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TRÊS MOMENTOS DA URBANIZAÇÃO TURÍSTICA: ESTADO, MERCADO

E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO NORDESTE BRASILEIRO


(1997-2007)[1]

Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva


MSc. em Arquitetura e Urbanismo, Doutorando do Programa de Pós Graduação em Arquitetura e
Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Integra o Núcleo RMNatal de pesquisa.
Rua Jardim do Éden, 1585, Planalto, Natal-RN. CEP 59073-130.
alexsandroferreira@hotmail.com.

Angela Lúcia de Araújo Ferreira


Dra. em Geografia, professora do Departamento de Arquitetura e do Programa de Pós Graduação em
Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Pesquisadora do Observatório
das Metrópoles – Instituto do Milênio - CNPq, integrando o Núcleo RMNatal.
Av. Praia de Genipabu 2100, Bloco Trindade, Apto 1202 . Natal-RN. CEP 59094-010.
angela.ferreira@pq.cnpq.br

TRÊS MOMENTOS DA URBANIZAÇÃO TURÍSTICA: ESTADO, MERCADO E


DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO NORDESTE BRASILEIRO (1997-2007)
(RESUMO)

As atividades ligadas ao setor “imobiliário – turístico” passaram a possuir no nordeste brasileiro


relevância não apenas econômica, mas principalmente em relação impactos territoriais, sociais e
ambientais nas áreas litorâneas. Este período pode ser dividido em três etapas específicas: uma primeira
relativa ao papel das políticas públicas na implantação de uma infra-estrutura urbana voltada à promoção
do Turismo, um segundo momento onde as estratégias do mercado imobiliário foram modificadas pela
entrada de capital estrangeiro e um recente momento onde os planos de Desenvolvimento Regional
voltam a ser discutidos para a região. O presente trabalho pretende demarcar os condicionantes
econômicos e sociais envolvidos nas três fases, relacionar a presença do capital estrangeiro e seus
impactos territoriais e, por fim, indicar na atual fase os possíveis riscos e oportunidades da proposta de
desenvolvimento regional, colocada às áreas turísticas litorâneas do Nordeste.

Palavras-chave: turismo, setor imobiliário, planejamento metropolitano, Nordeste (Brasil)

THREE MOMENTS IN TOURISTIC URBANIZATION: POLICIES, MARKET


AND REGIONAL DEVELOPMENT IN BRAZIL’S NORTHEAST (1997-2007)
(ABSTRACT)
In the last ten years, the economic structuration of touristic cities of Brazil’s Northeast has gradually been
conformed by the increase of the activities within the “real estate-touristic” sector. This relationship has
produced impacts in the urban space, in the local community and in the environment of the seashore.
Three phases to characterize this period: the first connected to the policies and building of the
infrastructure oriented for tourism; the second, the strategies of the real-estate market were modified by
international capital; and at last, the appearing of regional plans for developments. This paper intends to
analyze the economic and social conditions involved in the three phases, the international capital and its
territorial impacts and, at last, emphasize, in the present time, the risks and opportunities of the regional
plans.

Keywords :tourism, real-estate sector, metropolitan planning, Northeast (Brazil)

As atividades da economia do turismo identificam-se com os segmentos mais


globalizados, em desempenho crescente ao mercado financeiro e dos serviços
avançados. Abordagens teóricas e pesquisas empíricas ressaltam a importância em se
empreender esforços na compreensão não apenas dos efeitos locais do Turismo, mas
também da inserção global dos “territórios turistificados” na reestruturação produtiva
por qual passa o mundo (Cf. Urry, 1999; Frangialli, 2002).
Países pobres ou em desenvolvimento percebem no turismo uma “porta de entrada” no
mundo globalizado por meio da exposição das singularidades do seu território natural,
notadamente dos espaços litorâneos considerados raridades. Beni (2003, p.28), nesse
sentido, argumenta que “o turismo (...) passou há pouco a ser visto como o único meio
de permitir às nações mais pobres viabilizarem sua integração à economia mundial”.
Como os recursos naturais são fundamentais para a competitividade desse turismo de
massa litorâneo, os conflitos sócio-espaciais surgem na relação entre o território já
ocupado e a construção (redefinição) de um novo território do turismo global. O
aumento nos conflitos decorre das especificidades dos elementos envolvidos, da escala
de atuação e da importância econômica do setor; a “descoberta” de novas áreas, até
então sem valores econômicos internacionais, leva a um debate sobre a exploração
econômica e especulação dessas áreas.
Essa situação é característica do Nordeste brasileiro, especificamente do seu litoral que
desde meados dos anos de 1990 tem se constituído como uma zona de investimentos
(públicos e privados, nacionais e estrangeiros) no setor turístico. Segundo Moreaes,
“O litoral também se particulariza, modernamente, por uma apropriação cultural que o
identifica como um espaço de lazer, por excelência, e os espaços preservados são, hoje,
ainda mais valorizados nesse sentido. Isto sustenta uma das indústrias litorâneas de
maior dinamismo na atualidade, qual seja a que serve às atividades turísticas e de
veraneio” (Moraes, 1999, 18)
A Região Nordeste do Brasil apresenta um rico sedimento histórico, cultural e
ambiental, ao mesmo tempo em que mantêm altos índices de pobreza e exclusão social.
Nela se encontra 28% da população e 72% do total de municípios brasileiros com alto
grau de exclusão social (IBGE, 2000). Sua história econômica é marcada por uma
concentração de atividades “modernas”, através de incentivos industriais no período de
1950-1980. Nos últimos dez anos, os estados nordestinos – com intermediação do
governo federal – começaram a empreender uma nova política de investimentos no setor
turístico, ampliando a capacidade de competição e atração de turistas estrangeiros; nesse
cenário o Programa de Desenvolvimento Turístico do Nordeste – PRODETUR/NE se
destaca pela escala dos recursos e o impacto estratégico no território litorâneo.
Em um primeiro momento, ou fase, o conjunto de investimentos foi direcionado pelo
Estado no sentido de dotar a infra-estrutura necessária, desobstruindo os entraves
principais (aeroportos, vias e redes básicas de saneamento); em uma segunda fase, o
mercado (privado, nacional e estrangeiro) inicia a alocação de capital na construção
civil e nas atividades imobiliárias. Mais recentemente, uma terceira fase se coloca
relativa a volta dos Planos e Planejamento no sentido de criar elementos de diálogo
entre essa nova dinâmica do turismo e os diversos desafios sociais e econômicos
colocados para o Nordeste brasileiro.
O objetivo deste trabalho é demarcar essas três fases, destacando os condicionantes
econômicos e sociais envolvidos e as relações cada vez mais recentes da presença do
capital estrangeiro e seus impactos territoriais; para tanto, é realizada uma
contextualização do Nordeste no período de 1950 a 2000, seguida da especificação dos
três momentos relacionados com as políticas públicas voltadas ao turismo, a atuação do
mercado imobiliário e sua associação com o capital internacional. Os dados e análises
aqui apresentados fazem parte de uma pesquisa maior sobre o tema produção do espaço
e mercado imobiliário que vem se desdobrando em outros projetos, desenvolvidos pelos
autores desde o ano 2000.

Nordeste brasileiro: notas econômicas (1950-2000)


As condições naturais do Nordeste brasileiro revelaram fortes marcas na sua “identidade
regional” cindidas por dicotomias como sertão versus litoral, fome e opulência, atraso e
progresso. De modo geral, na primeira metade do século XX os estudos sobre o
Nordeste brasileiro levam esta marca de opostos tendo nas condições climáticas o foco
principal das análises e proposições; o sertão, visto como um permanente lugar gerador
de problemas sociais (fome, migração, violência, analfabetismo, etc.) e o litoral tido
como um arquipélago de cidades não integradas.
Por outro lado, nessa mesma primeira metade do século XX, a região sudeste do Brasil
– notadamente São Paulo e Minas Gerais – ganharam definitiva importância na
economia brasileira ao associarem a idéia de “locomotivas nacionais”, pontos de
crescimento e desenvolvimento, responsáveis pela modernização não apenas da região
mas sobretudo do Brasil. A economia organizava-se regionalmente com uma base
industrial pós-1930 calcada na acumulação de capitais advindos do mercado
internacional de café e demais commodities. Em 1950 o nordeste brasileiro era
dominado fortemente pelas oligarquias rurais que possuíam uma base de poder
territorial no sertão (campo) e concentração de poder político no litoral (capitais).
Emerge daí a “questão regional” no qual ao nordeste foi associado o “atraso” nacional
enquanto ao sudeste representava “o progresso”. A política de substituição de
importações foi engendrada e seus efeitos agravaram a crise de defasagem do nordeste
em relação ao sudeste brasileiro. Era necessária a intervenção do Estado na
reorganização da economia nacional, com medidas que gerassem equilíbrio e definição
por parte dos estados nordestinos de um novo momento econômico. Uma das primeiras
medidas para isso foi a criação de um banco – o Banco do Nordeste em 1953 –
necessário para estimular a formação de empresas que gerassem emprego e renda. Por
sua vez, as secas de 1952 e 1958 tornaram necessárias medidas agrícolas de suporte,
evitando as constantes migrações campo-cidade (sertão para litoral), sendo esta uma das
principais razões para a criação da SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento
do Nordeste em 1959[2].
O sistema de apoio de financiamentos – criados pelo planejamento da SUDENE – foi
eficaz nos primeiros anos da década de 1960 iniciando para o Nordeste um novo
momento econômico. Incentivos fiscais atraíram empresas do sudeste que passaram a
construir filiais nas capitais nordestinas e nos centros mais dinâmicos do interior. O
Estado a partir do Banco do Nordeste Brasileiro e Banco Nacional de Desenvolvimento
Social complementavam o investimento privado, principalmente em setores não
atrativos ao mercado:
“Na prática, o investidor quase não aportava capital de sua propriedade, pois os próprios
empréstimos bancários que seriam concedidos eram considerados contraparte do
investidor na conta final que fechava com recursos de empréstimos dos bancos oficiais”
(Oliveira, 2006, p.41).
Esse novo ciclo de investimentos modificou o quadro econômico da região, propiciando
crescimento da economia, urbanização dos principais centros regionais e diversificação
do mercado consumidor local. Outro importante elemento foi a instalação, a partir dos
anos de 1970, de grandes companhias estatais produtoras de commodities minerais,
como a Petrobrás (na Bahia e Rio Grande do Norte) e Vale do Rio Doce (no Maranhão).
Como demonstrou Araújo, uma economia fortemente urbana passou a dominar os
principais indicadores:
“Entre 1967 e 1989 a agropecuária reduziu sua contribuição ao PIB regional de 27,4%
para 18,9% e em 1990, ano de seca, (...) tal percentual caiu para 12,1%. Enquanto isso,
a indústria passou de 22,6% para 29,3% e o setor terciário cresceu de 49,9% para
58,6%”. (Araújo, 1997, p.08).
Como resultado desse processo de crescimento, a economia regional nordestina foi
integrada ao restante da economia nacional, acompanhando suas crises e ciclos de
forma “solidária” durante as décadas de 1980 e 1990. Entretanto, tal integração se deu
de forma diferenciada privilegiando determinados centros em detrimentos de outras
localidades. A concentração dos investimentos foi marcante em Salvador, Recife e
Fortaleza, capitais dinâmicas e demarcadas como Regiões Metropolitanas já na década
de 1970.
O setor público de forma direta ou indireta representou um segundo eixo de estímulo
econômico na região nordeste ao acompanhar o crescimento da economia como um
todo viabilizando, por um lado, o nascimento de uma classe média consumidora e, por
outro lado, criando redes de infra-estrutura e serviços. Nos anos de 1990 o nordeste já
possuía uma articulação inter-regional via fluxo de capital produtivo com demais
regiões do país e do exterior (Araújo, 1997, p.24).
Já na década de 1990, o ambiente econômico brasileiro foi marcado pela abertura do
mercado nacional ao capital internacional. No esteio do Planejamento – ou na falta deste
– preconizou-se uma rápida e intensa abertura comercial em um modelo de integração e
competição não apenas das empresas privadas mas das novas formas de administração
pública por meio dos “planos estratégicos”. As décadas de 1970 e 1980 – marcadas pela
intervenção direta do Estado – pareciam esquecidas e os modelos de reestruturação e
ampliação de competitividade entre as regiões foram a tônica da década.
O mercado nos anos de 1990 passa a ganhar mais espaço na gerência dos principais
projetos desenvolvidos, cabendo ao Estado acompanhar suas linhas e tendências de
investimentos. Para o nordeste esse momento significou no setor de exportações uma
queda no volume de negócios: em 1975 era de 17% do total brasileiro, número que cai
para 9,6% em 1990 e 9,1% em 1995 (Araújo, 1997, p.26).
Esse período também é marcado pela seletividade dos investimentos privados, alheios a
um desenho regional de desenvolvimento. As atividades mais estratégicas passam a se
localizar novamente no sudeste brasileiro, principalmente dos serviços avançados. As
indústrias de menor valor agregado procuram pontos com menores valores salariais e o
Estado valoriza a “competitividade estratégica” nos centros mais dinâmicos [3]. Como
decorrência desses fatores, os estados e municípios passaram a empreender modelos de
competitividade locais, por meio da “guerra fiscal” buscando consolidar ainda mais
setores e focos de atividades, deixando de lado áreas econômicas ou regiões não
competitivas.
Ao final da década de 1990 o Brasil, e a região nordeste não é exceção, insere-se no
modelo global da economia de forma diferenciada, segundo os diversos espaços
estratégicos definidos pela atuação do mercado com apoio do Estado. Araújo (1997)
aponta uma tendência, nesse período, de um aumento na heterogeneidade entre as
regiões, assim como crescimentos assimétricos onde “aos atores globais interessam
apenas os espaços competitivos do Brasil. Espaços identificados a partir de seus
interesses privados e não dos interesses do Brasil” (Araújo, 1997, p.32).
É nesse cenário onde o setor do Turismo encontra novas possibilidades de expansão,
não apenas no que diz respeito aos valores globais envolvidos mas na própria
significação de sua importância no desenvolvimento regional, abordagem até então
tangencial ou periférica nos planos e projetos realizados pelo Estado nas décadas
passadas.

Turismo: atuação do Estado e mercado na construção de um “novo nordeste”


É importante demarcar que dentro dos planos de desenvolvimento regional, sejam os
voltados para o nordeste ou tendo como cenário o Brasil (com exceções no Rio de
Janeiro e Salvador), o Turismo como elemento gerador de riqueza era pouco percebido
até a década de 1990. A ênfase na Indústria e na Agricultura, os parques industriais, as
plantas produtoras, a guerra fiscal por atração de complexos manufatureiros relegavam
as atividades de turismo a pontos residuais de hotelaria e alimentação. Uma fase anterior
na década de 1980 havia sido marcada pela implantação de “mega-empreendimentos”
pelo poder público com ênfase na criação de áreas com parques hoteleiros. A partir de
meados dos anos de 1990, entretanto, um novo cenário de competitividade global,
marketing urbano e planos estratégicos, força uma redefinição do Turismo que passa a
ser tomado pelos gestores públicos no Brasil e, principalmente, no Nordeste como a
“ponta de lança” do progresso e do desenvolvimento em escala internacional.
O Plano Nacional de Turismo, em 1996, foi o documento que inaugura uma nova fase
do turismo nacional, calcada na busca por novos negócios e atração de visitantes
estrangeiros. Em 1994 o Brasil figurava como o 43º lugar nos negócios turísticos
internacionais e em 2005 já representava a 36ª posição em número de visitantes com 5,1
milhões de visitantes por ano (EXAME, 2007, p.21). Esse crescimento deu-se
principalmente pelo conjunto de investimentos no setor, seja na infra-estrutura urbana
necessária, na qualificação de mão de obra e na promoção e marketing no exterior. A
partir de 1995, a receita com o turismo aumentou consideravelmente; em 2000, foram
gerados US$ 4,2 bilhões por visitantes estrangeiros colocando o turismo em quarto
lugar na pauta econômica brasileira, envolvendo aproximadamente 1,2 milhão de
empregados no setor (Fonseca, 2005, p.73).
Se para o Brasil o turismo, e suas atividades correlatas, passaram a ser uma importante
fonte de divisas, para os estados nordestinos foi fundamental. Como mencionado no
item anterior, o Nordeste brasileiro sofre com a saída do Estado na formulação de
alternativas de criação de riqueza (como políticas industriais, por exemplo) na década
de 1990. A chamada guerra fiscal e a competição urbana eram acirradas pelo
planejamento estratégico no fim dessa década e os governos estavam sem capacidade de
atração de investimentos estrangeiros. Nesse cenário, o Turismo passa gradualmente a
ser um dos setores mais importantes na atração de novos investimentos e no
aquecimento da Construção Civil. Especialmente este setor havia sofrido com a falta de
uma política habitacional e de grandes projetos de obras, o que fez com que parte das
empresas atuantes tivesse que redirecionar suas ações para a construção de hotéis ou
parques turísticos.
O Nordeste, com seus 2.500 km de litoral, sol praticamente o ano inteiro e temperatura
da água estável era potencialmente o melhor destino para o turismo de lazer no Brasil.
Com esse potencial, era necessário engendrar um Programa regional para
desenvolvimento das atividades, desobstruindo os obstáculos. Para tanto foi criado o
Programa de Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR, para a região Nordeste, Sul,
Sudeste e Norte/Centro-Oeste.
O PRODETUR Nordeste contou com amplo apoio dos governos da região e com
financiamento do BID, repassados ao governo pelo Banco do Nordeste, agente
financeiro do Programa. Na primeira fase do PRODETUR/NE foram investidos US$
625 milhões distribuídos em infra-estrutura de transportes (46%), obras de saneamento
ambiental (24%), valorização do acervo histórico-cultural (5%), preservação dos
recursos naturais (3%), capacitação institucional (4%) e outros (18%) (Fonseca, 2005,
p.100). De fato, “enquanto no Sudeste a participação do PIB turístico no total regional
correspondia a 1,8%, no Nordeste essa participação sobe para 6,3%. No Brasil, a
participação do PIB do turismo no total do PIB nacional equivalia a 2,5%, e nas regiões
sul, norte e centro-oeste a 2,3%, 2,2% e 2,1%, respectivamente” (Fonseca, 2005, p.76).
Nos últimos dez anos, o Brasil – grande parte impulsionado pelos números econômicos
do “novo Nordeste turístico” – apresentou um crescimento de 170% no número de
passageiros em viagens internacionais enquanto no restante do mundo esse número
cresceu 50% (Exame, 2007, p. 25).
Como pôde ser visto acima, 70% dos investimentos financiados pelo BID foram
destinados para obras que permitiram minimante o fluxo (internacional e regional) de
visitantes além de condições de salubridade nos principais centros urbanos, sendo
possível aos estados nordestinos receber como público-alvo turistas internacionais. De
fato, em 2004 o número de passageiros estrangeiros a desembarcar nos novos
aeroportos financiados pelo PRODETUR chegou a 450 mil, principalmente nos estados
Ceará, Bahia, Pernambuco e Rio Grande do Norte (Dantas, et all, 2006, p.28). Como
continuidade das ações do PRODETUR/NE está prevista na segunda fase a aplicação de
US$ 400 milhões até 2009.
O conjunto de investimentos do Estado, portanto, revelaram as potencialidades de um
Nordeste turístico, altamente competitivo e atrativo ao capital estrangeiro que passou,
desde 2003, a investir fortemente na região. É o que consideramos uma “nova fase” do
turismo regional, onde o Mercado – entendido como os aportes financeiros pulverizados
em diversos agentes econômicos – passa a redefinir o nordeste turístico.
Até 2010 estão previstos para o Nordeste brasileiro R$ 4,9 bilhões em investimentos
privados o que corresponde a 74% de tudo previsto para o Brasil; só na Bahia, os 43
empreendimentos – hotéis, resorts, flats parques temáticos, etc – representam 29% dos
projetos no Brasil, a maioria de grupos como Accor, Atlântica Hotels, Solare, entre
outros (Exame, 2007, p.92). Isso se deve, entre outros fatores, a proximidade da
península ibérica de onde em menos de 6 horas de vôo é possível chegar ao nordeste
pelo Rio Grande do Norte, por exemplo.
40000

35000

30000

25000
em milhões de US$

20000

15000

10000

5000

a2000 a2001 a2002 a2003 a2004 a2005 a2006 a2007

Figura 1. Comportamento dos Investimentos Estrangeiros no Brasil (2000 – 2007)


Fonte: Banco Central do Brasil
Nota: elaboração própria

Os dados da macroeconomia do turismo no Brasil, em 2007, também alcançaram novos


patamares, motivados pelos gastos dos estrangeiros; assim como a entrada de capital
externo no Brasil bateu recorde em 2007, os gastos dos turistas internacionais renderam
ao Brasil US$ 4,95 bilhões, crescimento de 14,76% em relação a 2006 (Embratur, 2008,
p.11). Ainda em 2007, dados da INFRAERO demonstram o total de 6,4 milhões de
desembarques internacionais nos aeroportos, aumento de 1,22% em relação ao ano de
2006. Em 2007, o volume de investimentos diretos alcançou US$ 34,6 bilhões,
correspondendo a um aumento de 84,3% em relação a 2006 (Figura 1).
Devido a este “novo nordeste”, o mercado imobiliário e a indústria da construção civil
têm crescido cada vez mais, principalmente por meio da integração entre os atrativos
turísticos (lazer, parques aquáticos, serviços de gastronomia, etc.) com a produção de
imóveis. Uma das conseqüências desse processo é o crescimento da chamada “segunda
residência” que tem se tornado presente em grande escala em estados como Ceará, Rio
Grande do Norte e Bahia. Para atender a esse mercado altamente lucrativo, o mercado
inova as formas de comercialização, integração e diversificação do setor; a Associação
para o Desenvolvimento Imobiliário e Turístico do Nordeste (ADIT), criada em 2006, é
uma marca desse novo momento.
Segundo essa Associação, a compra de apartamentos ou casa por estrangeiros cresceu
200% e o aluguel de imóveis teve um aumento de 64, 52%, enquanto a hospedagem
tradicional em hotéis e pousadas cresceu apenas 12,5% (Pinheiro, 2006, p.46). O
chamado “turismo residencial”, já é uma preocupação para a hotelaria convencional
pois cada vez mais turistas preferem alugar ou comprar um imóvel em vez de ocupar
unidades em hotéis. Em média no Nordeste, 47,6% dos turistas (nacionais e
estrangeiros) se hospedam em hotéis ou pousadas, enquanto 53,4% se alojam em flats,
apartamentos, imóvel próprio ou residência de amigos (Exame, 2007, p. 130-147). É
importante relacionar esse momento com o fortalecimento da economia brasileira como
um todo, que nos últimos anos tem atraído a entrada de capital externo.
Nessa perspectiva, é importante notar que uma variante do turismo, denominada de
“turismo-residencial” marca presença cada vez maior nas áreas com forte tendência ao
veraneio. Deve-se, portanto, empreender esforços no sentido de superar as análises
referentes ao turismo que se atêm apenas aos equipamentos diretamente relacionados
como hotéis, resorts, pousadas e a destinos comerciais como bares e restaurantes,
agências de locação, entre outro [4].
É o conjunto de atividades relacionadas com o setor do turismo e do mercado
imobiliário, que se traduz em um capital “imobiliário-turístico” (uma categoria empírica
em estudo e um conceito ainda em construção) e sustenta uma modalidade que está
sendo nomeada pelo mercado e divulgada pelos meios de comunicação de “turismo
imobiliário”. No sentido de contribuir com essa análise regional da importância
econômica do “imobiliário-turístico”, a pesquisa realizou levantamento sobre as
entradas de capital estrangeiro em quatro estados do Nordeste: Rio Grande do Norte,
Bahia, Ceará e Pernambuco. O objetivo da coleta de dados era identificar se ocorreram
alterações significativas nos anos de 2000 a 2007, em face ao volume global de capital
estrangeiro no Brasil. Primeiramente deve-se assinalar que as atividades imobiliárias no
Brasil, não apenas envolvidas com turismo, tem apresentando um desempenho
crescente desde 2002 quando entraram no país US$ 196,79 milhões; em 2006 esse
volume alcançou US$ 1,40 bilhão:
“Nesse caso, a explicação é o litoral nordestino, uma das preferências de grupos
hoteleiros e turistas europeus interessados em ter a região como uma opção de segunda
residência. No primeiro semestre, o Rio Grande do Norte foi o principal destino de
dólares com o objetivo de adquirir imóveis, à frente de São Paulo” (Pacheco, 2007, p.
08).
Os registros sobre a entrada de capital estrangeiro no Brasil seguem a regulamentação
do Decreto n. 55.762/65 que considera capitais estrangeiros os bens, máquinas e
equipamentos entrados no País sem dispêndio inicial de divisas, destinados à produção
de bens ou serviços, assim como os recursos financeiros ou monetários ingressados para
aplicação em atividades econômicas. Especificamente foram agrupados as entradas de
capital estrangeiro relacionadas ao “imobiliário-turístico” como a construção de resorts,
condomínios fechados, condhotéis, etc.
Estados 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Rio Grande
do Norte
10.355.947 2.214.459 8.153.610 24.477.033 37.188.720 61.683.547 96.718.864
Ceará
10.356.000 18.481.157 20.960.524 15.588.431 29.822.486 37.619.175 153.800.798
Bahia
11.797.575 23.311.979 42.284.139 16.147.789 89.964.095 243.743.934 49.699.086
Pernambuco
- 2.350.000 2.849.500 959.205 1.252.800 24.323.904 4.798.787
Total
32.509.522 46.357.595 74.247.773 57.172.460 158.228.101 367.370.561 305.017.536
Quadro 1. Valores de entrada de capital estrangeiro para o setor imobiliário-
turístico (em US$)
Fonte: Banco Central do Brasil
Nota 1: elaboração própria. Nota 2: não retirada a inflação do período
Uma análise preliminar dos dados permite considerar o crescimento do volume de
capital estrangeiro no período, passando de pouco mais de US$ 30 milhões para US$
305 milhões em 2007, com forte tendência de subida em 2008 e 2009. Os estados com
maior ritmo de crescimento foram o Rio Grande do Norte e Ceará que mantiveram um
ritmo sem grandes interrupções; notável também é a capacidade de atração desses dois
estados, frente a Bahia e Pernambuco que possuem uma diversidade e tamanho
econômico bem superiores. Por exemplo, o Produto Interno Bruto do estado da Bahia e
Pernambuco respectivamente representavam, em 2005, 4,2% e 2,3% do total do PIB
brasileiro, contra 0,8% do PIB do Rio Grande do Norte e 1,9% do PIB do Ceará (IBGE,
2007) [5].
Se compararmos o desempenho do PIB estadual com os dados do Quadro 01, acima, no
mesmo período de 2002 a 2005, veremos que enquanto a maioria dos estados não
demonstra crescimento em seu PIB (alguns com taxas negativas), os investimentos
estrangeiros em imobiliário-turístico apresentaram taxas de crescimento de 1.579% (Rio
Grande do Norte), 285% (Bahia), 61, 37% (Ceará) e apenas Pernambuco não cresceu.
No período de 2001 a 2007 a taxa de crescimento dos investimentos estrangeiros em
imobiliário-turístico foi de 241% para os quatro estados
O imobiliário-turístico (envolvendo a produção de condhoteis, resorts, condomínios,
etc.) tem se constituído como o setor mais dinâmico ao investimento externo,
redimensionando os valores locais do espaço (“terra suporte”) litorâneos no nordeste de
forma a articular esses espaços com as tendências internacionais do mercado financeiro
global que são, via de regra, direcionadas para um circuito de valorização de forma
segura, com baixo custo nas transações e com retorno rápido. A relação sinergética
entre Mercado Imobiliário e Turismo constitui o caminho seguro e o nordeste o
ambiente mais rentável para a demanda européia, o que nos remete a uma reflexão de
Carlos (2006, p.82) sobre esse fenômeno de maneira ampliada:
“A centralização financeira, por sua vez, aponta um outro fenômeno importante: o
capital financeiro para se realizar, hoje, o faz através do espaço – isto é, produzindo o
espaço enquanto exigência da acumulação continuada sob novas modalidades,
articuladas ao plano mundial. (...) Na sua construção, associa várias frações do capital a
partir do atendimento do setor de serviços modernos. Nesse sentido, estabelece-se um
movimento de passagem da predominância/presença do capital industrial produtor de
mercadorias destinada ao consumo individual (ou produtivo) à preponderância do
capital financeiro que produz o espaço como mercadoria enquanto condição de sua
realização. Mas o espaço-mercadoria, tornado “produto imobiliário”, transforma-se
numa mercadoria substancialmente diferente daquela produzida até então, pois se trata,
agora, de uma mercadoria voltada essencialmente ao “consumo produtivo”, isto é,
entendido como lugar da reprodução do capital financeiro em articulação estreita com o
capital industrial (basicamente o setor de construção civil)”.
No caso específico do Nordeste, acrescentaríamos a reflexão de Carlos (2006) que é o
Turismo o elemento que se articula com o produto imobiliário nas novas modalidades
associadas ao plano mundial, ao capital financeiro.
Um exemplo dessa articulação global do imobiliário-turístico pôde ser visto
recentemente; no litoral oriental do estado do Rio Grande do Norte, o grupo Sánchez
lançou em 2007 um mega-empreendimento imobiliário-turístico com 32 mil
apartamentos, 14 hotéis e com previsão de atender a 160 mil pessoas. Em março de
2008 foi notícia nos jornais La Vanguardia e El País que o Grupo Sánchez requisitou
concordata com dívidas que chegam a 97 milhões de euros, relacionados com a crise
hipotecária americana e a queda do mercado imobiliário espanhol. Esse exemplo ilustra
que embora a dinâmica econômica dos últimos anos do “novo nordeste turístico” seja
uma realidade, sua longevidade é tão tênue quanto as linhas de valorização diária do
mercado financeiro. Oportunidades comuns ao Mercado; mas e o Planejamento Público,
que riscos enfrenta hoje?

Um novo planejamento para um novo nordeste


Nos itens anteriores, foram vistas duas fases relativas a dinâmica do nordeste brasileiro
e sua articulação com o planejamento, desenvolvimento regional e turismo: uma de
maior presença do Estado (via PRODETUR) e outra onde os investimentos do Mercado
se intensificaram na nova modalidade que chamamos de “imobiliário-turístico”. Nesse
último item pretende-se compreender como os Planos regionais compreendem esse
novo cenário, em dois documentos referenciais sendo o primeiro deles de âmbito
nacional (elaborado pelo Governo Federal) e o segundo se constituindo do plano para a
Região Metropolitana de Natal no estado do Rio Grande do Norte. O objetivo é avaliar
as respostas recentes do poder público as novas oportunidades e riscos do processo
como um todo.
Em relação ao plano nacional, o Ministério da Integração Nacional desenvolveu em
2006 o “Plano Estratégico para o Desenvolvimento Sustável do Nordeste” - PEDSN, em
um esforço de reestruturar o papel de Planejamento da SUDENE, extinta nos últimos
anos do governo de Fernando Henrique Cardoso. Antes do PEDSN o Ministério da
Integração Nacional havia elaborado, em 2003, a Política Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR) que intentava recolocar o planejamento territorial e regional de modo
integrado às políticas sociais e econômicas no governo.
Esse “novo” planejamento territorial segue três eixos: a observação dos problemas
regionais como entraves ao desenvolvimento nacional, o modelo de desenvolvimento
deve ser seletivo (estratégico) e necessidade de articulação das escalas espaciais (micro,
meso e marcoescala regional). Seguindo esses eixos de observação, o PEDSN objetiva
ampliar a competitividade regional da economia, incluir socialmente a população
(reduzindo a pobreza) e garantir a sustentabilidade ambiental. O PEDSN subdividiu a
região em oito áreas de planejamento: Meio-Norte, Sertão Norte, Ribeirão de São
Francisco, Litoral Norte, Litorânea Leste, Litorânea Sul e Cerrados (Figura 2).
As taxa de crescimento do PIB prevista pelo Plano até 2025 para as regiões é de 5,12%
ao ano, elevando a participação do PIB do nordeste em relação ao Brasil para quase
16% (tomando como referência 2002 a taxa foi de aproximadamente 13%). Para
alcançar esse objetivo, o Plano elabora eixos estratégicos sendo um deles mais relevante
nessa análise que é a construção de competitividade sistêmica fundamentada na criação
de externalidades que promovam a atração dos mercados internacionais, diversificando
a cadeia produtiva, a agricultura, produção têxtil, etc.
Figura 2 – Áreas de atuação regional do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Sustentável do Nordeste
Fonte: Ministério da Integração Nacional (2006)

Em relação ao turismo, este setor é considerado um dos vários alvos para os projetos
previstos até 2020; entretanto, não estão relacionadas as grandes obras públicas
indicadas para o setor e sim uma aposta na continuidade dos investimentos privados
(Mercado), posto que o Plano considera a fase de estruturação já completada. Em forma
de síntese, podemos afirmar que o plano não considerou os novos elementos de
articulação entre Turismo e Imobiliário, assim como não realizou esforço em focalizar
as conta do PIB e não observar com maior atenção os fluxos de investimento
estrangeiro no setor turístico, nem a natureza, as especificidades e os riscos desse
investimento.
Um segundo Plano, de escala microregional, é o Plano Estratégico da Região
Metropolitana de Natal (GOVERNO DO RN, 2007); este plano é um exemplo
ilustrativo da importância do “imobiliário-turístico” na realidade do Rio Grande do
Norte. De fato, um dos elementos de análise que tal plano possui diferentemente do
plano nacional é a presença do turismo e do imobiliário formando uma nova cadeia e
arranjos; este fator é um diferencial que permitiu ao plano metropolitano (envolvendo
uma população de aproximadamente 1,2 milhão de habitantes) focalizar o turismo de
um modo diferenciado, construindo alguns elementos de “amortecimento” entre a
dinâmica de crescimento internacional e os possíveis riscos do mercado financeiro.
Entre as alternativas de amortecimento dos possíveis impactos do “imobiliário-turístico”
sobre o território esta a formulação de um controle público da terra urbana e rural
(“terra suporte”), diversificação dos arranjos produtivos impedindo a formação de uma
setorização intensiva, capacidade de atração de visitantes nacionais evitando a extrema
dependência do mercado internacional, entre outros projetos.
Uma das dificuldades desse plano microregional é atuar na escala metropolitana; de
fato, o pólo de Natal acaba concentrando a maior parte das atividades econômicas e
gerenciais, relegando os outros municípios a uma menor capacidade de interferência nas
decisões. O plano, nesse sentido, estrutura novas estratégias de gestão territorial por
meio da ênfase em valores comuns como meio ambiente e um redesenho da
acessibilidade, tentando integrar o litoral com as áreas internas com o sentido de evitar a
formação de guetos na linha de praia. Em relação ao turismo são incentivados roteiros
não apenas costeiros, mas também um turismo baseado em trilhas ecológicas e
gastronômicas por outras áreas, não necessariamente litorânea.

Considerações Finais
Nos últimos dez anos, o que se destaca no nordeste brasileiro são as modificações em
sua estrutura produtiva sem abandonar de modo significativo os baixos índices sociais.
Isso significa que o crescimento econômico, notadamente das áreas litorâneas e
turísticas , não alterou o desenho de concentração de renda e pobreza relativa.
Esse primeiro elemento de reflexão é importante para demarcar que a estruturação do
território que o Estado provocou e que foi acompanhado pelos investimentos privados,
ainda estão limitados a ampliação de uma competitividade econômica regional mas
ainda não proporcionaram uma integração social ou produtiva. Cada vez mais essa
integração regional à economia global ocorre via o turismo e, mais recentemente
articulada ao mercado imobiliário.
A crise imobiliária e financeira por qual passam os principais centros desenvolvidos
podem ter efeitos no cenário regional, caso o modelo escolhido de desenvolvimento
esteja fortemente comprometido com a idéia de um Mercado competitivo e “racional”; o
imobiliário envolve grandes parcelas do território e meio ambiente para se valorizar e o
consumo desse espaço possui impacto na organização social das populações litorâneas.
Uma reflexão final aponta para um novo “redesenho territorial” desta área
metropolitana, formada pelos municípios costeiros. Não são apenas impactos de ordem
social e econômica que se apresentam como desafios, isto é, alteração na relação de
emprego e renda entre sede e aglomerado e entre sede e pólo, mas alterações nos níveis
de integração e configuração da rede urbana. O meio ambiente e os recursos naturais
estão cada vez mais pressionados, ao mesmo tempo em que se transformam em
importantes ativos econômicos, disputados pelos agentes do setor turístico e imobiliário.
Outro impacto importante é na habitação de interesse social, na medida em que o
aumento no valor do solo litorâneo impede que as classes mais pobres possam continuar
estabelecidas, o que gera um aumento no déficit habitacional nas sedes e distritos.
Como o eixo litorâneo se torna o espaço efetivo de conurbação entre os municípios, é
perceptível o aumento da densidade populacional, aumento dos valores fundiários e
maior pressão sobre os recursos naturais existentes. Este fato pode acarretar, como já o
vem fazendo em alguns pontos do território, uma maior atratividade de novas
populações advindas de municípios não costeiros, em busca de emprego ou moradia,
implicando no rebaixamento das condições de vida e dos serviços públicos oferecidos –
parcialmente – pelo poder público, além de uma pressão sobre a infra-estrutura urbana
instalada.
A “competição” no ambiente do Mercado pelo monopólio das melhores localizações,
paisagens e “espaços de lazer”, contribui para uma recente modificação na tradicional
articulação entre os elementos constituintes do território regional. Se os níveis de
crescimento econômico entre as diversas áreas desse litoral turistificado ainda não se
dão uniformemente entre os nove estados, o novo planejamento (seja macro ou micro-
regional) poderia se apoiar realmente em um conceito de sustentabilidade não apenas
ambiental (sempre presente) mas também econômica. O objetivo deveria ser a formação
de um território regional onde as Oportunidades não fiquem apenas para o Mercado e os
Riscos apenas para o Estado.

Notas
[1] Este trabalho está vinculado ao Projeto Milênio da Rede Observatório das Metrópoles – Núcleo
Região Metropolitana de Natal.
[2] Lei no 3.692, de 15 de dezembro de 1959. A Sudene era uma autarquia ligada à Presidência da
República e entre 1959 a 1964, Celso Furtado foi responsável pela estratégia de atuação do órgão.
[3] Segundo Araújo (1997, p.30): “os espaços mais dinâmicos atraem projetos federais de infra-estrutura
(que ampliam sua acessibilidade) com investimentos na ordem de R$ 5,7 bilhões enquanto os demais
estados ficam com apenas R$ 195 milhões para o biênio 1997-98 ou seja, apenas 3% do total”.
[4] Cf. Ferreira & Silva (2007).
[5] Como dito acima, o Nordeste é composto de nove estados e todos com área litorânea. Entretanto,
como recorte espacial e de dados para esta pesquisa comparativa, trabalha-se com quatro estados com
dinâmica e pólos metropolitanos diferenciados – Bahia, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Ceará. Outro
fator refere-se as Regiões Metropolitanas desses quatro estados fazerem parte do projeto Instituto do
Milênio (Observatório das Metrópoles) fato que tem permitido o trabalho conjunto com outros
pesquisadores e o cruzamento de dados e análises para as quatro realidades.

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