Dirección Técnico Normativa

Opinión

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OPINIÓN Nº 004-2018/DTN

Entidad: Municipalidad Distrital de Pampa Hermosa

Asunto: Determinación del objeto del contrato

Referencia: Comunicación S/N recibida el 26.DIC.2017

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Gerente de Infraestructura, Desarrollo Urbano

y Rural de la Municipalidad Distrital de Pampa Hermosa formula consultas sobre la
determinación del objeto del contrato, según lo previsto en el marco de la normativa de
contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”), y la Tercera Disposición Complementaria Final de
su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De manera previa, corresponde señalar que con fecha 3 de abril de 2017, entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N° 1341 -Decreto Legislativo que modifica la Ley-, y el
Decreto Supremo N° 056-2017-EF -Decreto Supremo que modifica el Reglamento-,
cuyas disposiciones rigen a partir de esa fecha; salvo para aquellos procedimientos de
selección iniciados antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1341, los
cuales se rigen por las normas vigentes al momento de su convocatoria1.

En esa medida, considerando que la solicitud de consulta ha sido formulada después de

efectuadas dichas modificatorias, el análisis de la presente opinión se desarrollará bajo
los alcances de la normativa de contrataciones del Estado vigente.

Las consultas formuladas son las siguientes:

1 De acuerdo a lo establecido en la Disposición Complementaria Transitoria Única del Decreto Legislativo N° 1341.
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2.1 “¿En todos los expedientes técnicos siempre tenemos 3 insumos más relevantes
como son (mano de obra, materiales, y equipos), y siempre el insumo
“materiales” pues representa la mayor incidencia respecto al costo directo y por
ende al valor referencial, en ese sentido sería correcto interpretar teniendo en
consideración lo que suscribe el artículo antes mencionado del reglamento, que
como la adquisición de materiales vale decir “bienes” es el que más gasto
demanda en el costo del proyecto, pues se debería optar por un proceso de
adquisición de bienes?, ¿De ser esa interpretación lo correcta, cuando determinar
que debería ser una obra, si en todos los casos siempre lo que más gasto demanda
en un proyecto cualquiera, siempre será la adquisición de materiales o bienes?”
(Sic).

2.1.1 De manera previa, corresponde señalar que conforme a lo indicado en los

antecedentes de la presente opinión, las consultas que absuelve este Organismo
Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa
de contrataciones del Estado; por tanto, este despacho, en vía de consulta, no puede
determinar si el objeto contractual de un procedimiento de selección en particular
corresponde a una obra, toda vez que ello excedería la habilitación legal conferida
a través del artículo 52 de la Ley.

Sin perjuicio de ello, tomando en consideración el tenor de la consulta planteada, a

continuación se efectuarán alcances de carácter general relacionados con la
determinación del objeto materia de un procedimiento de selección, en el marco de
lo dispuesto por la normativa de contrataciones del Estado vigente.

2.1.2 En primer lugar, debe indicarse que de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 de la

Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento2, corresponde al área usuaria de la
Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a contratar, y definir
en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o Expediente Técnico -según
corresponda-, la descripción objetiva y precisa de las características y/o requisitos
funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de la contratación, y las
condiciones en las que esta debe ejecutarse.

Al respecto, cabe anotar que el requerimiento tiene una finalidad pública, por lo que
debe encontrarse orientado al cumplimiento de las funciones de la Entidad.

En ese contexto, se advierte que el área usuaria de la Entidad es la responsable de la

adecuada formulación del requerimiento de bienes, servicios u obras –según
corresponda-; debiendo asegurar la calidad técnica de la contratación y reducir la
necesidad de su reformulación por errores o deficiencias técnicas que repercutan en el
proceso de contratación.3

2
Numeral 8.1 del artículo 8 del Reglamento.- Requerimiento

“Las Especificaciones Técnicas, los Términos de Referencia o el Expediente Técnico, que integran el requerimiento,
contienen la descripción objetiva y precisa de las características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir
la finalidad pública de la contratación, y las condiciones en las que debe adecuarse la contratación. El requerimiento
debe incluir, además, los requisitos de calificación que se consideren necesarios.”. (El subrayado es agregado).
3 En atención a lo dispuesto en el numeral 8.7 del artículo 8 del Reglamento.
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2.1.3 Ahora bien, el artículo 32 del Reglamento establece que para la contratación de
bienes, servicios en general, consultorías u obras, la Entidad debe utilizar, según
corresponda, los procedimientos de selección previstos en dicho dispositivo;
precisando que la determinación de dicho procedimiento se realiza en atención al
objeto de la contratación, la cuantía del valor referencial, y las demás condiciones
para su empleo previstos en la Ley y el Reglamento.

Por su parte, el numeral 32.2 del citado artículo prescribe lo siguiente: “En el caso
de contrataciones que involucren un conjunto de prestaciones de distinta
naturaleza, el objeto se determina en función a la prestación que represente la
mayor incidencia porcentual en el valor referencial de la contratación”. (El
subrayado es agregado).

De acuerdo con las disposiciones antes citadas, se desprende que la determinación

del procedimiento de selección corresponde a la Entidad, la cual toma en
consideración, entre otros aspectos, el “objeto de la contratación”, el mismo que
recae en la prestación que determina la esencia de la contratación, partiendo
de la naturaleza y características particulares del requerimiento formulado
por el área usuaria de la Entidad.

En este punto, resulta pertinente señalar que, en términos generales, el “objeto de

la contratación” puede consistir en: la entrega de bienes, la prestación de servicios,
la realización de consultorías o la ejecución de obras; conforme a la definición de
“Prestación” contemplada en el Anexo Único del Reglamento, “Anexo de
Definiciones”.

Al respecto, debe indicarse que -en algunos casos- para la ejecución de estos objetos
contractuales puede ser necesaria la concurrencia de varios “elementos”; sin
embargo, dichos elementos no pueden ser considerados de forma individual -como
un objeto contractual- cuando estos son necesarios para la ejecución de una misma
prestación. Así, por ejemplo, para la ejecución de una obra, el contratista debe
contar con distintos elementos, tales como: personal especializado, mano de obra,
equipos, materiales de construcción, entre otros, los cuales –en su conjunto-
componen el referido objeto contractual más no representan prestaciones
diferenciadas.

Es así que, lo señalado en el párrafo anterior resulta distinto al supuesto regulado

en el numeral 32.2 del artículo 32 del Reglamento, referido a las ‘contrataciones
que involucren un conjunto de prestaciones de distinta naturaleza’, puesto que en
estas contrataciones el objeto está compuesto por varias prestaciones diferenciadas
entre sí; por lo que –en dicho contexto- el “objeto contractual” se determina en
función a la prestación que representa la mayor incidencia porcentual en el valor
referencial de la contratación.

A manera de ejemplo, puede mencionarse la compra de computadoras, en la cual el

contratista, adicionalmente, deberá brindar el mantenimiento de las mismas. En este
supuesto, tendríamos dos prestaciones diferenciadas entre sí, una correspondiente a
la entrega de bienes y otra referida al servicio de mantenimiento; siendo que el
“objeto de la contratación” será el correspondiente a la prestación de mayor
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incidencia porcentual en el valor referencial del contrato.

2.1.4 Como se aprecia, el artículo 32 del Reglamento ha previsto las reglas que se aplican
para determinar el procedimiento de selección; así como las reglas para determinar
el objeto de la contratación cuando esta involucre un conjunto de prestaciones de
distinta naturaleza.

Adicionalmente, debe tomarse en consideración que el Anexo Único del

Reglamento, “Anexo de Definiciones”, prevé las definiciones de “Bienes” y
“Obra”, con la finalidad de orientar a las Entidades al momento de determinar el
objeto de sus contrataciones. Así, de acuerdo con tales definiciones, los bienes “Son
objetos que requiere una Entidad para el desarrollo de sus actividades y el
cumplimiento de sus funciones y fines”4; mientras que la obra es la “Construcción,
reconstrucción, remodelación, mejoramiento, demolición, renovación, ampliación
y habilitación de bienes inmuebles, tales como edificaciones, estructuras,
excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, entre otros, que requieren
dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos”.

De esta manera, se observa que la definición de "obra" prevista en el Reglamento

enumera una serie detallada de actividades o trabajos que recaen sobre bienes
inmuebles y que requieren de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra
y/o equipos para su ejecución; advirtiéndose que tal definición se asemeja a lo que
en doctrina es objeto de un contrato de construcción5.

De esta manera, para convocar un procedimiento de selección cuyo objeto

contractual corresponda a la “ejecución de una obra” la Entidad deberá determinar
(i) si las actividades se ejecutarán sobre un inmueble, (ii) si lo que debe
desarrollarse es alguna de las actividades establecidas en la definición de “obra”,
y (iii) si para ello debe contar con dirección técnica, expediente técnico, mano de
obra, materiales y/o equipos; debiendo considerar estos tres requisitos como
concurrentes.

2.1.5 Por consiguiente, corresponde a cada Entidad determinar el objeto de sus

contrataciones, teniendo en consideración, para tal efecto, la naturaleza y
características particulares del requerimiento formulado por el área usuaria, las
reglas establecidas en el artículo 32 del Reglamento –según corresponda- y las
definiciones previstas en el Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”.

2.2 “¿bajo qué criterio técnico se debería determinar el tipo u objeto de contratación
de una obra, sabiendo que las terminologías considerados como “obra” en el
numeral 33 del anexo único del Reglamento, no son los mismos que considera
como naturalezas de intervención hoy en día en el marco de INVIERTE.PE que
regula hoy en día los proyectos de inversión pública?, ¿es correcto concluir y

4 Numeral 3 del Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”.

5 "Habrá contrato de construcción toda vez que una de las partes, el constructor, se compromete a construir y entregar
a la otra, el comitente, a través de la organización de los medios necesarios, una obra inmueble o a suministrar su
producto o a producir un resultado en una obra inmueble ya existente, (…)." (El subrayado es agregado). PODETTI,
Humberto. Contrato de Construcción. Editorial Astrea, 2004. Buenos Aires - Argentina. Pág. 51-52.
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determinar que no es una “obra” aquel proyecto que no utilice uno de los
términos suscritos en el numeral 33 del anexo único del Reglamento?” (Sic).

Tal como se indicó preliminarmente, las consultas que absuelve este Organismo
Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado; motivo por el cual, no se es competente
para emitir una opinión en el marco de las disposiciones que corresponden al
Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (conocido
como INVIERTE.PE), cuyo ente rector es la Dirección General de Inversión
Pública del Ministerio de Economía y Finanzas.

Sin perjuicio de ello, conforme a lo indicado al absolver la consulta anterior,

corresponde a cada Entidad determinar el objeto de sus contrataciones, teniendo en
consideración, para tal efecto, la naturaleza y características particulares del
requerimiento formulado por el área usuaria, las reglas establecidas en el artículo
32 del Reglamento –según corresponda- y las definiciones previstas en el Anexo
Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”.

3. CONCLUSIÓN

3.1. Corresponde a cada Entidad determinar el objeto de sus contrataciones, teniendo en

consideración, para tal efecto, la naturaleza y características particulares del
requerimiento formulado por el área usuaria, las reglas establecidas en el artículo
32 del Reglamento –según corresponda- y las definiciones previstas en el Anexo
Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”.

3.2. Lo señalado en el numeral 32.2 del artículo 32 de la ley está referido a supuestos en
los que el objeto contractual está compuesto por varias prestaciones diferenciadas
entre sí como por ejemplo la compra de computadoras y el servicio de
mantenimiento.

Jesús María, 11 de enero 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa

LAA/.