Bolivia Por El Bienestar Detodos

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Washington, D. C. 20433, USA
Primera edición en castellano: Junio de 2006
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ISBN: 0-8213-6660-2
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INDICE
Prólogo 13
Biografías de los editores 14
Reconocimientos 15
Siglas y abreviaturas 16
SÍNTESIS 19
Contexto 19
Reflexiones sobre el pasado 21
Oportunidades y sugerencias para el futuro 29
Algunas sugerencias sobre prioridades y cronología de las actuaciones 44
Tabla 1 - Si Bolivia hubiera seguido el ritmo del crecimiento latinoamericano, 1950 – 2000... 22
Tabla 2 - Cómo puede un crecimiento sostenido de 4,5 – 5%
elevar los ingresos y reducir la pobreza 30
Tabla 3 - Sugerencias de prioridades y cronología de las actuaciones 45
CAPÍTULO 1: CRECER MÁS Y MEJOR
Gestión macroeconómica socialmente responsable 49

Introducción 50
Antecedentes y diagnóstico 53
La gestión de los shocks económicos a partir de 1998 57
Conclusiones y recomendaciones 64
Bibliografía 69
Gráfico 1 - Evolución de la situación macroeconómica 51

Gráfico 2 - El clima empresarial - Contexto regional y mundial 55
Gráfico 3 - El clima empresarial. Algunas variables. Comparación internacional 56
Gráfico 4 - Inestabilidad social y las tasas de interés 56
Gráfico 5 - Los capitales privados (sin IED) se revierten 58
Tabla 1 - Destino del Comercio, 2003 54
Tabla 2 - Gasto público por nivel de educación en el gasto total en educación,
por quintiles (porcentaje) 63
Recuadro 1 - La fragilidad macroeconómica y el modesto crecimiento de los 90 53
Recuadro 2 - ¿Cómo han afectado los shocks a la economía? 58
Impuestos, capacidades de recaudación y distribución 71

Antecedentes 72
Evaluación y opciones de política de los impuestos nacionales 74
Administración tributaria y aduanera 81
Sistema tributario sobre el upstream en hidrocarburos 84
Distribución de los ingresos tributarios 88
Conclusiones 93
Bibliografía 96
Gráfico 1 - Evolución y estructura de los ingresos tributarios en Bolivia, 1990-2004
(porcentajes del PIB) 72
Gráfico 2 - Evasión del IVA, 2000-2004 (% de los ingresos esperados) 82
Gráfico 3 - Inversión en exploración y explotación, y reservas de Gas, 1990-2004 85
Gráfico 4 - Reservas de gas en países de América Latina (TCF de gas) 85
Gráfico 5 - Las regalías sobre la producción de gas natural a nivel internacional 87
Gráfico 6 - Distribución impuestos entre los departamentos, 2000-2004
(bolivianos constantes de 2000 per cápita) 90
Gráfico 7 - Participación de los municipios en la asignación departamental, 2004
(porcentaje del total) 90
Gráfico 8 - Efecto del IDH en la distribución vertical de impuestos, 2004 (porcentajes del total) 92
Gráfico 9 - Efecto del IDH en la distribución departamental de impuestos, 2004
(Bolivianos constantes de 2000 per cápita) 92
Tabla 1 - Carga impositiva en porcentaje, según quintiles de ingreso por hogar 73
Tabla 2 - Estructura de los ingresos tributarios nacionales, 1990-2004 75
Tabla 3 - El IVA en Latinoamérica, 2001 76
Tabla 4 - El impuestos a la renta de las empresas en Latinoamérica 78
Tabla 5 - Comparaciones entre sistemas tributarios, posiciones de países seleccionados, 2004 81
Tabla 6 - Importación tramitada anualmente por empleados de aduana 83
Tabla 7 - Principales opciones de política 95
Anexo 1 - Principales impuestos nacionales 97
Anexo 2 - Regímenes impositivos sobre el upstream de hidrocarburos 101
Anexo 3 - Sistema de asignación de los ingresos tributarios 104
Reduciendo los costos de transacción e incrementando la efectividad de la asistencia 109

Antecedentes 110
Desafíos pendientes – ¿dónde se encuentran? 113
Opciones de políticas – una oportunidad 117
Fuentes de información y bibliografía 121
Tabla 1 - Incidencia de la asistencia internacional en Bolivia 112

Recuadro 1 - Dos ejemplos actuales de buena práctica: Mesa Fiscal y SWAP
en el sector educativo 114
Recuadro 2 - Armonización de las políticas y procedimientos de adquisición y
administración financiera 116
Recuadro 3 - Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación 118
Anexo 1 - El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional
hacia el siglo XXI, una propuesta al Grupo Consultivo 1999 124
Anexo 2 - Resumen Ejecutivo Plan Nacional de Armonización y Alineamiento 127
Gestión y sostenibilidad de la deuda pública 133

Antecedentes 134
La sostenibilidad de la deuda 137
Problemas de gestión de la deuda pública 141
El control eficaz de la deuda en un contexto más descentralizado 144
Bibliografía 148
Gráfico 1 - Evolución de la deuda pública (en porcentaje del PIB) 134
Gráfico 2 - La deuda pública en América Latina (en porcentaje del PIB) 135
Gráfico 3 - Composición de la deuda externa, 2004 (porcentajes del total) 137
Gráfico 4 - Composición de la deuda doméstica 2004 (porcentaje del total) 137
Gráfico 5 - Evolución de la deuda si el déficit primario se mantiene en los niveles históricos
(en porcentaje del PIB) 139
Gráfico 6 - Déficit primario necesario para mantener el nivel después de la cancelación
(en porcentaje del PIB) 139
Gráfico 7 - Composición de los instrumentos del tesoro en el mercado abierto
(porcentajes del total) 143
Gráfico 8 - Maduración promedio de colocaciones de instrumentos del tesoro (número de días) 143
Tabla 1 - Sensibilidad del déficit primario requerido según diferentes supuestos sobre el
crecimiento económico (porcentaje del PIB) 140
Tabla 2 - Principales indicadores de deuda de las instituciones en el PRF 145
Recuadro 1 - Reestructuración y alivio de la deuda externa en Bolivia 136
Recuadro 2 - Supuestos del escenario base 138
Recuadro 3 - Instituciones que intervienen en la gestión de la deuda pública 142
Recuadro 4 - Ley de administración presupuestaria y control de la deuda subnacional 146
Anexo 1 - Marco analítico de la sostenibilidad de la deuda 149
Anexo 2 - Pasivos contingentes 150
Sistema Financiero: Desafíos y Oportunidades 153

Antecedentes 154
Medidas recientes de política del MHCP, BCB y SBEF, concernientes al sector financiero 162
Temas relevantes seleccionados y respectivas recomendaciones de política 168
Bibliografía 175
Anexos 177
Gráfico 1 - Evolución de las obligaciones con el público 156
Tabla 1 - Número de sucursales en el área rural y urbana, por tipo de entidad: 160
Recuadro 1 - Tecnologías crediticias de las EMF 155
Recuadro 2 - Debilidades de la ley 2495 167
Recuadro 3 - Aportación de Nafibo y valor de la tenencia de acciones del BUN 172
Grafico A1 - Evolución de las variables del sistema bancario y no bancario
(1998-septiembre 2005) 177
Grafico A2 - Evolución depósitos bancarios en bolivianos y dólares, por plazo
(marzo 2004-septiembre 2005) 178
Gráfico A3a - Evolución anual del IM por grupo de entidades (2002-septiembre 2005) 178
Gráfico A3b - Evolución anual de la cobertura de cartera en mora por grupo de entidades
(2002-septiembre 2005) 179
Gráfico A4 - Evolución del índice de mora (IM) para la cartera reprogramada, no reprogramada
y total del sistema bancario (diciembre 2003-septiembre 2005) 179
Cuadro A1- Concentración de depósitos bancarios, Noviembre 2005 y diciembre 2002 180
Bolivia en la era del gas 181

Antecedentes 182
Aspectos sectoriales 183
Bibliografía 201
Gráfico 1 - Bolivia: inversión extranjera directa (millones de US$) 184
Gráfico 2 - Inversiones en exploración y explotación (1992-2005) 184
Gráfico 3 - Comparación de la renta estatal en los contratos de exploración y explotación 186
Gráfico 4 - Exportación de gas a Brasil – Mutún (en MMm3/d) 191
Gráfico 5 - Costos y precios del GLP (US$/MMBTU) 195
Gráfico 6 - Incidencia de los subsidios sobre la población 196
Gráfico 7 - Demanda y oferta de petróleo 196
Gráfico 8 - Demanda y oferta de GLP 197
Tabla 1 - Bolivia: Reservas Certificadas de Gas Natural y Petróleo/Condensado 182
Tabla 2 - Exportaciones de petróleo 185
Tabla 3 - Impuestos bajo la Ley 1689 (exploración y explotación) 185
Tabla 4 - Regalías e impuestos a las utilidades
(Países de Latinoamérica – situación a mediados del 2004) 187
Tabla 5 - Resultados del referéndum de junio de 2004 188
Tabla 6 - Precios de la gasolina y el diésel oil (Dic. 04 – En. 05) 194
Cuadro 1- Distribución de la recaudación del IDH (2006) 193
Crecimiento económico a través de la productividad y la competitividad 203

Antecedentes: el problema es el crecimiento lento 204
Temas de competitividad y el ambiente de inversión en general 208
Alternativas de política y elección 212
Anexos 222
Gráfico 1 - Informalidad 205
Tabla 1 - Contribución de las empresas al PIB y al empleo, por tamaño, 1999 206
Tabla 2 - Índice de Competitividad Global, 2004 (posiciones entre 104 países) 207
Tabla 3 - Posiciones del Índice de Instituciones Públicas, países seleccionados, 2004 210
Tabla 4 - Empezando una empresa, países seleccionados, 2004 211
Tabla 5 - Medidas de política sugeridas, en orden cronológico 218
Recuadro 1 - La experiencia internacional con las Zonas Económicas Especiales (ZEE).
Algunas lecciones 217
Gráfico A1 - Derechos de propiedad e Indicadores de Desempeño Judicial 222
Gráfico A2 - Indicadores de regulación pública 222
Tabla A1 - Tasas anuales de crecimiento del PIB per cápita para países seleccionados,
1950-2000 (expresado en %) 223
Tabla A2 - Cumplimiento de contratos, países seleccionados, 2004 224
Tabla A3 - Comercio entre fronteras internacionales, países seleccionados, 2005 225
Desarrollo rural 227

Introducción 228
Los desafíos principales 234
Opciones de política 243
Bibliografía 250
Anexo - Algunas características del sector de la coca 251
Bibliografía anexo 257
Gráfico 1 - Evolución de la superficie cultivada principales cultivos (1985-2004) 231
Gráfico 2 - Evolución del PIB de la industria manufacturera por rubro (1985-2004) 232
Gráfico 3 - Necesidades básicas insatisfechas (NBI): población por estrato de pobreza,
1992 2001 (En porcentaje) 238
Gráfico 4 - Rendimientos comparados 2004 (tm/ha) 243
Tabla 1 - Población nacional, por área geográfica, censos de 1950, 1976, 1992 y 2001 229
Tabla 2 - Distribución de la coparticipación tributaria y HIPC II, según área geográfica 230
Tabla 3 - Indicadores de pobreza 2002, por área geográfica y migración reciente 237
Tabla 4 - Variación promedio anual de incidencia de pobreza y pobreza extrema por NBI
(en puntos porcentuales) 239
Tabla 5 - Incidencia de pobreza, por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1976, 1992, 2001
(En porcentaje) 243
Tabla A1 - Producción de hoja de coca en los Andes, hectáreas, 1994-2004 256
Políticas comerciales y de integración 259

Antecedentes. Características del sector exterior boliviano 260
Diagnóstico. Restricciones principales del sector exterior 266
Bibliografía 273
Gráfico 1 - Composición de las exportaciones no tradicionales, 2004 261
Gráfico 2 - Concentración de las exportaciones, 1962-2003 261
Gráfico 3 - Contenido en mano de obra de las exportaciones de manufactura por región, 2003
(por ciento del empleo total en manufactura) 262
Gráfico 4 - Exportaciones no tradicionales por principal mercado y competidores, 2003 264
Gráfico 5 - Porcentaje del promedio de años de exportación de un producto, 1980-2000 265
Gráfico 6 - Impacto del artículo 6 del Decreto Supremo 24565 267
CAPÍTULO 2: CON BENEFICIOS PARA TODOS
Dinámica de la pobreza y desigualdad 277

Crecimiento y tendencias de la pobreza y la desigualdad 278
Restricciones a la creación de empleo. la demanda laboral 283
Restricciones a la acumulación de capital humano y su utilización. La oferta laboral 287
Principales opciones de política para reducir la pobreza y desigualdad 289
Sinergias en las políticas de crecimiento, reducción de la pobreza y desigualdad 292
Bibliografía 293
Gráfico 1 - Coeficientes de Gini en América Latina. Distribución de Ingresos del Hogar

Equivalentes 279
Gráfico 2 - Curvas de Incidencia del Crecimiento, 1993-2002
(% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil) 280
Gráfico 3 - Distribución de los ingresos per cápita por hogar, 2002, urbano y rural 281
Gráfico 4 - Índice de condiciones de empleo de Jure en Bolivia y el mundo, (0-1) 286
Gráfico 5 - La Transición Demográfica y la Acumulación de Capital en Bolivia y América Latina 288
Tabla 1 - Medidas de Pobreza, 1993-2002 278
Tabla 2 - Progreso hacia el logro de los Objetivos Clave del Milenio 282
Tabla 3 - Comparación de indicadores del clima de inversión en Bolivia y otros países de
América Latina seleccionados, 2004 284
Promoviendo la inclusión social de los pueblos indígenas 297
Diagnóstico 298
Incidencia de pobreza en la población indígena y no indígena 301
El desafío de la discriminación 306
Conclusiones y opciones para el futuro 308
Bibliografía 312
Tabla 1 - Porcentaje de población indígena según diferentes indicadores 298
Tabla 2 - Autoidentificación con pueblos indígenas de la población de 15 años o más
(en porcentaje de la población indígena) 299
Tabla 3 - Porcentaje de población de 6 años o más que habla un idioma nativo 299
Tabla 4 - Porcentaje de la población indígena según diferentes indicadores y grupos de edad 300
Tabla 5 - Incidencia de pobreza y pobreza extrema por método de ingresos (en porcentaje) 301
Tabla 6 - Incidencia de pobreza por nivel de educación, 2002 307
Recuadro 1 - Enfoques alternativos de ‘políticas afirmativas’ o ‘políticas positivas’ en el mundo 309
Dimensión de género 313

Diagnóstico de Género 314
Ciudadanía social con perspectiva de género 315
Ciudadanía económica 317
Violencia contra las mujeres 319
Ciudadanía política y participación ciudadana 320
Marco normativo, políticas e institucionalidad pública de género 323
Conclusiones y opciones de política 325
Bibliografía 327
Educación Primaria y Secundaria 331

Antecedentes 332
Temas principales a abordar 337
Bibliografía 352
Gráfico 1 - Tasas de matrícula y PNB per cápita 334
Gráfico 2 - Matrícula por nivel 335
Gráfico 3 - Asistencia escolar por etnia, quintil de ingreso, género, y residencia urbana o rural 338
Gráfico 4 - Matrícula (línea gruesa) y asistencia (línea delgada) por edad,
según grupo demográfico 343
Tabla 1 - Gastos en educación como porcentaje del PIB en 2002 336
Tabla 2 - Promedio de calificación en matemáticas y lenguaje en LLECE para el grado 3 340
Recuadro 1 - Programa de educación secundaria “Para Todos” de Chile 339
Recuadro 2 - Incrementar la escolarización a través de transferencias monetarias en Brasil:
el programa Bolsa Escola 347
Recuadro 3 - Fe y Alegría 348
El Sector salud 355

Antecedentes 356
Principales problemas del sector 358
Bibliografía 367
Gráfico 1 - Cobertura del parto institucional en Bolivia 1995-2005 359
Gráfico 2 - Diferencia en desempeño sectorial con y sin supervisión MSD 361
Gráfico 3 - Atención SUMI por nivel y tipo de municipios 363
Gráfico 4 - Presupuesto público asignado a departamentos, per cápita 2003 370
Cuadro 1- Elementos básicos de financiamiento sectorial 362
Tabla 1 - Indicadores en América Latina 356
Tabla 2 - Avances en los objetivos del milenio: WB (2005): PD for SSPCII
Metas nacionales relacionadas con ciertos objetivos del milenio 357
Tabla 3 - Avance en los indicadores de salud. Bolivia 358
Tabla 4 - Evolución del gasto en salud como porcentaje del PIB 358
Tabla 5 - Diferencias de atención por grupos de regiones 358
Tabla 6 - Gastos en salud por quintil 1999 (en $ B per cápita) 360
Tabla 7 - Presupuesto sanitario ejecutado, por elementos (2003) (en pesos bolivianos) 369
Tabla 8 - Relación entre las iniciativas del BM y la supervisión del sector de salud 370
Anexo 1 - Organización del sector sanitario 368
Recuadro 1- La experiencia de Extensa 371
Protección social 373

Introducción 374
Antecedentes: la protección social en Bolivia 375
Principales programas y proyectos de PS 380
Principales cuestiones del sector 384
Bibliografía 390
Grafico 1 - Población cubierta por algún servicio de salud - 2002 378
Tabla 1 - Indicadores del gastos en protección social en Bolivia, 1999-2004 376
Tabla 2 - Bolivia - Indicadores de vulnerabilidad por quintil de ingreso 379
Tabla 3 - Programas de protección social en Bolivia, 1999-2005 (MM US$, corrientes) 381
Recuadro 1 - Transferencias condicionales de dinero (TCD):
lecciones de la experiencia internacional 388
Cuadro 1 - Organigrama del sistema de protección social 377
Sistema de pensiones: las reformas de la reforma 391

Antecedentes 392
Los desafíos sectoriales 401
Bibliografía 411
Cuadro 1- Estructura institucional del sistema de pensiones en Bolivia 393
Gráfico 1 - Gasto en pensiones, como porcentaje del PIB, 1997-2004. 394
Gráfico 2 - Cobertura del sistema de pensiones, para la población activa y
los mayores de 65 años, alrededor del año 2002 394
Gráfico 3 - Participación de los trabajadores activos en el sistema de pensiones
por quintil de ingresos, y ratio de equidad 396
Gráfico 4 - Previsión del gasto fiscal en pensiones, como porcentaje del PIB. 2005-2060 401
Gráfico 5 - Estructura de los ingresos operativos percibidos por las AFP. Bolivia 2004 405
Tabla 1 - ROE de las AFP, por países, 2000-2004 400
Tabla 2 - Opciones de política 409
Agua y saneamiento, cómo servir mejor a la gente 413
Introducción 414
Diagnóstico de los problemas y desafíos principales 415
Opciones de política sectorial 427
Bibliografía 432
Gráfico 1 - Cobertura de agua potable y saneamiento en América Latina 416
Gráfico 2 - Inversión pública en agua y saneamiento básico (1997-2004) 419
Gráfico 3 - Productividad laboral (número de empleados por 1000 conexiones de agua,
en 8 de las 10 mayores EPSA del país) 420
Gráfico 4 - Porcentaje de agua no contabilizada (ANC) de las 10 mayores EPSA 420
Gráfico 5 - Nivel de continuidad en algunas EPSA reguladas 421
Gráfico 6 - Nivel de control en la calidad del agua en algunas EPSA reguladas 421
Gráfico 7 - Costo de las conexiones de agua en valores absolutos y como porcentaje de los
ingresos de la EPSA 425
Gráfico 8 - Costo de las conexiones de alcantarillado sanitario en valores absolutos y como
porcentaje de los ingresos de la EPSA 425
Gráfico 9 - Tarifa de agua potable de las principales EPSA - categoría doméstica 426
Tabla 1 - Acceso mejorado a agua y saneamiento básico (datos por departamento) 417
Tabla 2 - Cobertura de agua y saneamiento básico (por tipo de provisión, año 2003) 418
Redes de transporte 433

Antecedentes 434
La agenda incompleta: temas claves del sector 444
Bibliografía 449
Tabla 1 - Movilización de Pasajeros (miles de personas por año) 436
Tabla 2 - Gasto Público en la red nacional de caminos (US$) 440
Recuadro 1 - Red caminera de Bolivia 439
Degradación ambiental 451

Antecedentes 452
Enfermedades de origen hídrico 454
Contaminación atmosférica 456
Contaminación intradomiciliaria 456
Desastres Naturales 457
Aprovechamiento de Recursos Naturales 458
Análisis Institucional 461
Opciones de Política 464
Bibliografía 467
Gráfico 1 - Áreas naturales protegidas (porcentaje de territorio) 453
Gráfico 2 - Costo de la degradación ambiental (% PIB) 454
Recuadro 1 - Instrumentos para el desarrollo sostenible 451
Tabla 1 - Legislación boliviana en Materia Ambiental: Calidad Ambiental 463
Tabla 2 - Opciones de política en medio ambiente 466
La política de tierras 469

Atender la persistente pobreza rural, la desiguadad y la inseguridad 470
Completar la regularización de la propiedad de la tierra y devolver la confianza en las
instituciones encargadas de esta labor 472
Adoptar mecanismos de distribución de la tierra priorizados por objetivo y que
empleen instrumentos múltiples 473
Mejorar la tributación sobre la tierra 476
Regularizar la posesión de la tierra para los indígenas 477
Mantener la integridad de las áreas protegidas y de las reservas forestales 478
Conclusión 479
Bibliografía 480
CAPITULO 3: SIN CORRUPCIÓN Y CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Hacia un mejor gobierno 485

Antecedentes: EL Funcionamiento de las Instituciones Públicas 486
Los avances hacia un estado transparente y eficiente 488
Diagnóstico de la reforma de la administración pública 489
Políticas para una administración pública eficiente y transparente 501
Bibliografía 508
Gráfico 1 - Servicio de Impuestos Nacionales: Recaudación tributaria 2000-2005
(Millones de Bolivianos) 491
Gráfico 2 - Evolución de la evasión del IVA 491
Gráfico 3 - Aduana Nacional de Bolivia: Recaudación 2000-2005 492
Gráfico 4 - Mejora de la red vial 492
Gráfico 5 - Calidad regulatoria 494
Gráfico 6 - El Estado de Derecho 495
Gráfico 7 - Corrupción 495
Recuadro 1 - Experiencias internacionales de mejora del sistema de adquisiciones 505
Anexo 1 - Indicadores de Gobernabilidad, Instituto del Banco Mundial (1996-2004) 510
Anexo 2 - Resumen de la Clasificación Global de Competitividad 511
La segunda fase de la descentralización 513

Introducción 514
Antecedentes 514
Desafíos de la descentralización 518
Bibliografía 537
Grafico 1 - Resultados de encuesta: demanda por descentralización política (marzo 2005) 516
Gráfico 2 - Estimación de autonomía de toma de decisión presupuestal de las prefecturas
departamentales (en %), 2004 525
Tabla 1 - Ingresos por regalías del sector del petróleo y del gas por nivel de gobierno,
dos leyes de hidrocarburos, 2006 517
Tabla 2 - Ratio de descentralización antes y después de la Ley de hidrocarburos 517
Tabla 3 - Impacto de la ley de hidrocarburos (LH) sobre las transferencias y desequilibrios
interregionales (en US$ per cápita), 2005 - 2006 (Proy.) 520
Tabla 4 - Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados (%) 522
Tabla 5 - Necesidades insatisfechas por departamento (en porcentaje), 2001 524
Tabla 6 - Acuerdos institucionales en los sectores de salud, educación y caminos 526
Tabla 7 - Opciones para la tributación regional en Bolivia 529
Tabla 8 - Tributación regional y ganancia neta por ingreso para las prefecturas departamentales
(en millones de US$), 2006-2010 530
Tabla 9 - Fase preparatoria previa para la descentralización de educación, salud y caminos 532
Tabla 10 - Financiamiento de gastos descentralizados 533
Tabla 11 - Indicadores de calidad de servicio en sectores seleccionados 534
Gráfico A.1 - El sistema intergubernamental y la representación política antes de las elecciones
a prefecto en diciembre de 2005 536
Justicia y seguridad ciudadana 541

El sector justicia en Bolivia 542
El sector justicia y la seguridad ciudadana 543
Conclusiones y recomendaciones 561
Bibliografía 563
Gráfico 1 - Delitos comunes registrados, por área geográfica 545
Gráfico 2 - Evolución del número de delitos, 1989-2004 545
Gráfico 3 - Problema mas importante América Latina 2005 547
Gráfico 4 - Gasto nominal per cápita en orden público y seguridad, 1990-2004 (en bolivianos) 553
Gráfico 5 - Presupuestos judiciales (2004) en la región andina (en millones de US$) 557
Gráfico 6 - Indicador de presupuesto judicial per cápita en la región andina, 2004 (en US$) 557
Tabla 1 - Indicadores de pobreza extrema por año y área geográfica, 1999 - 2002 548
Tabla 2 - Disturbios civiles registrados, por departamento (2000 – 2004) 551
Tabla 3 - Razones de la migración rural-urbana 552
Tabla 4 - Juzgado cautelar. Delitos más frecuentes
Ingresados-rechazados-resueltos-pendientes 554
Tabla 5 - Municipios con y sin juzgado 555
Tabla 6- Presupuestos de los poderes del Estado 556
Tabla 7 - Denuncias contra miembros de la judicatura (período 1998 – 2001) 559
Anexo - Algunas iniciativas de reforma del sector justicia y la cooperación internacional 566
13
Prólogo
Después de varios años de crisis institucional, Bolivia ha comenzado a reorientar su
agenda de desarrollo y a cerrar la brecha que alejaba los problemas del país de sus solucio-
nes de fondo. Las últimas elecciones le han permitido a Bolivia contar con su primer presi-
dente indígena, junto a un partido de gobierno provisto de una sólida mayoría que podría
fortalecer la estabilidad política del país y avanzar en la senda del desarrollo.
El nuevo gobierno está encarando la necesidad de construir un Estado distinto, más in-
cluyente y efectivo. La manera de alcanzar esta meta pasa por la realización de la Asamblea
Constituyente y la revitalización de la participación estatal en la economía nacional. Este
momento tan importante para la historia nacional es un viraje del cual probablemente emer-
gerá una nueva Bolivia. Si bien las intenciones son correctas, también existen muchos ries-
gos. Bolivia puede dar un gran salto que le permita incorporarse de una manera proactiva al
mercado global o puede prolongar, e incluso exacerbar, el estancamiento que ha limitado su
desarrollo económico y social por tanto tiempo.
El propósito de este libro es contribuir al debate sobre cómo encarar los retos que en-
frenta Bolivia. Está conformado por un conjunto de estudios sobre la realidad boliviana, en
cuya elaboración participaron expertos nacionales e internacionales en la formulación de
políticas públicas. Estos estudios contienen un diagnóstico por sector, un recuento de los
principales desafíos y una serie de sugerencias de política pública que podrían ayudar a en-
carar los problemas centrales.
Buscamos contribuir con ideas y experiencias a que el país crezca con equidad, cuente
con un Estado transparente y eficiente y provea a su población de servicios sociales cada vez
mejores y más extendidos. Esperamos cooperar al gobierno en sus esfuerzos por crear un pa-
ís capaz de lograr el bienestar de todos.
Pamela Cox
Vicepresidenta del Banco Mundial
Oficina para Latinoamérica y el Caribe
Washington, D.C.19 de mayo de 2006
14
BIOGRAFÍAS DE LOS EDITORES
Vicente Fretes-Cibils, Argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional del

Nordeste (Argentina), y las universidades de Pennsylvania y del Estado de Carolina del Nor-
te (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administración de Empresas y el Doctorado
en Economía. Después de finalizar sus estudios, ingresó al Banco Mundial en 1987 a través
del Programa para Jóvenes Profesionales. Luego de trabajar en la Vice-Presidencia de Euro-
pa y el Medio Oriente, y en el Departamento del Tesoro del Banco Mundial, se desempeñó,
durante los años 1988-1992, como Economista en la Vice-Presidencia de Operaciones del
Oeste de África. Posteriormente, de 1992 a 1996, se desempeñó como Economista Princi-
pal en el en Departamento de Operaciones correspondiente a los Países Andinos, supervi-
sando los programas de ajuste y liderando los trabajos económicos y analíticos en Bolivia.
Entre los años 1996 a 2002, el Sr. Fretes Cibils se desempeñó como Economista Principal pa-
ra Venezuela, y posteriormente para Colombia y México. Actualmente es Economista Líder
del Sector correspondiente a la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para la Sub-
región de países que incluye Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. También ha ejercido la do-
cencia en la Universidad Nacional del Nordeste y de Carolina del Norte y ha realizado varias
publicaciones en las áreas de finanzas, econometría aplicada, finanzas públicas, economía
internacional y del desarrollo económico
Marcelo Giugale, ciudadano argentino-italiano, tiene un Doctorado en Economía de la

Escuela de Economía de Londres. Después de un periodo en la academia, en 1989 se incor-
poró al Banco Mundial como economista del Departamento de Investigación Financiera. De
1990 a 1994, fue Economista adjunto de la Vicepresidencia de Operaciones de Oriente Me-
dio, encargado de la supervisión del programa de ajuste estructural de Egipto y dirigió el tra-
bajo de reconstrucción en el Líbano de la posguerra. De 1994 a1998, fue Economista prin-
cipal de la Región de Europa oriental y Asia central, responsable del trabajo de créditos y
economía analítica en Lituania y Kazajstán. En septiembre de 1998, se convirtió en Econo-
mista principal para el departamento Colombia-México-Venezuela. Actualmente es Director
del Departamento de países andinos del Banco Mundial. Fue profesor de la Escuela de Eco-
nomía de Londres y de la Universidad Americana en El Cairo, y ha publicado artículos en eco-
nometría aplicada, finanzas, economía de negocios y desarrollo económico.
Connie Luff, estadounidense, obtuvo el grado de Master con honores en Administración

de Empresas de la Escuela de Negocios ESADE en España. Ingresó al Banco Mundial en 1988.
Desde entonces, ha trabajado con países de diferentes regiones desde la sede del Banco
Mundial en Washington, D.C.. Asimismo, ha desempeñado funciones en África y América La-
tina en países como Camerún, Congo, Chad, Gabón, México, Colombia, Ecuador, Venezuela y
Bolivia. Trabajó y residió dos años en México y en julio de 2004 fue designada como Repre-
sentante Residente del Banco Mundial en Bolivia.
15
RECONOCIMIENTOS
Este libro es el resultado de un esfuerzo de equipo, y como tal, se ha beneficiado de múl-

tiples contribuciones.
Nuestros agradecimientos se dirigen a un gran número de personas. Primero, por su-
puesto, a los autores del presente volumen. Nos referimos a Omar Arias, Raja Bentaouet
Kattan, Lisa L. Bhansali, Javier Bolzico, Sara Guerschanik Calvo, Malcom Childress, Alber-
to Didoni, Enrique Fanta Ivanovic, Jonas Frank, Michael Goldberg, José Pablo Gómez-Me-
za, Paola Granata, Bruno Giussani, Christopher Humphrey, Ruth Llanos, Yira J. Mascaró,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Abel Mejía, Carlos Mollinedo-Trujillo, Edgardo Mosqueira, Mar-
celo Olarreaga, Rafael Rofman, Ernesto Sánchez-Triana, Marco Scuriatti, Maria Marcela Sil-
va, Alejandro Tapia, David Tuchschneider, William Tyler, Carolina Urrutia Vázquez, Julio
Velasco, Azul del Villar, Ian Walter, y Steven B. Webb. En todos ellos hay un sólido com-
promiso con Bolivia y sus habitantes.
Aunque este libro refleja en específico los puntos de vista de sus autores (y no necesa-
riamente los de nuestra institución internacional, su Directorio Ejecutivo, o sus países
miembros), su producción fue llevada adelante dentro del Banco Mundial. En ese marco,
agradecemos, en particular, las sugerencias y comentarios de Guillermo Perry (economista
jefe de América Latina y el Caribe), Dan Biller, Pablo Gottret, Aurelio Menéndez, Richard
Newfarmer, y Augusto de la Torre. También cabe agradecer a los líderes de sector del Banco
Mundial que revisaron estas páginas: María Donoso Clark, Daniel Cottler, Franz Dress-Gross
y Vicente Fretes-Cibils.
Del mismo modo, como contrapartes y socios en la lucha contra la pobreza, quedamos
muy agradecidos con Evo Morales, Presidente constitucional de la Republica de Bolivia, Car-
los Villegas, ministro de Planificación para el Desarrollo, Celinda Sosa, ministra de Micro-
empresa y Productividad, y Hernando Larrazábal, viceministro de Inversión Pública, quienes
se comprometieron con la idea de producir y debatir las presentes notas de discusión.
Reconocemos también las contribuciones de los participantes de taller desarrollado el 17
de marzo de 2006 en La Paz, Bolivia. Este encuentro no sólo reunió a muchos de los auto-
res, sino que incluyó a las autoridades y asesores de la nueva administración. Una mención
especial de gratitud va para quienes lo organizaron desde el Poder Ejecutivo, es decir, Clau-
dia Cárdenas, Ivonne Cuba y Glenda Brozovic. En este cometido y de parte del Banco Mun-
dial fueron esenciales los esfuerzos de Claudia Encinas, Fernanda Padrón, Carmen Romero,
Rocío Recalde, Elma Rossel, Juan Francisco Irias, Rosario Pinto, Mónica Claros, Gonzalo
Klein y Gabriela Carrasco.
Finalmente, estamos especialmente agradecidos a Juan Luis Guillén de Comunicación
Global, responsable de revisar todos los documentos y mejorar su estilo y argumentación, a
Martín Sánchez y Rubén Salinas, responsables del diseño y la estética del libro, y a Rafael
Archondo y Michael Geller, promotores de este texto en su calidad de productores.
16
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AAA Sociedad de Acueducto, Alcantarillado CISE Consejo Interinstitucional de

y Aseo Triple A- Seguimiento y Evaluación
AAPOS Administración Autónoma para Obras CJ Consejo de la Judicatura
Sanitarias CNCV Fondo Nacional de Mantenimiento de
AASANA Administración de Aeropuertos y Caminos
Servicios de Navegación Aérea CNPV Censo Nacional de Población y
ABIS Asociación Boliviana de de Ingeniería Vivienda
Sanitaria y Ambiental COA Control Operativo Aduanero
AFP Administradora de Fondos de Pensiones COATRI Cooperativa de Agua de Trinidad
AIF Asociación Internacional de Fomento CODEPE Consejos Departamentales Productivos
AISA Aguas del Illimani Sociedad Anónima COFOG Clasificación de Funciones de
ALC América Latina y el Caribe Gobiernos
ANB Aduanas Nacionales de Bolivia COMPRANET Sistema Electrónico de Contrataciones
ANC Agua no contabilizada Gubernamentales
ASL Asociaciones Sociales del Lugar COMPRASNET Compras Electrónicas
BCB Banco Central de Bolivia CONACAL Consejo Nacional de Calidad
BCR Banco de Crédito CONAPE Consejo Nacional de Política
BCRP Primer Programa Boliviano de Económica
Reestructuración del Sector CONAPES Consejo Nacional de Política
Corporativo y Bancario Económica y Social
BID Banco Interamericano de Desarrollo COSAALT Cooperativa de Agua y Alcantarillado
BLA Banco Los Andes de Tarija
BM Banco Mundial DILOS Directorio Local de Salud
BOLFOR The Sustainable Forest Management DMI Distritos Municipales Indígenas
Project DUF Directorio Único de Fondos
BSO Banco Sol EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de
BUN Banco de la Unión Pobreza
CAF Corporación Andina de Fomento ECP Evaluación Común de País
CAP Política Común de Agricultura EIB Educación Intercultural Bilingüe
CAPYS Comités de Agua Potable y EIH Encuesta Integrada de Hogares
Saneamiento ELAPAS Empresa de Agua Potable y
CAR Ratio adecuación del Patrimonio Alcantarillado Sucre
CCM Consejo Consultivo de Monitoreo EMAPYC Empresa Municipal de Agua Potable y
CEDEIM Certificado de Devolución Impositiva Alcantarillado Sanitario de Yacuiba
CEDIB Centro de documentación e EMF Entidades de Micro Financieras
información Bolivia ENDSA Encuesta Nacional de Demografía y
CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Salud
Demografía (CELADE / CEPAL) ENSA Estrategia Nacional de Salud Ambiental
CEPAL Comisión Económica para América ENE Encuesta Nacional de Empleo
Latina y el Caribe ENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles del
CEPROBOL Centro de Promoción Bolivia Estado
CFAA Evaluación de la responsabilidad EPSA Empresa Prestadora de Servicios de
financiera de los países Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
CICC Convención Interamericana contra la ERTIC Electrificación Rural para el desarrollo
Corrupción de las Tecnologías de Información y
CIDA Agencia Canadiense de Desarrollo Comunicaciones
Internacional EXTENSA Programa de Extensión de Cobertura en
CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Salud
Bolivia FAO Fondo de las Naciones Unidas para la
CIF Costo, seguro y flete Agricultura y la Alimentación
CIPCA Centro de Investigación y Promoción FASF Fondo de Apoyo al Sistema Financiero
del Campesinado FCA Ferrocarril Andina
CITES Convention on International Trade in FCC Fondo de Capitalización Colectiva
Endangered Species of Wild Fauna and FCN Fondo de Compensación Nacional
Flora FCO Ferrocarril Oriental
17
FERE Fondo Especial de Reactivación IVA Impuesto al Valor Agregado

Económica JICA Japan International Cooperation
FF AA Fuerzas Armadas Agency
FFP Fondo Financiero Privado KPMG Compañía Privada de Servicios
FMI Fondo Monetario Internacional Financieros
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional LBTR Liquidación Bruta en tiempo real
FONAMA Fondo Nacional Para el Medio LDA Ley de Descentralización
Ambiente Administrativa
FONDESIF Fondo de Desarrollo del Sistema LDN Ley del Diálogo Nacional
Financiero LGA Ley General de Aduanas
FORADE Fondo de Reducción de Riesgos y LH Ley de Hidrocarburos
Atención de Desastres LMA Ley del Medio Ambiente
FPS Fondo Nacional de Inversión LPP Ley de Participación Popular
Productiva y Social LLECE Laboratorio Latinoamericano de
FRF Fondo Regional de Fortalecimiento Evaluación de la calidad de la
FSAP Programa de Asesoría del Sector Educación
Financiero MAS Movimiento al Socialismo
FUNDASAB Fundación para el Apoyo a la MDM Metas del Milenio
Sostenibilidad en Saneamiento Básico MDRI Iniciativa para el Alivio de la Deuda
FUNDEMPRESA Fundación para el Desarrollo Multilateral
Empresarial MDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y
FUNDESNAP Fundación para el Desarrollo del Planificación
Sistema Áreas Naturales Protegidas MECOVI Mejoramiento de las Encuestas y la
GA Gravamen Aduanero Medición de las Condiciones de Vida
GC Grupo Consultivo MEDMIN Fundación Medio Ambiente y Minería.
GFS Estadísticas Financieras MERCOSUR Mercado Cono Sur
Gubernamentales MH Ministerio de Hacienda
GFSM Manual Estadísticas Financieras MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito
Gubernamentales Público
GLP Gas licuado de Petróleo MOF Ministerio de Finanzas
HAMLP Honorable Alcaldía Municipal de La Paz MOH Ministerio de Salud
ICR ROSC Derechos crediticios y de Insolvencia- MOU Memorando de Entendimiento
Reportes de cumplimiento de MPP Ministerio de Participación Popular
estándares y códigos MSD Ministerio de Salud y Deportes
IDH Impuesto Directo sobre los NB Normas Básicas
Hidrocarburos NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia NEPA Agencia Nacional de Medio Ambiente y
Niñez y Adolescencia Planificación
IDINA Índice de Desarrollo de la Infancia, NIT Número de Identificación Tributaria
Niñez y Adolescencia NN UU Naciones Unidas
IEHD Impuesto Especial sobre los ODA Asistencia Oficial para el Desarrollo
Hidrocarburos y sus Derivados ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
IM Índice de Mora OECD Organización para la cooperación y
INE Instituto Nacional de Estadística Desarrollo Económicos
INFOR Instituto Forestal OIT Organización Internacional del Trabajo
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria OMC Organización Mundial de Comercio
IPA Incidencia Parasitaria Anual OMS Organización Mundial de la Salud
IPBVA Impuesto sobre la Propiedad de Bienes ONG Organismo No-Gubernamental
Inmuebles y Vehículos Automotores OPS Organización Panamericana de la Salud
IPC Índice de Precio al Consumidor OTB Organización territoriales de Base
IRP Impuesto a la Renta de Personas PAA Plataforma de Administración de la
IRPE Impuesto a la Renta Presunta de Asistencia
Empresas PAI Plan Ampliado de Inmunizaciones
IT Impuesto a las Transferencias Programa Nacional de Atención al Niño
ITF Impuesto a las Transacciones ya la Niña de 0 a 6 años
Financieras PASA Programa de Apoyo a la Seguridad
IUE Impuesto a las Utilidades de las Alimentaría
Empresas PEA Población Económicamente Activa
IUM Impuesto a las Utilidades Mineras PIA Programa Integral Anticorrupción
18
PIB Producto Interno Bruto SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de

PLANE Plan de Empleo de Emergencia Deuda
PMA Programa Mundial de Alimentos SIGMA Sistema Integrado de Gestión y
PMAP Programa Multidonante de Apoyo Modernización Administrativa
Presupuestario SII Régimen Simplificado de Impuestos
PNAA Plan Nacional de Armonización y SIMECAL Sistema de Medición de la Calidad de
Alineamiento la Educación
PNB Producto Nacional Bruto SIN Servicio de Impuestos Nacionales
PNC Política Nacional de Compensación SINSAAT Sistema de Información de Seguridad
PNUD Programa de Las Naciones Unidas para Alimentaría y Alerta Temprana
el Desarrollo SIP Sociedad de Instrucción Primaria
POA Plan Operativo Anual Santiago
PPIAF Acceso a Asesoramiento en SIRESE Sistema de Regulación Sectorial
Infraestructura Pública y Privada SISAB Superintendencia de Saneamiento
PPM Planes de Prevención y Mitigación Básico
PRAS Proyecto de agua y saneamiento SISFIN Sistema de Seguimiento Financiero
PRE Programa de Reforma Educativa SITE Sistema de Transferencias Electrónicas
PRF Planes de Readecuación Financiera SLIM Servicios legales Integrales
PRI Proyecto de Reforma Institucional SNIS Sistema Nacional de Información en
PROANDES Programa Andino de Servicios Básicos Salud
PRODASU-JICA Proyecto de Desarrollo de Aguas SNMAC Sistema Nacional de para
Subterráneas en Áreas Rurales de Administración de Normalización,
Bolivia-Cooperación Internacional Metrología, Certificación y
Japonesa Acreditación de Calidad
PRODURSA Programa Global de Crédito para SOE Declaración de Gastos
Desarrollo Urbano y Saneamiento SS Seguridad Social
PROFOP Programa de Fortalecimiento STI Sistema Tributario Integrado
Patrimonial SUMI Seguro Único Materno Infantil
PROGAE Programa de Gestión de Activos del TA Tribunal Agrario
Estado TC Tribunal Constitucional
PROSIN Programa de Salud Integral Tcf Tara (10) pies cúbicos
SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos TCO Tierras Comunitarias de Origen
“Santa Cruz” Ltda. TGN Tesoro General de la Nación
SBPC Sistema Boliviano de Productividad y TLC Tratado de Libre Comercio
Competitividad UCAELR Unidad de Control de Activos de
SEDES Servicio Departamental de Salud Entidades en Liquidación y/o
SEDUCA Servicio Departamental de Educación Reestructuración
SELA/ORURO Servicio Local de Acueductos y UDAPE Unidad de Análisis de Políticas
Alcantarillado-ORURO Económicas y Sociales
SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y UFL Unidad Fondos en Liquidación
Alcantarillado UFV Unidades de Fomento a la Vivienda
SENAPE Servicio Nacional de Activos UMSA Universidad Mayor de San Andrés
Pertenecientes al Estado UNASBVI Unidades de Servicios Básicos y
SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Vivienda
Agropecuaria UNDAF Marco de Asistencia de las Naciones
SENASIR Servicio Nacional del Sistema de Unidas
Reparto UPC Unidad de Productividad y
SEPCAM Servicio Prefectural de Caminos Competitividad
SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas UTIM Unidad Técnica Interna Municipal
SIASG Sistema Integrado de Administración UTIM Unidades Técnicas Internas del
de Servicios Generales Municipio
SIBTA Sistema Boliviano de Tecnología VASP Compañía de Aviación Sao Paulo
Agropecuaria VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y
SICOES Sistema de Información de Financiamiento Externo
Contrataciones Estatales VMT Viceministerio de Transporte
SIDA Agencia Sueca de Desarrollo YPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Internacional Bolivianos
SIDUNEA Sistema Aduanero Automatizado ZEE Zonas Económicas Especiales
SIG Sistemas de Información Geográfica ZPE Zonas Procesadoras de Exportación
Bolivia: por el bienestar de todos
Síntesis
Vicente Fretes-Cibils
CONTEXTO ingrediente nuevo del momento: el acceso

al mando departamental de nueve autorida-
Bolivia tiene una oportunidad histórica des regionales electas. Se trata de un paso
para reducir la pobreza y la exclusión social decisivo hacia un Estado más descentraliza-
a través de (i) un crecimiento mayor y me- do, que podría completar el proceso de des-
jor—generando empleos; (ii) que bene- centralización iniciado a mediados de la dé-
ficie a todos; y (iii) sin corrupción y con cada pasada, que concedió poderes y res-
participación ciudadana. Esta oportunidad ponsabilidades a más de tres centenares de
se basa en dos pilares: uno político-social y municipios.
otro económico. En lo político-social, el Estas circunstancias iniciales favorables
pueblo boliviano no sólo ha votado, sino en el ámbito político-social se acompañan
que ha elegido. Por primera vez en los últi- de un contexto económico relativamente fa-
mos años, el Presidente de la República ha vorable. La economía boliviana vive una re-
sido elegido por mayoría absoluta de los su- cuperación notable tras el periodo de crisis
fragios, y es la primera administración del de principios de esta década, agravado por
actual periodo democrático elegida directa- la inestabilidad político-social arriba men-
mente por la población, y no a través de la cionada. Gracias a una buena gestión eco-
segunda vuelta congresal. El mandato del nómica y financiera y a un contexto interna-
pueblo se extiende también al Congreso ya cional favorable, la economía está creciendo
que el gobierno cuenta con más de la mitad a un ritmo del 4 por ciento del producto in-
de los 157 congresistas electos. Estos resul- terno bruto (PIB) y los volúmenes de expor-
tados contrastan con uno de los períodos de tación han alcanzado una cifra récord (equi-
inestabilidad política y social más agudos valente a 2.671 millones de dólares, nivel
de la historia democrática del país: entre nunca antes alcanzado). El déficit fiscal,
2000 y 2005, Bolivia ha tenido cinco presi- que alcanzó el 9 por ciento del PIB en 2003,
dentes con sus consiguientes efectos a cor- se redujo al 1,6 por ciento del PIB en 2005,
to plazo y el Estado ha estado a punto de co- el más bajo de los últimos 15 años. Las re-
lapsar en al menos cuatro momentos: febre- servas monetarias internacionales se en-
ro y octubre de 2003 y enero y mayo de cuentran en niveles hasta ahora desconoci-
2005, en los que la autoridad central quedó dos (equivalentes a casi 9 meses de impor-
diluida al contacto con movimientos socia- tación de bienes) y el sistema financiero,
les y cívicos, expresiones de un descontento aunque reducido a dos tercios de su tamaño
social largamente acumulado. A esta reali- con respecto al año 2000, ha permanecido
dad nacional, política y social se suma un estable y recuperado paulatinamente los de-
20
BOLIVIA: POR EL BIENESTAR DE TODOS
pósitos bancarios. Además, Bolivia va a be- pesar de que su cobertura ha mejorado no-
neficiarse de una condonación de su deuda tablemente en los últimos quince años. A
externa por una cuantía aproximada de todo esto hemos de añadir la elevada de-
1.700 millones de dólares. En el mismo sen- pendencia de las transferencias financieras
tido, aunque la Ley de Hidrocarburos podría de la comunidad internacional (aproxima-
perjudicar a medio plazo al desarrollo del damente una media del 7,5 por ciento del
sector, éste ha generado un incremento PIB durante la última década), y un marco
anual de 600 millones de dólares en la re- institucional débil, con corrupción y des-
caudación (un 23 por ciento de la recauda- confianza en el sistema judicial y una per-
ción impositiva del año). Así, con exporta- cepción de impunidad ante el delito. Miran-
ciones en alza, una recaudación fiscal elevado al futuro inmediato, existen altas expec-
da, un déficit controlado y una menor deuda tativas en una Asamblea Constituyente y el
pública, el nuevo gobierno, que arranca con referéndum sobre autonomías para una ma-
un consenso político y social, goza en prin- yor redistribución de los recursos naturales
cipio de unas condiciones iniciales favora- y descentralización que afectarán a la go-
bles para promover el desarrollo económico bernabilidad.
y social que el país demanda. Así pues, en el particular contexto políti-
A pesar de las condiciones iniciales fa- co-social y económico que actualmente
vorables, los desafíos a los que se enfrenta atraviesa Bolivia y con las expectativas ge-
este gobierno son mayores, y los espacios y neradas en la población, los retos para vivir
tiempos para enfrentar los mismos son re- bien, con menor pobreza y mayor inclusión,
ducidos. La pobreza es alta (dos de cada son múltiples, serios y urgentes. A fin de
tres bolivianos son pobres y uno de cada contribuir al diálogo y al debate para dar
cuatro es indigente), sigue habiendo una respuesta a estos retos a través de un creci-
gran desigualdad en la distribución de la ri- miento mayor y mejor (generando em-
queza (el 20 por ciento de la población más pleo), que beneficie a todos, y sin co-
rica controla casi la mitad de la riqueza to- rrupción y con participación ciudadana, el
tal), y nueve de cada diez bolivianos (po- Banco Mundial somete a la consideración de
bres y no pobres) consideran que la distri- Bolivia y de su nuevo gobierno este docu-
bución es injusta. La estabilidad económica mento, que comprende la presente síntesis
y financiera es frágil y vulnerable a cambios general y 23 estudios específicos que refle-
internos (especialmente políticos y socia- jan la experiencia nacional e internacional
les) y externos (especialmente económicos de los técnicos y analistas del Banco Mun-
y financieros). El crecimiento económico, dial y de los expertos contratados especial-
aunque positivo, no es lo bastante elevado mente para realizar este estudio. Los acápi-
como para revertir la pobreza y la desigual- tes presentan diagnósticos de temas que
dad, y la inversión no es lo suficientemente abarcan el amplio espectro del desarrollo
fuerte como para sostener el crecimiento. económico y social, incluyendo, entre otros,
Además, los servicios básicos públicos de la gestión macroeconómica, el sector finan-
educación, salud, protección social, pen- ciero, el desarrollo rural, la salud, la educa-
siones, agua y saneamiento, y transporte ción, el medio ambiente, el transporte, el
siguen siendo deficientes y poco accesibles sector público, la justicia y la descentraliza-
para la población pobre, rural e indígena, a ción. Cada uno de ellos plantea asimismo
21
una serie de posibles políticas públicas que inversión total (privada y pública) media
podrían ser consideradas y ajustadas a las anual representó en Bolivia aproximada-
prioridades nacionales para obtener los memente el 16 por ciento del PIB (frente a una
jores frutos para todos los bolivianos. media del 20 por ciento en los países de
América Latina, un 21 por ciento del PIB en
REFLEXIONES otros países en vías de desarrollo – Turquía,
SOBRE EL PASADO Hungría y Rumanía, entre otros – y más del
30 por ciento en Corea del Sur). Al mismo
El análisis secular y coyuntural del desa- tiempo, la contribución de la productividad
rrollo económico y social de Bolivia (y su al crecimiento fue en Bolivia de aproxima-
comparación con otros países de la región y damente un 0,2 por ciento, frente a un pro-
del mundo) nos deja tres lecciones impor- medio del 0,6 por ciento en los países de
tantes (i) el crecimiento económico anual América Latina y del 1 por ciento en otros
per cápita ha sido muy bajo (incluso negati- países en vías de desarrollo. Además, exis-
vo, intermitente y excluyente), acentuando ten amplias disparidades en la productivi-
la desigualdad económica; (ii) el acceso a dad de los diferentes sectores, aunque des-
los servicios públicos básicos ha aumentado de 1999 todos han tenido un crecimiento
y los indicadores sociales han mejorado, pe- bajo. Estas disparidades son aún mayores en
ro la desigualdad social persiste; y (iii) la lo que se refiere a la dimensión de las em-
estabilidad institucional y transparencia se presas o establecimientos: la productividad
ha debilitado. de los trabajadores de las empresas grandes
(principalmente intensivas en capital) es 25
Bajo crecimiento económico… veces superior a la de los trabajadores de las
alta pobreza microempresas. Las empresas grandes pro-
La segunda mitad del siglo XX ha sido tes- ducen el 65 por ciento del PIB, pero emple-
tigo de episodios intermitentes de creci- an menos del 9 por ciento de la población
miento (generados por booms de mercancías activa total. Buena parte del diferencial de
y oleadas de flujos de entrada de capital), productividad se debe al predominio de las
seguidos por colapsos y crisis. La economía empresas informales; el grado de informali-
boliviana creció, por término medio, muy por dad es el más alto de Latinoamérica (dos
debajo del resto de los países de Latinoamé- tercios de la economía funcionan fuera del
rica y de otros países en vías de desarrollo, y sector formal), y gráfico entre los más altos
los ingresos reales disminuyeron ligeramen- del mundo.
te. Así, a principios del 2000, los bolivianos La importancia del crecimiento de la eco-
ganaban un uno por ciento menos de lo que nomía en el bienestar de la población no se
ganaban sus abuelos en 1950 (en contraste, puede subestimar: aun con un crecimiento
en ese mismo período, los ingresos reales de moderado, durante un período largo, se pue-
los chilenos se duplicaron, los de los brasile- de lograr una gran diferencia. Si Bolivia hu-
ños más que se triplicaron y los de los corea- biera crecido durante los últimos 50 años a
nos del sur se multiplicaron por doce). una tasa similar a la mediana de los otros
El bajo crecimiento de la economía se once países latinoamericanos, el ingreso
sustenta en unas tasas de inversión y pro- promedio sería más del doble del actual, la
ductividad bajas. En los últimos 35 años, la tasa de pobreza se hubiese reducido a la mi-
22
Tabla 1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO

LATINOAMERICANO, 1950 – 2000...
Si Bolivia hubiera Ingreso promedio Tasa de pobreza

crecido al: (años 2000) (años 2000)
–0,02% anual
(Tasa real de crecimiento) $900 65%
+1,5% anual
(Mediana de América Latina) $1888 30%
tad y la población boliviana estaría conside- blicas han sido erráticas, en la medida en
rablemente mejor (Tabla 1). que los gobiernos se han visto forzados a re-
Bolivia alcanzó una mejoría en los años accionar ante los acontecimientos más que
noventa, cuando la economía creció a una controlarlos. El resultado de estas políticas
tasa media del 4,0 por ciento (por encima de ha afectado negativamente al clima empre-
la tasa de crecimiento de los ochenta), en sarial, generando incertidumbre y reducien-
parte como consecuencia de las reformas do la inversión privada de un 18 por ciento
económicas implementadas. El repunte ge- del PIB en 1998 a un 6,5 por ciento en 2004.
neral de la economía propició un crecimien- Los inversionistas, tanto extranjeros como
to del empleo y una reducción de la pobreza, nacionales, se han visto desalentados por
aunque no mejoró la equidad. Pero después las reversiones de política de los años re-
de 1998, una serie de shocks desaceleraron cientes, incluyendo la nueva Ley de Hidro-
el crecimiento económico y la inversión y carburos y las incertidumbres con respecto
empeoraron la tasa de productividad. Algu- al futuro de la industria petrolera, la resci-
nos de estos shocks fueron externos (por sión de acuerdos contractuales y la defini-
ejemplo, las crisis financieras asiática y ru- ción de políticas comerciales. En estas con-
sa, que elevaron las tasas de interés inter- diciones, Bolivia está en desventaja para
nacionales y redujeron los flujos de capital, competir y prosperar en el siglo XXI.
y las devaluaciones en Brasil y Argentina) y El impacto del bajo crecimiento de la
algunos fueron internos e inducidos por po- economía en el sector rural, que concentra
líticas públicas (por ejemplo, la erradica- la pobreza más aguda, es aún más notable. A
ción de la coca y el alto costo de la reforma pesar que en los últimos 50 años la sociedad
de pensiones). Durante ese mismo período boliviana se ha urbanizado (el porcentaje de
la economía se benefició de algunos shocks población que vive en zonas rurales ha pa-
favorables (por ejemplo, el boom de expor- sado de casi un 75 por ciento a menos del 40
taciones de gas y soya y la condonación de por ciento), el ingreso monetario medio en
la deuda por parte de algunos acreedores bi- el área rural es alrededor de 0,60 dólares por
laterales). Pero estos shocks no fueron sufi- día, es decir, la tercera parte del ingreso ur-
cientes para compensar la desaceleración bano medio. Simultáneamente, el sector
económica y mitigar el descontento político agropecuario (incluyendo silvicultura, caza
y social. En este contexto, las políticas pú- y pesca) experimentó una recomposición
23
que ha permitido que su contribución al PIB presentan límites absolutos a la competiti-

se haya mantenido constante (15-16 por vidad (en particular, cabe mencionar el café
ciento) durante los últimos 15 años. Dicha de altura, la quínua y otros cultivos alto-an-
recomposición se caracteriza por el surgi- dinos, así como la producción de llamas).
miento de la agricultura comercial en las Así pues, el apoyo a la agricultura alto-andi-
tierras bajas. Si observamos la composición na deberá enfocarse también a aquellos pro-
del producto bruto sectorial, la participa- ductos que permitan el desarrollo de una
ción de la producción agrícola industrial competitividad territorial basada en la in-
(básicamente la soya) pasó del 10 por cien- serción en mercados dinámicos.
to a fines de los ochenta al 20 por ciento en
2004. Este crecimiento ha compensado las Mejora de servicios…
pérdidas asociadas a la erradicación de la con desigualdad
coca. La participación del resto de los sub- Además del bajo crecimiento económico
sectores, incluyendo los productos agrícolas y la baja inversión y productividad, la histo-
tradicionales, se mantuvo prácticamente ria de Bolivia está marcada por fuertes desi-
constante, lo que refleja un estancamiento gualdades económicas y sociales: la riqueza
general. del 10 por ciento más rico de la población es
Por lo tanto, en el sector agrícola se ob- 140 veces superior a la del 10 por ciento
serva un comportamiento dual. Por un lado, más pobre, la brecha educacional entre los
un subsector dedicado a la exportación de más ricos y los más pobres es de aproxima-
productos agropecuarios altamente dinámi- damente 8,5 años de educación (frente a
co y que concentra el grueso del crecimien- aproximadamente 5 años en Venezuela y Co-
to sectorial (básicamente, soya). Y por otro lombia) y el 10 por ciento de las unidades
lado, un subsector dedicado a la producción agrícolas controlan al 90 por ciento de la
de alimentos para el mercado nacional, po- tierra de cultivo. En un contexto como éste,
co productivo. Este último se concentra las diferencias en ingresos, acceso a bienes
principalmente en la zona andina, con cam- y servicios públicos y poder político están
pesinos inmersos en círculos viciosos gene- marcadas por diferencias étnicas, raciales,
radores de pobreza, de degradación ambien- regionales y de género, o sea, por factores
tal, pérdida de la fertilidad y disminución de ajenos a las capacidades individuales. Esta
los rendimientos (y, por tanto, de los ingre- exclusión social está condicionada por la
sos por venta o autoconsumo). Sin embar- historia, y por las políticas públicas que no
go, no todos los campesinos de la zona an- pudieron revertir tal exclusión. A pesar de
dina responden a estas características; se esta desigualdad y de esta exclusión, Boli-
estima que alrededor de un 20 por ciento ha via ha ampliado significativamente durante
logrado incrementar su productividad e in- la última década la cobertura de los servi-
gresos a través de una mejor inserción en los cios públicos básicos, incluidos programas
mercados de alimentos. Estos campesinos sociales, lo que se ha traducido en una me-
proveen el grueso de los productos alimen- jora de los distintos indicadores de bienes-
tarios que se consumen en las ciudades y al- tar social.
gunos están cada vez más ligados a merca- Así por ejemplo, en educación (especial-
dos internacionales. Esto demuestra que las mente primaria) los indicadores de cobertu-
condiciones agro-ecológicas andinas no ra han mejorado: aproximadamente el 95
24
por ciento de los niños entre 7 y 14 años es- endémico, la malaria y la fiebre amarilla han
tá actualmente escolarizado, cifra que colo- disminuido pero siguen presentes, y el den-
ca al país en el mismo puesto que vecinos gue ha reaparecido. Bolivia se encuentra,
más ricos, como Brasil o Perú. Además, la ta- según el Índice de Desarrollo Humano, entre
sa de abandono primaria ha descendido, es- los países de ingreso medio de menor desa-
pecialmente en áreas rurales (30 por cien- rrollo; ocupa el puesto 113, acompañado
to), la tasa de repetición se ha reducido a la por Honduras (116) y Guatemala (117), aun-
mitad y la tasa de finalización de estudios que los indicadores de salud de estos dos pa-
ha aumentado, lo que sitúa a Bolivia en la íses son mejores que los de Bolivia.
senda para alcanzar la Meta de Desarrollo A esta situación crítica en materia de sa-
del Milenio (MDM) referida a la finalización lud se suma la existencia de desigualdades.
primaria universal para el 2010. A pesar de Existen marcadas diferencias en el acceso a
estos logros, la cobertura universal sigue los servicios de salud entre los pobres y no
siendo una meta pendiente, especialmente pobres, y entre la población de origen indí-
entre los grupos menos favorecidos (la po- gena y la no indígena. Así, por ejemplo,
blación rural e indígena). Además, Bolivia aproximadamente el 25 por ciento de la po-
se enfrenta a retos como el de superar el ac- blación con ingresos más bajos (el quintil
ceso bajo y desigual a los grados superiores inferior) recibe atención al parto, frente al
primarios y secundarios de educación, los 90 por ciento de la población con ingresos
aún deficientes resultados académicos y las altos (quintil superior). La desigualdad tam-
fallas de un sistema educativo ineficiente. bién se aprecia entre regiones: altiplano (La
La baja matriculación en la secundaria ha Paz, Potosí, Oruro), valles (Cochabamba,
provocado una brecha de capacidad en la Chuquisaca, Tarija) y llano (Santa Cruz, Be-
fuerza de trabajo boliviana y un número in- ni, Pando). La tasa de mortalidad materna,
suficiente de individuos capacitados. por ejemplo, es dos veces superior en el al-
En el ámbito de la salud, las mejoras lo- tiplano que en el llano, y la tasa de desnu-
gradas durante la década anterior en mate- trición crónica entre los niños menores de 5
ria de cobertura, reducción de la mortalidad años del altiplano es el doble que la del va-
materna (de casi 60 por ciento con respecto lle. El bajo desempeño del sector en general
a 1990) e infantil (de casi un 40 por ciento es preocupante; especialmente en los últi-
con respecto a 1990), entre otras, fueron mos años de esta década, algunas activida-
muy importantes; de mantenerse, este ritmo des esenciales para mejorar los indicadores
de progreso permitiría alcanzar las Metas de salud se han mantenido constantes o han
del Milenio fijadas para el sector en el 2015. disminuido, lo que amenaza con detener el
A pesar de este progreso, la situación de Bo- progreso de los años anteriores y alcanzar
livia en este campo sigue siendo una de las las metas del milenio. Las razones de la de-
más graves de Latinoamérica. Los resulta- saceleración sectorial son esencialmente:
dos, medidos con indicadores (tales como la (i) la crisis institucional a la que se ha en-
tasas de mortalidad materna e infantil) sitú- frentado el país, que ha impedido políticas
an a Bolivia como el país con peores indica- estables y una adecuada coordinación y se-
dores, después de Haití; y en materia de en- guimiento; (ii) la descentralización secto-
fermedades transmisibles y reemergentes, la rial, que no siempre ha sido beneficiosa y
situación es también difícil: el chagas es que ha generado altos costos de transac-
25
ción; y (iii) la asignación de recursos resul- ca) y un fortalecimiento del marco institu-
tante de la descentralización, que es inapro- cional para la implementación de esta estra-
piada y no permite cerrar las brechas de la tegia.
desigualdad. En materia de servicios básicos de infra-
En materia de pensiones, con programas estructura (agua, saneamiento y transpor-
no contributivos (como el Bonosol) y prote), la cobertura aumentó considerablemen-
gramas sociales destinados a los más vulne- te en los años noventa y principios del nue-
rables (niños, ancianos, desempleados y sin vo siglo. El acceso a mejores fuentes de agua
seguro social), Bolivia ha hecho esfuerzos aumentó en el ámbito nacional un 8 por
significativos por aumentar la cobertura y ciento (aproximadamente el 62 por ciento
proteger a estos colectivos. Durante los úl- de la población) y en saneamiento un 20 por
timos seis años, el país ha destinado un pro- ciento (casi el 63 por ciento de la pobla-
medio anual de aproximadamente el 4,5 por ción), y los movimientos de carga y pasaje-
ciento del PIB a cubrir el déficit del sistema ros a través del sistema de redes de trans-
de pensiones, y ha duplicado el monto des- porte se duplicó (las carreteras, que son el
tinado a los distintos programas de protec- modo de transporte preferido, concentraron
ción social hasta casi el 23 por ciento del más del 90 por ciento del movimiento total
gasto social (monto que está por encima del de pasajeros y el 60 por ciento del volumen
promedio del resto de los países de América de carga). El sistema de transporte ha sido
Latina). Así, los programas como el seguro clave no sólo en la prestación de servicios,
universal de salud para madres y niños, sa- sino también en la evolución económica del
lud integral, vacunación, empleo, transfe- país (su contribución media al PIB fue casi
rencia de efectivo a ciudadanos mayores de un 9 por ciento del PIB). El transporte ha
65 años, mejoramiento de vivienda, fondos absorbido más del 30 por ciento de la inver-
sociales, plan para la educación de los niños sión pública, y las actividades relacionadas
por debajo de seis años y tenencia de tierras con el sector han generado casi el 6.5 por
para mejorar la competitividad económica ciento del empleo en las ciudades.
rural contribuyeron a mitigar el impacto ne- A pesar de los logros citados, la cobertu-
gativo de la desaceleración en el crecimien- ra de alcantarillado sanitario en agua pota-
to económico en el primer quinquenio de es- ble por red de cañería y en saneamiento me-
ta década y a reducir los riesgos a los que se jorado sigue siendo en Bolivia inferior al
enfrenta la población más vulnerable. A pe- promedio latinoamericano, y los costos de
sar de estos esfuerzos, el sistema de pensio- explotación siguen siendo elevados, espe-
nes sigue presentando problemas funda- cialmente en las zonas rurales. Además,
mentales (i) la cobertura es muy baja, espe- existen grandes desequilibrios en la cober-
cialmente para la población rural e indíge- tura—en algunos casos de más del doble—
na; y (ii) el costo fiscal es alto, con un alto entre los departamentos relativamente ricos
riesgo dada la fragilidad institucional del (por ejemplo, Santa Cruz y Tarija) y los rela-
sistema. Asimismo, el sistema de programas tivamente pobres (por ejemplo, Beni, Pan-
de protección social requiere una mejor fo- do, Potosí), así como desigualdades entre
calización (esto es, mayor énfasis hacia los las áreas urbanas y rurales (por ejemplo, el
niños, la población indígena y los adultos 86 por ciento de la provisión de agua en las
más vulnerables a la inestabilidad económi- ciudades se realiza a través de redes, frente
26
a un 28 por ciento en el área rural, y el mante los niños), los desastres naturales y la de-
tenimiento de los caminos rurales terciarios gradación del suelo. Estos problemas empe-
es deficitario). El sector de saneamiento bá- oran la salud de la población, condicionan el
sico en Bolivia se enfrenta a una serie de re- desarrollo de la población más vulnerable
tos estructurales, entre los que se incluyen (especialmente la población infantil) y su
la baja eficiencia laboral y operativa, el es- costo anual equivale a casi el 5 por ciento
caso nivel de inversión, las deficiencias ins- del PIB, cifra superior a la mayor parte de los
titucionales y la falta de sostenibilidad de países de la región.
los servicios en las áreas rurales, junto a la La sostenibilidad ambiental y social, y
necesidad de definir el modelo que debe los esfuerzos para impulsar el crecimiento
adoptarse para la prestación de los servicios económico con más inclusión y equidad,
de agua en las ciudades de La Paz y El Alto. exigen una atención concertada y sostenida
En materia de transporte, a la debilidad del a la política de producción de coca y a la
marco institucional nacional y subnacional, gestión de los recursos naturales, especial-
que reduce la transparencia en la toma de mente tierras y bosques (aproximadamente
decisiones, hay que añadir los altos costos y el 40 por ciento de la población habita en
los riesgos de cambios arbitrarios en el mar- áreas rurales; el sector rural contribuye
co legal e institucional, que perjudican la aproximadamente el 15 por ciento del PIB y
inversión y el desarrollo del sector. emplea a más del 40 por ciento de la pobla-
La prestación de servicios públicos por ción activa). En los últimos 10 años, el mar-
parte del Estado abarca no sólo los servicios co legal y los esfuerzos se encaminaron en la
sociales y básicos de infraestructura, sino dirección correcta a fin de hacer la tenencia
también la preservación del medio ambien- de tierra más equitativa, segura y sosteni-
te para beneficio de las generaciones pre- ble, aunque la implementación resultó inco-
sentes y futuras. En este sentido, la gestión herente y, con frecuencia, poco eficaz. Así,
ambiental en Bolivia ha rendido excelentes la implementación de la Ley 1715 no ha col-
resultados en la conservación de la biodi- mado las expectativas sociales (sólo se han
versidad y la disminución de la deforesta- regularizado el 15 por ciento de las tierras
ción. Sin embargo, las condiciones de po- que iban a ser regularizadas, incluyendo el
breza en las que vive la mayoría de la pobla- registro de propiedades), y ha fracasado la
ción se agudizan por problemas ambientales labor de acabar con las tierras subutilizadas
como la contaminación atmosférica (resul- y de hacer que su distribución fuera más
tante de la producción y consumo de com- equitativa. La tributación de la tierra no ha
bustibles por el sector de transporte con creado una estructura de incentivos que me-
precios subsidiados con respecto a los pre- jore su productividad y posibilite transac-
cios internacionales), la demanda intrado- ciones a través del mercado; el 51 por cien-
miciliaria (resultante del consumo de leña y to de los impuestos municipales provienen
otros combustibles fósiles y líquidos en los del impuesto sobre la tierra, pero el 90 por
hogares), las enfermedades transmitidas ciento de este ingreso se recauda en sólo
por el agua (debido a las restricciones al ac- diez municipalidades (de 327), lo cual refle-
ceso a agua y saneamiento, y a la falta de ja las dificultades existentes en el sistema y
programas enfocados a la higiene básica de la administración de este impuesto, espe-
la población más vulnerable—especialmen- cialmente en las municipalidades pequeñas
27
y rurales. El registro de las tierras indígenas neméritos que abarca al 25 por ciento del
ha avanzado, pero el proceso se ha caracte- servicio civil. Este registro contribuye a la
rizado por conflictos y reclamaciones no profesionalización y transparencia de la pla-
atendidas, incluyendo concesiones de pro- nilla pública. La modernización del Servicio
piedades. El sistema de áreas protegidas y de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana
de gestión forestal está funcionando, pero Nacional (AN) ha permitido mejorar la ges-
algunas áreas están siendo ilegalmente ex- tión de dichas entidades y reducir la corrup-
plotadas o sometidas a desmontes para cría ción, lo que se ha traducido en una mejora
de ganado, cultivo de soya y pequeña agri- de la recaudación—la recaudación impositi-
cultura. va real aumentó en un 50 por ciento en los
últimos cinco años (excluyendo el impacto
Instituciones y transparencia… del incremento en la tributación al sector
débiles petrolero a partir de la mitad de año pasa-
Durante la pasada década, y especial- do), representando un presión tributaria
mente desde la aprobación de la Ley del Sis- equivalente al 13,5 por ciento del PIB, simi-
tema de Administración Financiera y Control lar al promedio de América Latina pero por
Gubernamental (SAFCO) a principios de los debajo de Brasil (28 por ciento) y Colombia
90, Bolivia ha impulsado un conjunto de re- (18 por ciento). El fortalecimiento de la
formas de la Administración Pública, princi- Contraloría General y la obligación por parte
palmente a nivel central, entre las cuáles de los funcionarios de presentar una decla-
podemos destacar la reforma del funciona- ración jurada de su patrimonio han contri-
miento de las instituciones públicas (esto buido a la lucha contra la corrupción. Sin
es, de los procesos administrativos, finan- embargo, el proceso de reforma ha sido in-
cieros y de control) y del Servicio Civil, y las completo (incluso en administración tribu-
reformas de algunas entidades para mejorar taria y aduanas) y no se ha extendido a todo
la recaudación fiscal y la eficiencia del gas- el sector público, la gestión de sector públi-
to público y reducir la corrupción. La inesta- co es deficiente (incluyendo la preparación
bilidad política y social que vivió el país y ejecución del presupuesto, contrataciones
desde fines de los 90 hizo que los resultados de bienes y servicios) y la información de la
de estas reformas fueran modestos. El fun- gestión no es transparente.
cionamiento del proceso de presupuesto, El sistema judicial y con él, la seguridad
planeación y adquisiciones sigue siendo de- jurídica y ciudadana, sufren por la falta de
ficiente, y el sistema informático es incom- acceso a la justicia de la mayor parte de la
pleto y debería ser sometido a una reevalua- población boliviana (especialmente los po-
ción para determinar su grado de eficacia y bres), entendida ésta no sólo como la difi-
utilidad, teniendo en cuenta su deprecia- cultad de la población de hacer valer sus de-
ción tecnológica y sus limitaciones como rechos ante los tribunales, sino también co-
instrumento de gestión. La reforma del Ser- mo la desconfianza en el sistema judicial y
vicio Civil logró algunos avances con la cre- la percepción de impunidad ante el delito.
ación de un marco legal e institucional, la Ante un sistema estatal de administración
ejecución de procesos de selección compe- de justicia lento (son necesarios, por ejem-
titiva y la puesta en marcha de un registro plo, casi 600 días en promedio para la reso-
biométrico de funcionarios, jubilados y be- lución y ejecución de conflictos contractua-
28
les comerciales, frente a 300 días en Chile), manda). Así por ejemplo, en 1999 se recen-
la población evita recurrir a los tribunales y tralizó la red vial principal, que pasó de las
se toma la justicia por su propia mano. Las prefecturas al gobierno central debido al de-
protestas, las invasiones de tierras y los lin- terioro que había experimentado la calidad
chamientos, entre otros, reflejan este des- del servicio en manos de los departamentos.
contento con la justicia. En esta primera fase, Bolivia se convirtió
El debilitamiento general de las institu- en un país relativamente descentralizado en
ciones estuvo enmarcado simultáneamente términos de gastos, pero los gobiernos sub-
con la primera fase del proceso de descen- nacionales continuaron dependiendo casi
tralización, que fue estrictamente munici- exclusivamente de las transferencias del go-
pal y motivado políticamente, como en bierno central para su financiamiento (los
otros países de la región (por ejemplo, Co- esfuerzos de recaudación representan me-
lombia, Perú y Venezuela). En Bolivia, el nos del 6 por ciento del total de impuestos
proceso se inició a mediados de la década y regalías). La gestión fiscal de los gobier-
pasada a través de la Ley de Participación nos subnacionales ha sido relativamente
Popular, que introdujo los actuales gobier- prudente, con cierto control del endeuda-
nos municipales. Aunque su funcionamiento miento (especialmente en las municipalida-
está lejos de ser perfecto, las alcaldías jue- des y a partir de la gestión de la crisis de la
gan ahora un papel económico, social y po- deuda a principios del 2000), evitando de-
lítico cada vez más significativo; los gastos sequilibrios fiscales verticales que podrían
comunales, por ejemplo, representan hoy afectar el equilibrio macroeconómico gene-
cerca de 18 por ciento del gasto público to- ral (como ocurrió en Argentina y Brasil). No
tal (y podrían aumentar como resultado de obstante, los desequilibrios horizontales,
la Ley de Hidrocarburos). Poco después de es decir, la desigualdad entre las transferen-
iniciarse la descentralización municipal, se cias (y gastos) de los distintos departamen-
reformaron las prefecturas, que continuaron tos, persiste: Tarija y Pando reciben unos re-
como unidades desconcentradas del gobier- cursos por habitante 20 y 13 veces superio-
no central, encabezadas por prefectos deres, respectivamente, a los de La Paz, una
signados por el Presidente conjuntamente desigualdad que podría acentuar la distri-
con concejos departamentales (con miem- bución prevista en la Ley de Hidrocarburos,
bros localmente elegidos a través de sufra- por el efecto de la cuotas iguales y adicio-
gio indirecto, emitido por los municipios de nales para los departamentos productores.
las provincias). Los gobiernos departamen- Además, el proceso de descentralización se
tales preparaban presupuestos aprobados enfrenta a una serie de debilidades institu-
por el concejo, y antes de la aprobación de cionales, entre las que se incluyen (i) la es-
la Ley de Hidrocarburos, erogaban aproxi- casa capacidad y autonomía para gestionar
madamente el 9 por ciento del total del gas- recursos (así, por ejemplo, las prefecturas
to público. Los departamentos, en general, sólo pueden gastar el 8 por ciento de sus re-
no se pudieron fortalecer y se enfrentaron a cursos totales de acuerdo con sus propias
limitaciones para proveer los servicios pú- prioridades); (ii) los deficientes sistemas de
blicos, lo que retardó el acercamiento del información y registro (se estima que la
responsable de la prestación de servicios subdeclaración de la deuda municipal y de-
públicos (la oferta) a los ciudadanos (la departamental es aproximadamente del 5 por
29
ciento del PIB); y (iii) la fragmentación de OPORTUNIDADES Y SUGERENCIAS

responsabilidades, lo que merma la eficacia PARA EL FUTURO
y eficiencia en la gestión y provisión de ser-
vicios (por ejemplo, en el sistema educati- El contexto inicial favorable en lo políti-
vo, corresponde al gobierno central la remu- co-social y económico, las lecciones surgi-
neración de los maestros, a los departamen- das de la revisión secular y coyuntural del
tos su gestión, a las municipalidades su desarrollo económico y social de Bolivia y la
control y a los distritos las facultades de experiencia de otros países, brindan una
contratación y despido). plataforma analítica sólida para poder ex-
Las deficiencias en la prestación de ser- plotar las oportunidades y proponer algunas
vicios públicos se reflejan en la desconfian- sugerencias encaminadas a enfrentar los
za de la ciudadanía en las instituciones pú- grandes retos de reducción de la pobreza y la
blicas. Así, el Índice de Percepción de la Co- inclusión social a través de (i) un crecimien-
rrupción (IPC) del año pasado (Transparen- to mayor y mejor—generando empleos; (ii)
cia Internacional) indica que Bolivia ocupa que beneficie a todos; y (iii) sin corrupción
el puesto 117 de entre 159 países, y se ha y con participación ciudadana.
mantenido relativamente estancada en esta
posición en los últimos años. Por otra parte, Crecer más y mejor—
el país continúa sufriendo de un exceso de la generación de empleo
regulación; iniciar un negocio, por ejemplo, La implementación de políticas econó-
requiere por término medio 15 trámites y 50 micas adecuadas debería permitir a Bolivia
días, casi el doble que en Chile, y el costo volver a crecer a una tasa del 4,5-5 por cien-
(en porcentaje de ingreso per cápita) es 10 to anual, pero esto exigirá más inversión y
veces superior al de Corea del Sur, 15 veces al un crecimiento de la productividad mayor
de Chile y casi 25 veces al de Taiwán. Existen que el experimentado en los últimos años.
además deficiencias en el funcionamiento de Este crecimiento elevaría los ingresos, ge-
instituciones básicas para el desarrollo de neraría empleo y reduciría la pobreza; en tan
los mercados y la atracción de inversión, sólo una generación, la tasa de pobreza po-
asociadas a la falta de independencia del sis- dría reducirse a casi la mitad (Tabla 2). Para
tema judicial, la limitada protección de los lograr y mantener dicho crecimiento la in-
derechos de propiedad y de propiedad inte- versión anual total debe ser, en promedio,
lectual y la rigidez del marco legal y regula- de entre el 18 y el 22 por ciento del PIB, y la
torio. Bolivia ocupa, por ejemplo, el puesto productividad total debe aumentar en pro-
116 entre 155 países en comercio transfron- medio un 2 por ciento al año.
terizo (entre los países latinoamericanos, Dadas las limitaciones fiscales del sector
sólo Haití y Honduras ocupan un puesto in- público, y la necesidad de atender la cre-
ferior). Para las exportaciones son necesa- ciente demanda de servicios públicos (bási-
rios nueve documentos distintos y 15 firmas cos y sociales), para lograr dichos niveles de
diferentes, lo que supone una media de 43 inversión se requiere el esfuerzo tanto del
días. Para las importaciones el proceso es sector público como del sector privado. La
aún más complicado, lo que eleva los costos inversión pública media ha sido de 5,5 por
de las transacciones y estimula la informali- ciento del PIB (entre 2001 y 2004) y debido
dad, el contrabando y la corrupción. a las demandas sociales y restricciones fisca-
30
Tabla 2 - CÓMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4,5 – 5%

ELEVAR LOS INGRESOS Y REDUCIR LA POBREZA
Ingreso real Tasa de

promedio pobreza
Bolivia hoy $900 65%
…en 10 años $1134 - $1188 55%
…en 20 años $1395 - $1539 35%
les, la perspectiva de un incremento signifi- tión para mantener el equilibrio fiscal. Pa-
cativo del nivel de inversión pública parecen ra ello, las autoridades tienen alternativas
limitada. Por lo tanto, para alcanzar una in- relativas al control del crecimiento del gas-
versión del 20 por ciento del PIB, la inver- to público, la mejora de su ejecución, el in-
sión privada tendría que pasar del 8,3 por cremento de los ingresos públicos (a través
ciento (promedio alcanzado entre 2001 y de un sistema tributario progresivo, de ba-
2004) al 15 por ciento del PIB—sin un sec- se imponible amplia, fácil de administrar y
tor privado creciente y dinámico, acelerar y equitativo), la mejora en la administración
mantener el crecimiento económico puede y gestión de las transferencias provenien-
lograrse, pero no será fácil. Si las autorida- tes de la cooperación internacional y ma-
des desean establecer las condiciones nece- nejo adecuado y sostenible de la deuda del
sarias para el crecimiento del sector privado sector público. En materia financiera, las
y la inversión en Bolivia, dos aspectos re- autoridades deben seguir preservando la
quieren simultánea y constante atención: independencia de las instituciones mone-
En primer lugar, minimizar la incerti- tarias y financieras. Además, las autorida-
dumbre. La inestabilidad política y social, y des deberían concentrarse en tres áreas,
el ambiente de incertidumbre en el marco empezando en el corto plazo por (i) la de-
legal y reglamentario son las restricciones finición e implementación de políticas que
que más perjudican a la inversión y al creci- aumenten la confianza del público en la es-
miento. Para resolver estos problemas es tabilidad financiera; (ii) resolver los pro-
preciso un fuerte liderazgo político, capaz blemas de aquellos bancos con dificulta-
de mantener cierto consenso entre los dife- des; y (iii) ampliar el acceso a servicios fi-
rentes intereses económicos y sociales. nancieros a través de instrumentos alterna-
También es crucial iniciar procesos vincu- tivos a los préstamos bancarios. Sin em-
lantes para resolver las disputas de inver- bargo, tanto en Bolivia como en otros paí-
sión relacionadas con el sector petrolero y ses de la región este es un proceso largo y
con el de agua y saneamiento. difícil que exige cambios legislativos e ins-
En segundo lugar, mantener la estabili- titucionales, además de una redefinición
dad macroeconómica y financiera. Para cre- de estrategias de las instituciones públicas
ar un marco favorable al crecimiento eco- existentes (y posibles propuestas). En es-
nómico es necesaria la estabilidad de pre- te sentido, sería prudente tener en cuenta
cios, y esto exige a su vez una sólida ges- la experiencia internacional (y boliviana)
31
que desincentiva la creación de bancos pú- tégicos) para continuar con el desarrollo de
blicos, sobre todo los de primer piso. los recursos naturales y la ampliación de los
Estas condiciones necesarias no son sufi- mercados de exportación, y definir los crite-
cientes por sí mismas para generar los nive- rios para distribuir los beneficios de este de-
les de inversión y productividad (y, por tan- sarrollo entre las diferentes regiones y ciuda-
to, de crecimiento económico amplio, gene- danos. Algunas de las decisiones más rele-
ración de empleo, y reducción de la pobreza vantes se refieren a la negociación en torno
y la desigualdad) a que aspira Bolivia. Para a la migración de los operadores a nuevos
ello, el país debe retomar la agenda de re- modelos de contrato, las mejoras posibles
formas, y las autoridades podrían concen- para lograr una mayor transparencia en la re-
trarse en (a) mejorar el ambiente de inver- caudación y distribución de las rentas, la de-
sión, para aumentar la inversión y producti- finición de las operaciones de la industria
vidad; (b) reforzar las políticas comerciales que deberá cumplir Yacimientos Petrolíferos
e integrarse más en los mercados mundiales; Fiscales Bolivianos (YPFB), el ajuste de los
y (c) promover el desarrollo rural. precios de los combustibles en el mercado
interno y la apertura de nuevos mercados pa-
Mejorar el ambiente para ra el gas dentro y fuera de la región.
aumentar la inversión y Con respecto a la definición del marco le-
productividad gal para un entorno empresarial moderno, y
El gobierno ha progresado en varias áre- dada la actual estabilidad político-social,
as, pero, en general, el ambiente de inver- una agenda legislativa amplia podría incluir
sión se ha deteriorado. Es posible revertir las siguientes leyes:
esta situación a través de diferentes políti- > Quiebra—La Ley de Quiebra debería per-
cas públicas que las autoridades podrían mitir una salida más rápida de las empre-
considerar. Entre estas políticas, cabe men- sas que no han tenido éxito, y permitir
cionar (i) la definición del marco legal e ins- que los acreedores tomen posesión efec-
titucional, con el fin de promover la inver- tiva de los activos dados en garantía.
sión y el desarrollo de los recursos naturales > Trabajo—La Ley del Trabajo desalienta la
(especialmente, de los hidrocarburos); (ii) creación de empleos formales, incenti-
la introducción de un marco legal que propi- vando la informalidad y haciendo que
cie un entorno empresarial moderno; (iii) el Bolivia no sea competitiva con otros pa-
reforzamiento de los derechos de propiedad, íses. La ley debería ser modernizada en
el imperio de la ley y las instituciones, y la función de criterios internacionales, con
mejora del marco regulatorio; y (iv) el se- el fin de alentar la creación de empleo y
guimiento de los indicadores del ambiente proteger al mismo tiempo los derechos
de inversión. legítimos de los trabajadores.
El desarrollo de los recursos naturales y la > Propiedad Intelectual—Como base para
exportación de minerales e hidrocarburos, negociar acuerdos de comercio interna-
seguirán siendo vitales para el crecimiento cionales y ampliar mercados, Bolivia de-
económico de Bolivia. Bajo diferentes opcio- bería tener una ley adaptada a las buenas
nes, las autoridades deberán precisar los tér- prácticas internacionales en materia de
minos bajo los cuales se obtendrán las inver- cumplimiento de patentes y derechos de
siones necesarias (incluyendo socios estra- autor.
32
El cumplimiento de los derechos de pro- en la economía global. El país tiene un

piedad, con un sistema previsible referido gran potencial de exportación a través de
al imperio de la ley, eliminaría una de las sus recursos naturales, el sector agrícola y
restricciones que pesan sobre la inversión y una abundante mano de obra. Algunas op-
el crecimiento. El paso inicial es el compro- ciones políticas son: (i) desarrollar una es-
miso y la voluntad política, con un ambien- trategia amplia para abrir mercados de ex-
te de apoyo para hacer funcionar el marco portación a los productos bolivianos; (ii)
legal vigente. Simultáneamente, las empre- fortalecer las instituciones e instrumentos
sas que operan en Bolivia se enfrentan a comerciales; y (iii) combatir el contraban-
una carga regulatoria muy elevada, y la fal- do y la corrupción.
ta de independencia regulatoria también se Siguiendo la exitosa creación de una re-
manifiesta como un problema, con alta ro- gión comercial libre, el actual enfoque polí-
tación e interferencia política. El gobierno tico debería consistir en ganar y mantener el
podría adoptar medidas para simplificar y acceso a mercados claves para los productos
reducir las cargas, y asegurar el profesiona- bolivianos. Son varias las medidas que pue-
lismo y la independencia de las agencias re- den ayudar a alcanzar esta meta. Algunas de
guladoras a través de contrataciones del ellas son (i) entrar en negociaciones con los
personal transparentes e independientes Estados Unidos y otros países para un Acuer-
del control político. do de Libre Comercio que garantice un con-
El equipo económico del gobierno podría tinuo acceso a estos mercados, aun después
monitorear, con relación a otros países, inde que las actuales preferencias comerciales
dicadores clave asociados con el ambiente de la Ley de Promoción Comercial y Erradica-
de inversión (algunos indicadores relevan- ción de la Droga en los Andes (ATPDEA, si-
tes son el tamaño del sector informal y el glas en inglés) expiren; (ii) negociar barre-
tiempo necesario para iniciar un negocio, ras no arancelarias más bajas (por ejemplo,
contratar y despedir un trabajador, el regis- eliminación de precios referenciales y licen-
tro de propiedad, el acceso al crédito y el ciamiento no automático) con socios co-
cumplimiento de los contratos). Tras recopi- merciales preferenciales en la región Andi-
lar una lista de indicadores, el gobierno po- na, el MERCOSUR, Chile y México; (iii) su-
dría asignar responsabilidades y objetivos marse a las actividades de promoción de los
concretos de mejora en el gabinete. Estos miembros del MERCOSUR, que ya tienen un
esfuerzos, así como las medidas que se es- mecanismo conjunto para este propósito; y
tán tomando para mejorar los indicadores, (iv) poner a punto el Centro de Promoción
deberían ser transparentes y públicas. de Bolivia (CEPROBOL) y considerar la entre-
ga de la gestión de CEPROBOL al sector pri-
vado con claros objetivos y resultados de
Fortalecer las políticas responsabilidad.
comerciales e integrarse Para mejorar las instituciones e instru-
a los mercados mundiales mentos comerciales, se podría considerar (i)
Dado que el mercado interno boliviano promover el régimen de importación tempo-
es muy pequeño, el éxito del crecimiento raria (RITEX) entre los exportadores, optimi-
económico dependerá de la capacidad de zando procedimientos costosos y onerosos;
ampliar las exportaciones y de integrarse (ii) simplificar el sistema de devolución de
33
aranceles e impuestos internos (IVA e ICE) bienes de contrabando; y (iv) promover la

para los exportadores; (iii) reducir los retra- cooperación con la administración aduane-
sos, tal y como prevé la Ley, para emitir los ra en países vecinos, inicialmente para in-
instrumentos de devolución tributaria (CE- tercambiar información oficial sobre impor-
DEIM); (iii) fortalecer la infraestructura bá- taciones y exportaciones, y más tarde para
sica y las instituciones para el control de es- establecer una infraestructura fronteriza
tándares y calidad. Para ello, sería necesario conjunta.
(a) mejorar la regulación del Sistema Nacio-
nal para Normalización, Metrología, Certifi- Promover el desarrollo rural
cación, Acreditación y la Gestión de la Cali- La experiencia del último medio siglo a
dad (SNMAC). Las prácticas de calidad en el nivel mundial ha confirmado que hay funda-
comercio internacional hacen necesario que mentalmente tres maneras de promover un
el SNMAC sea regulado por Ley y no por De- crecimiento y un desarrollo rural que genere
creto Supremo, como en la actualidad; y/o empleo y reduzca la pobreza: (a) apoyar la
(b) reactivar el Consejo Nacional para el inserción competitiva de los productores ru-
Control de la Calidad (CONACAL), presidido rales (agropecuarios y no agropecuarios) en
por el Ministro de Desarrollo Económico. Las mercados dinámicos; (b) facilitar la inser-
barreras técnicas al comercio suponen una ción laboral a través de la migración; y (c)
amenaza grave para las exportaciones boli- mejorar los ingresos de los grupos más po-
vianas, particularmente las no tradiciona- bres y vulnerables a través de transferencias
les. El CONACAL debería ser un foro principal monetarias directas. Teniendo en cuenta es-
para temas relacionados con la gestión de la ta referencia, y la grave situación descrita en
calidad de los productos de exportación. Bolivia, las sugerencias se centran en mejo-
Para combatir el contrabando y la co- rar (i) la eficiencia del financiamiento para el
rrupción, las autoridades deberían definir y desarrollo rural; y (ii) la focalización de los
ejecutar una política nacional de lucha con- programas de lucha contra la pobreza en fun-
tra el contrabando, con la participación de ción de los factores territoriales y la vida de
todas las instituciones relevantes de los sec- los pobres.
tores público y privado. Esta política nacio- Para mejorar la eficiencia del financia-
nal podría incluir los siguientes elementos: miento para el desarrollo rural, el gobierno
(i) proseguir con el programa para reforzar podría considerar dos grupos de interven-
el Control Operativo de Aduanas (COA), pro- ciones: en primer lugar, diferenciar clara-
veyendo mayor personal, una apropiada camente el financiamiento de bienes públicos
pacitación y una actualización en materia del de subsidios; y en segundo lugar, ajustar
de tecnología de comunicaciones y rastreo; los mecanismos de cofinanciamiento de la
(ii) fortalecer los procesos de reforma en la infraestructura municipal y comunitaria.
Administración de Aduanas y en el Servicio Con respecto al primer grupo, una forma de
de Impuestos Internos con el fin de raciona- eliminar la confusión resultante de la mez-
lizar la facilitación comercial y controlar el cla de objetivos de eficiencia y equidad en
contrabando, y estudiar la factibilidad de las transferencias municipales consiste en
fusionar ambas instituciones; (iii) eliminar diferenciar las fuentes y modalidades de fi-
la restricción legal que prohíbe que la Adua- nanciamiento. Las medidas que podrían im-
na persiga a los comerciantes minoristas de plementarse a estos efectos podrían consis-
34
tir en: (i) concertar con los diferentes finan- las tecnologías productivas; (ii) facilitar el
ciadores una política explícita y transparen- apoyo a la inserción laboral de los emigran-
te que defina los criterios de elegibilidad de tes, reduciendo los costos de entrada en los
los potenciales beneficiarios, las reglas lugares de destino a través de la provisión
competitivas para filtrar el acceso a los rede información para el acomodo y de refe-
cursos, las modalidades de financiamiento y rencias de trabajo; y (iii) desarrollar e im-
los tipos de iniciativas elegibles; (ii) ade- plementar transferencias condicionadas,
cuar los diferentes proyectos existentes a centrándose en los habitantes más pobres
esta política; y (iii) restringir el uso de las del país y tratando de reducir la incidencia
transferencias municipales al financiamien- de la desnutrición entre los niños menores
to de la infraestructura pública y el fortale- de 2 años.
cimiento institucional de las organizaciones
de la sociedad civil. Con respecto al segun- Con beneficios para todos
do grupo, la reformulación de los mecanis- Bolivia puede revertir la desigualdad y la
mos para cofinanciar los proyectos de infra- exclusión social, especialmente en lo relati-
estructura podrían incluir, entre otros, los vo a las oportunidades y acceso a servicios
siguientes aspectos: (i) de preservarse el públicos básicos, formulando e implemen-
Fondo de Inversión Productivo y Social tando políticas sociales adecuadas que
(FPS), subcontratar sus operaciones al sec- complementen a las económicas. Además
tor privado, reforzando su capacidad de su- de este objetivo fundamental, los retos de
pervisión y control; (ii) enfocar el cofinan- cobertura y calidad en la prestación de los
ciamiento en un número limitado de secto- servicios públicos no pueden desaparecer
res prioritarios, asegurando la puesta en de la agenda pública, ya que son necesarios
marcha de las guías y el fortalecimiento ins- para mejorar el bienestar de todos los boli-
titucional necesarios para su éxito; y (iii) en vianos y para lograr los objetivos del mile-
algunos sectores (por ejemplo, caminos ru- nio. Para atender estos desafíos, será cru-
rales), diseñar transferencias programáticas cial el papel de los diferentes niveles de go-
en función del desempeño, en vez de finan- bierno y del sector público (desde la defini-
ciar inversiones individuales. ción estratégica de los objetivos y priorida-
Las medidas para mejorar la focalización des, hasta la propia provisión de los servi-
de los programas de lucha contra la pobreza cios). A continuación presentamos suge-
no deberían ir encaminadas a asignar más rencias relativas a los distintos sectores,
recursos, sino a adecuar los programas exis- basadas en los avances ya logrados, las lec-
tentes para potenciar estrategias de vida o ciones aprendidas en Bolivia y las experien-
para eliminar las barreras que restringen las cias de otros países (además de en los aná-
oportunidades y la capacidad de los campe- lisis más detallados sobre sectores y/o te-
sinos del altiplano y valles andinos. Se su- mas específicos que presentamos en los di-
gieren tres prioridades: (i) formular e imple- ferentes capítulos):
mentar un programa de gestión de los recur- En el ámbito de la educación, para en-
sos naturales ligado a la generación de in- frentar los tres retos principales (exclusión,
gresos para las tierras altas del país, inclu- calidad y cobertura) identificados como más
yendo concursos comunitarios y familiares urgentes, las autoridades podrían conside-
para la gestión de los recursos naturales y rar las siguientes medidas: (i) facilitar el ac-
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ceso y la permanencia en la educación pri- de reforzar la autonomía y las atribuciones

maria superior y secundaria; (ii) mejorar los de cada escuela. A la luz de la realidad polí-
resultados educativos; y (iii) promover la tico-social del país, la mejor solución con
descentralización para mejorar la eficiencia vistas a la formación de la Bolivia autonó-
y eficacia. mica podría consistir en cambiar las reglas
Para mejorar el acceso y la permanencia para hacer que los recursos “sigan” a los es-
en la educación primaria superior y secun- tudiantes.
daria se podría (i) expandir la oferta y mejo- En el ámbito de la salud, las prioridades
rar el acceso, lo que implica invertir en los son acabar con la desigualdad y ampliar la
sistemas existentes, incluida la educación cobertura. Las causas que explican los malos
bilingüe, y explorar métodos alternativos de resultados del sector son, fundamentalmen-
prestación de servicios (por ejemplo, la edu- te, de naturaleza institucional. Por lo tanto,
cación por radio y/o combinaciones tutoria- las siguientes sugerencias apuntan a resol-
les hogar y escuela, y tele-educación secun- ver dichos problemas: (i) adoptar una recto-
daria—en áreas con electricidad); (ii) trans- ría centrada en desempeño; (ii) apoyar la
ferir a las madres de hogares pobres recursos descentralización (ordenada y con rendición
monetarios condicionados a que los ni- de cuentas); y (iii) vincular el financiamien-
ños(as) se matriculen en la escuela y man- to al desempeño con incentivos.
tengan altas tasas de asistencia (dados los Debería reforzarse tanto normativa como
altos costos de oportunidad, especialmente técnicamente el Ministerio de Salud, con el
para los más pobres en las áreas rurales, es- fin de (i) asegurar una conducción sectorial
te tipo de medidas del lado de la demanda eficiente y eficaz; (ii) mejorar los sistemas
son necesarias para atraer y retener a los ni- de información y de estadísticas vitales,
ños en las escuelas); y (iii) además de este compatibilizados con otros sistemas (como
programa de subsidios, las autoridades po- el Seguro Universal Materno-Infantil, SU-
drían contratar más los servicios del sector MI); y (iii) fijar estándares de acceso y aten-
no público, con modelos de escolaridad al- ción a la población, especialmente la más
ternativos como “Fe y Alegría”. pobre (la experiencia del SUMI sería, en es-
Para mejorar los resultados educativos, te sentido, de suma utilidad).
el gobierno debería avanzar a través (i) de La descentralización debe clarificar el
evaluaciones nacionales (como el Sistema modelo organizativo del sector salud, espe-
de Medición y Evaluación de la Calidad de la cialmente las responsabilidades de presta-
Educación (SIMECAL) para establecer están- ción de servicios y financiamiento. Dos son
dares para el seguimiento futuro de los re- los posibles gobiernos subnacionales que
sultados y relacionar los resultados con la podrían asumir la responsabilidad de la
capacitación y el currículum de los maes- prestación de servicios: los departamentos o
tros; y (ii) facilitando la provisión de mate- las municipalidades. La escasa capacidad de
riales didácticos de calidad, especialmente gestión de la mayoría de las municipalida-
en áreas de bajos ingresos. La eficiencia y des, y los costos de supervisión y segui-
eficacia del sistema educativo podría mejo- miento del desempeño de un mayor número
rar mediante una mayor participación de la de municipalidades (con respecto a las pre-
comunidad y de los padres, es decir, descen- fecturas), podrían inclinar la balanza para
tralizando el sistema por el procedimiento asignar la responsabilidad de la provisión de
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servicios hacia los nuevos prefectos. Esta ellos. A partir de allí, se puede vincular el
medida, que es coherente con la necesidad gasto en salud a la obtención de resultados
de generar redes asistenciales eficientes, específicos bien en materia de resolución de
supondría transferir la gestión de los recur- problemas (como la mortalidad materna o
sos humanos y de la organización de las re- infantil), en provisión de servicios de salud
des a los prefectos, con rendición de cuen- (por ejemplo, cobertura de las campañas de
tas del funcionamiento de las redes de salud vacunación o del parto institucional) o en
a su cargo. En esta alternativa, dentro de un equidad (acceso de los excluidos a las pres-
proceso gradual de descentralización con taciones SUMI). Para reforzar el SUMI sería
etapas bien definidas, la capacidad institu- conveniente considerar estrategias institu-
cional de las prefecturas deberá ser reforza- cionales (existen diversas alternativas) que
da, incluyendo entrenamiento y capacita- combinen las actuales transferencias vía co-
ción en las normas de acreditación de esta- participación tributaria y de otras fuentes
blecimientos de salud. En este proceso, el (remuneraciones o el seguro de vejez, por
Ministerio de Salud debe reforzar, además de ejemplo). Finalmente, deben garantizarse
las normas, los compromisos de gestión y la recursos para el funcionamiento del Minis-
asignación de recursos a los departamentos, terio de Salud y para la ejecución de progra-
reconociendo la necesidad de lograr equidad mas nacionales como el de vacunaciones y
y compensando a los Departamentos de los programas de control y vigilancia de en-
acuerdo a sus objetivos en materia de aten- fermedades transmitidas por vectores.
ción o a sus resultados en el ámbito de la sa- El sistema de protección está integrado
lud. El Ministerio de Finanzas debería hacer por el sistema de protección a los ancianos
pública la disponibilidad de recursos de ca- (pensiones y régimen no contributivo—el
da una de las regiones para verificar que los programa de Bonosol) y los programas socia-
recursos que se asignen al sector se gasten les de asistencia. Con respecto al sistema de
en actividades en línea con las prioridades. protección a los ancianos, las áreas más re-
Finalmente, la población puede apoyar el levantes son (i) el costo y déficit fiscal (de
seguimiento del desempeño aprovechando las pensiones tradicionales) y (ii) la gestión
la elección de autoridades departamentales. del programa Bonosol.
El financiamiento debe estar vinculado Para asegurar la consolidación financie-
al desempeño con incentivos. En este senti- ra y la sostenibilidad a largo plazo del siste-
do, el SUMI posee incentivos y rendición de ma tradicional de pensiones, debe desarro-
cuentas tanto en el seguimiento de la equi- llarse una estrategia que considere tanto
dad como en la eficiencia de los prestadores los temas de diseño como de implementa-
de salud. Sin embargo, es necesario refor- ción de políticas. Las posibles medidas po-
mular y reforzar el SUMI para cubrir a toda la drían incluir la revisión de la forma en que
población necesitada (especialmente, po- presentan las cifras del gasto en pensiones.
bres e indígenas) y proveer el acceso al mis- La “tradición” de incluir ítems tales como
mo paquete global de prestaciones. En ese los beneficios garantizados al personal reti-
sentido, es preciso un sistema de identifica- rado de las Fuerzas Armadas, o el costo de la
ción de usuarios que permita supervisar el compensación otorgada a los trabajadores
número, tipo, frecuencia y calidad de las públicos por los cambios en las contribucio-
prestaciones recibidas por cada uno de nes ocurridos en 1996, han exagerado la
37
magnitud del costo fiscal en lo que al siste- te del programa de actividades del Instituto
ma de pensiones se refiere. El debate sería Nacional de Estadísticas) para evaluar con
más transparente si estos gastos, así como precisión la magnitud de estos problemas.
otros menores, se asignaran correctamente Sobre la base de los resultados de esta en-
a los presupuestos de los organismos que cuesta, el gobierno podrá definir una estra-
los originan. Además, las medidas definidas tegia de corrección progresiva, buscando
en el Decreto Supremo (enero 2005) están depurar los padrones de beneficiarios para
bien orientadas para control del gasto en el eliminar aquellos grupos que hubieran obte-
futuro, y el gobierno debería asegurar su nido el beneficio de forma irregular y, a la
aplicación y, cuando correspondiera, pro- vez, incorporar a aquellos que cumplen los
fundizarlas. requisitos pero que, por razones diversas, no
El problema del financiamiento del défi- se benefician del programa. En relación con
cit actual y futuro puede tratarse bien como la gestión financiera y la sostenibilidad del
un aspecto concreto del sistema de pensio- sistema, es necesario revisar los criterios de
nes (es decir, buscando una solución especí- valoración de los activos hoy registrados en
fica en el marco del sistema), bien como los Fondos de Capitalización Colectiva
parte de la estrategia de financiamiento del (FCC), para después definir estrategias a
sector público general. En el primer caso, la medio y largo plazo que tiendan a maximizar
estrategia debería centrarse en obtener la rentabilidad de dichos activos en un con-
contribuciones adicionales de quienes parti- texto de alta seguridad. El análisis debería
cipan en el sistema, bien creando “aportes incluir una revisión sobre la normativa de
solidarios” para los trabajadores activos (en gobierno corporativo y su aplicación en Bo-
un modelo similar al desarrollado en Colom- livia para asegurar que los intereses de los
bia), bien reduciendo los beneficios de los FCC, y a través de ellos de todos los bolivia-
retirados de forma explícita o implícita (en nos, están adecuadamente protegidos y re-
este último caso, mediante la aplicación de presentados. Asimismo, es necesario elabo-
una contribución por parte de los retirados), rar un análisis de tipo demográfico y actua-
siguiendo el ejemplo del régimen peruano rial para proyectar el flujo de beneficios a
de jubilación de los funcionarios públicos. pagar en los próximos años, y ajustar las es-
En cambio, si se plantea como estrategia la trategias de inversiones y disponibilidad de
gestión del déficit global del sector público, activos líquidos a ese flujo.
incluyendo el gasto generado por el sistema Aunque el Bonosol fue ideado como un
de pensiones, estaría justificado buscar mecanismo para “devolver” a los bolivianos
fuentes de financiamiento de bajo costo. adultos la propiedad de parte de las empre-
El Bonosol es un programa innovador, sin sas antes públicas, las autoridades podrían
costo fiscal corriente y con un impacto sig- reconsiderar algunos aspectos del mismo,
nificativo en la calidad de vida de sus bene- buscando hacerlo más inclusivo en el tiem-
ficiarios. Sin embargo, los problemas de ac- po (es decir, eliminando la exigencia de ha-
ceso, fraude, gestión y sostenibilidad mere- ber nacido antes de 1974), y a la vez focali-
cen atención y correcciones. Con respecto al zando su distribución (por ejemplo, inte-
acceso y fraude, en primer lugar, las autori- grándolo en el sistema contributivo, al con-
dades deberían realizar una encuesta espe- vertirlo en un beneficio mínimo universal
cífica (de forma independiente o como parque, como tal, no percibirían quienes perci-
38
ben pensiones regulares). Las decisiones del nales (por ejemplo, hacer transferencias a
gobierno en torno a la propiedad de las ac- los hogares más pobres siempre y cuando és-
ciones de las empresas de hidrocarburos ca- tos asistan a los servicios básicos de educa-
pitalizadas serán centrales en el debate so- ción y salud).
bre el Bonosol y su futuro. Si los activos del Las medidas sugeridas para mejorar el
FCC se transfieren al Estado, deberá definir- acceso de la población indígena a los servi-
se una fuente alternativa de recursos, o bien cios de salud podrían incluir: (i) la puesta en
reformularse el programa (focalizando los marcha de una estrategia de comunicación
beneficios o reduciendo su monto) para evi- social para promover el uso de los derechos
tar que quede desfinanciado de forma per- recogidos en el Acuerdo de Derechos de Mu-
manente. jeres Embarazadas; (ii) el pago de incenti-
Con respecto al sistema de programas de vos por referir a pacientes a las instalacio-
protección social, es necesario prestar aten- nes del Ministerio de Salud a fin de incre-
ción a los objetivos de focalización (esto es, mentar el uso de alumbramientos institucio-
mayor énfasis en los niños, la población in- nalizados entre mujeres indígenas; y (ii) la
dígena y los adultos más vulnerables a la implicación de las organizaciones indígenas
inestabilidad económica) y reforzamiento en la planificación de salud.
del marco institucional. Para alcanzar estos Las opciones sugeridas para apoyar a los
objetivos podrían considerarse las siguien- adultos más vulnerables a la inestabilidad
tes opciones: (i) centrarse en el desarrollo económica incluyen (i) el empleo de emer-
humano de los niños; (ii) mejorar el acceso gencia (el Programa Anticíclico de Empleo
de la población indígena a los servicios de de Emergencia, PLANE, debería ser tempo-
salud; y (iii) apoyar a los adultos más vulne- ral, pero en la medida en que la economía
rables a la inestabilidad económica continúe recuperándose el gobierno debería
Las intervenciones para el desarrollo hu- ratificar la conclusión del PLANE); y (ii) las
mano de los niños podrían incluir (i) forta- reformas laborales. Para maximizar el efecto
lecer la provisión de salud primaria (por de la recuperación económica podrían plan-
ejemplo, estableciendo un sistema de guar- tearse ciertas reformas (por ejemplo, la re-
dián, exigiendo que el acceso a los servicios ducción de la carga de gastos sociales) con
del SUMI se inicie a través de instalaciones el fin de incentivar la inversión en produc-
de nivel primario e institucionalizando los tos y tecnologías intensivas en trabajo.
vínculos entre las brigadas EXTENSA y las El marco institucional para la estrategia
postas de salud). El SUMI podría considerar de la protección social requiere un liderazgo
el reembolso de los costos de transporte efectivo (que podría asumir el Consejo Na-
hasta las postas de salud para aquellas per- cional de Política Económica y Social, CONA-
sonas que viven en lugares remotos; (ii) en- PES) y el presupuesto para los principales
fatizar las medidas de protección social de programas debería ser debatido consideran-
la salud en los primeros años de vida (por do los costos de los distintos resultados
ejemplo, un mayor énfasis en el monitoreo buscados. Asimismo, es necesaria una ma-
del embarazo y en la provisión de apoyo in- yor coordinación y coherencia entre las
tegrado de salud primaria y nutrición a lo prioridades nacionales y municipales para
largo de los primeros 2 años de vida); y (iii) mejorar el uso de los recursos, incluidas las
otorgar transferencias monetarias condicio- donaciones. Por ultimo, sería necesario revi-
39
sar los criterios de la Política Nacional de de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamien-

Compensación con el fin de incrementar el to Básico (FUNDASAB) —decretos supremos
porcentaje de recursos destinados a las co- 27486 y 27487 de mayo de 2004; y (iii) for-
munidades pobres y mejorar así la equidad. talecer y delimitar el ámbito de regulación
En el ámbito de los servicios básicos de la Superintendencia de Saneamiento Bá-
(agua y saneamiento, y transporte), la co- sico (SISAB) del área.
bertura de Bolivia sigue siendo baja, y la po- En materia de transporte, el sector se en-
blación pobre y rural tiene un acceso limita- frenta a una serie de restricciones y debili-
do a estos servicios. Con respecto a las res- dades institucionales y financieras que afec-
tricciones que afectan la prestación de los tan negativamente al desarrollo, la inver-
servicios, el sector del agua y saneamiento sión pública y privada y a la provisión y ca-
se enfrenta a (i) una crisis puntual sobre lidad de servicios, especialmente en las zo-
cuál es el mejor modelo de prestación de los nas rurales. Para superar estas limitaciones,
servicios de agua en las ciudades de La Paz y el gobierno podría centrar su política de
El Alto; y (ii) una serie de retos más estruc- transporte en los siguientes puntos: (i) es-
turales, como la poca eficiencia laboral y tablecer un sistema de planificación, some-
operativa, un financiamiento insuficiente, tiendo las principales inversiones públicas y
las deficiencias regulatorias y la insosteni- privadas del sector a escrutinio para evitar
bilidad de los servicios en las áreas rurales. pasivos no rentables en lo económico y/o
Estos retos deberían ser resueltos a corto y social (el papel del Viceministerio de Trans-
mediano plazo para asegurar un aumento porte en esta tarea es esencial, pero reque-
sostenible de la cobertura y mejorar la cali- rirá de apoyo financiero y técnico adicio-
dad de los servicios. En las condiciones ac- nal); (ii) definir estrategias adecuadas de fi-
tuales, es necesario un modelo eficiente y nanciamiento para garantizar la sostenibili-
comprobado que garantice la continuidad dad del sector de caminos en un marco fiscal
del suministro en un contexto de alto creci- general sostenible; (iii) fortalecer la coordi-
miento demográfico como el de La Paz y El nación institucional a fin de lograr la inte-
Alto, manteniendo la eficiencia del opera- gración de las redes camineras en todas las
dor, el incremento sustancial en la cobertu- jurisdicciones (lo que podría reducir los cos-
ra del alcantarillado en El Alto y la apertura tos del transporte y aumentar la productivi-
de espacios de participación para los munidad y competitividad de los productos loca-
cipios y la sociedad civil. Para ello podría les). Este esfuerzo debería ser atendido por
considerarse la opción de una empresa mix- el gobierno, para lo cual sería necesaria la
ta de agua potable y saneamiento, creada a creación de una oficina de planificación sec-
través de un incremento en el capital de torial; (iv) profundizar la institucionaliza-
Aguas del Illimani destinado a las necesa- ción del Servicio Nacional de Caminos (SNC),
rias obras de ampliación y con la participa- con énfasis en el desarrollo profesional y la
ción de los municipios de ambas urbes. En gestión de contratos; (v) apoyar la raciona-
cuanto a los retos sectoriales más estructu- lización de los gastos de caminos y progra-
rales, se sugiere (i) aumentar el financia- mas de trabajo en los niveles prefectural y
miento público para el sector de agua y sa- municipal, en base a estándares apropiados
neamiento; (ii) hacer efectiva la política fi- de diseño y mantenimiento; y (vi) diseñar e
nanciera sectorial y establecer la Fundación implementar un programa de mejora de ca-
40
minos de la comunidad rural, enfocado en la medades de origen hídrico. Para reducir la

capacidad de acceso y la generación de in- vulnerabilidad a los desastres naturales es
gresos. Completando esta propuesta, el go- necesario invertir en medidas estructurales
bierno podría revisar la propuesta de ley de (por ejemplo, obras de control de inunda-
transporte para definir más claramente el ciones, y obras de control de erosión y de es-
papel de los ministros del ramo y de los re- tabilidad de aludes) y no estructurales (por
guladores y asegurar la independencia de ejemplo, zonificación del uso del suelo y di-
estos últimos. seño de programas de respuesta y atención
Para contribuir a mejorar la calidad de vi- a emergencias).
da de todos los bolivianos, y especialmente Para sustentar el desarrollo económico y
de los pobres, la política ambiental se po- social, y complementando la política am-
dría enfocar a las áreas identificadas como biental, el gobierno debe atender los retos
esenciales, tales como (i) el control de la de la gestión de los recursos naturales, es-
contaminación atmosférica y la contamina- pecialmente tierras y bosques. En ese senti-
ción intradomiciliaria; (ii) la reducción de do, los retos esenciales a los que debe en-
las enfermedades de aguas contaminadas; y frentarse el gobierno incluyen (i) completar
(iii) la reducción de la vulnerabilidad a de- la regularización de la propiedad de la tierra
sastres naturales. Para reducir la contamina- y devolver la confianza en las instituciones
ción del aire, sería conveniente sustituir los encargadas de esta tarea—especialmente el
combustibles líquidos y sólidos por gas na- INRA; (ii) adoptar mecanismos de distribu-
tural. El mecanismo más eficiente para indu- ción de la tierra que estén priorizados por
cir esta sustitución debería basarse en la objetivo y que empleen instrumentos múlti-
política de precios de los combustibles. Los ples; (iii) mejorar la tributación sobre la
combustibles podrían gravarse dependiendo tierra; (iv) regularizar la posesión de la tie-
de su capacidad como precursores de conta- rra para los indígenas; (v) mantener la inte-
minantes; el gravamen de los combustibles gridad de las áreas protegidas y de las reser-
más “limpios” (el gas natural) debería redu- vas forestales. Además de revisar el estatus
cirse a un nivel mínimo, y eventualmente de las propiedades agrícolas más grandes,
considerar programas de sustitución de deberían establecerse metas de redistribu-
combustibles sólidos y líquidos por gas na- ción de la tierra empleando para ello un en-
tural (dependiendo del resultado de análisis foque pragmático, incluyendo mecanismos
de costo-beneficio). Para controlar la con- como programas de compra de hectáreas. La
taminación intradomiciliaria, además de la reforma tributaria de la tierra debería cen-
sustitución de combustibles por gas, se po- trarse en la actualización de los catastros y
drían introducir incentivos para el uso de su tasación como piedra angular de la des-
estufas eficientes y mejoras en la ventila- centralización fiscal. Las reclamaciones de
ción de las viviendas. Las medidas como las los indígenas sobre la tierra deben atender-
campañas educativas de higiene (por ejem- se mediante procedimientos ágiles, y la ba-
plo, lavado de manos), la desinfección case- se para la administración territorial indíge-
ra del agua de consumo, y el desarrollo de na tendría que mejorar. Finalmente, debería
alcantarillados y sistemas de evacuación de reforzarse el Sistema de Áreas Protegidas y
heces han demostrado ser eficaces y eficien- áreas forestales, haciendo que su gestión
tes para reducir la incidencia de las enfer- sea profesional e invirtiendo en las comuni-
41
dades que se hallan dentro y en el entorno la capacidad del gobierno o del parlamento
de estas áreas. para exceder los límites apropiados sin pre-
supuestos suplementarios; (iii) asegurar
Sin corrupción y con que el presupuesto cubra todas las depen-
participación ciudadana dencias del gobierno y abarque la totalidad
El diseño y la implementación de políti- de los recursos comprometidos y de las res-
cas económicas y sociales adecuadas puede ponsabilidades del gobierno; y (iv) suminis-
ayudar a Bolivia a crecer más y mejor y a re- trar oportunamente las estimaciones de
ducir la desigualdad y la exclusión social. transferencias a los gobiernos subnaciona-
Para alcanzar y mantener estos objetivos les (algo que sería más fácil de hacer si se
Bolivia necesita un sector público eficiente permite presentar presupuestos subnacio-
y transparente y una participación ciudada- nales realistas a consejos o comisiones). Al
na activa que complemente los esfuerzos del mismo tiempo, es necesario fortalecer el
sector público. La desconfianza de la ciuda- Sistema Nacional de Planificación, estable-
danía en el sector público trae causa en la ciendo procesos y metodologías para la de-
falta de resultados, en la incapacidad de finición de las prioridades de inversión y
proveer servicios para todos (y en particular, gasto público de manera que queden refle-
para los más pobres y excluidos) y en la per- jadas en el presupuesto general (lo que per-
cepción de la alta corrupción de oficiales y mitiría convertir el Plan de Desarrollo Eco-
servidores públicos. Para acabar con esta nómico y Social en una herramienta de ges-
tendencia, presentamos a continuación al- tión, supervisión y evaluación). En materia
gunas sugerencias de políticas destinadas a de adquisiciones, podría introducirse un
mejorar la eficacia y eficiencia del sector pú- nuevo marco institucional mediante una Ley
blico y ampliar el acceso a los servicios pú- de Compras y Contrataciones. Este marco
blicos (especialmente, a la Justicia). institucional debería contar con (i) una ofi-
El gobierno podría concentrarse, en pri- cina central responsable de supervisar el
mer lugar, en consolidar las reformas en las sistema de compras, con un funcionariado
áreas que constituyen la base operativa de especializado; (ii) un Sistema de Adquisi-
las instituciones públicas, es decir, los pro- ción de Bienes y Servicios electrónico inte-
cesos administrativos, financieros y de con- grado en el SIGMA; (iii) una base de datos
trol regulados por la Ley SAFCO. Esto com- de proveedores consolidados; (iv) un siste-
prende, entre otros, los procesos de presu- ma información a la ciudadanía sobre com-
puesto, planificación y adquisiciones (compras del Estado; (v) un plan de auditorías e
pras y contrataciones). Asimismo, el gobier- investigaciones especiales que contemple
no debería proseguir con la modernización las normas y la calidad de los resultados; y
del sistema de información y administra- (vi) un plan de compras corporativas, que
ción financiera (SIGMA), herramienta cen- permita generar importantes ahorros.
tral de los procesos administrativos. En ma- La mejora del sistema de información y
teria de presupuesto y planificación, algu- administración financiera requeriría las si-
nos principios importantes que deben te- guientes medidas (i) agilizar el funciona-
nerse en cuenta son: (i) preparar estimacio- miento del sistema y de las transacciones, y
nes del paquete presupuestario para un pe- generar informes para los principales usua-
riodo progresivo de tres años; (ii) restringir rios; (ii) desarrollar una página web de acce-
42
so público a la información del SIGMA, con rrectos, y queden registrados); (iv) exten-
información de fácil uso y comprensión; (iii) der la contratación competitiva y transpa-
mejorar el seguimiento de los resultados en rente de empleados públicos a otras enti-
aquellos sectores que cuentan con sólidas dades o sectores (por ejemplo, educación y
clasificaciones por programas, vinculando salud); y (v) elaborar y poner en marcha
los indicadores intermedios con las áreas una nueva política salarial y de recursos
respectivas de intervención pública; (iv) humanos, lo que debería permitir racionali-
aclarar la información sobre las reglas presu- zar el servicio civil, reordenar sus recursos
puestarias subyacentes y diseñar programas humanos, homologar las funciones y sala-
piloto para involucrar a la sociedad en gene- rios públicos y establecer mecanismos de
ral en el proceso presupuestario; (v) evitar promoción en función del desempeño.
extender el SIGMA a niveles subnacionales, Con respecto a Administración Tributaria
en la medida en que sus capacidades de pro- y Aduanera, las tareas pendientes para con-
cesamiento no lo permitan; y (vi) establecer solidar la reformas incluyen, en primer lu-
un comité de usuarios del SIGMA que tenga gar, el logro de un consenso político y social
por objeto principal discutir y definir las parque impida la apropiación de la administra-
ticularidades que debería tener el sistema de ción tributaria y aduanera por parte de sec-
información (el desarrollo conceptual es tores interesados, reforzando el carácter
fundamental antes de adoptar una la deci- técnico del SIN, la ANB y la Superintenden-
sión respecto del futuro del sistema). cia Tributaria, y acabando con los mandatos
El gobierno podría también considerar interinos. En segundo lugar, en el caso del
la posibilidad de desarrollar algunas de las SIN se debería (i) completar el empadrona-
reformas ya iniciadas: Servicio Civil, Admi- miento de contribuyentes; (ii) mejorar los
nistración Tributaria y Aduanas. Con res- procesos informáticos de control; (iii) se-
pecto al Servicio Civil, las principales suge- guir mejorando la fiscalización; y (iv) esta-
rencias serían: (i) actualizar el registro de blecer unidades especializadas por sector
funcionarios públicos y controlar, entre económico. En el caso de la ANB, se sugiere:
otros, las altas y bajas de personal (este re- (i) consolidar el plan estratégico; (ii) rede-
gistro debería extenderse a toda la admi- finir la organización, papel y titularidad del
nistración pública); (ii) integrar la infor- directorio; (iii) utilizar la información para
mación del registro con el historial indivi- mejorar la fiscalización; (iv) definir una es-
dual de servicios de cada funcionario, con- trategia integral de lucha contra el contra-
tando así con toda la información sobre los bando; e (v) incorporar técnicas de gestión
servicios prestados al Estado lo que, junto y trabajo en equipo y coordinarse con otros
con el Registro, constituiría la información organismos fiscalizadores.
base para el diseño e implementación de la Las políticas sugeridas pretenden mejo-
política salarial y de la carrera administra- rar la eficacia y eficiencia de la Administra-
tiva.; (iii) definir las sanciones y los incen- ción Pública, y deberían complementarse
tivos en el programa de registro para ase- con políticas orientadas a mejorar la trans-
gurar el cumplimiento (el personal y los di- parencia y eliminar la corrupción. Entre
rectores deberían tener un incentivo para ellas podrían considerarse: (i) la simplifica-
asegurar que la nómina y los datos e infor- ción de trámites y la adopción de gobierno
mación del personal sean completos y co- electrónico; (ii) la definición e implementa-
43
ción de mecanismos para la participación y como complemento a la provisión de servi-

evaluación ciudadana de la gestión pública; cios de justicia, las autoridades deberían
y (iii) la aprobación de normas de acceso a considerar medidas para mejorar la seguri-
la información pública. dad ciudadana, incluyendo la prevención (la
En materia de justicia, para acercar los más eficiente en términos de costos y bene-
servicios a todos los ciudadanos (especial- ficios), la implementación del plan nacional
mente los más pobres), extender el alcance de seguridad nacional (previsto en la Ley
y la calidad del servicio, y mejorar la efi- 2494, con sus modificaciones si fuera nece-
ciencia (reduciendo los costos implícitos y sario) y el reforzamiento de la conexión y la
explícitos), las autoridades deberían consi- coordinación entre la implementación del
derar una serie de medidas encaminadas a plan y el sistema de justicia.
reforzar la capacidad de provisión del servi- El marco político e institucional de un
cio. En este sentido, sería necesario (i) asig- sistema más descentralizado en Bolivia ten-
nar más recursos económicos y logísticos a drá un impacto significativo en la gestión y
los operadores del sector, de modo que pue- la prestación de servicios públicos. Para an-
dan responder eficientemente a las deman- ticipar esto, el gobierno debería definir una
das de la población; (ii) fortalecer los as- estrategia que incluya la segunda etapa de
pectos profesionales y de administración de la descentralización. Esta estrategia debería
personal de justicia (a través de capacita- centrarse, en el corto plazo, en estabilizar el
ción y formación); (iii) mejorar el proceso sistema intergubernamental, lo que supon-
de selección y evaluación de los jueces a dría la aplicación de políticas públicas para
través de procesos transparentes y equitati- (i) mejorar la equidad regional en la distri-
vos, con el fin de garantizar la independen- bución de recursos—a través de la redistri-
cia del Poder Judicial y contrarrestar la co- bución de las transferencias con mayor peso
rrupción; y (iv) crear nuevos juzgados y si- para reducir desigualdades (por ejemplo,
tuarlos con el fin de cubrir el déficit de más numero de habitantes y de población pobre
del 40 por ciento en el ámbito local, ade- por región); (ii) promover el intercambio de
cuando el sistema de justicia a la demanda y información entre los diferentes niveles de
necesidades de la población. El diseño del gobierno para aumentar la transparencia y
sistema debe atender las necesidades de crear capacidades institucionales básicas; y
justicia de los diferentes grupos de pobla- (iii) proteger y mejorar la calidad de la pro-
ción, reconociendo las diferencias y particu- visión de servicios en los diferentes gobier-
laridades culturales, consolidando la justi- nos subnacionales. En el mediano y largo
cia comunitaria y capacitando a los opera- plazo, el gobierno podría profundizar el sis-
dores para su correcta aplicación (incluyen- tema intergubernamental y decidir qué fun-
do capacitación en materia de género y vio- ciones y responsabilidades adicionales de-
lencia familiar). Además, el gobierno debe- ben transferirse a los mismos. En esta se-
ría promover la participación de la sociedad gunda fase, una alternativa posible sería
civil como agente externo de control que proceder con la descentralización por secto-
asuma el compromiso continuo de velar por res (por ejemplo, caminos rurales, salud o
las prácticas anticorrupción, el acceso uni- educación) a través de los diferentes niveles
versal a la justicia y el cumplimiento de la nacional, regional y municipal y de una for-
gestión de sistema de justicia. Finalmente, ma integrada. Este proceso exigirá negocia-
44
ciones y convenios marcos, procediendo ALGUNAS SUGERENCIAS SOBRE

gradualmente y transfiriendo primero las PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE
responsabilidades de la prestación de los LAS ACTUACIONES
servicios menos complejos. El gobierno de-
bería también atender el desequilibro fiscal El contexto inicial favorable en lo políti-
vertical, reduciendo en lo posible la depen- co-social y económico permite cierto margen
dencia de las transferencias y reforzando las en el diseño e implementación de políticas
bases de ingresos propios de los gobiernos públicas, promoviendo el desarrollo econó-
subnacionales. La experiencia de otros paí- mico y social del país. Pero es evidente que
ses muestra que para evitar desequilibrios los retos son múltiples, serios y heterogéne-
fiscales a nivel general es preferible que las os y que, por lo tanto, requieren propuestas
trasferencias de gastos, responsabilidades y integrales e inmediatas. La sección anterior
funciones precedan a las transferencias de intenta cubrir estos retos en sus diferentes
ingresos. Al mismo tiempo, para atender el dimensiones y presenta opciones (casi siem-
desafío de la responsabilidad fiscal, Bolivia pre complementarias) para crecer más y me-
podría adoptar reglas de responsabilidad jor—generando empleos, con beneficios pa-
fiscal que incluyan a los gobiernos subna- ra todos, y sin corrupción y con participación
cionales, con indicadores fiscales explícitos ciudadana. El diseño e implementación de
y transparentes, y definiciones de sanciones todas estas opciones, simultáneamente o en
para los casos de incumplimientos y viola- el corto y mediano plazo, no es factible; y de
ciones de las normas. Finalmente, para que ahí su nombre: opciones. Algunas sugeren-
la segunda fase de la descentralización cias pueden ser útiles para determinar las
avance satisfactoriamente es necesario el prioridades y la cronología de las actuacio-
reforzamiento institucional de los gobiernos nes. La Tabla 3 presenta sucintamente dichas
subnacionales (especialmente, los departa- sugerencias, que representan una parte de
mentos), tanto en materia de recursos hu- las opciones citadas en la sección anterior
manos como en lo que se refiere a los siste- para una primera etapa. A través de las mis-
mas de gestión. mas proponemos aquellas políticas que,
atendiendo a las lecciones de Bolivia y a la
experiencia de otros países, tendrían el ma-
yor impacto sobre los retos de las tres áreas
(crecer más y mejor—generando empleo,
con beneficios para todos, y sin corrupción y
con participación ciudadana) con el objetivo
fundamental de reducir la pobreza y la exclu-
sión, y descontando en cierta modo el capi-
tal político necesario para consensuar, dise-
ñar e implementar las mismas.
45
Tabla 3 - SUGERENCIAS DE PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE LAS ACTUACIONES
Para crecer más y mejor La primera etapa - 2 años Para eliminar la corrupción y
Para beneficiar a todos aumentar la participación
Fortalecer marco legal y Educación-Facilitar acceso y Administración Pública-

mejorar ambiente permanencia en primaria y Consolidar reformas de base
regulatorio para negocios secundaria operativa
Desarrollar el sector de Salud-Vincular financiamiento Justicia-Fortalecer aspectos
hidrocarburos con incentivos de desempeño de administración y gestión
Negociar tratados de Agua-Resolver crisis puntual y
libre comercio hacer efectiva política
Mejorar eficiencia del financiera
financiamiento para el Programa Social-Focalizar en el
desarrollo rural desarrollo humano de los niños
CON BENEFICIOS PARA TODOS
DINÁMICA DE LA POBREZA
Y DESIGUALDAD
Omar Arías
A
lrededor del 65 por ciento de los habitantes de Bolivia es
pobre, y de éste, casi el 40 por ciento vive en la extrema po-
breza. La distribución del ingreso es de las más desiguales
de América Latina.1 Las razones que dan origen a esta realidad son:
Primera: el crecimiento en los años 90 se concentró en exportacio-
nes de recursos naturales que generan pocos empleos. Más
importante aún, desde 1999, la desconfianza de los inversionistas,
el deterioro de los términos de intercambio, la reducción de las ex-
portaciones y el programa de erradicación de la coca, redujeron el
ritmo de crecimiento, revirtiendo los avances.
Segunda: la baja productividad de las empresas ha impedido el cre-
cimiento del empleo y los salarios. Esto se ha debido a un marco
legal e institucional que limita los emprendimientos.
Tercera: pese a la expansión del acceso a la educación básica, los
pobres tienen pocas oportunidades para mejorar su capital huma-
no. La consecuencia es una baja productividad laboral. Más aún,
muchos dejan la escuela prematuramente y terminan en trabajos
mal pagados. El fuerte crecimiento económico de base amplia es
condición fundamental para reducir la pobreza y la desigualdad. Sin
embargo, para ello se necesitan políticas que mejoren la producti-
vidad laboral y la creación de trabajo. ¿Cómo? Aquí se esbozan
algunas posibles salidas.
1 Este capítulo se basa fundamentalmente en el informe“Estableciendo las Bases para un Mayor
Crecimiento a favor de los Pobres en Bolivia”, Informe nº 28068-BO, Banco Mundial, 5 de diciembre de
2005.
278
CRECIMIENTO Y TENDENCIAS DE La desaceleración económica de finales

LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD de los años 90 redujo el ritmo del crecimien-
to y revirtió los progresos en materia de po-
Durante los años 90, la pobreza y desi- breza. Entre 1999 y 2002, la pobreza aumen-
gualdad disminuyeron, pero desde 1999 tó del 62 al 65 por ciento de la población bo-
se ha invertido la tendencia. Durante el liviana, mientras la pobreza extrema creció
periodo de crecimiento entre 1993 y 1999, del 36 al 37 por ciento. Los hogares urbanos
la pobreza urbana se redujo del 52 al 46 por pobres fueron los más afectados. El desem-
ciento en los principales centros urbanos, pleo urbano aumentó del 6 al 9 por ciento, y
aunque la desigualdad del ingreso urbano se la pobreza urbana volvió a los índices de
mantuvo invariable. Aunque existen datos principios de los años 90.
nacionales urbanos adecuados, sí hay evi- La desigualdad del ingreso se incrementó
dencia de que tanto la pobreza nacional co- significativamente entre 1997 y 2002. Boli-
mo la rural pueden haber disminuido en los via tiene actualmente un coeficiente de Gini
años 90 (Tabla 1). de casi 58, lo que la sitúa como uno de los
Tabla 1 - MEDIDAS DE POBREZA, 1993-2002
Estimaciones basadas en el ingreso
Pobreza Pobreza Extrema

I B I B
Nacional 1997 63.6 33.7 36.5 18.9

1999 63.5 36.0 40.7 22.2
2002 65.2 36.7 41.3 22.3
Ciudades capitales* 1993 52.0 22.2 23.7 8.4

1997 50.7 21.0 21.3 7.5
1999 46.4 18.8 20.7 7.02
2002 51.0 22.1 23.5 8.8
Urbana 1997 54.5 23.8 23.8 9.1

1999 51.4 22.4 23.5 8.9
2002 53.9 23.8 25.7 9.4
Rural 1997 78.0 49.4 59.0 34.4

1999 84.0 59.4 69.9 45.1
2002 83.5 57.6 67.0 43.3
Nota: I: Incidencia (% de la población), B: brecha de pobreza (% brecha
entre el ingreso promedio de la persona pobre y la línea de pobreza).
*Ciudades capitales incluyen: Sucre, La Paz, Cobija, Cochabamba, Oruro,
Potosí, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y El Alto.
Fuente: UDAPE, basado en encuesta de hogares, EIH (1993); ENE (1997); y
MECOVI (1999-2002).
279
DINÁMICA DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
Estimaciones oficiales
Pobreza Pobreza Extrema

I B I B
Nacional 1999 62.0 30.7 35.8 15.0

2000 65.5 33.7 39.2 17.2
2001 64.4 31.8 37.3 19.6
2002 64.6 31.2 36.8 14.4
Urbana 1999 51.4 22.4 23.5 8.9

2000 54.5 25.6 27.9 11.0
2001 54.3 24.6 26.2 14.7
2002 53.9 23.8 25.7 9.4
Rural 1999 80.1 44.8 56.7 25.4

2000 84.5 47.7 58.7 28.0
2001 81.1 43.6 55.6 27.8
2002 82.2 43.4 54.8 22.6
Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per
cápita del hogar en zonas urbanas.
países más desiguales de la región, junto a y tierra, tamaño del hogar, y brechas de in-
Brasil y Chile (países con tasas de pobreza gresos por género, etnia y tipo de empleo.
mucho menores) (Gráfico 1). Esta desigual- Nueve de cada diez bolivianos (pobres y no
dad refleja significativas disparidades en la pobres por igual) consideran que la distribu-
colocación de activos, tales como educación ción de ingreso es “injusta” o “muy injusta”.
Gráfico 1 - COEFICIENTES DE GINI EN AMÉRICA LATINA* DISTRIBUCIÓN

DE INGRESOS DEL HOGAR EQUIVALENTES, CIRCA 2000
60
55
50
45
40
Uruguay
Costa Rica
Venezuela
Perú
Jamaica
Argentina
El Salvador
México
Honduras
Nicaragua
Panamá
Colombia
Bolivia
Chile
Brasil
*Países Seleccionados
Fuente: Gasparini y otros (2004).
280
El crecimiento de los años 90 redujo la los ingresos promedio, y la pobreza se redu-

pobreza y mejoró los indicadores socia- jo del 52 por ciento en 1993 al 46 por cien-
les. Entre 1993 y 1998 el crecimiento fue del to en 1999 (Gráfico 2). Al mismo tiempo, las
4,7 por ciento por año (2,2 por ciento per mejores condiciones de vida y de educación
cápita), cifra que permitió a Bolivia sobre- en el área rural sugieren que la pobreza allí
pasar a otros países andinos por primera vez también pudo haber disminuido.
en 40 años. Las exportaciones se diversifi- A pesar de estos logros, la gravedad de la
caron más allá de los minerales y los hidro- pobreza hizo que el crecimiento resultara
carburos, e incluyeron productos nuevos co- insuficiente para sacar a muchos bolivianos
mo la soya, el café, el azúcar y la madera. La de ella. En 1997, el 37 por ciento de los bo-
inversión superó el 18 por ciento del PIB, livianos aún estaban lejos de alcanzar el in-
cuatro puntos porcentuales por encima del greso suficiente para escapar a dicha situa-
promedio de los años 80. La estabilización ción. Bolivia tiene una elasticidad de pobre-
macroeconómica y las políticas estructura- za-crecimiento entre el 0,3-0,5, comparada
les explican la mayor parte del crecimiento con una elasticidad promedio para la región
de los 90, lo que se acompañó de una cre- de 1,0. Esto implica que un incremento de
ciente participación laboral (especialmente uno por ciento en el ingreso per cápita con-
de las mujeres) y de una mejora de la pro- tribuye a sacar a menos de medio por ciento
ductividad en la economía (1,2-1,7 por de los bolivianos de la pobreza.
ciento por año). La reducción de la pobreza habría sido
Este crecimiento elevó los ingresos (en mayor si el crecimiento hubiese sido sos-
términos per cápita, éstos crecieron 13 por tenido, de base más amplia y más inten-
ciento acumulativamente entre 1993 y sivo en la generación de empleos. Los sec-
1997) y redujo la pobreza. Específicamente, tores intensivos en capital y trabajo cualifi-
los ingresos de los pobres en las ciudades cado como son los de hidrocarburos, teleco-
capitales crecieron a la misma medida que municaciones y servicios financieros, cre-
Gráfico 2 - CURVAS DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO, 1993-2002

(% del cambio en el ingreso per capita de los hogares, por percentil)
Ciudades Capital
12
PR 1999
PR 1993
9
Crecimento anual del ingreso
6
3
per cápita
Media: 1993-1997
0
Media: 1999-2002
-3
-6
-9
1993-1997 1999-2002
-12
1 11 21 31 41 51 61 71 81 91
Percentil del ingreso per cápita de hogares
Nota: Basado en gastos per cápita del hogar en zonas rurales e ingresos per cápita en la ocupación principal del
hogar en zonas urbanas para mejorar la comparación entre encuestas de la década de los 1990-2000.
Fuente: Estimaciones basadas en información de encuesta de hogares.
281
Gráfico 3 - DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS PER CÁPITA POR HOGAR, 2002, URBANO Y RURAL
0.5 0.4
0.45 0.35
0.4
0.3
0.35
0.3 0.25
0.25 0.2
0.2 0.15
0.15
0.1
0.1
0.05 0.05
0 0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Nota: Las líneas verticales en cada grafico representan la línea de pobreza en cada área. Los gráficos
muestran la fracción de personas a cada nivel de ingreso; el área bajo la curva a la izquierda de la línea de po-
breza es la fracción de pobres. La barra vertical da una idea de la fracción de personas con ingresos
apenas por debajo de la línea de pobreza.
Fuente: Estimaciones del autor basadas en información de encuesta de hogares.
cieron más rápido. Mientras los efectos indi- nen mucha población pobre. Cerca del 40
rectos sobre la agricultura y la manufactura, por ciento de los habitantes del departa-
que emplean más del 60 por ciento de la mento de Santa Cruz es pobre, pero esta ta-
fuerza laboral, fueron limitados. Las expor- sa es sólo del 20 por ciento en la capital.
taciones se diversificaron, pero ello no esti- Muchas ciudades intermedias y municipios
muló a los sectores intensivos en trabajo pequeños también han logrado reducir sig-
orientados a la exportación. La participa- nificativamente la pobreza.
ción de las exportaciones en el PIB perma- Los indicadores de pobreza no mone-
neció estable. El crecimiento en estos secto- taria muestran un mayor descenso que la
res modernos —en las tierras bajas alrede- pobreza por ingreso, pero los grandes de-
dor de Santa Cruz— no se transmitió a los safíos persisten. Los indicadores sociales
segmentos de la agricultura de subsistencia que miden las Necesidades Básicas Insatis-
y del artesanado de baja productividad, par- fechas (NBI) y el avance de los Objetivos de
ticularmente del altiplano. Desarrollo del Milenio (ODM) mejoraron sig-
La alta pobreza y desigualdad de Boli- nificativamente entre 1992-2001 (Tabla 2).
via trasciende los límites rurales-urbanos Por ejemplo, la tasa de mortalidad de niños
y regionales. A pesar de que una porción e infantes disminuyó un 30 por ciento, la
abrumadora de la población rural vive en la matriculación neta en educación primaria
pobreza, también hay grandes bolsas de po- está alcanzando el 100 por cien, y los hoga-
breza urbana (Gráfico 3). Ésta se concentra res sin agua potable ni saneamiento adecua-
en los valles y en el altiplano central, espe- do cayeron del 50 al 30 por ciento. Sin em-
cialmente en Potosí y Chuquisaca, seguidos bargo, Bolivia aún se encuentra entre los
por Beni, La Paz y Oruro. Santa Cruz y Cocha- países con tasas de desnutrición, mortali-
bamba tienen tasas de pobreza más bajas, dad materna e infantil más altas de la re-
pero debido a sus grandes poblaciones tie- gión, y aún está lejos de alcanzar el ODM
282
Tabla 2 - PROGRESO HACIA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS CLAVE DEL MILENIO
Indicadores ODM Línea de base Avance hacia ODM Meta ODM

Año Dato 2004 2007 2015 2015
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Meta 1.1 Pobreza Extrema (% de la población) 2002 36.8 33.7 29.6 20 19.2
Meta 1.2. Pobreza Moderada (% de la población) 2002 64.6 60.6 55 41 NA
Objetivo 2: Alcanzar la enseñanza primaria universal

Meta 2.1. (%) Niños que concluyen la Primaria (8th grade) 2001 71.5 75.3 80.7 88.8 100
Objetivo 3: Promote gender equality and empower women

Meta 3.1. Relación de niñas a niños en educación primaria,
secundaria, y terciaria 2001 5.1 2.5 0 0 0
Objetivo 4: Reducir la Mortalidad Infantil

Meta 4.1. Tasa de mortalidad infantil (por 1000 nacimientos vivos) 1998 67 58.8 55.2 45.1 NA
Objetivo 5: Mejorar la salud materna

Meta 5.1. Tasa de mortalidad materna (por 100.000 nacimientos vivos) 1994 390 317 279 200 104
Objetivo 6: Combatir la propagación del VIH/SIDA y el paludismo

Meta 6.2. Municipalidades con ingestación de Chagas > 3% de la población 2002 48 38 10 0 NA
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

Meta 7.1. Acceso a agua potable (% de los hogares) 2001 72.5 76.3 81 84.5 78.6
Meta 7.2. Acceso a servicios sanitarios básicos (% de los hogares) 2001 41.9 45.0 55.5 64 NA
Fuente: UDAPE, 2003.

283
consistente en que todos los niños y niñas producción, capacitar trabajadores y desa-
concluyan la educación básica. rrollar activamente nuevos productos y mer-
La percepción que la gente tiene sobre cados, es decir, la demanda de trabajo; y (ii)
su bienestar suele estar relacionada con la capacidad de los pobres para acumular ca-
la pobreza por ingreso. La gente y las auto- pital humano y utilizarlo bien, es decir, la
ridades evalúan la pobreza conforme a crite- oferta de trabajo.
rios como el desempleo, la mala educación,
el acceso restringido a activos y servicios RESTRICCIONES A LA
básicos, y a las variables de etnia y ubica- CREACIÓN DE EMPLEO.
ción socio-económica. Los bolivianos tien- LA DEMANDA LABORAL
den a ser y a pensarse como pobres por tener
pocos ingresos o cuando son jóvenes, sin El mal clima empresarial de Bolivia difi-
educación, desempleados o subempleados, culta la inversión, la productividad y la crea-
indígenas, moradores rurales y cuando care- ción de empleo. El progreso en la producti-
cen de servicios básicos. vidad total en los años 90 reflejó, más que
Existen, no obstante, algunas diferen- una mejora o innovación tecnológica, sobre
cias en cuanto a la pobreza de ingresos y la todo una mejor asignación de recursos tras
percepción de pobreza asociada a la identi- las reformas económicas. La acumulación fí-
dad étnica y a la ubicación geográfica. Los sica de capital (vinculada a la adopción de
quechuas tienden a calificarse como más nuevas tecnologías) contribuyó poco al cre-
pobres de lo que sugieren sus perfiles de po- cimiento, y la productividad general del tra-
breza por ingreso, mientras que con los ay- bajo (PIB por trabajador) subió aumento só-
maras ocurre lo contrario. Con igual acceso a lo un 0,5 por ciento por año durante el auge
servicios básicos, los habitantes rurales se económico. Ello tuvo reflejó en limitadas
consideran menos pobres que sus pares ur- mejoras de la productividad del trabajo en
banos, a pesar de que aquéllos perciben in- los sectores más productivos como el petró-
gresos más bajos. Por tanto, los factores de leo, los alimentos y el textil.
exclusión y/o culturales (por ejemplo, sen- Pocas pequeñas y medianas empresas
tido de empoderamiento o identidad), así (PYME) logran expandirse. Las empresas pe-
como las características geográficas especí- queñas, de 10 empleados o menos, repre-
ficas, como la desigualdad local o el capital sentan el 83 por ciento del empleo (en gran
social, podrían tener efectos significativos parte no calificado) y el 25 por ciento del
en la percepción de la situación de pobreza producto, mientras que unas pocas firmas
de los bolivianos. grandes, que emplean a 50 o más trabajado-
Entre los principales factores explicati- res, generan dos tercios del producto y sólo
vos de la persistencia de la pobreza y la de- 9 por ciento del empleo, en gran parte cali-
sigualdad se encuentran la baja productivi- ficado. Además, la demanda laboral de las
dad, particularmente del trabajo, que limita empresas manufactureras tarda más de un
el desarrollo de una actividad económica año en ajustarse a los cambios de las condi-
más intensiva en empleo. Los factores que ciones económicas, en el rango superior de
influyen sobre la productividad incluyen: (i) ALC y 2,5 veces el promedio de los países de
la capacidad de empresas y productores pala OCDE. Más aún, existe una marcada ten-
ra adoptar nuevas tecnologías y técnicas de sión entre los aumentos en los salarios y el
284
Tabla 3 - COMPARACIÓN DE INDICADORES DEL CLIMA DE INVERSIÓN EN BOLIVIA

Y OTROS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SELECCIONADOS, 2004
País Bolivia Chile Colombia Ecuador Honduras Nicaragua Perú
Comenzar Número de
un Negocio Procedimientos 15 9 14 14 13 9 10
Tiempo (días) 59 27 43 92 62 45 98
Costo (% ingreso pc) 173.9 10 27.4 47.4 72.9 170.1 36.4
Contratar Índice de Dificultad

y de Contratación 61 17 72 44 22 22 44
despedir Índice de Dificultad
empleados de Despido 0 20 20 70 30 50 60
Índice de Rigidez de
Empleo Index 40 19 51 51 31 51 55
Costos de Despido
(semanas) 98 51 49 131 46 24 56
Registrar Número de
Propiedad Procedimientos 7 6 7 12 7 7 5
Tiempo (días) 92 31 23 21 36 65 31
Costo (% valor de
la propiedad) 5.1 1.4 3.6 16 8.8 6.5 3.2
Obtener Costo de crear un

Crédito colateral (% ingreso pc) 51 5.3 38.9 10.8 36.6 2 16
Índice de
Derechos Legales 3 4 4 3 5 4 2
Índice de
Información de Crédito 4 6 4 5 3 5 6
Proteger Índice de desclasificación 2 6 2 1 0 1 4

Inversiones
Firmar Número de
contratos Procedimientos 47 28 37 41 36 18 35
Tiempo (días) 591 305 363 388 545 155 441
Costo (% de la deuda) 10.6 10.4 18.6 15.3 33.1 16.3 34.7
Cerrar un Tiempo (años) 1.8 5.6 3 4.3 3.7 2.2 3.1

negocio Costo (% de los bienes) 18 18 1 18 8 8 8
Tasa de Recuperación
(centavos por dólar) 32.5 19.3 54.6 18.1 21.5 38.1 31.1
Fuente: Banco Mundial, y Djankov y otros (2002).

285
número de empleados. Por cada incremento son elevados, particularmente los rela-
de 10 por ciento en los salarios reales, la de- cionados con el crédito, la tecnología y
manda en manufactura por mano de obra no la ubicación de mercados locales y ex-
calificada se reduce en un 6,4 por ciento tranjeros, la acreditación, y los conflic-
(dos veces el promedio internacional y en el tos contractuales.
rango más alto de ALC). > El acceso al crédito es limitado. Las cos-
Un mal clima empresarial dificulta la tosas garantías requeridas para conse-
inversión y la creación de empleo; las em- guir un préstamo, especialmente para
presas pequeñas son las más afectadas las empresas pequeñas (más del doble
por la regulación, la rigidez contractual, y del monto adeudado, y sobre todo a tra-
del crédito y los mercados. Un mercado de vés de garantías de bienes raíces),
pequeña escala, reglas onerosas, crédito li- muestra que Bolivia tiene un mercado de
mitado y costoso, e infraestructura de trans- crédito rígido, un registro de activos
porte deficiente, influye negativamente so- ineficiente y una recuperación riesgosa
bre las tasas de capacidad utilizada, las de la deuda.
perspectivas de expansión, y por tanto, la > Existe un alto costo de logística y condi-
creación de empleo de las empresas manu- ciones azarosas en los mercados de insu-
factureras (véase Tabla 3). Para las empresas mos y productos. Las cadenas de abaste-
pequeñas, las restricciones de la regulación cimiento son débiles, dados los costes y
(por ejemplo, registro y licencias de opera- la lentitud del transporte (sobre una ba-
ción), las excesivas condiciones para el ac- se unitaria, 20 veces más caro que en
ceso al crédito y los cuellos de botella de Brasil), el despacho aduanero sigue sien-
mano de obra calificada son los factores más do engorroso (pese a algunas mejoras re-
restrictivos. Para las empresas grandes, los cientes), la calidad de los servicios inter-
costos de insumos, incluyendo crédito y ac- nos y de los insumos es escasa (por ejem-
ceso a la tecnología, y el tamaño del merca- plo, el abastecimiento de energía irregu-
do son las principales restricciones. lar) y, en consecuencia, los inventarios
Más específicamente: de insumos para la producción se demo-
> El mercado es limitado y localizado. Esto ran demasiado (de 36 a 50 días).
quiere decir que el comercio nacional es- > La regulación laboral sigue siendo restric-
tá altamente concentrado y que hay po- tiva. Aunque la legislación laboral, que
cas empresas exportadoras (por ejemplo, data de 1943, es restrictiva, su cumpli-
frente al casi el 50 por ciento de las em- miento también resulta excepcional. Es-
presas grandes, sólo exporta el 20 por ta legislación, que persigue proteger a
ciento de las pequeñas y medianas). los trabajadores, en determinados con-
> La regulación de negocios es onerosa y las textos termina aumentando el costo to-
instituciones son débiles. tal del empleo y haciendo que la empre-
- El registro empresarial es caro y muy len- sa resulte menos competitiva, porque
to, a pesar de las recientes mejoras. desalienta la contratación equitativa en
- Es difícil registrar la propiedad, y el cum- el mercado formal. En consecuencia, se
plimiento de los contratos o de los dere- alienta la informalidad, se dificulta la
chos de propiedad es incierto. productividad y se obstruye la creación
- Los costos de transacción e información de empleo. Así:
286
- Los pagos por indemnización laboral re- mal y carecen de acceso a las instituciones
sultan en costos de despido 2 y 3 veces (por ejemplo, mercados de crédito y de ex-
más altos que en la mayoría de los países portación). Esta situación restringe su po-
andinos. tencial de expansión, ya que no pueden ca-
- Los beneficios extra-salariales (por ejem- pitalizar los logros de la productividad, fru-
plo, jubilación o salud) representan cerca to de la innovación y de las economías de
del 50 por ciento de los costos laborales. escala. Más específicamente,
- Las reglas restringen las cesantías (in- > Las empresas más pequeñas tienen bajos
cluyendo aquellas surgidas por remezo- beneficios e incentivos impositivos per-
nes económicos), el trabajo estacional, versos para convertirse en formales y per-
los tiempos extra, la duración de la se- manecer así, porque:
mana laboral de la mujer y el trabajo noc- - Los costos normativos para su incorpora-
turno. ción son prohibitivamente altos.
La informalidad alienta la baja pro- - Las compañías no pueden deducir el im-
ductividad, genera costos elevados y be- puesto al valor agregado por las compras
neficios mínimos. En un marco de pocos a empresas registradas en el régimen
incentivos para cumplir la normativa, mu- simplificado de impuestos (SII), que
chas empresas, particularmente las micro y comprende a la mayoría de los emprendi-
las pequeñas, quedan fuera del sector for- mientos pequeños.
Gráfico 4 - ÍNDICE DE CONDICIONES DE EMPLEO DE JURE EN BOLIVIA Y EL MUNDO, (0-1)
Europa del Este y Asia Central

América Latina y el Caribe
Africa Sub-sahariana
Sur de Asia
Medio oriente y Norte de Africa
Industriales Europa continental
Este asiático y Pacífico
Anglosajones industriales
Bolivia
Venezuela
Brasil
Panamá
Colombia
México
Rep. Dominicana
Perú
Argentina
Ecuador
Chile
Uruguay
Jamaica
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1
Fuente: Basado en Djankov et al. (2003), tomado del BID (2004). 1= más protector del trabajador, 0= me-
nos protector.
287
> Las reglas laborales generales no propi- Los beneficios concretos de la educación
cian un aumento de la productividad de son bajos. Así, seis de cada diez graduados
empresas más pequeñas. Es decir: de la escuela secundaria corren el riesgo de
- Los beneficios extra-salariales legales caer en la pobreza debido a estos bajos re-
(principalmente en seguridad social) retornos. En las zonas rurales, sólo una educa-
sultan caros para las empresas pequeñas ción post-secundaria ofrecería un significa-
y podrían representar hasta el 8 por cien- tivo aumento en el ingreso. Asimismo, la
to de las ventas. Esto incentiva su per- educación no reporta iguales ventajas para
manencia en el sector informal y, con todos. Los retornos oscilan entre el 0 y el 60
ello, la pérdida del acceso a instituciones por ciento para los trabajadores con educa-
formales de crédito, capacitación y apo- ción primaria, entre el 20 y el 30 por ciento
yo a las exportaciones. Incluso es fre- para aquellos con educación secundaria, y
cuente que las empresas pequeñas regis- entre el 50 y el 150 por ciento para los que
tradas para operar y pagar impuestos in- ingresan a la universidad. Los trabajadores
cumplan las leyes laborales. de familias pobres tienden a recibir benefi-
cios más bajos, debido a la deficiente educa-
RESTRICCIONES A LA ción que reciben. Las brechas a que se en-
ACUMULACIÓN DE CAPITAL frentan mujeres, jóvenes y trabajadores po-
HUMANO Y SU UTILIZACIÓN. co instruidos, y las disparidades en los in-
LA OFERTA LABORAL gresos debidas únicamente al género, etnia,
ubicación y sector de empleo, superan los
Para los pobres es más difícil recibir promedios regionales. Aunque el ingreso de
una educación de alta calidad, y además los trabajadores indígenas es en promedio
no pueden equipararse los retornos del aproximadamente la mitad del de los no in-
mercado laboral logrados gracias a la edu- dígenas, la mayor parte de estas diferencias
cación. La combinación de altos costos de se explican por los bajos niveles de capital
oportunidad, las pocas perspectivas de al- humano (cantidad y calidad educativa) de
canzar una educación universitaria y el ren- los primeros.
dimiento relativamente bajo de la educación Las tendencias demográficas del país
primaria y secundaria, desalientan a los ni- suponen una oportunidad única para me-
ños de familias pobres a permanecer en las jorar la productividad laboral y reducir la
aulas. El sistema de educación pública, espe- pobreza. Junto a Haití, Bolivia es el único
cialmente en el nivel secundario rural, ofre- país de América Latina y el Caribe que está
ce formación de baja calidad, lo que frena la entrando en la etapa de transición demográ-
capacidad de acumulación de capital huma- fica en la que la tasa de dependencia (la
no y de mejora de las oportunidades de los fracción de la población que es muy joven o
pobres. Es más, las familias pobres no pue- muy adulta para trabajar) va a disminuir du-
den permitirse mantener a sus niños en la es- rante las próximas dos décadas (véase Gráfi-
cuela hasta la secundaria, ya que los necesi- co 5). A medida que Bolivia pasa a esta eta-
tan para trabajar y ayudar así a la familia. En pa, se espera un aumento de la participa-
consecuencia, la distribución educativa en ción de la fuerza laboral. Esto supone una
Bolivia es desigual, además de tener una ba- oportunidad única para que las inversiones
se muy estrecha en el nivel secundario. educativas se traduzcan de inmediato en
288
una fuerza laboral más productiva y un ma- auto-empleado (40 por ciento) o asalariado
yor potencial para reducir la pobreza, sobre (15 por ciento). Otro 10 por ciento no reci-
la base de más trabajos de calidad en el me- bía remuneración en efectivo, dada su inser-
diano plazo. ción en negocios familiares en su calidad de
Los bajos costos de oportunidad del aprendiz. El empleo informal implica bajos
autoempleo y los beneficios no moneta- costos de oportunidad y beneficios no mo-
rios estimulan el empleo masivo en el netarios. Para muchos bolivianos, ésta es
sector informal. El sector informal urbano una alternativa competitiva frente a la esca-
de Bolivia está entre los más elevados de la sez de trabajos en el sector formal o el de-
región y es heterogéneo. En 2002, más del sempleo. Asimismo, el autoempleo puede
55 por ciento de los trabajadores ocupados ser más atractivo para sectores como las mu-
estaba en el sector informal, ya sea como jeres (que buscan horarios flexibles para ha-
Gráfico 5 - LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y LA ACUMULACIÓN

DE CAPITAL EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA
Ventana de oportunidad (tasa de dependencia)

1,5
1,4
Razón de Dependencia
1,3
1,2
1,1 Bolivia
1
0,9
América Latina
0,8
0,7
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Porcentaje de la fuerza laboral por nivel educativo
Panama
Costa Rica
Venezuela
Colombia
Brasil
Honduras
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Sin escolaridad a Secundaria incompleta Más que secundaria
primaria completa a secundaria completa completa
Fuente: Basado en Djankov et al. (2003).

289
cer compatible su trabajo con las obligacio- breza de manera directa, y posiblemente
nes familiares) o los indígenas (que podrían también indirecta a través de las remesas.
estar menos expuestos a la discriminación Sin embargo, dado que los flujos de mi-
como obreros independientes que como em- gración son pequeños, ésta ya no funciona
pleados de una compañía). De hecho, los como una válvula de escape para los pobres
autoempleados se perciben a sí mismos co- del área rural. Cerca de 350.000 personas mi-
mo menos pobres que los asalariados con in- graron durante el auge económico en el pe-
gresos similares, lo que muestra la impor- riodo 1993-1997, de los cuales solo 69.000
tancia de los beneficios no monetarios del fueron emigrantes rurales-urbanos. Los indi-
auto-empleo. viduos provenientes de las zonas más pobres
Debido a la baja productividad de los tra- y los jefes de hogar de origen indígena son
bajadores del sector informal, los asalaria- más propensos a la migración rural-rural. Es
dos informales parecen estar en bastante más probable que los jóvenes, los mejor for-
desventaja frente a los asalariados del sec- mados, las mujeres y las familias pequeñas
tor formal con las mismas capacidades y ca- migren hacia las ciudades. Mientras los mer-
racterísticas de empleo, particularmente cados laborales urbanos y rurales parecen es-
con aquellos de niveles inferiores de la esca- tar interrelacionados, las magnitudes abso-
la salarial. En parte, esto se debe a las difi- lutas de flujos cruzados siguen siendo redu-
cultades de acceso de las empresas informa- cidas. Esto refleja en parte los altos costos
les a los programas de capacitación de trade la migración y posiblemente factores no-
bajadores, de adaptación tecnológica y monetarios (por ejemplo, capital social,
otras intervenciones orientadas a mejorar la identidad comunitaria) que influyen sobre
productividad. las decisiones de asentamiento.
La migración ha aumentado las oportu-
nidades de ingreso, pero apenas ha contri- PRINCIPALES OPCIONES
buido a reducir la pobreza. Aunque se ha DE POLÍTICA PARA REDUCIR
producido alguna migración desde las regio- LA POBREZA Y DESIGUALDAD
nes menos desarrolladas a las más desarro-
lladas, ha sido de escaso alcance entre los Es esencial reestablecer el crecimiento
pobres de las zonas rurales. También existe económico sostenible y facilitar el desarro-
una significativa migración hacia las zonas llo de los sectores intensivos en mano de
rurales, que están experimentando una ex- obra para reducir la pobreza y desigualdad
pansión económica, especialmente en la re- en Bolivia. Bolivia puede tener un mayor
gión circundante a Santa Cruz. crecimiento en el medio y largo plazo si se
Las personas que emigraron a las zonas vincula al desarrollo del gas. Sin embargo,
urbanas mejoraron sus ingresos al trasladar- para que tenga un impacto significativo so-
se (particularmente quienes se situaban en bre la reducción de la pobreza, este nexo de-
la parte inferior de la escala de ingresos). De be acompañarse de un conjunto de políticas
modo que, a pesar de una potencial ausencia que promueva, entre otras cosas, más inver-
de contactos y experiencia urbana, los emi- sión para reducir la pobreza y para mejorar la
grantes consiguieron trabajos urbanos com- productividad y la creación de empleo.
petitivos. Por tanto, la migración rural-ur- Para ello, las reformas políticas deberían
bana probablemente ayudó a reducir la po- centrarse en: (i) remover obstáculos que
290
frenan la modernización y crecimiento de funda reforma de la legislación sobre ga-

las empresas, promoviendo su integración rantías.
en la economía mundial; (ii) modernizar la > Aumentar la participación en los merca-
normativa empresarial y proporcionar el dos mundiales, en particular mediante la
marco e incentivos adecuados para que las promulgación de acuerdos de libre co-
empresas, especialmente las pequeñas y mercio que incrementen las exportacio-
medianas, participen y permanezcan en el nes y promuevan la inversión y transfe-
sector formal, y aumenten con ello su pro- rencia tecnológica.
ductividad; y (iii) fortalecer el capital hu- > Alentar la creación de asociaciones de
mano y la protección social para que los más productores y exportadores para reducir
desfavorecidos puedan aumentar su produc- el costo de información, así como para
tividad y su capacidad de acceder a empleos aprovechar las ventajas del comercio y
mejor remunerados. Más adelante se deta- de otras oportunidades de mercado.
llan opciones de políticas específicas.2 Modernizar la normativa laboral y em-
Sería útil remover los obstáculos para presarial, e incentivar oportunamente la
la modernización y crecimiento de las participación de las empresas en el sector
empresas, promoviendo aumentos en la formal. Las empresas se beneficiarían enor-
productividad y su integración en la eco- memente de las mejoras generales en el cli-
nomía mundial. Las opciones dirigidas a ma de inversión, pero además es importante
este fin incluyen: adoptar medidas específicas para:
> Simplificar los procedimientos y reducir > Reducir el costo de registro y la expan-
el costo de registro comercial, especial- sión del negocio para microempresas y
mente en los municipios grandes, am- PYME, particularmente el costo de incor-
pliando los esfuerzos realizados en el poración de socios, el registro en el Régi-
municipio de La Paz y otros gobiernos lo- men General de Impuestos y las licencias
cales. de exportación. Esto podría lograrse ra-
> Implementar incentivos (por ejemplo, cionalizando los requisitos de documen-
créditos fiscales parciales) para la ad- tación (por ejemplo, registro notarial) y
quisición de nuevas tecnologías (inclu- patentes públicas, y optimizando porta-
yendo en el sector manufacturero), no les de negocios en línea para registros y
sólo equipos y tecnologías de informa- licencias en las oficinas de los gobiernos
ción, sino también técnicas gerenciales municipales.
y capacitación laboral, y en el caso de la > Establecer iniciativas piloto que incenti-
agricultura, incentivos para la adquisi- ven la incorporación de las pequeñas
ción de tecnología rural a pequeña es- empresas al sector formal, alentando a
cala y nuevas variedades de cultivo. éstas y a los productores a participar en
> Promover un acceso más amplio al fi- las licitaciones públicas (el decreto pre-
nanciamiento prudente para las PYME, sidencial 27328 “Compro Boliviano” es-
entre otras formas, a través de una pro- tablece las bases legales), extendiendo
2 Estas opciones que se complementan con otras contenidas en otros capítulos de este volumen e
informes recientes del Banco Mundial para Bolivia.
291
créditos parciales sobre impuestos al va- va orientada al desarrollo de capacida-

lor agregado para las empresas elegibles des cognitivas básicas y la mejora de la
y ofreciendo servicios de desarrollo de productividad de la fuerza laboral. Los
negocios (acceso al crédito privado, ser- elementos clave de esta estrategia, tra-
vicios judiciales, prácticas administrati- tados en detalle en el capítulo sobre el
vas y contables), privilegiando el apoyo sector educativo, han de incluir medidas
a iniciativas de innovación y producción para:
para la exportación. Bolivia podría bene- - Reducir la brecha de cobertura en la edu-
ficiarse de la exitosa experiencia de las cación básica universal, mejorar las tran-
oficinas de promoción de pequeñas em- siciones hacia la educación secundaria y
presas como las de Chile, Italia y los Es- el acceso a educación superior privada
tados Unidos. para estudiantes pobres, y atender el
> Modernizar la normativa laboral que ac- problema de la baja calidad y desigual-
tualmente limita la capacidad de creci- dad en el logro educativo en todos los ni-
miento de las empresas, crear nuevos veles. Esto puede lograrse mediante una
contratos laborales y ajustarse a los ci- gestión basada en resultados, centrando
clos económicos. El objetivo consiste en los esfuerzos en los municipios con peo-
adaptar esta normativa a las mejores res resultados educativos.
prácticas internacionales y reducir los - Implementar un programa nacional de
costos no salariales, que actualmente re- transferencias monetarias que incentive
presentan casi el 40 por ciento de los adecuadamente a las familias muy po-
costos laborales que sólo benefician a bres con niños en riesgo, a fin de promo-
una minúscula minoría de los trabajado- ver intervenciones preventivas de salud y
res bolivianos. nutrición y mantener a los niños en la es-
> Simplificar, reducir el costo y aumentar cuela. Para ello, puede aprovecharse la
la transparencia de los procedimientos experiencia nacional reciente en El Alto y
públicos necesarios para acceder a la la experiencia internacional, especial-
tecnología, la certificación de calidad, la mente en Brasil (Bolsa Escola) y México
acreditación y la resolución de disputas. (Oportunidades) teniendo en cuenta las
> Fortalecer las instituciones y coordinar restricciones fiscales a medio plazo, de
la acción de oficinas públicas relevantes manera que sea sostenible. El costo de
para evitar duplicaciones y costos de estos programas en la región va del 0,5 al
transacción, particularmente en la Supe- 1 por ciento del PIB.
rintendencia de Empresas y el Ministerio > Mejorar la equidad y las oportunidades la-
de Trabajo. borales. Esto podría lograrse a través de:
Fortalecer el capital humano y la pro- - La reducción de obstáculos al empleo me-
tección social para que los pobres puedan diante la expansión de instalaciones pre-
mejorar su productividad y acceder a me- escolares y centros de cuidado de niños,
jores trabajos. Esto puede lograrse a través para facilitar la participación de mujeres
de las siguientes medidas: y emigrantes en la fuerza laboral. La
> Elevar la calidad del sistema educativo, adopción de medidas preventivas del cri-
particularmente para los pobres. Se trata men dirigidas por la comunidad en los ba-
de implementar una estrategia educati- rrios urbanos marginales, que permitan a
292
los trabajadores, especialmente a las mu- ver un crecimiento económico más inclu-
jeres, aprovechar las oportunidades de yente que genere un círculo virtuoso de au-
empleo disponibles. ge económico y reducción de la pobreza. La
- Proveer la capacitación en habilidades evidencia y la experiencia internacional
relevantes demandadas por el mercado muestran que el potencial de crecimiento de
laboral en escuelas secundarias, y alen- Bolivia puede mejorar si se adoptan refor-
tar la provisión privada de servicios de mas en profundidad y se atienden las nece-
intermediación laboral (bolsa de em- sidades de los sectores pobres y margina-
pleo). dos.3
- Usar el recientemente desarrollado mapa Las simulaciones de impacto de algunas
de pobreza por consumo para centrar en de las opciones de política citadas sugieren
los pobres las intervenciones orientadas que si los indicadores de crecimiento mejo-
a la generación de ingresos. Estas accio- raran significativamente, el crecimiento del
nes pueden incluir inversiones para esti- PIB per cápita de Bolivia podría sostenerse
mular el crecimiento, programas dirigi- en, o situarse eventualmente por encima de,
dos a desarrollar capital humano, bienes un 4 o 5 por ciento anual. Dado el calado y
comunitarios y generación de ingresos, e la amplitud de la pobreza en Bolivia, y la de-
inversiones que promuevan la integra- sigual distribución del ingreso, en el media-
ción gradual de las comunidades a través no y largo plazo se necesitan esas tasas pa-
de la migración. ra reducir la pobreza del país. De hecho, la
- Fortalecer las inversiones en infraestruc- meta nacional de los ODM de reducir la inci-
tura básica y de transporte en comunida- dencia de pobreza extrema a la mitad en
des pobres, en coordinación con las ini- 2015 podría alcanzarse con tasas de creci-
ciativas de creación de empleo temporal. miento semejantes, y más aún si se suman
otras intervenciones de política pro-pobres.
SINERGIAS EN LAS POLÍTICAS DE Varias simulaciones económicas indican que
CRECIMIENTO, REDUCCIÓN DE LA las reformas de política aisladas, por sí so-
POBREZA Y DESIGUALDAD las, tendrían menos impacto sobre el creci-
miento y la reducción de la pobreza. Muy
Las perspectivas bolivianas de creci- distinto sería que se implementaran dentro
miento dependen más de la estabilidad inde una estrategia amplia de reformas que se
terna que de circunstancias externas favora- refuercen mutuamente, incluida la estabili-
bles. El país tiene la oportunidad de promo- dad macroeconómica.
3 Véase, por ejemplo, el reciente informe del Departamento de América Latina y el Caribe del Banco
Mundial: “Growth and Poverty Reduction: Virtuous and Vicious Circles”, y el informe del desarrollo
mundial “Equidad y Desarrollo”.
293
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D.C.
PROMOVIENDO LA
INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS
PUEBLOS INDÍGENAS
David Tuchschneider*
ste documento examina la exclusión social que sufren los
E pueblos indígenas en Bolivia.1 El punto de partida del debate

son las diferencias de ingresos entre indígenas y no indíge-
nas, que son una herencia de siglos de exclusión. El texto se divi-
de en tres secciones. En la primera hay un diagnóstico de la situa-
ción de los indígenas bolivianos. La segunda sección aborda dos
desafíos: el primero se refiere a la corrección de los desequilibrios
en los activos de las personas (igualdad de dotaciones), y el se-
gundo se centra en la discriminación (parcialidad en los procesos).
La última sección destaca algunas políticas concretas, que comple-
mentan las recomendaciones para luchar contra la pobreza formu-
ladas en otros lugares de este volumen.2
* Con la colaboración de Gillette Hall, Ruth Llanos, McDonald Benjamin y Vivian Viaña.
1 Para simplificar la redacción, el término indígena se emplea aquí indistintamente para referirse a las
personas que en Bolivia se identifican a sí mismas como “indígenas”, “originarios” y “campesinos”,
dependiendo de la región o incluso de la situación particular de quien así se identifica.
2 El concepto de pobreza utilizado en este capítulo está medido sólo en relación al umbral de ingresos
monetarios o de acceso a una canasta de bienes básicos. Existen otras dimensiones importantes de la
riqueza, como la riqueza cultural o social, y es posible tener bajos ingresos pero ser rico en estas otras
dimensiones.
298
DIAGNÓSTICO a través de la estratificación de la sociedad

en grupos que poseen un acceso desigual a
¿Qué proporción de la las oportunidades, las instituciones y el po-
población boliviana es indígena? der político. La superposición de desigual-
La historia de Bolivia está marcada por dades económicas, sociales y políticas res-
fuertes desigualdades económicas y socia- tringe la movilidad social y se convierte en
les. Por ejemplo, según cifras de la Encuesta una traba para el desarrollo y la lucha con-
Continua de Hogares de 1999, el decil más tra la pobreza.
rico de la población absorbe casi 43 por Según los datos del Censo Nacional de Po-
ciento del ingreso nacional, que representa blación y Vivienda del 2001, más de la mitad
140 veces más que el decil más pobre, que de la población boliviana es indígena. De-
posee sólo el 0,3 por ciento. Estas cifras si- pendiendo del criterio de identificación utili-
túan a Bolivia entre los países más desigua- zado, el porcentaje varía del 53,2 por ciento
les de la región. Estas enormes diferencias (por lengua hablada) al 62,0 por ciento (por
pueden explicarse, en parte, por la exclusión autoidentificación). Al igual que el resto de
social. En un contexto como el descrito, las la población boliviana, los indígenas se han
diferencias de ingresos, acceso a bienes pú- urbanizado, de modo que hoy en día alrede-
blicos y poder político aparecen asociadas a dor de la mitad de los indígenas vive en cen-
diferencias étnicas, raciales, regionales y de tros urbanos.4 El área rural continúa siendo
género, es decir, a factores ajenos a las ca- predominantemente indígena (ver Tabla 1).
pacidades individuales. La población indígena no es homogénea, hay
La exclusión social suele venir determi- reconocidos 36 grupos étnicos,5 aunque los
nada por la construcción histórica de quechuas y aimaras conforman la mayoría de
“trampas de desigualdad”,3 y se manifiesta la población (ver Tabla 2).
Tabla 1 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES INDICADORES
Criterio de Identificación Indígena Total Urbana Rural
Autoidentificación (1)
62,0 53,4 77,7
Lengua que habla (2)

53,2 39,3 77,1
Lengua en la que aprendió a hablar(3) 35,5 19,2 63,3

(1) Población de 15 años y más; (2) Población de 6 años y más; (3) Población de 4 años y más.
Fuente: INE: Censo Nacional de Población y Vivienda 2001
3 La relación entre equidad y prosperidad se examina en detalle en el Informe de Desarrollo del Banco
Mundial para el 2006, que está dedicado a la relación entre equidad y desarrollo (World Bank, 2006).
4 El porcentaje urbano es de 55,6 si se atiende al criterio de autoidentificación, y del 46,8% si se calcula
a partir de la lengua hablada (elaboración propia a partir del Censo 2001).
5 Incluyendo a los afrobolivianos, que no han sido identificados en el Censo, pero cuya población está
estimada en alrededor de 31.000 habitantes.
299
PROMOVIENDO LA INCLUSIÓN SOCIAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Tabla 2 - AUTOIDENTIFICACIÓN CON PUEBLOS INDÍGENAS DE LA POBLACIÓN

DE 15 AÑOS O MÁS (en porcentaje de la población indígena)
Departamento Quechua Aymara Guaraní Chiquitano Mojeño Otro Total

y Área Nativo Indígena
Bolivia 49,5 40,7 2,5 3,6 1,4 2,4 100,0
Área urbana 45,3 43,6 2,5 4,4 1,9 2,4 100,0
Área rural 54,8 37,0 2,5 2,5 0,8 2,4 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a información del Instituto Nacional de Estadística
Aunque la población indígena ha crecido Esta tendencia es uno de los fenómenos

en términos absolutos durante los últimos menos estudiados de la demografía boliviana.
50 años (1,7 millones en 1950), su porcen- Hay tres factores que pueden explicar esta
taje sobre la población total ha disminuido disminución relativa: la diferencia entre las
en este mismo periodo. Según la lengua ha- tasas de fecundidad y de mortalidad, la mi-
blada, entre 1976 y 2001 la tasa anual de gración al exterior del país y los procesos de
crecimiento de la población no indígena fue mestizaje.6 No es posible alcanzar una con-
de 4,2 por ciento, frente a un 1,4 por ciento clusión definitiva sin una investigación más
de la indígena. Esta diferencia hizo que du- detallada, pero hay indicios de que los cam-
rante este período el porcentaje de la pobla- bios de identidad y el abandono de la lengua
ción indígena disminuyera en casi un 17% nativa, posiblemente correlacionados con la
(ver Tabla 3). movilidad social, transforman a una propor-
ción importante de la población indígena.7
Tabla 3 - PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 6 AÑOS

O MÁS QUE HABLA UN IDIOMA NATIVO
Año Total Urbana Rural
Censo 1976 69,9 53,3 82,1
Censo 1992 60,0 45,8 80,1
Censo 2001 53,2 39,3 77,1

Fuente: Elaboración propia en base a información censal del INE
6 No hay información fiable, y menos aún desagregada por etnia, sobre la migración al exterior del país.
Según el Censo 2001, las tasas de fecundidad y mortalidad infantil de la población indígena son de
4,96 hijos por mujer y 75 por mil nacidos vivos, mientras que las de la población no indígena son,
respectivamente, de 3,56 y 52 (Instituto Nacional de Estadística).
7 Este fenómeno parece caracterizar en particular a los indígenas urbanos a partir de la segunda
generación.
300
Tabla 4 - PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN INDÍGENA SEGÚN DIFERENTES

INDICADORES Y GRUPOS DE EDAD
Población por Aprendió a hablar Habla Lengua Autoidentificación

grupo de edad en Lengua Nativa Nativa (1) Indígena (2)
Grupo de edad
Niños/as (4 - 12) 24,80 36,66 s.d.
Adolescentes (13 - 18) 27,68 40,33 55,28
Jóvenes (19 - 25) 30,00 47,72 58,49
Adultos (26 - 44) 39,55 60,90 62,79
Adultos (45 - 64) 52,08 75,60 66,30
Adultos mayores (65 o más) 62,55 85,39 69,47

Fuente: INE Censo Nacional de Población y Vivienda 2001
(1) El primer grupo de edad incluye a niños/as de 6 a 12 años
(2) El segundo grupo de edad incluye a adolescentes de 15 a 18 años
Los datos muestran que, independiente- Revolución Nacional; y otras, en un intento

mente del indicador utilizado, la proporción por escapar de la discriminación, integrán-
de la población identificada como indígena dose en un conjunto más homogéneo. Sin
disminuye con cada nueva generación (Ta- embargo, la discriminación puede tener dis-
bla 4), lo que no es sorprendente si tenemos tintos efectos sobre la identidad, en función
en cuenta que el cambio cultural se promue- de los procesos individuales y grupales en
ve desde numerosos ámbitos sociales y esta- los que están inmersas las personas. Frente
tales y se ve reforzado con la discrimina- a estos procesos, a veces las identidades se
ción.8 La identidad se genera o cambia en reafirman o se abandonan, aunque nunca
función de la interacción de procesos inter- unidireccionalmente. Aunque si se compro-
nos y externos que experimentan las perso- base la existencia de una relación directa
nas y los grupos. Los individuos pueden re- entre la movilidad social y el cambio de
chazar su herencia cultural y adoptar pautas identidad, este hecho afectaría la relación
distintas de las de sus padres. A veces, estos medida entre pobreza y pertenencia étnica.
cambios se dan por imitación de los modelos La movilidad social ha experimentado un in-
culturales de la sociedad; otras, por políti- cremento paulatino desde los tiempos colo-
cas explícitas de generación de identidades niales, pero se ha acelerado considerable-
nacionales, como las que caracterizaron a la mente desde principios de la decada del 50.
8 Con muy pocas excepciones, la mayor parte de las políticas y proyectos implementados en Bolivia han
prestado poca atención a la composición multiétnica de la sociedad. La discriminación y los
estereotipos son comunes en los discursos y las prácticas cotidianas.
301
INCIDENCIA DE POBREZA EN Un dato importante es que la probabili-

LA POBLACIÓN INDÍGENA Y NO dad de ser pobre por ser indígena en Boli-
INDÍGENA9 via ha pasado del 16% a mediados de los
90 a un 13 por ciento en el 2001.10 Sin em-
El porcentaje de indígenas cuyos ingre- bargo, la brecha de pobreza indígena (que
sos no alcanzan el umbral de pobreza es no- mide la profundidad de la pobreza) es
tablemente mayor que el de no indígenas. A aproximadamente el doble de la no indíge-
nivel nacional, 7 de cada 10 indígenas son na, lo que sugiere la magnitud del esfuer-
pobres, frente a los 5 de cada 10 en el caso zo necesario para remediar esta situa-
de los no indígenas. Tanto la incidencia de la ción.11 Estos niveles de pobreza y sus pro-
pobreza como la diferencia entre ambos gru- babilidades están directamente relaciona-
pos es menor en las áreas urbanas. Asimis- dos con el diferencial de ingreso de los dis-
mo, la pobreza extrema afecta a un mayor tintos grupos de la población. Según datos
porcentaje de indígenas, situación que se de la Encuesta MECOVI 2002 (Programa de
hace más notoria en el área rural, donde la Mejoramiento de las Encuestas y de Mejora
diferencia entre la población indígena y no de las Condiciones de Vida), el ingreso
indígena en condiciones de pobreza extrema mensual promedio de los varones no indí-
es de casi 20 puntos porcentuales (ver Tabla genas (189 dólares) es prácticamente el
5). La incidencia de la pobreza es aún mayor doble del ingreso de los varones indígenas
entre los indígenas monolingües, ya que (92 dólares). En el caso de las mujeres, el
afecta a un 84% de los mismos. ingreso de las no indígenas (112 dólares)
Tabla 5 - INCIDENCIA DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA POR MÉTODO DE INGRESOS

(en porcentaje)
Población Incidencia de Pobreza (%) Incidencia Extrema Pobreza (%)

Total Indígena No Indígena Total Indígena No Indígena
Nacional 63,1 73,9 52,5 39,5 52,5 26,9
Urbano 51,5 59,1 47,3 23,9 29,9 20,6
Rural 82,8 86,3 73,6 66,2 71,6 52,1
Ciudades Capitales 48,6 56,8 44,0 22,2 28,6 18,7

Fuente: Jiménez, Landa y Yáñez (en base a EIH, ENE, MECOVI), en Hall y Patrinos (2006).
9 Los datos sobre pobreza e ingresos de esta sección están tomados de Hall y Patrinos (2006), salvo
indicación contraria. Véase también la Evaluación de Pobreza en Bolivia, World Bank (2005).
10 En Ecuador, Guatemala y México, ser indígena aumenta la probabilidad de ser pobre en un 16 por
ciento, 14 por ciento y 30 por ciento respectivamente. En Guatemala y México esta probabilidad ha
aumentado desde la pasada década (Hall y Patrinos, 2006).
11 Para un análisis más detallado, véase el capítulo de O. Arias sobre Pobreza y Desigualdad en este volumen.
302
es casi dos veces y media superior al de las sión social de larga historia; es decir, en po-
indígenas (46 dólares). líticas e instituciones que han mantenido y
reproducido la desigualdad de oportunida-
¿Cómo se explican el diferencial de des en el tiempo, provocando un acceso li-
ingresos entre indígenas y no indígenas? mitado de la población indígena a servicios
Según un estudio de Hall y Patrinos tan básicos e importantes para su desarro-
(2006), el 73 por ciento del diferencial obe- llo personal como la educación y la salud.13
dece a factores “observables” como los años El hecho de que los ingresos y las capacida-
de escolaridad, la experiencia, las horas tra- des estén relacionados con factores ajenos
bajadas, la salud, el estado civil y la situa- a las circunstancias del nacimiento de los
ción laboral; pero un 27 por ciento de la dife- individuos, como la pertenencia étnica, el
rencia en los ingresos promedio de indígenas género o el lugar de nacimiento (factores
y no indígenas se debe a factores “no obser- predeterminados), pone de manifiesto la
vables”, como la discriminación.12 Una pri- existencia de trampas de desigualdad.14 És-
mera conclusión al respecto es que casi tres tas suelen ser fruto de complejas relaciones
cuartas partes del diferencial de ingresos de entre la distribución desigual del acceso a
la población no se explica por problemas de los servicios y mercados que permiten el de-
discriminación real en el mercado laboral, si- sarrollo de las capacidades humanas, la ca-
no por diferencias en la educación (y por en- rencia de servicios de infraestructura, la
de, la calificación) de los trabajadores. Por lo parcialidad de la justicia y la concentración
tanto, los esfuerzos por igualar los ingresos del poder político. A partir de estos facto-
deberían centrarse principalmente en hacer res, ciertos grupos de poder pueden tratar
otro tanto con el acceso a la educación, ende apropiarse de los recursos y las institu-
tre otros factores observables. Al mismo ciones estatales con el fin de garantizar que
tiempo, los factores “no observables”, como el gasto público se asigne de un modo que
la discriminación, merecen también un aná- favorezca sus intereses, lo que provoca de-
lisis más pormenorizado con el fin de desa- sigualdad de oportunidades.
rrollar políticas para hacer frente a estos de- Una de las consecuencias de la institu-
safíos (véase las dos siguientes secciones). cionalización de la desigualdad es que la
Cabe subrayar que los propios factores formación desigual del capital humano se
“observables” tienen su origen en la exclu- transmite de generación en generación, per-
12 Los estudios utilizan la técnica “Oaxaca-Blinder” para obtener una descomposición de los factores que
determinan los ingresos laborales, utilizando muestras de datos de salarios y características individuales
tales como la edad y el nivel educativo para estimar hasta qué punto el diferencial de ingresos entre
los trabajadores indígenas y no indígenas se explica por factores observables, como el nivel de
educación. La diferencia en los ingresos que no puede explicarse por estos factores se atribuye a los
factores menos observables, como la discriminación. Por otro lado, la magnitud de esta diferencia de
ingresos se considera el ‘límite superior’ o máximo estimado del impacto de la discriminación, porque
existen también otros factores no observables, como la calidad de la educación, las habilidades
individuales, etc., que pueden incidir en la fracción no explicada del diferencial de ingresos.
13 Para mayor detalle, véase el capítulo sobre Pobreza, Educación y Salud en este volumen.
14 Véase World Bank, 2006.

303
petuando los obstáculos y limitaciones a los están correlacionados con el origen étnico
que se enfrentan los individuos al no poder (u otros factores predeterminados), pode-
transformar su capital humano en logros so- mos concluir que las diferencias son causa-
ciales. De este modo, la desigualdad se con- das por la desigualdad de oportunidades.16
solida con el tiempo. Estas tendencias no Otros capítulos de este libro analizan con
sólo provocan injusticias preocupantes, si- mayor detalle las estadísticas que describen
no también ineficiencias persistentes, ya los resultados de la desigualdad de oportu-
que no permiten que los escasos recursos nidades, por lo que aquí se subrayarán sólo
del país, ya sean asignados por los gobier- algunos factores clave.17
nos o los mercados, se dirijan a sus usos más
rentables (por ejemplo, cuando el sistema Capacidades humanas
educativo favorece a los jóvenes con mayo- La primera oportunidad que hay que te-
res ingresos en vez de a aquellos con mayor ner en cuenta es la oportunidad de vivir. El
talento y potencial). Finalmente, un entor- gran logro de la reducción en las tasas na-
no muy desigual merma el impacto del creci- cionales de mortalidad infantil y mortalidad
miento económico en la reducción de la po- en la niñez (de casi el 40 por ciento entre
breza, ya que la población pobre no se bene- 1989 y 2003), se ve ensombrecido por la
ficia fácilmente del crecimiento.15 persistencia de altas tasas en las zonas rura-
Como veremos en las dos secciones siles del altiplano y los valles, en su mayoría
guientes, esta distinción entre, por un lado, indígenas. En el caso más extremo, por
factores observables que nacen de una ex- ejemplo, la tasa de mortalidad infantil del
clusión social histórica (la acumulación de área rural andina prácticamente duplica a la
los efectos de la desigualdad de oportunida- del área urbana oriental.18
des y de la discriminación histórica) y, por Una segunda oportunidad se refiere al
otro, factores “no observables”, como la desarrollo infantil. Es sabido que el desarro-
discriminación actual, llevan a recomenda- llo de capacidades está altamente relaciona-
ciones de política diferenciadas. do con la nutrición infantil, por lo que los 24
meses posteriores al nacimiento son un pe-
¿Qué factores influyen en la ríodo clave para prevenir o corregir los efec-
exclusión social y la pobreza? tos de la desnutrición.19 Detectar y tratar la
Cuando ciertos indicadores de resultados desnutrición infantil temprana permite evi-
(por ejemplo, nivel de ingresos y educación) tar los daños que se manifiestan en diversos
15 De Ferranti et al. (2003) indican que la reducción de la pobreza en un país con un índice de Gini de 0,3
(como el de varios países europeos) puede llegar a ser cuatro veces superior que en otro país con
idéntica tasa de crecimiento económico pero un índice de Gini más cercano a 0,6 (como es el caso de
Bolivia).
16 Las oportunidades mismas son difíciles de medir, ya que son, por definición, potenciales.
17 Véase, en particular, en este volumen las notas sobre educación, salud, infraestructura y desarrollo
rural, que muestran las diferencias de oportunidades por etnia y por género.
18 UDAPE, OPS, OMS (2004).
19 World Bank (2002).

304
grados de retardo corporal y mental (daños ternacionales que sugieren un mejor desem-
que son irreversibles después de los 2 años, peño de los estudiantes que cursan en su
mucho antes de poder acceder al desayuno idioma nativo los primeros años de la edu-
escolar). Según datos del 2002, 12 de cada cación básica.
100 menores de 2 años se encuentran en
riesgo nutricional, cifra que en el caso de la Oportunidades económicas
población rural, mayoritariamente indíge- La evidencia internacional demuestra
na, se eleva de forma alarmante a 26 de ca- que para salir de la pobreza es necesario,
da 100 niños.20 además de mejorar las capacidades huma-
El tercer ámbito de oportunidades es la nas, que las personas accedan a diversos
educación. Su importancia es vital, como lo bienes y servicios públicos.22 Una primera di-
demuestra el hecho de que el diferencial de mensión fundamental es la provisión de ser-
ingresos responde sobre todo a diferencias vicios de infraestructura. A pesar de las
de acceso a la educación. La brecha de asis- enormes inversiones realizadas en las últi-
tencia escolar entre indígenas y no indíge- mas dos décadas en la construcción de cami-
nas se ha ido cerrando en los últimos años nos, servicios de electricidad, agua potable
con la ampliación de la cobertura de siste- y telecomunicaciones, existen aún enormes
ma educativo, aunque sigue siendo llamati- vacíos, particularmente en el campo.23 Es
va. Por otro lado, los datos demuestran que importante cerrar estas brechas con mayor
el rendimiento de los estudiantes indígenas infraestructura básica en poblaciones rura-
es inferior al de los no indígenas, pero no les, por el impacto sobre la calidad de la vi-
hay estudios que permitan confirmar en qué da y la productividad rural que permite el ac-
medida este resultado está relacionado con ceso al agua potable, la electrificación rural
diferencias en la calidad de las escuelas (es- y un mejor acceso a los mercados a través de
pecialmente en el área rural), los sesgos una red más amplia de caminos rurales.
discriminatorios en el aula o las dinámicas Un activo fundamental para las comuni-
familiares (que a su vez, pueden resultar de dades indígenas es el acceso a la tierra, por
la discriminación anterior sufrida por los la importancia que tiene tanto en la produc-
padres).21 En todo caso, es necesario mejo- ción como en la cultura y vida comunitaria.
rar la calidad de la educación y, para los pro- El capítulo sobre la tierra contenido en este
pósitos de este trabajo, la educación inter- volumen examina en más detalle la desigual
cultural y bilingüe parece ser una opción distribución de la tierra y la existencia de
muy importante, a la luz de los estudios in- importantes fallas de mercado que reducen
20 El riesgo nutricional incluye la combinación de capital educativo y físico en la familia como factores
determinantes de la salud del niño o niña. Permite medir la capacidad del hogar de transformar sus
activos en alimentación y en atención médica apropiadas. (UNICEF, UDAPE 2005).
21 Cabe señalar que, sobre todo en el área rural, las familias siguen dando prioridad a la educación de los
varones.
22 De Ferranti et al. (2003) y de Ferranti et al. (2005).
23 Véase las notas de F. Drees y A. Tapia (agua y saneamiento básico); M. Silva (transporte); y D.
Tuchschneider (desarrollo rural).
305
el acceso a este recurso.24 En la presente in- (que no derivan una proporción significati-
vestigación sobre inclusión social, cabe re- va de sus ingresos por dividendos, rentas o
saltar el importante avance que representa intereses), es esencial estimular la creación
la Ley del INRA, con el reconocimiento de de empleos a través de un clima de inversión
las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). atractivo, un marco jurídico que favorezca la
Desde la promulgación de la ley, han surgi- creación y el financiamiento de empresas, y
do 49 demandas de TCO en tierras bajas (in- políticas que promuevan la capacitación de
cluyendo 8 territorios indígenas creados trabajadores y el acceso a la tecnología.28 Fi-
por decreto supremo), por un total de más nalmente, para asegurar el fiel cumplimien-
de 14 millones de hectáreas, o sea más de to de los contratos e incentivar la produc-
10% de la superficie total del país. Con el ción y el comercio, es esencial un sistema
avance de la frontera agrícola sobre tierras jurídico eficaz. El costo del acceso a la justi-
ancestrales, la dinámica jurídico-agrope- cia puede ser elevado, por lo cual es reco-
cuaria en tierras bajas pone en riesgo la re- mendable promover mayor eficiencia en el
producción social y económica de los pue- sistema mediante alternativas al alcance de
blos indígenas que dependen de formas la población.
múltiples del uso del territorio. En tierras Por último, cabe subrayar que el capital
altas la figura es un poco más compleja, da- social y la cultura indígena proveen impor-
do que los principales problemas no están tantes ventajas comparativas a las organi-
relacionados con la inseguridad jurídica so- zaciones y comunidades indígenas para me-
bre la propiedad de la tierra.25 En el altipla- jorar su inserción en el mercado. Una línea
no y los valles, el problema central está rede política prometedora es el apoyo a las
lacionado con un círculo vicioso de intensi- iniciativas productivas de base cultural. Es-
ficación agrícola, pérdida de fertilidad de tas iniciativas comprenden una amplia ga-
los suelos y caída de los rendimientos, que ma de posibles emprendimientos, incluyen-
afecta directamente a los ingresos (por do la artesanía, el etno-eco-turismo, la me-
venta y autoconsumo).26 Además, existe un dicina tradicional y la cosmetología. Por sus
alto potencial de conflicto jurisdiccional características propias, esta línea difícil-
sobre el territorio en estas áreas, dada la mente podrá alcanzar una escala muy gran-
superposición de TCO, distritos municipales de, pero puede contribuir a fortalecer la
indígenas (DMI) y municipios.27 cultura propia de las comunidades y a otor-
Dada la importancia del empleo como garle un lugar más destacado en la sociedad
fuente de ingresos en las familias pobres nacional, donde muchas veces se ha postu-
24 la nota sobre la tierra trata más detalladamente las cuestiones del saneamiento y la distribución de
tierras.
25 Con la excepción de los conflictos fronterizos entre ayllus o entre comunidades, muchos de ellos “de
tiempos inmemoriales”, y que podrían tener un tratamiento más sencillo.
26 Véase el capítulo sobre desarrollo rural de este volumen.
27 El problema es aún más complejo en áreas protegidas, debido a la jurisdicción nacional sobre ellas.
28 Véase los capítulos sobre pobreza, competitividad, sector financiero y justicia.

306
lado que el desarrollo requiere el abandono limitando sus oportunidades de trabajo y

de la identidad.29 sus salarios a pesar de los avances logrados
Como conclusión de esta sección, existe en su calificación y educación (lo que redu-
una amplia gama de políticas destinadas a ce el rendimiento de la educación para los
promover la igualdad de oportunidades con indígenas, en comparación con los no indí-
respecto a los factores observables que has- genas).
ta ahora han contribuido a la exclusión so- En la Tabla 6, se puede observar que la
cial de los pueblos indígenas y a la brecha de pobreza es mayor entre los indígenas aun
ingresos entre indígenas y no indígenas. De después de controlar el nivel educativo. Ca-
ellos, el más importante sigue siendo la edu- be reiterar que la brecha se explica por varios
cación. La siguiente sección considera un factores no observables, de los cuales la dis-
factor que puede explicar hasta una cuarta criminación es sólo uno; la discriminación
parte de la brecha total: la discriminación. explica, en promedio, hasta un máximo del
27 por ciento de la brecha de ingresos.30 De-
EL DESAFÍO DE LA bido a su posible importancia, es menester
DISCRIMINACIÓN entender de manera más exacta la extensión
y naturaleza de las prácticas discriminatorias
Los innumerables testimonios persona- en Bolivia, y la experiencia de otros países
les de indígenas bolivianos, los estudios an- que se han enfrentado a este problema, con
tropológicos y la observación participativa el fin de definir posibles soluciones. Por
muestran la presencia de estereotipos y su- ejemplo, puede que haya una diferencia en
puestos jerárquicos basados en la etnicidad el acceso a servicios básicos entre indígenas
en las prácticas y discursos cotidianos que y no indígenas, debido no tanto a la discrimi-
caracterizan las relaciones sociales. Esta nación sino a la mayor incidencia de la inver-
sección resalta la posibilidad de la discrimi- sión pública en las áreas urbanas, donde los
nación, o sea, del trato negativo que puede indígenas tienen una menor presencia.
recibir un individuo al que se asignan carac- Dado que los estudios vigentes en Boli-
terísticas ajenas a su dotación personal (por via sólo demuestran indirectamente la dis-
ejemplo, su nivel de educación), pero ads- criminación en el mercado laboral, sin de-
critas a su supuesta condición grupal (por terminar con certeza su existencia, natura-
ejemplo, étnica, religiosa y de género). Este leza o alcance, es recomendable realizar un
tipo de discriminación puede afectar consi- análisis más detallado, aplicando las técni-
derablemente al desarrollo de los indígenas, cas utilizadas en otros países para obtener
29 El Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, más conocido como “LIL Indígena”, tuvo como
objetivo “aprender cómo las iniciativas productivas basadas en la cultura de las comunidades indígenas
pueden contribuir a la generación de ingresos y la reducción de la pobreza” (World Bank, 2001).
Desgraciadamente, este proyecto no alcanzó su objetivo, debido en primer lugar a las debilidades
institucionales de las diversas agencias de implementación públicas a cargo del proyecto.
30 Comparativamente, el porcentaje que representa el techo de efectos potencialmente discriminatorios es

mayor en Ecuador (45 por ciento), Guatemala (42 por ciento), México (42 por ciento) y Perú (58 por
ciento) que en Bolivia (27 por ciento). Además, en Perú y Ecuador, a diferencia de los demás países
citados, este porcentaje ha crecido en la última década.
307
TABLA 6 - INCIDENCIA DE POBREZA POR NIVEL DE EDUCACIÓN, 2002
Indígena No Indígena
Nivel de educación Pobreza Extrema Pobreza Extrema
pobreza pobreza
Sin educación 84.9 65.4 69.5 41.9
Primaria incompleta 79.2 58.8 64.8 36.3
Primaria completa 70.6 50.6 53.6 24.6
Secundaria incompleta 67.5 40.3 48.9 21.6
Secundaria completa 55.6 29.2 37.6 13.3
Algo de Universidad o incompleta 29.0 7.9 18.6 5.4

Fuente: Hall y Patrinos, 2006 (de MECOVI 2002)
datos más precisos y factibles sobre la dis- Finalmente, una vez corroborada direc-
criminación. Por ejemplo, un estudio de tamente la discriminación (étnica, de gé-
Bertrand y Mullaithanan (2004) en Estados nero, etc.), pueden considerarse políticas
Unidos detectó una notable discriminación alternativas para hacer frente a este desa-
entre blancos y afroamericanos. Los autores fío. Estas políticas pueden adoptar la forma
contestaron a anuncios de entrevistas per- de: (i) legislación denominada ‘a ciegas de
sonales publicados en los periódicos, en- la raza/etnia’, es decir, la aplicación de pe-
viando algunos currículos ficticios con apenas por comportamiento discriminatorio
llidos propios de blancos y otros con apelli- (sea a favor o en contra de un individuo por
dos más comunes entre los afroamericanos, su pertenencia a un grupo diferenciado);
pero siempre con idéntica calificación en (ii) ‘políticas positivas’, como por ejemplo
términos de educación y experiencia. El es- anuncios o campañas informativas que
tudio concluyó que los ‘blancos’ recibieron alienten a candidatos de las minorías étni-
un 50 por ciento más de llamadas solicitan- cas a competir por un cargo, o a aspirar a
do entrevistas que los afroamericanos. Estu- puestos de trabajo de los que han sido mar-
dios similares realizados en Estados Unidos ginados, pero sin brindarles ninguna venta-
y Europa sobre los mercados financieros (el ja particular en el proceso de selección; o
acceso a hipotecas), los mercados de vivien- (iii) ‘políticas afirmativas’, a través de pro-
da y la venta de autos, sugieren la presencia gramas más agresivos como por ejemplo
de una importante discriminación racial que cuotas, fondos o becas preferenciales, etc.
no es observable sin los estudios. Estos es- Al tratar de compensar la discriminación
tudios utilizan técnicas fácilmente aplica- pasada y ofrecer ayudas con mayor rapidez
bles a Bolivia a fin de comprobar dónde y có- y diversidad, cuanto más agresivo sea el en-
mo se practica la discriminación, y permiti- foque mayor es el riesgo de promover la dis-
rían informar a los posibles programas o le- criminación inversa y generar incentivos
gislación antidiscriminatorios. contrarios al desempeño, ya que se pueden
308
llegar a otorgar ayudas a los grupos selec- podría basarse en la fijación de metas cla-
cionados sin respetar el mérito y excluir al ras, expresadas a través de indicadores sec-
mismo tiempo por ley a los grupos no selec- toriales definidos por el nivel de gobierno
cionados con un mejor desempeño (Sowell, encargado de alcanzarlas. Las transferencias
2004). Las políticas antidiscriminatorias del nivel central a los niveles sub-naciona-
difieren en el mundo debido a las ventajas y les podrían, en este contexto, representar
desventajas expuestas (ver los ejemplos en un incentivo para el logro de estas metas te-
la Tabla 6), y por ser, en definitiva, una de- rritorializadas.32
cisión nacional. La valoración de la expe- Todo ello no supone abandonar las políti-
riencia internacional en materia de políti- cas indígenas. Al contrario, éstas deberían
cas antidiscriminatorias podría permitir a asumir una función definida en el marco de
las autoridades identificar cuáles son las las metas sectoriales, dado que la calidad y la
mejores vías para afrontar este desafío en el eficacia en la provisión de bienes y servicios
contexto boliviano. públicos está íntimamente ligada a las carac-
terísticas lingüísticas y culturales de los in-
CONCLUSIONES Y OPCIONES dividuos, comunidades y pueblos que se be-
PARA EL FUTURO nefician de ellos. Así, se pueden distinguir
dos tipos de políticas de inclusión social: las
Por su exclusión centenaria, la población que ponen el acento en la igualdad, como las
indígena del país sería la principal benefi- antes descritas, y las que hacen hincapié en
ciaria de una política explícita de igualdad la diferencia. La distinción entre ambos tipos
de oportunidades dirigida a reducir la pobre- de política no siempre resulta clara, pero las
za y promover la inclusión social. Sin embar- políticas de diferencia tienden por lo general
go, cabe recalcar que no todos los indígenas a las peculiaridades sociales, culturales, eco-
se encuentran por debajo del umbral de po- nómicas y/o políticas de los grupos sociales
breza, ni todos los no indígenas por encima como los indígenas. En este ámbito se inscri-
de él. Además, existen otros grupos que por ben las diferentes formulaciones del desarro-
su género, edad o ubicación geográfica han llo indígena, etnodesarrollo y desarrollo con
sufrido la exclusión social.31 identidad. Resaltando las características cul-
Esto sugiere que una política de igualdad turales específicas (reciprocidad, la tierra
de oportunidades debería basarse, en primer como ser viviente, etc.), muchos de estos en-
lugar, en la pobreza, independientemente foques destacan la importancia de la calidad
del origen étnico. En el contexto de la ges- de vida, más que los ingresos monetarios de
tión descentralizada del país, dicha política las comunidades y pueblos indígenas.33 Otras
31 Los datos obtenidos de MECOVI 2002 permiten determinar que uno de cada cuatro indígenas del país se
encuentra por encima del umbral de pobreza, y que cinco de cada diez no indígenas se hallan por
debajo del mismo.
32 Véase el capítulo sobre Descentralización en este volumen.
33 Uquillas y Eltz (2004). Por lo general, los intentos por implementar este tipo de políticas se han
limitado a ámbitos en los que los grupos indígenas forman minorías distinguibles territorialmente que
cuentan con diferentes grados de autonomía política, o a proyectos financiados por la cooperación
internacional.
309
Recuadro 1 - ENFOQUES ALTERNATIVOS DE 'POLÍTICAS AFIRMATIVAS' O

'POLÍTICAS POSITIVAS' EN EL MUNDO
> Grecia, Ecuador, Bolivia: cuotas para mujeres participantes en las listas electorales de los partidos
políticos.
> China: cuotas para las minorías representativas en la Asamblea Nacional.
> Alemania: la Constitución prevé la igualdad de derechos para todos los ciudadanos, sin distinción
de raza o sexo. La nueva ley antidiscriminatoria aspira a una mayor protección de las minorías.
> India: se reservan determinados puestos en las universidades y en el gobierno a castas anterior-
mente oprimidas.
> Malasia: la Ley Bhumiputra es una política afirmativa que aspira a otorgar más oportunidades a las
etnias mayoritarias, dado el dominio histórico y financiero ejercido en Malasia por las poblaciones
minoritarias de descendencia china o hindú.
> Nueva Zelanda: maoríes y otros descendientes de la Polinesia gozan de un acceso preferente a cur-
sos y becas universitarias (política afirmativa).
> Eslovaquia: las políticas afirmativas se consideran discriminación inversa y, por tanto, inconstitu-
cionales.
> Sudáfrica: la Ley de Equidad en el Empleo tiene por objeto la igualdad en el lugar de trabajo; inclu-
ye esfuerzos para identificar las causas de desigualdad en el acceso al trabajo y en el incremento de
la tasa de empleo de los grupos previamente infrarrepresentados para lograr una mayor igualdad en
el mercado de trabajo.
> Estados Unidos: las leyes promueven igualdad de oportunidades 'a ciegas de la raza' (y del género)
en el acceso a la educación, el empleo, la vivienda y el crédito. Asimismo, existen políticas afirma-
tivas que ofrecen un trato preferente a los estudiantes de colectivos minoritarios; por otro lado, las
cuotas son ilegales excepto en casos probados de discriminación extrema.
aproximaciones resaltan las diferencias co- algún valor, se debe a que la exclusión social
mo medio de recuperar o preservar un modo no es sinónimo de pobreza; es un fenómeno
de vida o conjunto de tradiciones para lograr más complejo, que abarca el conjunto de di-
una mejor inserción en un mundo cada vez mensiones en que se desenvuelve la vida. La
más globalizado y competitivo.34 Es impor- exclusión social de los indígenas en Bolivia
tante tener en cuenta estas opciones al se- tiene características particulares que condi-
leccionar las políticas adecuadas de inclu- cionan el tipo de políticas aplicables. Para
sión social para los pueblos indígenas. empezar, los indígenas constituyen la mayo-
Esta exposición está pensada como com- ría de la población. Además, se han mitiga-
plemento a aquellos capítulos sectoriales do las barreras entre indígenas y no indíge-
contenidos en este volumen que giran en nas. La experiencia internacional sugiere
torno a la lucha contra la pobreza. Si añade que la igualdad en los equilibrios de poder e
34 Son los casos de Quebec, en Canadá, o de Bélgica, donde las comunidades lingüístico-culturales
buscan, aún en el marco del federalismo, cada vez mayores grados de autonomía territorial y política.
310
influencia política es la base institucional programa de este tipo ya existe, y Bolivia

de la prosperidad.35 Al elegir a su primer pre- podría aprovechar las lecciones aprendidas
sidente indígena de la historia, Bolivia tiene en varios países (entre ellos Brasil y Méxi-
una gran oportunidad para reducir la exclu- co) que han implementado programas simi-
sión social en el país y encaminarse por una lares para combatir diversos problemas de
senda marcada por la igualdad de oportuni- acceso y participación en la educación y la
dades y los procesos imparciales. salud. Para mejorar la inclusión social, es
esencial un programa complementario de
Opciones en el ámbito de la mejora de la calidad y la cobertura de la
igualdad de oportunidades educación.
La recomendación básica en este ámbito En cuanto a las oportunidades, se han
se centra en la equidad del acceso a los bie- mencionado varios ámbitos de posible apli-
nes y servicios públicos. Tanto la Ley de Par- cación de un programa de inclusión social
ticipación Popular, como la Ley del Diálogo (como el acceso a servicios financieros, la
Nacional inauguraron políticas de igualdad capacitación y la tecnología, un clima de in-
en el país mediante transferencias de recur- versión favorable a la creación de empleo,
sos, determinadas por fórmulas de pobla- etc.). Aquí cabe resaltar la especial impor-
ción y pobreza. Ambas leyes transfieren tancia del desarrollo rural en la lucha contra
competencias, pero no fijan resultados y la exclusión social. Además de las políticas
constituyen una base aún incompleta para propuestas en el capítulo correspondiente,
establecer una acción equitativa eficaz. La el gobierno podría considerar un programa
fragmentación de las competencias, las res- de apoyo a las iniciativas productivas basa-
ponsabilidades compartidas y las transfe- das en los saberes culturales indígenas. Par-
rencias incondicionales en bloque confun- te de los recursos del Impuesto Directo so-
den los incentivos de los actores institucio- bre los Hidrocarburos (IDH) destinados al
nales y presentan un sesgo hacia la inver- “fondo indígena” (aún no creado) podrían
sión en sí y no hacia los resultados. Una po- destinarse a este fin, con la ventaja de que
lítica de igualdad eficaz exigiría: (i) el esta- una experiencia anterior ejecutada en el pa-
blecimiento de metas sectoriales claras y ís a través de LIL indígena ha arrojado im-
medibles, (ii) la definición de los encarga- portantes lecciones para asegurar su éxito.
dos directos de su consecución, (iii) la asig- Más allá de la mejora en la provisión de
nación de recursos suficientes y de incenti- servicios, en el ámbito institucional tam-
vos adecuados para alcanzarlas, y 4) la su- bién es necesario mejorar el control social y
pervisión de los avances y los resultados. la rendición de cuentas. Bolivia ha progresa-
En relación al gran número de niños que do considerablemente en el control social
se encuentra en riesgo nutricional, el go- con el reconocimiento de las personalidades
bierno podría obtener resultados rápidos y jurídicas, la planificación participativa mu-
eficaces implementando un programa de nicipal y la formación de los comités de vi-
transferencias monetarias condicionales. gilancia; pero la rendición de cuentas por
La información necesaria para aplicar un parte de los gobiernos locales sigue siendo
35 World Bank (2006).

311
insuficiente y poco transparente. La defini- escuelas situadas en municipios pobres del

ción de metas sectoriales, aplicables en di- área rural.
ferentes ámbitos territoriales, permitiría Durante la última década, Bolivia ha te-
mejorar el control social, al vincularlo en nido una experiencia poco exitosa con el
mayor medida a los resultados esperados de funcionamiento de su oficina especializada
la acción de gobierno. en asuntos indígenas. De hecho, y en térmi-
nos generales, las agencias homólogas de
Opciones en el ámbito de otros países latinoamericanos tampoco han
la discriminación demostrado su eficacia, ya que suelen tener
Aunque las medidas más eficaces para escasa influencia en los organismos estata-
igualar los ingresos son las políticas secto- les que inciden sobre los bienes y servicios
riales que inciden en la formación del capi- más importantes y requeridos por las comu-
tal humano, buena parte de la brecha de in- nidades y pueblos indígenas, y acaban de-
gresos tiene probablemente su origen en sempeñando un papel político o simbólico
prácticas discriminatorias. De ahí que la más que un servicio efectivo para sus desti-
principal recomendación en materia de dis- natarios.36 La pertinencia de una agencia de
criminación sea, en primer lugar, estudiarla este tipo en Bolivia, donde la mayoría de la
utilizando técnicas capaces de revelar su in- población es indígena, es aún más discuti-
cidencia en los distintos ámbitos. Sobre es- ble. Por otro lado, es necesario asegurar que
ta base se podrían adoptar políticas afirma- los ministerios sectoriales incorporen la di-
tivas o antidiscriminatorias concretas y ade- mensión indígena como un elemento de su
cuadas a su ámbito de aplicación (por ejem- labor. En primer lugar, porque tener en
plo, el acceso a servicios u oportunidades). cuenta los factores lingüísticos y culturales
No obstante una medida que podría con- es importante para asegurar la calidad de los
templarse a corto plazo, dada la necesidad servicios; y, en segundo lugar, porque es ne-
de formar Tablas técnicos indígenas y la im- cesario controlar de cerca que la definición
portancia de fortalecer los roles modélicos de metas incorpore la concepción indígena
en la sociedad, es un programa competitivo del mundo y que la asignación de recursos
de becas universitarias, buscando a los me- sea la adecuada para invertir los efectos
jores estudiantes indígenas graduados de acumulados de la exclusión social.
36 Una experiencia reciente más exitosa es la de la Comisión para el Desarrollo Indígena de México, que
ha recibido un amplio presupuesto (alrededor de 250 millones de dólares por año) para apalancar
inversiones estatales y municipales en infraestructuras básicas concentradas en áreas con altas tasas de
pobreza y presencia indígena.
312
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DIMENSIÓN DE GÉNERO
Ruth Llanos
l presente capítulo presenta los avances logrados durante la
E última década en la dimensión de género en Bolivia. Aunque

ha habido adelantos, estos fueron insuficientes para atender
las demandas acumuladas en los últimos años. Este documento
especifica la situación, avances y limitaciones de la ciudadanía
social, económica y política valorando, desde una perspectiva de
género, la situación de la educación, la salud, la vivienda y los
servicios básicos, la pobreza y las desigualdades en las
oportunidades de acceso al trabajo. El diagnóstico hace hincapié
en la situación de violencia que sufren siete de cada diez mujeres
bolivianas y analiza sus costos. En el marco de la participación
política, se evalúa la ley de cuotas y resume los avances de los
movimientos de mujeres. La siguiente parte analiza cuáles son las
razones que explican el incumplimiento del frondoso andamiaje de
normas y políticas. Finalmente, se plantea también la necesidad de
conocer otras prácticas y experiencias de otros países en la lucha
contra la discriminación y la búsqueda de la igualdad de
oportunidades para todas y todos.
314
DIAGNÓSTICO DE GÉNERO hogares, en la demanda de servicios públi-

cos, en las condiciones económicas y en los
Perfil general de la población procesos de participación.
Durante el periodo 1976-2001, la pobla-
ción boliviana pasó de 4,6 millones a 8,27 Socialización primaria:
millones de habitantes. En este mismo pe- hogares y familias2
riodo, la composición de la población por El comportamiento de la economía, en
género se mantuvo casi invariable y equili- cuanto a sus condiciones y oportunidades,
brada (las mujeres representan alrededor del es una de las variables que más influyen en
50% de la población total)1. Sin embargo, la composición y tipología de los hogares
cabe resaltar que la tasa anual de crecimien- bolivianos. En 2001, del total de hogares en
to intercensal de las mujeres en el período Bolivia, 32 por ciento eran de tipo nuclear
1992-2001 fue de 2,64 por ciento, ligera- biparental con hijos (madre, padre e hijos),
mente inferior a la tasa masculina (2,84 por 16 por ciento nucleares monoparentales
ciento), un factor que redujo la leve brecha (madre o padre e hijos), 15 por ciento uni-
entre el número de hombres y mujeres. personales (una persona) y 10 por ciento ex-
Existen también, diferencias en la com- tensos biparentales (madre, padre, hijos y
posición poblacional por área geográfica. otros familiares), entre los más representa-
Según el Censo 2001, en las zonas rurales el tivos.
48 por ciento de la población está compues- Del mismo modo, en el 31 por ciento de
ta por mujeres, mientras que en las zonas ur- los hogares totales el cabeza de familia era
banas este porcentaje asciende al 51 por una mujer. Sin embargo, sólo el 16 por cien-
ciento. Las diferencias geográficas no sólo to de los hogares contaba con jefas de hogar
se manifiestan en la composición de la po- sin cónyuges. La jefatura de hogar por parte
blación, sino también en su distribución. de las mujeres cobra mayor importancia en
Las zonas rurales sólo agrupan al 38 por el caso de los hogares monoparentales, don-
ciento de la población total en Bolivia; el de un 78 por ciento de estos hogares son li-
restante 62 por ciento habita en zonas urba- derados por mujeres y sólo un 22 por ciento
nas. Es evidente la magnitud de la migración por hombres. En las zonas urbanas, el por-
campo-ciudad en el país, especialmente si centaje de hogares monoparentales con je-
se observa la tendencia desde la década de fatura femenina asciende al 81 por ciento, y
los 50: en 1950, el 74 por ciento de la po- en las zonas rurales al 71 por ciento. Esta
blación habitaba en zonas rurales, en 1976, persistente presencia de mujeres cabeza de
el 58 por ciento, y en 1992, el 42 por cien- familia es una variable que hay que tener en
to. Este fenómeno tiene consecuencias im- cuenta en el diseño y el contenido de las po-
portantes en la forma y composición de los líticas públicas de igualdad de género.
1 Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 1976: hombres 2.276.029 (49,8%) y mujeres 2.337.457
(50,2%), CNPV 1992: hombres 3.171.265 (49,3%) y mujeres 3.249.527 (50,7%) y CNPV 2001: hombres
4.123.850 (49,4%) y mujeres 4.150.475 (50,6%).
2 Basado en INE, Características de la población con enfoque de género.

315
LA DIMENSIÓN DE GÉNERO
CIUDADANÍA SOCIAL CON en promedio 6,65 años, mientras que los

PERSPECTIVA DE GÉNERO3 hombres lo hacen 8,24 años. En las zonas
rurales, las mujeres sólo estudian 3,14 años
Analfabetismo, años de estudio y los hombres 5,18. A nivel nacional, los da-
promedio y nivel de instrucción tos nos muestran que, en promedio, la po-
Pese a algunos avances y esfuerzos reali- blación total culmina la primaria, mientras
zados por disminuir el analfabetismo en Bo- que en las zonas rurales las mujeres llegan
livia, esta meta todavía no se ha logrado. A hasta el tercer curso. Entre los factores de-
nivel nacional, la tasa de analfabetismo de cisivos que afectan a la incorporación de las
la población de 15 y más años de edad, se niñas a la escuela están la asignación cultu-
redujo del 37 por ciento en 1976 al 20 por ral, que decreta la infravaloración de su edu-
ciento en 1992, y al 13 por ciento en 2001. cación, su incorporación temprana al traba-
Sin embargo, existen brechas significativas jo doméstico y el temor de las familias ante
por género. En 1976, el analfabetismo al- las dificultades que entrañan los traslados
canzaba al 49 por ciento de las mujeres y al hacia los núcleos escolares alejados. Estas
24 por ciento de los hombres; en 1992, al 28 situaciones afectan negativamente a las fu-
por ciento de las mujeres y al 12 por ciento turas oportunidades laborales y posibilida-
de los hombres; por último, en 2001, al 19 des salariales.
por ciento de las mujeres y al 7 por ciento de En el nivel superior no existen diferen-
los hombres. cias tan marcadas por género, pero sí por
Estas diferencias son aún mayores si dis- área geográfica. Del 14,87 por ciento de la
tinguimos por zonas geográficas. Según el población total que ingresa a la universi-
Censo 2001, el 10 por ciento de las mujeres dad, 45,22 por ciento son mujeres y 54,78
de las zonas urbanas son analfabetas, frente por ciento, hombres. Sin embargo, el 21,34
a un 2,4 por ciento de los hombres. En las por ciento de la población urbana ingresa a
zonas rurales, la situación es particularmen- la universidad, en comparación con el 3,23
te dramática, ya que el 38 por ciento de las por ciento de la población rural. Sí existen
mujeres son analfabetas; la brecha con el marcadas diferencias en cuanto a la elec-
analfabetismo masculino (de 23,5 puntos ción de carreras universitarias, incentivada
porcentuales) es muy elevada. Estos datos sin duda por el mantenimiento de estructu-
muestran las serias limitaciones de acceso a ras aún conservadoras y sexistas en el es-
servicios y bienes de las mujeres analfabe- pacio académico y el mercado laboral. Las
tas, situación que se agrava por el gran por- mujeres que acceden a la educación supe-
centaje de ellas que sólo hablan un idioma rior tienden a matricularse en las carreras
nativo. de enfermería, bioquímica/farmacia y tra-
También existen diferencias importantes bajo social; otras preferencias menores son
relacionadas con el número de años prome- auditoria financiera, turismo, lingüística,
dio de educación entre hombres y mujeres. psicología, comunicación y ciencias de la
Según el Censo 2001, las mujeres estudian educación.
3 Ídem.
316
Consideraciones de mos en cuenta que el hacinamiento tiene

género en la salud efectos sobre los procesos de socialización
La implementación del Seguro Universal en la familia, así como el incremento de la
Materno Infantil (SUMI) ha logrado impor- violencia intrafamiliar. Está comprobado
tantes avances en la salud tanto de las mu- que la mayoría de los delitos sexuales son
jeres como de los niños. La tasa de mortali- cometidos por personas allegadas a la vícti-
dad materna, a nivel nacional, se ha reduci- ma y se cometen en su propio domicilio.
do de 390 muertes por cada cien mil nacidos Por otro lado, es interesante el análisis
vivos en 1994, a 229 en 20034. Aunque esta de la jefatura de hogar y los servicios bási-
reducción representa un avance, la tasa ob- cos. Los datos muestran ventajas importan-
servada sigue siendo elevada: en Potosí, tes a favor de las mujeres. Sin embargo, las
uno de los departamentos con mayor pobla- cifras históricas presentan ciertas desmejo-
ción indígena, esta cifra alcanza 496 muer- ras. Según datos del INE, la mayor carencia
tes. La comparación con otros países latino- a la que se enfrentan los hogares es la falta
americanos como Uruguay, donde la tasa es de alcantarillado. Segregando por jefatura
de 11,1 muertes, también pone en evidencia de hogar, se puede observar que, en 2001, el
lo elevado de las cifras. Otro resultado im- 49 por ciento de los hogares con jefes hom-
portante de la política de salud del gobierno bres no tenía alcantarillado, frente al 21 por
boliviano es la reducción de la tasa global de ciento de hogares con jefas mujeres. No obs-
fecundidad para el total de la población bo- tante, en comparación con 1992, el porcen-
liviana: en 1976 era de 6,5 hijos por mujer, taje de hogares con jefatura femenina sin
frente al promedio de 3,8 el 2004. En este alcantarillado (19 por ciento) aumentó en 2
caso también observamos diferencias geo- puntos porcentuales, mientras que el de
gráficas: en 2003, la tasa global de fecundi- hombres (61 por ciento) disminuyó en 116.
dad fue de 3,1 hijos por mujer en las zonas La relación entre jefatura femenina del
urbanas y de 5.5 en las rurales. hogar y acceso a servicios básicos debe ser
estudiada con detenimiento. Es importante
Vivienda, jefatura de hogar determinar qué tipo de factores – culturales,
femenina y servicios básicos sociales, etc. – son los que inciden en este
En Bolivia, según los datos del INE5, el fenómeno. Sin embargo, gozar de mejores
30,77 por ciento de los hogares presenta servicios que los hogares con jefatura mas-
condiciones de hacinamiento, es decir, no culina no significa gozar de unos buenos
cumple la norma de 2,5 personas por habi- servicios, ya que el porcentaje de hogares
tación. Se trata de una cifra elevada si tene- con carencias es aún elevado tanto para
4 Información de la página web del INE.
5 INE, Carencias, déficit habitacional y acceso a servicios, p. 107.

6 Este patrón se repite en hogares que no disponen de agua corriente. El porcentaje de hogares con
jefatura femenina es inferior en 16 puntos porcentuales al porcentaje masculino. Sin embargo, en el
caso de las mujeres aumenta de 10,32% en 1992 a 10,79% en 2001, mientras que el de los hombres
disminuye en el mismo período del 35,77% al 26,94%. INE, Características de la población con enfoque
de género, p. 201.
317
hombres y como para mujeres. Las condicio- perfectamente, la población indígena de

nes de hacinamiento en la vivienda y las li- Bolivia necesitaría dos veces más de ingre-
mitaciones en el consumo de servicios bási- sos que la no indígena para escapar de la po-
cos influyen en la calidad de vida de las mu- breza. La brecha en el índice de pobreza de
jeres que, además de su papel productivo, la población indígena monolingüe de Boli-
deben recargar su faena diaria con tareas via es sustancialmente mayor que la brecha
como la búsqueda de agua, de leña y de de la indígena bilingüe.
otros materiales energéticos. El caso de las mujeres indígenas es muy
particular, puesto que son más vulnerables.
CIUDADANÍA ECONÓMICA Según Hall y Patrinos (2005), son ellas las
más propensas a trabajar en el sector infor-
Género, etnia y pobreza mal, un sector altamente relacionado con la
En el último Censo (2001), el 62 por pobreza extrema. Además, el 45 por ciento
ciento de la población boliviana de más de de las mujeres indígenas que trabaja no re-
15 años se identificó como indígena, es de- cibe remuneración alguna.
cir, cerca de 3,1 millones de bolivianos7. El En este escenario se ha debatido en el pa-
44 por ciento de esta población vive en zo- ís la feminización de la pobreza, confirman-
nas rurales. Según datos del 2002, la inci- do que las mujeres no acceden a los recursos
dencia de la pobreza nacional era mucho materiales en igualdad con los hombres y
más alta entre la población indígena que en- que tampoco participan en los principales
tre la no indígena (74 y 52 por ciento a nivel espacios de toma de decisiones, situación
nacional). Por otro lado, la incidencia de po- que coloca en mayor desventaja a las indíge-
breza es más alta entre la gente indígena ru- nas y a las afrodescendientes. La invisibiliza-
ral (86 por ciento) y más baja entre los no ción de este último grupo es aún mayor; el
indígenas de las ciudades capitales (44 por último Censo de 2001 sólo reconoce la exis-
ciento)8. tencia de 2 afrobolivianos, dejando a un lado
Las brechas de pobreza e ingresos de las a aproximadamente 31.000 personas.
poblaciones indígenas están detallados en
el estudio de Hall y Patrinos9. Los autores Desigualdad de oportunidades
sostienen que la brecha de pobreza de Boli- en el acceso al empleo
via era en 2002 de alrededor de 0,40. Para En el ámbito del mercado de trabajo, la
las poblaciones indígenas, esta brecha es composición del empleo muestra que las
aproximadamente dos veces el tamaño de la mujeres representan el 40,58 por ciento de
brecha de la población no indígena. En otros la población ocupada en relación al 59,42
términos, si las ganancias se distribuyeran por ciento de hombres10. Es importante te-
7 Otras fuentes oficiales estiman la población indígena en alrededor del 50 por ciento.
8 EIH, ENE, MECOVI. Citado en Hall, Gillette and Harry Patrinos (eds.), Indigenous Peoples, Poverty and
Human Development in Latin America, 2005, p. 52.
9 Ídem.
10 Viceministerio de la Mujer, Mujeres y hombres en cifras. Brechas de género (2005), p. 26.

318
ner en cuenta que muchas veces la aporta- ra urbana recibe el 61 por ciento del salario
ción femenina se “invisibiliza”, ya que no masculino.
se valora el trabajo realizado en el hogar y Los datos anteriores muestran que la in-
en las faenas agrícolas, trabajos y funcio- terrelación de varios factores provoca la po-
nes incorporados a los roles asignados a las breza de las mujeres: los bajos niveles de
mujeres. educación generan la desigualdad de opor-
Una de las variables más importantes tunidades en el acceso al empleo, marcan
que afectan negativamente a la mujer es su diferencias de participación económica y
bajo nivel de instrucción, en especial si se provocan brechas de género en la distribu-
compara con el masculino. Esto afecta al ción y redistribución de los ingresos.
acceso a un empleo de calidad, es decir, a
trabajos que ofrezcan estabilidad, a un con- Equidad de género
sumo familiar mínimo y al acceso a la segu- y acceso a la tierra
ridad social pública a corto y largo plazo. El proceso de aplicación de la primera
Según Hall y Patrinos (2005), el 70 por Ley de Reforma Agraria en Bolivia (1953) ex-
ciento de las mujeres son trabajadoras in- cluyó a las mujeres. Del total de títulos otor-
dependientes y trabajan principalmente en gados durante su vigencia, sólo un 1,2 por
la agricultura, el comercio y los servicios in- ciento correspondió a mujeres. La Ley Insti-
formales. tuto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de
Otro factor importante que debe tenerse 1996 explicitó el derecho de las mujeres a la
en cuenta es la “doble jornada” de trabajo titularidad de propiedad, independiente-
que realizan por lo general las mujeres tra- mente de su estado civil. Sin embargo, en
bajadoras. Por “doble jornada” entendemos los primeros años de su aplicación no se es-
la necesidad de trabajar y además atender pecificaron los procedimientos de aplica-
los quehaceres de la casa. En las zonas ur- ción y supervisión.
banas sobre todo, esto dificulta o impide Después, el Instituto Nacional de Refor-
que las mujeres puedan llevar a cabo activi- ma Agraria (INRA), elaboró normas internas
dades de capacitación extra que podrían para que la titulación conjunta, cualquiera
traducirse en mejores oportunidades de tra- que fuese la situación legal de la pareja, in-
bajo e ingresos. cluyese ambos nombres, registrándose pri-
En definitiva, el acceso y las remunera- mero el de la mujer; también se hicieron es-
ciones del mercado de trabajo también son fuerzos para informar e impulsar la partici-
discriminatorios. Por ejemplo, las mujeres pación de las mujeres en el proceso de sane-
que trabajan en la industria manufacturera amiento. La inclusión de mujeres técnicas
en zonas rurales perciben el 25 por ciento de que hablaban una lengua indígena facilitó
los ingresos que gana un hombre por la mis- el proceso en algunas regiones.
ma actividad11; en las zonas urbanas, perci- El número de mujeres titulares aumentó
ben el 56 por ciento. Del mismo modo, una progresivamente, aunque se trataba de pe-
obrera rural recibe el 36 por ciento de lo que queñas parcelas. Los hombres siguen deten-
recibe un hombre por su trabajo; y una obre- tando el acceso y control de las propiedades
11 Ídem, p. 30.
319
más grandes. Además, la herencia sigue Según datos comparativos sobre casos
siendo el principal mecanismo de acceso, de violencia intrafamiliar (sexual, psicológi-
derecho limitado a las mujeres en ciertas coca y física) en las ciudades de La Paz, Co-
munidades indígenas que privilegian, de chabamba, Oruro, El Alto y Potosí, en el se-
manera consuetudinaria, a los hombres. Asi- gundo semestre del 2003 se atendieron
mismo, la falta de documentación personal 4.585 casos, cifra que aumentó a 8.510 en el
limita la posibilidad de que las mujeres re- primer semestre del 2004, lo que supone un
clamen sus derechos.12 incremento del 85,6 por ciento14. Este dato
puede significar una tendencia mayor a la
VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES denuncia, pero también es un indicador de
la persistencia de la práctica de la violencia
La violencia intrafamiliar es uno de los contra las mujeres y las niñas.
problemas más serios que afecta a las muje- La Encuesta Nacional de Demografía y Sa-
res bolivianas, pese a la promulgación y pos- lud, ENDSA 200315, confirma los anteriores
terior aplicación de la Ley 1674 contra la datos. De esta encuesta se desprende que
Violencia en la Familia o Doméstica (1998), más de la mitad de las mujeres casadas/uni-
que desveló una práctica cotidiana y permi- das reportaron haber sido víctimas de algún
tió la puesta en marcha de varias medidas tipo de violencia psicológica (52 por ciento)
estatales para prevenir, atender y sancionar. o física (52 por ciento) por parte del cónyu-
Siete de cada diez mujeres sufre algún ge o pareja, ya sea frecuente o esporádica-
tipo de violencia en sus hogares, una vio- mente. Los porcentajes de hombres que re-
lencia que “en un 75 por ciento de los ca- portaron haber sido víctimas de cualquier ti-
sos, tiende a ser repetitiva y no suele ser po de violencia psicológica o física son del
denunciada por las víctimas. Es así que del 37 por ciento y del 27 por ciento, respectiva-
total de mujeres que declararon haber sufri- mente. Los porcentajes son más elevados en
do violencia en sus hogares, el 53 por cien- el ámbito urbano (55,4 por ciento) que en el
to no tomó ninguna acción y sólo poco más rural (55,6 por ciento), pero esta diferencia
de un 17 por ciento realizaron denuncias, el podría explicarse por la ausencia de registro
30 por ciento restante optó por hallar solu- de las denuncias en las zonas rurales.
ciones en el marco de sus propios núcleos La ENDSA 2003 establece los tipos, ca-
familiares” 13. racterísticas y distintas situaciones de vio-
12 Algunos resultados y lecciones aprendidas del Proyecto Nacional de Administración de Tierras (1995-
2005) aparecen recogidos en el Informe Gender Issues and Best Practices in Land Administration Projects
(PREM/ARD, junio de 2005), donde se estudia el caso de Bolivia junto a los programas de Azerbaiyán,
Ghana y la República Democrática Popular de Laos.
13 Viceministerio de la Mujer, 2005. “Plan nacional de políticas públicas para el ejercicio pleno de los
derechos de las mujeres, 2004-2007”, p. 27.
14 CIDEM, 2005, Sistema de información para la vigilancia ciudadana desde una perspectiva de género,
sobre la base de datos proporcionados por los Servicios Legales Integrales Municipales.
15 Encuesta Nacional de Demografía y Salud, realizada periódicamente por el Instituto Nacional de

Estadística (INE).
320
lencia que sufren las víctimas en las distin- Las ofertas institucionales no tienen recur-
tas regiones del país. De los resultados se sos humanos especializados, el alcance de
puede inferir que la violencia psicológica los servicios es limitado por problemas pre-
contra las mujeres es mayor cuanto más ba- supuestarios, no se desarrollan acciones de
jo es su estatus socioeconómico. Por el con- sensibilización para los funcionarios estata-
trario, la violencia es mayor contra los hom- les y sigue existiendo dependencia de la co-
bres cuando son mejores sus condiciones so- operación externa para el desarrollo de pro-
cioeconómicas, situación que podría expli- gramas y proyectos.
carse por prácticas de defensa de las muje-
res con posiciones más altas. Una de las for- CIUDADANÍA POLÍTICA Y
mas frecuentes de violencia es la descalifi- PARTICIPACIÓN CIUDADANA
cación verbal contra las mujeres, que au-
menta cuanto mayor es la edad de la vícti- Mujeres: participación y
ma. El porcentaje de casos de los distintos administración del poder
tipos de violencia física y sexual aumenta público y local
con la edad de las entrevistadas y disminu- El movimiento de mujeres se movilizó
ye con su nivel de educación. para lograr la igualdad en la participación y
Una acción coordinada entre ONG, movi- en la representación. Estas demandas de
mientos de mujeres y el Estado logró la participación incidieron en la elaboración y
aprobación de importantes instrumentos ju- promulgación de leyes como la de Partidos
rídicos y normativos. Pese a los distintos Políticos (cuyo artículo 19 garantiza el 30%
cambios gubernamentales, se instituciona- de cuota femenina en las listas de candida-
lizaron diversos mecanismos de atención y tos), el Código Electoral (cuyo artículo 112
prevención, como los Servicios Legales In- incorpora la prelación de mujeres en las lis-
tegrales (SLIM), administrados por los go- tas de candidatos y la alternancia en las
biernos municipales, y las Brigadas de Pro- elecciones municipales) y la última Ley de
tección a la Familia dependientes de la Poli- Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indíge-
cía Nacional. Además, las Redes de Atención nas de 2004 (que en su artículo 8 establece
y Prevención de la Violencia articulan las una cuota de mujeres no inferior al 50 por
instancias comunitarias.16 17 A pesar de ello, ciento en todas las candidaturas para los
subsiste la impunidad y no se sancionan los cargos de representación popular).
delitos cometidos contra las mujeres, se Por tanto, la búsqueda de la igualdad a
abusa de la “conciliación” y el “arreglo entre través de medidas positivas se traduce en
partes”, se mantienen prácticas culturales Bolivia en dos tipos de cuotas que obligan
de discriminación y estigmatización, y se a los partidos políticos y a las agrupacio-
coarta y restringe el ejercicio de las liberta- nes ciudadanas a incorporar en sus listas
des individuales (vestir, hablar, salir, etc.). un 30 por ciento y un 50 por ciento de mu-
16 Cf. “Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer”, CEDAW
2005/Viceministerio de la Mujer, septiembre de 2005.
17 Los servicios han ido aumentando paulatinamente. En el año 2005 estaban en funcionamiento 128
SLIMS, 24 Brigadas de Protección de la Familia y 53 Redes de Protección y Prevención en todo el país.
321
jeres, respectivamente, siendo responsable senadores titulares sólo uno fue mujer; para
la Corte Nacional Electoral del control del la inconclusa gestión parlamentaria de
cumplimiento de la norma. Desde 1992 se 2002-2007 se eligieron 4 senadoras; y en la
ha producido un cierto incremento de la re- próxima gestión parlamentaria 2005-2010
presentación femenina, pero no se ha lo- sólo habrá una mujer.
grado el ejercicio real de los cupos míni- Es en las candidaturas a las diputacio-
mos establecidos, por lo que los partidos nes plurinominales y uninominales de la
recurrieron al débil argumento de la difi- Cámara Baja donde se ponen más claramen-
cultad de “encontrar mujeres capaces co- te de manifiesto las diferencias que intro-
mo candidatas”. ducen los partidos en la aplicación de las
Por ello, pese a que las mujeres partici- cuotas. Debido a la modalidad de la elec-
paron activamente en la recuperación de la ción personalizada del candidato uninomi-
democracia en los años 80 y en la construc- nal para las distintas circunscripciones, los
ción de una cultura democrática, la aplica- partidos y las asociaciones no cumplen los
ción de cuotas se enfrentó a diversas difi- porcentajes y no se arriesgan a nominar
cultades como la ausencia de instrumentos, mujeres candidatas. De esta manera, en los
“fallas en los términos de las propias dispo- últimos comicios, las ocho entidades parti-
siciones legales, vicios del sistema político cipantes postularon sólo a 221 mujeres
que frenan la vigencia efectiva de las leyes y candidatas frente a 745 varones. Los resul-
autoexclusión de las propias mujeres”18. tados electorales dan lugar a que 63 esca-
La composición del padrón electoral ha ños sean asumidos por hombres y sólo 5
mejorado y el porcentaje de mujeres inscri- mujeres hayan sido elegidas diputadas uni-
tas en los registros electorales para las elec- nominales.
ciones nacionales de 1997 fue del 45,9 por El número de diputadas plurinominales
ciento, frente a un 54,1 por ciento de hom- es mayor, porque los partidos apuestan a
bres19. En las últimas elecciones generales y que el triunfo del candidato presidencial
de prefecto de diciembre 2005, los porcen- arrastre la elección dependiendo de la ubi-
tajes se aproximaron aún más: un 49,6 por cación de las candidatas en las listas. En las
ciento de mujeres inscritas y un 50,4 por últimas elecciones, las agrupaciones ciuda-
ciento de hombres. 20 21 danas y los partidos postularon a 362 candi-
En la Cámara Alta no se cumple la cuota datas mujeres y 434 hombres; de ellos, 17
del 30 por ciento ni la paridad de la repre- mujeres fueron elegidas diputadas frente a
sentación. En la gestión 1993-1997, de 27 43 hombres.
18 Viceministerio de la Mujer, ibíd., p. 36.
19 De un total de 3.168.989 inscritos.
20 Corte Nacional Electoral, padrón total a octubre de 2005: 3.679.886. Hombres: 1.855.090. Mujeres:
1.824.796.
21 Un dato significativo es el porcentaje de inscritos/inscritas relacionado con las diferencias regionales

que enfrentan al país: las mujeres de las tierras altas (La Paz, Cochabamba, Oruro) superan en
inscripción a los varones; por el contrario, en las tierras bajas (Santa Cruz, Beni y Pando), los hombres
se inscribieron más que las mujeres.
322
La composición y participación de las Chile, en el porcentaje de mujeres conceja-

mujeres ha aumentado ligeramente en los las (34 por ciento). 23
distintos periodos legislativos. Lo significa- La curva ascendente de los últimos cinco
tivo de las elecciones de junio 2002 fue el años en la representación local de las muje-
ingreso, por primera vez en la historia repu- res se explica por la aplicación paulatina de
blicana, de hombres y mujeres indígenas en los principios de equidad e igualdad de opor-
la maquinaria parlamentaria que represen- tunidades que plantean varias normas (como
taba a nuevos movimientos políticos. la Ley de Participación Popular y la de Muni-
La implementación de cuotas no ha su- cipalidades) y se refuerza con varias accio-
puesto cambios substanciales ni ha resuelto nes impulsadas por organizaciones sociales y
el problema de la subrepresentación de las de concejalas. Estas políticas facilitaron la
mujeres en el parlamento. Son varios los elección de 21 alcaldesas de un total de 314
factores que explican este estancamiento: en el 2000. La presencia de concejalas tam-
el incumplimiento de la cuota, la distribu- bién ha aumentado, particularmente en los
ción y ubicación de las candidatas en las lis- municipios del eje La Paz, Santa Cruz y Co-
tas, el tipo de elección, las características chabamba, además de Beni y Pando. El nú-
de las circunscripciones electorales, la falta mero de alcaldesas electas por sus concejos
de documentación de las mujeres y el ejerci- ha aumentado en un cien por ciento en las
cio cotidiano de la discriminación. últimas elecciones municipales (2004).
Los espacios y puestos clave del Poder Aunque el ámbito local permite impor-
Ejecutivo y el Judicial siguen estando ocu- tantes oportunidades para la participación y
pados por hombres, aunque existen algunos empoderamiento de las mujeres, no es me-
cambios. En el periodo gubernamental in- nos cierto que el acoso y la violencia política
concluso del 2002–2007 se contó con la pre- impiden y restringen el ejercicio de los car-
sencia de 3 mujeres en la plana ministerial. gos o buscan forzar la voluntad de las muje-
Al primer gabinete del recientemente elegi- res por diversas vías (como el obligar a algu-
do Presidente Evo Morales se incorporaron 4 nas concejalas a firmar su renuncia “con un
ministras del total de 16 que conforman el cuchillo en el cuello o luego de ser quemadas
gabinete; una de ellas ejercerá por primera sus viviendas o tomados como rehenes sus
vez la cartera de Gobierno, con autoridad familiares”24). La subsistencia de estas prác-
sobre la Policía Nacional. ticas patriarcales y autoritarias impulsó a un
Pese a que sólo el 20 por ciento de los colectivo integrado por distintas instancias
concejales del mundo son mujeres, la parti- estatales y de la sociedad civil ha elaborar un
cipación de las mujeres en la política local anteproyecto de Ley Contra el Acoso y la Vio-
sigue creciendo22. En el ámbito latinoameri- lencia Política en Razón de Género.
cano, Bolivia ocupa el segundo lugar en el Finalmente, la próxima Asamblea Consti-
porcentaje de mujeres alcaldesas (11 por tuyente es el espacio en el que las mujeres
ciento) y el tercer lugar, tras Argentina y reclamarán la construcción de propuestas
22 United Cities and Local Governments, www.cities-localgovernments.org
23 Ver Anexo 1 en el que se establece el promedio sobre la base de 314 municipios.
24 Comité Impulsor de los Derechos Políticos de las Mujeres, 2005, “Anteproyecto de ley contra el acoso y
la violencia política en razón de género”.
323
orientadas a un nuevo diseño de país en el la mayoría de las convenciones de carácter

que la diversa composición étnica, econó- vinculante y no vinculante relacionadas
mica y cultural encuentre espacios comunes con el género y con los derechos de las mu-
de representación, de diálogo y de construc- jeres, y se ha comprometido así al cumpli-
ción de políticas y permita emprender refor- miento de instrumentos como la “Conven-
mas de cuestiones como: la reforma política, ción sobre la eliminación de todas las for-
la propiedad de los recursos naturales y tie- mas de discriminación contra la mujer”
rra/territorio, entre otros. Existen una serie (1989); el “Protocolo facultativo de la Con-
de iniciativas para discutir el contenido y al- vención sobre la eliminación de todas las
cance que deberían tener estos temas. Ade- formas de discriminación contra la mujer”
más, las organizaciones de mujeres, junto (2000); la “Convención sobre los derechos
con el Viceministerio de la Mujer, han pro- políticos de la mujer” (1979); la “Conven-
puesto a la Comisión Especial de Constitu- ción sobre la nacionalidad de la mujer casa-
ción de la Asamblea Constituyente (CECAC) da” (1970); la “Convención interamericana
de la Cámara de Senadores, el tema de la pa- sobre concesión de derechos civiles a la
ridad en la elección de asambleístas por cir- mujer”; y la “Convención interamericana
cunscripción. Sin embargo, esta demanda, para prevenir, sancionar y erradicar la vio-
así como otras propuestas de las mujeres, lencia contra la mujer” (“Convención de
seguirá enfrentándose a la discriminación Belem do Pará”, 1984). Además, otros pac-
política, al carácter excluyente del sistema tos y convenios como el 169 de la Organi-
político y a la falta y/o debilidad de la red de zación Internacional del Trabajo (OIT) tam-
alianzas del movimiento de mujeres. bién protegen los derechos específicos de
las mujeres indígenas (véase al respecto el
MARCO NORMATIVO, POLÍTICAS E Anexo 2, sobre el tratamiento de los dere-
INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA DE chos de las mujeres bolivianas en los con-
GÉNERO venios internacionales).
Sin embargo, persisten las prácticas di-
Brechas entre instrumentos latorias y transcurren largos períodos entre
internacionales y cumplimiento la adhesión y la ratificación de estos instru-
de derechos de las mujeres mentos internacionales. Además, la incor-
En el siglo XX, en el marco de los siste- poración a la legislación nacional tropieza
mas supraestatales como la Organización con un vacío, ya que la Constitución bolivia-
de Naciones Unidas (ONU) y la Organiza- na no contiene disposiciones expresas que
ción de Estados Americanos (OEA), Bolivia definan la jerarquía de estos convenios25. La
ratificó alrededor de 90 instrumentos inter- armonización y la adecuación a las normas
nacionales (convenciones, protocolos, pac- internas de estos estándares internaciona-
tos). Muchos de ellos favorecen el ejercicio les, así como la aplicación real de estos
de los derechos individuales y colectivos de compromisos, son otras de las cuestiones
las mujeres. Bolivia también ha ratificado pendientes.
25 Consejo Interinstitucional de Derechos Humanos, Estrategia nacional de derechos humanos, diciembre de

2005.
324
Avances y retrocesos en cionales para alcanzar la igualdad de géne-

la institucionalidad y las ro, prevenir y erradicar la violencia y reducir
políticas públicas la pobreza femenina. Cabe señalar que algu-
La incorporación del género en las polí- nos de estos planes y políticas presentan
ticas públicas en Bolivia se inicia con la fir- deficiencias conceptuales y metodológicas y
ma de la “Convención sobre la eliminación que, en el plano operativo, no se plantea su
de todas las formas de discriminación con- articulación con el resto de las demás polí-
tra la mujer” (CEDAW) y la Plataforma de Ac- ticas sectoriales.
ción Mundial (PAM) de la IV Conferencia A partir del 2000, la inestabilidad políti-
Mundial de la Mujer realizada en Pekín en ca y social afecta a la continuidad. Pese a
1995. Bolivia seleccionó, en su calidad de ello, el Viceministerio de la Mujer elaboró un
signataria, siete campos de trabajo para in- Plan Nacional de Políticas Públicas para el
tervenir en la mejora de las condiciones de Ejercicio Pleno de los Derechos de las Muje-
vida de las mujeres. res 2004-2007. El Plan se financia a través
Con la creación de la Subsecretaría de de un fondo común de varias agencias y pre-
Asuntos de Género (SAG), en 1993, se inicia tende reducir la desigualdad e incorporar el
la institucionalización. En el primer período enfoque de género en el modelo de gestión
de gestión (1993-1997) se diseñó la ubica- pública.
ción y competencias, y las políticas se cen- En síntesis, existen avances importantes
traron en temas como la violencia, la parti- para las mujeres en diversos niveles norma-
cipación política, el derecho a la propiedad tivos, pero con un correlato precario en tér-
y uso de la tierra, y se reconocieron los de- minos presupuestarios y de implementa-
rechos de los niños, niñas y adolescentes. ción. En cuanto a los distintos mecanismos
Con el apoyo de la cooperación externa se institucionales creados con diferentes nom-
pudo contar con un equipo técnico y emple- bres por las distintas administraciones, las
aron diversos recursos mediáticos para re- debilidades están relacionadas con la exis-
forzar el tema de género en la agenda públi- tencia de diversos niveles jerárquicos, la fal-
ca. También se busca transversalizar la ta de autonomía y autoridad, la carencia de
igualdad de género en algunas leyes como la recursos financieros y técnicos, la rotación
Reforma Educativa, la Reforma en Salud, la permanente de los recursos humanos y la es-
Ley de Participación Popular y la Ley INRA. casa capacidad de influencia en los restan-
Se diseñan también planes de igualdad de tes sectores del Estado.
oportunidades y, en el marco de la descen- Difícil tarea es la de cuantificar la can-
tralización, se crean unidades y oficinas de tidad de recursos provenientes de la coope-
género y de la mujer en prefecturas y en al- ración internacional para el tema de géne-
gunos municipios. ro en Bolivia. La tarea se complica aún más
En un segundo período gubernamental si se quieren sistematizar los recursos pro-
(1997-2002), la SAG desaparece y se crea venientes de ONG y fundaciones interna-
con menor jerarquía la Dirección General de cionales. Sin embargo, podemos afirmar
Asuntos de Género, DGAG. Desde esa nueva que los recursos externos se convirtieron
estructura se logran avances para incorporar en un factor fundamental para el progreso
el principio de la alternabilidad en las elec- en el plano estatal y en las organizaciones
ciones municipales y se formulan planes na- de la sociedad civil, sobre todo en la déca-
325
da de los 9026. Por último, una proporción cas y privadas para mejorar los mecanismos
significativa de agencias consideran la de prevención y la calidad de los servicios y
transversalización de la perspectiva de gé- de los operadores.
nero como una condición importante para Como otros países latinoamericanos, Bo-
reducir la pobreza. livia ha ratificado la mayoría de las conven-
ciones de carácter vinculante relacionadas
CONCLUSIONES Y con el género y con los derechos de las mu-
OPCIONES DE POLÍTICA jeres. Asimismo, la última década se ha ca-
racterizado por la aprobación creciente de
Los datos del diagnóstico muestran que un gran número de leyes que promueven una
se han logrado importantes avances en ma- mayor equidad, aunque continúan en vigor
teria de igualdad de género en algunos sec- algunas leyes que siguen siendo una fuente
tores, pero que el progreso ha sido desigual de discriminación. Este copioso marco legal
y disperso. Aunque el número de mujeres no se aplica, ya sea por desconocimiento,
que ingresa a las universidades ha aumenta- por inaccesibilidad a los servicios o porque
do, existe un elevado porcentaje de analfa- los instrumentos carecen de correlato en la
betismo entre las mujeres. Esta situación se legislación boliviana, al no estar expresa-
agrava por los efectos recesivos de la discri- mente jerarquizados por la Constitución. Por
minación en razón de género y etnia, que lo tanto, es necesario poner en marcha polí-
genera una acumulación de desventajas e ticas de armonización, reformulación, capa-
inequidades en los niveles de ingreso y en el citación y difusión.
acceso a recursos productivos como tierra, Desde hace más de una década, el diseño
créditos y capital. y disposición de las políticas públicas de gé-
Al mismo tiempo, diferentes datos nero transitan, inevitablemente, por el an-
muestran que la violencia es uno de los damiaje estatal de una serie de mecanismos
problemas más serios que afectan a la mu- e instancias creadas con distintas jerarquías
jer boliviana: siete de cada diez mujeres por las distintas administraciones públicas.
sufren algún tipo de violencia en sus hoga- En estos aparatos han rotado numerosos re-
res. La violencia no es sólo un problema cursos humanos, desde los más calificados o
social por las secuelas psicológicas, sino expertos hasta los no calificados que ingre-
también un problema económico, por los san por prebenda política antes que por ca-
días de baja laboral que provocan las le- pacidades y/o habilidades. Esta situación
siones físicas. Asimismo, es preocupante ha afectado a la eficiencia y a los resultados,
el incremento de los asesinatos y homici- aunque como señalan Buvonic y Mazza 27 no
dios de mujeres y la impunidad de estos existen evaluaciones sistemáticas de estas
delitos. Ante la gravedad de esta situación “maquinarias nacionales”, que hayan medi-
se deben articular diversas alianzas públi- do su eficacia e impacto.
26 Lamentablemente, no se dispone de información actualizada en este campo. Las agencias, tipos de

proyectos y montos contratados en la gestión 2000-2002 y registrados en el Viceministerio de
Inversión Pública se recogen en el Anexo 2.
27 Mayra Buvinic y Jacqueline Mazza, “Gender and Social Inclusion: Social Policy Perspectives from Latin
American and the Caribbean”, borrador de papel de trabajo, 2005.
326
Si para avanzar en la inclusión social, de actuación y competencias para formular y

Bolivia ha construido un andamiaje de nor- ejecutar políticas, tanto para las mujeres
mas y políticas que no se aplican y cum- como para otros grupos (como niños, ado-
plen, si el funcionamiento y resultados de lescentes y tercera edad). Está opción es cri-
las agencias especializadas no ha sido el es- ticada por algunas organizaciones, que la
perado y si, por último, las medidas positi- consideran más un retroceso que un avance.
vas (como las cuotas de participación) no Ante las anteriores disyuntivas, habría
han logrado cambios significativos, ¿cuáles que analizar la experiencia y las lecciones
son las mejores opciones para afrontar la aprendidas por otros países que han puesto
discriminación, la desigualdad y la violen- en marcha una organización paraguas como
cia de género que afecta a más del 50 por ente rector de la formulación de políticas y
ciento de la población? En la actual coyun- de promoción de derechos de varios grupos
tura se discuten dos. La primera considera excluidos (por ejemplo, México). Buvonic y
que el país tiene compromisos vinculantes Mazza han estudiado este tipo de estructu-
con varios instrumentos internacionales y ra28, analizando sus características tanto po-
que, por lo tanto, deben reforzarse las ca- sitivas como negativas.
pacidades de cualidad y gestión gubernati- Plantean también la emergencia de otras
va de la actual instancia estatal, el Vicemi- tendencias institucionales internacionales
nisterio de la Mujer, dotarla de recursos hu- para luchar contra la exclusión social, como
manos y financieros y mejorar su jerarquía es el Acta de Igualación de Género de Nor-
para que pueda intervenir en el sistema pú- uega y su Ley de Antidiscriminación. En la
blico como un actor de decisión. El Vicemi- misma línea, es muy importante la experien-
nisterio debería tener la capacidad de insti- cia argentina. De modo que, antes de definir
tucionalizar el proceso de gestión pública una nueva instancia estatal, podría iniciarse
con enfoque de género en los demás secto- un proceso participativo, organizando una
res y niveles del Estado. Comisión Nacional de Igualdad y no Discri-
La segunda alternativa plantea que no se minación de naturaleza supraministerial, y
requieren agencias especializadas ni en la del más alto nivel, que en un plazo determi-
cuestión indígena ni en la de género. Res- nado establezca un estado de situación de
pecto a la primera, se señala que, al ser el las prácticas de discriminación y exclusión
país mayoritariamente indígena, no es pre- en distintos ámbitos, proponga políticas
ciso un mecanismo discriminatorio que se multidimensionales de inclusión social,
ocupe de los asuntos indígenas. En relación concierte planes y elabore un compendio de
con la segunda se plantea la desaparición medidas concretas para luchar contra la dis-
del Viceministerio de la Mujer para consti- criminación y lograr la igualdad de oportu-
tuir otra instancia con diferentes ámbitos nidades.
28 Ibíd, pp. 13 y 14.

327
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EDUCACIÓN PRIMARIA Y
SECUNDARIA
Raja Bentaouet Kattan
n la última década, Bolivia ha dado grandes pasos en la ex-
E pansión de su sistema educativo. A pesar de ello, la cobertu-

ra universal sigue siendo una meta pendiente, sobre todo pa-
ra algunos de los grupos más vulnerables. Bolivia se enfrenta a se-
rios retos. El bajo nivel de matriculados en la secundaria se traduce
en grandes brechas de capacidades dentro de la fuerza laboral boli-
viana. Estas barreras suponen un obstáculo para alcanzar un creci-
miento sostenido en el futuro cercano. Será importante que el go-
bierno dé prioridad a la educación, mejorando su calidad y cober-
tura e incrementando la eficiencia y el uso equitativo de los recur-
sos del sector. Más aún, es necesario asegurar a los alumnos la po-
sibilidad de culminar la escuela secundaria. Para ello debería haber
intervenciones de financiamiento del lado de la demanda que pue-
den abordar, en el corto plazo, el problema de la pobreza y garan-
tizar que los niños completen su educación hasta el fin de la se-
cundaria. Además podría comprometerse más al pequeño, pero im-
portante sector educativo privado. También es útil promover una
mayor descentralización a fin de incrementar la eficiencia y efica-
cia del sistema educativo.
332
ANTECEDENTES educación secundaria es visiblemente redu-

cido. En contraste con las altas tasas de ma-
Durante la última década, Bolivia, uno triculados para la educación primaria, en
de los países más pobres de América Latina, 2001, para la secundaria fue de tan sólo el
ha extendido significativamente el alcance 51 por ciento.
de su sistema educativo, y esto se refleja en A esto se suma que la calidad de la educa-
los logros educativos de su población. El ción no ha mejorado al ritmo de la amplia-
promedio de años de escolaridad ha aumen- ción de la cobertura, tal como lo muestran
tado de 6,1, en 1992, a 7,4 en 2001. Este in- los resultados bolivianos en pruebas nacio-
cremento de la cobertura educativa puede nales (del Sistema de Medición de la Calidad
atribuirse a importantes iniciativas de polí- Educativa - SIMECAL) y el análisis minucioso
tica pública. El Programa de Reforma Educa- de pruebas internacionales (Laboratorio La-
tiva de los años 90 ha contribuido al incre- tinoamericano de Evaluación de la Calidad de
mento de las tasas de matriculados y finali- la Educación - LLECE). Aunque desde 1995 el
zación de la educación primario. En Bolivia, gasto en educación ha ido creciendo cons-
el 95 por ciento de los niños entre 7 y 14 tantemente, desde el 5,3 por ciento hasta el
años de edad está actualmente escolariza- actual 7 por ciento del PIB, esto no significa
do, cifra que coloca al país en el mismo ran- que los recursos se hayan asignado de mane-
go que vecinos más ricos, como Brasil o Pe- ra eficiente logrando mejorar los resultados
rú. En otros países con un Producto Interno del aprendizaje. El éxito relativo de la peque-
Bruto (PIB) per capita similar, como Guate- ña pero importante experiencia del sector
mala y Honduras, la tasa de escolarización privado muestra que no hay ningún motivo
es sensiblemente menor, del orden del 85 interno que impida a Bolivia desarrollar un
por ciento o menos. Además, entre 1997 y sistema educativo exitoso.
2002, las tasas de abandono en el nivel pri- Este capítulo permite conocer la situa-
mario han descendido del 10,5 al 7,3 por ción actual de la educación en Bolivia. Se
ciento en las zonas rurales y del 9,9 al 5,9 basa en el análisis y las recomendaciones de
por ciento en las zonas urbanas. Del mismo informes previos, en especial el borrador del
modo, las tasas de repetición se han reduci- Estudio sectorial del Banco Mundial (La edu-
do a la mitad. Más aún, las tasas de finaliza- cación básica en Bolivia. Desafíos: 2006-
ción han aumentado del 56,1 por ciento en 2010).
1996, al 71,5 por ciento en 2001, y se esti-
ma que alcanzarán el 85 por ciento en 2010, Iniciativas recientes
cifra que colocaría a Bolivia muy cerca de la de política
Meta de Desarrollo del Milenio (MDM), refe- Los desafíos descritos hasta aquí han lle-
rida a la universalización de la educación vado a los últimos gobiernos a incidir en la
primaria. mejora del desempeño del sector educativo,
A pesar de este incremento del número en especial en el nivel secundario, que fue
de niños y niñas escolarizados, la cobertura relegado durante el anterior proceso de re-
universal sigue siendo una meta pendiente, forma. La reciente Estrategia Nacional de
sobre todo entre los grupos menos aventaja- Educación (MINEDU 2004) persigue tres ob-
dos, entre quienes las tasas de deserción y jetivos principales: (i) mejorar el acceso y la
repetición son aún muy altas y el acceso a la retención en las escuelas en los últimos
333
EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
años de la primaria y de la secundaria, (ii) > La transformación curricular a través de

mejorar la calidad de la enseñanza y el la renovación total de los planes de estu-
aprendizaje, y (iii) fortalecer la administra- dio y la provisión de nuevas guías para
ción educativa descentralizada. maestros, textos estudiantiles y renova-
El precedente de estos planteamientos dos materiales de aprendizaje.
es la reforma de la educación primaria en la > El reconocimiento oficial e implementa-
segunda mitad de los años 90. La Ley de Re- ción gradual de la Educación Intercultu-
forma Educativa de 1994 fue sin duda un ral Bilingüe (EIB) en las escuelas bolivia-
plan ambicioso, por lo que ha podido ser im- nas con masiva presencia de estudiantes
plementado durante cuatro gobiernos con- quechuas, aimaras y guaraníes.
secutivos. El programa es fruto del trabajo > La creación de consejos de participación
de un grupo de profesionales técnicamente popular en varios niveles de la adminis-
competentes, reclutados fuera del Ministe- tración educativa para apoyar la descen-
rio de Educación, muchos de los cuales se tralización. Del mismo modo, se fortale-
mantuvieron en el equipo durante más de 10 cieron los consejos de padres (juntas es-
años al margen de los cambios de liderazgo colares) en las escuelas a fin de promo-
político y a pesar de la fuerte oposición de ver su compromiso y contribución a la
los sindicatos de maestros. El paquete inte- educación. Particular importancia tuvie-
gral de reforma, en el que la expansión y me- ron los Consejos Educativos de Pueblos
jora de la educación primaria se considera- Originarios (CEPO); como parte del siste-
ron esenciales para el desarrollo del capital ma piramidal de las juntas educativas, en
humano, abarcó las siguientes áreas: 1998 se crearon cuatro CEPO –de carácter
> La modificación de la estructura de gra- transterritorial- uno para cada pueblo,
dos y la extensión de la obligatoriedad aimara, quechua, guaraní, y uno para los
de la educación básica. Antes de 1994, demás 30 pueblos amazónicos (actual-
había tres niveles: 1-5 (educación bási- mente este último se está subdividien-
ca), 6-8 (educación intermedia), y 9-12 do). Los representantes de estos Conse-
(educación secundaria), de los cuales só- jos fueron elegidos por sus respectivos
lo la educación básica de cinco años era pueblos y hoy juegan un papel funda-
obligatoria. Con los cambios se pasó a mental en la sociedad civil, en la forma-
los ocho años de escolaridad primaria ción inicial de maestros a través de la re-
obligatoria y a los cuatro años de educa- forma de las antiguas escuelas normales
ción secundaria. y dentro del MINEDU para apoyar y difun-
> Un nuevo desarrollo institucional a tra- dir la educación bilingüe.
vés de la optimización y profesionaliza- > La transformación en los actuales 18 Ins-
ción del Ministerio de Educación (MINE- titutos Normales Superiores –de los cua-
DU) y la creación de: (i) el Sistema de les la mitad trabaja con el enfoque de
Medición de la Calidad Educativa (SIME- EIB- así como el establecimiento del sis-
CAL); (ii) un sistema de administración tema de asesores pedagógicos para in-
de la educación; y (iii) un nuevo sistema troducir reformas y capacitar a los maes-
para la planilla salarial y otras funciones tros en servicio.
administrativas, el Registro Docente Ad- La evaluación de la reforma muestra que
ministrativo (RDA). ha experimentado importantes mejoras, so-
334
bre todo en la educación primaria, en térmi- En 1994, la educación primaria se exten-

nos de una cobertura más amplia, y más dió de un ciclo obligatorio de cinco años a
equitativa y eficiente. Lo mismo puede de- uno de ocho para los niños entre 6 y 13 años
cirse de la institucionalización de la Educa- de edad. Con ello se ha alcanzado una tasa
ción Intercultural Bilingüe. Sin embargo, no muy alta de matriculación en este nivel, que
hay pruebas de que la reforma haya incre- llega al 97 por ciento, lo que coloca a Boli-
mentado los logros de aprendizaje. Además, via por encima de vecinos más ricos como
la mayor crítica a la Reforma Educativa de Venezuela o República Dominicana, y muy
los años 90 es que se hizo de arriba hacia cerca de Brasil (Gráfico 1). Al mismo tiempo,
abajo, es decir, con aportes relativamente las tasas de finalización de la primaria han
pequeños de parte de los principales intere- aumentado del 56,1 por ciento en 1996, al
sados como son los maestros y sus sindica- 71,5 por ciento en 2001 y se estima que al-
tos, los administradores de las escuelas, las canzarán el 85 por ciento en 2010, con lo
instituciones de capacitación de profesores cual Bolivia se sitúa con firmeza en la senda
y otras personas clave.1 de la Meta de Desarrollo del Milenio (MDM),
referida a la universalización de la educa-
Balance de la cobertura educativa ción primaria.
En la actualidad, la educación formal, La educación secundaria tiene una dura-
que comienza en el nivel inicial a los 5 años, ción de cuatro años y se destina a estudian-
está lejos de lograr un acceso y una cobertu- tes entre 14 y 18 años de edad que hayan
ra universal. La educación inicial en Bolivia concluido el nivel primario. En la actuali-
está subfinanciada y es inaccesible para la dad, la secundaria se caracteriza por el acce-
mayoría de los niños. Los niños matricula-
dos de 5 a 6 años están cerca del 30 por Gráfico 1 - TASAS DE MATRÍCULA Y PNB
ciento y abarcan sólo el 10 por ciento de los PER CÁPITA
niños de 3 y 4 años. Lamentablemente, los
100
que más necesitan de la educación preesco- Brasil
lar son quienes menos acceso tienen a ella.
Matriculación primaria neta
Bolivia
Mientras el 32 por ciento de los niños de las 95
zonas urbanas entre 5 y 6 años asiste al ni- República Dominicana
vel inicial, sólo el 24 por ciento de los niños 90
Colombia
de las zonas rurales lo hace; y mientras el 34 Venezuela
Ecuador
por ciento de niños y niñas entre 5 y 6 años 85
de hogares no pobres tiene acceso a dicho
nivel, sólo el 27 por ciento de los pobres se 80 Guatemala
beneficia de la educación destinada a la in- 0 2.000 4.000 6.000
fancia temprana2. PIB per Cápita
1 Puede encontrarse mayor información sobre la evaluación de la reforma en Contreras y Talavera (2004).
2 Aunque un análisis detallado del desafío de expandir la educación inicial excede el alcance de este
capítulo, la experiencia internacional ha mostrado que del acceso a la educación temprana y de la
mejora de los resultados de aprendizaje resultan importantes beneficios.
335
so bajo y desigual para alumnos y alumnas, mento de la matriculación en secundaria es-

además de la baja calidad de la oferta. En tuvo concentrado en las escuelas urbanas,
contraste con la alta tasa de matriculación que se distinguen por sus aulas superpobla-
en primaria, el acceso a la educación secun- das, sus currículos desfasados y maestros
daria sigue siendo muy bajo, especialmente mal capacitados. Mientras que el Programa
entre los grupos menos aventajados. En de Reforma Educativa priorizó el nivel pri-
2001, la matriculación neta en este nivel mario, brindándole mayor atención y ejecu-
fue sólo del 51 por ciento. tando allí la mayoría de las innovaciones du-
Como muestra el Gráfico 2, la gran mayo- rante la última década, se descuidaron los
ría de los alumnos matriculados en educa- cambios en la secundaria. Hasta la fecha, en
ción no superior está en la primaria, espe- ese nivel se continúa trabajando con planes
cialmente en los tres primeros grados. En de estudio y materiales pedagógicos atrasa-
contraste con los 300 mil estudiantes regis- dos, infraestructura inapropiada, técnicas
trados en el primer grado de primaria, exis- de enseñanza convencionales con recursos
ten tan sólo 89 mil en el último año de edu- pedagógicos muy limitados y tamaños de
cación secundaria. Las líneas punteadas aula poco eficientes (en algunas escuelas
muestran el tamaño de los grupos corres- hay aulas superpobladas y en otras –sobre
pondientes a 1994, 1987 y 1983, que debe- todo las rurales- la relación alumno-docente
rían estar en primer grado, al final de la pri- es muy baja). Además, se estima que cerca
maria y al final de la secundaria, respectiva- del 45 por ciento de los maestros de escue-
mente. Estas cifras muestran un exceso de las secundarias no están capacitados para
63 mil (22 por ciento) niños en el primer enseñar en este nivel, cifra que se eleva al
grado y una pérdida de 18 y 72 mil niños (11 70 por ciento en las áreas rurales.
por ciento y 81 por ciento) al final de la pri- La matriculación universitaria de Bolivia
maria y de la secundaria, respectivamente. es del 33 por ciento, por lo que es relativa-
En los últimos diez años, el mayor incre- mente alta. Es superior a la de Brasil y Ja-
Gráfico 2 - MATRÍCULA POR NIVEL
89,924
Secundaria 3 106,489
129,862
Secundaria 1 161.069
168,615
Ciclo / Grado
Primaria 7 190,845
213,690
Primaria 5 226,742
234,301
Primaria 3 251,507
258,058
Primaria 1 285,260
169,085
Inicial 1 49,152
0 100.000 200.000 300.000 400.000
Matriculación en 2001
336
maica, que sólo llegan al 14 por ciento, y es A pesar de la creciente evidencia de los
similar a las de Argentina (36 por ciento) y beneficios a largo plazo de la educación ini-
Chile (37 por ciento). No obstante, si bien el cial, particularmente para los pobres, la Ta-
acceso a educación superior es relativamen- bla muestra con claridad que ésta no es una
te equitativo, la calidad y eficiencia interna prioridad para el presupuesto del Ministerio
del sistema son muy bajas. de Educación, pues los gastos por alumno en
En términos de gasto por nivel de educa- dicho nivel son muy bajos (446 bolivianos).
ción, el Tabla 1 muestra que, con excepción Por otro lado, la educación universitaria ab-
de la educación superior, los gastos más al- sorbe buena parte del presupuesto estatal3.
tos por alumno son los de primaria (774 bo- Con el 27 por ciento de todos los gastos edu-
livianos), que representan cerca del 70 por cativos, el financiamiento de la educación
ciento del total de los gastos del MINEDU en superior es bastante elevado si se compara
la educación no superior. con otros países latinoamericanos. Es alar-
Tabla 1 - GASTOS EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB EN 2002
Porcentaje de gastos Porcentaje de gastos

Nivel o Ítem ministeriales en recurrentes en educación Gastos por alumno
educación no-superior del gobierno central (recurrente) en Bs.
Administración (central 4.0 2.9

o departamental)
Inicial 4.7 3.4 446
Primaria 69.4 50.6 774
Secundaria 15.5 11.3 669
Otros* 6.4 4.7
Total no-superior 100.0 73.0
Sistemas de
Universidad Pública 27.0 3,342
Total Ministerio 100.0 1.019

Fuente: Ministerio de Educación/UDI.
Nota:* Otros incluye educación alternativa, educación especial, educación técnica y educación universitario
no-superior.
3 El sistema universitario Bolivia tiene una tasa de graduación de tan sólo 40 por ciento y representa el
27 por ciento del total de gastos en educación. Aunque un análisis riguroso de los desafíos en
educación terciaria escapa del alcance de este capítulo, es importante señalar que la mejora de la
eficiencia interna del sistema universitario boliviano podría resultar en ahorros de recursos, sin reducir
por ello el número de graduados universitarios.
337
mante el hecho de que la educación secun- de los 12 años de edad la matriculación cae
daria implique menores gastos por alumno en forma significativa y la brecha crece. A esa
(669 bolivianos) que la primaria. La escola- edad, los alumnos del área urbana, castella-
ridad secundaria requiere de profesores es- nohablantes y de las familias de más altos in-
pecializados e instalaciones más caras, lo gresos tienen más posibilidades de matricu-
que debería ocasionar mayores costos por larse en la escuela. La tasa de matriculación
estudiante como sucede en la mayoría de los de alumnos de 14 años de edad del quintil de
países. Esta evidencia, junto con el amplio ingresos más altos es 14 puntos porcentuales
consenso social sobre el tema, sugiere la ur- más alta que la de sus pares del quintil de in-
gencia de atender a las necesidades de este gresos más bajos. Los niños y las niñas que-
nivel de educación. chuas de 14 años de edad están 16 puntos
porcentuales por debajo de sus pares caste-
TEMAS PRINCIPALES A ABORDAR llanohablantes, y la diferencia entre urbanos
y rurales es de 14 puntos porcentuales. A los
Aunque la cobertura educativa se ha in- 15, cuando los/as adolescentes deberían es-
crementado recientemente, una revisión de tar ingresando a la escuela secundaria, las di-
la situación actual indica que Bolivia se en- ferencias crecen y la matriculación se dismi-
frenta aún a una serie de importantes desa- nuye drásticamente. Es más, a la edad de 16,
fíos. Estos incluyen: el bajo y desigual acce- la diferencia en las tasas de asistencia entre
so a los últimos años de la primaria y a la urbanos y rurales es de 27 puntos porcentua-
educación secundaria, los bajos niveles de les, de 26 puntos entre alumnos de los quin-
rendimiento académico y la ineficiencia del tiles más pobres y más ricos, y de 17 puntos
sistema educativo. entre quechua y castellanohablantes. Esto
sugiere que el acceso al último ciclo de la pri-
Bajo y desigual acceso a maria y en especial a la secundaria es parti-
educación superior primaria cularmente bajo entre grupos vulnerables o
(séptimo y octavo grado) y en desventaja.
secundaria. La importante caída en la matriculación
Aunque el acceso a las escuelas, medido a después de los 12 años de edad se atribuye
través de la tasa de matriculación, señala que a distintos factores. El primero y más obvio
éste es universal para los/as alumnos/as es la falta de oferta escolar. Mientras hay
hasta los 11 y 12 años de edad, se encuen- unas 13.000 escuelas que atienden a niños
tran importantes brechas cuando se compa- de 1er a 3er grado, sólo 8.000 atienden los
ran los datos específicos después de esa edad grados 4to y 5to, menos de 5.000 ofrecen el
para alumnos indígenas y no-indígenas, rura- último ciclo de primario y menos de 2.500
les y urbanos, así como ricos y pobres. Los escuelas el nivel secundario. Esto demuestra
cuatro paneles del Gráfico 3 muestran clara- que las escuelas que ofrecen los grados más
mente que entre los 7 y los 11 años de edad altos son más escasas y que las distancias
casi todos los niños y las niñas están en la entre escuelas se hacen mayores a medida
escuela. Incluso las tasas de asistencia en el que los alumnos pasan a grados superiores.
área rural, en los quintiles más bajos o entre Los datos del Sistema de Información
la población quechua hablante, están por en- Geográfica (SIG) muestran que los niños que
cima del 90 por ciento. Sin embargo, a partir no asisten a la escuela viven en promedio
338
Gráfico 3 - ASISTENCIA ESCOLAR POR ETNIA, QUINTIL DE INGRESO, GÉNERO, Y RESIDENCIA

URBANA O RURAL
100% 100%
80% 80%
Porcentaje en la escuela
60% 60%
40% Urbano 40% Quintil 1

Rural Quintil 3
20% 20% Quintil 5
Todos
0% 0%
5 10 15 20 5 10 15 20
Edad Edad
100% 100%
80% 80%
60% 60%
Quechua
40% 40%
Aymara Mujeres
Castellano Hombres
20% 20%
0% 0%
5 10 15 20 5 10 15 20
Edad Edad
Fuente: Mecovi 2002.
dos veces más lejos de la escuela más cerca- cuela, especialmente en las zonas rurales
na que los que sí asisten. Aunque esto se de- más pobres. De hecho, en Bolivia, el 20 por
be en parte a otros factores relacionados con ciento de los niños entre 10 y 14 años tra-
la distancia, el análisis econométrico mues- baja y esto coincide con la edad en la que
tra que la distancia es una causa decisiva y comienzan a desertar de las aulas. El diag-
que cada kilómetro de lejanía de la escuela nóstico muestra que un incremento en la
más cercana reduce en 1,3 puntos porcen- probabilidad de trabajar de un punto por-
tuales la probabilidad de escolarización. No centual, reduce la probabilidad de ir a la es-
es extraño que, si todo lo demás se mantiene cuela en 0,75 puntos. Existen, por supues-
constante, los niños que deben caminar to, otros factores que influyen en la deci-
grandes distancias tengan una probabilidad sión de abandonar la escuela que las en-
significativamente mayor de abandono. cuestas de hogares no reflejan y que debe-
La participación en el mercado laboral rán recogerse en una próxima investiga-
es otro factor que aleja a los niños de la es- ción. En programas de prevención de deser-
339
ción en otros países se están tomando en Evaluación de la Calidad de la Educación

cuenta estos factores (Recuadro 1). (LLECE)4. La Tabla 2 muestra que Bolivia se
situó cerca de la media de resultados de lo-
Baja y desigual calidad gro y desde el punto de vista de su ingreso
de educación per capita, se desempeña incluso algo mejor
Bolivia sólo ha participado en una eva- de lo esperado. Sin embargo, un análisis de-
luación de logro escolar internacional. Se tallado muestra que ésta es una interpreta-
trata del Laboratorio Latinoamericano de ción muy limitada.
Recuadro 1 - PROGRAMA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA “PARA TODOS” DE CHILE
El programa “Educación Secundaria Para Todos” de Chile, iniciado en 2000, está diseñado para re-
solver el problema del abandono escolar de alumnos/as de nivel secundario. Es parte de un plan que
persigue la universalización de un mínimo de 12 años de escolarización. Las escuelas se seleccionan
mediante un índice de riesgo de vulnerabilidad que estima la probabilidad de abandono de los alumnos
de cada escuela sobre la base de los años de escolaridad de la madre y las tasas de repetición y asis-
tencia de los alumnos. Ese mismo índice sirve para definir el número de becas para cada escuela. Esto
se complementa con una tarjeta de evaluación para los alumnos que permite seleccionar a los benefi-
ciarios sobre la base de su asistencia a clases, sus notas promedio y su situación en cuanto a su exceso
de edad (retraso escolar o relación edad-grado/curso).
El programa se basa en una estrategia de intervención que combina dos dimensiones: la calidad de
vida y la calidad de la educación. La primera incluye el acceso a servicios sociales (sobre todo becas pa-
ra alumnos que son muy vulnerables), mejora de las condiciones de las escuelas e implementación de un
programa escolar de salud diseñado para mantener a personas jóvenes dentro de la escuela. En cuanto al
componente de la calidad de la educación, cada centro debe formular y desarrollar un plan de acción pa-
ra evitar el abandono escolar, sobre la base de un proceso de análisis y reflexión y recibe: (a) becas por
un valor de 148.000 pesos chilenos al año (equivalentes a unos US$200 por beneficiario); (b) un plan de
capacitación de maestros; (c) un plan de desarrollo psicosocial; y (d) la mejora de los internados.
El programa aún no ha sido evaluado y su cobertura todavía es relativamente limitada; en 2001 el
programa otorgó unas 6.000 becas. Sin embargo, programas similares han sido altamente eficaces en tér-
minos de costos. En Estados Unidos, los incentivos para inducir a alumnos de nivel secundario de grupos
en desventaja para que se gradúen, han demostrado ser una medida eficaz en términos de costos.
Fuentes: CEPAL 2002; Greenwood y otros 1998.
4 La evaluación LLECE se realizó entre junio y noviembre del 1997 en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Cuba, República Dominicana, Honduras, México, Paraguay y Venezuela. Alumnos de tercer y
cuarto grado fueron evaluados en matemáticas y escritura. Bolivia no participó en pruebas más
modernas como PISA, TIMSS o IALS. El LLECE se basa en la teoría clásica de los tests y no es la de
Teoría de respuesta al ítem (Item Response Theory) y se basa en preguntas idénticas para comparar
distintos países o grupos. El número de ítems es relativamente bajo y la orientación no es de
resolución de problemas como lo es la prueba PISA u otras evaluaciones modernas.
340
Los resultados del LLECE en matemáticas niños de los porcentajes más altos y los más
son especialmente buenos para el país, bajos. Los resultados LLECE para estudiantes
puesto que Bolivia empata con Colombia en en el nonagésimo (9mo) percentil de logro
quinto lugar entre los 11 países participan- en Bolivia son menores que la mitad de los
tes. Bolivia no sólo obtuvo mejores resulta- resultados de aquellos estudiantes en el dé-
dos que Honduras (el único país con ingre- cimo (10mo) percentil de logro. Los resulta-
sos per cápita comparables dentro de la dos de las pruebas nacionales de evaluación
muestra) sino también que otros países mu- en Bolivia son aún más contundentes res-
cho más ricos como Venezuela y República pecto a la baja calidad de la educación. Los
Dominicana. En lenguaje, sin embargo, la resultados de las pruebas realizadas en 1998
puntuación de Bolivia fue inferior a la de por el SIMECAL a alumnos del octavo grado
siete de los 11 países. mostraron que sólo la mitad de los alumnos
No obstante, los rendimientos pueden logra resultados satisfactorios (aprueban)
llevar a conclusiones erradas si sólo se con- en lectura y menos de un tercio aprueba en
sideran los promedios. El análisis en profun- matemáticas.
didad de la evaluación internacional LLECE y El análisis de regresión muestra que bue-
del SIMECAL boliviano muestra grandes dina parte de esta diferencia no se explica o es-
ferencias en los logros de aprendizaje entre tá relacionada con variables del hogar, como
Tabla 2 - PROMEDIO DE CALIFICACIÓN EN

MATAMÁTICAS LENGUAJE EN LLECE PARA EL GRADO 3
(Posición en Paréntesis)
País Lenguaje Matemáticas
Argentina 263(2) 251(2)
Bolivia 232(7) 240(6)
Brasil 256(4) 247(3)
Chile 259(3) 242(4)
Colombia 238(6) 240(5)
Cuba 343(1) 351(1)
República Dominicana 220(10) 225(9)
Honduras 216(11) 218(11)
México 224(9) 236(7)
Paraguay 229(8) 232(8)
Venezuela 242(5) 220(10)
Fuente: Resultados publicados por LLECE.

341
el nivel educativo de los padres. Sin embargo pueden explicar por otro factor importante:
el análisis también sugiere que el factor de inasistencia u absentismo, tanto de alum-
rendición de cuentas y el de administración nos como de docentes. Mientras el 95 por
escolar pueden mejorar los resultados. Una ciento de los alumnos en edad escolar están
función de producción de educación estima- matriculados en la primaria, la información
da por Urquiola et al. (2000)5 sugiere que los de la encuesta de hogares muestra que en un
resultados del examen mejoran cuando el día cualquiera cerca del 40 por ciento de
maestro es normalista, a pesar de que este re- esos/as niños/as no están en la escuela.
sultado es débil y poco significativo para las Aunque este fenómeno no ha sido suficien-
escuelas públicas. Además, puede darse al- temente tratado hasta ahora, puede haber
guna causalidad inversa, pues los normalis- variables institucionales en juego. El traba-
tas pueden estar eligiendo las mejores escue- jo sobre absentismo docente de Kremer et al.
las para enseñar. Sin embargo, la evidencia (2004) muestra que los directores de escue-
es fuerte y significativa respecto de los cen- la informan que buena parte de este fenó-
tros privados. El hecho de que éstos logren meno se vincula a motivos institucionales,
mejores resultados (incluso controlando las como el tiempo dedicado a la capacitación,
características para estudiantes observa- la planificación y otras actividades que po-
dos), sugiere que algunas de las característi- drían programarse para un momento distin-
cas de las escuelas privadas en Bolivia pue- to del de instrucción. Los seis paneles del
den ser importantes determinantes del ren- Gráfico 4 muestran la matriculación (línea
dimiento académico. Procesos de selección, continua) y la asistencia a clases (línea dis-
de agrupamiento por niveles y característi- continua), por edad, para todos los/as
cas no observables de los alumnos probable- alumnos/as bolivianos/as, para mujeres,
mente juegan un papel importante en los para quechua y aymara hablantes, y para zo-
éxitos de las escuelas privadas para el caso nas urbanos y rurales. Estos paneles se ela-
de las que son de pago y atienden a la pobla- boraron preguntando por la asistencia en las
ción más rica. Sin embargo, en instituciones encuestas MECOVI.6 El Gráfico 4 muestra una
como “Fe y Alegría” (véase Recuadro 3), tan- gran brecha entre matriculación y asisten-
to la selección como las características no- cia, en especial para alumnos del área rural.
observadas juegan un papel limitado. Esto La diferencia entre uno y otro en el panel de
sugiere que las características de la adminis- todos los/as alumnos/as es de 40 puntos
tración, como por ejemplo el mayor apoyo porcentuales para niños entre 8 y 10 años de
pedagógico a los maestros, la mayor supervi- edad. En el caso de la población rural, esa
sión de éstos y, en general, el mayor nivel de cifra sube a 50 puntos porcentuales para ni-
rendición de cuentas pueden influir. ños de 9 a 10 años de edad. Los quechuas
Además de la falta preparación de los muestran resultados especialmente bajos,
maestros y de la menor eficacia de la admi- mientras los aymaras están un poco mejor
nistración escolar, los malos resultados se en términos de asistencia. La brecha asis-
5 La especificación completa también incluía controles individuales, de hogar y otros socio-económicos.
6 Esta pregunta es bastante nueva para las encuestas de hogares y aún no se sabe bien cómo la
interpretan los entrevistados, pero los resultados son preocupantes.
342
tencia-matriculación es más baja en la zona podrían resolverse a nivel departamental o

urbana que en la rural y no parecen regis- municipal (si existiera la posibilidad), que-
trarse diferencias de género. dan sin solución.
En la década de los 90, la Ley de Reforma
Sistema de educación ineficiente Educativa y la de Participación Popular rea-
A pesar de que buena parte del PIB se in- signaron recursos y competencias a los de-
vierte en educación, Bolivia no está logran- partamentos, pero sobre todo a los munici-
do producir los ciudadanos ni los trabajado- pios. Aunque la descentralización ha resul-
res productivos que necesita para competir tado positiva en muchos aspectos, también
en la economía global7. En 2004, los gastos ha provocado dispersión de competencias y
en educación representaron el 7 por ciento presupuestos. Pese a las muchas deficien-
del PIB, bastante más que el 5,3 por ciento cias institucionales, al parecer, las desigual-
de 1995, y también considerablemente ma- dades educativas interdepartamentales no
yor que la inversión en países vecinos como constituyen un problema significativo en
Ecuador (2,9 por ciento), Perú (3,3), o Bra- Bolivia. Aunque el gasto por estudiante es
sil (5,6). Sin embargo, estos recursos no se razonablemente similar entre departamen-
utilizan eficientemente. De hecho, el gasto tos, dentro de los departamentos y entre
en materiales didácticos es bajo, mientras la distritos es mucho meno equitativo, lo que
parte asignada a los gastos administrativos invita a pensar que los futuros gobiernos re-
en el presupuesto es excesivamente alta. La gionales autónomos deberían tomar medi-
asignación de maestros a las distintas es- das para redistribuir mejor su dinero dentro
cuelas es un caso llamativo de ineficiencia. del ámbito departamental.
Desde la aprobación de Ley de Participa-
Descentralización ción Popular de abril de 1994, los recursos
El gobierno central reconoció que el sis- educativos han dejado de concentrarse en el
tema educativo nacional es demasiado gran- ámbito central. A pesar de que Bolivia es
de para gestionarlo desde un solo centro ad- una república unitaria, está subdividida en
ministrativo. Puesto que el gobierno tiene nueve departamentos, cuya administración
demasiadas tareas que ejecutar y está dema- está dirigida desde 2006 por prefectos elec-
siado centralizado, no puede realizar todas tos en las urnas, y 327 municipios. Los go-
sus funciones de forma eficiente y efectiva. biernos municipales reciben del Estado cen-
Por eso, muchos asuntos locales caen en el tral transferencias de coparticipación, ade-
descuido o quedan desatendidos, porque más de los recursos entregados por el plan
tienen que ser decididos por las cúpulas de HIPC (País Pobre Altamente Endeudado, por
los ministerios. En un contexto así, las co- sus siglas en inglés). En ese momento se re-
munidades no tienen acceso a la toma de de- legó al nivel departamental, pero en la ac-
cisiones (que se adoptan a mucha distancia tualidad se tiende a reforzar las competen-
de ellas) y, por tanto, muchos problemas que cias departamentales.
7 Dado su PIB per cápita y particularmente sus ingresos impositivos, Bolivia tiene un sector público
grande. El gasto total de gobierno promedió el 30 por ciento del PIB entre 1997 y 2003 y alcanzó el 34
por ciento en 2002. Este gasto fue asumido con una base impositiva de tan sólo el 18 por ciento del
PIB, dejando el financiamiento de un 16 por ciento del PIB a ayuda externa e incremento en la deuda.
343
Gráfico 4 - MATRÍCULA (LÍNEA GRUESA) Y ASISTENCIA (LÍNEA DELGADA) POR EDAD,

SEGÚN GRUPO DEMOGRÁFICO
Panel 1-Bolivia Panel 2 - Mujeres

100% 100%
80% 80%
60% 60%
40% 40%
20% 20%
0% 0%
5 15 25 5 15 25
Panel 3 - Quechuas Panel 4 - Aymara

100% 100%
80% 80%
60% 60%
40% 40%
20% 20%
0% 0%
5 15 25 5 15 25
Panel 5 - Rural Panel 6 - Urbano
100% 100%
80% 80%
60% 60%
40% 40%
20% 20%
0% 0%
5 15 25 5 15 25
Fuente: 2002MECOVI
344
Los gobiernos municipales han pasado bos sectores. Sin embargo, hay poca coordi-
de estar prácticamente ausentes en lo que nación entre las municipalidades y el MINE-
respecta al financiamiento de la educación, DU en lo que se refiere al uso de los recursos
a hacerse responsables del 7 por ciento de en educación, situación que tiene que
los gastos corrientes recurrentes en educa- afrontarse sobre la base de mejores procesos
ción y del 1 por ciento del total de los gas- de comunicación.
tos no financieros del sector público. La co- La organización interna del sector edu-
participación se compone de un 20 por cien- cativo se asemeja a la del Estado boliviano.
to del ingreso impositivo del gobierno cen- Además del Ministerio del ramo, funcionan
tral destinado a los municipios y un 5 por nueve unidades descentralizadas, llamadas
ciento para las universidades. La asignación SEDUCA (Servicio Departamental de Educa-
global de la coparticipación es relativamen- ción). Los SEDUCA se encargan fundamen-
te grande y representa cerca del 17 por cien- talmente de la gestión del personal docente.
to del PIB8 (aproximadamente 9.000 millo- Sin embargo, la mayor parte de las labores
nes de bolivianos, esto es, unos 1.100 millo- de administración diaria la desarrolla en el
nes de dólares americanos), lo que significa distrito el Director Distrital. En cada Distri-
que estas transferencias por sí mismas re- to Educativo se encuentran los núcleos edu-
presentan cerca del 3,4 por ciento del PIB cativos, conjuntos de seis a nueve escuelas
para los municipios y el 0,85 por ciento paque comparten sus recursos. Cada núcleo
ra las universidades. tiene una escuela central en la que se con-
A su vez, la asignación del HIPC es más centran los materiales pedagógicos de apo-
pequeña que la de la coparticipación, es de- yo al resto de los establecimientos.
cir, abarca cerca del uno por ciento del PIB El principal desafío del sector es recom-
(582 millones de bolivianos, esto es cerca de poner el desarticulado y fragmentado proce-
7,2 millones de dólares). Sin embargo, los so de toma de decisiones. Como sucedió en
recursos HIPC van directamente a las alcal- otros países, se descentralizaron algunas
días y se dividen de la siguiente manera: 20 funciones del sistema, pero el control de las
por ciento para educación, 10 por ciento pa- cuestiones más importantes se mantuvo co-
ra salud y 70 por ciento para inversiones promo responsabilidad y jurisdicción del nivel
ductivas. Dentro de estas áreas, los munici- central.
pios pueden invertir los recursos como crean Como se señaló antes, la mayor parte de
conveniente. Sin embargo, este dinero no se la administración cotidiana se encarga el ni-
ha gastado a medida que se trasfería a las vel distrital. Los distritos educativos suelen
municipalidades y, en muchos casos, se está coincidir con las municipalidades, pero esto
acumulando en las cuentas bancarias. no es siempre así porque existen 327 muni-
Con esta variedad de fuentes de ingreso, cipalidades y sólo 275 distritos, puesto que
las municipalidades también tienen la obli- las municipalidades más pequeñas se agru-
gación de proveer infraestructura para edu- pan en un distrito educativo. El director dis-
cación y salud, así como insumos y determi- trital se ocupa de funciones básicas como la
nados materiales de uso recurrente en am- distribución de los libros de texto y materia-
8 Todas las cifras para el financiamiento de educación se refieren al 2002.

345
les pedagógicos (provistos desde el nivel lancan recursos, permitiendo combinar fon-
central), la selección y asignación de direc- dos municipales, tanto descentralizados co-
tores de escuela y de los docentes. Por otra mo centralizados. Sin embargo, los proyec-
parte, los alcaldes son responsables de los tos educativos no han resultado tan útiles
elementos materiales como la manutención como podrían haberlo sido, debido a la falta
escolar y la provisión de electricidad, agua y de comunicación entre los municipios y el
de materiales de aprendizaje. Sin embargo, Ministerio de Educación. Los municipios es-
existe un área difusa donde no están claras tán gastando el 81 por ciento de su dinero
las tareas de directores distritales y alcal- en infraestructura física y tan sólo el 19 por
des. Por ejemplo, muchas escuelas en Boli- ciento en materiales pedagógicos o de capa-
via carecen de insumos básicos como papel, citación, cuando la experiencia sugiere que
lápices o tizas, porque ni los directores ni las mejoras de calidad requieren invertir más
los alcaldes asumen la tarea de proveerlos, en este aspecto. Más preocupante aún es
sobre todo desde que no se dispone del pre- que lo que se hace en infraestructura no so-
supuesto adecuado para este tipo de gastos. lo no corresponde con las inversiones peda-
Los municipios reciben recursos signifi- gógicas, sino tambien con la política de per-
cativos para proveer infraestructura educa- sonal del Ministerio.
cional (cerca del 0,4 por ciento del PIB). Un ejemplo de ineficacia administrativa
Desde el MINEDU, mediante la creación de se da en la designación de los maestros. La
los proyectos educativos, se ha motivado a labor de contratar y despedir maestros, así
los alcaldes a planificar el uso de esos recur- como su desplazamiento a los distritos edu-
sos en el marco de dichos proyectos, en cu- cativos se delegó en los SEDUCA que, cabe
ya elaboración participan los actores loca- recordar, son organizaciones híbridas. In-
les. Así, desde 2000 se elaboran proyectos forman simultáneamente a la Prefectura del
educativos para apoyar la gestión descen- departamento y al MINEDU. Los SEDUCA se
tralizada en el nivel local y contribuir a una han convertido en instancias eminentemen-
mejor coordinación con los demás niveles. te políticas, y tienen pocas competencias
Los proyectos comienzan con los planes de administrativas y técnicas. Este problema se
cada escuela, los Proyectos Educativos de hace más explícito al revisar la mala distri-
Unidad Educativa (PEU), que luego se agru- bución de maestros en los distritos. Los
pan bajo los Proyectos Educativos de Núcleo maestros están pagados por la administra-
(PEN – área rural), los Proyectos Educativos ción central, pero su ubicación laboral se
de Red (PER – área urbana) o los Proyectos decide en el nivel departamental. El análisis
Educativos Indígenas (PEI – en distritos in- minucioso cómo se realiza esta labor mues-
dígenas), según corresponda. Estos proyec- tra que la asignación de maestros es bastan-
tos se integran en los Proyectos Educativos te ineficiente. Para ilustrarlo basta un dato:
Municipales (PROME) y después pasan a for- más de 9.000 maestros no son imprescindi-
mar parte de las programaciones operativas bles en las escuelas en las que trabajan, co-
anuales de los municipios. Estos proyectos mo pone de manifiesto la baja relación
permiten la mayor participación de las co- maestro-alumno. No cabe duda que es indis-
munidades en la toma de decisiones educa- pensable mejorar la eficiencia del sistema
tivas, así como la articulación de diversos mediante una mayor asunción de responsa-
actores educativos. Al mismo tiempo, apa- bilidades, así como perfeccionar la rendi-
346
ción de cuentas en los niveles departamen- te prometedores métodos como la educa-

tal y municipal, pues pueden obtenerse sus- ción por radio y/o combinaciones tutoriales
tanciales ganancias mediante una mejor hogar/escuela. Ambas opciones, con mucho
asignación de los maestros. reconocimiento en Ecuador, pueden ser efi-
caces y eficientes en términos de impacto
OPCIONES DE POLÍTICA educativo.
Los programas tutoriales consisten en
Dados los temas apuntados, a continua- que, una o dos veces por semana, un profe-
ción se presentan algunas alternativas para sor visite una comunidad aislada, o en que
dar respuesta a los mismos. los niños viajen a una escuela distante. El
resto de los días, los alumnos siguen un pro-
Mejorar el acceso y permanencia grama de trabajo supervisado por un adulto
en los últimos años de nivel de su comunidad. Si a ello se añade la edu-
primario y en el nivel secundario cación por radio, siempre que haya baterías
Para consolidar los avances en prima- disponibles donde no hay electricidad, el
ria, lo primero, y posiblemente lo más ur- modelo puede ser aún mejor.
gente, es expandir los logros a los últimos Dada la complicada situación fiscal, el
años de la primaria y a la secundaria. Un uso de la infraestructura escolar y del per-
mayor acceso a las aulas, una aumento de la sonal existente en primaria para el empleo
tasa de finalización en el nivel primario y la de alternativas como la telesecundaria, en
natural presión de la población por ampliar áreas con acceso a electricidad, es una po-
las progresos experimentados, inevitable- sibilidad prometedora para llevar la educa-
mente llevará a un crecimiento de la deman- ción secundaria al área rural a bajo costo.
da de escolaridad, sobre todo en las zonas Esta modalidad consiste en usar la infraes-
rurales. De hecho, se estima que la demanda tructura y los maestros existentes para ex-
de matriculación en secundaria se duplicará tender la educación secundaria. Un/a maes-
para el año 2010. Para lograr que más jóve- tro/a generalista, con formación en educa-
nes bolivianos/as asistan a la escuela se- ción secundaria, funge de facilitador del
cundaria, es necesaria una oferta suficiente. proceso, mientras docentes especializados
Para ello, por ejemplo, las escuelas deben en los contenidos dirigen los procesos de
situarse cerca de la mayoría de los centros instrucción mediante video o canal de tele-
poblados y disponer de maestros y de libros. visión. En México, donde esta modalidad ya
Mejorar el acceso implica invertir más en los ha sido evaluada tomando en cuenta las va-
sistemas convencionales existentes, ade- riables de control para trabajar con grupos
más de explorar métodos alternativos de de características comparables, los alum-
prestación de servicios para satisfacer las nos de telesecundaria pueden lograr niveles
necesidades específicas de los estudiantes de rendimiento similares a los de otras mo-
rurales. Para los niños que viven lejos de la dalidades.9
escuela, que la abandonan o no asisten a Además de las estrategias dirigidas al
ella debido a la distancia, son especialmen- fortalecimiento de la oferta de servicios
9 Véase Banco Mundial (2005).

347
educativos, y dada la desaceleración econó- Skoufias y Parker, 2001; Schultz, 2004)

mica y la creciente pobreza, especialmente muestran que Oportunidades obtuvo un lo-
en el campo, se requieren intervenciones del gro escolar superior entre alumnos indíge-
lado de la demanda para atraer y retener a nas, y una significativa reducción de la bre-
los niños en la escuela. Éstas incluyen trans- cha entre niños indígenas y no indígenas
ferencias condicionales de dinero a las fami- (Bando y otros, 2005). Los resultados mues-
lias a cambio de que matriculen a sus niños tran, además, que es menos probable que los
en la escuela y mantengan altas las tasas de niños indígenas trabajen y dejen los estu-
asistencia. Estos programas han demostrado dios después de haber participado en el pro-
ser muy exitosos en otros países de América grama. Sin embargo, los niños indígenas
Latina y tendrían que ser estudiados en Bo- mostraron también un peor rendimiento que
livia (ver Recuadro 2). los niños que sólo hablaban castellano o
México ha tenido un gran éxito en la ins- eran bilingües. Por eso es importante que
cripción y retención de niños en la escuela estas actuaciones se orienten cuidadosa-
primaria a través del programa de transfe- mente a niños más pobres y a poblaciones
rencia condicional de dinero llamado Opor- indígenas más vulnerables. La encuesta de
tunidades. Rigurosas evaluaciones de im- hogares puede ser una herramienta útil para
pacto del programa indican que la matricu- recabar información sobre grupos menos
lación ha crecido significativamente, parti- aventajados, como los indígenas.
cularmente entre mujeres, y sobre todo en la Junto a los esquemas de financiamiento
escuela secundaria. Los resultados señalan del lado de la demanda descritos, el progra-
que los niños tendrán un promedio de 0,7 ma “Escuela Secundaria para Todos” de Chi-
años de escolaridad extra gracias a Oportuni- le (Recuadro 1), pensado para detener la de-
dades, aunque dicho efecto puede incre- serción escolar a nivel de estudiantes de la
mentarse si, movidos por el incentivo ini- secundaria, puede considerarse para Boli-
cial, los niños asisten además a la escuela via. Programas similares en Estados Unidos
secundaria superior. Los datos sobre México han mostrado ser altamente efectivos
para 1997 a 1999 (Behrman y otros, 2005; (Greenwood y otros 1998).
Recuadro 2 - INCREMENTAR LA ESCOLARIZACIÓN A TRAVÉS DE TRANSFERENCIAS

MONETARIAS EN BRASIL: EL PROGRAMA BOLSA ESCOLA
En 1995, la municipalidad del Distrito Federal de Brasilia lanzó el innovador programa Bolsa Escola
con el objetivo de mejorar la educación y reducir el impacto del trabajo infantil. La relevancia de este
programa para el aprendizaje de por vida se basa en el uso de instrumentos tipo cupón, que incluye be-
cas para compensar el costo de oportunidad de asistir a la escuela.
La iniciativa también incluye un programa de ahorros que crea un incentivo para permanecer en la
escuela. Si un niño cuya familia se beneficia del programa de becas pasa al grado siguiente, el progra-
ma de ahorro escolar deposita dinero en la cuenta de ese alumno. La mitad del depósito puede ser re-
tirada cuando el niño alcanza el quinto grado. Otros retiros pueden ser realizados una vez que el alum-
no completa la primaria y luego la secundaria.
348
Además del programa de subsidios se- Otros programas exitosos de la Red de Es-
ñalado, el MINEDU podría contratar al sec- cuelas en otros países latinoamericanos de-
tor privado, que suele ser más eficiente en berían tomarse en consideración. Por ejem-
la provisión de educación de calidad entre plo, las Escuelas Matte de la Sociedad de Ins-
los más desaventajados. Modelos de esco- trucción Primaria de Santiago (SIP), son un
laridad alternativos como “Fe y Alegría”, ejemplo de un sistema de escuelas privadas
que funciona en 14 países de América Lati- subsidiadas que han sido exitosas. Las enti-
na, incluida Bolivia, muestran frutos tan- dades afiliadas a la SIP se sitúan en barrios
gibles. La evaluación del programa en nue- pobres, tienen completa autonomía y fueron
ve países indica que estas escuelas desta- apoyadas en sus comienzos por contribucio-
can sobre los tradicionales centros públi- nes privadas. Estuvieron entre las primeras
cos, con menos repetición, deserción, más en aprovechar la oportunidad de convertirse
avances escolares y mayores tasas de re- en privadas, cuando en 1980 se estableció el
tención general en promedio (Patrinos, sistema nacional de cupones de Chile. En las
2002). Esta estrategia ahorra costos al go- evaluaciones nacionales de logro de ese pa-
bierno al tiempo que mejora las tasas de ís, las escuelas SIP obtienen mejores resulta-
retención entre los niños desaventajados dos que las escuelas públicas (municipales)
con antecedentes de pobreza (McMeekin, y que las privadas subsidiadas, y casi tan
2003). bueno como los centros más selectos y cos-
Recuadro 3 - FE Y ALEGRÍA
“Fe y Alegría” (FyA) es una organización no gubernamental adscrita a la Iglesia Católica. Según un
acuerdo con el gobierno, los salarios de los profesores los paga el Estado, mientras que los demás cos-
tos los cubren las comunidades y el sector privado. En 2001 asistió a 1.031.527 estudiantes en toda
América Latina, en 2.188 centros, incluyendo 922 escuelas. La oficina nacional de FyA en cada país su-
pervisa la calidad de la educación impartida y capacita a sus profesores y directores, gestiona los cen-
tros educativos y coordina las actividades de modo que se convierta en una estrategia de desarrollo pa-
ra el área local. FyA ha desarrollado estrategias para reducir la repetición de grados y la deserción es-
colar durante los primeros años de escolaridad de niños provenientes de las áreas más desfavorecidas.
Las estrategias incluyen: programas preventivos diseñados para mejorar y cambiar la situación sanita-
ria y de nutrición, programas terapéuticos para niños con problemas de aprendizaje, programas de pro-
moción flexible o múltiple, planes de refuerzo de la demanda, una activa participación comunitaria y
programas de educación técnica secundaria. De los programas mencionados, los más eficaces son las
estrategias centradas en los padres, basados en un ambiente escolar abierto que promueve la partici-
pación efectiva de los padres en el aprendizaje, la participación de la comunidad en la administración
de las escuelas, y estrategias en torno al estudiante, basadas en un método interactivo de enseñanza y
en el reconocimiento de distintos modos de aprendizaje. Además, la estrategia organizativa general por
la que se provee una educación amplia, incluye la preescolar, y la educación primaria y secundaria. Tal
estrategia supone un gran estímulo para que los padres mantengan a sus hijos en la escuela (Swope y
Latorre 1998a, 1998b, 1998c).
349
tosos. Este es un hallazgo importante consi- fue su aplicación contra de la voluntad de

derando que las escuelas SIP atienden a ni- las familias y de los alumnos, lo que llevó a
ños de familias pobres (McMeekin, 2003). una innecesaria resistencia entre quienes
querían que sus hijos/as aprendiesen caste-
• Mejorando los llano lo antes posible, y acabó excluyendo a
resultados educativos los partidarios de una educación bilingüe.
Sería útil incrementar la provisión de Una recomendación importante consiste en
materiales de aprendizaje de calidad, es- hacer opcional la educación bilingüe, y que
pecialmente en áreas de bajos ingresos, no sea una imposición estatal.10
para mejorar el aprendizaje del estudian-
te. La baja calidad educativa puede deberse Es necesario utilizar las evaluaciones
a los entornos familiares, pero también a nacionales (como el SIMECAL) para esta-
factores relacionados con la escuela. Entre blecer estándares para el seguimiento fu-
éstos, la calidad de los materiales de apren- turo de las tendencias de logro y vincular
dizaje, junto con un clima escolar positivo los resultados con la capacitación de los
son los factores que más influyen en el ren- maestros y el currículo. Bolivia ha estable-
dimiento (UNESCO, 2000). Las lecciones cido un sistema de evaluación integral con
aprendidas en la experiencia educativa la idea inicial de usar sistemáticamente la
mundial revelan que pueden mejorarse sus- información disponible. Sin embargo, los
tancialmente los resultados mediante inter- resultados de SIMECAL no se han empleado
venciones convenientemente centradas, para retroalimentar a los planificadores.
siempre que, claro está, se implementen co- Aunque la intención inicial era la de usar los
rrectamente. Si se adaptan a las necesidades resultados para mejorar los procesos de re-
de los niños menos aventajados, estas ac- forma curricular y de formación docente que
ciones pueden reducir la diferencia entre es- se realizaban en paralelo, a fin de generar
tos niños y sus pares. Por tanto, una mejora cambios en las aulas, esto no se ha produci-
sustancial en el aprendizaje puede lograrse do. Las limitaciones presupuestarias han su-
en escuelas rurales y en poblaciones indíge- puesto que se tomasen las pruebas en pri-
nas, si se destina bien el uso de insumos de maria sólo esporádicamente (1997, 1999 y
mejor calidad. Pese a las mejoras fruto de la 2000); cada vez en un grado diferente y en
institucionalización de la Educación Inter- muestras, que aunque representativas, eran
cultural Bilingüe (EIB) como parte de la Re- no obstante muy pequeñas. Estas caracte-
forma Educativa, su implementación dista rísticas limitan el valor de las conclusiones e
de ser perfecta. Hasta la fecha, quedan va- impiden hacer comparaciones rigurosas. Re-
rias cosas pendientes; además, la elabora- sulta preocupante la reciente suspensión de
ción de textos pedagógicos sufrió importan- las evaluaciones SIMECAL. Aunque el SIME-
tes retrasos, por lo que muchos niños se CAL no se ha suprimido, se ha reducido el
quedaron sin los materiales didácticos re- equipo y no se ha realizado ninguna nueva
queridos. Quizá el mayor fracaso de la EIB evaluación en el nivel primario desde el año
10 Evidentemente, la elección en la opción bilingüe incluirá la planificacion por parte del MINEDU. Por
ejemplo, los materiales y particularmente maestros capacitados no pueden ser provistos de un día para
el otro. Sin embargo, los beneficios de la opción sobrepasan sus costos.
350
2000. A pesar de los obstáculos señalados, ciones internacionales, las autoridades lo-
este sistema de asesoramiento brinda una cales y las escuelas tienen un grado de res-
excelente oportunidad a Bolivia para esta- ponsabilidad bastante alto en cuanto a los
blecer estándares nacionales respecto de lo contenidos de la enseñanza y/o el uso de re-
que los alumnos debieran aprender cada cursos, y muchos se forman específicamente
año, sobre la cualificación de los docentes, para trabajar con grupos heterogéneos de
la evaluación y el desarrollo curricular, e in- alumnos. Para mejorar los resultados de los
centivos para el mejoramiento de la educa- aprendizajes es necesario que el empodera-
ción en general. La transformación de un miento de las escuelas se acompañe de un
sistema de evaluación del rendimiento de claro marco de competencias y de rendición
los alumnos, que de una herramienta políti- de cuentas que genere la participación so-
ca pasa a ser de apoyo pedagógico, es un cial y de los padres/madres en las escuelas.
primer paso hacia el establecimiento de me- Finalmente, la rendición de cuentas por las
canismos tanto para asegurar la mayor res- acciones educativas puede mejorar la cali-
ponsabilidad y la rendición de cuentas en el dad de la educación al involucrar más a fa-
marco educativo, como para mejorar la cali- milia y comunidad, y mediante el estableci-
dad de la educación. miento de metas y perspectivas para el sis-
Más aún, es importante que Bolivia par- tema educativo.
ticipe en evaluaciones internacionales co-
mo TIMSS (Estudio de Tendencias Interna- El gobierno puede incrementar la efi-
cionales en Matemática y Ciencia) y PISA ciencia y efectividad del sistema educati-
(Programa de Evaluación Internacional de vo mediante una mayor implicación de la
los Alumnos); use los resultados para com- comunidad y los padres, es decir, descen-
parar su desempeño con el de otros países y tralizando el sistema. La descentraliza-
para evaluar su sistema educativo. Así lo ción educativa, tal como se aplica en Nue-
han hecho Singapur y Jordania, donde los va Zelanda, Victoria (Australia), Brasil, Co-
datos se emplean en la reforma de los pla- lombia y Chile, probablemente mejorará el
nes de estudio, la capacitación de profeso- desempeño del sistema educativo. Por otro
res y la investigación de los elementos de- lado, un sistema descentralizado de finan-
terminantes del aprendizaje. En ambos ca- ciamiento, sin un mecanismo efectivo de
sos, pero sobre todo en el caso de Singapur, compensación puede ir en detrimento de
esta actitud estatal ha conllevado impor- los niños de sectores económicos desaven-
tantes beneficios. tajados. Con políticas adecuadas, pueden
disfrutarse los beneficios de la descentrali-
• Promover la descentralización zación sin perder en equidad. Una de las
para mejorar la eficiencia y políticas se refiere a la garantía del gobier-
efectividad no federal de que los departamentos o esta-
Para mejorar la calidad, Bolivia debe dos más vulnerables recibirán más recursos
seguir esforzándose por situar el proceso que los otros. La descentralización permite
de toma de decisiones en el nivel local, es revisar la asignación del dinero federal y
decir en la escuela, aumentando y fortale- realizar de manera más sencilla y transpa-
ciendo su autonomía. En la mayoría de los rente la distribución de fondos. Son espe-
países con buenos resultados en las evalua- cialmente interesantes los procesos de dis-
351
tribución del presupuesto basados en fór- estudiantes. Existen actividades como la

mulas estándar –con el correspondiente supervisión, la coordinación para garanti-
marco de definición de responsabilidades y zar la equidad entre localidades dentro de
niveles e instancias de descargos-, como un Estado, que el gobierno no puede mane-
forma de abrirse a alternativas más efecti- jar eficientemente, porque está demasiado
vas para lidiar con temas de equidad y efi- alejado del problema específico.
ciencia. Cabe señalar que muchos de los im- A la luz del actual sistema de gestión, la
portantes logros en el mejoramiento de los mejor solución puede ser un cambio en las
resultados de aprendizaje en Chile sólo se reglas de financiamiento para tener fondos
alcanzaron una vez que la política de des- vinculados a los alumnos o que se asignen
centralización se acompañó con la imple- según cada alumno (funds follow students).
mentación de programas de mejoramiento Si el MINEDU financia los departamentos o
para las escuelas públicas, las cuales incre- las municipalidades (o ambos) de acuerdo
mentaron el apoyo en los materiales desti- con una fórmula basada en el lugar donde
nados a las escuelas más pobres y fortale- están los estudiantes (ajustada a condicio-
cieron el apoyo al desarrollo profesional de nes especiales como área rural muy dispersa
los/as maestros/as. Las mejores reformas o dificultades de transporte), este podría
administrativas y presupuestarias del mun- entonces asumir la tarea de fijar los están-
do fueron las que garantizaron a escuelas y dares de logro, realizar las evaluaciones de
profesores la obtención de competencia desempeño y prestar la asistencia técnica a
profesional, autoridad, recursos e incenti- los departamentos y municipalidades que
vos para diseñar y llevar adelante por sí gestionen las escuelas; para asi crear los in-
mismos actividades de aprendizaje y ense- centivos para tener la mayor cantidad posi-
ñanza ajustadas a las necesidades de sus ble de niños y niñas en la escuela.
352
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EL SECTOR SALUD
José Pablo Gómez
a situación de la salud en Bolivia es de las más desfavorables
L de Latinoamérica. Las mejoras experimentadas durante los

años 90 le permitirían alcanzar las Metas de Desarrollo del
Milenio (MDM) correspondientes al sector, sin embargo algunas
medidas esenciales se han mantenido constantes o han disminuido,
amenazando los avances. Las razones de la desaceleración sectorial
parecen ser tres: la crisis institucional del país, la cual no ha
permitido la aplicación de políticas estables. En segundo lugar, la
descentralización sectorial, que ha generado altos costos de
transacción y la asignación de recursos resultante de la
descentralización es inapropiada y no permite cerrar las brechas de
desigualdad.
Para superar estos problemas debería respaldarse al Ministerio de
Salud como entidad rectora y responsable última de la marcha del
sector. En segundo lugar, respecto a la descentralización, los
nuevos gobiernos departamentales deberían cumplir un rol en la
provisión de servicios sanitarios complementando a los niveles
nacional y municipal. Finalmente, hay que condicionar más los
recursos financieros al desempeño en los departamentos, buscando
incentivos eficaces y a la vez una mejor rendición de cuentas.
356
ANTECEDENTES bajo nivel de desarrollo, en 2005 ocupaba el

puesto 113 en la lista del IDH, cerca de Hon-
La pobreza en Bolivia abarca a más del duras (116) y Guatemala (117). Sin embar-
65 por ciento de los habitantes del país, go, en relación a la salud, ambos países
asimismo persisten agudas diferencias en arrojan mejores indicadores que Bolivia.
función al lugar de residencia, la etnia y el En el sector salud, en la decada de los 90
género. El sector salud no es ajeno a esta y principios de la actual, Bolivia realizó no-
realidad. tables esfuerzos, lo cual le ha permitido al-
canzar progresos, como se observa de mane-
La situación de salud y ra agregada en la tabla siguiente. Particular-
las Metas del Milenio mente destacable fue el avance conseguido
La situación sanitaria de la población a finales de los años 90, como se recoge en
boliviana está entre las más complejas de un estudio sobre Descentralización en Salud
Latinoamérica. Sus indicadores, como la ta- (WB 2004).
sa de mortalidad infantil o la de mortalidad Se considera que Bolivia podría cumplir
materna, hacen de Bolivia el país con peores las llamadas Metas del Milenio del sector
cifras después de Haití. En cuanto al Índice salud si mantiene el actual ritmo de pro-
de Desarrollo Humano (IDH), Bolivia está greso bajo ciertas condiciones, como me-
entre los países de ingreso medio con más jorar la recogida de datos, el seguimiento y
Tabla 1 - INDICADORES EN AMÉRICA LATINA
Países PIB per capita Clasificación MMR (*) IMR Esperanza Población
seleccionados PPP2003 IDH 2005 (2003) de vida urbana 2005
Centroamérica
Guatemala 4090 117 153 30.8 71.6 47.2
Honduras 2590 116 108 34.0 70.7 46.4
Nicaragua 3180 112 82.8 35 72.9 58.1
Panamá 6420 56 68 15.2 77.9 57.8
Zona Andina
Colombia 6,410 69 84.8 18 75.9 77.4
Ecuador 3,440 82 77.8 22.3 77.7 62.8
Perú 5,080 79 185 33.4 73.3 74.6
Venezuela 4,750 75 57.8 18.5 76.4 88.1
Cono Sur
Paraguay 4690 88 174.1 19.4 73.8 58.5
Uruguay 7980 46 n.a. 15 79.5 93.0
Bolivia 2490 113 230 54.0 67.0 64.9

Fuente: PAHO 2005, Basic indicators y PNUD, Informe sobre el desarrollo humano 2005
(*= último año del que se dispone de datos, Bolivia 2003)
357
SECTOR SALUD
Tabla 2 - AVANCES EN LOS OBJETIVOS DEL MILENIO: WB (2005): PD FOR SSPCII

METAS NACIONALES RELACIONADAS CON CIERTOS OBJETIVOS DEL MILENIO
Objetivo Meta Línea de Progreso (año Lo esperado para

base (1990) más reciente) 2015 (estimado)
4: Reducción de la Bajo cinco 120 75 (2003) 40

mortalidad infantil tasa de mortalidad
(meta a 2015=reducir Mortalidad infantil 89 (1989) 54 (2003) 30
1990 bajo 5 mortalidad tasa (por 1,000
en dos tercios) nacidos vivos)
5. Mejorar salud materna Mortalidad 416 (1989) 229 (2003) 144

(meta 2015=reducir 1990 materna tasa
mortalidad materna en (por 100,000
tres cuartos) nacidos vivos)
los mecanismos de supervisión1. Lamenta- tes destaca la reaparición del dengue (sero-
blemente, los indicadores de dichas activi- tipos I y II)2, especialmente en los departa-
dades durante los últimos años revelan un mentos de Beni y Pando.3
estancamiento, incluso un retroceso o un En cuanto a la cobertura del sistema de
avance demasiado lento, como muestra la salud, la población afiliada a las cajas de se-
Tabla 3. guridad social alcanza al 27 por ciento del
En materia de enfermedades transmisi- total en 2004. Existe un 10 por ciento de la
bles, la situación del país no ha mejorado. población que posee seguros privados de sa-
Entre los males transmitidos por vectores, el lud de carácter complementario a la cober-
chagas se considera endémico. La malaria tura que pueden obtener de las cajas o del
sigue presente, aun cuando el índice de pre- Ministerio de Salud y Deportes (MSD).4
sencia de la misma ha bajado gracias a la im- Aproximadamente el 70 por ciento de los
plementación de programas contra ese mal. bolivianos acude al sector público de salud.
La incidencia de la fiebre amarilla ha dismi- El resto recurre a las cajas y a algunos pro-
nuido, aunque sigue afectando todavía a los veedores privados. Pese a ello, el sector pú-
departamentos de Santa Cruz y Pando. Entre blico gasta solo uno de cada 4 bolivianos en
las enfermedades emergentes y reemergen- este sector, es decir, éste abarca el entre 25
1 Anexo II, 2º informe de cumplimiento de metas del Milenio PNUD (2002).
2 Calvo, 2004.
3 MSD, Boletines de Vigilancia Epidemiológica 2005.
4 Los seguros privados incluyen los Seguros Generales (58 por ciento), el Seguro Obligatorio de
Accidentes Personales, SOAT (26 por ciento) y los Seguros de accidentes personales (16 por ciento).
Cárdenas, 2004.
358
Tabla 3 - AVANCE EN LOS INDICADORES DE SALUD. BOLIVIA
Indicador 1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005(e)
Cobertura de nacimientos en hospital 48% 54% 51% 58% 59% 60% 52%
4to prenatal cobertura control 36% 42% 43% 42% 46% 50% 50%
3ra dosis pentavalente y DTP

vacunas en niños menores a un año 85% 91% 92% 88% 81% 85% 84%
Mujeres que usan algún método PF 48.3% 58.4%
Porcentaje de niños con

desnutrición crónica 26.8* 26.5%
Fuente: Banco Mundial (2004b, 2005a y 2005b) e INE
y el 28 por ciento de los gastos. Entre el 37 PIB, que incluye recursos recibidos gracias a
y el 40 por ciento lo gastan las cajas, un 5 al la Iniciativa de Países Pobres Altamente En-
10 por ciento el sector privado de seguros y deudados (HIPC, por sus siglas en inglés).
el resto (uno de cada 3) directamente las fa-
milias. En el nivel agregado, esto no difiere PRINCIPALES PROBLEMAS
demasiado de lo que se observa en otros paí- DEL SECTOR
ses de la región andina.
El gasto en salud en Bolivia alcanza más o Entre los principales problemas del sec-
menos al 6.9 por ciento del PIB (alrededor de tor sanitario está, en primer lugar, su bajo
550 millones de dólares) y ha ido creciendo desempeño (en comparación con el resto de
por el gasto en medicamentos (según grupos los países de la región) y la lentitud de sus
de gasto), en la seguridad social y en el sec- mejoras. Como se señala al comienzo de es-
tor privado (que incluye gasto de las fami- te texto, el esfuerzo para mejorar la salud de
lias). El gasto público en salud representaría los ciudadanos bolivianos ha ido disminu-
actualmente alrededor del 1,4 por ciento del yendo, a pesar de haber contado con más re-
Tabla 4 - EVOLUCIÓN DEL GASTO EN SALUD COMO PORCENTAJE DEL PIB
Indicadores de Gastos en Salud % PIB

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Gasto Nacional Total 4.38 4.64 4.71 4.97 6.2 6.08 6.4 6.95
Gasto Público 1.21 1.13 1.04 1.15 1.41 1.39 1.32 1.64
Seguridad Social 1.64 2.01 1.97 2.11 2.36 2.42 2.63 2.86
Gasto Privado 1.52 1.5 1.7 1.71 2.42 2.27 2.46 2.64
Fuente: Estudio de Cuentas Nacionales. Cárdenas, 2004
359
SECTOR SALUD
cursos. Un ejemplo de esto se observa en el en cuanto al parto institucional, la brecha

Gráfico 1, relativo al parto institucional. es de un 20 por ciento en detrimento de la
El problema se agrava si se analiza desde primera. Por otra parte, a este propósito, el
la perspectiva de la equidad. Existen dife- cuidado de las madres embarazadas por gru-
rencias importantes en la atención a la sa- pos de ingreso varía notablemente: mien-
lud sanitaria entre regiones (altiplano, va- tras un 23 por ciento de los partos del quin-
lles y llanos). Lo mismo ocurre respecto de til más pobre recibía atención estatal a prin-
la situación de salud y los datos de mortali- cipios de este milenio en 2001, los quintiles
dad materna, como se observa en la Tabla si- superiores la recibían en un 53, 71 y 67 por
guiente. ciento (quintiles 2, 3 y 4) y el más rico en un
Por otro lado, también hay diferencias en 89 por ciento.
la atención a la población de origen indíge- Lo dicho refuerza la idea de que la desi-
na respecto de la no indígena. Por ejemplo, gualdad no sólo afecta al acceso, sino tam-
Gráfico 1 - COBERTURA DEL PARTO INSTITUCIONAL EN BOLIVIA 1995-2005

80
70
61% 65%
60 52% 54% 58%
48% 48% 57%
50 43% 54% 53%
39%
40 33% 43% 43%
30 36% 38% 40%
20 Datos conservados
10 Metas
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Tabla 5 - DIFERENCIAS DE ATENCIÓN POR GRUPOS DE REGIONES
Región Altiplano Valles Llanos Todo

Departamentos La Paz, Potosí, Cochabamba, Santa Cruz, Bolivia
Oruro, Tarija Chuquisaca, Beni, Pando
Desnutrición Crónica (talla edad)

para niños menores de 5 'a. 32.1 29.3 15.9 26.5
Mortalidad Infantil (por 1,000

nacidos vivos) 61 58 38 54
Parto en establecimiento
de salud (últimos 5 años) 41.1 59.2 78.3 57.1
Mortalidad materna (por

100,000 nacidos vivos) 320 147 206 234
Fuente: INE, Encuesta postcensal de mortalidad materna (2003) y ENDSA 2003 para los otros datos.
360
bién a la protección del seguro de salud. Pa- han impedido la ejecución de medidas que
ra analizar el porcentaje de afiliados a las requieren preparación logística desde el ni-
cajas por estratos de ingresos y se divide la vel central, como las vacunaciones y la vigi-
poblacion por quintiles, donde el Q1 corres- lancia epidemiológica. La misma crisis ha
ponde al mas pobre, solo el 3 por ciento de generado inestabilidad en la administración
los afiliados pertenecen al Q1, el 15 por del sector, puesto que se ha incrementado la
ciento al Q2, el 10 al Q3, el 29 al Q4 y el 43 rotación de autoridades nacionales e inclu-
por ciento de los afiliados de las cajas perso locales, motivada por sucesivas dimisio-
tenecen al Q5 (el más rico). nes y recomposiciones. Por último, la super-
El desempeño de Bolivia en materia de sa- visión general del desempeño y la coordina-
lud y, en particular, la lentitud en el desarro- ción con los gobiernos subnacionales y loca-
llo de acciones se ha visto afectado por: i) las les se vieron fuertemente restringidos.
dificultades de dirección derivadas de la cri- Esta crisis se hizo más profunda durante
sis institucional, que han impedido aplicar el segundo semestre de 2005, periodo du-
políticas estables y una adecuada coordina- rante el cual, a propósito de cambios en la
ción y supervisión de las acciones en el pla- administración y problemas de financia-
no departamental; ii) la descentralización, miento, el MSD constató que los compromi-
que ha generado altos costos de transacción sos de gestión vigentes con las entidades
y pérdida de control de acciones sanitarias departamentales (SEDES) no sólo no permi-
esenciales; y iii), la asignación de recursos tían alcanzar las metas pactadas con orga-
resultante de (i) y (ii), que ha debilitado las nismos internacionales sin que ni siquiera
prioridades y la rendición de cuentas. se habían apercibido de ello.
La nueva autoridad sectorial propuso en-
La conducción del sector tonces un Plan de Acciones Inmediatas
La inestabilidad económica y política del (PAI)6, seguido de un decreto de emergencia
país ha afectado al sector de salud desde fi- especialmente orientado a superar la baja
nales de los 905. Por un lado, las protestas cobertura de inmunizaciones. El Gráfico 2
Tabla 6 - GASTOS EN SALUD POR QUINTIL 1999 (en $ B per cápita)
Quintil Sector Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Público 80.3 84.4 81.9 73.1 65.4
Seguridad Social 30.5 45.5 136.9 241.1 242.8
Privado 30.9 66.5 127.3 186.5 366.6

Fuente: World Bank PER (2004)
5 Los problemas sectoriales coinciden con la caída en el crecimiento del producto nacional (PIB) que,
pese a su recuperación, no ha beneficiado a sectores informales y rurales cuyos ingresos continúan
deprimidos.
6 Decreto MINSA, 9 de septiembre de 2005

361
SECTOR SALUD
muestra la supervisión del parto institucio- La descentralización

nal. Se observa que el desempeño por depar- La descentralización en el sector ha sig-
tamento era inferior al pactado en los com- nificado un retroceso en muchos sentidos,
promisos de gestión. Por otra parte, de no puesto que el sistema está muy fragmenta-
ser por el PAI, estos compromisos tampoco do y carece de una delimitación clara de
permitían llegar a la meta del 65 por ciento competencias. En el nivel territorial existen
de cobertura establecida para 2005. cuatro niveles de gestión: el nacional, el
Por otro lado, la falta de información departamental, el municipal y el local. Sin
oportuna sigue siendo un problema capital. embargo, en el plano sectorial, las compe-
Sólo el Sistema Nacional de Información en tencias de rectoría, financiamiento y sobre
Salud (SNIS) posee datos fiables sobre los todo de provisión de servicios, se encuen-
establecimientos públicos, pero su informe tran dispersas en los distintos estamentos
de actividades y la actualización de inventa- de gobierno.
rios en materia de infraestructura y de recur- El efecto de esta estructura institucional
sos humanos, han sido interrumpidos por los es la dispersión de funciones. En este senti-
problemas sociales. Los datos de población do, no se sabe con claridad a quién corres-
por municipio, necesarios para la obtención ponde el financiamiento ni la provisión de
de indicadores de cobertura y mortalidad, servicios de las redes de salud. En dichas
recién se encuentran disponibles para el se- condiciones, es muy dificil darle el mejor
gundo semestre de 2005 y el subregistro de uso a los recursos del sector y se reducen las
defunciones está en torno a un 75 por cien- posibilidades de exigir el derecho al acceso,
to a nivel nacional, según el Programa de por ejemplo del Seguro Único Materno In-
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). fantil (SUMI), por parte de la población.
Como consecuencia de ello, los datos rele- Desde el punto de vista financiero, la si-
vantes posteriores al año 2000 provienen de tuación es similar. El encargado de la red
encuestas específicas o de estimaciones. asistencial o de los establecimientos recibe
Gráfico 2 - DIFERENCIA EN DESEMPEÑO SECTORIAL CON Y SIN SUPERVISIÓN MSD

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Beni
Chuquisaca
Cochabamba
La Paz
Oruro
Pando
Potosí
Santa Cruz
Tarija
Proyección sin plan de acciones Proyección con plan de acciones Meta 2005
Fuente: MSD (2005)

362
recursos financieros y productivos proce- lud. Al asumir el carácter de seguro univer-

dentes de distintas fuentes. A pesar que rin- sal, ha incrementado la equidad en el siste-
de cuentas desde el punto de vista de la con- ma toda vez que su distribución se produce
tabilidad pública, nada garantiza que esté en función a la cantidad de personas en ca-
incrementando el acceso a los servicios de da municipio. El SUMI también ha permitido
acuerdo con lo que se define o espera. El sis- concentrar las acciones y los recursos segun
tema actual es más bien confuso, como se las prioridades del país, dado que el paque-
observa en el Cuadro 1. te de servicios se orienta a niños menores de
En términos generales, el sistema actual 5 años y a sus madres.
no contribuye a mejorar la eficacia del sec- Pese a ello, se pone en duda la eficacia
tor ni la rendición de cuentas. Por un lado, del SUMI puesto que se trata de un subsidio
la rectoría es débil y debiera ser reforzada; a la oferta que, por ejemplo, sólo financia
por otro lado, persisten graves problemas de atenciones de primer y segundo nivel en
organización en la provisión de servicios y municipios pobres. Esta diferencia es más
de financiamiento sanitario, lo que puede acusada en el caso de la agregación por ta-
agravarse a medida que avance la descentra- maño, lo que da cuenta del mismo fenóme-
lización. no: sólo en municipios ricos y grandes apa-
rece el financiamiento del tercer nivel. Da-
El financiamiento y la dos los costos unitarios de los servicios hos-
desigualdad en el sector público pitalarios, aquí se encuentra una primera ra-
El SUMI ha sido una herramienta de apo- zón por la que existe una tendencia de los
yo financiero para los municipios en lo que municipios grandes a solicitar recursos extra
se refiere a la provisión de servicios de sa- al Fondo de Solidaridad Nacional (FNS).
Cuadro 1 - ELEMENTOS BÁSICOS DE FINANCIAMIENTO SECTORIAL
Fuente: Elaboración propia.

363
SECTOR SALUD
El Gráfico 3 muestra los resultados de la madres y a los niños, se podría lograr si se

última evaluación municipal del SUMI. Co- identifica a los grupos vulnerables y se im-
mo se observa, los municipios pobres (P) no plementan políticas oportunamente con-
financian la atención terciaria a diferencia centradas.
de los ricos (R). Lo mismo ocurre con los
municipios de población mayoritariamente OPCIONES DE POLÍTICA
indígena (I) respecto de los restantes (O).
Los municipios de menos de 10.000 habi- Rectoría centrada
tantes (A) gozan sólo de atención primaria, en el desempeño
mientras los de más de 30.000 poseen El MDSD debería reforzarse en los planos
atención terciaria. Si el logro de la equidad normativo y técnico. La experiencia recien-
se basa en referencias sobre las que no existe, por la que el sector mejora sus metas
te información fiable, el SUMI estaría mal bajo la coordinación activa del Ministerio
concentrado y no contribuiría a reducir la es un ejemplo de que el país puede avanzar
desigualdad. Por una parte, la proporción de manera rápida y efectiva. Reforzar al Mi-
de población rica asegurada en Bolivia es nisterio en el plano político implica que
más alta que la pobre, y sin embargo con- sus esfuerzos deben ser respaldados por la
centra a su favor casi un 45 por ciento de la cartera de Hacienda y entidades como la
atención del SUMI. Por otra parte, la pobla- Contraloría General de la Republica, que
ción indígena está localizada en munici- supervisa el cumplimiento de los compro-
pios que no ofrecen un acceso igual a todos misos de gestión. Además es fundamental
sus habitantes, especialmente respecto del que se respete el principio de la conduc-
tercer nivel de atención sanitaria. El con- ción sectorial.
junto efectivo de atenciones que reciben Asimismo el MSD deberia continuar con
los bolivianos en el SUMI es diferente si se las labores de reforzamiento de sus sistemas
trata de ricos o pobres y entre indígenas y de información y de estadísticas, esenciales
no indígenas. para mejorar la focalización de las acciones
Justamente por la desigualdad e inefi- en los sectores más vulnerables. El Ministe-
ciencia detectadas, debería reforzarse el SU- rio está reforzando sus sistemas de informa-
MI. El propósito de su creación, apoyar a las ción (el SNIS) y tratando de compatibilizar-
Gráfico 3 - ATENCIÓN SUMI POR NIVEL Y TIPO DE MUNICIPIOS
100
1er. Nivel
80 2o. Nivel
3er. Nivel
60
%
40
20
0
P R I 0 A B C
Tipo de municipio
364
lo con otros como el del SUMI. Sin embargo, ejercicio rector. Por el contrario, las refor-
las fallas se originan al tratar mejorar todo mas que se introduzcan pueden agravar la
gradualmente, cuando en realidad la mayo- situación si no existe una dirección fuerte
ría de los problemas atañen a indicadores, por parte del MSD.
como el de mortalidad materna. Por eso es
tan importante priorizar tareas. Descentralización organizada
Adicionalmente, el MSD deberia fijar es- y rendición de cuentas
tándares de acceso y de atención a la pobla- La descentralización político adminis-
ción, especialmente la más pobre. La expe- trativa actualmente en discusión, exige la
riencia del SUMI sería de mucha utilidad a clarificación del modelo organizativo de sa-
este fin. lud. En este caso, la primera prioridad debie-
En efecto, los datos del SUMI pueden ra ser definir bien las competencias de cada
ayudar a superar la falta de equidad en el ac- instancia en materia de responsabilidades,
ceso a los servicios de salud. A pesar que su financiamiento y sobre todo en la presta-
base de datos tiene como un dato secunda- ción de servicios. A medio plazo debe deci-
rio y poco fiable el de la afiliación. Sin em- dirse si son los departamentos o los munici-
bargo, ésta se puede utilizar para determi- pios los que deben asumir la competencia en
nar la ubicación y el orden de los vacíos de la provisión de servicios.
cobertura en lo que respecta al paquete de Aunque no está clara la preferencia de las
prestaciones de ese seguro. Un uso adecua- prefecturas sobre los municipios para resol-
do de la información sobre la utilización por ver los problemas de salud, la escasa capaci-
afiliado permite saber dónde se están pro- dad de gestión de la mayoría de las alcaldías
duciendo fallas en la atención. Por ultimo, si y los altos costos de supervisión y monito-
se cruzan los datos de afiliación con la in- reo de la provisión de servicios de salud lle-
formación censal, se puede obtener una es- van a la conclusión de que lo más recomen-
timación por departamento y ciertas zonas dable sería asignar un papel más decisivo a
de las personas potencialmente beneficia- los prefectos. Además, resulta evidente que:
rias del seguro. i) es más eficiente reforzar y supervisar a es-
La información señalada debiera em- tas nueve unidades que a las 327 municipa-
plearse para fijar indicadores especificos y lidades existentes, y ii) los futuros pasos en
metas por departamento, que marquen las materia de política administrativa contem-
prioridades del Estado en materia de salud, plan un reforzamiento del estamento depar-
es decir, qué problemas resolver, dónde y pa- tamental de gobierno.
ra quiénes primero. La supervisión del avan- Así, para generar redes asistenciales efi-
ce y las soluciones para cada uno de los de- cientes, sería muy útil transferir la plena
partamentos y municipalidades es una nece- competencia de gestión de los recursos hu-
sidad mayor a medida que progresa la des- manos en salud a las prefecturas7. La segun-
centralización. Las discusiones sobre la for- da implicación es que los prefectos debieran
ma que puede adoptar la descentralización hacer lo que ahora hace el Ministerio, es de-
no deberían entorpecer o bloquear este cir, organizar las redes, Finalmente, se man-
7 Ver Revision de Instucionalidad y Gobernabilidad, documento en preparacion, Banco Mundial (20005b)

365
SECTOR SALUD
tengan o no los Directorios Locales de Salud c. En una segunda etapa se trasladan al

(DILOS), los prefectos deberían incrementar plano departamental el resto de las fun-
la calidad de la rendición de cuentas respec- ciones esenciales de administración de
to del funcionamiento de las redes de salud recursos humanos, pero sobre aquel per-
a su cargo. sonal contratado antes por el MSD.
Todo lo anterior implica que debe refor- d. Finalmente, se trasladan las atribuciones
zarse la capacidad institucional de las pre- relativas a la organización de las redes
fecturas. Surge aquí la necesidad formar y de salud y se hace más flexible la organi-
capacitar al personal prefectural en materia zación de los DILOS a fin de aprovechar
de organización de redes, seguimiento de mejor las redes existentes. Esto es im-
programas y gestión de las normas de acre- portante para que la atención en salud se
ditación de centros de salud. organice en torno a la demanda pobla-
La definición de competencias desde el cional.
punto de vista sectorial permitirá también Esta redistribución de funciones sólo de-
evitar la duplicidad de funciones y el exceso biera tener los costos financieros de capaci-
de burocracia. Saber con precisión quién fi- tación y supervisión, pues se descentraliza-
nancia las prestaciones de salud, la supervi- rían los gastos en recursos humanos, y cabe
sión y la rendición de cuentas, permite asig- incluso que las mejoras en la gestión genere
nar mejor los recursos y competencias. ahorros o una mejor asignación de recursos.
Dadas las restricciones normativas exis- De esta manera, la descentralización puede
tentes y las necesidades de capacidad insti- ayudar a alcanzar un mejor gasto fiscal, lo
tucional, la referida descentralización de que implica lograr un mayor impacto con los
funciones requiere de una implantación gra- recursos disponibles. En la actualidad, el
dual. Un modelo posible, sugerido en el do- sector paga salarios, inversiones e insumos
cumento “Revisión de Institucionalidad y a través del presupuesto corriente y de asig-
Gobierno” es el siguiente: naciones como las del SUMI, y la transferen-
a. En una primera etapa, se capacita a los cia de funciones en la provisión de servicios
departamentos en la administración de a los prefectos permitiría al Ministerio me-
recursos humanos, lo que abarca desde la jorar su control general y la correspondencia
contratación por selección de antece- del financiamiento con la demanda de servi-
dentes hasta la aplicación de la normati- cios de salud.
va de supervisión de desempeño. Al mis- Por consiguiente, en apoyo de este pro-
mo tiempo se trasladan al plano departa- ceso, además de las normas MSD, requeriría
mental funciones relativas a la gestión que el Ministerio refuerce los compromisos
de recursos humanos, como la contrata- de gestión y que la entrega de recursos del
ción de personal nuevo, que estaría fi- nivel central a los departamentos se esta-
nanciada en el presupuesto regional. blezca de acuerdo con las exigencias de la
b. En esta etapa, el MSD y los departamen- equidad, compensando a las regiones segun
tos desarrollan los indicadores para su- sus desafíos relativos a la atención o resul-
pervisar el desempeño y las metas para tados en salud. Para esto sería útil que el Mi-
cada uno de ellos. Al mismo tiempo, de- nisterio de Finanzas diese a conocer la dis-
finen los mecanismos de rendición de ponibilidad de recursos a cada una de las re-
cuentas. giones, de modo que exista plena confianza
366
en que los nuevos recursos asignados al sec- terminos de equidad) esto es, por ejemplo,
tor de salud se gasten de acuerdo con las acceso de los indígenas a las prestaciones
prioridades. del SUMI.
Por otra parte, la población puede ayudar Para ello, en aras del reforzamiento del
a vigilar el desempeño en el sector de salud, SUMI, conviene considerar un sistema insti-
aprovechando la democratización de las ins- tucional que combine la actual transferencia
tancias departamentales. vía coparticipación tributaria con otras
fuentes (remuneraciones o el seguro de ve-
Condicionar el financiamiento jez, por ejemplo). Existen alternativas, aún
al desempeño en salud sin cambiar la asignación de coparticipación
Además de la necesaria rectoría para la a las municipalidades. Por ejemplo, podría
fijación de estándares, metas y supervisión, darse que: (i) los municipios delegaran a una
tienen que existir los incentivos correctos. unidad departamental del SUMI la definición
En el sistema de salud boliviano, el SUMI de qué pagar y a quiénes. Esa unidad reasig-
posee el mejor conjunto de incentivos, ade- naría recursos destinados hoy al pago de re-
más de un mecanismo idóneo de rendición muneraciones para pagar a prestadores, o
de cuentas en la supervisión de la eficiencia (ii) que se fraccione el esquema de pagos pa-
de los prestadores de salud. Sin embargo, ra que la atención primaria la financien los
hay que reforzar al SUMI para que toda la alcaldes dentro de los DILOS y que la secun-
población necesitada goce del mismo pa- daria y terciaria sea financiada por un SUMI
quete de prestaciones. En ese sentido, de- departamental, como sucede en Chile.
biera avanzarse en un sistema de identifica- Finalmente, se debe garantizar un presu-
ción de usuarios, que permita hacer un se- puesto fiscal permanente para el Ministerio
guimiento del número y tipo de prestacio- de Salud y para la ejecución de los progra-
nes recibidas por cada uno de ellos, que es mas nacionales como el PAI y el de control y
la única manera de controlar qué tipo de vigilancia de enfermedades transmitidas por
servicios y con qué frecuencia y calidad son vectores. Se trata de acciones esenciales so-
recibidos. bre las que no existe evidencia de que la des-
Sobre esta base, es necesario relacionar centralización per se implique mejorías en
el gasto en salud con la obtención de resul- gestión, fundamentalmente porque se trata
tados específicos, sea en materia de mejorar de bienes públicos. En otras palabras, son
los indicadores sociales (como la mortali- acciones cuyos beneficios recaen sobre toda
dad materna o infantil), mayor provisión de la población y no son objeto de apropiación
servicios de salud (por ejemplo, coberturas por parte del nivel regional. Por ello, las pre-
de inmunizaciones o partos institucionales) fecturas no tendrán estímulos suficientes
o de mejor acceso a servicios de salud (en para desarrollarlas por sí mismas.
367
SECTOR SALUD
BIBLIOGRAFÍA
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UNDP (2005), Human Development Report 2005, La cooperación internacional ante una
encrucijada, Ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual,
368
Anexo 1- ORGANIZACIÓN DEL SECTOR SANITARIO
El Ministerio de Salud y Deportes (MSD) Inversiones y Programático (SSPC II) (véase

es la máxima autoridad del sector sanita- Tabla 6).
rio. Es responsable de la supervisión gene- Sin perjuicio de esa función general, el
ral del sistema de salud público y privado y Ministerio tiene un control parcial de los re-
del desarrollo de las acciones de salud pú- cursos del sistema público destinados a la
blica a nivel nacional. Su financiamiento provisión de prestaciones. En la práctica, la
proviene exclusivamente del presupuesto competencia en la provisión de servicios no
fiscal, que incluye las donaciones y proyec- está claramente fijada. Una parte importante
tos con financiamiento multilateral. El MSD del presupuesto operativo correspondiente al
controla cerca del 25 por ciento del presu- financiamiento de la planilla de recursos hu-
puesto público de salud (1,46 por ciento manos ha sido transferido a las prefecturas.
del PIB en 2002), recursos que se orientan
mayoritariamente a las acciones de salud El papel de las prefecturas
pública y a financiar el personal del nivel Sobre la base de este presupuesto, corres-
central. La Tabla siguiente muestra esta ponde a las prefecturas el pago de las remu-
distribución. neraciones del personal y, de común acuerdo
Durante los últimos años, el Ministerio con los municipios, evaluar el rendimiento y
ha recibido el apoyo de diversas iniciativas localización de las prestaciones de salud.8 En
internacionales y de organismos multilate- la práctica, la actividad de las prefecturas se
rales. Así, desde la iniciativa de alivio de la limita al pago de remuneraciones, puesto que
deuda conocido como HIPC (High Indebted hasta ahora no pueden contratar, despedir o
Poor Countries) se han fijado nuevos indica- reubicar los recursos recibidos por el MSD.
dores y metas en el país. En el sector, el Sis- Además, las prefecturas colaboran con las SE-
tema Nacional de Información en Salud ha DES, oficinas regionales del MSD, en las cam-
sido reforzado para dar cuenta de los progre- pañas de salud pública y control epidemioló-
sos en sus resultados. Como forma de segui- gico, facilitando algunos recursos logísticos
miento se están utilizando los compromisos y cooperando con el mantenimiento de algu-
de gestión firmados con cada SEDES, que nos establecimientos como los institutos na-
además son supervisados por la Contraloría cionales. Asimismo tienen otro papel impor-
General de la República. Por su parte, el tante en relación con las inversiones, que se
Banco ha apoyado el proceso impulsando el presenta cuando las regiones avalan proyec-
uso de indicadores básicos de seguimiento tos o créditos de los municipios, prestando
en los últimos proyectos del sector salud: cofinanciamiento.
8 Para realizar lo anterior se utiliza el esquema de Directorios Locales de Salud, DILOS, descrito más
adelante.
Tabla 7 - PRESUPUESTO SANITARIO EJECUTADO, POR ELEMENTOS (2003) (en pesos bolivianos)
Costos corrientes Gastos de capital Total

Gastos de consume Otros
No personales Transferencias
Salarios Servicios y otros Total Inversiones Total
MOHS 44,230,827 204,163,526 2,097,714 250,593,883 16,158,699 16,158,699 266,764,237
Prefecturas 460,576,009 22,837,023 0 483,414,319 8,369,845 8,378,596 491,792,916
Municipios 11,896,327 90,331,743 35,692,953 138,154,450 169,013,333 169,549,247 307,703,696
Total 516,703,163 317,332,293 37,790,667 872,162,652 193,541,877 194,086,542 1,066,260,849

Fuente: Contabilidad Pública, Ministerio de Hacienda.
SECTOR SALUD
369
370
Tabla 8 - RELACIÓN ENTRE LAS INICIATIVAS DEL BM Y LA SUPERVISIÓN DEL SECTOR DE SALUD
Indicador Proyecto SSPC II Compromisos

de Inversión de gestión
Banco Mundial MSD-SEDES
Cobertura de Parto Institucional Incluido Incluido
Cobertura de vacunación PAI (Pentavalente) Incluido Incluido
Cobertura de cuarto control prenatal Incluido Incluido
Incidencia IPA (Malaria) Incluido Incluido
Porcentaje de infestación Chagas Incluido Incluido
Casos reportados de TBC Incluido Incluido
Gráfico 4 - PRESUPUESTO PÚBLICO ASIGNADO A DEPARTAMENTOS, PER CÁPITA 2003

250.0 Presupuesto aprobado Presupuesto ejecutado Valor aceptable 100
200.0 80
% de pobreza
Bolivianos
150.0 60
100.0 40
50.0 20
0 0
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potosí
Tarija
Santa Cruz
Pando
Pais
Beni
El papel de las municipalidades sión de servicios asistenciales y evaluar la

Por su parte, los municipios son propieta- entrega de servicios de salud.
rios y gestores de los establecimientos asis- Para poder invertir, los municipios de-
tenciales. Se encargan de la inversión, man- ben usar recursos propios o solicitar fondos
tenimiento y administración. Sin embargo, al nivel central, para lo cual requieren el
como carecen del personal y los recursos pa- apoyo de las prefecturas. Esto convierte, de
ra hacerlo, deben acordar con la prefectura la facto, a los departamentos, en avalistas de
asignación de recursos humanos participan- crédito para inversión, sean estos del FPS
do en un acuerdo institucional denominado (Fondo Productivo y Social) o de cualquier
DILOS, Directorios Locales de Salud. En estos otro tipo. Los municipios también pueden
DILOS se encuentra representado el munici- utilizar recursos provenientes de la coparti-
pio, que lo dirige, el SEDES y la comunidad; cipación tributaria para salud asignados al
este mecanismo permite planificar la provi- SUMI.
371
SECTOR SALUD
Recuadro 1 - LA EXPERIENCIA DE EXTENSA
Extensa es el programa del Ministerio de Salud dedicado a brindar atención básica directa a las po-
blaciones que residen en las zonas de difícil acceso en el país. Consiste en el despliegue de equipos mul-
tidisciplinarios de salud (médico, enfermera, dentista y auxiliar) para la realización de acciones pre-
ventivas y de control de salud, especialmente, en el ámbito materno infantil. Cada “brigada” asume la
tarea en un conjunto de entre 40 y 50 localidades, que recorre cada 2 meses en rondas de 20 a 25 días.
Hasta junio 2005, las 59 brigadas existentes cubrían a una población cercana a las 300.000 personas,
mayoritariamente indígenas, en cerca de 300 localidades en los 9 departamentos.
Al comienzo todo su financiamiento provenía del Proyecto de Reforma, pero poco a poco se fue
complementado con recursos humanos e insumos procedentes de las redes de salud existentes en los
municipios y departamentos que atendían. Al mismo tiempo, el modus operandi de las brigadas ha ido
cambiando: al principio las instalaba el nivel central, mientras que ultimamente, 40 nuevas brigadas
fueron creadas exclusivamente con el personal de las redes de salud existentes. La sostenibilidad de la
iniciativa dependería de que se concrete la autorización a las prefecturas y municipios para que finan-
cien estas brigadas con los recursos del impuesto de hidrocarburos. La supervisión y el control de to-
das las brigadas, se siguen realizando a nivel central.
El SUMI gual e incompleta. Lo que se espera del SU-

El Seguro Materno infantil es una de las MI es el financiamiento de costos recurren-
innovaciones del sistema de salud. Es un sis- tes que no sean salarios del personal asis-
tema de protección financiera articulado en tencial (medicamentos, insumos), aunque
torno a un paquete de prestaciones materno se admita algún gasto en inversiones y apo-
infantiles disponible para toda la población yo administrativo. Sin embargo, la utiliza-
potencialmente beneficiaria. Las prestacio- ción promedio del SUMI en 2004 fue de un
nes se realizan en la red pública y privada y 75 por ciento.
se financian a través del siguiente mecanis- El financiamiento del SUMI se comple-
mo: las municipalidades reciben recursos de menta con el Fondo de Solidaridad Nacional
la Coparticipación Tributaria “marcados” (FSN), cuyo propósito es complementar el
para el SUMI. El porcentaje de recursos pro- financiamiento de los municipios cuyos ser-
cedente de esta fuente es del 10 por ciento vicios provistos comprobados por el SUMI
desde 2005. Sin embargo, para transferirlo a sean mayores a los financiados con la asig-
los establecimientos, deben recibir de ellos nación de los recursos de la coparticipación.
una cuenta del servicio provisto, a precios Como es de esperar, recurren a este fondo los
definidos por una Unidad Central del SUMI, municipios con redes de salud más comple-
dependiente del MSD. Así, el SUMI permite jas o que resultan ser polos de migración po-
definir prioridades de atención a los benefi- sitiva no reflejada en los censos. El 2004 re-
ciarios. currieron a estos recursos 47 de los 327 mu-
A pesar de ello, la utilización de los re- nicipios (Fuente: Evaluación SUMI, Encues-
cursos del SUMI por los municipios es desi- tas y Estudios).
PROTECCIÓN SOCIAL
Ian Walker
l sistema nacional de protección social de Bolivia está pro-
E gramado para responder a las necesidades de niños y ancia-

nos y además a las personas que, estando en edad de traba-
jar, no pueden encontrar un empleo y carecen de seguro social. En
el último año se ha perdido terreno con respecto a los avances lo-
grados. En este capítulo se hace un balance de lo realizado en el
sector, se analiza el gasto en cada área, se recomienda la finaliza-
ción del Plan Nacional de Empleo (PLANE) y se traza una estrategia
para recuperar el tiempo perdido.
374
INTRODUCCIÓN > La ayuda, donde sea posible, para asegu-

rarlas frente a los riesgos que afrontan,
En este documento se revisa la reciente promoviendo la expansión y sostenibili-
evolución de los programas y políticas de dad de los sistemas de seguridad social
protección social (PS) y se analizan las prin- que proveen cobertura1 de pensiones,
cipales cuestiones políticas que deben en- desempleo, incapacidad y salud; y
cararse en el futuro inmediato. El mensaje > La compensación por el costo de shocks y
central es que durante el último año ha ha- riesgos no asegurados, tales como enfer-
bido una preocupante pérdida de impulso en medades crónicas e impedimentos, edad
la implementación de reformas institucio- adulta, desastres naturales y crisis eco-
nales y programáticas para mejorar la efica- nómicas (reflejadas en desempleo e in-
cia del marco de protección social de Boli- gresos familiares reducidos).2
via. El documento sugiere opciones para re- Siguiendo este marco conceptual, los pro-
cuperar el terreno perdido y hace hincapié gramas de protección social en Bolivia pue-
en la importancia de dar la prioridad políti- den dividirse entre: (i) aquellos que se propo-
ca necesaria para atender las necesidades de nen reducir la vulnerabilidad ex ante, exten-
los ciudadanos más vulnerables de Bolivia diendo la cobertura y calidad de los servicios
Los programas de protección social tie- básicos, y aumentando las oportunidades
nen por objeto reducir la exclusión social de económicas para los segmentos más pobres
las familias de bajos ingresos, mediante: de la población, trabajando con las agencias
> La reducción de su exposición a shocks y del sector como los ministerios de salud y
riesgos, a través de inversiones en capi- educación, con las agencias responsables de
tal humano (educación, salud y nutri- agua y saneamiento, y con las autoridades
ción); un mayor acceso a la vivienda y los que regulan el trabajo, la tierra y los mercados
servicios básicos, tales como agua, sa- financieros y de bienes para aumentar las
neamiento, electricidad y telecomunica- oportunidades de empleo productivo sosteni-
ciones; y una mejora de las oportunida- ble; (ii) el sistema de seguridad social; y (iii)
des de participación en actividades eco- los programas de asistencia social para miti-
nómicas sostenibles; gar riesgos no asegurados ex post que afectan
1 Muchos riesgos pueden ser compensados expandiendo la cobertura y sosteniblidad del seguro, que
comparte riesgos a través de la población asegurada, financiados por sus primas. La mayoría de los
países tienen sistemas de seguro social obligatorio para el sector formal o el mercado laboral que
incluyen seguros de salud, discapacidad y jubilación. Sin embargo, estos sistemas suelen cubrir sólo a
un pequeño porcentaje de la población y exigen elevados subsidios fiscales, debido a la falta de
equilibrio entre beneficios y contribuciones.
2 Los riesgos de toda clase no pueden asegurarse una vez que se han materializado. La gente que ya está
crónicamente enferma o discapacitada o quienes son muy mayores para trabajar, y los que no se
aseguraron a sí mismos contra la eventualidad antes de que suceda, no pueden comprar seguro, ya que
la probabilidad del evento es ahora igual a 1, así que ningún fondo de seguro lo cubriría. Pero los
gobiernos pueden decidir compensar a sus ciudadanos por tales costos cuando así lo justifica el interés
publico, por ejemplo, por razones de equidad (relacionada a la pobreza, exclusión de la vulnerabilidad
de los grupos afectados) o por las posibles consecuencias sistémicas (económica, social o política) de
no ayudar a los grupos afectados.
375
PROTECCIÓN SOCIAL
a grupos vulnerables, tales como programas económico y revirtió la tendencia a la reduc-

de bienestar laboral para los desempleados, ción de la pobreza en Bolivia que había carac-
programas para asegurar un ingreso mínimo terizado a los años 903. El crecimiento real
garantizado para la gente adulta, programa promedio del PIB, que fue del 4,7 por ciento
de apoyo a los enfermos crónicos y discapaci- anual durante el periodo 1993-98 (2,2 por
tados y programas de alivio de desastres. ciento per cápita), cayó a 2,6 por ciento en el
Esta nota revisa el programa y las políti- periodo 2000-2004 (cero en términos per cá-
cas orientadas a reducir la vulnerabilidad y pita). Reflejando la tendencia del PIB, la ta-
compensar el riesgo no asegurado, excluyen- sa de pobreza, en las capitales de departa-
do el programa del Bono de Solidaridad (Bo- mento, declinó de 52 por ciento en 1993 a
nosol), analizado en la nota respectiva del 46,4 por ciento en 1999, pero luego aumento
presente volumen. hasta el 51 por ciento en 2002. Igualmente,
El capítulo está organizado en tres sec- las tasas de extrema pobreza cayeron del 23,7
ciones. La sección 1 establece los antece- por ciento al 20,7 por ciento entre 1993 y
dentes relevantes, destacando el reciente 1999, pero luego aumentaron hasta un 23,5
desarrollo de la estrategia de protección so- por ciento en 2002. En toda Bolivia, la tasa
cial (PS) del gobierno. Analiza la tendencia de pobreza creció del 63,6 por ciento en 1997
del gasto, la definición de la responsabili- al 65,2 por ciento en 2002; y la tasa de extre-
dad institucional para la estrategia y la se- ma pobreza aumentó del 36,5 por ciento al
lección de poblaciones meta, y proporciona 41,3 por ciento en el mismo intervalo. La cri-
información sobre los principales programas sis también incrementó significativamente el
y proyectos en curso. La sección 2 analiza desempleo urbano: del 6 por ciento al 9 por
las principales medidas adoptadas en Boli- ciento entre 1999 y 2002.
via, analizando los problemas y oportunida- En respuesta a estas tendencias, el go-
des de cada grupo beneficiario de los pro- bierno ha comprometido una creciente can-
gramas existentes (desarrollo económico, tidad de recursos fiscales para los programas
educación, salud, apoyo a los ingresos, e inde PS. El gasto total en PS aumentó de 77,8
tervenciones en el mercado laboral). La sec- millones de dólares en 1999 a 224,5 millo-
ción 3 resume las recomendaciones de polí- nes en 2003, pero luego cayó a 191,8 millo-
tica que podrían ser útiles al gobierno. nes en 2004. El gasto en programas de PS
aumentó del 0,9 por ciento del PIB en 1999
ANTECEDENTES: LA PROTECCIÓN al 2,2 por ciento en 2004. Ese año éste su-
SOCIAL EN BOLIVIA mó alrededor de 21,3 dólares anuales per cá-
pita, representando el 6,6 por ciento del
La crisis económica que empezó en 1999 gasto público total y el 13 por ciento del
infligió un significativo revés al crecimiento gasto social básico4 (Tabla 1).
3 Para mayor detalle ver Banco Mundial, 2005a.
4 Además del aumento en el gasto de PS que aquí se reseña, el gobierno también ha incrementado el
gasto en seguridad social. Una reforma de 1995 introdujo un sistema de capitalización individual. Los
costos resultantes de la transición fiscal excedieron por mucho las expectativas, debido a los cambios
introducidos en el modelo de la reforma (véase el capítulo sobre pensiones en este volumen).
376
Tabla 1 - INDICADORES DEL GASTOS EN PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2004
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gasto PS Total (US$ mm) 77.8 90.2 139.6 156.3 224.5 191.8
Gasto PS de población per capita, US$/año 9.6 10.8 16.5 18.1 25.5 21.3
Gasto PS como % del PIB 0.9 1.1 1.7 2.0 2.8 2.2
Gasto PS como % del gasto público 2.6 2.9 4.6 5.4 7.5 6.6
Gasto PS como % del gasto social básico 5.6 6.2 9.1 9.3 15.0 13.0
Fuente: Derivado de datos del Banco Mundial Bolivia PER, 2004 y UDAPE
La estrategia de protección social de préstamo a las municipalidades; y la red

Así como aumentó el gasto en programas integrada de PS (Red de Protección Social,
de PS, el gobierno ha trabajado para esta- RPS). A su vez, la RPS incluye dos subpro-
blecer un marco general coherente para su gramas: PROPAIS, establecido en 2005, que
estrategia de PS5. La meta es establecer una ofrece financiamiento a proyectos pequeños
estrategia nacional de PS que: (i) especifi- y comunitarios; y PLANE, que data de 2002 y
que los grupos de población, riesgos y prio- financia trabajos temporales para aliviar los
ridades que deben ser atendidos; (ii) estime efectos del desempleo.
las correspondientes condiciones presu-
puestarias y (iii) proporcione un sistema Responsabilidad institucional. La estra-
eficaz de supervisión y evaluación. Una ver- tegia preliminar de PS propone una estruc-
sión preliminar de la estrategia de PS fue tura supervisada por el Consejo Nacional de
preparada en 2005 por el DUF y UDAPE, pero Política Económica y Social (CONAPES), con-
aún no ha sido implementada.6 formada por los ministerios de la Presiden-
El Gráfico 1 ilustra los principales ingre- cia, Educación, Salud, Trabajo, Descentrali-
dientes del sistema de PS, tal y como se ar- zación y Participación Popular, inter alia. El
ticula actualmente. El sistema se encarga de DUF tiene asignado el rol de supervisor y
los programas manejados por el DUF. Estos controlador del sistema. Un Directorio Eje-
incluyen las acciones del Fondo Productivo y cutivo será responsable de la implementa-
Social (FPS), que construye infraestructura ción técnica y administrativa del sistema,
en los sectores de salud y educación, en en coordinación con los proveedores del
coordinación con los ministerios relevantes servicio, que incluyen: entidades públicas
del ramo; las acciones del Fondo de Compen- nacionales descentralizadas, prefecturas,
sación Nacional, FCN) que transfiere fondos municipalidades y empresas privadas. Sin
5 Este proceso fue aprobado por un Crédito de Ajuste Estructural de la Red de Seguridad Social (en 2003,
por US$ 35 millones) y por dos Créditos de Desarrollo de Política del Sector Social Programático (el
primero en mayo de 2003 por US$ 32 millones y el segundo, en abril de 2005, por US$ 15 millones).
6 Cf. Roxana M. Víquez y Raúl Lima, 2005.

377
PROTECCIÓN SOCIAL
CUADRO 1 ORGANIGRAMA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Directorio Único
de Fondos, DUF
Fondo Productivo Fondo de

y Compensación Red de Protección
Social, FPS Nacional, FCN Social, RPS
Construye infraestructura para PLANE PROPAIS

los sectores salud & educación, Provee créditos a Plan Nacional Programa de
en conjunto con agencias del las municipalidades de Empleo desarrollo
sector & municipalidades comunitario
embargo, en la segunda mitad de 2005, sur- > Para niños en edades entre seis a 18, los
gió alguna confusión respecto de los roles principales riesgos son: la exclusión
de los diferentes actores, cuando el Ministe- prematura de la escuela y el trabajo in-
rio de Participación Popular que supervisa el fantil. La tasa de abandono en primaria
DUF, asumió responsabilidad directa del fu- es 7.3 por ciento y la matriculación ne-
turo desarrollo de la estrategia de PS. ta en secundaria llega apenas al 50 por
ciento.
Poblaciones objetivo y riesgos > Para la población adulta entre 25 y 64
La estrategia de PS identifica como sus años, el desempleo es el problema prin-
principales poblaciones objetivo a los niños cipal. El 9 por ciento de la PEA está de-
hasta los 18 años; la población por encima sempleada. Para quienes se encuentran
de los 65 años y las personas en edad de tra- entre los 15 y los 24 años que han entra-
bajar (de 18 a 64 años) que se encuentran do al mercado laboral, el desempleo
desempleadas o sin seguro de salud. Los abierto está en el 15 por ciento. La co-
principales riesgos son los siguientes7: bertura de salud también es un tema cla-
> Para edades comprendidas entre 0-5 años, ve: el 83 por ciento de la población adul-
los principales riesgos identificados son: ta se encuentra sin seguro de salud.
la desnutrición (que afecta al 24,2 por > Entre el grupo por encima de los 65 años
ciento de los niños por debajo de los 3 de edad, la incidencia de pobreza es del
años de edad8), y la mortalidad infantil 62 por ciento (77 por ciento en las áreas
(con una tasa de 54 muertes por debajo rurales), el 81 por ciento no tiene pen-
de los 5 años de edad por cada mil naci- sión de jubilación y el 73 por ciento ca-
dos vivos). rece de seguro de salud.
7 Los datos citados en estos párrafos proceden del Banco Mundial 2005(b), p. 30, tabla 6.
8 UDAPE, 2005, p.12.

378
Gráfico 1
POBLACIÓN CUBIERTA POR ALGÚN SERVICIO DE SALUD 2002
30%
25%
20% Público
Privado
15%
10%
5%
0%
No pobre Pobre Urbano Rural No Indígena Promedio
indígena
BOLIVIA. AÑOS DE ESCOLARIDAD, 2002

12
10
8 Total
6 Urbano
Rural
4
2
0
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
PRINCIPALES CAUSAS DE NO ASISTENCIA A LA ESCUELA, 2002*

100%
90% Otros
80%
70% Demanda
60%
50%
40%
30%
20%
Oferta
10%
0%
5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Edad
Demanda: Falta de dinero, necesidad de trabajo, necesidad de cuidar hermanos.

Oferta: Distancia a la escuela.
Otros: Enfermedad, fin de estudios, embarazo, falta de interés, edad no adecuada.
*Incluye solamente niños que no asistieron al colegio por causas diferentes a vacaciones.
Fuente: Mecovi, 2002.
379
PROTECCIÓN SOCIAL
La vulnerabilidad suele ser mayor entre los milias del quintil más bajo acceden a menos
más pobres. Por ejemplo, entre las familias de 4 años de colegio en promedio, frente a
del quintil más pobre, la tasa de desnutrición los cerca de 10 años del quintil más alto (ver
de los niños hasta los cinco años de edad es Gráfico 2, panel intermedio).
de 39 por ciento, comparada con el 6 por La evidencia disponible sugiere que los
ciento en el quintil más alto. El acceso a na- factores de demanda, como la falta de dine-
cimientos en hospitales o maternidades es ro o la necesidad de trabajo, deciden mu-
del 23 por ciento para el quintil más pobre, chas veces el abandono de los niños de la
frente al 89 por ciento para el más alto. Del escuela, especialmente entre aquellos ma-
mismo modo, el acceso a servicios de salud yores de 11 años (Gráfico 2, panel inferior).
para pacientes con infecciones respiratorias Esto ayuda a explicar por qué la reciente cri-
agudas en el quintil más alto es más del doble sis produjo una notoria reducción en la ins-
que la del más bajo (Tabla 2). La cobertura del cripción escolar y de las tasas de asistencia
seguro de salud es muy baja en todo el país entre 2000 y 2002 (del 84 por ciento a 80
(por debajo del 20 por ciento), pero para las por ciento; y de 84 por ciento a 79 por cien-
familias pobres y familias indígenas equivale to, respectivamente).
a la mitad (ver Gráfico 2, panel superior). La población indígena de Bolivia es más
Del mismo modo, el rendimiento educa- vulnerable que el resto de la población9. La
tivo está estrechamente correlacionado con tasa de pobreza entre los indígenas es de
el ingreso familiar: los miembros de las fa- 73,9 por ciento, frente a un 52,5 por ciento
Tabla 2 - BOLIVIA - INDICADORES DE VULNERABILIDAD POR QUINTIL DE INGRESO
Porcentajes de la Quintil de ingreso Etnia

población relevante (1= más pobre)
1 2 3 4 5 No indígenas Indígenas
Desnutrición crónica
(24 a 59 meses)/1 39 29 22 11 6 n.d. n.d.
Nacimientos
institucionalizados/2 23 53 71 67 89 72 54
Uso de servicios de salud para

infecciones respiratorias/2 32 46 56 60 70 60 50
Tasa de inmunización DPT

(% edades entre 12-24 meses)/2 55 57 66 59 65 64 59
Fuente: 1/ Datos de ENDSA 1998, citados en Banco Mundial, 2004, Tabla B1. 2/
Datos de MECOVI 2001, citados en Banco Mundial 2004, Tabla 2.C.
9 Los datos del párrafo 13 provienen de Landa, Fernando y Wilson Jiménez (2004), que usan datos de las
Encuestas de Estándares de Vida de MECOVI, realizadas entre 1999 y 2002. El estudio usa una definición
basada en la capacidad de hablar un lenguaje indígena.
380
para los que no lo son. Del mismo modo, los El reciente crecimiento en el gasto de PS
indígenas tienen peores indicadores de edu- provino sobre todo de la expansión de los
cación que los no indígenas. El ingreso pro- programas económicos como el PLANE y el
medio de un indígena boliviano es de 513.1 BONOSOL, que subieron de 27,1 millones de
bolivianos por mes, comparado con los dólares (35 por ciento del total) en 1999 a
1.126,8 bolivianos que percibe en promedio 123,7 millones de dólares (65 por ciento del
un no indígena. La incidencia del trabajo in- total) en 2004. El gasto en PS en salud tam-
fantil (para edades de 9 a 11) es del 31,2 por bién subió mucho (de 3,9 millones de dóla-
ciento para niños indígenas y del 8,4 por res en 1999 a 18,7 millones de dólares en
ciento para los que no lo son. El número pro- 2004). Por el contrario, el gasto en educa-
medio de años de escolaridad para los indí- ción declinó fuertemente después de 1999,
genas es 5,9, frente a los 9,6 calculado para cuando había llegado a 9,5 millones de dó-
los no indígenas.10 lares. En 2004 se recuperó, alcanzando 12,7
millones de dólares. Además hubo una re-
PRINCIPALES PROGRAMAS ducción en los gastos dentro de los relativa-
Y PROYECTOS DE PS mente pequeños programas de administra-
ción de desastres. También es destacable la
La Tabla 3 detalla el gasto de los princi- porción de gastos en PS canalizada median-
pales programas de PS en Bolivia. Los más te los fondos sociales, que se redujeron de
importantes son: el Seguro Unico Materno 39 por ciento a 24 por ciento del total en el
Infantil (SUMI), 6,2 millones de dólares en periodo bajo revisión (Tabla 4).
2004), el Plan Integral de Salud (PROSIN)
6,2 millones de dólares, el Plan Ampliado de Programas de desarrollo económico. Para
Inmunizaciones (PAI), 4,2 millones de dóla- promover más oportunidades de empleo, es-
res), el Plan Naciona de Empleo (PLANE), pecialmente para las zonas rurales pobres de
7,3 millones de dólares; el BONOSOL (trans- Bolivia, el gobierno está promoviendo la ti-
ferencia en efectivo a los bolivianos mayo- tulación de tierras (que hace que las fami-
res de 65 años): 93,7 millones de dólares; lias tengan un mayor interés en invertir allí
los programas de mejoramiento de vivienda, y proporciona garantías para préstamos).
5,2 millones de dólares; los fondos sociales, Para ello está construyendo infraestructura
45,5 millones de dólares, principalmente productiva, como caminos, y promoviendo
para infraestructura de educación y desarro- empresas rurales productivas con el apoyo
llo rural; el Plan para la educación de los ni- de los fondos sociales.
ños por debajo de seis años (PAN), 4,8 mi-
llones de dólares; y los programas de tenen- Programas de PS en salud11. La falta de
cia de tierras para mejorar la competitividad acceso al servicio de salud está siendo
económica rural (4,1 millones de dólares). atendida por el SUMI, programa lanzado en
10 Para mayor detalle sobre temas indígenas en Bolivia en particular, y en América Latina en general,
véase Hall y Patrinos, 2005.
11 Ver Banco Mundial (2004). Los programas de salud aquí analizados son complementados por los
esfuerzos de reforma del Ministerio de Salud y Deportes (MSD).
Tabla 3 - PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN BOLIVIA, 1999-2005 (MM US$, CORRIENTES)
Programa Sector 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Programas de alfabetismo Educación 3.2 2.5 2.5 1.9 0.2 0.0

PAN (Programa para niños menores de 6 años) Educación 11.7 12.9 10.6 6.7 1.9 4.8
PROSIN (Programa integrado de salud) Salud 0.0 5.5 4.5 5.4 2.4 6.2
Escudo epidemiológico Salud 1.1 3.0 6.6 6.6 5.5 2.7
SBS / SUMI (Seguro de salud) Salud 0.0 7.0 7.7 8.4 16.5 16.9
PAI (Programa de vacunación) Salud 0.6 4.2 2.3 2.9 5.0 4.2
Proyectos de género Gobernancia 1.0 0.4 0.8 1.0 0.2 0.0
Proyectos indígenas Gobernancia 2.7 1.9 1.5 1.1 0.6 0.6
FDC (Infraestructura-caminos productivos) Económico 18.9 16.8 4.8 0.0 0.0 0.0
PLANE (Bienestar laboral) Económico 0.0 0.0 0.0 26.0 23.5 7.3
BONOSOL (Transferencia de dinero a la vejez) Económico 0.0 0.0 41.7 21.0 103.5 93.7
Tenencia de tierras Económico 8.1 5.1 6.5 6.5 4.6 4.1
Mejora habitacional Económico 0.1 2.9 6.5 13.3 18.8 5.2
Prevención y gestión de desastres Gestión de desastres 0.4 0.0 0.2 0.0 0.3 0.0
PROAGUAS (acceso al agua) Agua & saneamiento 0.0 0.0 0.1 0.4 0.4 0.6
Fondos sociales 30.0 28.0 43.3 55.1 41.1 45.5
Infraestructura de educación Educación 17.7 13.7 29.3 37.0 20.3 14.0
Infraestructura de salud Salud 1.3 3.5 6.1 8.1 3.9 5.9
Infraestructura de agua Agua & saneamiento 8.1 7.3 2.4 0.1 0.0 0.0
Infraestructura de alcantarillado Agua & saneamiento 1.4 0.4 1.2 1.0 4.8 12.1
Desastres Gestión de desastres 1.5 3.1 2.6 1.3 1.2 0.1
Desarrollo rural Económico 0.0 0.0 1.7 7.6 10.9 13.4
Total 77.8 90.2 139.6 156.3 224.5 191.8

Fuente: Ministerio de Hacienda
PROTECCIÓN SOCIAL
381
382
2003 para sustituir al esquema previo de ron todos los fondos destinados a salud de
seguro público (SBS), y por el programa EX- las transferencias estatutarias. Este es un
TENSA de brigadas móviles. El sistema uni- incentivo para asignar más fondos orienta-
versal de seguro tiene por objetivo estimu- dos a la salud. Por último, se estableció el
lar la demanda, al proporcionar servicios programa EXTENSA para mejorar la cobertu-
gratuitos de salud. Al mismo tiempo canali- ra en regiones remotas mediante la organi-
za parte de los fondos recibidos por los mu- zación de brigadas móviles.
nicipios en virtud de la ley de descentrali-
zación de 199412. Estos fondos se utilizan Escudo epidemiológico: Las enfermeda-
como una prima de seguro, pagable por el des transmisibles, como la malaria, la tuber-
municipio a las instituciones de salud de su culosis y el mal de chagas abarcan el 40 por
jurisdicción. ciento del conjunto de enfermedades con-
Antes del establecimiento del SUMI, traídas por los bolivianos. En costos econó-
muchas alcaldías no asignaban los fondos micos, esto equivale al 7 por ciento del PIB.
necesarios para el seguro de salud. Después Sus portadores están siendo atendidos me-
el ámbito de tratamientos cubierto por el diante programas “verticales” del Ministerio
seguro fue ensanchado para incluir inter- de Salud en todo el país, concentrados en
venciones terciarias. Además, la cuota de los municipios más vulnerables. Esto incluye
transferencias a las municipalidades desti- el PAI y el programa del “escudo epidemioló-
nada para el seguro de salud fue incremen- gico” lanzado en 1999. Estos programas han
tada a 7 por ciento. En el mediano plazo, se mejorado significativamente su cobertura y
programa elevarla a 10 por ciento. Al mismo calidad en los últimos 4 años.
tiempo, se creó un nuevo mecanismo (el La desnutrición y la anemia en niños me-
Fondo de Solidaridad Nacional, FSN) con los nores de tres años y en mujeres embarazadas
recursos del programa de reduccion de la es una de las prioridades de la estrategia de
deuda para paises altamente endeudados PS. Estas personas son atendidas a través
(HIPC, por sus siglas en ingles). Este fondo del Programa Nacional de Nutrición (PNN),
proporciona recursos adicionales a fin de que incluye: un programa de micro nutri-
compensar a las municipalidades que gasta- ción; otro para supervisar los estados nutri-
12 La legislación aprobada en 1994 exigía la distribución del 20% del ingreso del gobierno central para
las 314 municipalidades en Bolivia. Estos incluían fondos previamente asignados a los servicios de
salud. Se estipuló que las municipalidades destinaran al menos un 5% de las transferencias percibidas
del gobierno central al pago de seguros del sistema de salud, para proporcionar cobertura a su
población. Las municipalidades también se volvieron propietarias de las instalaciones de salud en su
jurisdicción y adquirieron competencias para financiar su equipo e insumos (pero no recursos
humanos, que siguen dependiendo del control de las oficinas regionales del Ministerio de Salud, el
SEDES). Para mejorar del desempeño de los servicios provistos por las nueve SEDES, se han aprobado
convenios de desempeño (cuasi contratos), supervisados por las juntas de salud (denominadas DILO).
El presupuesto de cada hospital y puesto de salud se basa en el costo de los servicios programados,
que están vinculados a los MDM de salud, tales como nacimientos institucionalizados y cobertura de
vacunación. El Ministerio ha desarrollado una política de recursos humanos para promover la
reasignación del personal hacia las áreas con mayores necesidades. Estas iniciativas se describen en
mayor detalle en el capítulo sobre salud.
383
PROTECCIÓN SOCIAL
cionales y epidemiológicos; y uno de seguri- clusivamente designados para la pobla-

dad alimentaria. Se ha establecido un plan ción indígena, este grupo se beneficia de
piloto, implementado por el Ministerio de intervenciones orientadas a combatir la
Salud, para intensificar las acciones a fin de pobreza en general. Así, el SUMI y EXTEN-
tratar la desnutrición en 25 de los munici- SA se proponen mejorar el acceso y calidad
pios más pobres, antes de establecer un pro- de servicio en las áreas indígenas de Boli-
grama de mayor escala. via. La ley del SUMI reconoce específica-
mente la dimensión intercultural de los
Educación: La estrategia de PS apoya el servicios de salud. EXTENSA trabaja con
acceso a la educación. La cobertura neta en agentes comunitarios (denominados ASIS-
la educación primaria ha aumentado mu- TES) y se han firmado convenios con las
cho durante los últimos 15 años y actual- principales organizaciones indígenas para
mente está en el 97 por ciento. Sin embar- la acreditación de médicos tradicionales.
go, la tasa de finalización para el 8vo gra- También hay programas específicos de
do aún es de sólo 75 por ciento. Las Metas educación bilingüe, orientados a la pobla-
del Milenio proponen establecer tasas ne- ción indígena.
tas de cobertura y de finalización primaria
del 100 por ciento para 2015. La cobertura Bienestar laboral: Frente al rápido au-
en la educación secundaria es baja, puesto mento del desempleo abierto de 6 por cien-
que la tasa de matriculacion neta es apenas to a 9 por ciento de la PEA en 1999-2002)
de 51%. Esta cifra amenaza con socavar la y del subempleo (de 16 por ciento a 21 por
competitividad económica de Bolivia y re- ciento en el mismo intervalo), fue estable-
ducir las oportunidades de empleo. Los cido el PLANE en 2002. Tenía el propósito
fondos sociales se encargan de la construc- de proporcionar un programa de bienestar
ción de infraestructura para educación. El laboral contracíclico, en sustitución del
sistema de PS también cubre los programas FDC, que financió antes trabajos de in-
para la alfabetización de adultos; y el Pro- fraestructura económica. El PLANE ha teni-
grama de Atención al Niño-Niña (PAN) tiene do tres fases hasta la fecha. La primera se
un importante componente de educación financió con 25 millones de dólares y esta-
preescolar. ba orientada para generar 380.000 trabajos
El PAN fue creado en 1997 para los niños al mes, la Fase II contó con 20 millones de
de 0 a 6 años y también cubre la atención en dólares para impulsar la creación de
nutrición, salud y protección. Trabaja a tra- 390.000 trabajos al mes y la Fase III fue
vés de Centros Infantiles Familiares, donde inicialmente financiada con 12 millones de
se reúne a 15 niños en la casa de un volun- dólares para lograr 200.000 trabajos men-
tario. Los pequeños son educados por vo- suales. El ochenta por ciento del financia-
luntarios de la comunidad capacitados por miento del PLANE proviene de los donantes
el programa. Al presente, el PAN está próxi- bilaterales.
mo al final de su financiamiento y no cuen- En 2005, el presupuesto para la Fase III
ta con recursos para continuar. del PLANE aumentó en 7 millones de dóla-
res, haciendo uso de los fondos del gobierno
Programas para grupos indígenas: A pe- nacional. En ese momento, el gobierno se
sar de que pocos programas de PS están ex- propuso crear por lo menos 200.000 em-
384
pleos mensuales en la primera mitad de Estrategia de sector: A pesar de los im-

200513. Los trabajadores son empleados en portantes avances logrados en la defini-
promedio por dos meses, y su paga es infe- ción de la nueva estrategia de PS de Boli-
rior al salario mínimo, de modo que la parti- via, ésta aún no ha sido oficialmente im-
cipación se realiza mediante la autoselec- plementada. El presupuesto de PS todavía
ción de la gente que no ha podido conseguir no está asaignado de acuero a prioridades
empleo en el sector formal. El PLANE ha te- del sector. Hace poco ha surgido una con-
nido algunos efectos positivos. Los de in- fusión sobre los roles de las distintas agen-
greso, por ejemplo, son significativos, espe- cias en el liderazgo del sistema (específica-
cialmente para mujeres, y la mayoría de los mente, con relación a los respectivos roles
trabajadores empleados en el programa ha del MPP y del DUF). El sistema de fondo so-
aumentado su gasto en alimentos y además cial funciona en coordinación con los mi-
adquirió una nueva habilidad. Se estima que nisterios para programar trabajos de in-
el 20 por ciento de los participantes en el fraestructura; sin embargo, hay margen pa-
PLANE ha conseguido un trabajo permanen- ra mejorar el sistema de direccionamiento a
te más adelante14. fin de que los recursos sean canalizados a
través del FCN hacia las municipalidades, y
BONOSOL. El principal programa de PS para generar coherencia entre las priorida-
para tratar con las necesidades de la pobla- des municipales y las nacionales. Además,
ción mayor de 65 años de edad es el BONO- mientras la economía comienza a recupe-
SOL. Este plan se analiza en el capítulo co- rarse y el desempleo disminuye, existe una
rrespondiente al sistema de pensiones. discusión en curso sobre el futuro papel del
empleo de emergencia y de un posible rol
PRINCIPALES para programas de transferencia de dinero,
CUESTIONES DEL SECTOR que vinculen subsidios al ingreso con pro-
gramas sociales básicos en educación y sa-
Esta sección comenta las principales lud. Estos temas se analizan en los siguien-
cuestiones políticas que deben ser atendi- tes párrafos.
das en el sector de la PS. En primer lugar,
examina los temas del sector muy relacio- Eficacia del direccionamiento: En el mar-
nados con el fortalecimiento de la estrate- co de la Política Nacional de Compensación,
gia. Luego revisa las dimensiones de las el gobierno central transfiere fondos a las
estrategias de salud, nutrición y educa- municipalidades a través de un fondo social
ción, y más adelante analiza los temas re- (FPS), que se coordina con los ministerios
gulatorios y del mercado laboral relaciona- para asignar recursos sobre la base de las ne-
dos con la creación de empleo e ingresos cesidades básicas insatisfechas (NBI) de los
sostenibles. habitantes de los municipios. Sin embargo,
13 El Banco Mundial no ha financiado directamente al PLANE, pero bajo la operación SSPDC II apoyó la
prórroga del programa en el 2005 utilizando US$ 7 millones de fondos nacionales (cf. Banco Mundial,
2005b, p. 30). Este paso contribuyó a reducir la dependencia del programa en ayuda externa.
14 Landa, F. (2003).
385
PROTECCIÓN SOCIAL
una reciente evaluación concluyó que una mente mejorarían el desempeño de los ser-
significativa proporción de los recursos se vicios básicos, como el poder para supervi-
destinan aún a comunidades no pobres, lo sar al personal en el sector de salud.
que sugiere que hay que mejorar el direccio-
namiento15. El actual sistema tiene en cuen- SUMI: Diversos problemas socavan la
ta criterios como la pobreza (NBI) y la capa- operación eficaz y equitativa del sistema
cidad de implementación. Desafortunada- universal de seguro materno-infantil SUMI.
mente, la escasa capacidad de implementa- ¿Cuáles son?: (i) No existe un estudio deta-
ción de las municipalidades más pobres tien- llado de costo disponible, de modo que no
de a compensar su mayor nivel de NBI. Hace se sabe si los pagos del SUMI cubren los cos-
poco, el SUMI ha llevado a cabo una evalua- tos reales de los protocolos requeridos. (ii)
ción de impacto para verificar que el progra- No hay información disponible sobre la dis-
ma esté llegando a los hogares más pobres y tribución de los fondos del SUMI dentro del
guiar el futuro desarrollo del mismo. Ministerio de salud, pero parece probable
que una porción más que óptima se consume
El desafío de la descentralización: Un de- en intervenciones terciarias. (iii) Los muni-
safío clave para la política de PS en Bolivia cipios más pobres tienen dificultad para
es que no es necesario que las administra- gastar su cuota de fondos para salud y por
ciones descentralizadas suscriban necesa- tanto, encontrarán obstáculos para acceder
riamente las prioridades nacionales cuando a los recursos FSN, lo que podría conducir a
se trata de la asignación local de los fondos. una distribución regresiva. (iv) La introduc-
Asimismo, si las reglas de asignación no ción del SUMI se concentró en el seguro de
consideran de forma adecuada la pobreza re- salud de madre e hijo, con lo que excluyó
lativa de las distintas regiones, la descen- otros servicios previamente cubiertos, como
tralización fiscal puede reducir el ámbito de la salud sexual y reproductiva, y la identifi-
las medidas redistributivas. Este tema será cación y tratamiento de tuberculosis y mala-
aún más importante si se profundiza en el ria, que podrían verse afectados negativa-
proceso de descentralización en Bolivia. Du- mente. (v) Debido a la segmentación geo-
rante 2005, el PNC ha puesto en marcha un gráfica entre los hospitales del Ministerio de
ejercicio piloto utilizando donaciones pa- Salud y los de la seguridad social (SS), la ley
res, o transferencias condicionales (Política del SUMI establece que los hospitales de la
de Transferencias Condicionales, PTC) para SS deben proveer el paquete de seguro SUMI
incentivar a los municipios a canalizar sus a la gente que vive en su área de influencia.
recursos hacia el logro de las MDM. La pri- Sin embargo, no se otorga ningún incentivo
mera fase se centra en mortalidad infantil y al SS para que lo haga.
materna. Los resultados de este piloto debe-
rían ser cuidadosamente supervisados y, si Empoderamiento de usuarios indígenas y
fuera apropiado, escalados. Al mismo tiem- pertinencia cultural de los servicios: Según se
po, Bolivia aún no ha transferido al control desprende de los datos sobre salud y acceso
local importantes funciones que probable- a servicios, el alto nivel de exclusión de gru-
15 Aguilar Paredes y Ruiz Mier, 2004.

386
pos indígenas hace de ésta un área clave pa- cios pequeños, que además obtienen traba-
ra la intervención de la PS. A pesar de los jo en el PLANE. En todo caso, como progra-
avances descritos, existen muchas brechas ma anticíclico el PLANE debería ser limitado
entre las intenciones declaradas y la efecti- cuando la economía mejore y el desempleo
va aplicación de las políticas. Además, aún disminuya. Se anunció la intención de con-
existe mucho trabajo por hacer con respecto cluirlo a fines de 2005.
a la sensibilidad cultural de los servicios de
salud y la promoción de la demanda de los Reforma del mercado labora: En la actua-
servicios entre mujeres indígenas bajo el lidad, las regulaciones laborales desalientan
Acuerdo de Derechos de Mujeres Embaraza- el empleo en el sector formal, debido a los
das (donde se incluye el derecho a dar a luz altos costos de despido, y también hacen di-
en la postura de su elección y a conservar su fícil proveer incentivos basados en la pro-
placenta). ductividad a los empleados. Esto provoca un
sesgo hacia elecciones de producto y tecno-
Empleo de emergencia: Un programa de logías intensivas en capital, que ayudan a
empleo de emergencia satisfactorio siempre perpetuar el desempleo. Esto también em-
debería ser temporal y anticíclico; ser auto puja la actividad económica hacia el sector
enfocado, y evitar distorsionar el mercado informal, donde las regulaciones laborales
laboral “sustituyendo” demanda por otros no son efectivas. Dado que los empleados de
tipos de empleo. En cuanto a estos princi- este sector no tienen acceso a la seguridad
pios, el PLANE busca ser auto selectivo, es- social, esto tiene un doble efecto negativo
tableciendo el salario por debajo del mínimo en los resultados de la protección social,
legal. Pero existe el riesgo de que aún pueda puesto que produce empleo menos seguro,
“sustituir” trabajos en el sector informal, que genera más vulnerabilidad.
donde el salario mínimo no es limitante. En
el periodo 1999-2002, el sector informal OPCIONES DE POLÍTICA
creció en importancia debido a la crisis eco-
nómica, como lo demuestra el incremento Principales áreas programáticas
del subempleo (del 16 al 21 por ciento) en para la PS en Bolivia
este período16. También podría esperarse La estrategia de PS en Bolivia debería
que el PLANE lleve a alguna gente a la PEA, continuar enfocada en: (i) fortalecer el de-
por ejemplo, mujeres que no estaban bus- sarrollo humano de los niños, mejorando el
cando empleo previamente porque tenían acceso de familias pobres a la educación y la
pocas esperanzas de encontrarlo. Esto com- salud primarias de buena calidad; (ii) apoyar
pensaría su impacto en la tasa de desem- a los hogares de bajos ingresos, expuestos a
pleo. Hay, además, un cuestionamiento sola inestabilidad económica; y (iii) estable-
bre el doble provecho que tendrían los bene- cer un sistema sostenible y equitativo de
ficiarios de otros programas, como los invo- apoyo a la vejez. Al mismo tiempo, debería
lucrados en donaciones para iniciar nego- canalizarse la participación de las poblacio-
16 El subempleo lo integran principalmente trabajadores del sector informal, que ganan menos que el
salario mínimo.
387
PROTECCIÓN SOCIAL
nes indígenas en la formulación de políticas da. Bolivia debería poner el mayor énfasis
de PS en general. en el seguimiento del embarazo y en la pro-
visión de apoyo integrado a la salud prima-
Desarrollo humano de niños ria y nutrición durante los primeros 24 me-
Fortalecer la provisión de salud primaria: ses de vida. Debería considerar las lecciones
Es preciso fortalecer la provisión primaria en de programas exitosos en otros países como
el marco del SUMI. Una opción aquí es esta- el AIN–C en Honduras y “Creciendo Bien” en
blecer un sistema de guardián que exija que Guatemala. También tendría que considerar
el acceso a los servicios del SUMI se realice a las lecciones de programas de estimulación
través de instalaciones de nivel primario. temprana, que buscan compensar las defi-
También es importante institucionalizar los ciencias en el ambiente de aprendizaje de
vínculos entre las brigadas EXTENSA y las los hogares más pobres, como el programa
postas de salud. El SUMI debería considerar colombiano Hogares Comunitarios para ni-
el reembolso de los costos de transporte pa- ños entre 2 y 4 años de edad.
ra llegar a las postas de salud a quienes viven
en lugares remotos. Bolivia también debería Mejorar el acceso de la población indígena
evaluar la expansión del paquete de benefi- a servicios de salud: Las medidas recomenda-
cios del SUMI, considerando si todos los ser- das a este fin incluyen: (i) llevar adelante
vicios incluidos son realmente prioridades una estrategia de comunicación social para
dentro de la restricción presupuestaria dis- promover el uso de derechos fijados por el
ponible. El SUMI debería hacer pagos al sis- Acuerdo de Derechos de Mujeres Embaraza-
tema de Seguridad Social (SS) para compen- das. (ii) pagar incentivos por referir pacien-
sar el costo de los servicios ordenados por la tes a las instalaciones del MSD a fin de incre-
ley del SUMI, con el fin de proveer al SS con mentar el uso de partos institucionales en-
el incentivo de proveer estos servicios. Con- tre las mujeres indígenas e (iii) involucrar a
tinuando su exclusión del sistema de seguro las organizaciones indígenas en la planifica-
de salud, es importante garantizar un finan- ción de la salud, incluyendo el plano local.
ciamiento presupuestario central, adecuado
para programas “verticales” como tuberculo- Apoyo para adultos expuestos
sis, chagas y malaria, y el programa PAI (in- a inestabilidad económica
munización), con el fin de mejorar el escudo Empleo de emergencia: El programa anti-
epidemiológico. También es preciso mejorar cíclico de empleo de emergencia (PLANE) ha
la coordinación entre el escudo epidemioló- tenido efectos positivos, pero debería ser
gico y los programas PAI, y definir mejor las temporal. En la medida en que la economía
responsabilidades de otros actores del siste- continúe recuperándose, el gobierno debe-
ma (especialmente SUMI y EXTENSA) en la ría ratificar la conclusión del PLANE. En el
implementación de programas verticales a futuro, las estrategias para atender el de-
fin de evitar la duplicación de esfuerzos. sempleo estructural deberían constar de
programas de capacitación para ayudar a
Focalizar las acciones de PS en salud en que los desempleados, especialmente gente
los primeros años de vida: Los resultados joven, que entra al mercado laboral por pri-
más importantes en salud infantil están de- mera vez, busquen trabajo efectivo en el
terminados por los primeros 24 meses de vi- mercado laboral en recuperación.
388
Reformas del mercado laboral: Para maxi- tos tomen servicios básicos de educación y
mizar el efecto de la recuperación económi- salud, a través de programas de transferen-
ca podrían plantearse algunas reformas en cias condicionales de dinero (CTD) (véase re-
el mercado laboral a fin de incentivar la in- cuadro). Como una dimensión de esta estra-
versión en productos y tecnologías intensi- tegia, debería mejorarse la cobertura del re-
vas en trabajo. Dichas reformas deberían in- gistro nacional de población y la emisión de
cluir una reducción de la carga de gastos so- carnets de identidad para garantizar que los
ciales, que desalienta a las empresas a en- hogares más pobres no sean excluidos del ac-
trar al sector formal. ceso a servicios dirigidos debido a su exclu-
sión del registro oficial.
Transferencias condicionales de dinero y
registro de beneficiarios: Bolivia debería con- Temas transversales
siderar hacer transferencias de ingreso para Marco institucional para la estrategia de
los hogares más pobres siempre y cuando és- PS: Es necesario ir más allá de la definición
Recuadro 1 - TRANSFERENCIAS CONDICIONALES DE DINERO (TCD):

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Existe una creciente evidencia internacional relacionada con la eficacia de los programas TCD, co-
mo Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, Familias en Acción en Colombia, y Red Solidaria
en El Salvador. Estos programas proveen subsidios monetarios a los hogares más pobres, mientras esti-
mulan la toma de programas de salud y educación básicas para sus hijos, ofreciendo a la próxima gene-
ración la oportunidad de romper con el ciclo de pobreza. Estos programas funcionan particularmente
bien en situaciones en que la oferta de servicios básicos es adecuada, pero algunos hogares no pueden
o no están suficientemente motivados a utilizarlos.
Así como la provisión de incentivos a las familias pobres para invertir en el desarrollo de sus niños,
las TCD también responden a la demanda social y política de una iniciativa pública para apoyar los in-
gresos de las familias más pobres. Pero hacen esto sin causar distorsiones en el mercado laboral, que
desalientan a la gente a trabajar, y sin la creación de grupos de interés implícitos que se convierten en
un drenaje permanente de recursos fiscales.
Algunos de los principales principios para un programa de TCD eficaz son los siguientes:
> Los términos y monto de la transferencia de dinero debería estar dimensionada para no interferir en
las decisiones de oferta laboral, pero ser suficientes para influir en la decisión de tomar los servi-
cios básicos;
> Las reglas de identificación por área geográfica y/o características del hogar deberían ser clara-
mente definidas y estrictamente cumplidas;
> La participación en el programa debería ser temporal, dependiendo de la situación de pobreza del
hogar;
> El programa debería ser adecuadamente coordinado con las agencias que proveen servicios básicos;
> La estructura institucional debería ser fuerte, con información de primera mano, y sistemas de su-
pervisión y evaluación.
389
PROTECCIÓN SOCIAL
teórica de la estrategia de PS y concretar su sempeño y están menos expuestos a ser ma-

implementación. El Consejo Nacional de Po- nipulados por las organizaciones gremiales.
lítica Económica y Social (CONAPES) debería
asumir el liderazgo en este proceso. El pre- Mejorar la eficacia del direccionamiento:
supuesto de los principales programas de PS Deberían revisarse las reglas de direcciona-
debería ser debatido considerando los cos- miento de la Política Nacional de Compensa-
tos de los distintos resultados buscados. ción con el fin de incrementar la proporción
Una supervisión y evaluación más fuertes es de los recursos destinados a las comunida-
una condición necesaria. des pobres. En salud, hay indicios de que el
SUMI aún no está logrando suficiente con-
Descentralización: Hay mucho por hacer centración de recursos en los municipios
para mejorar la coherencia entre las priorida- más pobres y tampoco en las intervenciones
des municipales y nacionales en el marco del primarias más importantes. Debería supervi-
modelo de gobierno descentralizado de Boli- sarse los flujos financieros del SUMI para ver
via. Este tema crecerá en importancia en la en qué se están empleando los recursos, con
medida en que se profundice la descentrali- el fin de reasignarlos a las áreas e interven-
zación. Recientes iniciativas para utilizar do- ciones prioritarias. Las reglas para lograr
naciones pares, relacionadas con las MDM, prioridad en el financiamiento del FSN en sa-
deberían ser consideradas a la brevedad. Al lud deberían ser flexibilizadas para garanti-
mismo tiempo, Bolivia debería transferir la zar que los municipios más pobres puedan
supervisión y control del personal de servi- utilizarlas. Finalmente EXTENSA requiere un
cios básicos a los gobiernos locales, que tie- mejor direccionamiento en áreas donde exis-
nen mayor capacidad para supervisar su de- tan carencias de médicos.
390
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SISTEMA DE PENSIONES:
LAS REFORMAS DE LA REFORMA
Rafael Rofman
l sistema de pensiones de Bolivia se enfrenta a serios
E problemas relacionados con su marco institucional, su

impacto fiscal, su cobertura (incluyendo al “Bonosol”) y sus
costos de gestión. Estas deficiencias exigen acciones inmediatas y
a medio plazo. Los problemas fiscales sólo se superarán mediante
una adecuación institucional que defina reglas claras y las asegure
frente a presiones políticas y sociales. El programa de pago del
Bonosol puede seguir siendo una respuesta creativa a la bajísima
cobertura del sistema contributivo, pero sólo si se corrigen las
fallas de acceso y financiamiento y se asegura su sostenibilidad,
independientemente del debate sobre la política de hidrocarburos.
Finalmente, el sistema privado presenta serias deficiencias en
materia de competencia y costos, que deben ser revisadas.
392
ANTECEDENTES Para analizar las consecuencias de la re-

forma y el desempeño del nuevo sistema po-
En 1996, Bolivia llevó a cabo una reforma demos considerar cinco dimensiones. Por un
estructural de su sistema de pensiones me- lado, hay que considerar que el marco insti-
diante una nueva legislación que creó un pi- tucional del sistema ha jugado un papel im-
lar único de capitalización, acompañado por portante, porque además de su debilidad,
un novedoso esquema de beneficio universal fue objeto de constantes cambios y ha expe-
mediante la entrega de un monto fijo trans- rimentado numerosos problemas a los que se
ferido directamente a todos los bolivianos al enfrenta en la actualidad. Un segundo as-
cumplir los 65 años. Hasta ese momento, el pecto es el peso del sistema de pensiones en
sistema de pensiones era de reparto con be- las cuentas fiscales. Ese impacto fue un las-
neficio definido, con una planificación cen- tre desde el momento mismo en que comen-
tral gestionada por el gobierno nacional y zó a aplicarse la reforma y debe seguir te-
varios fondos complementarios. El sistema niéndose en cuenta incluso a mediano pla-
planteaba problemas patrimoniales y de li- zo. El tercer aspecto digno de consideración
quidez con poca o ninguna supervisión. se refiere a la cobertura del sistema de pen-
La reforma de 1996 introdujo tres nove- siones. Bolivia tiene aún los índices más
dades principales. En primer lugar, suprimió amplios de desprotección y desigualdad de
definitivamente el sistema antiguo para la la región. Por otro lado, la creación, imple-
población activa. Así, los trabajadores que mentación e impacto del “Bonosol” merece
ya estaban jubilados o que habían reunido particular atención, porque es un ejemplo
las condiciones requeridas para acceder a creativo de aplicación de programas socia-
ese beneficio, mantenían sus derechos am- les. Finalmente, también debe evaluarse la
parados por la legislación anterior, pero situación del sistema privado de gestión de
quienes accedieran a la jubilación con pos- pensiones, en relación con el desempeño de
terioridad a la reforma deberían hacerlo ba- sus gerentes y la gestión financiera de los
jo el nuevo régimen. La segunda novedad recursos acumulados. A continuación se
fue la creación de un sistema de capitaliza- analizaran en detalle estos cinco elementos.
ción con participación obligatoria de los
asalariados de cualquier rama o sector, in- La estructura institucional
cluidos los funcionarios públicos y militares, La estructura institucional ha experi-
cuyos aportes se derivaron a cuentas indivi- mentado varios cambios desde la implemen-
duales administradas por entidades priva- tación del nuevo sistema en 1996. Tras di-
das. Al mismo tiempo se creó el llamado Bo- versos ajustes, se asignó el diseño de políti-
no Solidario (“Bonosol”), un novedoso pro- cas al Viceministerio de Pensiones y Servi-
grama consistente en la entrega anual de cios Financieros del Ministerio de Hacienda.
una prestación monetaria básica a toda la Todo el sistema quedaba bajo su dirección,
población mayor de 65 años, dentro de un con sus componentes de reparto (antiguo
régimen no contributivo, pero totalmente sistema), capitalización (nuevo sistema) y
prefinanciado.1 distribución del Bonosol. El segundo nivel
1 Para una descripción detallada del nuevo sistema, véase von Gersdorff (1997)
393
SISTEMA DE PENSIONES: LAS REFORMAS DE LA REFORMA
institucional paso a ocuparlo la Superinten- Seguros de Vida administran los seguros de

dencia de Pensiones, Valores y Seguros, un invalidez y fallecimiento (con los que se fi-
organismo autónomo bajo protección del nancian tales beneficios en caso de sinies-
Ministerio de Hacienda, cuya función es su- tro de trabajadores activos) y las rentas vi-
pervisar la actuación de los tres componen- talicias que adquieran los trabajadores del
tes del sistema, a través de sus intendencias régimen de capitalización para el cobro de
de Pensiones (reparto y Bonosol) y Adminis- sus beneficios.
tradoras de Fondos de Pensiones, AFP (Capi-
talización). El gasto público en pensiones
En el tercer plano institucional, las enti- Cuando se produjo la reforma, el gasto
dades operativas se dividen según el com- anual del sistema público se situaba alrede-
ponente del sistema. Por un lado, el Servi- dor del 2 por ciento del PIB, con un déficit
cio Nacional del Sistema de Reparto (SENA- de cerca de medio punto porcentual. Este
SIR) se encarga de gestionar el antiguo ré- gasto había comenzado a aumentar conti-
gimen (incluido el pago de beneficios a nuamente en los años previos y era motivo
quienes se retiraron bajo su vigencia) y de de preocupación para el gobierno, que pre-
la verificación y pago de compensaciones a veía un incremento sostenido. Al implemen-
quienes, habiéndose retirado bajo el nuevo tar la reforma, la expectativa de analistas y
sistema, tienen derecho a percibirlas por políticos era que ante la supresión del anti-
haber aportado antes de la reforma. En el guo sistema para los trabajadores activos, el
ámbito del Ministerio de Hacienda, el SENA- gasto comenzaría a declinar por la mortali-
SIR es autónomo. Por su parte, las AFP se dad entre los ya retirados. Así, las previsio-
encargan de registrar las afiliaciones, admi- nes oficiales indicaban que, como conse-
nistrar los fondos y pagar los beneficios de cuencia inmediata de la reforma, se produci-
los trabajadores bajo el nuevo sistema. ría un incremento del déficit de hasta un 3
Además, por supuesto, administran los Fon- por ciento del PIB, para luego comenzar a
dos de Capitalización Colectiva y pagan, declinar y, hacia 2005, encontrarse en torno
con recursos de los mismos, los beneficios al 1,5 por ciento del producto (Gamboa,
del Bonosol. Por último, las Compañías de 2005). Según estas previsiones, hacia 2018
Cuadro 1 - ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PENSIONES EN BOLIVIA
Ministerio de Hacienda
Diseño de políticas
Entidades Públicas
Vice Ministerio de Pensiones Entidades Privadas
Relación Jerárquica Públicas
Relación de Supervisión
Superintendencia de
Supervisión Pensiones, Valores y Seguros
Servicio Nacional Administradoras de Compañias de

Operación del Sistema de Fondos de Pensiones Seguros de Vida
Reparto (AFJP)
394
el déficit del sistema reformado sería menor ducción tendría que haber marchado a
al que se produciría de no aplicarse la refor- un ritmo del 3 por ciento anual. Sin em-
ma, y hacia 2045, el costo total sería prácti- bargo, en 2001 el número de pensiona-
camente nulo. dos no sólo no había disminuido respec-
Sin embargo, poco después, una actitud to de 1996, sino que había continuado
permisiva en el proceso de supresión del sis- aumentando hasta llegar a los 156 mil,
tema antiguo, la concesión de importantes lo que implica un desfase del 46 por
aumentos en los beneficios ante presiones ciento respecto de las previsiones ini-
políticas y sociales, y la contabilización de ciales. Esta diferencia obedecería a la
beneficios extraordinarios para las Fuerzas facilidad con que los trabajadores en
Armadas además de compensaciones para edades próximas a la jubilación obtu-
los empleados públicos como parte del gasto vieron el reconocimiento de sus dere-
provisional, echaron por tierra el optimismo chos previsionales, a falsificaciones de
inicial. Así, el gasto se elevó a algo más del documentos de identificación (lo que
4.5 por ciento del producto en 2004 (SPVS, permitió alterar la edad de las perso-
2004), y para 2005 se prevé que continuara nas) y a las permanentes ampliaciones
por encima del 4,0 por ciento del PIB, más de los plazos para presentar solicitudes
del doble de lo inicialmente previsto. de retiro bajo el sistema antiguo.
La gran diferencia entre el gasto previsto (ii) Monto de los beneficios: Desde la apro-
al iniciarse la reforma y el resultante preocu- bación del nuevo sistema previsional,
paron desde un principio al gobierno de tur- diversas presiones de tipo político y so-
no y a observadores independientes. En un cial condujeron a aumentos continuos
detallado análisis, Revilla (2002) identificó de los beneficios. Dos acuerdos socia-
cinco causas de esta diferencia: les, conocidos bajo los nombres de las
(i) El número de rentistas: según las esti- localidades donde fueron suscritos,
maciones iniciales, el número de jubila- “Caracollo” y “Patacamaya”, provoca-
dos del sistema antiguo debería dismi- ron fuertes aumentos en las pensiones
nuir desde los casi 125 mil en 1996 has- mínimas, que a fines del año 2002 du-
ta alrededor de 107 mil en 2001. La re- plicaban al salario mínimo.
Gráfico 1 - GASTO EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1997-2004.
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Parra (2002) y Gamboa (2005)

395
(iii) Indexación de los beneficios al valor del sistema nacional, pero conservando el
dólar: A partir de 1997 se modificó el derecho a percibir un beneficio del 100
mecanismo de ajuste de los valores de por ciento de su último salario. Por ello,
las pensiones, pasando a indexarse de se diseñó un mecanismo de subsidio
acuerdo a la evolución del dólar esta- adicional que en términos contables se
dounidense. Debido a la pérdida cons- ha considerado como parte del “gasto
tante de valor del peso boliviano (que de pensiones”. Del mismo modo, al mo-
se depreció en un 16 por ciento en tér- dificarse la tasa de contribución de los
minos reales entre 1997 y 2004), esta trabajadores, el Estado otorgó a sus em-
decisión implicó aumentos significati- pleados un aumento compensatorio de
vos en los beneficios promedio. salarios. Éste, conocido como “aporte
(iv) Decisiones sobre la “generación sánd- fusión salarios”, se ha mantenido sepa-
wich”: Desde la aprobación de la refor- rado del resto de los gastos en personal
ma se suscitó un amplio debate sobre el y en distintas presentaciones se lo ha
trato que debían recibir quienes, ha- considerado como parte del “gasto en
biendo cumplido con los años de apor- pensiones”.
tes requeridos para jubilarse (12 años
bajo el antiguo sistema), no tenían la La cobertura del sistema
edad mínima. Distintas medidas toma- El sistema de pensiones de Bolivia tiene
das a partir de la vigencia del nuevo sis- una de las coberturas provisionales más ba-
tema fueron flexibilizando las condicio- jas de la región, en términos de participa-
nes para el acceso de este grupo a los ción de los trabajadores. Apenas un diez por
beneficios del sistema antiguo, aumen- ciento de la fuerza de trabajo de todo el pa-
tando así el gasto del sector. ís contribuye regularmente a los fondos de
(v) Criterios de contabilización del gasto: pensión, e incluso si sólo se considera a los
Desde la reforma, el personal de las asalariados, un grupo relativamente privile-
Fuerzas Armadas pasó a integrarse en el giado en el mercado laboral boliviano, el
Gráfico 2 - COBERTURA DEL SISTEMA DE PENSIONES, PARA LA POBLACIÓN ACTIVA

Y LOS MAYORES DE 65 AÑOS, ALREDEDOR DEL AÑO 2002
100
90 Activos
80
Adultos Mayores
70
60
50
40
30
20
10
0
NI GU DR* SV BO EC PY CO MX PE VE CR PA* CL AR UY BR
Nota: (*) República Dominicana y Panamá carecen de datos sobre cobertura de seguridad social
entre trabajadores activos.
Fuente: Rofman y Lucchetti (2005).
396
porcentaje que realiza aportes no supera el porque la cobertura de los más ricos es infe-
30 por ciento. Esta baja participación se re- rior en diez veces de la de los más pobres.
fleja en la etapa pasiva: menos de 15 de ca- El sistema boliviano de pensiones no sólo
da 100 personas de 65 años o más percibe es inequitativo para quienes participan en
beneficios previsionales. él, sino también con el resto de la sociedad.
Las diferencias por género son importan- Al alto costo que el sistema antiguo ha gene-
tes, porque la tasa de cobertura de los varo- rado debido a su impacto fiscal (lo que ha si-
nes en edades activas y pasivas es un 40 por do causa de preocupación), se suma una co-
ciento mayor que entre las mujeres. Del mis- bertura baja y excluyente, que lo convierte
mo modo, la mayor parte de los participan- en un enorme subsidio que toda la sociedad
tes en el sistema residen en las ciudades, ya brinda a un grupo reducido de beneficiarios.
que la cobertura rural es inferior al 3 por La población favorecida por el sistema equi-
ciento entre los activos y al 5 por ciento en- vale a menos del 15 por ciento del conjunto
tre los adultos mayores. de los mayores de 65 años, equivalente al 0,6
La importancia de la inequidad en el ac- por ciento de la población total. Sin embar-
ceso al sistema de pensiones puede percibir- go, este grupo absorbe cerca de 5 puntos
se con claridad al considerar la cobertura de porcentuales del producto, con beneficios
las personas en el quintil más pobre (que que, en promedio, equivalen a casi cuatro
apenas supera el 0,5 por ciento) y el más ri- veces el PIB per cápita. Estas cifras muestran
co (36,5 por ciento). La distancia entre es- que el sistema es muy generoso con quienes
tas dos cifras evidencia la iniquidad (“ratio participan2 y al mismo tiempo es excluyente,
de equidad”), mostrando que el grupo más lo que provoca enormes efectos regresivos
rico tiene una tasa de acceso al sistema 63 sobre la distribución de la renta.
veces mayor que la del más pobre. En com-
paración, otros países de la región como El papel del Bonosol
Brasil, Ecuador, Chile, Uruguay y Costa Rica, A diferencia de otros países de la región
tienen “ratios de equidad” muy inferiores, y del mundo, la transferencia de las empre-
Gráfico 3 - PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES ACTIVOS EN EL SISTEMA DE PENSIONES

POR QUINTIL DE INGRESOS, Y RATIO DE EQUIDAD
100
Quintil I
90
Quintil V
80
70 Razón de equidad
60
50
40
30
20
10
0
CL EC BR CR UY SV NI VE CO PE MX CU PA* PY BO
2 En Argentina, por ejemplo, el beneficio promedio es de aproximadamente un 75 por ciento del PIB per
cápita, y en Uruguay de 30 por ciento del PIB per cápita.
397
sas estatales realizada en Bolivia a media- Al iniciarse los pagos de este beneficio,
dos de los años 90 se destacó por no haber surgieron dos problemas. Por un lado, el sis-
privatizado del todo. La “privatización a la tema de documentación individual en Boli-
boliviana” implicó que sólo se transfiriera a via presentaba importantes fallas, por lo
los nuevos accionistas un 50 por ciento de que, muchos potenciales beneficiarios care-
las acciones. Éstas fueron entregadas sin cían de la identificación necesaria, mientras
cargo a los socios privados, a cambio de un que en otros casos se sospechaba de falsifi-
compromiso de realizar fuertes inversiones caciones o fraudes en los documentos. Al
que las capitalizasen. A su vez, una parte mismo tiempo, las AFP tuvieron que hacer
menor del capital accionarial (inferior al 3 frente al pago de cerca de cien millones de
por ciento en todos los casos, con una única dólares, en un momento en que el FCC care-
excepción) se entregó a los trabajadores de cía de liquidez. Además, dada la ausencia de
las empresas, y el remanente se transfirió “a mercados y las restricciones políticas, tam-
los ciudadanos bolivianos residentes en el poco parecía viable vender acciones de las
país y que al 31 de diciembre de 1995 hubie- empresas capitalizadas. Por ello, las AFP op-
ren alcanzado la mayoridad”3. El proceso de taron por endeudar al FCC. La cuantía de la
capitalización y privatización se aplicó a deuda equivalia a la mitad de los pagos que
seis empresas, vinculadas a las áreas de hi- deberían realizar.
drocarburos, telecomunicaciones, fundicio- Ante los graves problemas de liquidez,
nes, energía eléctrica y transporte aéreo y las AFP suspendieron pagos a principios de
ferroviario. Las fundiciones no se llegaron a 1998, y el gobierno reemplazó el programa
capitalizar. del Bonosol por otro llamado “Bolivida”,
Con la aprobación de la nueva ley de pen- que repartía las acciones de las empresas
siones en 1996, las acciones entregadas a privatizadas entre la población a través de
los ciudadanos se depositaron en “Fondos cuentas individuales y reducía el monto de
de Capitalización Colectiva” (FCC), adminis- los beneficios a aproximadamente un 25 por
trados por las mismas AFP. En función a la ciento del valor original. Los beneficios de
información sobre los montos capitalizados Bolivida se pagaron entre 1998 y 2001, pe-
por los nuevos accionistas privados, se esti- ro a fines de 2002 se aprobó una nueva ley
mó que el valor monetario del conjunto de que reinstauraba el Bonosol en las condicio-
las acciones era de 1650 millones de dólares nes iniciales, con el añadido de que los ac-
(el 22 por ciento del PIB). Con estos recur- tivos del FCC se fusionaban a los fondos de
sos, las AFP se comprometían a pagar un Bo- capitalización individual a fin de incremen-
nosol de aproximadamente 250 dólares tar la liquidez del sistema. Esta fusión nun-
anuales a cada boliviano mayor de 65 años ca se concretó en su totalidad, aunque du-
(siempre que hubiera nacido antes de rante 2003 se realizaron transferencias por
1974). El monto del beneficio debe revisar- un valor aproximado de 130 millones de dó-
se en función a un análisis actuarial con una lares, lo que mejoró significativamente la li-
periodicidad de tres años. quidez del FCC.
3 Texto de la Ley 1544, conocida como “Ley de Capitalización”, en su artículo 6. Aprobada el 21 de

marzo de 1994.
398
Más adelante, el gobierno del presiden- 2005. El número de beneficiarios del pro-
te Carlos Mesa convocó un referéndum na- grama parece haber sido algo mayor de lo
cional el 18 de julio de 2004, en el que se esperado, ya que en 1997 se pagaron a 364
consultó a la ciudadanía sobre distintos as- mil beneficiarios, y en 2004 se alcanzó a
pectos vinculados a la política de hidrocar- 427 mil. No existen cálculos rigurosos del
buros. La tercera pregunta del plebiscito alcance del programa (esto es, si llega a to-
era: “¿Está usted de acuerdo con refundar dos los beneficiarios potenciales) ni sobre
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, el nivel de fraude (esto es, cuantas perso-
recuperando la propiedad estatal de las ac- nas perciben el beneficio sin cumplir los re-
ciones de las bolivianas y bolivianos en las quisitos). Sin embargo, datos de la Encues-
empresas petroleras capitalizadas, de mane- ta de Hogares de 2002 indicaban que cerca
ra que pueda participar en toda la cadena de un 30 por ciento de los mayores de 65
productiva de los hidrocarburos?”. Tras el es- años decían no estar recibiendo el dinero, y
crutinio, la pregunta recibió una respuesta las diferencias mencionadas entre la pobla-
positiva por parte del 67 por ciento de los ción estimada y la efectivamente beneficia-
votantes habilitados. Dada la similitud en- ria parecen señalar la existencia de benefi-
tre la redacción de esta pregunta y la de la cios indebidos.
ley que creó el Bonosol, distintos sectores Aunque el bono es reducido, los efectos
interpretaron que el apoyo masivo a la mis- del programa sobre las condiciones de vida
ma implicaba la transferencia de los activos de la población parecen relevantes. En un
de los FCC a la nueva YPFB. Aunque el go- estudio basado en datos del periodo 1999-
bierno no realizó la transferencia, la posibi- 2002, Martínez (2005) concluyó que, espe-
lidad de hacerlo con carácter inminente ha cialmente en las áreas rurales, los hogares
seguido abierta, tal y como lo han señalado con al menos un beneficiario del Bonosol in-
las nuevas autoridades electas en 2005. Al crementan en forma significativa su consu-
respecto, el programa de gobierno del Mo- mo de alimentos. La causa de este impacto
vimiento al Socialismo (MAS) establece, en parecería residir no tanto en la compra de
su punto 1.7, que “revertirá las acciones de más alimentos por parte de los beneficia-
todas las empresas capitalizadas, para que rios, sino en la posibilidad de adquirir bie-
el Estado boliviano tenga control directo so- nes de capital básicos necesarios para incre-
bre las mismas. Este hecho significa modifi- mentar su producción agrícola, que antes
car el paquete accionario en estas empresas. eran inaccesibles por las restricciones de li-
Asimismo, se garantizará el pago del BONO- quidez y la falta de financiamiento.
SOL con los rendimientos del Fondo de Capi-
talización Colectiva (FCC) y con recursos adi- El nuevo sistema
cionales de TGN”. El régimen de capitalización introducido
Los beneficiarios del Bonosol son todos en 1996 se parece mucho a los que se fueron
los bolivianos mayores de 65 años. De creando desde 1981 inspirados en la expe-
acuerdo con estimaciones y previsiones de- riencia chilena. Sin embargo, deben men-
mográficas realizadas por CELADE (2005), cionarse varias diferencias. El nuevo sistema
este grupo estaba integrado por aproxima- requiere la participación de los trabajadores
damente 300.000 personas en 1997, y fue asalariados, que deben contribuir con 12,5
aumentando hasta alcanzar los 390.000 en por ciento de sus salarios, con un adicional
399
de dos puntos porcentuales pagados por los años). El número de traspasos totales equi-
empleadores para financiar los seguros de vale a una tasa anual de aproximadamente
riesgos profesionales. Los aportes se distri- 0,4 traspasos por cada 100 miembros, muy
buyen en forma preestablecida y se destinan por debajo del promedio de los países lati-
10 puntos porcentuales a los fondos de pen- noamericanos, que oscilaba entre los 2 y 3
siones, dos puntos al financiamiento de los traspasos anuales por cada 100 afiliados.
seguros de invalidez y fallecimiento, y me- La comisión de administración cobrada
dio punto a los costos de administración. por las AFP bolivianas sobre los aportes (0,5
Como en otros países del entorno, los traba- por ciento del salario) es la más baja de la
jadores acumulan aportes y al alcanzar la región, aunque la existencia de otros cargos
edad de retiro (65 años), pueden convertir cobrados directamente a los fondos, así co-
el saldo de sus cuentas individuales en una mo el costo relativamente elevado de los se-
renta vitalicia. El sistema no prevé el pago guros de invalidez y fallecimiento han gene-
de pensiones mínimas, por lo que no existe rado algunos debates sobre el peso efectivo
el requisito de años con aportes para solici- del sistema, que sería en realidad de casi el
tar el retiro. Sin embargo sí previó el pago doble del señalado (FIEL, 2005). Lo cierto es
de “compensaciones de cotizaciones” para que, puesto que no hay gastos de mercadeo
trabajadores que hubieran realizado aportes ni de promoción publicitaria, las adminis-
al sistema con anterioridad a la reforma. tradoras bolivianas obtienen resultados muy
En vez de abrir el mercado a la participa- positivos en su gestión. El “return on
ción de cualquier interesado (como fue el equity” (ROE), que mide el resultado de las
caso en Chile y en la mayoría de los países de compañías como porcentaje del patrimonio
la región), o de utilizar un sistema progresi- neto de las mismas, ha sido muy alto en Bo-
vo que garantice una alta participación en el livia, tanto en términos absolutos como en
mismo de un fondo de pensiones administra- comparación con otros países, ya que sólo lo
do por una entidad pública (como ocurrió en supera Perú desde 2000.
Uruguay), el modelo elegido por las autori- En relación a la inversión de los activos
dades bolivianas fue el de licitación. Así, se de los fondos de pensiones, la política de las
dividió el mercado en dos partes idénticas y AFP ha sido muy conservadora, debido en
se procedió a asignar a los trabajadores a parte por las exigencias legales a las que
una de las dos AFP. La selección de estas ad- vienen sometidas. A su vez, los problemas
ministradoras se hizo por licitación, lo que fiscales del antiguo sistema han afectado al
creó un duopolio cuyos integrantes no com- nuevo modelo de capitalización, porque, da-
piten entre sí. Aunque desde 2002 se autori- das sus necesidades de financiamiento, el
zaron los traspasos entre las administrado- gobierno se ha empeñado en obtener recur-
ras, esta actividad ha sido mínima, en parte sos de las AFP. En marzo de 2005, casi un 69
por la falta de ambición comercial de las AFP. por ciento de los fondos estaban invertidos
Entre 2002 y 2004 se produjeron algo más de en valores emitidos por el Tesoro General de
11.000 traspasos, que tuvieron un efecto la Nación; además, un decreto del año 2000
prácticamente nulo sobre la distribución de establece que los fondos de pensiones de-
los afiliados (la “ganancia neta” de afiliacio- ben adquirir, anualmente, el equivalente a
nes por parte de la AFP con resultado positi- 180 millones de dólares en deuda pública,
vo fue de 200 afiliados en un período de tres emitida por el Estado exclusivamente a tal
400
Tabla 1 - ROE DE LAS AFP, POR PAÍSES, 2000-2004
2000 2001 2002 2003 2004 Promedio Lineal
Perú 55.5 58.2 58.0 58.6 52.5 45.6
Bolivia 88.6 14.4 36.5 39.2 38.8 31.9
Chile 40.6 27.4 23.1 21.8 21.0 25.1
Mexico 21.6 30.5 32.9 30.7 25.2 22.6
Uruguay 1.3 30.8 92.0 31.9 39.0 17.4
El Salvador 4.9 17.9 24.7 27.8 30.8 8.7
Argentina 14.7 2.6 -18.6 -9.3 -10.0 1.5

Fuente: Boletines estadísticos de la AIOS.
fin. Dado que la recaudación en los últimos da por la rentabilidad de los títulos públi-
años fue de unos 220 millones de dólares cos, que fijan a su vez las autoridades gu-
anuales, esta regla implica que las AFP de- bernamentales. Por ello, es difícil establecer
ben invertir al menos un 85% de su recauda- una relación entre los rendimientos de los
ción en deuda pública. fondos y la evolución de los mercados finan-
Las carteras de inversión de los fondos cieros.
de pensiones presentan una diversificación Como ocurre en otros países de la región,
muy baja. Además del 69 por ciento de lo co- al considerar a los nuevos regímenes de ca-
locado en deuda pública, los fondos mantie- pitalización, la mayoría de los analistas y
nen un 7 por ciento de sus activos en accio- políticos se fijan sobre todo en la evolución
nes y deuda de la Petrolera Andina, un 5,7 de los fondos de pensiones y el desempeño
por ciento en Transredes S.A. y otro 5,3 por de sus administradoras, las AFP. Sin embar-
ciento en acciones de otras empresas priva- go, las Compañías de Seguros de Vida ejer-
tizadas en 1996. En total, más de un 85 por cen un papel esencial, pues cubren los ries-
ciento de los activos se concentra en deuda gos de invalidez y fallecimiento (que pue-
pública o valores emitidos por las empresas den llegar a representar un alto porcentaje
capitalizadas. La diversificación internacio- de los beneficios pagados). Además absor-
nal también es mínima, ya que sólo el 1,4 ben buena parte de los costos del sistema.
por ciento de los fondos están invertidos en En Bolivia, dos empresas aseguradoras cu-
activos extranjeros. bren toda la actividad vinculada al sistema
La rentabilidad de los fondos ha sido muy previsional. Durante 2004, la producción de
estable desde que comenzó a funcionar el seguros previsionales fue de 48 millones de
sistema. En tal sentido, se alcanzó un pro- dólares, casi un 25 por ciento de la recauda-
medio del 8 por ciento anual en dólares. Da- ción total del sistema de pensiones, mien-
da la composición de la cartera de inversio- tras los siniestros registrados alcanzaron los
nes, esta tasa está directamente determina- 25 millones de dólares. Esta notable dife-
401
rencia refleja la inmadurez del sistema y, po- frentarse a restricciones legales y en muchos
siblemente, la existencia de utilidades para casos, violar derechos adquiridos, así como
las compañías de seguros, aunque éstas no provocar los lógicos conflictos sociales y
se reflejen en los balances presentados a la políticos que surgirían como reacción inme-
Superintendencia, debido a la constitución diata. Lo más factible parece ser, pues, ten-
de importantes reservas, que a marzo de der hacia políticas que eviten la repetición
2005 superaban los 260 millones de dólares. de nuevos errores en el futuro.
Bajo supuestos razonables y mediante
LOS DESAFÍOS SECTORIALES una modelación, puede preverse la evolu-
ción del sistema y la demanda del mismo so-
El costo fiscal bre las cuentas fiscales. Entre los años 2003
El pesado costo fiscal del sistema provi- y 2004 se prepararon dos simulaciones del
sional de Bolivia ha centrado sin duda nu- gasto futuro, una para un estudio del BID y
merosos debates, porque la magnitud del la segunda por un equipo conjunto del BM y
gasto derivado de la reforma pone en peli- el gobierno boliviano. Estas previsiones in-
gro la estabilidad financiera del conjunto dican que el gasto debería disminuir en for-
del Estado. La reforma de 1996 tenía como ma constante durante las próximas décadas,
uno de sus principales objetivos el control y con lo que se reduciría paulatinamente la
reducción de dicho costo, pero como ya se presión sobre las cuentas fiscales.
advirtió, la debilidad institucional y políti- Aunque las previsiones de gasto indican
ca del Estado a la hora de implementar los que éste tenderá a disminuir con el tiempo,
cambios normativos impidieron alcanzar el principal riesgo fiscal del sistema conti-
esa meta. núa siendo su fragilidad institucional. Por
La experiencia boliviana y de otros paí- ejemplo, durante 2004 se aprobaron dos de-
ses de la región apunta la dificultad de re- cretos supremos (27542 y 27543), que crean
vertir lo ocurrido desde 1996. En ese senti- tres nuevos beneficios para quienes los soli-
do, adoptar medidas destinadas a una re- citaron bajo el sistema anterior sin haben
ducción drástica del gasto implicaría en- obtenido aún una respuesta. Este gasto adi-
Gráfico 4 - PREVISIÓN DEL GASTO FISCAL EN PENSIONES, COMO PORCENTAJE DEL PIB.
2005-2060
6
4
3
0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
Fuente: Gamboa (2005).

402
cional, no incluido en la previsión presenta- tener información sobre el estado de sus

da, fue de alrededor de 5 millones de dólares trámites en el SENASIR.
durante el segundo semestre de 2004, por lo > La adopción de un plan de aceleración
que su valor anualizado podría representar del proceso de calificación de rentas en
un 0,1 por ciento del PIB. trámite, para finalizar la revisión de las
Puesto que distintos gobiernos han con- solicitudes pendientes antes del 31 de
cedido beneficios a grupos y sectores a fin diciembre de 2005.
de solucionar demandas y conflictos concre- > La revisión, por parte del SENASIR, de las
tos, el sistema de pensiones lleva años sien- calificaciones de rentas y pagos globales
do una herramienta de política social a cor- concedidos que pudieran haber sido
to plazo. Por ello, sin acuerdos explícitos otorgados en forma irregular.
sobre los límites del sistema y las condicio- > La evaluación de una propuesta para
nes de acceso al mismo, persiste el riesgo de crear un fondo con los inmuebles que
que esta práctica continúe en los próximos originalmente pertenecían a los fondos
años y con ello se frene la tendencia teórica complementarios y que fueran transferi-
del gasto a disminuir. dos al Estado, para financiar el gasto del
En 2004, el gobierno boliviano creó una sistema.
comisión técnica para analizar el costo del > La preparación de un informe anual sobre
sistema de reparto. Ésta preparó un informe los procesos de liquidación de los anti-
y varias propuestas de acción, adoptadas guos fondos complementarios.
por el gobierno mediante el decreto 27991 Al mismo tiempo, el decreto instituyó
de enero del 2005. Entre las principales me- varias reformas institucionales en el SENA-
didas adoptadas se incluyen: SIR, incluyendo las áreas de cobranza de
> La creación de un archivo electrónico de deudas, lucha contra la corrupción y morosi-
datos, con información sobre rentistas dad, doble percepción y control de vivencia.
en curso de pago y de adquisición, al cual Sin embargo, una de las principales misio-
deberían tener acceso directo la SPVS, el nes asignadas a la comisión, la búsqueda de
Ministerio de Hacienda, el Viceministe- fuentes alternativas de financiamiento, no
rio de Pensiones y Servicios Financieros y se llevó a cabo, por lo que mediante un de-
el SENASIR creto supremo el gobierno encomendó al Vi-
> La revisión, por parte del SENASIR, de los ceministerio de Pensiones y Servicios Finan-
registros de rentistas que presenten con- cieros la búsqueda de fuentes alternativas al
tradicciones. endeudamiento público.
> La realización anual, por parte del Minis- Las medidas recogidas en el decreto pre-
terio de Hacienda, de estudios actuariales tenden mejorar la transparencia y goberna-
sobre el estado del sistema de pensiones. bilidad del sistema de reparto, dos áreas con
> La adopción, por parte del SENASIR, de limitados avances en el pasado, y que pare-
un sistema de incorporación de toda la cen ser precondiciones para un mejor con-
información disponible al archivo elec- trol del sistema, reduciendo fraudes y abu-
trónico de datos. sos en el mismo. Pese a que dichas medidas
> La puesta en marcha de un plan de emer- están bien encaminadas, su eficacia sólo
gencia de atención al asegurado, que podrá ser evaluada en función del funciona-
permita que los interesados puedan ob- miento real del sistema en los próximos
403
años, ya que, como se señaló antes, el enor- medio de algo menos de 50 millones de dó-
me costo del actual sistema de pensiones no lares anuales, es decir, cerca de la mitad de
es fruto de su planificación ni de la claridad los recursos requeridos.
de las normas y objetivos, sino de su incum- La baja rentabilidad obtenida podría de-
plimiento. berse a que el valor estimado de los activos
sea inadecuado (esto es, que las acciones
El Bonosol, el acceso al mismo, estén sobrevaloradas), a que la calidad de la
la sostenibilidad financiera y su gestión de las empresas sea menor de lo es-
vinculación con la política de perado, o a que existan problemas objetivos
hidrocarburos en el desarrollo de estas empresas que impi-
Desde su creación, el Bonosol ha sido ob- den alcanzar mejores resultados. En cual-
jeto de debates, cambios normativos y preo- quier caso, los FCC tienen un problema de li-
cupación de los sucesivos gobiernos. Hasta quidez, que sólo podría solucionarse me-
ahora se ha discutido mucho sobre la calidad diante la venta de parte de sus activos en el
de la gestión de los responsables de los FCC, mercado. Sin embargo, dichas operaciones
los costos de dicha administración, el acce- han sido muy raras debido a las presiones
so de los grupos más pobres y vulnerables a políticas que los administradores soportan y
los beneficios y la sostenibilidad financiera al hecho de que no existen mercados con la
del programa. suficiente liquidez como para operar con
Según la ley de pensiones de 1996, co- grandes volúmenes de activos.
rresponde a las AFP administrar los FCC, en Aunque la gestión financiera de las AFP
paralelo a los fondos de pensiones. Sin em- con respecto a los FCC ha sido limitada, el
bargo, mientras los fondos de capitalización cobro de comisiones por dicho concepto se
individual reciben un flujo mensual de in- ha mantenido a lo largo del tiempo. En el
gresos que hay que invertir, con los FCC ocu- marco del sistema de comisiones que cobran
rre lo contrario. Así, las AFP recibieron acti- las AFP, las dos compañías administradoras
vos que deben administrar para generar ga- cobraron unos 2,2 millones de dólares por el
nancias y liquidez que les permitan pagar manejo del portafolio del FCC en 2004.
beneficios, pero carecen de un ingreso cons- Si bien el Bonosol es un beneficio uni-
tante y regular. Desde un principio, la falta versal para los mayores de 65 años, existen
de liquidez se consideró un problema para indicios de que parte de la población no lo
gestionar estos fondos. Aunque en ocasio- está cobrando. Según la Encuesta Continua
nes se especuló con la posibilidad de que los de Hogares del año 2002, un 28 por ciento
dividendos pagados por las empresas capi- de la población mayor de 65 años declaró
talizadas fuera suficiente para financiar el que no percibía este beneficio (Rofman
pago de los beneficios del Bonosol, la renta- 2005). Al mismo tiempo, según los registros
bilidad relativamente baja de las mismas4 existentes, el número de bonos solidarios
hizo que, por el contrario, los recursos pagados cada año es superior a la estima-
transferidos por las compañías capitalizadas ción oficial de la población en edad de per-
a los FCC entre esos años alcancen un pro- cibirlos, lo que apunta a la existencia de mu-
4 Las utilidades obtenidas entre 1997 y 2003 oscilaron entre el 2,5 y el 4.2 por ciento del valor de
capitalización.
404
chos errores o cobros fraudulentos que de- transferencia señalada, este beneficio que-
ben revisarse. daría sin financiamiento.
Desde su creación en 1996, la determi-
nación del monto de los beneficios ha sido Las condiciones
discrecional, aduciéndose que más adelante del mercado de AFP
se realizarían estudios actuariales. Así, en A fin de disminuir gastos superfluos en
1996 se estableció que cada Bonosol debía un mercado relativamente pequeño, la le-
ser de 250 dólares, cifra que se mantendría gislación en materia de pensiones aprobada
hasta 2001. Por entonces se advirtió que a en 1996 introdujo un novedoso sistema de
partir de 2002 correspondería a la Superin- licitación para la distribución del mercado
tendencia la realización de estudios actua- de pensiones entre dos administradoras. De
riales trianuales para corregir dicho valor. acuerdo con la ley, los asalariados se repar-
Cuando en 1998 se sustituyó el Bonosol por tieron en idénticas proporciones entre ellas,
el Bolivida, la nueva legislación estableció y no se autorizaron los traspasos entre las
que el beneficio ascendería a 60 dólares (se- mismas hasta 2000, como tampoco el ingre-
gún un decreto del año 2000), indicando so de nuevos competidores en el mercado
otra vez que en “años posteriores” se reali- hasta 2002. La comisión que las AFP perci-
zarían las correcciones actuariales corres- ben por administrar los aportes equivale al
pondientes. Finalmente, al reinstaurarse el 0,5 por ciento de los salarios imponibles,
Bonosol en 2002, la ley estableció un bene- pero además cobran una comisión por admi-
ficio de 1.800 Bolivianos, pago susceptible nistración de cartera, también establecida
de revisión quinquenal a partir de 2008. A por contrato, un monto más por el pago de
consecuencia de esta sucesión de cambios, jubilaciones y, desde 2001, una transferen-
no existen estudios oficiales que permitan cia monetaria por la recaudación de primas
evaluar la sostenibilidad de los FCC a medio previsionales.
plazo, ni propuestas estratégicas para ga- En el total de ingresos de las AFP, las co-
rantizarla. Las correcciones realizadas han misiones más “visibles” (sobre aportes a los
obedecido a consideraciones de tipo políti- fondos de capitalización individual) repre-
co, al margen de razones técnicas, por lo que sentan menos de un 45 por ciento. Aunque
no se puede saber en detalle cuántos recur- estas comisiones pueden ser objeto de mo-
sos son necesarios para sostener el progra- dificación desde 2002, no ha habido pro-
ma en las próximas décadas, ni si los activos puestas en ese sentido, ni tampoco se han
disponibles en la actualidad serán suficien- incorporado nuevas compañías al mercado,
tes para financiar los pagos. por lo que prácticamente no existe compe-
Tras el referéndum de 2004 y las distintas tencia entre las AFP.
propuestas formuladas durante la campaña Como se señalaba, las carteras de inver-
presidencial de 2005, no está claro si los FCC sión se concentran mucho en los instrumen-
continuarán controlando las acciones de las tos emitidos por el Estado boliviano y unas
empresas capitalizadas, o si por el contra- pocas empresas capitalizadas en los años
rio, éstas serán transferidas al Estado boli- 90. Esta falta de diversificación genera un
viano. Si este fuera el caso, el nuevo gobier- doble riesgo para los aportantes y la socie-
no debería decidir qué política seguir res- dad en su conjunto. Por un lado, podrían
pecto al Bonosol, porque de hacerse la verse afectados los intereses de los afiliados
405
Gráfico 5 - ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS Seguros Provida. Se le otorgó un 75 por

OPERATIVOS PERCIBIDOS POR LAS AFP. ciento del mercado a la primera y un 25 por
BOLIVIA 2004 ciento a la segunda para luego distribuirse
aleatoriamente entre ellas a los afiliados al
Jubilaciones sistema. Entonces las AFP procedieron a
1%
transferirles las reservas acumuladas. Dadas
las diferencias de criterio sobre cobertura de
Primas los afiliados, el crecimiento en el flujo de
Previsionales Sobre beneficiarios, en particular por siniestros de
32% aportes
43% invalidez, ha sido muy lento. A fines de mar-
zo de 2005 sólo 1.200 personas percibían
dinero por este concepto, mientras que los
Sobre
Sobre Portafolio Portafolio afiliados fallecidos desde el inicio del siste-
FCC FCI ma sumaban 3.250. La SPVS ha trabajado
13% 11%
activamente para resolver este problema,
Fuente: SVPS. porque la aplicación de un criterio estricto
pensado para limitar la población con dere-
en caso de impago por parte del Estado, o si cho a cobertura estaría obstruyendo seria-
se producen procesos de renegociación for- mente el acceso de muchos trabajadores a
zosa. Al mismo tiempo, al existir una expo- los medios de protección inicialmente pen-
sición tan importante al riesgo soberano, y sado para servirles.
dado que no hay garantías explícitas en el
sistema, sean de rentabilidad o de pensión Opciones de política
mínima, una situación de mal desempeño Bolivia dispone de un sistema de protec-
por parte de los FCI dejaría abierta la posibi- ción económica de los ancianos, contradic-
lidad de que los afiliados a los fondos recla- torio en diseño e implementación. El siste-
men una solución política, por lo que podría ma de pensiones contributivo tradicional es
operar una especie de garantía implícita cu- costoso y de muy baja cobertura, el de pro-
yos alcances no pueden ser evaluados, pero tección universal no contributivo (el Bono-
muy cara para el conjunto de la sociedad. sol) adolece de un acceso y una sostenibili-
Un último aspecto problemático del nue- dad limitados, mientras el nuevo sistema de
vo sistema de pensiones es el funcionamien- capitalización se enfrenta a problemas de
to de los seguros previsionales, incluidos los eficacia y de seguridad.
de riesgo profesional. Desde comienzos del A continuación se discuten algunas op-
sistema y hasta fines de 2001, ambas AFP ciones de política en relación a estos temas,
operaron sin seguros. En su lugar, constitu- subrayando ciertas sugerencias y sopesando
yeron cuentas especiales de reserva dentro su posible efecto. Como en cualquier pro-
de las mismas administradoras, donde se puesta, es importante identificar las restric-
acumularon las contribuciones realizadas ciones que acompañan su implementación,
por empleados y empleadores para finan- sean éstas de tipo político, financiero o so-
ciarlos. A fines de 2001 se licitó para la ad- cial. A continuación se presenta una discu-
judicación de la gestión de todos los segu- sión de las posibles vías de acción en las
ros a dos compañías: La Vitalicia Seguros y áreas identificadas como más relevantes: el
406
costo fiscal, el Bonosol y el funcionamiento drían haber recibido beneficios en forma

del sistema de capitalización. irregular, permitiría reducir el costo general
del sistema y, al mismo tiempo, enviar seña-
a) El costo fiscal: les claras a la sociedad en su conjunto res-
Como se plantea en detalle en este capí- pecto de la seriedad con la que el gobierno
tulo, el oneroso costo fiscal en Bolivia no se considera este asunto.
debió a una mala planificación del proceso Como es sabido, los problemas de finan-
de reforma, sino a su incumplimiento. De ciamiento ante el déficit actual y del futuro
ahí que para asegurar la consolidación fi- próximo pueden considerarse como un tema
nanciera y la sostenibilidad a largo plazo sea específico y singular del sistema de pensio-
crucial desarrollar una estrategia que consi- nes (es decir, buscando una solución especí-
dere los temas de diseño y de implementa- fica en el marco del mismo) o como parte de
ción de políticas. una estrategia conjunta de financiamiento
Entre las medidas que deben adoptarse, del Estado boliviano. En el primer caso, la
una relativamente sencilla en su aspecto estrategia debería centrarse en la obtención
técnico, aunque posiblemente conflictiva de contribuciones adicionales por parte de
en lo político, sería un cambio en la forma quienes participan en el sistema, creando
de presentar las cifras de gasto pensional en “aportes solidarios” para los trabajadores
Bolivia. La “tradición” de incluir ítems tales activos. Aquí podría seguirse un modelo si-
como los beneficios garantizados al perso- milar al colombiano, es decir, reduciendo los
nal retirado de las Fuerzas Armadas, o el cos- beneficios de los retirados explícita o implí-
to de la compensación otorgada a los em- citamente (en este último caso, mediante la
pleados públicos por los cambios en las con- aplicación de una contribución por parte de
tribuciones ocurridos en 1996, han exagera- los retirados). También podría seguirse el
do la magnitud de la crisis fiscal, en lo que ejemplo peruano con relación al régimen de
al sistema de pensiones se refiere. Si estos jubilaciones de los funcionarios públicos.
gastos, así como otros menores, se asignan Si, por su parte, se integra dentro de una es-
correctamente a los presupuestos de los or- trategia de gestión del déficit global del
ganismos que los originan, el debate sería sector público, incluyendo el gasto genera-
más transparente. do por el sistema de pensiones, entonces es-
Por otra parte, las acciones definidas en taría justificada la búsqueda de fuentes de
el decreto de principios de enero de 2005 financiamiento de bajo costo, como se plan-
buscan controlar el gasto en el futuro, y el tea en el decreto 27991.
gobierno debería asegurar su aplicación y,
en su caso, su profundización. La revisión b) El Bonosol:
masiva de beneficios otorgados desde 1996 El Bonosol es un programa innovador,
no parece razonable, tanto por las restric- sin costo fiscal corriente y, según las prime-
ciones legales como por la conflictividad ras evaluaciones disponibles, con efectos
política y social que acarrearía. En cambio, significativos en la calidad de vida de sus
un esfuerzo sistemático para que, a través beneficiarios. Sin embargo, los problemas
del análisis de la información disponible y el de acceso, fraude, gestión y sostenibilidad
entrecruzamiento con otras fuentes, se discutidos previamente merecen atención y
identifique a aquellos individuos que po- correcciones.
407
Una clara recomendación para aminorar convirtiéndolo en un beneficio mínimo uni-

el fraude y las dificultades de acceso es la versal que, como tal, no percibirían quienes
realización de una encuesta específica dise- reciben pensiones regulares. La viabilidad
ñada para evaluar con precisión la magnitud financiera de esta primera propuesta debe
de estos problemas. De acuerdo a los resul- evaluarse en el marco de un estudio actua-
tados que se obtengan, el gobierno podrá rial, aunque merece la pena señalar que, con
definir una estrategia de corrección progre- niveles de rentabilidad adecuados, la dife-
siva, buscando depurar los padrones de be- rencia entre un flujo de pagos por los próxi-
neficiarios a fin de eliminar a los individuos mos 45 años (expectativa de vida promedio
que hayan recibido irregularmente el bene- para la población nacida antes de 1974) o
ficio y, a la vez, incorporar a aquellos que un flujo perpetuo no es muy alta. La segun-
cumplen los requisitos, pero que, por alguna da propuesta, es decir, limitar el cobro del
razón, no se han incorporado. Bonosol a quienes no perciben otra pensión,
En cuanto a la gestión financiera y la implicaría una reducción en el flujo anual de
sostenibilidad del sistema, una primera aproximadamente un 15 por ciento, un cam-
idea, similar a la anterior, es realizar una re- bio que aliviaría, aunque no solucionaría,
visión rigurosa de los criterios de valoración los problemas de liquidez y sostenibilidad.
de los activos hoy registrados en los FCC y, Las decisiones del futuro gobierno de
en relación con esto, proponer estrategias a Bolivia acerca de la propiedad de las accio-
medio y largo plazo que maximicen la renta- nes de las empresas de hidrocarburos capi-
bilidad de los mismos en un contexto de al- talizadas serán centrales en la discusión so-
ta seguridad. Este análisis debería incluir bre el Bonosol y su futuro. Si los activos del
una revisión de la normativa de gobierno FCC se transfieren al Estado, deberá definir-
corporativo y su aplicación en Bolivia, para se una fuente alternativa de recursos, o bien
asegurar que los intereses de los FCC, y a tra- reformularse el programa (concentrando
vés de ellos de todos los bolivianos, estén mejor los beneficios o reduciendo su monto)
adecuadamente protegidos y representados. para evitar que el mismo quede permanente-
Al mismo tiempo, es necesario elaborar un mente descapitalizado.
análisis demográfico y actuarial para prever
el flujo de beneficios que deben abonarse en c) El régimen de capitalización:
los próximos años y décadas y ajustar las es- El régimen de capitalización individual
trategias de inversiones y disponibilidad de boliviano se diseñó como uno de los de me-
activos líquidos a ese flujo. nor costo en la región, pero la entrega de
Aunque el Bonosol estaba pensado como comisiones por la administración de los fon-
un mecanismo para “devolver” a los bolivia- dos y los seguros provisionales ha generado
nos adultos la propiedad de parte de las em- costos superiores a los esperados. El meca-
presas que antes fueron públicas, las autori- nismo de la licitación para aplicar el sistema
dades podrían reconsiderar algunos aspec- resultó eficaz para reducir gastos excesivos
tos a fin de hacerlo más inclusivo en el tiem- de captación de afiliados, pero tras cinco
po (es decir, eliminando la exigencia de ha- años de funcionamiento la esperada conver-
ber nacido antes de 1974) y, a la vez, opti- sión en un modelo competitivo no se ha pro-
mizando su distribución. Una posibilidad ducido y el sistema sigue funcionando igual
sería integrarlo en el sistema contributivo, que en los años anteriores.
408
Los problemas de falta de competencia experiencia previa, la segunda opción pare-

no son exclusivos de Bolivia, sino que han cería más aconsejable, aunque para su ade-
afectado a casi todos los países de la región. cuada aplicación habría que revisar las re-
Pero el reducido tamaño del mercado boli- glas de funcionamiento del mercado y esta-
viano y las reglas de juego aplicadas en un blecer un mecanismo de periodicidad en las
principio parecen haber creado un sistema licitaciones público y conocido.
más cerrado que otros, lo que sólo beneficia Los problemas en el campo de los seguros
a las empresas administradoras. son relativamente novedosos, en parte debi-
Las autoridades del sector se enfrentan do a que la actividad aseguradora comenzó
hoy a un dilema: promover la competencia, de hecho hace pocos años. Sin embargo, ur-
por ejemplo, facilitando los traspasos, como ge resolver algunos aspectos relativos a la
hizo exitosamente Perú a principios de cobertura de los trabajadores, en especial los
2005, o retomar la estrategia de la licita- casos de riesgo profesional, ya que las ase-
ción, renovando el proceso para buscar nue- guradoras han aplicado criterios muy restric-
vos actores. También pueden fomentar los tivos. En este caso, la Superintendencia de-
traspasos en bloque, mediante mecanismos bería actuar enérgicamente en la definición
de competencia administrados, como se ha de los objetivos de los seguros, separando
propuesto recientemente en Chile. Dado el conceptual y funcionalmente los seguros co-
reducido tamaño del mercado boliviano y la merciales tradicionales de los provisionales.
Tabla 2 Opciones de Política
Área Problema Opciones Impacto y Dificultades Esperados
Costo Fiscal El costo del sistema - Revisar formalmente los criterios de Mayor transparencia y claridad en los
de pensiones es definición del costo pensional para debates
elevado y ha crecido excluir ítems que no corresponden.
sostenidamente
- Aplicar las medidas de control y Progresiva reducción de costos
transparencia incluidas en el Decreto
Supremo 27991.
- Considerar al déficit como un problema del Ahorros dependerían de las medidas

sistema de pensiones y buscar soluciones tomadas, pero es muy difícil el
internas. apoyo social y político para medidas
con impacto significativo.
- Considerar al déficit como parte del No producirá reducciones en el costo,

problema global de financiamiento en pero permitirá discutir los problemas
Bolivia y buscar recursos desde esa óptica. globales en el marco adecuado.
Bonosol Posibles problemas - Realizar una encuesta específica para Expansión del programa a grupos que
de acceso y fraude evaluar la cobertura del programa y la actualmente no lo reciben, y ahorros
magnitud de las irregularidades en el importantes por reducción de fraude.
acceso e implementar un programa para
incluir a los más vulnerables.
Baja rentabilidad - Revisar la valuación de los activos y el La aplicación de correcciones en el

del FCC y dudas desempeño de las empresas capitalizadas, valor de los activos generará mayor
sobre sostenibilidad verificando que los intereses del FCC transparencia, mientras que una
están adecuadamente protegidos. mejor defensa de los intereses del
FCC debería resultar en mayores
dividendos.
409
410
Área Problema Opciones Impacto y Dificultades Esperados
- Realizar estudios actuariales y financieros Ajustes en los valores permitirán

para ajustar los parámetros y delinear asegurar la sostenibilidad del Bonosol
estrategias de inversión de largo plazo. en el largo plazo
- Extender el beneficio a toda la Mejoraría el soporte político y social

población, sin límites de edad. del programa, aunque implicaría una
disminución en los beneficios, pero
menor si la rentabilidad es razonable

- Integrar al Bonosol con el sistema
Duplicación con contributivo, convirtiéndolo en una Liberaría recursos (cerca de un 15%),
beneficios pensión mínima universal. que permitirían mejorar beneficios y-o
previsionales sostenibilidad.
- Asegurar la sostenibilidad financiera del
Posible impacto de Bonosol, a través de los FCC o mediante Posible impacto fiscal si se utilizan
una nacionalización otros recursos, en caso que se transfieran recursos de rentas generales para
de hidrocarburos las acciones en poder de los FCC al compensar el costo de la
Estado. nacionalización.
Régimen de Costo mayor al - Adopción de políticas pro activas para la Posibilidades de impacto si se corrigen
Capitalización esperado y creciente apertura de la competencia, facilitando otros aspectos (como las comisiones
traspasos y difundiendo opciones. “ocultas”).
- Vuelta a mecanismos de licitación para Más probabilidad de éxito, encontraría

reducir costos. resistencias de la industria.
Seguros previsionales - Revisión de legislación, reduciendo Posible reducción de costos, junto con
caros y poco tarifas cuando sea posible y explicitando mejoras en cobertura.
efectivos criterios de cobertura.
411
BIBLIOGRAFÍA
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AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO

SERVIR MEJOR A LA GENTE1
Franz Drees-Gross
l saneamiento básico se enfrenta (i) a una crisis sobre qué
E modelo debe adoptarse para la prestación de los servicios de

agua en La Paz y El Alto y (ii) a retos más estructurales co-
mo la poca eficiencia laboral y operativa, un financiamiento insufi-
ciente, deficiencias normativas en el sector y falta de sostenibili-
dad de los servicios en el campo. La situación actual exige un mo-
delo que garantice la continuidad del suministro bajo un creci-
miento poblacional elevado, manteniendo la eficiencia del opera-
dor, el incremento en la cobertura del alcantarillado en El Alto y
que abra espacios de participación a los municipios y a la sociedad
civil. Para ello podría considerarse crear una empresa mixta, me-
diante un incremento en el capital de Aguas del Illimani destinado
a obras de ampliación. En cuanto a los retos sectoriales se sugiere:
(i) mejorar la calidad del financiamiento público para el sector, (ii)
hacer efectiva la política financiera sectorial ; y (iii) fortalecer y
delimitar el ámbito normativo de la Superintendencia del área.
1 El presente capítulo ha sido redactado por Franz Drees-Gross (jefe sectorial del Banco Mundial para
Infraestructura, Sector Privado y Finanzas en Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela), Franz Rojas Ortuste
(especialista en Políticas Sectoriales) y Alejandro Tapia (especialista en Infraestructura del Banco
Mundial).
414
INTRODUCCIÓN En las nueve prefecturas se crearon las

Unidades de Servicios Básicos y Vivienda
El sector de saneamiento básico com- (UNASBVI), que están a cargo de la super-
prende los servicios de agua potable, alcan- visión de la aplicación de normas y las po-
tarillado sanitario, gestión de residuos sóli- líticas del sector, mientras que en los mu-
dos y drenaje pluvial. El presente estudio se nicipios, las Unidades Técnicas Internas
centra en los servicios de agua potable y sa- del Municipio (UTIM) se hacen cargo del
neamiento1 por la importancia que estos dos seguimiento técnico de los proyectos de
servicios han alcanzado en Bolivia durante agua y saneamiento. Ambas unidades han
los últimos años. experimentado un desarrollo dispar, de-
Las reformas del sector de agua y sanea- pendiendo del apoyo departamental o mu-
miento comenzaron a mediados de los años nicipal recibido.
90 con la redefinición de competencias En el área urbana la provisión de agua
dentro del sector. Los gobiernos municipa- potable y el servicio de alcantarillado se rea-
les asumieron la competencia de garanti- liza a través de cuatro tipos de EPSA: conce-
zar la provisión de estos servicios median- sionarios privados (sólo en el caso de La Paz
te las Entidades Prestadoras de Servicios y El Alto), sociedades anónimas mixtas re-
de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario gionales y comunitarias (en la región del
(EPSA). A través del Viceministerio de Ser- Chaco y en la Provincia Bustillo del norte de
vicios Básicos, la competencia para formu- Potosí), cooperativas (fundamentalmente
lar las políticas del sector, la aprobación en la región oriental del país) y empresas
de normas y la elaboración de planes y pro- autónomas municipales de agua que se con-
gramas que definen la provisión del servi- centran en la región occidental de Bolivia.
cio pasó al Ministerio de Servicios y Obras En el área rural, la administración, gestión y
Públicas, mientras la Superintendencia de mantenimiento de estos servicios se realiza
Saneamiento Básico (SISAB) se hizo cargo a través de comités de agua potable y sanea-
de los asuntos relativos a la regulación del miento (CAPYS) y pequeñas cooperativas.
sector, entre los que cabe mencionar el En zonas indígenas o campesinas existen
otorgamiento de concesiones y licencias, otras formas de gestión comunitaria basa-
el registro para la prestación de los servi- das en usos y costumbres.
cios2, el seguimiento del cumplimiento de Por razones de índole presupuestaria, las
las obligaciones y derechos de los titulares actividades normativas de la SISAB se han
de las concesiones, la aprobación de obje- concentrado en las EPSA de las 29 ciudades
tivos de calidad, expansión y desarrollo de más importantes del país, donde se concen-
las EPSA y la protección de los usuarios de tra el 54 por ciento de la población. Hasta la
los servicios. fecha no se han otorgado licencias ni regis-
1 La Ley 2066 establece que el alcantarillado sanitario incluye el tratamiento de aguas residuales. En este
capítulo, el término saneamiento incluye tanto el alcantarillado sanitario como el tratamiento de las
aguas residuales y las soluciones sanitarias in situ.
2 La SISAB otorga concesiones a las EPSA que operan en poblaciones de más de 10 mil habitantes,
licencias de funcionamiento aquellas que operan en poblaciones de entre 2 mil y 10 mil habitantes, y
registros a las comunidades indígenas y campesinas organizadas.
415
AGUA Y SANEAMIENTO, CÓMO SERVIR MEJOR A LA GENTE
tros debido, sobre todo, a que aún no se han ha crecido mucho en el país. En el periodo
elaborado reglamentos de la Ley sectorial comprendido entre el censo de 1992 y el del
20663, que determinarán la forma y el conte- 2001, el acceso a mejores fuentes de agua se
nido de las mismas para las EPSA menores y ha incrementado a escala nacional en un 8
rurales. Los reglamentos también establece- por ciento como promedio, mientras que en
rán si éstas estarán exentas del pago de la saneamiento ha subido un 20 por ciento. Pe-
tasa de regulación, el nivel de regulación en se a ello, Bolivia sigue con coberturas de al-
materia de tarifas, formas de sanción, revo- cantarillado sanitario, de agua potable por
cación de licencias y otros aspectos. red de cañería y de saneamiento mejorado,
Por su parte, el control de la calidad del por debajo del promedio latinoamericano
agua para consumo humano adolece de un (ver gráfico 1). Pero el grado de cobertura de
vacío importante, porque ni el Ministerio de estos servicios es similar a lo alcanzado en
Salud ni la SISAB poseen recursos financie- otros países con ingresos per cápita seme-
ros suficientes para realizarlo, además sus jantes. Sólo en el caso de la cobertura de
funciones en este tema no están claramente agua potable en zonas urbanas, Bolivia está
delimitadas. Similar situación acontece res- por encima de otros países con ingresos si-
pecto del control del vertido de aguas resi- milares.
duales, pues pese a la existencia del regla- Más allá de este panorama general, hay
mento de contaminación hídrica de la Ley de desequilibrios de cobertura entre departa-
Medio Ambiente 1333, el Ministerio de De- mentos relativamente ricos y otros más po-
sarrollo Sostenible no ha realizado la clasi- bres, así como desigualdades entre áreas ur-
ficación de los caudales de agua, ni la vigi- banas y rurales.
lancia y protección del vertido de aguas re-
siduales. Desequilibrios por pobreza en las re-
Existen algunas iniciativas para mejorar giones. El nivel de cobertura de agua sigue
la situación descrita, como la creación de la variando dependiendo de la pobreza depar-
Fundación para el Apoyo a la Sostenibilidad tamental: en 2001, de los 6 departamentos
en Saneamiento Básico (FUNDASAB), y con índices de pobreza superiores al prome-
avances en una nueva política financiera dio nacional, todos (menos La Paz) tienen
sectorial, además de acercamientos entre la una cobertura de agua potable por debajo
SISAB y la cartera de Salud, a fin de contro- del promedio nacional. Cabe destacar tam-
lar la calidad del agua potable. bién que en algunos casos de departamen-
tos pobres (Oruro, Beni y La Paz en el caso
DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS de agua y Potosí, Beni y Pando en cuanto al
Y DESAFÍOS PRINCIPALES saneamiento) el avance en la cobertura de
los servicios, medida entre censos, ha sido
Cobertura de los servicios más lenta que en los demás departamentos,
En la última década, la cobertura en la lo que ha generado una brecha aún mayor
provisión de agua potable y de saneamiento (ver Tabla 1).
3 Se han elaborado más de una decena de versiones de los siete proyectos de reglamentos de la Ley 2066
desde 1999-2005, pero hasta este momento el gobierno y las organizaciones sociales de Cochabamba y
de El Alto siguen discutiendo la eventual modificación de la Ley 2066.
416
Gráfico 1 - COBERTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN AMÉRICA LATINA4
Agua por red en el área urbana (2002)

100 Honduras Colombia
Peru Costa Rica Chile
Bolivia Ecuador
80 Venezuela, RB Brasil
Paraguay
Porcentaje
60
Guatemala
40
20 Haiti
0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Ingreso per capita en uso (PPC)
Población con acceso a servicios de saneamiento en el área urbana

(con conexion domiciliaria al 2002)
100
Colombia
Chile
80
Perú
Honduras
Porcentaje
60 Ecuador
Guatemala Venezuela, RB Brasil
Bolivia Costa Rica
40
20 Haiti
Paraguay
0
2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Agua por red en el área rural (2002)

100
80 Costa Rica
Venezuela, RB
Porcentaje
60
Honduras Guatemala Colombia
40
Ecuador Peru Chile
Bolivia
20
Paraguay Brasil
Haiti
0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
4 Fuente: datos publicados por la OPS basados en la información del United Nations Joint Monitoring
Programme for Water Supply and Sanitation (JMP) y el Instituto Nacional de Estadística (para Bolivia).
417
Ingreso per cápita en uso (PPC)
100
Costa Rica
80
Ecuador Paraguay
Porcentaje
60
Honduras Colombia Chile
40 Guatemala Venezuela, RB
Bolivia Peru Brasil
20 Haiti
0
1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Tabla 1 - ACCESO MEJORADO A AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO

(datos por departamento)
Nivel de
Departamentos Pobreza Acceso a Agua Acceso a Saneamiento
Censo Censo Censo Censo Censo

2001 1992 2001 Variación 1992 2001 Variación
Potosí 80 40 44 4 22 34 12
Beni 76 33 35 2 66 82 16
Pando 72 24 39 15 48 72 24
Chuquisaca 70 41 54 13 30 47 17
Oruro 68 63 58 -5 22 38 16
La Paz 66 58 66 8 37 57 20
Cochabamba 55 44 54 10 45 67 23
Tarija 51 60 76 16 50 74 24
Santa Cruz 38 69 78 9 68 87 19
Nacional 59 54 62 8 43 63 20
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.
418
Desequilibrios entre zonas urbanas y ne sobre todo de ríos, vertientes o pozos.

rurales. Bolivia es uno de los países latinoa- Existen también marcadas diferencias cuan-
mericanos donde se registran mayores dife- do se comparan los servicios de saneamien-
rencias de cobertura entre las zonas urbanas to en ambas zonas. En el año 2003, un 86
y rurales. La Tabla 2 muestra que el 86 por por ciento de la población urbana contaba
ciento de la provisión de agua en las ciuda- con un baño en la vivienda en comparación
des se realiza a través de redes, comparado con un escaso 39 por ciento en el campo (el
con el 28 por ciento correspondiente al área 61 por ciento carecía de toda instalación sa-
rural, donde el agua que se consume provie- nitaria).
Tabla 2 - COBERTURA DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO

(por tipo de provisión, año 2003)
Cobertura Urbana Rural
Agua Potable 100.00 100.00

Red por cañería 86.49 27.97
Pileta pública 2.52 9.28
Pozo o noria con bomba 1.28 6.24
Pozo o noria sin bomba 3.01 21.21
Río, vertiente o acequia 1.05 31.47
Lago, laguna o curiche 0.08 0.66
Carro aguatero 2.80 0.52
Otros 2.78 2.65
Saneamiento 100.00 100.00

Alcantarillado 48.36 2.05
Cámara séptica 14.65 3.61
Pozo ciego 21.98 32.30
Superficie (calle/río) 0.94 1.00
Sin Servicio 14.07 61.04
Disminución en la tamos concesionales, financia la rehabilita-

Inversión Pública ción o ampliación de los sistemas en muni-
La inversión pública en agua potable y cipios con capacidad de pago, que en gene-
saneamiento se realiza, por un lado, a través ral son los más grandes. El dinero provenien-
del Fondo de Inversión Productiva y Social te de estas dos fuentes destinado al sector y
(FPS), que, a través de transferencias no aquel que corresponde a la cooperación in-
reembolsables, financia la ampliación de es- ternacional está detallado en el Gráfico 2.
tos servicios en municipios de menos de Durante el periodo 1997-1999 la inver-
10.000 habitantes. Por otro lado, esta in- sión pública en el sector creció gracias a la
versión se hace a través del Fondo de Desa- entrada en vigor de las leyes de Participa-
rrollo Regional (FNDR) que, mediante prés- ción Popular y de Descentralización Admi-
419
Gráfico 2 - INVERSIÓN PÚBLICA EN AGUA Y ciencia laboral y la gran cantidad de agua no

SANEAMIENTO BÁSICO (1997-2004) contabilizada (ANC) de muchas EPSA.
100.0
Eficiencia laboral. De las diez mayores
80.0 EPSA del país, solo dos (AISA/La Paz-El Alto
Millones de USD
60.0
y SAGUAPAC/Santa Cruz) tienen buenos es-
tándares de productividad laboral (1,7 em-
40.0 pleados por cada mil conexiones de agua en
el caso de AISA y 3,1 empleados por cada mil
20.0
conexiones en el caso de SAGUAPAC), com-
0.0 parables con las mejores prácticas en Amé-
1997 1998 1990 2000 2001 2002 2003 2004 rica Latina (menos de 3 empleados por mil
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de conexiones). La ineficiencia laboral le resta
Inversión Pública y Financiamiento Externo. recursos esenciales a las demás EPSA, fon-
dos que podrían destinarse a mejorar la co-
nistrativa, que permitieron a los municipios bertura en zonas aún no abastecidas, donde
contar con más recursos (hubo inversiones la población (normalmente la más necesita-
promedio de 69 millones de dólares anua- da) tiene que abastecerse de fuentes de du-
les). En este periodo cabe destacar además dosa calidad (pozos, carros repartidores, rí-
la realización de varios proyectos importan- os, vertientes y acequias), a veces con un
tes financiados con recursos aportados por costo por metro cúbico por encima de la ta-
la cooperación internacional5. rifa de consumo básico cobrada por la EPSA
A partir de 2000 se reduce la inversión en local. Como ejemplo puede decirse que en
el sector de agua y saneamiento debido al las afueras del área cubierta por “Aguas del
alto endeudamiento de los municipios, si- Illimani” (AISA), un carro cisterna vende el
tuación agravada por el cambio en la políti- tanque de 12 m3 de agua a un precio de 200
ca de asignación de recursos de inversión bolivianos, lo que equivale a una tarifa de
pública, resultante de la Política Nacional de 16,7 bolivianos por m3. A su vez, la tarifa por
Compensación y la Ley del Diálogo 20006. El cañería que cobra AISA para los primeros 30
promedio del financiamiento público para m3 equivale a 1,85 bolivianos por m3. Esto
agua y saneamiento básico entre 2000 y significa que por lo común, los grupos po-
2004 cayó a sólo 50 millones de dólares al bres pagan 9 veces más que quienes tienen
año, una caída equivalente a la cuarta parte servicio por cañería.
de las inversiones realizadas en los últimos Cabe resaltar que de las ocho EPSA con
años de la década de los 90. bajos niveles de productividad laboral, cua-
tro (COSAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AAPOS-
Ineficiencia operativa de las EPSA /Potosí y EMAPYC/Yacuiba) tienen cobertu-
Otro reto del sector de agua potable y sa- ras de agua inferiores al 90 por ciento en su
neamiento en zonas urbanas es la baja efi- área de concesión y dos (SEMAPA/Cocha-
5 PRODURSA, PROSUB, PROSABAR, PRODASUB-JICA, PROANDES, PRAS Santa Cruz-Beni-Pando.
6 Estas normas tratan de establecer mecanismos claros de trasferencias y de concesión de créditos.

420
bamba y COATRI/Trinidad) están por debajo bamba, COATRI/Trinidad y AAPOS/Potosí

del 70 por ciento. También debe señalarse (56 por ciento en 2002). Otras cuatro (CO-
que entre las mismas ocho EPSA, cinco tie- SAALT/Tarija, ELAPAS/Sucre, AISA/La Paz-El
nen coberturas de alcantarillado sanitario Alto y EMAPYC/Yacuiba) están entre el 30 y
inferior al 60 por ciento (Gráfico 3). el 35 por ciento de falta de registro del re-
curso mediante medidores. Aunque no exis-
Agua no Contabilizada. Cuatro de las te un nivel ideal de ANC (el más económico
diez mayores EPSA del país tienen niveles de depende del costo marginal de producción
Agua no Contabilizada (ANC) por encima del de agua en comparación con los costos para
48 por ciento (SELA/Oruro, SEMAPA/Cocha- reducir el volumen del agua no contabiliza-
Gráfico 3 - PRODUCTIVIDAD LABORAL (NÚMERO DE EMPLEADOS POR 1000 CONEXIONES DE

AGUA, EN 8 DE LAS 10 MAYORES EPSA DEL PAÍS)7
14
12
10.1
10 9.1
8.1
8 7.1
5.9 6.1
6 5.0 5.5
4 3.1
2 1.7
0
AISA SAGUAPAC SELA AAPOS COSMOL ELAPAS COSAALT EMAPYC SEMAPA COATRI
Gráfico 4 - PORCENTAJE DE AGUA NO CONTABILIZADA (ANC) DE LAS 10 MAYORES EPSA8

100
80
63.3
Porcentaje
60 56.2 53.2 48.8

40 35.2 34.9 33.5 30.4
20 17.2 11.6
0
COATRI AAPOS SEMAPA SELA COSAALT ELAPAS AISA EMAPYC COSMOL SAGUAPAC
7 Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB). El

número de empleados se ha calculado comparando el personal total (el número de empleados
permanentes y eventuales directos de la empresa) con el número de conexiones de agua potable
registrada en la empresa, con o sin micro-medidor. Todos los datos corresponden al 2004 salvo el de
AAPOS (dato del 2001) y EMAPYC (dato del 2003).
8 Fuente: SIRESE, basada en información de la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB), datos

preliminares de la gestión de 2004. En el caso de AAPOS el dato corresponde a 2002.
421
da), es obvio que las cuatro EPSA con nive- cuiba), entre las que se encuentran la terce-
les de ANC superiores al 48 por ciento están ra y cuarta ciudad con mayor población y
lejos del óptimo. desarrollo económico del país. En el Gráfico
5 aparecen recogidas las diez EPSA, con da-
Continuidad y calidad del Servicio tos comparados de 2003 y 2004, que mues-
El nivel de continuidad del servicio pres- tran leves cambios.
tado por las EPSA ha mejorado, aunque to- Por su parte, el control en la calidad de
davía no alcanza niveles óptimos, ya que de suministro de agua potable es más impor-
las 19 en las que existen registros consigna- tante, ya que de las 19 EPSA con informa-
dos en la Superintendencia (SISAB), el pro- ción registrada en la SISAB, 13 (68 por cien-
medio de horas que suministran cinco de to) no llevaron a cabo el control y la super-
ellas está por debajo de las 20 diarias (SE- visión conforme a lo establecido en sus con-
MAPA/Cochabamba, COSAALT/Tarija, Se- tratos de concesión. Aunque esta situación
LA/Oruro, COATRI/Trinidad y EMAPYC/Ya- ha mejorado en 2004, los porcentajes si-
Gráfico 5 - NIVEL DE CONTINUIDAD EN ALGUNAS EPSA REGULADAS9

30.0
25.0 24.0 23.6 24.0 24.0 24.0 24.0 24.0
22.9 23.1
22.5
20.0 18.4 18.9
15.3 16.5
Hrs 15.0 14.4 14.4 14.4
10.8 11.2 11.9
10.0
5.0
0
AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI
Gestión 2003 Gestión 2004 Valor aceptable
Gráfico 6 - NIVEL DE CONTROL EN LA CALIDAD DEL AGUA EN ALGUNAS EPSA REGULADAS10

120
100.0100.0 100.0 100.0100.0 100.0 100.0 100.0 97.6 100.0 100.0
100 90.7 95.1
100%
80 68.3
69.4
63.8 65.1
% 60 55.7
41.0 39.1
40
20
0
AISA SAGUAPAC SEMAPA ELAPAS SELA COSAALT COSMOL EMAPYC COSPHUL COATRI
Gestión 2003 Gestión 2004 Valor aceptable
9 Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).
10 Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).

422
guen bajos para COSAALT/Tarija, EMAPYC- (CAPYS) o las cooperativas, ambos de ges-
/Yacuiba y las cooperativas periurbanas de tión comunitaria.
Santa Cruz, a excepción de COSPHUL. Sin embargo, más allá del rezago eviden-
Independientemente del control, la norte en el ámbito rural, hay evidencias de sis-
ma de calidad de agua potable se encuentra temas rurales de agua creados en el pasado
en proceso de revisión debido a su nivel de que dejan de funcionar tras algunos, sea por
exigencia, que contrasta con la capacidad falta de repuestos o de mantenimiento, a
financiera de las EPSA. causa del impago de las tarifas acordadas
por parte de los usuarios.
Desafíos en el ámbito rural En este sentido, un reto sectorial funda-
Respecto a la situación en el campo, no mental es, por un lado, elevar la cobertura
existen informes sobre el nivel de continui- de agua potable y de saneamiento hasta al-
dad o calidad del agua. Sin embargo, sí se canzar rangos similares al promedio rural la-
sabe que existe un retraso importante res- tinoamericano. Y por otro, habrá que incor-
pecto a las zonas urbanas, pese a la exis- porar de manera más efectiva el desarrollo
tencia de programas continuos de financia- comunitario en la fase de pre-inversión y
miento11. Éste se ha regido por la Política después de éste, a fin de dotar de sostenibi-
Nacional de Compensación (PNC), que esta- lidad operativa a los comités y cooperativas
blece asignaciones indicativas anuales a rurales de agua.
cada municipio en función de las cinco ca-
tegorías del nivel de pobreza de los munici- El futuro incierto del modelo
pios, aplicables a sectores productivos, so- de prestación de servicios en
ciales o ambientales. Los servicios de agua La Paz y El Alto
potable y saneamiento forman parte del Considerando los problemas globales de
sector social y deben inscribirse en los pro- cobertura, calidad/continuidad del servicio
gramas plurianuales de los municipios. La e ineficiencia en la prestación de los servi-
PNC señala porcentajes máximos de cofi- cios, así como la reducción de la inversión
nanciamiento del gobierno nacional, por lo pública en el sector a escala nacional, y da-
que corresponde al sector social entre el 80 das las necesidades locales de cobertura to-
por ciento al 85 por ciento12, mientras el re- davía insatisfechas, sobre todo en cuanto al
manente corresponde a la contraparte mu- alcantarillado en la urbe alteña13, lo más
nicipal y/o comunitaria. Los modelos de preocupante ahora es el futuro incierto del
gestión impulsados son, por lo general, los modelo de prestación de los servicios en la
comités de agua potable y saneamiento región metropolitana de La Paz y El Alto.
11 PROSABAR en el periodo 1996-1999, PROAGUAS en 2000-2005 y PROHISABA en 2002-2006.
12 Inicialmente los porcentajes oscilaron entre el 55% y el 85%. Los cambios se implementaron a partir de
2004.
13 Según datos de la SISAB para el año 2004, la cobertura de los servicios de agua en el área servida de
AISA fue del 98,7% (tanto en La Paz como en El Alto) y de alcantarillado sanitario del 91,1% (La Paz)
y del 60,5% (El Alto). A la población sin servicio en el área de concesión se debe agregar la creciente
población del casco urbano (sobre todo de El Alto) que no forma parte del ámbito actual de cobertura
del concesionario.
423
a) Antecedentes del caso habían conectado a la misma15, mientras que

El 24 de julio de 1997, el gobierno de Bo- alrededor de 170 mil habitantes asentados
livia suscribió un contrato de concesión para en los distritos 7, 8 y 9, con un crecimiento
los servicios de agua potable y alcantarillado poblacional masivo, muchas veces sin regu-
en las ciudades de El Alto y La Paz con la em- larización catastral por parte municipal, ca-
presa “Aguas del Illimani”, S.A. (AISA), em- recían de servicios domiciliarios de agua po-
presa cuyo operador es Suez14. El contrato de table. Estos problemas son cada vez más ur-
concesión estableció un “área servida” com- gentes, en especial en la ciudad de El Alto,
prendida dentro de los límites de desarrollo donde la alta tasa de crecimiento poblacio-
urbano de ambas ciudades a la fecha del con- nal (más de 5 por ciento anual) ha llevado a
trato (para el cual se definen objetivos de un rápido aumento de la demanda.
ampliación de ambos servicios) y un área de Frente a estos desafíos, la presión de
concesión enunciada como la correspon- sectores opuestos a la participación del sec-
diente a los municipios de La Paz, El Alto y tor privado en la prestación de servicios bá-
alrededores. Entre 1997 y 2004, el servicio sicos y las fricciones entre el gobierno y AI-
de agua se expandió de 155.000 a 242.000 SA en la discusión de los temas relacionados
clientes, mientras el servicio de alcantarilla- con la concesión, derivaron en la firma por
do pasó de 96.000 a 165.000 clientes. Por parte del gobierno del Decreto Supremo No.
otra parte, y al margen de estas cuestiones, 27973, el 12 de enero de 2005, por el cual se
se estableció que el concesionario se respon- insta a la SISAB a “realizar todas las accio-
sabilizaría del mantenimiento de las tuberías nes necesarias en forma inmediata para la
de la red pluvial existente de la ciudad de La terminación del contrato de concesión sus-
Paz a la fecha del inicio de la concesión. Las crito con la empresa Aguas del Illimani, S.A.
redes pluviales de canal abierto no son res- (AISA), en sujeción a las leyes bolivianas y
ponsabilidad de la empresa concesionaria. los contratos suscritos con ésta”.
Pese al incremento sustancial de clientes
en los últimos 8 años, el contrato actual de b) Logros y retos de la concesión
concesión afronta varios problemas, entre Aunque el desempeño del concesionario
ellos (i) un valor alto del derecho de cone- y su cumplimiento del contrato es objeto en
xión (tanto para agua como para alcantari- la actualidad de una auditoría integral con-
llado), lo que dificulta el acceso de los usua- tratada recientemente por la SISAB, vale la
rios pobres a la red y (ii) un elevado número pena subrayar algunos logros y retos de la
de usuarios (dentro del área servida y un nú- concesión a partir de cifras sectoriales ya
mero mayor en zonas fuera de ésta) de ba- disponibles.
rrios periféricos, que todavía carecen del ac-
ceso a las redes de agua y/o alcantarillado. A Cobertura de agua y saneamiento. En
fines de 2004, 68.400 personas vivían den- cuanto al aumento de cobertura, la conce-
tro de zonas con red de agua potable y no se sión de AISA ha conocido dos etapas: una
14 Los accionistas de Aguas de Illimani, SA, son Suez (55,5%), inversionistas locales (37%) y la
Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) del Banco Mundial (7,5%).
15 Comunicado de AISA REG-313 de 23 de diciembre de 2004 a la SISAB, con base en datos del INE y
verificación censal.
424
etapa de expansión rápida entre mediados de ción del 3 por ciento al 2 por ciento; diferir
1997 y 2000, con un promedio de 17.400 el canon de alquiler a SAMAPA y disminuir las
nuevas conexiones de agua y 11.300 nuevas tasas de depreciación de los activos de la
conexiones de alcantarillado al año, segui- concesionaria. De forma adicional, la SISAB
da, entre 2001 y 2004, de una etapa de ex- otorgó tres beneficios más a AISA: subir el
pansión más modesta con un promedio de costo fijo comercial en la factura (del 0,1 dó-
6.400 nuevas conexiones de agua y 7.300 lar por recibo al mes al 0,22 o al 0,344); au-
nuevas conexiones de alcantarillado al año. mentar el precio del derecho de conexión que
Es importante recalcar que la tasa de expan- pagan los nuevos usuarios que quieren bene-
sión durante esta primera etapa está muy por ficiarse de la red de agua y de alcantarillado
encima del incremento de nuevas conexiones del concesionario16 y llevar a cabo un plan de
realizadas por SAMAPA en los 31 años pre- expansión de conexiones limitado respecto a
vios a la concesión, que al momento de la en- la creciente demanda. De estas tres medidas,
trega a la concesionaria sumaba 156.000 los altos derechos de conexión son, sin duda,
(5.000 al año). Entre las dos etapas, se ad- un obstáculo para que nuevos usuarios, nor-
vierte también una reducción patente de los malmente los más pobres, se conecten a los
montos globales de inversión, que pasaron servicios básicos que necesitan. Más aún, es-
entre 1997 y 2000 de un promedio de 12,9 tas tarifas resultaron tan altas para los habi-
millones de dólares al año a un promedio de tantes de la ciudad de El Alto, que que oca-
tan solo 3,3 millones al año entre 2001 y sionaron un serio conflicto social en enero
2004. Esta caída se explica por la revisión ta- de 2005, mejoraron muy poco la situación fi-
rifaria quinquenal de 2001, cuando la SISAB nanciera del concesionario (en el caso de AI-
aceptó un incremento equivalente al 12 por SA, los derechos de conexión de agua y al-
ciento, habiendo solicitado en principio la cantarillado sólo representan un 9 por cien-
concesionaria un 24,6 por ciento de alza en to de sus ingresos totales).
precios en dólares americanos, aplicable de
inmediato a partir de 2002. Sobre la base del Derechos de conexión y tarifas. A co-
12 por ciento y en virtud de la inoportunidad mienzos de 2005, ante la convulsión social
política y social de la elevación de tarifas, se que paralizó la ciudad de El Alto y afectó al
planteó una compensación para la empresa suministro de bienes a la ciudad de La Paz, la
partiendo de la rebaja de compromisos mo- SISAB emitió una resolución por la que se re-
netarios por parte de AISA y de un incremen- ducía el costo de los derechos de conexión
to de precios conexos (no de las tarifas pro- para agua y alcantarillado que puede cobrar
piamente). En este sentido, la SISAB aceptó el concesionario17. Desde entonces, AISA se
reducirle a AISA el pago de la tasa de regula- itúa en el promedio de las grandes EPSA en
16 Los derechos de conexión vigentes durante el periodo 2002-2004, pasaron de US$ 155 a US$ 196 para
agua y de US$ 180 a US$ 249 para alcantarillado.
17 En enero de 2005, la SISAB decidió volver a los valores iniciales de los derechos de conexión, sobre la
base del análisis que indicaba que los ingresos de AISA no se verían afectados, debido a que las
conexiones efectuadas durante 2002-2004 fueron mayores a las programadas para dicho periodo y que las
conexiones remanentes para alcanzar las metas del quinquenio se podrían cobrar al costo del derecho de
conexión original, aspecto no aceptado por AISA y que todavía se debate en las instancias de apelación.
425
cuanto al monto absoluto de sus derechos de Tarifas. En Bolivia existen dos tipos de
conexión y el peso que dichos derechos tie- estructuras tarifarias, una aplicada por AI-
nen en los ingresos totales de las EPSA. Tal SA, SeLA, EMAPYC y COSSALT, que consiste
como muestran los Gráficos 7 y 8, estos dere- en un cargo fijo por comercialización y un
chos de conexión (para agua y alcantarilla- cargo variable dependiente del consumo, y
do) son inferiores a los que cobran COSMOL- la otra aplicada por el resto de los operado-
/Montero, SEMAPA/Cochabamba y COATRI- res que establece un pago asociado a un vo-
/Trinidad, pero más altos que los cobrados lumen básico o indispensable, lo consuma o
por otras EPSA. El peso de los derechos de no el usuario. A partir de dicha cantidad se
conexión en los ingresos totales de las EPSA aplica un cargo variable en función al con-
varía entre el 0 por ciento y el 9 por ciento sumo excedente. Por otra parte, cada EPSA
para agua (AISA: 5 por ciento) y entre el 0 tiene varias categorías de usuarios, como
por ciento y el 5 por ciento para alcantarilla- ELAPAS/Sucre con 12 categorías, SeLA con
do sanitario (AISA: 3,8 por ciento). 17 o SEMAPA/Cochabamba con nueve. Por
Gráfico 7 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE AGUA EN VALORES ABSOLUTOS

Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA
300 9%
Costo de conexión
8%
% de Ingresos por cargos de

250
Costo de Conexion en USD
% de Ingresos por 7%
cargos de Conexión
200 6%
conexion
5%
150
4%
100 3%
2%
50
1%
0 0%
COSMOL SEMAPA COATRI AISA AAPOS SAGUAPAC SELA EMAPYC COSAALT ELAPAS
Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)
Gráfico 8 - COSTO DE LAS CONEXIONES DE ALCANTARILLADO SANITARIO EN

VALORES ABSOLUTOS Y COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS DE LA EPSA
400 10%
350 9%
% de Ingresos por cargos de
Costo de Conexion en USD
Costo de conexión USD 8%

300
7%
250 % de Ingresos por 6%
conexion
cargos de Conexión
200 5%
150 4%
3%
100 2%
50 1%
0 0%
COATRI SEMAPA COSMOL AISA SAGUAPAC EMAPYC ELAPAS AAPOS COSAALT
Fuente: Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB)

426
su parte, AISA contempla tres categorías de ca a partir del excedente, para el cual existe
usuarios: doméstica, comercial e industrial, una tarifa fija por metro cúbico para cada
y en cada una de ellas se establecen distin- rango, que en general se incrementa por in-
tos rangos de consumo18. En la categoría do- tervalos de 10 m3 o 15m3. Tanto el cargo fi-
méstica, la estructura establece cuatro ran- jo como el variable se fijan en el contrato de
gos: bajo (1-30 m3) con una tarifa de 0,22 concesión por un periodo de cinco años.
dólares por m3, medio (31-150 m3) con una Cabe resaltar que la tarifa doméstica fac-
tarifa de 0,44 por m3, medio alta (151-300 turada por AISA para los primeros 20 m3 –
m3) con una de 0,66 dólares por m3 y alto tarifa social (cargo fijo de 0,22 dólares +
(más de 300 m3) con una tarifa de 1,18 dó- 0,22 dólares por m3)- es más barata que el
lares por m3. promedio de las diez EPSA más importantes,
En el caso de los demás operadores, el y es la más baja si se considera que el precio
cargo fijo se establece en la mayoría de los consignado lo es por servicios de agua pota-
casos para los primeros 10 o 15 m3, es decir, ble y alcantarillado sanitario19, mientras que
el usuario paga por ese volumen aun cuando en los demás casos es sólo por el valor de
no lo consuma. Así, el cargo variable se apli- servicios de agua potable.
Gráfico 9 - TARIFA DE AGUA POTABLE DE LAS

PRINCIPALES EPSA - CATEGORÍA DOMÉSTICA
Volumen de consumo: 20 m3
Operador 2003 2004 Tasa

Bs Bs Crecimiento
1 AISA 35.6 36.9 3.7%

2 SELA 43.6 43.6 0.0%
3 ELAPAS 34.2 35.4 3.7%
4 AAPOS 27.4 27.4 0.0%
5 EMAPYC 52.2 54.2 3.7%
6 SEMAPA 24.5 24.5 0.0%
7 SAGUAPAC 46.0 47.6 3.7%
8 COSMOL 49.8 51.6 3.7%
9 COATRI 79.6 82.6 3.7%
10 COSAALT 30.7 31.9 3.7%
Promedio 42.4 43.6 2.6%
Fuente: cálculo efectuado por los autores en función de

datos proporcionados por la SISAB.
18 Con excepción del sector industrial.
19 La estructura de tarifas de AISA no separa la tarifa del servicio de agua potable del correspondiente al
servicio de alcantarillado. En los demás casos, el servicio de alcantarillado tiene una tarifa adicional o
se aplica un porcentaje sobre la tarifa correspondiente al agua potable.
427
Reto principal. De las consideraciones La política financiera establece un fondo

previas surge un reto fundamental: elevar común en el que los diversos cooperantes, y
nuevamente el nivel de inversión en la re- fondos multilaterales y bilaterales, aportan
gión metropolitana a fin de lograr cobertura recursos financieros, sean de transferencia o
total de agua y alcantarillado (sobre todo en de crédito, que una vez integrados, se asig-
El Alto), sin perder la eficiencia operativa narán a las EPSA para cubrir programas mul-
del concesionario actual, protegiendo a los tianuales de inversión destinados a mejorar
usuarios con escasos recursos (con tarifas y la cobertura y la calidad de los servicios de
derechos de conexión adecuados), y ofre- agua potable y saneamiento. Mediante un
ciendo a la sociedad civil y a los municipios asignador financiero sectorial, se determi-
de ambas urbes un papel en la gestión de los nará el porcentaje de transferencia o crédito
servicios sin tener que politizar la presta- aplicable a cada EPSA, con incentivos finan-
ción técnica del servicio. cieros adicionales para la integración me-
diante mancomunidades, pero también su-
OPCIONES DE POLÍTICA SECTORIAL jeta a evaluaciones periódicas de su desem-
peño. La política financiera plantea generar
Incrementar el financiamiento sinergias en los recursos financieros de los
público para el sector de agua organismos de cooperación, además de es-
y saneamiento, y promover la tablecer programas de inversión multianua-
modernización de las EPSA a nivel les y vincular de manera eficaz las obras de
urbano infraestructura con las medidas de asisten-
cia técnica.
En el ámbito urbano, las demandas de in- Por su parte, la FUNDASAB es el brazo
versión estimadas para un quinquenio son de técnico de asistencia de la política financie-
390 millones de dólares, lo que permitiría ra. Tiene como tarea diagnosticar de forma
elevar la cobertura de agua potable del 80 por integral a las EPSA que puedan ser elegibles
ciento al 87 por ciento y la del saneamiento para recibir recursos, establecer las metas e
del 41 por ciento al 65 por ciento20, para lo indicadores de cada EPSA en coordinación
que se requiere el uso y asignación adecuada con la directiva de la política financiera y
de los recursos crediticios y de donación. proporcionar asistencia técnica integral en
Para lograr una asignación eficiente de el desarrollo de recursos humanos, del forta-
recursos, el gobierno boliviano ha impulsa- lecimiento institucional y de la gestión so-
do en 2004 dos decretos supremos21 encami- cial comunitaria. Los instrumentos disponi-
nados a aumentar el financiamiento y mejo- bles para las EPSA comprenden consultorías
rar la sostenibilidad de las EPSA. Uno de a mediano plazo en el ámbito técnico, so-
ellos formula una nueva política financiera cial, comercial y financiero, capacitación en
sectorial, y el segundo crea la Fundación de diversos niveles, y el asesoramiento organi-
Apoyo a la sostenibilidad en saneamiento zativo orientado al logro de una mejor ges-
básico FUNDASAB. tión gerencial. Para el gobierno boliviano, la
20 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002.
21 Decretos supremos 27486 y 27487 de mayo de 2004.

428
FUNDASAB contará con un brazo técnico pa- da la cooperación sueca (SIDA). Las EPSA
ra desarrollar anteproyectos destinados a aportarían con un fondo de contraparte. En
definir normas técnicas y apoyo a la investi- la medida en que la política financiera se
gación aplicada en tecnologías adecuadas. consolide, la FUNDASAB recibiría recursos
Para el éxito en su misión, la FUNDASAB estatales de transferencia, que podrán ser
tendrá un consejo superior integrado por de la cooperación internacional o del Tesoro
autoridades del Viceministerio de Servicios General de la Nación.
Básicos y de la Superintendencia. Además
participarán instituciones colegiadas como Financiamiento y
la Asociación Boliviana de Ingeniería Sani- sostenibilidad en áreas rurales
taria y Ambiental (ABIS), que permitan su- En el ámbito rural, las demandas de in-
pervisar las políticas sectoriales y cuenten versión quinquenales alcanzan los 110 mi-
con un directorio compuesto por personas llones de dólares, destinados a elevar la co-
reconocidas en este terreno. En la fase eje- bertura de agua potable del 39 por ciento
cutiva y operativa, la FUNDASAB será una actual al 58 por ciento y del saneamiento,
institución con pocos funcionarios, capaz del 33 por ciento al 52 por ciento22. En este
de responder con flexibilidad a los cambios campo es necesario avanzar con celeridad si
políticos, sociales e institucionales. En todo se quiere cumplir en 2015 con una de las Me-
caso, buscará integrar y fortalecer la oferta tas de Desarrollo del Milenio, que fija como
local en materia de asistencia técnica, para objetivo un 70 por ciento en cobertura de
lo cual cuenta con un enfoque organizativo agua potable y un 67 por ciento en materia
en cascada sustentado en la tercerización de saneamiento.
con redes de ONG, institutos de capacita- Programas de agua potable y saneamien-
ción y empresas especializadas en asisten- to rural están próximos a concluir sin que
cia técnica en saneamiento básico, que a su exista una definición sobre nuevos recursos,
vez contratarán consultores según sus dis- más allá de los comprometidos por la Unión
tintas especialidades. Europea aplicables a los ámbitos rural y ur-
La FUNDASAB también podrá proporcio- bano. Por su parte, diversas organizaciones
nar asistencia técnica a las EPSA, que aun no gubernamentales ejecutan proyectos en
careciendo de proyectos de inversión, de- zonas rurales, aplicando criterios propios re-
seen mejorar su rendimiento y eficiencia, lativos al co-financiamiento y al desarrollo
para lo cual podrían acceder a cofinancia- comunitario. Estas acciones deberían inte-
mientos sustanciales. grarse en criterios básicos de una política
En tanto se culmine el desarrollo de la sectorial única.
política financiera sectorial y a fin de impul- Conforme a lo anterior y para hacer efec-
sar el trabajo de la FUNDASAB, la coopera- tivo el desarrollo comunitario requisito de la
ción técnica alemana (GTZ), la Unión Euro- sostenibilidad a los sistemas rurales, está
pea y la cooperación canadiense (CIDA) han previsto que la FUNDASAB preste asistencia
comprometido recursos que ascienden a 4 técnica a nuevos proyectos de inversión y a
millones de dólares, también está interesa- sistemas existentes que requieran de un
22 Ministerio de Servicios y Obras Públicas, Plan Bolivia para agua potable y saneamiento, 2002.
429
nuevo impulso. El reto consiste en coordinar temas intermedios o mayores, en una lógica
efectivamente a las diversas organizaciones de economías de escala y alcance. La políti-
e instituciones que llevan a cabo obras en el ca financiera sectorial señalada previamen-
ámbito rural, a fin de dar unidad y coherente es esencial para que las EPSA puedan ac-
cia a la asistencia técnica y la política finan- ceder a donaciones y créditos, a fin de cum-
ciera sectorial. plir sus planes de desarrollo y las metas
comprometidas.
Fortalecer y delimitar el Finalmente, y al margen de los ajustes
ámbito de regulación de la SISAB mencionados, la SISAB cuenta con recursos
La SISAB tiene un presupuesto muy redu- considerablemente inferiores a los demás
cido para regular con eficacia las más de reguladores del propio sistema de regula-
1.500 EPSA del campo y las ciudades23. Por ción sectorial conocido como SIRESE. Cons-
ello, en la misma Ley 2066 y en sus proyec- ciente de esta situación, el SIRESE ha gene-
tos de reglamento se ha planteado una regu- rado un fondo de compensación entre las
lación más concentrada en las metas de ex- mismas Superintendencias para aminorar las
pansión, calidad y eficiencia de los conce- asimetrías. Conviene realizar un análisis
sionarios (privados o públicos) y en menor más riguroso de las necesidades de financia-
medida en los licenciatarios sujetos a even- miento de la SISAB para garantizar que ésta
tuales inspecciones. En el caso de las comu- pueda desempeñar las funciones de regula-
nidades indígenas y campesinas, los regis- ción diferenciada para el universo de presta-
tros actuarán como inventario, para que una dores de servicios.
vez se identifiquen las carencias, se proceda
a su fortalecimiento y capacitación. Por el Transformar la concesión de AISA
contrario, si se quiere regular al universo de en una empresa mixta para La Paz
prestadores de servicios con el mismo rigor y El Alto
con el que se supervisa a los concesionarios,
puede incurrirse en un descrédito regulato- El Modelo. Considerando la demanda de
rio difícilmente reversible. Por ello, los pro- los municipios de El Alto y La Paz de jugar un
yectos de reglamentos a la Ley 2066 deben papel más protagonista en la definición de
preservar ese enfoque y establecer requisi- las prioridades del servicio, y considerando
tos y exigencias acordes con las posibilida- la necesidad de asegurar una gestión técni-
des de los prestadores y las capacidades téc- ca, financiera y ambiental de primer nivel,
nicas y financieras de la SISAB. podría considerarse la creación a corto pla-
Por otro lado, articular un sistema nor- zo de una empresa mixta de agua potable
mativo sin la concurrencia de políticas sec- y saneamiento que sirva a La Paz, El Alto y
toriales complementarias, supone proyectar posiblemente a otros municipios del área
una reforma sectorial incompleta. Por ello, metropolitana. La idea no es nueva. Empre-
se debe avanzar en la formulación de mode- sas mixtas de agua potable y saneamiento
los de gestión que integren sistemas peque- operan exitosamente en países tan diferen-
ños y generalmente insostenibles, con sis- tes como Colombia (en Cartagena, ACUA-
23 Estimación del Sistema de Información Sectorial en Agua y Saneamiento SIAS a partir de un

relevamiento en la mayoría de los municipios.
430
CAR) y Barranquilla, AAA) y Cuba, donde el compra parcial de acciones) podría finan-
Estado contrató con Aguas de Barcelona co- ciarse con fondos públicos que el Gobierno
mo socio estratégico para conformar la em- Nacional tenga a disposición de los munici-
presa mixta llamada Aguas de la Habana. pios (como préstamos y/o donaciones) uti-
Aunque en todas las empresas mixtas los so- lizando recursos propios o de los cooperan-
cios privados tienen a su cargo el control tes multi y bilaterales. El incremento de ca-
operativo de la empresa, los socios públicos pital se destinaría a aumentar de forma sig-
ostentan derechos importantes como la de- nificativa la cobertura de servicios, funda-
finición de los planes anuales de inversión. mentalmente de alcantarillado en El Alto.
En el caso de Cartagena, el municipio de Car-
tagena, que es el socio público, también tie- Una salida ordenada de AISA. Además
ne el derecho a vetar la designación del ge- de diseñar la empresa mixta, podría estruc-
rente general de la empresa, propuesto por turarse una opción de compra progresiva,
el socio privado. Como complemento a la es- que permitiría a los gobiernos municipales
tructuración de una empresa mixta, podría adquirir paquetes de acciones de la conce-
diseñarse un Consejo Consultivo de Moni- sionaria en periodos de tiempo y a precios
toreo (CCM), compuesto por representan- preestablecidos. Al ejercer la opción de
tes de organizaciones cívicas, grupos cole- compra, las alcaldías tendrían una herra-
giados y las juntas vecinales que supervisa- mienta para lograr una retirada ordenada de
rían las operaciones de la empresa mixta, los socios privados de la empresa mixta. Po-
harían recomendaciones para mejorar los drían reemplazarlos, convocando, por ejem-
servicios e inversiones clave y además cana- plo, una nueva licitación para seleccionar
lizarían quejas y reclamos a la Superinten- un nuevo socio privado, que podría ser de
dencia para acciones posteriores cuando el ámbito regional/local o internacional.
caso lo merezca.
Acuerdos adicionales. Junto a la es-
La transición. La transición de la conce- tructuración de una empresa mixta debería
sión actual (un consorcio totalmente priva- revisarse el contrato de concesión existen-
do liderado por Suez) a una empresa mixta te entre el concesionario y el Gobierno para
con la participación de los gobiernos muni- hacer posibles los cambios necesarios para
cipales de La Paz, El Alto (y quizás otros) y facilitar la conexión de nuevos usuarios a los
los empleados de la empresa podría lograrse sistemas de agua potable y alcantarillado y
de dos maneras: (i) mediante un incremento expandir la cobertura de ambos servicios,
en el capital de la empresa suscrito por los manteniendo el equilibrio financiero del
municipios y destinado a las obras de am- contrato de concesión. Un precio reducido y
pliación necesarias o (ii) mediante la com- estable de los derechos de conexión a los
binación de un incremento del capital de la servicios de agua y saneamiento (y la im-
empresa para el mismo fin que el caso ante- plantación de un sistema de pago por cuotas
rior, pero reservando además una parte para a lo largo de varios años) podría compensar-
la compra parcial de algunas de las acciones se mediante (i) los ingresos adicionales que
actualmente en manos de los inversionistas generarían las nuevas conexiones financia-
privados de AISA. En cualquier caso, el in- das con el aumento de capital suscrito por
cremento de capital (se combine o no con la los municipios; y/o (ii) el achicamiento del
431
primer bloque de consumo de agua. Actual- dad del servicio en un contexto de alto cre-
mente, el primer bloque de consumo (que cimiento poblacional, (ii) el mantenimiento
sólo debería proteger a los usuarios más vul- de la eficiencia operativa del operador ac-
nerables con tarifas subsidiadas para el con- tual y (iii) un incremento sustancial en la
sumo básico esencial) es tan grande (30 m3 cobertura de alcantarillado en El Alto. En el
por mes) que el consumo del 91 por ciento contexto actual, esta solución también de-
de los usuarios domésticos en La Paz y El Al- bería otorgarle un papel mayor a los munici-
to no lo excede, y equivale al 61 por ciento pios de El Alto y La Paz y permitirle a la so-
del consumo doméstico24. Reducir el tamaño ciedad civil participar a través de un Conse-
de este bloque implicaría que los consumi- jo Consultivo de Monitoreo (CCM). Final-
dores relativamente grandes de clase media mente, la solución adoptada debería enviar
y alta paguen tarifas más altas por consu- una señal de seguridad jurídica en Bolivia
mos excedentes al primer bloque, permi- que facilite la movilización de inversiones
tiendo financiar más inversiones con los ma- privadas para fines sociales como comple-
yores ingresos por el servicio. mento a los esfuerzos realizados por el go-
bierno y los usuarios. En el contexto actual,
Conclusión: la actual crisis que afecta a la creación de una empresa mixta de agua
la prestación de servicios de agua potable y potable y saneamiento que sirva a La Paz,
saneamiento en La Paz y El Alto exige una El Alto y posiblemente a otros municipios en
solución mediante un modelo eficiente y el área metropolitana de La Paz podría ser
comprobado que garantice (i) la continui- una solución viable.
24 Histogramas de consumo de AISA proporcionados a la SISAB.

432
BIBLIOGRAFÍA
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— 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Continuidad del Servicio”. Superintendencia
de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
— 2003 y 2004. Indicadores preliminares SISAB –“Control de Calidad del Agua”. Superintenden-
cia de saneamiento básico Sistema de regulación sectorial. La Paz
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Estadísticas: Inversión Pública en
Agua y Saneamiento Básico 1997-2004.
REDES DE TRANSPORTE
Maria Marcela Silva
urante la última década, Bolivia ha impulsado una serie de
D reformas políticas e institucionales dirigidas a modernizar

sus redes de transporte. Las condiciones de las mismas em-
piezan mejorar, aunque aún existe una amplia agenda pendiente,
cuyos puntos centrales son la reducción substancial de sus costos
de funcionamiento y la consolidación de los avances logrados en
términos de eficiencia. El gobierno de Bolivia se enfrenta al desa-
fío de proporcionar a su gente una infraestructura de transporte
apropiada para alentar el crecimiento económico y atender las ne-
cesidades insatisfechas de los pobres.
A nivel nacional, el fortalecimiento del Viceministerio de Transpor-
te y del Servicio Nacional de Caminos (SNC), preservado de la in-
tervención de intereses políticos y partidarios, debe ser una priori-
dad. Se debe prestar más atención a los caminos rurales terciarios,
que conforman más del 56 por ciento de la red vial. El gobierno
necesita priorizar sus inversiones para asegurar los más altos rendi-
mientos económicos y sociales. El fortalecimiento de los gobiernos
departamentales y de las comunidades locales debería ser una prio-
ridad, porque, además, ambos pueden hacer las mayores contribu-
ciones al sector del transporte.
434
ANTECEDENTES última década, incluyendo la capitalización

de los ferrocarriles y la recentralización y
Visión general fortalecimiento de la administración nacio-
Dada la naturaleza de la actividad econó- nal de caminos son pasos en la dirección co-
mica de Bolivia, en la que la agricultura, la rrecta. El progreso continuo parece posible
minería y la industria manufacturera gene- si existe una fuerte voluntad política y un fi-
ran cerca del 30 por ciento del Producto In- nanciamiento adecuado.
terno Bruto (PIB), el papel del transporte es El sector del transporte podría contribuir
muy relevante. Su función es alentar la inte- al fortalecimiento de los gobiernos subna-
gración regional y facilitar el acceso a los cionales y de las comunidades locales, que
mercados internacionales. A lo largo de la pueden realizar proyectos comunitarios, de-
última década, en Bolivia se han llevado a sarrollar capacidades empresariales y ver in-
cabo reformas institucionales y políticas pa- crementadas sus competencias y su voz en
ra modernizar el sector del transporte y aula toma de decisiones.
mentar la competitividad del país. A pesar Dentro del marco señalado, este estudio
de que las condiciones y servicios están em- se divide en tres secciones. En primer lugar
pezando a mejorar, aún queda mucho por hay un breve preámbulo, que proporciona
delante para reducir substancialmente el un resumen de las principales característi-
costo del transporte y consolidar los logros cas del sector del transporte en Bolivia, las
en términos de eficiencia. principales reformas implementadas en ca-
En su esfuerzo por desarrollar su poten- da subsector y los logros derivados de di-
cial como centro continental de transporte, chas reformas. Luego se analizan los princi-
Bolivia necesita superar una serie de frenos pales desafíos del sector poniendo el acento
estructurales como sus elevados costos de en el subsector de caminos2. La última sec-
transporte1, su deficiente infraestructura y ción recoge una relación de recomendacio-
los costos evitables derivados de un marco nes para mejorar los resultados del sector.
institucional y normativo tan imperfecto.
El gobierno boliviano enfrenta el desafío Las principales
de proporcionar una apropiada infraestruc- características del sector
tura de transporte para impulsar el creci- El transporte juega un rol clave en la eco-
miento económico. En términos de creci- nomía del país. Durante el periodo 1992-
miento, Bolivia debería maximizar su com- 2004, el sector, conformado por la red de ca-
petitividad global. Para ello, requiere de efi- minos, vías ferroviarias, aeropuertos, puer-
ciencia y efectividad en los costos de su in- tos, ríos y viaductos, representó, en prome-
fraestructura y servicios de transporte y es- dio, un 9.2 por ciento del PIB y casi un 33
to pasa por un equilibrio óptimo entre inver- por ciento de las inversiones públicas (prin-
siones y mantenimiento. Las reformas de la cipalmente caminos). Durante el mismo pe-
1 Bolivia carece de una actividad económica intensa, lo cual redunda en bajas densidades de tráfico y,
por tanto, altos costos unitarios de transporte. A ello se suma el terreno accidentado de zonas del
altiplano y valles, donde las inundaciones y deslizamientos de tierra son frecuentes.
2 El presente capítulo no incluye el transporte urbano.

435
REDES DE TRANSPORTE
riodo las actividades relacionadas con el Bolivia tiene cinco corredores principales
transporte generaron aproximadamente 6.6 de transporte – uno interior, dos hacia el Pa-
por ciento del empleo total en los núcleos cífico y dos hacia el Atlántico. El único canal
urbanos.3 plenamente interno parte de La Paz y llega a
Santa Cruz, vía Oruro y Cochabamba. Éste
Infraestructura. El sector del transporte une a las cuatro ciudades más grandes, don-
en Bolivia consta de: (a) la red nacional de de se concentra la mayoría de la economía
caminos de aproximadamente 12.200 kiló- boliviana. Ya que los departamentos de La
metros de carreteras, administradas por el Paz, Oruro, Cochabamba y Santa Cruz suman
Servicio Nacional de Caminos – SNC; (b) aproximadamente el 75 por ciento de la po-
14.200 kilómetros de caminos secundarios blación nacional y representan cerca del 80
bajo la jurisdicción de nueve agencias pre- por ciento del PIB, esta concentración física
fecturales de caminos llamadas SEPCAMS; de actividad económica, justifica la existen-
(c) 34.500 kilómetros de rutas terciarias o cia de buenos servicios a lo largo de dicho
rurales, competencia de las municipalida- corredor, pero desvía la atracción de otras
des; (d) 37 aeropuertos, tres de los cuales se áreas periféricas y dificulta la integración re-
entregaron en concesión al sector privado; gional.
una red de ferrocarriles de 3.700 km. En dos La elevada dependencia del país de una
líneas separadas de rieles; y (f) una serie de pequeña cantidad de exportaciones, prove-
importantes hidrovías navegables (dos prin- nientes de zonas geográficas identificadas
cipales cuencas: Amazonas y de La Plata) in- (minerales del altiplano en el occidente, so-
cluyendo la hidrovía Paraná-Paraguay y la ya y otros productos agrícolas del oriente)
cuenca lacustre del Lago Titicaca. ha dado lugar a un sistema de transporte
En 2003 se trasladaron dentro del país muy fragmentado y sin interconexión. El
aproximadamente 33 millones de pasajeros y mejor ejemplo de esto es el sistema de ferro-
7 millones de toneladas de carga a través de carril fracturado, compuesto por dos redes
los diferentes sistemas de transporte (en independientes, una que cubre la región an-
1992 fueron 14,5 millones y 3,3 millones res- dina, y la otra, la zona oriental.
pectivamente). Las carreteras son el princi-
pal medio de desplazamiento del país, pues- Convenios institucionales. La política
to que concentran casi el 91 por ciento del de transporte en Bolivia es competencia del
total del transporte de pasajeros y el 59 por Viceministerio de Transporte (VMT), adscri-
ciento de los volúmenes de carga. Existe rela- to al Ministerio de Servicios y Obras Públi-
tivamente poca competencia directa en cas. El VMT establece normas y regulaciones
cuanto al traslado de carga, puesto que la red para la mayoría de los servicios de transpor-
ferroviaria concentra el mayor volumen de te e infraestructuras y prepara las leyes so-
productos y distancias. Las Tablas 1 y 2 mues- bre la materia para el Congreso, y decretos y
tran la tendencia histórica del movimiento de regulaciones para el Ejecutivo. Además,
pasajeros y carga en Bolivia según el tipo de compete al VMT la licitación de la adminis-
transporte. tración y la manutención de las carreteras.
3 Fuente: UDAPE (2005)

436
Tabla 1 - MOVILIZACIÓN DE PASAJEROS (miles de personas por año)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Vía aérea 1,195 1,490 1,876 1,972 1,930 2,739 2,720 2,396 2,270 1,993 1,993 2,189
Carreteras 12,505 13,911 13,366 16,436 19,452 22,617 25,014 24,796 21,769 21,223 23,998 30,449
Ferrocarriles 870 740 730 650 520 599 706 684 667 705 726 730
Vía acuática 12 12 9 13 12 10 13 10 15 16 7
Total 14,570 16,153 15,984 19,067 21,915 25,967 28,450 27,889 24,716 23,936 26,733 33,375
Tabla 2 - MOVILIZACIÓN DE CARGA (miles de toneladas por año)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Vía aérea 9 12 16 12 15 13 18 17 15 12 14 17
Carreteras 1,901 2,217 2,417 2,553 2,653 3,009 3,565 3,588 3,876 4,061 4,765 4,114
Ferrocarriles 1,409 1,343 1,393 1,345 1,379 1,590 1,757 1,573 1,595 1,321 1,516 1,595
Vía acuática 259 410 285 523 594 786 892 917 1,028 1,072 1,245
Total 3,320 3,830 4,235 4,195 4,570 5,206 6,125 6,069 6,402 6,421 7,367 6,971
437
REDES DE TRANSPORTE
Dentro el VMT está el semi-autónomo Servi- rentes regiones, mejorar la distribución de

cio Nacional de Caminos. Una segunda agen- los productos agrícolas, y reducir los costos
cia clave es la Dirección General de Aviación de transporte para las exportaciones e im-
Civil (DGAC), que administra, coordina y portaciones, lo que revertiría una de las
controla las diferentes actividades del principales desventajas competitivas de Bo-
transporte aéreo. livia; e (ii) introducción de socios privados
También existen dos agencias de titulari- para ahorrar recursos al Estado y mejorar la
dad estatal: (i) la Administración de Aero- eficiencia lograda.
puertos y Servicios a la Navegación Aérea En términos generales, las reformas de
(AASANA), que proporciona servicios me- los 90 fueron relativamente exitosas, por-
teorológicos y de control del trafico aéreo que mejoraron los indicadores de resulta-
en todo el país, y (ii) los remanentes de la dos, atrajeron inversión privada y brindaron
Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado experiencia a un sector signado por la admi-
(ENFE), que administra los inmuebles de la nistración pública. No obstante, el impacto
ENFE, mientras que el funcionamiento (y de las reformas fue limitado, tanto porque
material rodante móvil) se ha transferido al se generaron expectativas poco realistas ba-
sector privado. Las hidrovías y lagos, por su jo la consigna de que se distribuirían las
importancia estratégica a lo largo de las rentas de la privatización, como a causa de
fronteras de Bolivia, están bajo el control de la falta de capacidad institucional para
las Fuerzas Armadas. atender a los diferentes sectores bajo nue-
La Superintendencia de Transporte (ST) vas reglas del juego. A pesar de las mejoras,
juega el papel de regulador económico y de la capitalización tiene en la población boli-
calidad de los servicios de transporte. Den- viana una muy mala reputación. Se la acusa
tro sus funciones, tiene que: (i) promover la con frecuencia de haber beneficiado a las
eficiencia en los servicios y funcionamiento inversiones extranjeras a costa de los boli-
del transporte; (ii) supervisar a las empresas vianos. Las quejas públicas sobre el desem-
capitalizadas y a los aeropuertos gestiona- peño de los operadores de los ferrocarriles y
dos públicamente, lo que incluye la calidad, de la aviación civil son relativamente comu-
las prácticas anti-competitivas, y el cumpli- nes. Sobre todo en este último caso, los re-
miento de sus obligaciones de inversión; proches han llegado a ser generalizados y
(iii) establecer o revisar tarifas (donde no acompañan la eventual quiebra de la aerolí-
hay competencia), (iv) promover la compe- nea bandera del país.
tencia, y conceder donaciones y licencias El subsector caminos ha sido objeto de
para nuevos servicios. reformas institucionales mayores. Descen-
tralizado y re-centralizado en menos de una
Situación actual década, el tema de la administración de ac-
Después de los esfuerzos de estabiliza- tivos y del desarrollo social, asociado con el
ción realizados en los años 80, el sector del rubro de caminos, es el que requiere la ma-
transporte se convirtió en parte esencial del yor cuota de participación del sector públi-
programa de reforma estructural de la déca- co en los planos financiero y técnico. En
da siguiente, que ponía acento en: (i) el 1995, las funciones del Servicio Nacional de
mantenimiento y rehabilitación de las redes Caminos (SNC) se descentralizaron y transfi-
camineras construidas a fin de integrar dife- rieron a los nuevos servicios departamenta-
438
les recientemente creados (SEPCAM), para enero de 2000, el gobierno contrató consul-
acercar la planificación y la toma de deci- tores para proponer una reorganización del
siones de inversión a la demanda local. La SNC. Se buscaba una entidad capaz de cum-
idea pudo ser buena, pero se asignaron de- plir con sus nuevas funciones, es decir, ad-
masiadas competencias a la vez a los SEP- ministrar contratos y gestionar resultados.
CAM, junto a capacidades y recursos técni- Dichos consultores diseñaron una institu-
cos inadecuados. La abrupta descentraliza- ción con sólo 350 empleados, la misma can-
ción expandió muy superficialmente las li- tidad de personal que permaneció en el SNC
mitadas capacidades técnicas y administra- después de la descentralización fallida. Co-
tivas del sector. Sin una visión amplia de las mo parte de la institucionalización en curso,
necesidades nacionales, las SEPCAM no el SNC se ha convertido en una agencia au-
prestaron atención oportuna al manteni- tónoma, cuyos directores son nombrados
miento de la red nacional, porque concen- por el Presidente de entre una terna pro-
traron su atención en las redes secundarias puesta por el Congreso, mientras el personal
y terciarias. En algún sentido, no tuvieron profesional es nombrado conforme al crite-
en cuenta las consideraciones económicas rio de mérito técnico y mediante procesos
en la priorización. Los sistemas de manteni- competitivos.
miento de caminos se transfirieron a las La institucionalización del SNC también
nuevas instancias. La información básica incluía la garantía de la asignación de fon-
sobre condiciones de caminos y tráficos de- dos para el mantenimiento de los caminos.
jó de estar disponible debido a restricciones Dicha garantía se logró en parte a través del
de presupuesto. El mantenimiento real cayó 70 por ciento de las rentas de peaje para di-
por debajo de lo planificado, y resultó más chos trabajos (el 30 por ciento restante se
afectado por el deterioro de los equipos de entrega a las Prefecturas). Más reciente-
reparación. En 1998, casi la mitad de la ma- mente, debe considerarse la asignación de
quinaria original ya no estaba en condicio- un porcentaje creciente del impuesto espe-
nes de funcionamiento. La calidad de los ca- cial sobre hidrocarburos y productos deriva-
minos disminuyó, los costos de transporte dos (IEHD), gestionado por el Fondo de
se elevaron, muchas rutas rurales se volvie- Mantenimiento de Caminos (CNCV). Éste
ron intransitables durante el periodo de llu- proviene de una especie de tasa por servi-
vias y el sector se convirtió en una pesada cios que los usuarios de los caminos pagan
carga para la economía. a través del consumo de combustibles. El
La administración estatal que accedió al SNC ha diseñado un programa de contrata-
poder en 1997 rectificó esta tendencia, re- ción del mantenimiento de caminos con el
centralizó la red nacional, le restituyó al SNC sector privado. Un programa piloto, inicia-
toda la competencia y dejó que las SEPCAM do con los recursos del segundo proyecto de
se hicieran cargo de la red secundaria, mien- mantenimiento de caminos, ha experimen-
tras a los municipios se les asignó la tercia- tado este proyecto con éxito. Tras afrontar
ria. Por otra parte, las rutas urbanas queda- varias dificultades durante un periodo de
ron bajo atribuciones institucionales menos transición, el programa de mantenimiento
claras. Gran parte de la memoria institucio- rutinario tiene ahora un costo estimado de
nal, además de los activos humanos y físicos 2.233 dólares/km-año (dentro de paráme-
del SNC, se perdió durante el proceso. En tros internacionales). Éste se realiza me-
439
REDES DE TRANSPORTE
Recuadro 1 - RED CAMINERA DE BOLIVIA
El porcentaje de caminos asfaltados en Bolivia (7%) está muy por debajo del promedio regional
(27%) y del de países que forman parte del plan de alivio HIPC (12%). Casi 63% de los caminos tienen
superficies de tierra. Esto incrementa sustancialmente los costos de transporte por kilómetro y los
tiempos de viaje, impactando los costos generales de transporte y reduciendo los niveles de tráfico.
Red Asfalto Ripio Tierra Total
Primaria 4,032 4,738 3,485 12,255
Secundaria 195 6,928 7,101 14,224
Terciaria 56 6,856 27,630 34,542
Total 4,283 18,522 38,216 61,021
(%) 7 30 63 100
Fuente: UDAPE (2005)
diante: (i) contratos con compañías priva- Dado que las prefecturas siguen siendo res-
das que realizan actividades que requieren ponsables de proporcionar fondos de con-
de maquinaria especializada (43 contratos traparte para proyectos financiados exter-
que cubren una longitud total de 12.200 ki- namente sobre la red primaria, se ve afecta-
lómetros, lo que equivale a 20 millones de da su capacidad para atender a las necesida-
dólares); y (ii) un programa de manteni- des de inversión y mantenimiento de los ca-
miento con una rutina de intenso trabajo a minos secundarios, lo que pone en riesgo la
través de micro empresas que cubren 10.200 ejecución de los trabajos por retrasos en la
kilómetros y generan más de 2.291 em- asignación de recursos. Más aún, con el
pleos, con un costo total de 5,4 millones de equipamiento heredado del SNC gracias a la
dólares. Durante los últimos años, el SNC ha descentralización, los SEPCAM atienden con
logrado mejorar la programación del mante- frecuencia los requerimientos de los munici-
nimiento, la contratación y la supervisión. pios sobre la red terciaria, porque éstos no
Es evidente que aún queda mucho por hacer disponen recursos ni capacidad para ejecu-
y, lamentablemente, la expansión y rehabi- tar dichas tareas, ya que carecen de una
litación de la red depende en gran medida agencia municipal de caminos. Todas las
del financiamiento externo. El dinero de competencias de infraestructura están con-
contraparte en tales casos proviene de las centradas en la Oficialía Mayor Técnica, que
prefecturas. depende directamente de cada alcalde.
En el plano departamental, las políticas En suma, es necesario reforzar la capaci-
de mantenimiento distan de ser claras y los dad institucional de los diferentes niveles
trabajos se realizan con escasa motivación. para administrar más eficientemente los ca-
440
minos bajo marcos de trabajo orientados a buenas condiciones durante el periodo

conseguir resultados, establecer claramente 2001-2004.
correspondencias entre competencias y Aunque en junio de 1998 se aprobó una
asignación de fondos, establecer políticas nueva Ley de Concesión de Trabajos Públi-
de inversiones y mantenimiento efectivas, y cos para promover la inversión privada,
fijar mecanismos de coordinación entre los pensando en la recaudación de los peajes
tres niveles de gobierno para desarrollar un como la renta primaria para los inversionis-
marco articulado del sector. tas en el caso de caminos, la falta de interés
Por otra parte, el financiamiento aún esde éstos ha sido notoria, debido sobre todo
tá bastante por debajo de lo necesario para a los bajos niveles de trafico4, los altos cos-
mantener la red en un estado aceptable. Es- tos de construcción, un financiamiento in-
to ocurre pese a que los gastos públicos en cierto para los subsidios y leyes poco claras.
la red nacional de caminos durante el perio- La factibilidad de un esquema de participa-
do 1999-2004, han aumentado de 100 a 180 ción privada en el sector de caminos tam-
millones de dólares. Los gastos se hacen en bién requeriría una mejor preparación del
buena medida a costa del financiamiento SNC para supervisar y controlar bien los
externo, que contribuye con casi el 80 por contratos de concesiones. Antes de produ-
ciento del presupuesto total. cirse la capitalización de los ferrocarriles en
Pese a los problemas de financiamiento, 1996, ENFE, la compañía nacional de trenes,
desde la reforma del SNC, las mejoras en las de propiedad del Estado, se enfrentó al de-
condiciones de los caminos primarios son terioro de los resultados de funcionamiento
notables, pues muestran un aumento del 26 y financiamiento, y no tenía los fondos pa-
por ciento al 31 por ciento de tramos en ra continuar respaldando actividades no
Tabla 2 - GASTO PÚBLICO EN LA RED NACIONAL DE CAMINOS (US$)
1999 2000 2001 2002 2003 2004
TGN 7,343,024 4,805,299 7,378,755 1,733,757 4,118,129 2,562,079
Recursos
propios 10,724,800 19,546,759 3,771,183 8,855,045 2,780,975 8,699,406
Otros 11,089,514 13,215,218 29,545,329 8,641,899 3,104,542 5,787,182
Financiamiento
externo 69,024,619 85,686,576 67,576,615 95,655,649 126,458,020 171,128,242
Total 98,181,957 123,253,852 108,271,882 114,886,350 136,461,666 188,176,909

Fuente: Vice Ministerio de Inversión Pública
4 Excepto para los caminos urbanos, los niveles de tráfico, aun en caminos nacionales son relativamente
bajos, promediando casi 200 vehículos diarios sobre caminos no asfaltados y 1.000 vehículos en
caminos asfaltados. Los carros y vehículos ligeros comprenden casi el 44% del km-vehículo, los
camiones el 30% y los autobuses el 22%.
441
REDES DE TRANSPORTE
rentables o para mejorar la infraestructura y Las nuevas empresas poseen el material

los servicios. El gobierno consideraba que la rodante y son responsables de hacer todas
red podía aumentar sustancialmente su ca- las inversiones necesarias. Las vías férreas se
pacidad y reducir costos, una vez que se alquilan a ENFE. El Estado se limita a super-
acabara con la interferencia política, el ex- visar el cumplimiento de los contratos y a
ceso de empleo, las distorsiones tarifarias y controlar los precios en los corredores con
la dependencia del Tesoro. En ese entonces competencia del mercado (en la práctica, só-
se dijo que la capitalización traería recursos lo Santa Cruz-Puerto Suárez). Para el uso de
para rehabilitar y modernizar las redes, y la infraestructura y para tener la licencia de
que los inversionistas privados podrían me- prestación de servicios férreos, la compañía
jorar la eficiencia y la productividad laboral, capitalizada debía pagar una tasa de licen-
además de generar rentas al Tesoro, y que al ciamiento del 2,2 por ciento y una de regula-
ofrecer mejores alternativas de transporte ción de hasta el 0,5 por ciento de las rentas
para el comercio internacional se mejoraba anuales brutas.
la competitividad de Bolivia como centro En 2003, siete años después de la capita-
regional de transporte. lización de ENFE, la mayoría de los indicado-
La estrategia de capitalización separó res operativos, financieros y de calidad de
las redes Andina y Oriental. Así, Ferrocarril servicios ha mejorado. De acuerdo con la ST:
Andina (FCA) y Ferrocarril Oriental (FCO) se (i) las velocidades promedio para los trenes
convirtieron en corporaciones totalmente de carga han aumentado (casi por el 10 por
privadas de propiedad en un 50 por ciento ciento en la red Andina y 25 por ciento en la
de la firma Cruz Blanca.5 La red andina está línea Santa Cruz-Puerto Suárez); (ii) la can-
centrada en Oruro, con servicios hacia La tidad de descarrilamientos ha disminuido en
Paz, Cochabamba, Sucre, Potosí, Villazón más de la mitad en ambas redes durante el
(en la frontera argentina), Avaroa y Charaña periodo 2000-2003 (de 0,8 descarrilamien-
(ambas en la frontera chilena). La red Orien- tos/ton-km. a 0,35 en FCA y de 0,38 a 0,11
tal, concentrada en Santa Cruz, tiene líneas en FCO); (iii) entre 2000 y 2003, los retrasos
al Este hacia Quijarro y Puerto Suárez (en la en el servicio han descendido de 80 a menos
frontera brasileña), al sur hacia Yacuiba (en de 40 minutos en FCA y de 130 a 120 minu-
la frontera argentina), y al norte hacia Mon- tos en FCO; (iv) las tarifas de carga por tone-
tero. La red Oriental, que cruza la planicie de lada transportada se han reducido significa-
los llanos, tiene declives suaves y curvas tivamente entre 1998 y 2003 (de 0,046 a
amplias, con temperaturas tropicales y altu- 0,037 dólares en FCA y de 0,054 a 0,035 dó-
ras por debajo de los 450 metros. Por el con- lares en FCO). En contraste, los boletos para
trario, la red Andina tiene declives de hasta los pasajeros han aumentado entre 1998 y
el 3 por ciento, curvas cerradas y alturas en- 2002 en un 36,4 por ciento y un 29,2 por
tre 2.000 y 4.500 metros6. ciento en FCA y FCO, respectivamente, este
5 Casi todas las cuotas que quedan son retenidas por igual por los dos fondos de pensiones, AFP Futuro
de Bolivia y AFP Previsión BBV, excepto un modesto porcentaje adquirido por los empleados (0,072%
de FCA y 0,089% de FCO).
6 Por esta razón, se ha estimado que los costos operacionales de la red Andina son 50% más altos que
los de la red Oriental.
442
es un asunto sometido a constante crítica, tificaciones específicas si optan por el reti-

pese a ser consecuencia del fin de tarifas an- ro progresivo de un servicio. Si la ST consi-
tes subsidiadas; (vi) el movimiento de pasa- dera que se debe proporcionar el servicio por
jeros y carga transportada ha aumentado, en razones sociales, se entregarán las asigna-
40 por ciento y 15 por ciento respectiva- ciones presupuestarias apropiadas para cu-
mente, lo que implica un crecimiento anual brirlo. Esta cláusula es limitativa, de tal
del 5,2 por ciento en términos de movimien- suerte que los operadores no pueden retirar-
to de pasajeros y un 2,5 por ciento en des- se de manera unilateral.
plazamientos de carga7. Con respecto al transporte aéreo, hasta
Ambas compañías han cumplido sus 1995 el gobierno poseía y gestionaba la lí-
compromisos de inversión. La FCA tenía sie- nea bandera Lloyd Aéreo Boliviano (LAB),
te años para invertir un total de 13,2 millo- todos los aeropuertos del país, y natural-
nes de dólares en mejoras y mantenimiento, mente, el sistema de navegación aérea. Se
mientras que el programa de inversión apro- introdujeron reformas en la administración
bado de FCO era de 25,9 millones de dólares. de los principales aeropuertos del país y la
En el periodo 1996-2003 las inversiones to- aviación civil a través de la capitalización
tales de FCA y FCO alcanzaron los 91,2 millo- del LAB y tres años después, se realizó la
nes de dólares (133 por ciento más de lo es- concesión de los tres principales aeropuer-
perado). Sin embargo la mayor parte de esta tos. Aunque ambos hechos condujeron a al-
inversión se destinó a mejorar y mantener la gunas mejoras, también surgieron graves
mayoría de las líneas rentables. Los usuarios problemas.
se quejan de que el nuevo equipamiento En 1995, el LAB fue una de las primeras
apenas existe, y ENFE, el propietario de la empresas del Estado ofrecidas para la capi-
infraestructura en usufructo, argumenta talización. En octubre de 1995 fue entre-
que son inadecuados los trabajos de mante- gado a VASP, una aerolínea privada con ba-
nimiento en las líneas menos rentables. EN- se en Sao Paulo8. Después de décadas de
FE también critica el abandono del tráfico pérdidas, el crecimiento del mercado y la
de pasajeros, particularmente en las áreas mejora de resultados ayudaron al LAB a
de La Paz y Cochabamba. No obstante, para convertir una pérdida de 6,5 millones de
garantizar la provisión de servicios a los más dólares en 1995 (su último año como em-
pobres, los contratos de concesión incluye- presa estatal) en pequeñas ganancias en
ron las Obligaciones de Servicios Públicos tres de los siguientes cuatro años. En 2001
(OSP), mediante las cuales los operadores la viabilidad financiera del LAB estaba en
de ferrocarriles deben presentar a la ST jus- juego con pérdidas de más de 53 millones
7 A pesar de que el movimiento de carga en general ha aumentado, este aumento no ha sido homogéneo
en las dos redes. El trafico de carga de la red Andina aumentó marginalmente de 1996 a 1998, pero
luego cayó 14% por tonelaje y 23% por ingreso en 1999, debido a la caída de las exportaciones de
minerales (alrededor del 50% del total de carga por volumen) y la disminución general de la
participación del sector minero en la economía.
8 El Contrato de Administración dio al contrato del LAB derechos exclusivos para ser la línea boliviana en las
rutas internacionales bajo los acuerdos bilaterales y multilaterales, por un periodo de seis años. Para su
porción del 49,99 por ciento en el LAB, la VASP licitó en 47 millones dólares, casi el doble del valor
contable.
443
REDES DE TRANSPORTE
de dólares, principalmente por las dificul- rimientos en el plazo de 15 días hábiles.

tades financieras padecidas por su socio Además, los clientes insatisfechos con la
privado, muy afectado por la crisis econó- respuesta pueden presentar una queja admi-
mica brasileña de 1999. En medio de una nistrativa a la ST.
serie de denuncias sobre graves irregulari- En términos de infraestructura, los tres
dades cometidas por la VASP, a mediados de principales aeropuertos, La Paz (El Alto),
2002 un grupo boliviano adquirió la pro- Cochabamba (J. Wilstermann) y Santa Cruz
piedad de sus acciones. Desde la capitali- (Viru-Viru) fueron licitados al mismo tiem-
zación, se ha experimentado un aumento po para la obtención de una concesión de
en la capacidad y volúmenes de pasajeros y 25 años (los licitadores expresaron desinte-
carga (al margen de una abrupta caída en rés en los aeropuertos más chicos). Estos
1999, fruto de los eventos del 11 de sep- son los únicos tres aeropuertos rentables y
tiembre de ese año), alentada por una limi- representan más del 80 por ciento de la ac-
tada competencia de tarifas, que incluyó tividad. La empresa ganadora fue SABSA
una guerra de precios en 1997. Desde la in- (propiedad de Airports Group International
troducción de la compañía privada Aerosur de Estados Unidos), que ofreció el pago más
en el mercado9, la participación del LAB se alto a AASANA, es decir, el 20,8 por ciento
ha visto drásticamente reducida. Así, de de la renta bruta. Casi desde su inicio, el
una cuota general del mercado de 93 por contrato entre AASANA y SABSA ha sido ob-
ciento en 1993, la línea aérea capitalizada jeto de fuertes disputas. Las fuentes del li-
pasó a un 59 por ciento de pasajeros y a un tigio fueron aparentemente la vaguedad de
54 por ciento de carga al presente. Ahora, a los términos del convenio acordado, debido
pesar de que el país tiene 6 operadores na- a la falta de experiencia del país en este ti-
cionales, LAB y Aerosur siguen dominando po de acuerdos y la ausencia de buenos mo-
el mercado interno. Aunque los precios no delos que seguir. Tanto AASANA como el go-
han aumentado sustancialmente, el trans- bierno consideraban el acuerdo demasiado
porte aéreo aún sigue fuera del alcance de generoso para que SABSA y tomaron posi-
los más pobres. ciones firmes en las negociaciones. La dis-
En febrero 2000, la ST estableció dos es- puta dañó la reputación de ambas partes, y
tándares para mejorar el servicio. Sólo se se convirtió en un ejemplo para los críticos
permite al 22,5 por ciento de los vuelos desde la privatización. En julio de 1999, SABSA
pegar con un retraso de más de 30 minutos, buscó el arbitraje de la Corte Internacional
y sólo el 5 por ciento de los vuelos pueden de Arbitrajes de Londres, que culminó en
ser cancelados sin circunstancias justificati- 2000 con la firma de un acuerdo de conci-
vas. Las aerolíneas son multadas por viola- liación entre las dos partes. Sin embargo,
ciones en este terreno. Para proteger mejor siguen quedando asuntos pendientes entre
los derechos de los clientes, la ST acepta ellas. Mientras el gobierno tiene algunas
quejas escritas a través de sus oficinas de objeciones respecto al plan maestro de in-
atención en los tres aeropuertos principa- versión presentado por SABSA, ésta se que-
les. La empresa debe responder a los reque- ja de los retrasos gubernamentales en el es-
9 Una línea privada con base en Santa Cruz que ingresó en el mercado en 1993.
444
tudio y aprobación de las propuestas de in- les que requieren estudios concienzudos,
versión que le presentan. porque tienen potencial para absorber un
Los demás aeropuertos están aún bajo la fuerte endeudamiento y/o perjudicar el me-
administración de AASANA y se financian dio ambiente. Para superar la escasez de re-
con las rentas de la concesión de los otros cursos, el gobierno necesita priorizar las in-
tres. En la mayoría, el costo del manteni- versiones a fin de asegurar los mayores ren-
miento es bajo y las condiciones poco fia- dimientos económicos y sociales posibles.
bles provocan la cancelación o retrasos de Por ejemplo, existe una reciente tenden-
los vuelos. Aunque ninguno es rentable, cia a reclasificar los caminos secundarios y/o
puede darse la posibilidad de mejorar el terciarios y situarlos como caminos prima-
acuerdo en Trinidad, Puerto Suárez, Tarija y rios, en base a consideraciones políticas o de
Sucre. presión social sin adjuntar una sólida justifi-
Dada la importancia del subsector de ca- cación técnica o económica. Se trata de un
minos dentro el sistema del transporte y de- medio para impulsar las inversiones en algu-
bido al hecho de que es la principal área de nas rutas locales. Esta práctica debilita la ca-
inversión e intervención del sector publico, pacidad del SNC de llevar adelante los traba-
el resto de este estudio se concentrará en él. jos vitales en la red primaria esencial y ase-
gurar el mantenimiento adecuado. Por eso
LA AGENDA INCOMPLETA: hay que fijar claramente las características y
TEMAS CLAVES DEL SECTOR condiciones (mensurables), que cada tipo de
camino (primario, secundario y rural) debe
A pesar de que han sido identificadas cumplir, y seguir fielmente tales considera-
muchas tareas necesarias para reformar el ciones cuando se tenga que decidir una re-
sector y se han hecho progresos en su imple- clasificación. Ver la red caminera alimenta-
mentación, el ritmo de acción continúa si- dora (departamental) y capilar (terciaria)
gue siendo lento, lo que se agrava por la in- como elementos integrales del sistema de
cidencia de conflictos sociales agudos. Los transporte terrestre (en vez de tratar de con-
siguientes son algunos de los temas clave vertirlas en caminos primarios), es funda-
dentro una agenda incompleta: mental para el desarrollo de sector.
La ausencia de una política de Estado pa-
Necesidad de fortalecer la capacidad ra el desarrollo caminero, coordinada entre
de planificación estratégica a nivel macro jurisdicciones, en función a principios de
para asegurar un costo bajo y una alta efi- planificación estratégica orientados a ase-
ciencia en los programas de inversión, gurar que los escasos fondos se asignen ba-
además de aumentar la transparencia en jo criterios de eficiencia y equidad, socava
la toma de decisiones. Debido a la comple- toda posibilidad de mejora en el desempeño
jidad del sistema de transporte boliviano y de los activos camineros. Esta es quizás una
la constante búsqueda de rutas nuevas, más consecuencia de la falta de una oficina de
eficientes y seguras para el comercio, exis- planificación en el VMT, que sí existe en la
ten varios proyectos ambiciosos, que toman mayoría de los demás países. El papel del
en consideración de una u otra forma fun- VMT como gran planificador del sector nece-
cionarios públicos y operadores privados. El sita ser fortalecido, lo cual implica aumen-
ámbito y tamaño de estos proyectos son ta- tar sus competencias y limitar su participa-
445
REDES DE TRANSPORTE
ción en actividades, como la administración jurisdiccional y la propiedad de los caminos

de las concesiones de caminos. secundarios y rurales no está claramente de-
finida, lo que genera solapamientos en la
Necesidad de fortalecer el marco insti- administración de los caminos terciarios; y
tucional y mejorar la capacidad para la (ii) los acuerdos institucionales en ambos
administración del sector caminero a fin niveles no siempre son los más eficientes.
de reducir el elevado costo de transporte En términos de capacidad institucional, las
terrestre en el país. Debido a sus elevados deficiencias por la falta de recursos y herra-
costos de transporte, Bolivia no puede per- mientas técnicas modernas malogran el de-
mitirse ser ineficiente en la administración sarrollo de programas anuales de caminos,
de sus caminos. A través de la descentraliza- responsables del cuidado de toda la red bajo
ción de la red primaria, el país ha perdido su jurisdicción. Debido a ello, no se priori-
tiempo, recursos y conocimientos en vez de zan las intervenciones basadas en sólidos
ponerse al día con las apremiantes necesi- criterios económicos y en función de la ne-
dades del sector. A nivel nacional, el gobier- cesidad de lograr resultados.
no debe continuar apoyando la instituciona-
lización del SNC para consolidar los avances Falta de acceso de los pobres de las zo-
logrados hasta ahora y continuar reforzando nas rurales a los mercados y servicios bá-
sus capacidades técnicas y de implementa- sicos. Es necesario prestar mayor atención a
ción. El SNC debe continuar mejorando en los caminos terciarios rurales, que confor-
áreas como la planificación y el diseño de man más del 56 por ciento de la red. Su mal
proyectos, la administración y supervisión estado afecta seriamente la capilaridad de
de contratos, así como la adquisición y la los sistemas, limita su eficiencia económica
gestión financiera. y perjudica los potenciales ingresos del
En gran medida, el SNC tiene un poder mo- segmento más pobre de la economía. De los
nopólico sobre la capacidad técnica que se le 34.500 kilómetros de caminos rurales, el 71
ha conferido dado el tamaño y ámbito de sus por ciento son de tierra. Más de la mitad del
operaciones. Por eso en aras de la eficiencia y sistema sólo puede transitarse mediante
la equidad económica, es una meta básica transporte no motorizado, jalado por ani-
transferir ese conocimiento a los niveles lo- males, que es la forma en que se transporta
cales que, debido a su reducido tamaño y la mayoría de la producción agrícola. El res-
grandes obligaciones, no tienen los medios to del sistema, debido al escaso drenaje, es-
para adquirirlo. El diseño e implementación tá cerrado al tránsito durante el periodo de
de un sistema para lograr esta transferencia lluvias. Existe una substancial evidencia de
constituye un desafío clave del sector. que el aislamiento caminero ayuda a perpe-
La administración de caminos en el pla- tuar la pobreza. La falta de acceso de la po-
no prefectural y municipal está muy rezaga- blación rural a los mercados genera mono-
da. Dichos gobiernos están mal preparados polios. Atender los problemas de la red rural
para mantener y gestionar las descuidadas va a requerir de una activa participación co-
redes secundarias y rurales, lo cual aumenta munitaria con estrategias que podrían in-
el aislamiento y merma los ingresos de los cluir oportunidades de trabajo para los lu-
segmentos más pobres de la población. Dos gareños y mejoramiento de la capacidad lo-
puntos importantes son: (i) la competencia cal para administrar los caminos. Está com-
446
probado que estas tareas pueden influir en Además, para resarcirse de los costos de
una serie de variables como la disminución rehabilitación y repavimentación es necesa-
en los costos de traslado, la mejora del ac- rio ajustar los peajes para lograr ahorros en
ceso a los servicios públicos, el aumento del los costos de explotación. En algunos países
número de empleos, la diversificación de se hace un cálculo sobre el ahorro en los
fuentes de ingreso, el aumento de la pro- costos de explotación y se aumentan los
ductividad local y eventualmente una re- peajes como maximo alrededor del 30 por
ducción gradual de los niveles de pobreza ciento de esos ahorros estimados.
en las áreas donde se implementan proyec- En suma, parece necesario ampliar el uni-
tos comunitarios. verso de caminos susceptible de beneficiarse
de los recursos de la CNCV. Se debe seguir
Incertidumbres en torno a la sosteni- dando prioridad a las actividades rutinarias
bilidad financiera en el sector de caminos de mantenimiento y a los trabajos de emer-
aumentan los costos y retrasan los avan- gencia, pero se requiere identificar fuentes
ces. Con la creación y apoyo continuo al alternativas y estables de financiamiento a
Fondo Nacional de Mantenimiento de Cami- fin de realizar tareas periódicas de repavi-
nos (CNVC), el gobierno se ha comprometi- mentación. La brecha existente se financia
do firmemente con el adecuado financia- mediante préstamos externos. La fuerte de-
miento de esta labor. Sin embargo, los com- pendencia de las fuentes externas de recur-
promisos iniciales parecen ser insuficientes sos para realizar trabajos de mantenimiento
y se necesita un marco institucional y legal debería reducirse gradualmente a medida
para asegurar el apropiado financiamiento que la red alcance una situación estable.
del mantenimiento de la red. El CNCV no es Es necesario aclarar el papel de las pre-
más que una cuenta bancaria y no incorpo- fecturas en las tareas de financiamiento de
ra los mecanismos para incrementar los re- caminos. En cualquier caso, si los recursos
cursos cuando la red los necesita. Las re- prefecturales van a continuar jugando un
caudaciones estimadas en 2002 a través del papel importante en el cofinanciamiento de
CNCV no se están alcanzando a pesar de que proyectos de la red primaria, las asignacio-
el cobro del peaje ha excedido las previsiones esperadas deben contabilizarse antes de
nes originales. La principal razón de esto que empiecen a ejecutarse los trabajos. Es-
son las bajas recaudaciones del IEHD, debi- to debe hacerse para asegurar un flujo con-
das sobre todo a las rebajas del impuesto, tinuo de fondos a los contratistas y así evi-
que han pasado de 1,1 bolivianos por litro tar futuros reclamos, retrasos e incrementos
en 2003 a 0,8 bolivianos en 2005. Por de costos de los trabajos.
ejemplo, durante el periodo 2002-2004, la
recaudación de la red primaria ha alcanza- Altos costos de transporte, asociados
do los 61 millones de dólares (66 por cien- con débiles sistemas legales y regulato-
to de las estimaciones originales) de los rios, y una percepción de altos riesgos. Un
que 28 millones provienen del IEHD (46 por serio problema es la ausencia de una ley ge-
ciento de lo originalmente previsto). En neral de transporte que fortalezca la capaci-
consecuencia, sólo puede financiarse una dad regulatoria y legal del Estado, poniendo
parte del programa de mantenimiento del en orden las diferentes actividades del go-
SNC a través de la cuenta. bierno dentro el sector. El marco legal y nor-
447
REDES DE TRANSPORTE
mativo que regula el sector ha sido adapta- ción de recursos en función a políticas cos-
do sólo marginalmente a la nueva estructu- to-efectivas de acuerdo con prioridades
ra. Actualmente, en ocasiones las normas acordadas y coherentes, y (ii) establecer in-
existentes se contradicen, generando con- centivos para mejorar el desempeño y pro-
fusión y riesgos considerables. En el frente gramas orientados a resultados. Es funda-
legal, las actuales deficiencias están en las mental un equilibrio adecuado entre el man-
áreas de: (i) derechos de los usuarios del tenimiento del actual monto de capital en
transporte público, (ii) seguridad legal para las regiones con diferentes niveles de desa-
los operadores, (iii) responsabilidades de rrollo y la expansión de la red para apoyar el
las agencias públicas; (iv) disposiciones an- crecimiento en la actividad económica. La
ti-monopólicas; (v) derechos de uso de función de coordinación del VMT en esta ta-
transporte público y relación con el concep- rea es esencial, pero requerirá de apoyo fi-
to de subsidios; (vi) proceso de selección y nanciero y técnico adicional.
remoción de miembros de los entes regula-
dores; y (vii) cumplimiento de la legislación Reforzar la coordinación institucional
existente relativa al desempeño del sector. para lograr la integración de las redes ca-
Debería revisarse el proyecto de ley de mineras bajo todas las jurisdicciones. Así
transporte y proceder a su aprobación. Aún se podrá reducir los costos del transporte y
sin la ley, se debe realizar una adecuación de aumentar la productividad y competitividad
los diferentes ministerios, la agencia regu- de los productos locales en los mercados in-
ladora y las Fuerzas Armadas para mejorar el ternacionales. Dada la naturaleza de la acti-
funcionamiento del sector y satisfacer al vidad económica en el país, existe una ne-
cliente. El número de agencias debería opti- cesidad estructural de integrar redes de
mizarse y luego de aclarar sus funciones, eli- transporte clave entre las diferentes juris-
minar las áreas grises que existen entre los dicciones a fin de conectar los principales
ministros competentes, los reguladores y centros de producción y consumo. Con este
los concesionarios. fin, es esencial destinar tiempo y esfuerzos
para preparar planes coordinados de desa-
OPCIONES DE POLÍTICA rrollo de caminos. Esta cuestión debe ma-
nejarse bajo el paraguas del VMT, lo cual re-
En función al diagnóstico presentado, el queriría la creación de una oficina de plani-
gobierno podría orientar su política de ficación sectorial.
transporte en las siguientes direcciones. Debería revisarse la organización del
VMT, es decir, definir mejor sus funciones
Establecer un sólido sistema de planifi- con respecto a políticas sectoriales, normas,
cación, sometiendo las principales inver- tarifas y una amplia planificación, mientras
siones públicas y privadas del sector a un se reasignan otras actividades de implemen-
estricto escrutinio para evitar futuros pa- tación a las agencias ejecutoras dentro del
sivos para el gobierno. Esto se lograría a sector. Una idea en ese sentido es, por ejem-
través de una visión integrada de la red de plo, transferir la unidad de concesión de ca-
caminos, basada en criterios objetivos de minos al SNC. La contratación de personal
planificación estratégica, lo cual implica: adecuado es esencial para asegurar la expe-
(i) reforzar el sistema mediante la asigna- riencia y las aptitudes técnicas requeridas.
448
Continuar la institucionalización del fortalecimiento de los gobiernos subnacio-

SNC con énfasis en el desarrollo profesionales y de las comunidades locales debería
nal y la gestión de contratos. A nivel nacio- ser una prioridad en la agenda política, pues
nal, el reforzamiento del SNC y su preserva- está demostrado que constituye una de las
ción frente a los intereses políticos y parti- principales contribuciones al sector.
distas debe seguir siendo una prioridad. Es-
ta institucionalización requiere definiciones Aplicar estrategias adecuadas de fi-
y convenios claros de la relación “cliente- nanciamiento, para garantizar la sosteni-
proveedor”, mediante los cuales queden cla- bilidad del sector de caminos en un marco
ras las funciones normativas y de supervi- fiscal dado. Una de las necesidades más
sión del VMT y la tarea de implementación apremiantes consiste en diseñar e imple-
del SNC. Hay que poner especial énfasis en mentar un sólido sistema para financiar la
la mejora de la capacidad institucional para red de caminos, en el que la asignación de
optimizar el diseño, administración de con- recursos se base en políticas costo-eficien-
tratos y supervisión de trabajos, mientras tes. Las fuentes de financiamiento previsi-
que las funciones de adquisición y adminis- ble y fiable deberían destinarse al manteni-
tración continúan fortaleciéndose. miento de la red. Éstas deberían sostenerse
mediante cargos al usuario. Una opción po-
Apoyar la racionalización del gasto en dria ser: (i) establecer los principios recto-
caminos y programas de trabajo en los ni- res de la asignación de los fondos disponi-
veles prefectural y municipal, conforme a bles entre las diferentes jurisdicciones para
estándares apropiados de diseño y mante- cada tipo de intervenciones sobre la red; (ii)
nimiento. Para ello hay que adoptar crite- el papel de las prefecturas en el financia-
rios técnicos y económicos, y subrayar la ne- miento; (iii) los mecanismos por los cuales
cesidad de asegurar el mantenimiento y una la asignación oportuna de los recursos loca-
recuperación mejorada de costos. Sería útil les se puede alcanzar para asegurar flujos de
generar incentivos para aumentar la eficien- caja continuos para los contratos (la larga-
cia del gasto y confiar más en la ejecución mente esperada implementación de los de-
de trabajos rutinarios y de mantenimiento nominados Fideicomisos de Aportes Locales
por parte del sector privado. Además, inde- sería un paso en esta dirección); y (iv) la sa-
pendientemente del esquema de gestión lida gradual del financiamiento externo para
adoptado, deberían prepararse programas el mantenimiento de caminos.
adecuados de mantenimiento, realizados
sistemáticamente en cada prefectura, pu- Fortalecer el sistema legal y regulato-
diendose asi medir su efectividad sobre las rio. Vale la pena revisar el proyecto de ley de
base de resultados específicos. transporte y proceder a su aprobación. Di-
cha ley definirá claramente las competen-
Diseñar e implementar un programa cias de los ministros del ramo y de los regu-
para el mejoramiento de los caminos de las ladores. También debe apoyarse el fortaleci-
comunidades rurales, orientado a mejorar miento institucional de las agencias del sec-
la capacidad de acceso y la generación de tor y el mejoramiento del desempeño profe-
ingresos. Se debe solventar el vacío local y sional de los reguladores manteniendo su
municipal de servicios camineros. Por eso, el independencia.
449
REDES DE TRANSPORTE
BIBLIOGRAFÍA
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Evaluación de Proyecto”, Informe nº 23625-BO, Banco Mundial, Washington DC.
Sheperd, Jorge. 2005. “Condiciones para descentralización y otras opciones para la administración
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SIRESE. “Informe de Fiscalización 2004”, Superintendencia de Transportes
UDAPE. 2005. “Diagnósticos Sectoriales, Sector Transporte 1992-2003”, Unidad de Análisis de
Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), 2005.
DEGRADACIÓN AMBIENTAL
Ernesto Sánchez-Triana, Carolina Urrutia Vásquez y Abel Mejía
a gestión ambiental en Bolivia ha experimentado avances
L principalmente en la conservación de la biodiversidad y la

disminución de la deforestación. Sin embargo, las
condiciones de pobreza en que vive mas del 60 por ciento de la
población boliviana se agudizan por problemas ambientales como
la contaminación atmosférica, las enfermedades de origen hídrico y
los desastres naturales. Esta problemática perjudica la salud de la
población, especialmente de la infantil, y su costo equivale al 6,2
del PIB anual, cifra superior a la de la mayor parte de los países de
la región. Medidas que contribuirán efectivamente a la mejora de
los problemas ambientales de Bolivia y a su relación con la
pobreza incluyen: (i) la instrumentación de campañas de agua
segura e higiene, (ii) el diseño y puesta en marcha de una política
de control de la contaminación atmosférica urbana e
intradomiciliaria, (iii) el reasentamiento de la población e
instalación de sistemas de prevención y alerta temprana para
prevenir desastres naturales.1
1 El presente capítulo ha beneficiado de la contribución de Gabriela Arcos y Maria Donoso-Clark. Los

autores agradecen los comentarios a los borradores del capítulo de Dan Biller, Maria Donoso-Clark,
Jorge Muñoz y Fernando Loayza. Para elaborar este capítulo nos hemos servido de los informes de
consultaría preparados por Juan Carlos Enríquez y Elena Strukova.
452
ANTECEDENTES principales centros urbanos de Bolivia se

produce una concentración de partículas
Bolivia2 posee abundantes recursos na- similar al de ciudades como Santiago de
turales (RRNN) renovables y no renovables, Chile o México, con las consiguientes con-
y diversos ecosistemas y culturas ancestra- secuencias sobre la salud de sus habitan-
les (incluyendo alrededor de 35 grupos étni- tes. Los desastres naturales son otro obstá-
cos)3. A pesar de esta riqueza de recursos culo para la erradicación de la pobreza en el
naturales y de su diversidad cultural y bioló- país: según diversos estudios, entre 1970 y
gica, Bolivia es uno de los países más pobres 1999 Bolivia perdió el 1 por ciento del PIB
de América Latina. La degradación ambien- anual y más de 2.780 vidas a causa de 51
tal acentúa la pobreza que sufre cerca del 65 desastres (Banco Interamericano de Desa-
por ciento de la población boliviana. La po- rrollo, 2001).
breza se agudiza por serios problemas am- Bolivia inicia la aplicación de políticas
bientales asociados a la contaminación at- de protección y conservación ambiental a
mosférica urbana e intradomiciliaria, las en- partir de los compromisos asumidos en la
fermedades de origen hídrico vinculadas a la Cumbre de la Tierra de 1992, de la que sur-
calidad de agua de consumo, los desastres ge la Agenda 21. La adopción de estas polí-
naturales (particularmente, inundaciones y ticas muestra la voluntad política de reali-
derrumbes) y la degradación de los recursos zar cambios que posibiliten la planificación
naturales. más armónica e integral del desarrollo del
Con una tasa de mortalidad infantil que país, incorporando al mismo tiempo gran-
dobla el promedio de América Latina, Boli- des desafíos como hacer compatible el cre-
via es el segundo país de la región con los cimiento económico con la conservación el
peores indicadores de salud. Las condicio- aprovechamiento sostenible de los recursos
nes ambientales están en la raíz de este naturales, la equidad social, la eficiencia
problema. Las enfermedades de origen hí- institucional y la participación social (Mi-
drico son especialmente considerables, nisterio de Desarrollo Sostenible y Planifi-
particularmente en las zonas rurales más cación, 2002).
pobres (SNIS 2003). Entre 2001 y 2003 En los últimos lustros, el Gobierno ha
identificaron más de 1,9 millones de casos adoptado medidas que van desde la rees-
de enfermedad diarreica aguda, el 80 por tructuración del marco legal hasta el forta-
ciento de los cuales en niños menores de lecimiento de la capacidad institucional pa-
cinco años. En relación a las enfermedades ra el aprovechamiento de los recursos natu-
cardiovasculares y respiratorias, en los rales y la mejora ambiental. Dada la asigna-
2 Bolivia está ubicada en el centro del continente sudamericano, y tiene como fronteras al Perú, en el
oeste, a Brasil, en el norte y este, a Paraguay y Argentina, al sur, y a Chile en el suroeste. Bolivia tiene
una extensión de aproximadamente 1.098.580 km2, y esta divida en nueve departamentos y tres
grandes regiones geográficas: los llanos tropicales, la cordillera andina y la región subandina.
3 En 2001, el 56% de los 8.274.325 bolivianos se auto identificaron como Quechuas o Aymaras y un 6%
como Guaranís o de alguno de los 32 grupos étnicos minoritarios de la amazonía boliviana. El 60% de
la población tiene menos de 25 años y sólo el 7% supera los 65 años de edad (INE, Censo 2001).
453
Recuadro 1 - INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
> Ley de Medio Ambiente, 1992 > Plan de Acción Ambiental para el Sector
> Ley de Participación Popular, 1995 Hidrocarburos; 2001
> Ley de Descentralización, 1995 > Informe Minería Minerales y Desarrollo
> Ley del Diálogo, 2001. Informe Nacional Sostenible, MMSD; 2002
de Recurso Agua; 2000 > Política Nacional Forestal, 2002
> Estrategia Nacional para el Mecanismo del > Estrategia Nacional para la Conservación
Desarrollo Limpio; 2001 de la Biodiversidad, 2002
Fuente: Informe Bolivia Rió + 10
ción de fondos de los donantes internacio- yor porcentaje del costo de la degradación
nales durante los últimos años, Bolivia se ha ambiental, los que afectan la salud humana
centrado en dos prioridades: la gestión de y los que contribuyen de manera directa a
los recursos forestales y la conservación de acentuar las condiciones de pobreza, han re-
la biodiversidad (Gráfico 1). El gobierno ha cibido poca atención.
hecho grandes progresos en el estableci- El costo de la degradación ambiental en
miento de un sistema de parques nacionales Bolivia asciende al 6,2 por ciento del Pro-
que cubre el 20 por ciento del territorio na- ducto Nacional Bruto (PNB, Strukova,
cional (Servicio Nacional de Áreas Protegi- 2005). Las categorías que contribuyen en
das, 2005), muy por encima de países con mayor medida al costo de la degradación
ingresos similares y de los países de Améri- ambiental en Bolivia son las enfermedades
ca Latina y Caribe. Sin embargo, problemas de origen hídrico, la contaminación atmos-
prioritarios, como los que presentan el ma- férica urbana e intradomiciliaria, los desas-
Gráfico 1 - ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS (porcentaje de territorio)

6.00%
5.00% 4.80% 4.86%
4.00% 4.05%
3.75% 3.70% 3.60%
3.40% 3.30%
3.10%
3.00% 2.76%
2.10%
2.00%
1.00%
0.00%
Egipto
Colombia
Marruecos
Argelia
Libano
Siria
Jordania
Tunez
El Salvador
Perú
Bolivia
Fuente: SERNAP (2005), The World Bank, (2005)

454
Gráfico 2 - COSTO DE LA DEGRADACIÓN AMBIENTAL (% PIB)

20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Bolivia
Ecuador
Colombia
Mexico
Kenya
Italia
China
Japón
Brasil
Perú
Malasia
Filipinas
India
Fuente: Strukova, 2005.
tres naturales4 y la salinización y erosión de breza. En la sexta sección se examinan las

los suelos. El costo asociado a estos proble- posibilidades de convertir la gestión de los
mas ambientales recae mayoritariamente recursos naturales en una herramienta para
en los grupos más pobres de la población, y la reducción de la pobreza. La séptima sec-
particularmente en la población infantil ción analiza las instituciones responsables
menor de cinco años. Este capítulo examina de la gestión ambiental en Bolivia. Por últi-
los problemas ambientales más asociados a mo, la octava sección recoge una serie de
la pobreza en Bolivia y propone una serie de conclusiones y sugiere alternativas de polí-
opciones y estrategias públicas dirigidas a tica ambiental para reducir la pobreza en
consolidar los esfuerzos y alternativas de Bolivia.
política ambiental del gobierno para erradi-
car la pobreza. ENFERMEDADES
El capítulo se divide en ocho secciones. DE ORIGEN HÍDRICO
La segunda, tercera y cuarta secciones iden-
tifican los problemas ambientales más im- Los grupos más pobres de la población
portantes de Bolivia, que son los asociados boliviana son los que suelen carecer de agua
con la morbilidad y mortalidad de la pobla- potable y saneamiento básico. La tasa de
ción, particularmente con las enfermedades mortalidad infantil alcanza el 75/1000 en-
de origen hídrico, y con la contaminación tre los niños menores de cinco años, do-
atmosférica urbana e intradomiciliaria. La blando el promedio de América Latina. Bue-
quinta sección examina el efecto de los de- na parte de esta mortalidad es consecuencia
sastres naturales sobre la economía y la pode enfermedades de origen diarreico, parti-
4 A pesar de la magnitud del impacto de los desastres naturales en Bolivia, hay una clara necesidad de
mejorar la información sobre el tema. No existe una fuerte de datos que incluya todas las categorías de
la pérdida de infraestructura y productividad, que normalmente constituyen el 80 por ciento de las
pérdidas directas por desastres naturales. Las cifras citadas en este capítulo proceden de la literatura
existente, citada en la bibliografía, que en muchos casos varía significativamente.
455
cularmente en las zonas rurales más pobres. les, y más del 52 por ciento de la población
En el año 2003, el 22 por ciento de los niños urbana y cerca del 100 por ciento de la po-
menores de cinco años tuvo un episodio de blación rural carecía de sistemas de alcanta-
diarrea en las últimas dos semanas, frente a rillado. Programas como el de Saneamiento
19 por ciento en 1998 (ENDSA, 2003 citado Básico Rural (PROSABAR) han contribuido a
por OPS, 2004: 3). Entre 2001 y 2003 se re- progresos considerables en la ampliación de
gistraron más de 1,9 millones de casos de la cobertura de servicios de agua y sanea-
enfermedad diarreica aguda; en esos tres miento. Sin embargo, la calidad del agua y la
años, el 80 por ciento de los casos se produ- continuidad del servicio siguen siendo defi-
jo en menores de 5 años. cientes, particularmente en las zonas subur-
Otras enfermedades relacionadas con la banas y rurales. Existen problemas de cali-
gestión del entorno natural y el saneamien- dad especialmente graves en ciudades como
to básico incluyen la malaria, el dengue y el Cochabamba (Prefectura de Cochabamba,
mal del Chagas. La incidencia de estas enfer- 2000).
medades está íntimamente relacionada con Actualmente no existe una política de
las aguas estancadas y con prácticas cultu- prevención de las enfermedades de origen
rales de trato con los animales. En relación hídrico. Una de las acciones impulsadas por
con las enfermedades transmitidas por vec- el gobierno en las últimas décadas para pre-
tores, durante el periodo comprendido entre venir estas enfermedades ha sido el desarro-
2000 y 2002 se presentaron más de 62.000 llo de sistemas de agua potable y sanea-
casos de malaria por Plasmodium vivax, con miento. Pero esta intervención sólo supone
una tasa anual que osciló entre el 8,8 por una solución parcial a este tipo de enferme-
mil en 2000 y el 4,3 en 2002. Se observa una dades. Según un estudio del Banco Mundial,
atenuación de la epidemia en la infección las actuaciones en materia de agua potable
por P. Falciparum, que ha pasado de 11.414 y saneamiento pueden ayudar a prevenir en
casos en 1998, a 2.536 casos en el año 2000 un 30 por ciento las enfermedades de origen
y a 702 en el 2002. El 60 por ciento del te- diarreico (Fewtrell et al. 2004). Este estudio
rritorio boliviano está considerado endémi- concluyó que intervenciones para la mejora
co de Chagas por la presencia del vector Tria- de la higiene, como por ejemplo el lavado de
toma infestans en aproximadamente manos, contribuyen a reducir un promedio
700.000 viviendas ubicadas en 169 munici- del 45 por ciento de las enfermedades dia-
pios, 13.776 comunidades y una población rreicas. Estos resultados sugieren la urgen-
estimada de 4.000.000 habitantes con ries- cia de acelerar campañas agresivas de edu-
go de contraer la enfermedad. Según dife- cación ambiental para mejorar las prácticas
rentes estudios, un 40 por ciento de esta pode higiene personal.
blación estaría infectada, y un 4 por ciento Los análisis de alternativas de prevención
de ella presenta alguna alteración electro- de enfermedades de origen hídrico en Bolivia
cardiográfica posiblemente por el Chagas. permiten sugerir la importancia del diseño y
(SNIS, citado por OPS/OMS, 2004: 3-4). puesta en marcha de un programa de agua se-
Según el Viceministerio de Saneamiento gura dirigido a mejorar los hábitos de higiene
Básico, durante 2004 más del 30 por ciento mediante campañas de educación ambiental
de la población carecía de acceso al agua de lavado de manos. Adicionalmente, este
potable, particularmente en las zonas rura- programa de agua segura podría incluir accio-
456
nes para promover la desinfección de las logía/UMSA, 2000). Las concentraciones de

aguas de consumo mediante el uso de desin- partículas menores de 10 micras equivalen a
fectantes del agua a nivel domiciliario. Otras 106 microgramos por metro cúbico, 2,5 veces
acciones que convendría impulsar incluyen la superior al promedio de América Latina y el
construcción de sistemas de alcantarillado y Caribe y similar al de ciudades muy contami-
de evacuación de excrementos. nadas, como Santiago de Chile o México DF.
La intervención más significativa de
CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA control de la contaminación atmosférica
realizada en los últimos años ha sido la eli-
La contaminación atmosférica está aso- minación del plomo en la gasolina motor,
ciada a enfermedades cardiovasculares, cán- que permitió reducir la concentración de
cer de pulmón en adultos y enfermedades res- plomo en el aire en los principales centros
piratorias agudas (particularmente en ni- urbanos. Sin embargo, tradicionalmente se
ños), y con la mortalidad por enfermedades han asignado escasos recursos financieros y
como la neumonía. Las fuentes más impor- humanos para el control de la contamina-
tantes de partículas son el transporte auto- ción atmosférica. La necesidad de diseñar y
motor, la industria (en especial, la produc- poner en marcha intervenciones para reducir
ción de ladrillos, fundiciones de metales y re- los niveles de concentración de partículas
finerías de petróleo), la quema de residuos en el aire es urgente. Entre las intervencio-
agrícolas (especialmente en cultivos como la nes posibles, las más prometedoras son la
caña de azúcar), la quema de basura y las fo- sustitución de gasolina, diésel y otros com-
gatas de algunas festividades. La quema de bustibles líquidos por gas natural, la mejora
residuos generados durante el corte de la ca- de la calidad de los combustibles, el esta-
ña de azúcar genera altas concentraciones de blecimiento de programas de inspección de
partículas que, además de causar problemas vehículos y el control de emisiones de fuen-
de salud, alteran notablemente la actividad tes estacionarias y difusas, incluyendo las
en las zonas circunvecinas a las plantaciones. producidas por la quema de residuos agríco-
La industria azucarera boliviana constituye las. También se pueden considerar en el fu-
una actividad económica importante, sobre turo posibilidades de renovación del parque
todo en el departamento de Santa Cruz, con automotor y el desarrollo de infraestructura
una superficie cultivada de 75.000 Ha. de transporte que promocione modelos de
La contaminación del aire es particular- desarrollo urbano de alta densidad.
mente grave en ciudades situadas a más de
2000 m.s.n.m, como La Paz, El Alto y Cocha- CONTAMINACIÓN
bamba. En estos centros urbanos los princi- INTRADOMICILIARIA
pales problemas de contaminación atmosféri-
ca corresponden a partículas con diámetros El consumo de leña y otros combustibles
inferiores a 10 y 2,5 micras5 (Instituto de Eco- fósiles sólidos y líquidos en el interior de las
5 No existe una red de supervisión de calidad del aire en Bolivia y, por lo tanto, no disponemos de una
serie temporal con datos sobre la concentración de contaminantes atmosféricos en los principales
centros urbanos del país. Se han efectuado mediciones de algunos contaminantes en La Paz, El Alto,
Cochabamba y Santa Cruz a partir de un proyecto promovido por la agencia Suiza Swiss Contact.
457
viviendas se asocia a enfermedades respira- perdieron más de 2.780 vidas a consecuen-

torias crónicas obstructivas e infecciones cia de 51 desastres durante ese periodo
respiratorias agudas, particularmente en ni- (BID, 2001; Mora, 2001). Las pérdidas de
ños menores a cinco años (Harding et al., Bolivia están entre las más altas de la re-
2002). Esta clase de contaminación se pro- gión. Entre 1980 y 2004, se presentaron en
duce por la combustión incompleta de leña Bolivia cinco fenómenos de El Niño acom-
y otros combustibles fósiles en el interior de pañados de inundaciones, sequías, heladas
las viviendas, tanto rurales como urbanas y granizadas principalmente6. El fenómeno
(Smith, 1986, 2005; Ahmed et al., 2005). del niño de 1982-1983 fue particularmente
Actualmente, el porcentaje de la pobla- virulento en muchos sentidos, y produjo
ción que utiliza combustibles tradicionales pérdidas económicas al sector agrícola por
como la leña en Bolivia asciende a 17 por los daños de material genético en semillas
ciento del total de la energía generada en el de papa (Muñoz, 2005). Estos fenómenos
país (Banco Mundial, 2005). El consumo de han puesto en manifiesto la vulnerabilidad
estos combustibles es superior al promedio frente a los diferentes riesgos en Bolivia. Se
de América Latina y el Caribe (14,6 por cien- estima que en este periodo las pérdidas
to) y al de los países de ingreso bajo-medio causadas por El Niño equivalen a 527 millo-
(12,3 por ciento) El 79 por ciento de la po- nes de dolares (Strukova, 2005).
blación rural utiliza leña y otros combusti- Por otra parte, los deslizamientos que se
bles sólidos para la cocina y la calefacción. producen en la época de lluvias afectan
La combustión en el interior de las viviendas principalmente a la red vial y a zonas peri-
afecta particularmente a los grupos más vul- urbanas de las principales ciudades del pa-
nerables, que son los de menores ingresos y, ís. Las zonas más afectadas en los últimos
de estos, en especial a la población infantil. diez años han sido los barrios periféricos de
Entre las medidas para reducir la contami- La Paz y la Municipalidad de Camargo en el
nación intradomiciliaria se encuentran la me- departamento de Chuquisaca. En 1992, un
jora de las estufas y de los sistemas de coc- deslizamiento en el pueblo minero de Llipi
ción de alimentos, la sustitución de combus- causó 209 muertes. Los más recientes desli-
tibles sólidos y líquidos por gas y la mejora en zamientos ocurridos en 1997 y 1998 en el
los sistemas de ventilación en las viviendas. cerro Cotahuma, cerro Mokotoro y en la zo-
Análisis efectuados en Perú (Strukova, y Lar- na de Kupini, en el departamento de La Paz,
sen, 2005) demuestran relaciones beneficio- provocaron 24 muertos, 264 viviendas des-
costo superior a cuatro para intervenciones truidas y 523 familias damnificadas. El de-
de mejora tecnológica de las estufas. sastre registrado el 19 de febrero de 2002
en la ciudad de La Paz como consecuencia
DESASTRES NATURALES de una tormenta de granizo sin precedentes
históricos, produjo setenta muertes y daños
Entre 1970-1999, el total acumulado estimados en más de 70 millones de dolares
por Bolivia en pérdidas a la economía as- (Comisión Europea, 2005). A fecha de febre-
cendió al 1 por ciento del PIB anual, y se ro de 2006, los desastres naturales sólo en el
6 Los períodos son los siguientes: (i)1982-1983 (muy fuerte); ii) 1987 (débil); iii) 1991-1992 (débil); iv)
1993-1996 (sin presencia) (v) 1997-1998 (debil).
458
departamento de La Paz, afectaron al 40 por Dentro de las medidas no estructurales, de

ciento de las vías de la red prefectural y muy bajo costo, se incluyen la zonificación
ocho puentes tendrán que ser reconstruidos; del uso del suelo, el diseño de programas de
unas 18 mil familias se vieron afectadas, respuesta y atención a emergencias, y el
220 viviendas quedaron totalmente destrui- equipamiento y preparación de la ciudada-
das y se perdieron 34 mil hectareas de culti- nía para dichos eventos.
vos. Las pérdidas llegan a 40 millones de do-
lares y se requiere de $US 10 millones para APROVECHAMIENTO
reponer todos los daños (La Razón, 2006). DE RECURSOS NATURALES
Las inundaciones y sequías no sólo están
asociadas con el fenómeno de El Niño. Las Históricamente, los recursos naturales
primeras se presentan con relativa frecuen- han jugado un papel muy importante en la
cia durante la época de lluvias, afectando economía nacional. La extracción y exporta-
con medianos y pequeños desastres a buena ción de recursos naturales (plata, estaño,
parte del país. Siendo las sequías un fenó- oro, gas, goma, hidrocarburos, soya y otros)
meno altamente recurrente y con un área de ha sido capital para el modelo desarrollo de
incidencia muy amplia, constituye una de Bolivia y ha influido de manera clave en su
las principales causas de migración del cam- vida política, en la ocupación de su espacio
po hacia las ciudades registrada en Bolivia. territorial, en su estructura económica y en
Los ecosistemas como el del altiplano son su propia organización social (PNUD, 1998).
muy vulnerables a las sequías (por las condi- La degradación ambiental y la sobreexplota-
ciones semidesérticas predominantes), al ción de los recursos está llevando al empo-
granizo (por las condiciones hidrometeoro- brecimiento del capital natural del país, si-
lógicas naturales) y a las heladas (por la tuación que guarda estrecha relación con la
temperatura imperante). pobreza, al reducir las posibilidades de que
Los desastres se han hecho recurrentes las generaciones presentes y futuras puedan
en Bolivia, e inciden directamente en su de- beneficiarse de su uso sustentable. A conti-
sarrollo. Afectan a los resultados económi- nuación se exponen los principales fenóme-
cos y al bienestar social, además de provo- nos de degradación ambiental y de los recur-
car pérdidas de capital e infraestructura vial sos naturales y su relación con la situación
y energética. A su vez, estas pérdidas influ- de pobreza de la población.
yen sobre indicadores económicos como la
inflación y la tasa de producción, incremen- Recursos forestales
tando una pobreza sin atenuantes. La superficie forestal de Bolivia es de
Para reducir la vulnerabilidad a los desas- cerca de 54 millones de hectáreas de las cua-
tres naturales es urgente invertir en medi- les mas de ocho millones se encuentran ba-
das estructurales y no estructurales. Dentro jo gestión forestal legal. La contribución del
de las medidas estructurales se incluyen el sector forestal a la economía es de aproxi-
reasentamiento de poblaciones instaladas madamente 2 por ciento. En 2003, la expor-
en las planicies de inundación, obras de tación de productos forestales alcanzó un
control de inundaciones, uso de humedales 11 por ciento del total de las exportaciones.
para amortiguar crecientes y obras de con- Bolivia ocupa el primer puesto mundial en
trol de erosión y de estabilidad de taludes. bosques tropicales de certificacion formal
459
voluntaria. La producción de madera soste- de la biodiversidad del país, la mayoría de

nible excede los 20 millones de metros cúbi- los ecosistemas representativos, alrededor
cos al año. Las compañías de producción fo- del 80 por ciento de las especies de plantas
restal tienen concedidos 5, millones de hec- superiores y helechos, y en los taxa de ver-
táreas que corresponden al 64 por ciento de tebrados entre el 65 por ciento y el 80 por
la superficie total de producción forestal en ciento de las especies (SNAP, 2005).
el país (MDSP 2003). En comparación con Los resultados de la ejecución de proyec-
otros países, Bolivia aún no explota plena- tos productivos piloto en 3 áreas protegidas
mente su potencial maderero. En Chile, por nacionales, han puesto de manifiesto que la
ejemplo, la producción forestal equivale a gestión sostenible de los recursos naturales
casi al 4 por ciento del PIB y genera alrede- en estas áreas puede generar beneficios
dor de 130.000 empleos (Instituto Forestal, económicos y sociales. Hasta 2005, con una
INFOR, Chile, 2005). inversión de aproximada de 500 mil dolares
Se estima una deforestación de 160 mil en asistencia técnica, obras menores e insu-
hectáreas al año, correspondiente a una tamos, alrededor del 10 por ciento de la pobla-
sa anual del 0,3 por ciento, significativa- ción que habita las áreas protegidas nacio-
mente menor a la de países como Ecuador o nales ya ha recibido beneficios directos de
México y similar a la de países como Colom- la implementación de dichos proyectos (Ar-
bia o Perú. A pesar de las reformas de ajuste cos, 2006). En Pilón Lajas, la producción de
estructural que Bolivia emprendió a partir miel de abeja y sus derivados aumentó al
de 1985, estudios recientes (Kishor et al., menos en un 75 por ciento (de 1.600 Kg. a
2006) indican que no más del 2 por ciento 2.800 Kg.), beneficiando a 35 productores
del total de la deforestación se puede atri- colonos y 27 productores indígenas Chiman
buir a las reformas macroeconómicas, dados – Mosetene. En El Palmar, los ingresos de po-
los incrementos en la explotación maderera. bladores quechuas por la comercialización
Convendría valorar el daño asociado con la de productos agrícolas han aumentado en
deforestación en Bolivia. En principio, pare- un 30 por ciento y se ha diversificado sus-
cería que el daño corresponde a la pérdida tancialmente la producción. En Pilón Lajas,
de la biodiversidad en el Amazonas. Sin em- los ingresos por la venta de café aumentaron
bargo, no hay constancia de estudios que en un 50 por ciento. En Manuripi se ha lo-
identifiquen los grupos beneficiados y per- grado una diversificación de productos agrí-
judicados por la deforestación. colas y especies forestales, mejorando la ca-
lidad de la alimentación y proporcionando
Áreas Protegidas más alternativas de comercialización (Ar-
Pese a su reciente creación (1992), el cos, 2006).
Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SNAP) de Bolivia, ha experimentado un cre- Minería
cimiento exponencial en los últimos años. La minería es una actividad de gran im-
En diciembre de 2005, las áreas de interés portancia para la economía boliviana. Entre
nacional protegidas ocupaban alrededor del 1980 y 2000, contribuyó con un promedio
15 por ciento del territorio nacional; las de- anual del 5,1 por ciento al PIB. La minería
partamentales y municipales un 7 por cien- cooperativa y pequeña a la que se dedican
to adicional. El SNAP alberga la mayor parte más de 70.000 familias es particularmente
460
contaminante. El impacto ambiental gene- suelos a causa de la erosión. Los minifun-

rado por la minería se debe primordialmen- dios de la zona del altiplano aceleran los
te a: (i) la antigüedad de las minas (genera- procesos de degradación de los suelos. Al
ción de pasivos ambientales) y su tamaño; norte del Altiplano, la superficie de pro-
(ii) el tratamiento de residuos líquidos (co- ducción de las unidades agrícolas familia-
las); (iii) la contaminación por mercurio; y res es de 1 a 3 hectáreas. En la zona central
(iv) la problemática ambiental de la minería y sur del Altiplano, la superficie de las uni-
pequeña y artesanal (McMahon et al. 1999; dades de producción agrícola es de 3 a 5
Banco Mundial, 1997). hectáreas. La presión demográfica ha lle-
En Bolivia sólo se ha realizado un estu- vado a un uso más intensivo de los suelos,
dio (Fundación Medio Ambiente y Minería, aumentando la vulnerabilidad a la erosión
MEDMIN 2000), para valorar en términos eólica e hídrica. El exceso de pastoreo y
económicos los efectos de la minería tradi- otras actividades agropecuarias han con-
cional sobre la mortalidad prematura y la tribuido a la compactación de los suelos y
morbilidad. El estudio realizó un análisis a su salinización. Es importante cuantificar
costo-beneficio de la construcción de un di- la magnitud y la tasa de erosión y saliniza-
que de colas en San Antonio, Potosí, cuyos ción del suelo, y analizar alternativas de
beneficios se calcularon en $US 28,4 millo- intervención eficientes económicamente
nes/año. De los beneficios totales, la mayor para contrarrestar la degradación del sue-
parte corresponde a disminuciones en la ta- lo. Un estudio de esta naturaleza permitiría
sa de mortalidad asociada a las colas mine- identificar los grupos poblacionales más
ras (Escobari, 2003). afectados por este problema y las estrate-
La minería es una actividad que puede gias adoptadas frente a él.
promover el desarrollo economico en el occi-
dente del país, el cual concentra los mayores Recursos hídricos
niveles de pobreza. Durante 2005 y princi- En relación con sus recursos hídricos,
pios de 2006 ha habido una coyuntura de puede dividirse a Bolivia en tres áreas o
mercado favorable a la minería que podría, si cuencas, que corresponden el área oriental
se aprovecha adecuadamente, contribuir a (región tropical y subtropical), el área occi-
reducir la pobreza. Entre las alternativas de dental (correspondiente a la región árida,
lucha contra la pobreza que cabe examinar se semiárida y sub-húmeda seca) y la cuenca
encuentra el fortalecimiento de la minería del Titicaca. El sistema hidrográfico com-
cooperativa y pequeña. prende tres grandes cuencas,: la amazóni-
ca, con una extensión aproximada de
Erosión y salinización 724.000 km2, que ocupa el 65,9 por ciento
de los suelos del territorio nacional; la cuenca cerrada o
Cerca del 41 por ciento del territorio na- endorreica, con 145.081 km2 de superficie
cional de Bolivia ha perdido su capacidad (13,2 por ciento) y la cuenca del Río de La
productiva debido a la erosión y la deserti- Plata, que abarca 229.500 km2 (el 20,9 por
ficación (MDSP 2002). Por ejemplo, en el ciento) del territorio nacional (Mattos y
oeste del país, en las zonas de Oruro, Poto- Crespo, 2000). La cuenca amazónica posee
sí y Tarija, cerca de 45.000 kilómetros cua- un buen caudal, pero existen problemas de
drados presentan baja productividad de los inundaciones. La cuenca del Paraná repre-
461
senta aproximadamente el 42 por ciento de ción anaeróbicas y facultativas. Este es el

la extensión total de Bolivia, y registra pro- caso en Santa Cruz, Cochabamba, Tarija,
blemas de desertificación (MDSP, 1997). La Oruro, Trinidad y El Alto. Con respecto a los
cantidad y la calidad de la información hi- vertidos industriales, es muy bajo el núme-
drológica es muy escasa. Pese a los esfuer- ro de establecimientos que cumplen con
zos aislados de gestión del recurso agua, los los estándares de descargas industriales.
sectores implicados en su uso siguen ac- En Santa Cruz, por ejemplo, de las 600 in-
tuando por separado, de acuerdo con las di- dustrias más grandes que incluyen curtiem-
versas leyes sectoriales. Así, la Ley de Elec- bres, fábricas de baterías, ingenios azuca-
tricidad, la Ley de Hidrocarburos, el Código reros y producción de aceites vegetales so-
de Minería y la Ley de Medio Ambiente regu- lamente unas pocas hacen tratamiento pre-
lan a su manera el recurso hídrico, dispo- vio (JICA 2003).
niendo de él sin fijar ni un criterio común La minería constituye una de las mayo-
de utilización, ni prioridades. res fuentes de contaminación del agua. En
La contaminación de los cauces de agua algunas zonas mineras, como Potosí, se
superficiales y de los acuíferos se debe a producen vertidos con drenaje ácido. En
vertidos de aguas residuales domésticas mu- otras, como la zona minera de Oruro, las
nicipales, vertidos industriales, mineros y descargas de aguas residuales presentan al-
escorrentía y fuentes no puntuales. El mayor tas concentraciones de metales pesados,
porcentaje de la carga contaminante se de- como arsénico, plomo y zinc. En Chuquisaca
be a vertidos no puntuales de actividades se registran altas concentraciones de sulfa-
agrícolas y pecuarias y a escorrentía en zo- to de níquel y cobre en los vertidos de aguas
nas urbana. Con respecto a estos vertidos no residuales. Las descargas de vertidos proce-
puntuales causantes de la mayor carga con- dentes de la minería de Oruro en los lagos
taminante, no existe ninguna clase de regu- Poopó y Uru Uru han reducido la producción
lación o control a pesar de su volumen y, en pesquera y alterado las cadenas tróficas. Es-
algunos casos, de su toxicidad, debido a tos impactos ambientales han causado pro-
concentraciones de organoclorados como el blemas sociales en las poblaciones circun-
aldrin y endrin. Los ríos que atraviesan los dantes a estos lagos que tradicionalmente
principales núcleos urbanos del país presen- han utilizado los recursos hídricos para el
tan altos niveles de contaminación orgánica consumo humano e irrigación. La minería
y en algunos casos situaciones anaeróbicas, del oro en el Amazonas causa descargas de
como el río Choqueyapu en la Paz, el río Ro- mercurio y problemas de salud provocados
cha en Cochabamba y el Pirai en Santa Cruz. por contaminantes tóxicos como el metil-
Estos ríos y otros cauces de agua superficia- mercurio (JICA 2003).
les reciben residuos sólidos domésticos mu-
nicipales y residuos peligrosos de origen in- ANÁLISIS INSTITUCIONAL
dustrial u hospitalario (Mattos y Crespo,
2000). Históricamente, el establecimiento de
Con respecto a las aguas residuales mu- prioridades ambientales en Bolivia ha tendi-
nicipales, algunas ciudades cuentan con do a conformar un marco institucional de
plantas de tratamiento de aguas residua- gestión ambiental dirigido principalmente a
les, particularmente lagunas de estabiliza- tres acciones: (i) establecimiento de un sis-
462
tema de áreas protegidas para garantizar la de la biodiversidad se han desarrollado y

conservación de la biodiversidad, (ii) control ejecutado con mayor ímpetu que en otras
de la deforestación y (iii) la mitigación de áreas. El énfasis en la conservación de re-
impactos ambientales de actividades mine- cursos forestales y la biodiversidad se debe
ras, hidrocarburos y construcción de infraes- en gran parte al establecimiento de fondos
tructura. La definición de estas prioridades de financiamiento como el Fondo Nacional
ha intentado atender a las recomendaciones para el Medio Ambiente (FONAMA) o la Fun-
de organizaciones internacionales, particu- dación para el Desarrollo del Sistema Áreas
larmente bilaterales, multilaterales y no gu- Naturales Protegidas (FUNDESNAP), que
bernamentales. También por razones históri- han centrado su actuación en el financia-
cas, la identificación de problemas ambien- miento de Sistema Nacional de Áreas Prote-
tales asociados a la pobreza que padece la gidas (SNAP). El SNAP, creado en 1992,
mayor parte de la población boliviana se ha cuenta hoy con 22 áreas protegidas que cu-
relegado a un segundo lugar. Los problemas bren casi el 20 por ciento del territorio boli-
de salud ambiental y de vulnerabilidad fren- viano. De éstas, la entidad especializada en
te a desastres naturales ha recibido poca la gestión de áreas protegidas (SERNAP),
atención, lo que se refleja en los grandes va- esta dirigiendo planes de gestión en 16 par-
cíos reglamentarios y el bajo nivel de desa- ques que cubren 12 por ciento del territorio
rrollo y de cumplimiento de las políticas. nacional.
El énfasis en el aprovechamiento racio- El énfasis en la conservación de los re-
nal de los recursos naturales renovables tie- cursos forestales y la biodiversidad también
ne precedentes tan importantes como la Ley se pone de manifiesto en el establecimiento
de Aguas de 1906, que institucionalizó la de un Viceministerio para Recursos Natura-
asignación de derechos de agua transables, les y Desarrollo Forestal dentro del Ministe-
basados en turnos (controlados estricta- rio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
mente por tiempo) y en el pago de cuotas El Ministerio también utiliza como instru-
mensuales o anuales para el mantenimiento mento central de planificación y gestión
de canales e infraestructura de riego. En mu- ambiental evaluaciones de impacto y mani-
chos valles el derecho al agua de riego es fiesto ambientales. La supresión del Minis-
más valioso que la tierra (Muñoz y Escobar, terio de Desarrollo Sostenible, al inicio de
1997:16). 2006, y la incorporación parcial de sus fun-
La promulgación de la Ley de Medio Am- ciones a un nuevo Ministerio de Planifica-
biente (LMA 1333/92) en abril de 1992, es- ción apuntan a un giro en la gestión am-
tableció un marco general para la planifica- biental (Enríquez 2006).
ción y la gestión ambiental, y el aprovecha- El sistema de planificación y gestión am-
miento racional de los recursos naturales. biental previsto en los reglamentos de la Ley
Este marco general se complementó en 1995 de Medio Ambiente, se basa en el principio
con las leyes de Participación Popular y Des- de evaluación de impacto ambiental si-
centralización Administrativa, y en 1996 guiendo modelos desarrollados en Estados
con la Ley de Reforma Agraria (INRA) y la Unidos en 1969 (NEPA, 1969) y extendidos
Ley Forestal. luego a más de 100 países, incluida la mayo-
Las regulaciones para el aprovechamien- ría de los países latinoamericanos. Las li-
to de los recursos forestales y conservación cencias o permisos exigen una declaración
463
de impacto ambiental para actividades nue- acento en el uso de instrumentos de coman-

vas y una de adecuación ambiental para las do y control, y en los procedimientos admi-
ya iniciadas. Estas licencias establecen las nistrativos. Los reglamentos establecen los
condiciones, actuaciones y medidas especí- procesos de concesión de licencias o permi-
ficas de control ambiental que debe cumplir sos ambientales (General de Gestión Am-
un proyecto de inversión. La obtención de biental y de Prevención y Control Ambien-
las licencias exige la presentación de fichas tal) y requerimientos para el control de la
ambientales para determinar la categoría de contaminación hídrica y atmosférica, así co-
los estudios de evaluación de impacto am- mo para la gestión de sustancias peligrosas
biental necesarios, así como la preparación y residuos sólidos (Tabla 1).
de manifiestos ambientales de evaluación Los reglamentos de control de la conta-
de los impactos producidos. Para mitigar los minación hídrica y atmosférica, como los de
impactos ambientales, la legislación exige manejo de sustancias peligrosas y residuos
el diseño de Planes de Prevención y Mitiga- sólidos, se establecieron tomando como mo-
ción (PPM) y de Planes de Aplicación y Se- delo regulaciones y estándares de calidad
guimiento Ambiental, (PASA). ambiental de países desarrollados con pro-
Las enormes limitaciones del Estado pa- blemas ambientales completamente dife-
ra garantizar el cumplimiento de la normati- rentes a los de Bolivia (Escobar y Muñoz,
va ambiental ocasionan un seguimiento y 1997). Por ejemplo, el principal contami-
una supervisión mínimamente adecuados. A nante atmosférico en Bolivia son las partí-
ello se suma la necesidad de reconsiderar las culas de menos de 2,5 micras (PM 2,5). Bo-
prioridades ambientales del país para aten- livia cuenta con normas para controlar dife-
der efectivamente aquellos aspectos que in- rentes contaminantes mayores a PM 2,5.
ciden más en el crecimiento económico, el Además de las ineficiencias inherentes al es-
alivio de la pobreza, el bienestar y la salud tablecimiento de estándares de calidad am-
de la población. biental que responden a problemáticas de
El desarrollo reglamentario de la Ley de países desarrollados, estos estándares son
Medio Ambiente aprobado en la segunda mi- claramente regresivos (Escobar y Muñoz,
tad de la década de los noventa puso el 1997).
Tabla 1 - LEGISLACIÓN BOLIVIANA EN MATERIA AMBIENTAL: CALIDAD AMBIENTAL
Norma Rango y Número Fecha

de la Norma
Ley del Medio Ambiente Ley N° 1333 Abril de 1992
Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente DS 24176 Diciembre de 1995
Reglamento ambiental para el sector hidrocarburos DS 24335 Julio de 1996
Reglamento ambiental para el sector minero DS 24782 Julio de 1997
Ampliación de plazos para la presentación de

manifiestos ambientales en el Sector minero DS 25419 Junio de 1999
464
OPCIONES DE POLÍTICA En el futuro, en base a estudios costo-be-

neficio y atendiendo a la capacidad real de
Se ha estimado que el costo de la degra- respuesta de diferentes grupos sociales,
dación ambiental en Bolivia asciende al 6,2 pueden introducirse otras medidas de con-
por ciento del producto nacional bruto trol de la contaminación. Entre otras, la re-
(PNB). La pobreza se agudiza particularmen- forma del reglamento de la Ley de Medio Am-
te por problemas ambientales acuciantes re- biente para controlar las emisiones de PM
lacionados con la salud ambiental (contami- 2,5 mediante un catálogo de medidas que
nación atmosférica urbana e intradomicilia- podrían incluir tasas a la contaminación, es-
ria, y enfermedades de origen hídrico asocia- tándares de calidad ambientales, estándares
das con la calidad de agua de consumo), y los de emisión de precursores de PM 2,5, así co-
desastres naturales (particularmente inun- mo controles a las emisiones atmosféricas de
daciones y derrumbes). El alto costo de la de- precursores de PM 2,5 de la industria, los au-
gradación ambiental en Bolivia lo soportan tomotores y la quema de desechos agrícolas.
los grupos más pobres de la población, parti- Dentro de las medidas para controlar la con-
cularmente la población infantil menor de taminación intradomiciliaria, además de la
cinco años localizada en zonas rurales y en sustitución de combustibles por gas, se in-
zonas urbanas subdesarrolladas, que soporta cluyen el uso de estufas eficientes y mejoras
altos índices de enfermedades de origen hí- en la ventilación de las viviendas.
drico y de enfermedades respiratorias agu- Para reducir la incidencia de las enferme-
das. También los grupos con menos ingresos dades de origen hídrico, las intervenciones
son los más vulnerables a desastres naturales que han demostrado ser más eficaces son las
como inundaciones y deslizamientos. campañas educativas de higiene (por ejem-
Para reducir la pobreza en Bolivia, la po- plo, lavado de manos), la desinfección case-
lítica ambiental puede centrarse primordial- ra del agua de consumo y el desarrollo de al-
mente en el control de la contaminación at- cantarillados y sistemas de evacuación de
mosférica y la intradomiciliaria, la reducción heces. A nivel político es importante refor-
de las enfermedades de origen hídrico y la mar las normas de calidad del agua potable
reducción de la vulnerabilidad frente a de- para hacerlas más eficientes y efectivas en
sastres naturales. Una de las medidas para el control de patógenos, medidos en térmi-
reducir la contaminación del aire es la susti- nos de probabilidad de coliformes.
tución de combustibles líquidos y sólidos Para reducir la vulnerabilidad frente a los
por gas natural. El mecanismo más eficaz desastres naturales es urgente invertir en
para garantizar la sustitución de combusti- medidas estructurales y no estructurales.
bles se basa en la política de precios de los Entre las medidas estructurales se encuen-
combustibles. Éstos podrían gravarse de- tran el reasentamiento de poblaciones asen-
pendiendo de su capacidad de generar con- tadas en las planicies de inundación, obras
taminantes como el PM 2,5. Así, deberían de control de inundaciones, uso de humeda-
reducirse al mínimo los impuestos sobre les para amortiguación de crecientes, y
combustibles más limpios como el gas natu- obras de control de erosión y de estabilidad
ral y considerarse eventualmente programas de taludes. Dentro de las medidas no estruc-
de sustitución de combustibles sólidos y lí- turales están la zonificación del uso del sue-
quidos por gas natural. lo, el diseño de programas de respuesta y
465
atención a emergencias, y el equipamiento y otras, convendría considerar la oportunidad

la preparación de la ciudadanía para hacer de una mayor participación ciudadana en la
frente a dichos eventos. gestión y aprovechamiento de recursos fo-
En el nivel institucional sería importante restales y recursos de la biodiversidad, así
reconsiderar las prioridades de la gestión como su descentralización a las comunida-
ambiental y a partir de estos resultados ha- des que tradicionalmente han habitado es-
cer los ajustes en el marco legal, regulatorio tas tierras. Entre las medidas que podrían
e institucional que correspondan. En estos considerarse para rebajar las tasas de defo-
ajustes debería buscarse una mayor trans- restación se cuentan reformas en los regí-
versalización de la gestión ambiental y una menes de adjudicación de derechos de pro-
gestión por resultados que contribuyan con- piedad sobre baldíos y terrenos de la nación.
cretamente la reducción de las enfermeda- Finalmente, es importante consolidar las re-
des de origen hídrico y de las enfermedades glas formales e informales para la gestión de
respiratorias y cardiovasculares, al alivio de recursos hídricos, descentralizando la asig-
la pobreza y al crecimiento económico. La nación de derechos de uso y el control de las
asignación de recursos humanos especiali- descargas a las asociaciones de usuarios es-
zados para alcanzar estos objetivos es una tablecidas en el nivel de cuencas. El nuevo
de las tareas prioritarias a corto plazo. Ministerio del Agua cuenta en su estructura
Respecto del aprovechamiento y conser- con una Dirección General de Cuencas, des-
vación de recursos naturales es importante de donde se podrían promover acciones pa-
continuar reforzando el sistema de áreas ra fortalecer los procesos de descentraliza-
protegidas, particularmente para obtener ción en la gestión de los recursos hídricos
donaciones internacionales a este fin. Entre (Enríquez, 2006).
466
Tabla 2 - OPCIONES DE POLÍTICA EN MEDIOAMBIENTE
Objetivo Acciones recomendadas a corto plazo
Control de la > Sustitución de combustibles líquidos y sólidos por gas natural con base
contaminación en una política de precios de combustibles
atmosférica > Reducción de impuestos a combustibles más limpios
> Reforma del reglamento de la Ley de Medio Ambiente para controlar las
emisiones de PM 2,5
Control de la > Sustitución de combustibles por gas

contaminación > Uso de estufas eficientes y mejoras en la ventilación de las viviendas.
intradomiciliaria
Reducción de las > Campañas educativas de higiene (v.gr. lavado de manos)

enfermedades de > Desinfección casera del agua de consumo
origen hídrico > Desarrollo de alcantarillados y sistemas de evacuación de excretas
> Reforma de las normas de calidad del agua potable
Reducción de la Estructurales
vulnerabilidad > Reasentamiento de poblaciones asentadas en las planicies de inundación
frente a desastres > Obras de control de inundaciones, de control de erosión y de estabilidad
naturales de taludes
> Uso de humedales para amortiguación de crecientes
No estructurales
> Zonificación del uso del suelo
> Diseño de programas de respuesta y atención a emergencias
> Equipamiento y preparación de la ciudadanía
Instituciones > Reconsiderar las prioridades de la gestión ambiental

> Mayor transversalización de la gestión ambiental
> Gestión por resultados
> Asignación de recursos humanos especializados
> Creación de un Viceministerio en salud ambiental en el Ministerio de
Salud
> Creación de un Viceministerio de reducción de la vulnerabilidad a
desastres en el Ministerio de Agua
Aprovechamiento > Mayor participación ciudadana

y conservación de > Reforma de los regímenes de adjudicación de derechos de propiedad
recursos naturales sobre baldíos y terrenos de la nación
> Descentralización de la asignación de derechos de uso y el control de las
descargas a las asociaciones de usuarios establecidas a nivel de cuencas
467
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CRECER MÁS Y MEJOR
GESTIÓN MACROECONÓMICA
SOCIALMENTE RESPONSABLE
Sara Calvo1
a gestión macroeconómica en Bolivia ha sido hasta ahora
L adecuada, pero sigue siendo vulnerable a presiones políticas

y sociales. Un contexto externo favorable ha contribuido a
estabilizar la economía, pero ésta es aún frágil. Ganarse la
confianza de los actores económicos con señales claras es vital
para estimular la inversión y para que el sector público ofrezca
servicios de calidad con equidad. Una prioridad es evitar ampliar
los desequilibrios fiscales y mejorar la eficiencia del sector público
para dotar de más margen fiscal a la inversión pública. Otra
prioridad debería ser continuar fortaleciendo el sector financiero.
Un contexto externo o interno adverso puede poner en peligro la
estabilidad económica si el sistema financiero llegara a debilitarse.
1 En colaboración con Julio Velasco.

50
INTRODUCCIÓN bajó a 50 por ciento del PIB y la interna se

estabilizó en torno al 25 por ciento (Gráfico
El crecimiento de la economía boliviana 1). Más aún, el inminente alivio de la deuda
se hizo más lento a partir de 1999. Aunque con el Banco Mundial (BM) y el Fondo Mone-
este fenómeno sorprendió a muchos (por la tario Internacional (FMI) es un indicio del
fortaleza de las reformas implementadas), progreso que ha hecho Bolivia en la gestión
los resultados económicos fueron muy bue- macroeconómica, el manejo financiero del
nos si se analizan desde una óptica regional. sector público y la implementación de la es-
Latinoamérica sufrió varios shocks adversos trategia para reducir la pobreza.
a partir de 1998, y Bolivia no dejó de crecer Sin embargo, el actual marco macroeco-
ni sufrió una crisis financiera como la de Ar- nómico podría deteriorarse fácilmente. La
gentina o Uruguay. Una política monetaria y economía afronta importantes riesgos que,
cambiaria adecuada, un sector financiero si llegaran a cristalizarse, generarían inesta-
fortalecido y una fuerte expansión de las ex- bilidad económica y, en el mejor de los ca-
portaciones de gas a partir de 1999 contri- sos, unas tasas de crecimiento insuficientes
buyeron a ello. El resultado podría haber si- para reducir la pobreza. Nos referimos a una
do mucho mejor si hubiera existido una po- posible caída en los precios de los productos
lítica fiscal libre de presiones políticas y so- de exportación mencionados y/o a un au-
ciales que hubiera contribuido a un ajuste mento de las tasas de interés internaciona-
más rápido ante los embates externos. De les, y a fuertes presiones políticas y sociales
ahí que el desafío inmediato del nuevo go- que terminen socavando el buen desempeño
bierno sea crear las condiciones que eleven fiscal reciente, lo que inhibiría el crecimien-
el nivel de inversión y aumenten la produc- to si el programa económico se tornara im-
tividad en toda la economía. Para ello es ne- predecible. Al desacelerarse la economía,
cesario mantener el actual marco macroeco- los depósitos y el crédito caerían, creando
nómico, continuar eliminando los obstácu- problemas en el sector financiero y empre-
los que impiden un crecimiento más rápido y sarial, como ocurrió a fines de los años 90.
seguir mejorando los servicios públicos. Só- La fragilidad económica se exacerbaría si es-
lo así podrán generarse tasas de crecimien- ta situación condujera a una devaluación de
to que ayuden a reducir la pobreza y a alcan- la moneda, lo que tendría un impacto des-
zar las metas del milenio. proporcionadamente fuerte sobre el ingreso
Bolivia goza hoy de un clima favorable, real de los pobres.
tanto externo como interno. Gracias a los al- La prioridad del nuevo gobierno es dar
tos precios internacionales de exportación señales claras sobre cómo piensa aplicar su
del gas, de los productos mineros y de la so- programa económico y continuar actuando
ya, el PIB creció a 4 por ciento en el 2005; el sobre las fragilidades fiscales, financieras e
déficit fiscal cayó de aproximadamente el 9 institucionales. Sólo la estabilidad macroe-
por ciento del PIB en 2003 al 1,6 por ciento conómica hará posible un entorno propicio
en 2005; la inflación se mantiene en un so- para mejorar el sector público, aumentar la
lo dígito; el tipo de cambio permanece esta- productividad de la economía y así crecer
ble; y las reservas brutas internacionales re- considerablemente. La primera parte de este
presentan el 32 por ciento de los pasivos del estudio proporciona antecedentes y leccio-
sector financiero. Además, la deuda externa nes sobre la gestión macroeconómica desde
Inflación Millones de dólares
Crecimeinto real del PIB
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
0
500
1000
1500
2000
2500
Jan-97 dic-89
I-1990
Jul-97 dic-90 I-1991
Jan-98 dic-91 I-1992
Jul-98
dic-92 I-1993
Minería
Jan-99
dic-93 I-1994
Jul-99
Hidrocarburos
dic-94
No tradicionales
I-1995
Jan-00
dic-95 I-1996
Jul-00
dic-96 I-1997
Jan-01
dic-97 I-1998
Jul-01
Jan-02 dic-98 I-1999
Jul-02 dic-99 I-2000

El PIB esta creciendo más…
Jan-03 dic-00 I-2001

Jul-03 dic-01 I-2002
… gracias al récord de las exportaciones de gas
Jan-04 dic-02 I-2003

Jul-04
Gráfico 1 - EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN MACROECONÓMICA
dic-03 I-2004
La inflación sigue en un digito, la devaluación hoy es casi nula

Jan-05
dic-04 I-2005
Jul-05
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
Devaluación nominal
GESTIÓN MACROECONÓMICA SOCIALMENTE RESPONSABLE
51
52
y las reservas internacionales siguen subiendo

1850 45%
1650 40%
1450
35%
1250
(US$ Millón)
1050 30%
850 25%
650
20%
450
250 15%
50 10%
Ene-99
Abr-99
Jul-99
Oct-99
Ene-00
Abr-00
Jul-00
Oct-00
Ene-01
Abr-01
Jul-01
Oct-01
Ene-02
Abr-02
Jul-02
Oct-02
Ene-03
Abr-03
Jul-03
Oct-03
Ene-04
Abr-04
Jul-04
Oct-04
Ene-05
Abr-05
Jul-05
Oct-05
El ingreso público ha aumentado fuertemente…
39%
Egresos totales
37% Ingresos totales
35%
% del PIB
33%
31%
29%
27%
25%
ene-98
jul-98
ene-99
jul-99
ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
…reduciendo el déficit fiscal. La deuda pública cayó

90% 0%
85% -1%
80% -2%
75% -3%
70% -4%
65% -5%
60% -6%
55% -7%
50% -8%
45% -9%
40% -10%
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuentes: Banco Central de Bolivia, Ministerio de Hacienda y el FMI

53
fines de los años 90, luego discute la asig- lida de empresas en la economía sean muy
nación del gasto público y al final presenta costosas, han dejando secuelas a largo plazo
recomendaciones específicas. en el sector empresarial y un clima empresa-
rial poco atractivo para la inversión (Banco
ANTECEDENTES Y DIAGNÓSTICO Mundial, 2005a). A pesar de las reformas im-
plementadas desde mediados de los 80, esta
Los shocks externos, la gestión situación ha frenado un mayor desarrollo del
macroeconómica y el crecimiento sector privado en áreas que no sean el sector
Bolivia ha hecho grandes reformas, pero exportador primario, como sucedió durante
su crecimiento ha sido insuficiente para rela bonanza de los años 90 (Recuadro 1). En
ducir la pobreza. Las presiones sociales y po- las páginas que siguen presentamos un diag-
líticas que interfieren en la gestión fiscal y nóstico sobre los riesgos económicos a los
amenazan la propiedad privada, así como las que se enfrenta Bolivia y una descripción de
regulaciones que hacen que la entrada y sa- cómo han sido gestionados.
Recuadro 1 - LA FRAGILIDAD MACROECONÓMICA Y EL MODESTO CRECIMIENTO DE LOS 90
Bolivia implementó, a partir de mediados de los 80, una serie de reformas que pretendían acabar
con la inflación y mejorar la eficiencia de la economía. El crecimiento del PIB hasta 1998 fue impor-
tante (aunque no espectacular), situándose en un promedio anual de alrededor de 4,5 por ciento. En-
tre 1985 y 1998, las exportaciones crecieron en un 70 por ciento, mientras que otros países de Améri-
ca Latina que también implementaron reformas pudieron incrementar sus exportaciones en 2,5 veces,
y otros países en desarrollo las triplicaron.
Las reformas de los 80 lograron estabilizar la economía, pero no impidieron la fragilidad fiscal y del
sector financiero. Las presiones políticas y sociales condujeron a mayores gastos (por ejemplo, en pen-
siones) y, por consiguiente, debilitaron la supervisión y la regulación prudente necesaria para mante-
ner un sistema financiero fuerte. La consecuencia fue que los problemas del sistema financiero no aca-
baron y que, en 1996, los reflotes de bancos elevaron el gasto público en un 6 por ciento del PIB. En
este deficiente clima empresarial sólo se pudieron desarrollar las firmas extranjeras en sectores que
ofrecían rendimientos seguros a la inversión, como los sectores de exportación (en particular de gas y
soya). Este sector prosperó, beneficiado por la favorable relación de intercambio y por los tratados re-
gionales, que ofrecieron mercados seguros a Bolivia.
El resto de la economía también creció, aunque a un ritmo más lento, impulsada por la mayor dispo-
nibilidad del crédito bancario (gracias al financiamiento externo de los bancos locales), pero se mantuvo
con una base productiva débil. En 2002 la inversión interna privada no superó los 54 millones de dólares
(menos del 1 por ciento del PIB) y se ha mantenido en niveles bajos. La desfavorable situación del sector
privado boliviano puede explicarse por el elevado riesgo de apropiación de los rendimientos de la inver-
sión, tal y como vienen a reflejar las salidas de capitales financieros desde fines de los años 90, los con-
tinuos cambios en las “reglas del juego” y la fuga de cerebros (esto es, salidas de capital humano).
Fuente: Banco Mundial (2005a).

54
Vulnerabilidad externa golpeara a la región, Bolivia la

al entorno externo sufriría por partida doble, por el impacto
La economía boliviana crece menos directo e indirecto que tendría en las
cuando el entorno externo se desacelera y se economías con las que Bolivia comercia.
torna negativo. Los siguientes factores ex- > El país depende de los fondos de la co-
plican por qué: munidad internacional. Cerca de 2,2
> Las exportaciones están constituidas en puntos porcentuales del déficit presu-
un alto porcentaje (cerca de un 60 por puestario (en términos del PIB) se cu-
ciento) por productos primarios –básica- bren mediante donaciones, y aproxima-
mente, hidrocarburos, minería y soya. En damente el 5 por ciento (en términos del
consecuencia, las variaciones interna- PIB) de la inversión pública se financia a
cionales de los precios de estas exporta- través de donaciones y créditos oficiales
ciones han tenido un impacto en la acti- externos. Cualquier cambio de actitud
vidad económica, así como en la vigencia hacia Bolivia por parte de donantes y
de los grupos de presión de la sociedad.2 prestamistas tendrá un importante efec-
> El porcentaje de exportaciones dirigidas to sobre las fuentes de financiamiento
a países latinoamericanos es elevado. del gasto público.
Dichas exportaciones representan alre- > El elevado grado de dolarización de la
dedor del 50 por ciento del total de ven- economía deja poco margen para una po-
tas bolivianas al exterior. En el resto de lítica monetaria y cambiaria activa. La
la región esta proporción es del orden del economía boliviana tiene el nivel más al-
20-30 por ciento (Tabla 1). Si una crisis to de dolarización de pasivos de la re-
Tabla 1 - DESTINO DEL COMERCIO, 2003
País Exportaciones EEUU Unión Resto Total Exportaciones por región

regionales Europea del Comunidad MERCOSUR Chile América
Mundo Andina Central
Bolivia 48 22 27 3 100 23 18 5 0.1
Colombia 31 41 19 9 100 20 2 2 5
Ecuador 26 38 19 17 100 12 2 4 5
Perú 20 28 24 28 100 7 5 2 2
Venezuela 27 54 6 13 100 9 4 1 8
Andinos 27 45 13 15 100 12 4 2 6
Fuente: Rojas (2005). Las diferencias en los totales se deben a la aproximación de las cifras.
2 La caída de los precios de la minería y el aumento del precio y la demanda de la coca en los años 80
hicieron que los cocaleros ganaran protagonismo, en detrimento de los sindicatos mineros (Klein,
2004).
55
gión (alrededor del 95 por ciento del to- caída de la inversión extranjera directa
tal de préstamos bancarios) y, después de cerca de 10 por ciento en 2002 al 2
de Uruguay, es la que presenta el grado por ciento en 2004, en el contexto de los
más elevado de descalce de moneda en- debates sobre la nueva ley de hidrocar-
tre las economías altamente dolarizadas. buros (caracterizada por tener un sesgo
Se estima que alrededor del 50 por cien- anti-sector privado), es un ejemplo re-
to de las firmas del sector no exportador ciente del impacto de esta situación. Las
tiene deudas denominadas en dólares.3 presiones políticas y sociales han inter-
Esto significa que una devaluación ten- ferido tanto con los esfuerzos para cons-
dría un fuerte impacto sobre los pasivos truir una economía más resistente y
del sector público y privado, en particu- adaptable a los shocks económicos, co-
lar sobre aquellos con ingresos del sector mo con los orientados a que las reformas
no transable, que opera en bolivianos. estructurales den resultados efectivos.
> La gestión macroeconómica boliviana es Por ejemplo, el gobierno no ha podido
muy vulnerable a las presiones políticas implementar una reforma tributaria ge-
y sociales. Bolivia es un país pobre con neral debido a la oposición del Congreso
múltiples demandas sociales, e institu- y de la comunidad empresarial.
ciones débiles y vulnerables al fraude. > La fragilidad institucional hace efectivas
Esto explica en parte por qué los bolivia- las presiones políticas y sociales. La fra-
nos prefieren mantener sus depósitos en gilidad institucional de Bolivia se refleja
dólares y no en moneda nacional, y ha en un proceso presupuestario deficiente
hecho que Bolivia esté considerada en y en la existencia de fuentes de incre-
los estudios internacionales una de las mento del gasto que muy fácilmente han
economías con el peor clima empresarial llevado a grandes déficit fiscales y a un
en lo que se refiere a la eficacia del siste- aumento de la deuda pública en poco
ma judicial, el respeto a los derechos de tiempo, llevándola a niveles previos al
propiedad y la burocracia (Gráfico 2). La plan de alivio para los países pobres al-
Gráfico 2 - EL CLIMA EMPRESARIAL - CONTEXTO REGIONAL Y MUNDIAL
Independencia judicial
Eficiencia del marco legal
América Latina
Efectividad del la ley de quiebras
Mundo
Protección a la ley de propiedad intelectual Bolivia
Grado de burocracia
0 20 40 60 80 100
Ranking de Competitividad Global
3 Rennhack and Nozaki (2006).

56
tamente endeudados (HIPC, por su sigla rés para prevenir el colapso de la banca
en inglés . El proceso presupuestario bo- (Gráfico 4), además de pérdida de reservas
liviano en relación con el nivel del défi- (Gráfico 1), lo que demuestra la sensibili-
cit primario es el peor entre muchos paí- dad de la economía ante los disturbios so-
ses de la región (Gráfico 3).4 ciales y políticos. La razón de la salida de
Junto a la expectativa de inestabilidad depósitos es el temor ciudadano a que el
económica, está la vulnerabilidad a una po- gobierno se rinda a las presiones para au-
sible fuga de depósitos bancarios. Desde mentar los gastos y que esto desestabilice
2002 ha habido frecuentes retiradas de de- la economía si no hay un ingreso adicional
pósitos de bancos y picos de tasas de inte- que lo respalde.
Gráfico 3 - EL CLIMA EMPRESARIAL. ALGUNAS VARIABLES. COMPARACIÓN INTERNACIONAL
0.0
Brasil
0.0
Resultado en el Gobierno / PIB
0.0
0.0 Venezuela
(2000-2002)
0.0 Mexico
Argentina
0 Perú Chile
-0.01 Colombia
Paraguay
-0.02 Uruguay El Salvador
-0.03 Surinam
Bolivia
-0.04
-0.05
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Índice de jeraquía
Gráfico 4 - INESTABILIDAD SOCIAL Y LAS TASAS DE INTERÉS

12
Octubre ITF
Febrero
10 Elecciones
8
Porcentajes
2 Tasa interbancaria en ME
0
ene-99
may-99
sep-99
ene-00
may-00
sep-00
ene-01
may-01
sep-01
ene-02
may-02
sep-02
ene-03
may-03
sep-03
ene-04
may-04
sep-04
Fuente: Banco Central de Bolivia
4 Banco Mundial (2004).

57
LA GESTIÓN DE LOS SHOCKS política monetaria y cambiaria del Banco

ECONÓMICOS A PARTIR DE 1998 Central fueron adecuadas y contribuyeron a
sostener la estabilidad, la política fiscal
Bolivia ha sufrido fuerte shocks externos acentuó la vulnerabilidad fiscal existente
desde 1998.5 Estos incluyen la crisis inter- (Gráfico 1). Durante la primera mitad del
nacional del mercado de capitales de 1998 año 2000, el estímulo fiscal para generar
(que afectó a toda Latinoamérica y provocó fuentes de trabajo, las presiones de sindica-
una caída abrupta de las entradas de flujos tos fuertes como el del magisterio, que exi-
de capital privado a la región) y las devalua- gían aumentos de salario, y la congelación
ciones del Brasil en 1999 y de Argentina en de los precios de los carburantes aumenta-
el 2001. En Bolivia, los capitales públicos y ron el déficit fiscal. El aumento de la brecha
privados internacionales (sin incluir la in- fiscal se cerró con deuda interna denomina-
versión directa extranjera) representaron da en dólares a tasas de interés de mercado,
menos del 4 por ciento del PIB en 1998 a lo que generó mayor presión sobre las finan-
menos del 4 por ciento anual del PIB en pro- zas públicas (Gráfico 1). Una deuda mayor,
medio durante 1999-2003, con su mínima un crecimiento lento y un mayor déficit
expresión en el 2002 (Gráfico 5).6 A estos amenazó aquellos años la solvencia del sec-
golpes se sumó una importante aceleración tor público.En 2002-2003, Bolivia estuvo al
en la erradicación de la coca, un esfuerzo borde de un colapso financiero.
para reducir el contrabando a través de la re- El crecimiento de Bolivia durante el pe-
forma de aduanas, y más tarde la incerti- riodo 1998-2003 fue del 2,4 por ciento
dumbre preelectoral de 2002, factores que anual en promedio, una tasa que, aunque no
contribuyeron a profundizar los efectos de es destacable, supera a la de otras econo-
las crisis externas. El Gráfico 5 provee más mías de la región que se enfrentaron a
información sobre estos efectos. shocks similares (por ejemplo, Argentina,
A diferencia de Argentina y Uruguay, Bo- Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay). Los facto-
livia no sufrió una gran depreciación de la res que contribuyeron a este efecto atenua-
tasa de cambio real, ni una crisis financiera do fueron (i) las adecuadas políticas mone-
a causa de estas turbulencias. Entre 1998 y taria y cambiaria, (ii) los esfuerzos iniciados
mediados de 2002, la depreciación gradual en 1995 para fortalecer el sistema financie-
de la moneda en respuesta a las devaluacio- ro; (iii) una fuerte expansión de los sectores
nes de Brasil en 1998 y de Argentina en del petróleo y el gas en 2001-2002, como
2001, ayudaron a sostener la competitivi- resultado de un nuevo gasoducto para trans-
dad de la economía con impactos limitados portar gas al Brasil; y (iv) mayores transfe-
sobre la inflación. Sin embargo, mientras la rencias de la comunidad internacional a par-
5 Véase Banco Mundial (2005a) para una lista detallada de estos shocks. Anexo 2.1
6 Incluye transferencias oficiales, remesas, inversión extranjera directa, flujos de cartera y errores y
omisiones. La salida sostenida de capitales a partir de 1999 también se refleja en errores y omisiones
(Tabla 1). Este ítem de la balanza de pagos refleja típicamente fuga de capitales. La reversión de la
entrada de capitales privados (excluyendo la inversión directa extranjera) a partir de 1999 se produjo
tras una virtual entrada sostenida de capitales desde 1992, principalmente en forma de endeudamiento
de los bancos privados locales.
58
tir de 1999 (ver Gráfico 1).7 Chile también se ésta siguiera creciendo.8 Durante 2000-
enfrentó a las mismas turbulencias, pero la 2004, las exportaciones chilenas alcanzaron
buena gestión macroeconómica de la eco- al 40 por ciento, mientras que la de Brasil
nomía hizo que, aunque más lentamente, estuvo cerca del 15 por ciento del PIB.
Recuadro 2 - ¿CÓMO HAN AFECTADO LOS SHOCKS A LA ECONOMÍA?
Las turbulencias económicas que sufrió Bolivia desde fines de los años 90 desaceleraron la econo-
mía a través de varios mecanismos. El súbito aumento del costo del crédito externo y la subsiguiente
caída del crédito interno, que afectó en particular al sector no transable, fue el golpe más directo. Los
indirectos fueron la menor demanda de exportaciones de sus socios comerciales latinoamericanos, ya
que éstos sufrieron también el mismo aumento del costo del crédito. Por otra parte, pesaron también
la devaluación de Brasil de 1999 y la Argentina de 2001, que hicieron perder al país competitividad
frente a estos socios. Estos factores adversos estancaron los depósitos y el crédito bancario, lo que ade-
más aumentó el volumen de la cartera en mora, debilitando el sector financiero. El sector productivo
también sufrió, en particular aquel que estaba endeudado en dólares con ingreso en “Bolivianos”, es
decir el sector no transable (Banco Mundial, 2002). También se resintió (como en toda la región) el sec-
tor de pequeñas y medianas empresas que típicamente, y debido al frecuente incumplimiento de los
contratos, sólo accede a préstamos de corto plazo.
Gráfico 5
Los capitales privados (sin IED) se revierten y…
180
160
140 Flotación en
Brasil Devaluación en
120 Argentina
100
80
REER
60 RER (Brasil y
Argentina)
40
ene-96
jul-96
ene-97
jul-97
ene-98
jul-98
ene-99
jul-99
ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
7 Desde 1995, el gobierno ha tomado medidas para fortalecer el sector financiero, promulgando una
nueva ley de bancos y una serie de regulaciones y requisitos estatutarios que han mejorado la solvencia
y eficiencia de los bancos bolivianos. En general, las reformas han mejorado significativamente la
capacidad de los bancos de resistir eventuales retiradas de depósitos y la de las autoridades monetarias
de gestionarlas.
8 Banco Mundial (2005b).

59
… hay una incipiente pérdida de competitividad

15%
10%
Otros flujos de capital
y transf. privado
5%
% de PIB
Errores y omisiones
Inversión directa
0%
Fujos de capital
y transf. público
-5%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
-10%
Cae la financiación externa de los bancos y caen los préstamos al sector no transable
4.5 25%
Millones de millones de dólares
4.0
20%
3.5
Porcentajes
3.0 15%
2.5 10%
2.0
5%
1.5
1.0 0%
dic-92
dic-95
dic-98
ene-01
dic-01
ago-02
abr-03
feb-04
ago-04
ene-05
abr-05
jul-05
oct-05
Las operaciones del sector financiero se achican, y aumenta la cartera en mora

3500 Préstamos al sector 1000
no transable
900
3000 Financiamiento externo
del sector bancario 800
Millones de dólares
Millones de dólares
2500 700
Préstamos al sector
transables 600
2000
500
1500 400
1000 300
200
500
100
0 0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente: Banco Central de Bolivia, Ministerio de Hacienda y el FMI.

60
La actual gestión en caso de una mayor inflación o una drásti-

macroeconómica ca devaluación, los tenedores de deuda no-
minada en dólares (y, en particular, los pro-
La política monetaria y cambiaria ductores del sector no-transable) corren el
de Bolivia goza de credibilidad riesgo de caer en insolvencia en caso de una
La política monetaria y cambiaria (craw- devaluación. La elevada dolarización requie-
ling peg) de los últimos años han servido re bajos niveles de deuda y altas exportacio-
bien a la economía, en un contexto de alta nes para absorber el impacto de los choques
dolarización. Desde mediados de 2002, la externos –algo de lo que Bolivia aún carece.10
apreciación del tipo de cambio real de los so- El reciente aumento de las operaciones de
cios comerciales ha contribuido a mantener mercado abierto con instrumentos indexados
el tipo de cambio real en Bolivia sin necesi- al nivel de precio de vencimiento a largo pla-
dad de intervención del Banco Central. Así, la zo ha contribuido a desdolarizar la econo-
volatilidad del tipo real de cambio ha sido li- mía, sin aumentar el riesgo de la refinancia-
mitada, evadiendo los riesgos para los expor- ción. Otras medidas conducentes a restar in-
tadores. Como en el resto de la región, el au- centivos a la dolarización han contribuido
ge de las exportaciones (y los ingresos exter- también en gran medida: (i) el incremento
nos) ha fortalecido al “Boliviano”. Hasta ha- de las reservas legales, (ii) un impuesto a las
ce poco, a diferencia de Brasil, Uruguay y transacciones financieras sobre los depósi-
Chile (y quizás sabiamente dada la significa- tos en dólares y (iii) los cambios en las regu-
tiva incertidumbre en las políticas futuras laciones prudenciales para internalizar el
que pudieran influir sobre el tipo de cambio), riesgo de crédito arraigado en el desencaje
el Banco Central mantuvo el tipo de cambio de moneda en los balances de las empresas
nominal a través de intervenciones en el mer- prestatarias. Estas medidas ayudarán a con-
cado abierto, pero los precios también subie- trolar el aumento de pasivos denominados
ron, limitando el alcance de esta práctica.9 en dólares, pero difícilmente los podrán re-
ducir significativamente si no hay credibili-
El alto grado de dolarización, es decir de dad en la estabilidad de la moneda local.
deuda pública y privada nominada en dólares
ha limitado la capacidad del Banco Central El Banco Central de Bolivia es indepen-
para utilizar la política monetaria o cambia- diente y es una de las pocas instituciones
ria a fin de absorber el impacto de los shocks que goza de credibilidad en Bolivia. Esto se
externos sin amenazar la estabilidad de los refleja claramente en las encuestas a empre-
sectores empresarial, financiero y público. sas, que indican que la inflación no es una
Aunque la dolarización de activos contribu- preocupación, pero sí lo es el déficit públi-
ye a evitar la erosión del valor del patrimonio co.11 Actualmente hay aún incertidumbre
9 Durante una expansión económica, el Banco Central puede decidir dejar que el tipo de cambio nominal
se aprecie o mantenerlo relativamente fijo a costa de incurrir en cierta inflación (ya que el aumento de
la liquidez no se acompaña de un incremento de la demanda de la moneda local).
10 Calvo, Izquierdo, y Talvi (2005).
11 World Economic Forum (2004).

61
aún sobre una posible retirada importante nes, cuyo déficit pasó del 4,1 del PIB en el
de los depósitos bancarios. En este evento, año 2003 al 4,4 por ciento en 2005. La me-
si el Banco Central inyectara liquidez para jora en la situación económica reciente ha
apoyar al sector financiero, se produciría facilitado la implementación de medidas
una presion sobre la tasa de cambio, que re- adecuadas para elevar la recaudación impo-
queriría un ajuste en el nivel del mismo, tal sitiva, introduciendo un nuevo impuesto so-
y como sucedió en México en 1994 y Argen- bre transacciones financieras en 2004. La
tina en 2001. La crisis argentina tuvo dos aplicación de la Nueva Ley de Hidrocarburos
características que pueden ser importantes en 2005 también ha aumentado significati-
para el caso de Bolivia: un sector productivo vamente la recaudación. Dada la creciente
y financiero frágil y presiones políticas fuer- importancia de los impuestos recaudados
tes. La salida de depósitos que sufrió el sis- del sector hidrocarburífero, los ingresos pú-
tema financiero argentino indujo al Banco blicos se han hecho vulnerables a las oscila-
Central, bajo instrucciones del Ministerio de ciones de los precios de hidrocarburos (véa-
Finanzas, a inyectar liquidez para evitar el se el capítulo sobre impuestos). Por el lado
hundimiento del sistema de pagos bancario. de los gastos, la planilla salarial ha estado
Esto inyectó presión sobre el tipo de cambio de alguna manera contenida, y se han apli-
con el correspondiente ajuste en la tasa de cado medidas de recorte. Lamentablemente,
cambio, aumentando la deuda pública y pri- éstas han alcanzado también a la inversión,
vada (denominadas en dólares) en términos aunque en áreas no prioritarias.
nominales, y causando serios problemas de
descalce, en particular, la de los miembros La deuda pública permanece en un 72 por
del sector no transable, cuyos ingresos esta- ciento del PIB. La deuda subnacional ha au-
ban en pesos argentinos y cuya deuda esta- mentado en los últimos años y se estima que
ba denominada en dólares. El resultado fue está cerca del 5 por ciento del PIB.12 Los pasi-
la cesación de pagos para el sector público y vos contingentes siguen siendo elevados
serios problemas de solvencia empresarial, (Banco Mundial, 2004). En los últimos años,
con repercusiones significativas en el creci- como ha ocurrido en otros países beneficia-
miento y el empleo. Bolivia no está exenta dos por el alivio HIPC, la deuda interna nego-
de que algo parecido pueda suceder y debe- ciada a tasas de interés de mercado se ha con-
ría aprender las lecciones del caso argentino vertido en una fuente significativa de finan-
para evitar ajustes traumáticos. ciamiento. Casi el 100 por ciento de la deuda
pública total es deuda interna indexada al ni-
La política fiscal, aunque mejorada, vel de precios o al dólar. De ahí la preocupa-
continúa sometida a presiones ción por la solvencia a largo plazo del país si
sociales y políticas se mantiene el actual nivel de deuda pública,
El déficit del sector público consolidado la moderada tasa de crecimiento y el déficit
no financiero ha caído al 1,6 por ciento del fiscal. En vista de esto, se han incrementado
PIB. Los esfuerzos del gobierno por reducir los esfuerzos por mejorar la gestión de la deu-
el déficit también han afectado a las pensio- da pública. Un primer paso en esta dirección
12 Banco Mundial (2000b).

62
ha sido emitir deuda con un plazo de venci- lenta reforma institucional impidió que un
miento mayor e indexada al nivel de precios. ajuste más rápido. Esto hizo, a su vez, que
La sostenibilidad fiscal mejorará en cuanto el las protestas sociales se agudizaran. La po-
alivio de deuda se haga efectivo (para más lítica fiscal cedió a presiones políticas y so-
detalles, véase el capítulo sobre la deuda). ciales que magnificaron la inestabilidad
económica, lo que a su vez radicalizó las
La débil institucionalidad conduce protestas sociales. Esto hizo que el creci-
a desequilibrios fiscales miento fuera lento hasta el 2004 a pesar de
Las instituciones son débiles en Bolivia. las reformas (Gráfico1).
El caso más notable es el los organismos que Hoy Bolivia se está beneficiando de un
gestionan el sistema de pensiones, pues han ambiente externo positivo. El crecimiento
contribuido al cobro fraudulento y a inflar más fuerte del 2005 ha estado basado en el
gastos, y no han utilizado el proceso presu- crecimiento récord de las exportaciones de
puestario como un instrumento para reflejar productos primarios como el gas, la minería
las preferencias de todos los bolivianos. Es- y la soya. Los otros sectores de la economía,
te proceso, ampliamente discutido en el incluyendo las exportaciones no primarias,
Análisis del Gasto Público (Banco Mundial. siguen teniendo un crecimiento modesto. La
2004), es deficiente y origina excesos pre- prioridad para Bolivia es continuar encaran-
supuestarios. Hasta hace poco el gobierno do la vulnerabilidad del sector fiscal y finan-
estaba atendiendo agresivamente las debili- ciero y fortalecer sus instituciones para pro-
dades de las instituciones de pensiones. Es teger la economía de una posible reversión a
deseable que esta voluntad se mantenga y un ambiente externo adverso que resulte
tenga efectos duraderos. costoso para los ciudadanos que tienen ba-
jos ingresos. También es importante crear
Lecciones y diagnóstico condiciones para que otros sectores crez-
Los embates económicos de fines de los can. Esto se logrará por ejemplo mejorando
años 90 y los conflictos sociales iniciados en la eficiencia del marco legal y la efectividad
2000 fueron muy costosos para Bolivia. En en el respeto a los contratos facilitará que
ese periodo, el crecimiento sostenido de al- estas tengan más acceso a créditos de largo
rededor del 5 por ciento por año que la eco- plazo.14 Solo así estará en condiciones de
nomía venía manteniendo desde principios neutralizar el posible impacto de un retorno
de los años 90 se redujo a la mitad. Además, a un ambiente externo negativo.
se duplicó el desempleo, que el 2003 llegó al
9.2 por ciento, y la pobreza aumentó del 62 Aumentar la eficiencia
por ciento de la población en 1999 a 65 por del sector público
ciento el 2002.13 Aunque las políticas mone- Como se informa en el Análisis del Gasto
taria y cambiaria de estos años fueron ade- Público (Banco Mundial, 2004), los indica-
cuadas, una política fiscal deficiente y una dores sociales de Bolivia han mejorado sus-
13 Igualmente, Bolivia fue golpeada por shocks a mediados de los 90, pero grandes flujos de capital
atraídos por altos rendimientos evitaron la desaceleración de la economía.
14 Galindo y Micco (2005).

63
tancialmente. Hay un mayor número de ho- blico per cápita alcanza a las familias más
gares rurales con acceso a electricidad y la pobres. En el caso de infraestructura, mien-
cobertura de servicios de salud para los po- tras las familias más ricas fueron las más be-
bres ha aumentado, así como de agua y sa- neficiadas hasta 1997, después de 2000, la
neamiento en todos los departamentos. Asi- brecha en la asignación del presupuesto mu-
mismo, los avances en la educación han si- nicipal se hizo más delgada. Con respecto al
do dignos de admiración. acceso a los servicios, existe una fuerte co-
La descentralización y los recursos del rrelación positiva entre los niveles de acce-
plan de alivio HIPC han contribuido a mejo- so a ellos y el ingreso per cápita. Por ejem-
rar la cobertura de los servicios públicos y a plo, el porcentaje de hogares con acceso a
reducir la desigualdad en la asignación de electricidad de los hogares más ricos es mas
los gastos públicos, sin embargo, aún que- del doble que el porcentaje de los hogares
dan serios problemas por resolver. En edu- más pobres con acceso al mismo servicio.
cación por ejemplo, los estudiantes que Estos resultados no indican que los gobier-
más se benefician del gasto público son los nos municipales favorezcan al no-pobre. Só-
universitarios de ingresos más altos. La Ta- lo sugieren que los esfuerzos deberían ser
bla 2 muestra que los estudiantes más pu- canalizados hacia políticas que aceleren la
dientes se benefician del 52 por ciento del velocidad en la que los pobres se benefician
gasto total en universidades, mientras que de los servicios de infraestructura.15 En las
los que tienen ingresos más bajos aprove- áreas rurales, el acceso a servicios de infra-
chan sólo de un 2 por ciento. La asignación estructura es aún más limitado, y por lo tan-
es más equitativa en otros niveles de edu- to, este hallazgo requiere de mayores es-
cación. fuerzos para llegar a esta población.16
En los otros sectores la asignación es Finalmente, la necesidad de atender los
equitativa. En el caso de salud, el gasto pú- desequilibrios fiscales ha obligado a recor-
Tabla 2 - GASTO PÚBLICO POR NIVEL DE EDUCACIÓN EN EL

GASTO TOTAL EN EDUCACIÓN, POR QUINTILES (porcentaje)
Quintil 1, Quinto Quintil Quintil Quintil Quintil 5, Quinto Total

Más Pobre 2 3 4 Más Rico
Educación primaria 24 23 21 18 14 100
Educación secundaria 12 20 21 22 25 100
Educación universitaria 2 4 14 28 52 100
Otra educación terciaria 6 9 19 29 37 100
Fuente: Bolivia. Informe del Gasto Público. 2004. Banco Mundial.
15 Ajwad y Wodon (2002).
16 Banco Mundial (2004).

64
tar la inversión pública. Los fondos de con- CONCLUSIONES Y

traparte para la inversión de los proyectos RECOMENDACIONES
financiados por los multilaterales no siem-
pre estuvieron disponibles, en particular du- El crecimiento de la economía boliviana
rante los episodios de ajuste y, por tanto, la durante los últimos 20 años no ha sido sufi-
inversión pública cayó.17 ciente para reducir la pobreza de manera
significativa. Por otro lado, si bien ha habi-
Lecciones y diagnóstico do logros en los sectores sociales, aún per-
Bolivia ha avanzado bastante en térmi- sisten problemas de eficiencia y equidad en
nos de cobertura y equidad de los servicios la provisión de los servicios públicos. Estu-
sociales. Sin embargo, los desequilibrios fis- dios recientes del Banco Mundial atribuyen
cales y la debilidad de las instituciones no esta situación principalmente a una soste-
han permitido avanzar rápidamente en la lu- nida incertidumbre sobre la estabilidad eco-
cha contra la pobreza, poniendo en riesgo la nómica y a la presencia de recursos públicos
sostenibilidad de los logros de la última dé- volátiles y no siempre bien asignados debi-
cada. Aunque la inversión pública se ha des- do, respectivamente, al permanente dese-
centralizado, las transferencias que reciben quilibrio fiscal y a las debilidades institucio-
los municipios han sido volátiles. Por lo tan- nales. Esto ha contribuido a que la econo-
to no han ayudado a mantener la calidad de mía no se ajuste rápidamente ante los acon-
los servicios públicos. Tampoco ayuda la ba- tecimientos externos e internos adversos.
ja capacidad técnica de algunos municipios La raíz del problema se encuentra en las
y prefecturas, ni la ausencia de coordina- presiones políticas y sociales, que han he-
ción entre ellos. Los esfuerzos recientes del cho que los bolivianos se enfrenten a medi-
Gobierno han limitado el desequilibrio fis- das económicas cambiantes y no claras, que
cal, pero éste debe continuar reduciéndose. aumentan el riesgo de una caída en los ren-
Desafortunadamente, la necesidad de man- dimientos esperados y por lo tanto inhiben
tener la disciplina fiscal se da en un momen- la inversión. En este contexto, ha sido muy
to en el que las demandas sociales son altas difícil atraer inversión privada a sectores
y cuando Bolivia debe hacer inversiones paque no sean de exportaciones primarias co-
ra asegurar el crecimiento, con especial én- mo el gas, la minería y la soya, a pesar de
fasis en mejorar la capacidad generadora de que las reformas de los 90 contribuyeron a
ingresos de los pobres. Esto muestra que las que la economía fuera más eficiente. Duran-
correcciones deben hacerse no sólo a través te periodos de abundancia de crédito exter-
de recortes de gasto, sino más bien aplican- no (y por lo tanto de crédito interno), como
do reformas para mejorar la eficiencia y la a mediados de los 90, los rendimientos au-
equidad del gasto, promoviendo la partici- mentaron rápidamente en sectores como el
pación del sector privado de modo que el comercio, la construcción, el sistema finan-
gobierno pueda continuar proporcionando ciero y otros. Esta situación se revirtió a fi-
servicios públicos e inversiones imprescin- nes de los 90 cuando el crédito externo es-
dibles, dentro de un marco fiscal sostenible. caseó debido a shocks externos los bancos
17 El control de los salarios también contribuyó a la desaceleración del crecimiento del gasto público de
2004-2005.
65
locales dejaron de prestar dinero, impidien- pacidad de endeudamiento del sector públi-
do que el sector productivo continuara ope- co, no queda claro que este respiro se vuel-
rando como hasta ese momento. va permanente. Bolivia deberá mantener ta-
Sólo con una gestión creíble que sosten- sas altas de crecimiento y un saldo fiscal fa-
ga la estabilidad macroeconómica, contri- vorable sostenido para poder contraer más
buya a mantener un sector financiero sólido deuda pública y financiar las futuras necesi-
y asigne eficiente y equitativamente los re- dades de inversión pública. La estabilidad
cursos públicos, aumentará la inversión pri- macroeconómica es una condición necesa-
vada, que a su vez contribuirá a crear nuevas ria, pero no suficiente, para lograr este ob-
oportunidades de empleo. En situaciones de jetivo: también deben aprobarse regulacio-
impacto externo es muy difícil implementar nes y leyes que permitan que los trabajado-
una gestión macroeconómica con objetivos res despedidos en un sector no productivo
de corto plazo y al mismo tiempo responder sean contratados por otros con más poten-
a las necesidades sociales. La experiencia cial y que den lugar a abundante crédito pa-
redistributiva boliviana de los años 50 reve- ra que las empresas puedan ajustarse rápi-
la dichas medidas no fueron capaces de me- damente a los impactos externos. Aunque
jorar la distribución del ingreso. En Bolivia en este capítulo sólo proponemos políticas
“existe una profunda politización de casi to- públicas relacionadas con una buena ges-
dos los instrumentos de gestión económica tión macroeconómica.
…[L]a gran división étnica y de clases ha
conllevado políticas económicas débiles” Prioridades en la gestión
(Morales, 2003). Como señala Morales, el macroeconómica
excesivo énfasis en la distribución del ingre- Uno de los grandes desafíos de la gestión
so y de la riqueza en el diseño de las políti- macroeconómica es minimizar los riesgos,
cas económicas en un contexto de una buro- que podrían interferir en el crecimiento y la
cracia de baja calidad (aunque ésta ha mejo- creación de empleo. Estas trabas son los
rado mucho), corrupción y paternalismo ha- acontecimientos internos adversos y las
cia los empresarios nacionales ha sacrifica- respuestas del gobierno que conduzcan a
do la existencia de un sector privado diná- una expansión fiscal no sostenible o a una
mico, insertado en la economía global. Por salida de capitales y a problemas en el sec-
otro lado, la experiencia de otros países de- tor financiero. Existe un vasto conocimien-
muestra también que romper los contratos to basado en experiencias de otros países
con las empresas privatizadas ha alejado a sobre cómo una mala gestión de estos ries-
los inversores, lo que ha magnificado el im- gos afecta a la economía. Bolivia misma
pacto de los shocks y contribuido a que se provee varias pruebas de ello. El aumento de
pierdan algunos logros en la reducción de la las tasas de interés internacionales en un
pobreza. contexto de una elevada deuda pública y
Como el resto de Latinoamérica, Bolivia privada denominada en dólares llevó a la
disfruta hoy de precios de exportación ré- crisis de la deuda de los años 80. No frenar a
cord que han contribuido a reducir las fragi- tiempo los gastos públicos llevó a financiar-
lidades fiscales y las del sector financiero. los con dinero inorgánico y esto condujo a
Por otro lado, aunque el inminente alivio de la hiperinflación de 1985, que dejó como re-
la deuda del FMI y del BM mejorarían la ca- sultado una economía altamente dolariza-
66
da. La desaceleración de fines de los 90 es- tivamente, conjuntamente con interven-

tá asociada a los shocks externos que lleva- ciones limitadas en el mercado cambiario,
ron a una escasez de crédito en la región, para mantener la inflación baja y evitar
incluyendo los destinados a Bolivia, y a fra- grandes fluctuaciones en la tasa de cambio.
gilidades públicas y privadas al haberse fre- Esta buena coordinación debería estar ba-
nado la actividad privada y a su vez la recau- sada en el mantenimiento de una disciplina
dación fiscal. Lamentablemente, los proble- fiscal estricta y un manejo fiscal prudente,
mas internos hicieron que estas fragilidades para lograr mantener una baja inflación.
se acentuasen. Además, para protegerse mejor de aconte-
Las políticas monetaria y cambiaria cimientos adversos y dada la alta dolariza-
(crawling peg), aunque limitadas por la al- ción de Bolivia, es importante:
ta dolarización, han servido bien a Bolivia, - mantener los actuales encajes bancarios
manteniendo la inflación bajo control y en caso de que se necesite liquidez para
contribuyendo a mantener la competitivi- proteger a los bancos de una retirada de
dad de los productos bolivianos en el mer- depósitos;
cado internacional. La dolarización es con- - mantener un alto nivel de reservas inter-
secuencia de una trayectoria histórica de nacionales; y
malas política económicas y financieras - mantener la economía abierta al comer-
que ha llevado a los bolivianos, como a mu- cio internacional para aumentar y pro-
chos otros países de la región, a una falta fundizar la diversificación de las expor-
de confianza en la moneda local y ha sen- taciones y así mitigar mejor de los im-
tirse protegidos con demandar y poseer pactos externos, como lo hizo Bolivia a
monedas mas estables, como el dólar. La fines de los 90.
política cambiaria ha actuado como el an- En el terreno fiscal, el equilibrio depen-
cla de la política económica y financiera y de de que se contenga el gasto público y au-
ha contribuido en parte a mantener la com- mente la recaudación. El déficit fiscal ha
petitividad de Bolivia a través de pequeños caído significativamente, pero la recauda-
ajustes en la tasa de cambio, y al mismo ción impositiva es volátil y la deuda públi-
tiempo limitando los efectos negativos de ca total sobrepasa el nivel que tuvo en el
los ajustes cambiarios en los balances del periodo anterior al plan de alivio HIPC. El
sector de los no transables. El aspecto me- Informe del Gasto Público, y de otros capí-
nos positivo de esta política cambiaria, es tulos, proporcionan un análisis exhaustivo
que no se puede responder rápidamente a de los gastos del sector público y recomen-
los cambios externos y los agentes econó- daciones puntuales en materia de estabili-
micos no tienen incentivos para adminis- dad fiscal, proceso presupuestario, reforma
trar mejor los riesgos cambiarios-incenti- del servicio civil y la planilla salarial, ade-
vando por la tanto a la dolarización. Pasar más de sugerencias sectoriales. El análisis
a anclar la política económica y financiera hace hincapié en los beneficios de las re-
mas estrictamente en agregados moneta- glas fiscales, que han proporcionado a algu-
rios, requeriría avanzar con cautela. No nos países las herramientas para desarrollar
obstante, Bolivia debería gradualmente credibilidad. Brasil, Chile, Ecuador y Perú
adoptar una política cambiaria más flexible han implementado con éxito dichas reglas.
y hacer uso de la política monetaria más ac- En la medida en que la economía se torne
67
menos dependiente del financiamiento ex- protección de las asignaciones presu-

terno, el enfoque chileno para presupuestar puestarias para los proyectos seleccio-
asignaciones contingentes en el ciclo de nados.
crecimiento podría ser el correcto para Bo- b) Contener la planilla. En este campo, se-
livia.18 De la misma manera, mantener un rá muy útil profundizar la reforma de la
fondo para reducir la volatilidad del ingreso administración, hacer más transparente
fiscal, dada su alta dependencia del precio la política salarial y seguir mejorando el
del gas, podría ayudar a mantener la estabi- registro de los empleados del sector pú-
lidad fiscal. La actual posición fiscal es una blico.
oportunidad para empezar a diseñar este c) Fortalecer el proceso de formulación
enfoque. del presupuesto. Ello implica imple-
Otro de los grandes desafíos es aumentar mentar la ley marco del presupuesto,
la eficiencia del gasto público. El elevado en- orientada a mejorar dicho proceso en to-
deudamiento de Bolivia sugiere que el sec- dos los niveles del gobierno. Esta ley
tor estatal es demasiado grande, es decir no sentaría las bases para implementar un
recauda lo suficiente para solventar sus gas- sistema basado en estimaciones iniciales
tos.19 Es importante recordar esto a la luz de para los próximos 3 o 4 años de recursos
la próxima etapa de descentralización en la disponibles y proyectados;
que se embarcará el país y teniendo en d) Fortalecer el proceso de ejecución y
cuenta que la deuda subnacional ya es alta. supervisión del presupuesto. Para ello,
Si aumenta la brecha fiscal, el gasto público sería necesario:
continúa siendo volátil. Esto no es bueno si - Implementar un plan de acción para re-
se quiere mantener la calidad de los servi- ducir los retrasos en los pagos y mejorar
cios públicos. Las cuestiones relativas a la el cumplimiento con la información so-
recaudación impositiva, la deuda y la des- bre la ejecución presupuestaria.
centralización y sus desafíos quedan fuera - Implementar las recientes recomenda-
del ámbito de este capítulo. En cuanto a las ciones del Contralor General de la Repú-
erogaciones del Estado, el Informe del Gas- blica a fin de fortalecer y apoyar la im-
to Público (BM) provee una lista exhaustiva plementación del sistema de control in-
de medidas que podrían implementarse para terno por medio de indicadores de de-
hacerlo más eficiente y equitativo. A conti- sempeño.
nuación se enuncian aquellas medidas cuya - Seguir implementando el plan de acción
implementación ha sido incompleta o no se para entrenar a miembros de los comités
han realizado: de vigilancia en temas como el control y
a) Priorizar la inversión pública. En Chile la auditoría social, el proceso presupues-
y Colombia, la oficina a cargo de las eva- tario y la administración de sistemas.
luaciones también es responsable de la - Completar la implementación de las re-
18 Banco Central de Chile (2003), de Ferranti et al. (2000a) y Antelo (2002).
19 Dado que los países tienen distintas estrategias para el sector público, las comparaciones
internacionales del tamaño del sector público basadas en datos de gasto pueden llevar a distorsiones
(por ejemplo, Perú tiene menos gastos, pero mayores niveles de exenciones tributarias y gastos fiscales
que no se tienen en cuenta).
68
comendaciones del Contralor sobre los f) Fortalecer la gestión de la deuda na-

informes financieros del gobierno central cional y subnacional. Ello significa me-
para que facilite la auditoría externa. jorar la composición monetaria y el plazo
- Implementar el plan de acción desarro- de la deuda interna. En este sentido, es
llado para armonizar las normas y regula- conveniente fortalecer los soportes ins-
ciones sobre licitaciones públicas. titucionales de la gestión de la deuda.
- Promulgar la ley de licitaciones. g) Contener la deuda subnacional. La ba-
e) Mejorar la administración de la rese de esta propuesta implica sustentar la
caudación impositiva. Aquí se sugiere implementación del sistema de registro
empezar con medidas fiscalmente neu- de la deuda subnacional para las prefec-
tras. turas y municipios.
69
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Newy York.
CRECER MÁS Y MEJOR
IMPUESTOS, CAPACIDADES DE
RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN
Carlos Mollinedo y Julio Velasco
olivia ha logrado avances significativos en sus esfuerzos
B para mejorar el sistema impositivo y modernizar la

administración tributaria. No obstante, el sistema tributario
aún presenta limitaciones y problemas asociados sobre todo a la
falta de progresividad, al deterioro de la base tributaria y a la
fragilidad de la administración. Asimismo los recientes desarrollos
relacionados con el sector de hidrocarburos están presentando
nuevos retos en materia tributaria. La reciente modificación de la
normativa impositiva sobre el sector de hidrocarburos tiene efectos
importantes que vale la pena analizar con calma. Al mismo tiempo,
el acelerado crecimiento de dicho sector está distorsionando el
actual régimen de asignación tributaria, agudizando los
desequilibrios entre las diferentes regiones y niveles de Gobierno.
1 Con contribuciones de Steven Webb y Enrique Fanta

72
ANTECEDENTES obtenido por la empresa y porque no era su-

jeto a créditos fiscales en el exterior. Tam-
Hasta 1985, el Estado boliviano cobraba bién se modificó el régimen del sector de hi-
una gran cantidad de impuestos, más de drocarburos para hacerlo competitivo con
150, y a pesar de esto, sus ingresos tributa- los estándares internacionales. Por otro la-
rios declinaron continuamente hasta caer a do, la profundización de la descentraliza-
un mínimo de 2 por ciento del PIB ese mis- ción estuvo acompañada por la creación del
mo año. A partir de la reforma tributaria Impuesto Especial sobre los Hidrocarburos y
aplicada en 1986 entró en vigencia el actual sus Derivados (IEHD) introducido para cu-
sistema tributario basado en impuestos al brir las competencias otorgadas a las pre-
consumo, entre los que destaca el Impuesto fecturas y el traspaso del Impuesto sobre la
al Valor Agregado (IVA). Este nuevo sistema Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehículos
redujo el número de tributos y simplificó su Automotores (IPBVA) a los municipios.
estructura. Permitió además aumentar los Gracias a estos últimos cambios, los in-
ingresos tributarios al 15 por ciento del PIB gresos tributarios aumentaron del 15 por
como se registró en 1990. ciento del PIB en 1990 a 21 por ciento en
Este sistema se mantuvo sin grandes mo- 1998 (ver gráfico 1). Esta subida en las re-
dificaciones hasta mediados de los años 90, caudaciones permitió enfrentar la caída de
década en la que se reemplazó el Impuesto las regalías de 7 por ciento del PIB en 1990
a la Renta Presunta de Empresas (IRPE) ba- a sólo 2 por ciento en 1998. Dicho descenso
sado en el patrimonio neto de los contribu- de las regalías se debió al estancamiento del
yentes, por el Impuesto a las Utilidades de sector minero y a la conclusión temporal de
las Empresas (IUE). Con ello se buscaba es- la exportación de gas a la República Argen-
timular la inversión doméstica y extranjera. tina. Mientras tanto la recaudación aduane-
El superado IRPE fue cambiado porque no ra y la de impuestos municipales, introduci-
ofrecía incentivos a la inversión dado que dos en 1995, se mantuvo en torno al 2 por
era independiente del resultado financiero ciento del PIB.
Gráfico 1 - EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN BOLIVIA,

1990-2004 (porcentajes del PIB)
25%
20%
Regalías
15%
% del PIB
Impuestos
municipales
10% Aduanas
Impuestos
5% nacionales
0%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Fuente: Ministerio de Hacienda, UPF.

73
IMPUESTOS, CAPACIDADES DE RECAUDACIÓN Y DISTRIBUCIÓN
Desde fines de 1998 los ingresos tribu- simplicidad del sistema tributario actual,
tarios cayeron a causa de la reducción en el rasgo elogiado en el pasado, termina hoy
crecimiento económico. Por ello, la recau- consolidando la gran desigualdad en la dis-
dación de impuestos nacionales disminuyó tribución de los ingresos, problema particu-
en 2 puntos porcentuales del PIB entre larmente importante si se considera que Bo-
1998 y 2003. Para hacer frente a esta ad- livia es uno de los países con mayor desi-
versidad, el Gobierno introdujo varias am- gualdad de ingresos en la región. La Tabla 1
nistías tributarias y agregó el Impuesto a muestra que el sistema tributario nacional
las Transacciones Financieras (ITF) pensa- es regresivo, dado que la presión tributaria
das como medidas transitorias para aumen- sobre los ingresos de los hogares del quinto
tar sus ingresos a pesar de los efectos ad- quintil es sólo del 14 por ciento, mientras
versos que podrían registrarse en el media- que para el quintil más pobre representa el
no plazo. Los programas de regularización 25 por ciento. Si bien se pueden identificar
tributaria tienden a incentivar la evasión, algunos impuestos progresivos como el IPB-
crean expectativas sobre futuras amnistías VA, su incidencia para definir la naturaleza
e implican la renuncia parcial al crédito fis- del sistema es limitada debido a su recauda-
cal. En julio de 2004, el Gobierno introdujo ción tan reducida.
temporalmente el ITF que grava tanto a los A pesar del contexto desfavorable seña-
débitos como a los créditos bancarios con lado, se han introducido diferentes medidas
posibles efectos negativos para la interme- destinadas a mejorar la eficiencia de la ad-
diación financiera. Además, a partir del ministración tributaria. Entre ellas destacan
2000 la recaudación del IEHD se vio reduci- las reformas institucionales del Servicio de
da debido congelamiento de los precios de Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Na-
los hidrocarburos en el mercado interno cional (ANB), iniciadas a fines de los 90, que
aplicado por el Gobierno como política an- están permitiendo mejorar significativa-
ti-cíclica y a causa de la elevada resistencia mente las recaudaciones. En 2004 entró en
social al aumento en los precios de los de- vigor el nuevo Código Tributario, que forta-
rivados de los hidrocarburos. lece a las autoridades del sector encargadas
Dichas medidas lograron evitar una made controlar y disminuir la evasión, y se creó
yor caída de los ingresos, pero no permitie- la Superintendencia Tributaria como el me-
ron superar las falencias estructurales del canismo forjado para dirimir las disputas de
sistema tributario nacional. Éste genera dis- manera más ágil. Si bien estas reformas es-
torsiones que limitan su eficiencia y que en tán logrando resultados destacables y un
algunos casos generan incentivos perversos aumento de la eficiencia, necesitan ser
para la actividad privada. Por otro lado, la apuntaladas y profundizadas.
Tabla 1 - CARGA IMPOSITIVA EN PORCENTAJE, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO POR HOGAR
Quintil 1 2 3 4 5
Porcentaje del ingreso del hogar 25% 20% 21% 19% 14%
Nota: Se incluyen los siguientes impuestos: IVA, IT, ICE y IEHD
Fuente: Cossio (2001)
74
Por otro lado, el desarrollo del sector de mente. Además rigen dos impuestos selecti-
hidrocarburos y la reciente modificación del vos en el mismo rubro: el Impuesto a los
año pasado a la Ley de Hidrocarburos han Consumos Específicos (ICE), que se aplica a
generado nuevos retos en materia tributa- la venta de bebidas, tabacos y automóviles,
ria. Desde mediados de los años 90 el sector y el IEHD, que grava el consumo del hidro-
de hidrocarburos creció de forma rápida, carburos —ambos recaudan montos cerca-
permitió aumentar las reservas de gas natu- nos al 2 por ciento del PIB. Entre los impues-
ral y afrontar las exportaciones de este pro- tos no basados en el consumo, destacan el
ducto a Brasil y Argentina gracias a la fuerte Impuesto a las Utilidades de las Empresas
inyección de capital externo, impulsada por (IUE) y el Régimen Complementario al IVA
un marco legal favorable a la actividad pri- (RC-IVA) que recaudan cerca del 2.5 por
vada. Sin embargo este desarrollo no produ- ciento del PIB de forma conjunta. Por otro
jo un aumento proporcional de los ingresos lado, los programas transitorios y el ITF el
del Estado. En este contexto, el 2005 se re- 2004 alcanzaron una recaudación equiva-
formó la Ley de Hidrocarburos, introducien- lente al 1.6 por ciento del PIB. Sin embargo,
do el Impuesto Directo sobre los Hidrocar- por su propia naturaleza, estos ingresos no
buros (IDH). Si bien este nuevo tributo ha son sostenibles, porque surgen de medidas
aumentado considerablemente los ingresos transitorias destinadas a superar problemas
tributarios en el corto plazo, al mismo tiem- financieros específicos del sector público.
po podría estar inhibiendo el crecimiento Los restantes impuestos representan menos
del sector en el futuro. Asimismo la aplica- del 1 por ciento de las recaudaciones y des-
ción de la nueva Ley está profundizando los tacan entre ellos los regímenes especiales
desequilibrios en la asignación de los ingre- para los pequeños comerciantes, transpor-
sos tributarios entre los diferentes niveles tistas y productores agropecuarios con un
estatales (gobierno central, prefecturas y ingreso de sólo 0.1 por ciento de la recauda-
municipios) y las regiones. Estos desfases ción total (el anexo 1 presenta una descrip-
no sólo aumentan la inequidad entre las re- ción de los impuestos vigentes).
giones, también comprometen la sostenibi-
lidad fiscal. Impuestos generales
al consumo (IVA e IT)
EVALUACIÓN Y OPCIONES Con una base bastante amplia y una alí-
DE POLÍTICA DE LOS IMPUESTOS cuota efectiva de 14,9 por ciento, el IVA es
NACIONALES el impuesto nacional que más recauda —ge-
nera ingresos superiores al 6 por ciento del
El actual sistema de impuestos naciona- PIB. La tasa estándar del IVA en Bolivia está
les en Bolivia se basa más que nada en tribu- próxima al promedio de la región, aunque
tos al consumo, los cuales representan más muy por debajo de las tasas de Uruguay, Ar-
del 70 por ciento de la recaudación total, gentina, Brasil, Chile y Perú (ver Tabla 3). La
que a su vez equivale al 11 por ciento del productividad del IVA es relativamente alta,
PIB (ver Tabla 2). El IVA y el Impuesto a las aunque aún existe espacio para mejorarla.
Transacciones (IT) son impuestos que gra- La experiencia de Nicaragua muestra que es
van al consumo general y recaudan 6.3 por posible ser más eficiente con tasas efectivas
ciento y 2.2 por ciento del PIB respectiva- similares a las de Bolivia. Por su lado, Chile
75
Tabla 2 - ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS NACIONALES, 1990-2004
% del Total % del PIB

1990 1995 2000 2004 1990 1995 2000 2004
IVA 52.3% 54.7% 40.5% 41.8% 3.6% 6.4% 5.6% 6.3%
IT 16.4% 19.3% 13.9% 14.8% 1.1% 2.3% 1.9% 2.2%
ICE 11.2% 9.8% 9.1% 5.4% 0.8% 1.1% 1.3% 0.8%
IEHD 0.0% 0.3% 19.2% 10.9% 0.0% 0.0% 2.7% 1.6%
IUE* 0.0% 1.6% 13.8% 13.9% 0.0% 0.2% 1.9% 2.1%
RC-IVA 6.4% 4.5% 3.0% 1.8% 0.4% 0.5% 0.4% 0.3%
ITF 0.0% 0.0% 0.0% 3.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5%
Programas transitorios ** 0.0% 0.0% 0.0% 7.5% 0.0% 0.0% 0.0% 1.1%
Regímenes especiales 0.4% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Otros *** 13.3% 9.7% 0.4% 0.8% 0.9% 1.1% 0.1% 0.1%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 6.8% 11.7% 13.9% 15.1%

Nota: (*) Incluye el IRPE que a partir de 1994 fue remplazado por el IUE. (**) Los programas transitorios an-
teriores a 2004 no están contabilizados explícitamente. (***) Incluye el IPBVA que fue transferido a los muni-
cipios con la Ley de Participación Popular y otros impuestos de menor importancia.
Fuente: Servicio Impuestos Nacionales.
y Perú muestran que esto es aún posible con Debido a este impuesto, los bienes produci-
tasas efectivas más altas. dos en el país son necesariamente más caros
El IVA no puede recaudar lo que debería que sus similares importados. Además, si
sobre todo debido a que existen amplios bien las exportaciones no están gravadas por
sectores de la sociedad que están liberados el IT, los exportadores no pueden recuperar el
de su pago. En este terreno destacan los re- IT incorporado en la mayoría de los insumos
gímenes especiales que en 2004 amparaban empleados, lo cual reduce su competitividad
a cerca del 30 por ciento de los contribuyen- internacional. Por otro lado, el IT pagado por
tes. Por otra parte, hay exenciones que be- las empresas es deducido de las utilidades
nefician a algunos departamentos y munici- netas gravadas por el IUE, lo cual reduce la
pios específicos. recaudación conjunta de ambos impuestos.
La recaudación del IT se ha mantenido fir-
me alrededor del 2 por ciento del PIB. Sin Opciones de política
embargo es un impuesto en cascada que dis- De acuerdo al diagnóstico previo, el go-
torsiona los precios relativos, inhibe la inte- bierno podría:
gración vertical de la economía y constriñe la > Ampliar la base de contribuyentes del
competitividad de la producción doméstica. IVA, reduciendo el radio de aplicación de
76
las exenciones y de los regímenes y las aumentar algunos puntos porcentuales

zonas especiales existentes. dependiendo de cuánto se aumenta la
> Sustituir la recaudación del IT por un base del mismo.
incremento en la tasa del IVA y/o de la
base del IVA —la tasa del IVA debería Impuestos Selectivos al
Consumo (ICE y IEHD)
Tabla 3 - EL IVA EN LATINOAMÉRICA, 2001 El ICE grava sólo la etapa de producción
o importación de bebidas, tabacos y vehícu-
Tasa Productividad** los. Aplica tasas de entre 18 y 10 por ciento
estándar* sobre la mayoría de los vehículos y una tasa
del 50 por ciento sobre el tabaco. Además fi-
Argentina 21.0 0.30
ja tasas fijas en Bolivianos por litro, ajusta-
Bolivia 14.9 0.43 das cada año por el tipo de cambio, a bebi-
das alcohólicas y no alcohólicas. Los ingre-
Brasil 20.5 .. sos por el ICE son muy modestos; están por
Chile 18.0 0.58 debajo del 1 por ciento de la recaudaciones
totales, debido al contrabando y la evasión.
Colombia 16.0 0.32 Cerca de dos tercios de lo recaudado por es-
Costa Rica 13.0 0.45 te impuesto se consiguen por el consumo de
cerveza, mientras que las importaciones só-
Rep. Dominicana 12.0 0.31 lo agregan el 20 por ciento restante. Por
Ecuador 12.0 0.42 otro lado, las amnistías tributarias aplica-
das en años recientes a la importación de
El Salvador 13.0 0.49 vehículos han mermado significativamente
la recaudación de este impuesto.
Guatemala 12.0 0.42
Por su parte, el IEHD grava el consumo
Honduras 12.0 0.55 doméstico de los derivados del petróleo y
gas natural mediante tasas fijas en Bolivia-
México 15.0 0.28
nos. Sus ingresos se vieron seriamente redu-
Nicaragua 15.0 0.60 cidos a partir de 2000, porque el gobierno
determinó congelar el precio de los hidro-
Panamá 5.0 0.52 carburos en el mercado doméstico. Esta po-
Paraguay 10.0 0.51 lítica ha generado un subsidio de facto so-
bre los derivados de los hidrocarburos (sólo
Perú 18.0 0.42 el subsidio al diesel oil importado podría ser
Uruguay 23.0 0.31 equivalente a 0.8 por ciento del PIB el
2005). El continuo aumento en los precios
Venezuela 14.5 0.31 internacionales de los hidrocarburos y la
Nota: (*) La tasa efectiva calculada como la tasas constante devaluación del Boliviano han
sobre el precio neto de impuesto. (**) Eficiencia C: provocado que la recaudación del IEHD cai-
Recaudación del IVA como porcentaje del ga del 3 por ciento del PIB en 2000 a menos
consumo dividido entre la tasa efectiva. del 2 por ciento en 2004. Se esperaba que en
Fuente: Stotsky y WoldeMariam (2002) 2005 la recaudación de este impuesto hu-
77
biese llegado a 2.5 por ciento del PIB, debi- alcanza sólo a 0.3 por ciento del PIB y el del
do a que el gobierno redujo los márgenes de IUM es insignificante.
ganancias de las refinerías. Por otro lado, la Originalmente el RC-IVA fue creado para
diferencia de precios con los países vecinos controlar el IVA, pues su sistema de acredi-
ha hecho que el GLP y el diesel sean expor- tación incentiva a los consumidores a pedir
tados de manera ilegal hacia algunas áreas facturas. Sin embargo, su implementación
fronterizas, lo cual ha creado desabasteci- es débil porque: (i) existe un mercado infor-
miento en el mercado interno. mal de venta y falsificación de facturas, que
ha destruido la base de este impuesto y lo
Opciones de política ha hecho casi inútil para controlar el IVA;
En consecuencia a lo señalado, el gobier- (ii) el RC-IVA es el impuesto que más se ase-
no podría: meja a un impuesto a la renta, sin embargo
> Ajustar las alícuotas del ICE sobre las be- por su estructura es más un impuesto al aho-
bidas para que el peso del IVA y del ICE rro; (iii) su aporte en las recaudaciones es
combinados represente un porcentaje marginal; y (iv) no cumple con la función de
uniforme de precios —según la expe- dotar de progresividad al sistema tributario,
riencia internacional, estos impuestos pues tiene una tasa fija.
podrían representar alrededor del 25 por El IUE tiene varios rasgos positivos. A di-
ciento del precio final. ferencia de los impuestos con base presun-
> Combatir agresivamente el contrabando ta, favorece la actividad privada, porque
a fin de reducir efectivamente la eva- permite que la tributación no sea demasia-
sión del ICE. En esta línea, deberían evi- do generosa con las empresas en ciclos ex-
tarse las amnistías tributarias, que ero- pansivos, ni demasiado agresiva durante los
sionan las recaudaciones e incentivan la ciclos contractivos. También favorece la in-
evasión. versión extranjera, pues permite que las em-
> Descartar el uso del IEHD como herra- presas extranjeras puedan acreditarlo en sus
mienta para subsidiar los hidrocarburos países de origen.
en el mercado doméstico, liberando po- La Tabla 4 muestra que la alícuota del 25
co a poco los precios internos y permi- por ciento del IUE está cerca del promedio
tiendo que se ajusten a las variaciones regional. Sin embargo, en ausencia de un
de los precios internacionales y al tipo impuesto a la renta de personas naturales,
de cambio —esto es particularmente el IUE grava a los profesionales indepen-
importante para los precios de la gasoli- dientes, presumiendo que la utilidad neta
na y el diesel. gravada es equivalente al 50 por ciento de
los ingresos devengados durante la gestión
Impuestos Sobre la fiscal, a lo que se descuenta el IVA declara-
Renta (RC-IVA e IUE) do y pagado por dicho concepto. Esto gene-
Los impuestos sobre la renta en Bolivia ra una discriminación entre las personas na-
son el IUE, RC-IVA y el Impuesto a las Utili- turales sujetas a IUE y aquellas sujetas al
dades Mineras (IUM). De éstos, el único que RC-IVA y hace difícil la administración de
ostenta recaudaciones significativas es el este impuesto. Por otro lado, mientras las
IUE con un aporte cercano a 2.5 por ciento utilidades retenidas en el país son gravadas
del PIB. Mientras tanto el aporte del RC-IVA al 25 por ciento, las enviadas al extranjero
78
Tabla 4 - EL IMPUESTOS A LA RENTA DE LAS do en el principio de fuente o territorialidad

EMPRESAS EN LATINOAMÉRICA no está preparado para gravar las operacio-
nes de las empresas transnacionales1. Este
Mínima Máxima problema empeora si se considera que este
impuesto tiene un desarrollo incipiente en
Argentina 35 35
el plano internacional. Finalmente, tras la
Bolivia 25 25 aprobación de la Ley de Valores, la excep-
ción a las ganancias de capital obtenidas en
Brasil 15 34 el mercado de valores es una vía rápida para
Chile 17 17 eludir este impuesto.
Colombia 35 35 Opciones de Política

Costa Rica 30 30 Por lo expresado en el diagnóstico, el go-
bierno podría:
R. Dominicana 25 25 > Transformar el RC-IVA en un nuevo im-
El Salvador 25 25 puesto a la renta de personas naturales
(IRP) con el fin de eliminar las distorsio-
Guatemala 31 31 nes provocadas y sobre todo introducir
progresividad en el sistema tributario.
México 32 32
Se sugiere un diseño simple con tasas
Panamá 30 30 progresivas de entre el 5 y el 25 por
ciento para el salario y un límite inferior
Uruguay 30 30
de exención que asegure que cerca del
Venezuela 15 34 80 por ciento de la población boliviana
de menores ingresos quede liberada de
Fuente: KPMG (2004) y Stotsky y WoldeMariam
su pago. En lo relativo a los ingresos
(2002)
provenientes de los intereses, ganancias
de capital de los mercados de valores y
son gravadas con una tasa combinada cerca- otro tipo de ganancias esporádicas se
na al 35 por ciento, resultante del 25 por propone un impuesto a tasa fija sin de-
ciento sobre la utilidad imponible, además ducciones.
del gravamen sobre las utilidades remitadas > En caso de aplicarse la opción de políti-
establecido en base presunta. ca anterior, restringir la aplicación del
El diseño del IUE lo hace víctima fácil de IUE a personas jurídicas y negocios de
la evasión. Los regímenes especiales redu- personas naturales que lleven contabili-
cen mucho su número de contribuyentes, en dad. Para ello se propone traspasar los
especial en la agricultura, cuyo aporte en la ingresos de profesionales independien-
recaudación de este impuesto apenas llega tes y otras personas naturales actual-
al 2%. Por otro lado, como el IUE está basa- mente gravados por el IUE al IRP. Esto
1 Según este principio la base imponible se limita a las utilidades obtenidas en el país sin tomar en
cuenta la nacionalidad o residencia de las empresas involucradas, ni el lugar donde se celebra el
contrato.
79
permitiría reducir la discriminación en- derable de las recaudaciones y son el refugio

tre personas naturales y simplificar sus- de unidades económicas que bien podrían
tancialmente la administración del IUE. estar en el régimen general. Se estima que el
> Impedir que los contribuyentes del IUE 30 por ciento de los contribuyentes está ins-
evadan su pago. Para ello parece necesa- crito en alguno de estos ámbitos especiales,
rio: (i) incorporar de mejor manera a la que de manera conjunta generan apenas el
agricultura en el universo gravado modi- 0.1 por ciento de los ingresos por los im-
ficando regímenes simplificados como el puestos nacionales.
Agropecuario Unificado (RAU); (ii) limi- Además estos regímenes hacen que el
tar la deducción excesiva de intereses a sistema de tributación se vuelva ineficiente,
través de capital propio disfrazado en porque entorpecen el control de la evasión y
forma de deuda; (iii) evitar la distribu- son el canal mediante el cual los bienes de
ción disfrazada de utilidades, estable- contrabando son vendidos en el mercado in-
ciendo sanciones para las transacciones terno. Por otra parte, su fiscalización es muy
entre la empresa y sus socios, accionis- difícil por el gran número de contribuyentes
tas, administradores y otras personas li- inscritos y a la ampulosa categorización en
gadas, en condiciones distintas a las de su interior (el RTS tiene 7 categorías y en el
mercado; (iv) introducir normas sobre STI 5). En el mismo sentido, los límites para
precios de transferencia para las transac- calificar dentro de estos regímenes son de-
ciones realizadas entre sociedades vin- masiado amplios, como se observa en el ca-
culadas, siguiendo con la práctica inter- so del RAU, donde existen contribuyentes
nacional al respecto; (v) eliminar las con 10 mil hectáreas; mientras en el ejem-
exenciones a ganancias de capital obte- plo del STI casi todos los mecanismos de
nidas en el mercado de valores para evi- transporte están inscritos en él.
tar maniobras financieras que reduzcan Junto a dichos regímenes de exención,
la base impositiva del IUE. existen además zonas especiales. Actual-
mente hay 14 zonas francas donde no se
Regímenes y Zonas aplican los impuestos: IVA, IT, GA, ICE e
Tributarias Especiales IEHD e incluso persiste un vacío legal sobre
Actualmente existen tres regímenes es- si la exención se extiende también al IUE,
peciales diseñados para apoyar algunas ac- dado que sí se extendía a su antecesor, el IR-
tividades y concebidos para integrar de ma- PE. Estas áreas especiales no han podido
nera simplificada a los pequeños contribu- constituirse en zonas industriales y se limi-
yentes. Se trata del Régimen Tributario Sim- tan, en su mayoría, a promover actividades
plificado (RTS), creado para pequeños co- comerciales. Con ello dificultan el control
merciantes y artesanos, el Sistema Tributa- del movimiento de bienes y crean oportuni-
rio Integrado (STI) para transportistas y el dades para la evasión tributaria.
RAU para el sector agrícola. En la práctica, Estos regímenes tributarios especiales
estos regímenes han generado distorsiones no sólo afectan la eficiencia tributaria, tam-
que lesionan la base tributaria de otros im- bién atentan contra la igualdad entre los
puestos. Estos regímenes permiten realizar contribuyentes. Así, dos contribuyentes con
un pago único en reemplazo del IUE, IT y el iguales características serán tratados de for-
IVA, lo que ha provocado una pérdida consi- ma diferente, dependiendo de si pertenecen
80
o no a estos regímenes. Tal situación incen- y (iii) los restantes serían incorporados
tiva la informalidad, pues los agentes inscri- al régimen general. Esta medida debería
tos en el régimen general están en desven- estar acompañada por un esfuerzo com-
taja frente a los afiliados de estos regíme- prensivo para reducir el costo de apertu-
nes. Además impiden un mejor encadena- ra de una empresa para de esta manera
miento productivo, porque las empresas bajar el costo de transición.
grandes prefieren proveerse con bienes im-
portados, entre otras razones, porque las Impuesto a las
pequeñas, al estar inscritas en regímenes Transacciones Financieras
especiales, no dan crédito fiscal. Con una vigencia prevista de dos años, en
julio de 2004 se introdujo el ITF para hacer
Opciones de Política frente a la difícil situación fiscal que estaba
Ante la situación planteada, el gobierno atravesando el país. El ITF grava las operacio-
podría: nes financieras de crédito y de débito, con lo
> Reducir el número de beneficiarios del que sólo quedan exentos los movimientos de
RTS, permitiendo que algunas unidades cuentas corrientes en moneda nacional o
económicas inscritas allí sean incorpora- Unidades de Fomento a la Vivienda (UFV) y
das el régimen general y establecer una las cuentas de ahorro en moneda extranjera
contribución fija anual para los contri- de menos de mil dólares. Durante el primer
buyentes más pequeños. año de su aplicación, la tasa de este impues-
> Integrar las dos categorías superiores del to fue de 0.03 por ciento y fue reducida a
STI al régimen general y dejar exentas de 0.02 por ciento en julio de 2005. Esta tasa
impuestos a las tres inferiores cobrándo- está por debajo de los rangos de Colombia y
les una pequeña patente anual de bene- otros países de la región, aunque en Bolivia,
ficio municipal. al contrario de otros países, el impuesto se
> Reducir substancialmente el alcance del aplica a las operaciones de crédito y a las de
RAU mediante la introducción de un ré- débito. De acuerdo a su cronograma, el ITF
gimen tributario para la actividad rural debería ser eliminado en julio de 2006.
basado en el IVA y el IUE. Hace poco se ha recomendado mantener
> Evitar la proliferación de zonas especia- el ITF dado su éxito para reducir la dolariza-
les exentas de impuestos y fiscalizar me- ción del sistema financiero y en vista de su
jor las existentes, asegurando que las significativa recaudación (recaudó de 0.5
mismas estén cumpliendo con los objeti- por ciento del PIB el 2004 y se esperaban in-
vos por los cuales fueron creadas. gresos significativos en 2005). Sin embargo
> Remplazar, en el mediano plazo, los regí- la experiencia internacional muestra que así
menes simplificados vigentes por un se termina deteriorando la intermediación
nuevo sistema consolidado de aplicación financiera.
universal que considere tres categorías
de contribuyentes ordenados de acuerdo Opciones de Política
a sus niveles de venta o activos: (i) los Con base en lo dicho, el gobierno gana-
muy pequeños, quedarían exentos; (ii) ría si:
los pequeños contribuyentes tributarían > Retira el ITF como se planteaba en el pro-
un porcentaje fijo de sus ventas anuales; grama inicial.
81
ADMINISTRACIÓN percepciones de los encuestados sobre la

TRIBUTARIA Y ADUANERA simplicidad y transparencia del mismo. La
posición relativamente buena de Bolivia (58
La Tabla 5 refleja algunos rasgos de la ad- entre 104 países) refleja los frutos de las re-
ministración tributaria en Bolivia. El índice formas realizadas. Según esta medida, Boli-
sobre la eficiencia del sistema muestra las via tiene un mejor desempeño que muchos
Tabla 5 - COMPARACIONES ENTRE SISTEMAS TRIBUTARIOS,

POSICIONES DE PAÍSES SELECCIONADOS, 2004
País/Región Alcance y efecto Eficiencia del Pagos irregulares en la

de la tributación sistema tributario recolección de impuestos
Argentina 90 100 60
Australia 66 91 10
Bolivia 80 58 88
Botswana 15 6 45
Brasil 103 102 55
Chile 28 21 19
Colombia 70 76 46
El Salvador 12 11 43
Hong Kong (China) 1 1 4
Corea del Sur 48 69 63
Malasia 11 10 39
México 71 99 53
Nicaragua 93 59 67
Paraguay 32 36 90
Perú 86 77 42
Singapur 4 4 11
Taiwán 9 16 25
Estados Unidos 17 89 20
Venezuela 42 64 82
Nota: A partir de información del World Economic Forum (WEF), 2004. Los índices se construyeron sobre
datos de encuesta de 104 países. Ver nota de Política sobre aspectos Macroeconómicos para datos
comparativos sobre efectividad de la recaudación fiscal basados sobre información de 2001.
82
países desarrollados como Australia, los Es- ciones, creó procesos justos y ágiles en ca-
tados Unidos o Alemania. Sin embargo, en la sos de controversia y determinó sanciones
pregunta sobre el grado en que el sistema que penan drásticamente la evasión, el frau-
tributario incentiva a trabajar o invertir, Bo- de y el contrabando. Sin embargo la lentitud
livia está peor ubicada (puesto 80), aunque en el Poder Judicial y, muchas veces, la falta
permanece por encima de Argentina, Brasil, de poder de las autoridades hacen que algu-
Perú y Ecuador. Por otro lado, la mirada sonas sanciones no puedan ser aplicadas efec-
bre la corrupción, reflejada en la pregunta tivamente.
sobre pagos irregulares a los recaudadores El SIN ha tenido mejoras sostenidas en
de impuestos, continúa cuestionando a cuanto al aumento de la base de contribu-
nuestras autoridades. Entrevistas con dife- yentes y el control de la evasión. Entre 2000
rentes empresas bolivianas corroboran estos y 2004 el número de contribuyentes inscritos
resultados, a pesar de que varios encuesta- se ha más que duplicado. Por su parte, la eva-
dos subrayan mejoras recientes. sión ha disminuido sistemáticamente pasan-
Desde fines de los años 90 se inició en do en el caso del IVA de un 43 por ciento en
Bolivia la institucionalización del SIN y la 2000 a un estimado de 29 por ciento el 2004
ANB. A pesar de la inestabilidad política y (ver gráfico 2). A su vez, a pesar del modes-
social, y la resistencia de fuerzas contrarias to crecimiento económico experimentado, la
a la modernización de estas entidades, las recaudación del SIN casi se ha duplicado en-
reformas han conseguido afianzarse y tie- tre el 2000 y el 2004. Los costos de recauda-
nen un desarrollo técnico cercano al de ad- ción para el año 2005 se estiman en menos
ministraciones más avanzadas. Sin embar- del 2 por ciento —1,57 Bolivianos por cada
go, estas reformas están pasando por mo- 100 recaudados— lo cual lo coloca por deba-
mentos difíciles, más acentuados en el caso jo de promedio regional (en Perú y Chile es
de la ANB, que incluso pueden provocar su cercano al 3 por ciento).
deterioro progresivo. Por ejemplo, el interi- La ANB ha tenido sobre todo mejoras
nato reiterado de los presidentes y de varios operacionales. La mercancía sometida a afo-
miembros de directorio de ambas organiza- ro físico es de 20 por ciento, lo cual la sitúa
ciones rompe el esquema establecido en sus
leyes de creación. Gráfico 2 - EVASIÓN DEL IVA, 2000-2004
Hoy ambas instituciones cuentan con (% de los ingresos esperados)
una legislación moderna que les da flexibili- 50%
dad para enfrentar cambios y utilizar las más 45% 43%
modernas tecnologías en su gestión y en su 40% 38%
35%
contacto con los contribuyentes y usuarios. 35% 31%
30% 29%
Ambas instituciones han incorporado siste-
25%
mas que permiten, en el caso del SIN, que
20%
los contribuyentes realicen sus declaracio- 15%
nes a través de Internet; y en caso de Adua- 10%
nas, a través del Sistema Aduanero Automa- 5%
tizado (SIDUNEA). Asimismo el Código Tri- 0%
2000 2001 2002 2003 2004
butario vigente desde 2004 consolidó las fa-
cultades de fiscalización de ambas institu- Fuente: Estadísticas tributarias, SIN
83
por debajo de la mayoría de los países de la pecializadas por sector económico y mejorar
región, con excepción de Chile. Por otro la- el control informático, sobre todo el asocia-
do, los tiempos de desaduanamiento son do a omisos y devolución de impuestos. En
menores a tres días, y en el caso de las mer- el caso de ANB, las reformas pasan por la de-
cancías sin aforo, el trámite se efectúa en finición organizacional, rol y titularidad del
minutos (en la mayoría de los países de la Directorio, el uso de la información para me-
región este tiempo es mayor). Los resulta- jorar la fiscalización, una estrategia integral
dos de fiscalización hasta 2003 eran meno- de lucha contra el contrabando, la incorpo-
res al uno por ciento de la recaudación, ración de técnicas de gestión y trabajo en
mientras el 2005 sólo los ajustes al valor equipo y la coordinación con otros organis-
efectuado por la fiscalización de la ANB so- mos fiscalizadores, así como un plan estra-
brepasaban el tres por ciento. Asimismo, la tégico que sea asumido por toda la institu-
Tabla 6 muestra a la ANB con un alto grado ción. Sin embargo todas estas tareas necesi-
de eficiencia en lo referido al número de trá- tan que los interinatos concluyan dando lu-
mites por funcionario, lo cual repercute de gar a una gestión con visión de largo plazo y
manera favorable en los costos que equiva- que las reformas puedan sostenerse finan-
len sólo al 2 por ciento de las recaudaciones cieramente reduciendo su dependencia de la
(en la región sólo Chile y Uruguay tiene cos- cooperación internacional.
tos menores). Si bien la ANB ha hecho progresos signi-
Sin embargo aún hay tareas pendientes. ficativos, el contrabando es aún un tema
En el caso del SIN se han asumido diversas pendiente —se estima que el contrabando
tareas para consolidar su reforma, entre las moviliza entre 400 y 600 millones de dólares
cuales destacan la de completar el empadro- anuales. Sin embargo, no existe una estrate-
namiento de contribuyentes, reforzar aún gia diseñada para luchar contra ese mal. El
más la fiscalización, establecer unidades es- Programa de Reforma y Modernización de la
Tabla 6 - IMPORTACIÓN TRAMITADA ANUALMENTE POR EMPLEADOS DE ADUANA
Año Número de Número de Declaraciones

empleados declaraciones Empleado
de importación
Argentina 2002 4.226 306.372 72

2001 4.226 554.708 131
Filipinas 1998 5.400 795.000 147
Tailandia 1998 7.000 1.467.243 210
Chile 2001 1.250 621.874 497
Ecuador 2002 750 193.353 258
Bolivia 2004 750 200.000 267

Fuente: Banco Mundial
84
Administración de Aduanas de Bolivia (PRO- > Construir una estrategia de gobierno con
MA), sobre el que se basó la reforma de la participación del sector privado formal,
ANB, perseguía la modernización institucio- que guíe la lucha contra el contrabando y
nal que ha permitido facilitar el comercio y fortalezca las unidades operativas invo-
reducir la corrupción dentro de la entidad. lucradas.
Es más, la lucha contra el contrabando no > Establecer mecanismos formales de
puede ser vista como una actividad única de coordinación entre la ANB y el SIN y
la ANB, en ella deben intervenir diferentes otras entidades del Ministerio de Hacien-
instituciones. Aquí la coordinación entre la da, sin llegar a la fusión, para potenciar
ANB y el SIN resulta vital y no está ocurrien- la fiscalización y el control. Una primera
do en este momento. tarea en este sentido podría ser la crea-
Por otra parte, las amnistías tributarias ción de un grupo especializado, confor-
han entorpecido la labor de ANB y SIN, par- mado por fiscalizadores de ANB y SIN,
ticularmente en la regularización de vehícu- para que fiscalicen a los grandes opera-
los efectuada durante 2004 y 2005. Ambas dores y usuarios del comercio exterior.
instituciones debieron destinar recursos, > Dejar atrás las amnistías tributarias.
inicialmente destinado al control, a esta ta-
rea. Además, éstas han generado más de- SISTEMA TRIBUTARIO
mandas en pos de nuevas amnistías. SOBRE EL UPSTREAM
EN HIDROCARBUROS
Opciones de Política
Por todo lo visto, las autoridades podrían: El cobro de tributos a las empresas petro-
> Generar un consenso político y social que leras ha sido objeto de fuertes controversias
impida que el SIN y la ANB sean captura- en los últimos años, dado que este sector es
dos por sectores interesados, reforzando una de las más importantes fuentes de re-
su carácter técnico. cursos fiscales y porque involucra la explo-
> Terminar con los interinatos de presiden- tación de un recurso natural no renovable
tes y directores que impiden un manejo (ver nota sobre el sector petrolero y de gas
con visión de largo plazo y estancan el natural). Desde 1990, la normativa sobre hi-
desarrollo institucional. drocarburos ha sido modificada en tres
> Evaluar la actual sostenibilidad financie- oportunidades en Bolivia (ver anexo 2).
ra de las instituciones, lo que equivale a El primer cambio fue realizado en 1990,
reducir su dependencia de la cooperación mediante la Ley 1194, que fue un intento
internacional. En este sentido es impor- por abrir la industria a las operaciones pri-
tante contar con un sistema de incenti- vadas en asociación con la empresa estatal
vos presupuestarios y salariales para las de hidrocarburos (Yacimientos Petrolíferos
instituciones y los funcionarios, que per- Fiscales Bolivianos, YPFB). El régimen tribu-
mita mantener y atraer profesionales tario establecido por esta ley se basada en el
competentes. Estos incentivos deberían cobro de regalías, debido a que el sector es-
ser entregados, dependiendo de los lo- taba bajo un régimen tributario especial que
gros alcanzados como la disminución de lo liberaba del pago de otros impuestos. De
la evasión, el fraude fiscal y el contraban- acuerdo a esta ley, todas las operaciones del
do, y la atención al contribuyente. sector, incluyendo las de YPFB, deberían pa-
85
gar una regalía de 31 por ciento del valor de YPFB. Para acompañar este proceso, en
la producción. Al mismo tiempo, las opera- 1996 se aprobó la Ley 1689 que modificó el
ciones realizadas por empresas privadas pa- régimen tributario del sector en un segundo
gaban cerca de un 19 por ciento de la pro- intento por hacerlo más flexible y competi-
ducción a favor del YPFB. Este primer inten- tivo internacionalmente. En esta oportuni-
to por desarrollar la industria no fue exitoso dad, se realizó una distinción entre campos
debido a la limitada capacidad de inversión nuevos y existentes (aquellos que se encon-
del sector público, que devino en un estan- traban produciendo en 1996). Mientras la
camiento de las inversiones y las reservas tributación sobre los nuevos se basó en una
(ver Gráfico 3). regalía del 18 por ciento e impuestos a las
La segunda modificación se realizó a me- utilidades, surtax y remesas al exterior, la de
diados de los años 90. Se inició con la llama- los campos existentes quedaba bajo una re-
da capitalización de las operaciones de galía del 50 por ciento.
Gráfico 3 - INVERSIÓN EN EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN, Y RESERVAS DE GAS, 1990-2004

8% 60
7% Explotación 50
Trillones de piés cubicos

6% Exploración
Reservas 40
5%
% del PIB
4% 30
3%
20
2%
10
1%
0% 0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos
Gráfico 4 - RESERVAS DE GAS EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA (TCF de gas)
160
140
120
Trillones de piés cubicos
100
1993
80 2004
60
40
20
0
Argentina Bolivia Brasil Colombia Otros Perú Trinidad & Venezuela
Tobago
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos

86
Junto con la capitalización de las opera- sos naturales sin añadir valor agregado. La
ciones de YPFB y la concreción del mercado resistencia se reforzó en octubre de 2003,
brasileño para las exportaciones de gas, es- cuando las manifestaciones sociales se pro-
te nuevo régimen tributario permitió que la nunciaron contra el uso de un puerto chile-
inversión en el sector aumente de un poco no para la exportación del combustible. Las
más del 1 por ciento del PIB en 1995 a cerca protestas culminaron con la suspensión in-
del 7.0 por ciento en 1999. Esto facilitó ade- definida del proyecto GNL. Este proceso fue
más que las reservas posibles y probadas au- agravado por la falta de información pública
menten de menos de 6 TCF (trillones de pies transparente y detallada sobre los impues-
cúbicos) en 1997 a 52 TCF en 2004, permi- tos cargados por el upstream.
tiendo que Bolivia cuente con una de las re- A medida que las protestas sociales se
servas de gas más grandes de la región (ver intensificaron e hicieron más violentas, la
Gráfico 4). demanda por nacionalizar el sector comen-
Sin embargo, las ganancias fiscales estu- zó a generalizarse, dando paso a una pro-
vieron por debajo de lo esperado debido al funda crisis política (ver nota sobre el sec-
pobre desempeño en la recaudación del ré- tor de petróleo y gas natural). De este pro-
gimen general, al que estaban sujetos los ceso arduo surgió una nueva Ley de Hidro-
campos nuevos. Esto se debió a que las in- carburos, aprobada en mayo de 2005. Ésta
versiones podían ser depreciadas muy rápi- modifica la concepción tributaria previa so-
damente, lo cual reducía la recaudación del bre el sector, pues retorna a un sistema ba-
impuesto basado en las utilidades (IEU, Sur- sado en impuestos a la producción. Esta ley
tax y remesas). Al mismo tiempo, la defini- eliminó la distinción entre campos nuevos y
ción del Surtax, que intentaba compensar la existentes e introdujo el Impuesto Directo
caída de las regalías, permitía muchas de- sobre los Hidrocarburos (IDH), equivalente
ducciones, lo cual afectó nuevamente a las al 32 por ciento del valor de la producción
recaudaciones. Estas mermas fueron agrava- (técnicamente este impuesto es como una
das por la debilidad institucional de la admi- regalía). Sumando este impuesto a las rega-
nistración gubernamental, en especial del lías las empresas alcanzan a pagar el 50 por
SIN, que no pudo asimilar rápidamente la ciento del valor de la producción como lo
nueva ley, quedando rezagada respecto a las estableció el referéndum realizado en julio
empresas del sector. de 2004. Sin embargo, como las empresas
Las grandes reservas de gas descubiertas también están sujetas a los impuestos del
ha llevado a buscar nuevos proyectos al régimen general y como el IDH no se puede
margen del aumento de la exportación a acreditar ni a nivel doméstico ni a nivel in-
Brasil y a Argentina. El más ambicioso de ternacional, la incidencia sobre el sector se-
ellos fue el que buscaba exportar gas natu- ría algo mayor al 50 por ciento. Por otro la-
ral licuado (GNL) a México y Estados Unidos. do, esta ley establece que las empresas es-
Sin embargo, de manera paralela fue cre- tán obligadas a migrar sus contratos hacia
ciendo una oposición política y social en esta nueva normativa, aspecto que está
contra la Ley de Hidrocarburos y la capitali- siendo negociado y ya tiene nuevos plazos
zación de sector, bajo la percepción de que para su cumplimiento.
las empresas no pagaban impuestos y que En el corto plazo, el nuevo régimen tri-
sólo estaban interesadas en exportar recur- butario está permitiendo aumentar la re-
87
Gráfico 5 - LAS REGALÍAS SOBRE LA PRODUCCIÓN DE GAS NATURAL A NIVEL INTERNACIONAL

60%
50% Tasa fija

Combinación
40%
Tasa variable
Regalía
30%
20%
10%
0%
Rusia - 1994 Astrhan Oblast
Rusia-1994 Sakhalin
Rusia -1994 Komi
Australia - Oeste
Brasil -1999 Concesionario
Estados Unidos -Alaska
Rusia - Med-90s Amoco
Rusia - 1992 Elf
Argentina
Venezuela
Bolivia - 1997 Riesgo compartido (YN)
Rusia - 1993Petroconsultants
Colombia - 2000 Ajuste de Contratos
Colombia. Pre 1994 Asociación
Colombia - Post 1994 Asociación
Colombia -1998 TIBU Producción
Colombia - 1980 Asociación
Estados Unidos - Wyoming
Colombia- Pre 1994 Participación de Riesgo
Estados Unidos - Texas
Bolivia. 1996 Riesgo Compartido
Bolivia -1980 RSC
Trinidad - Regalias
Perú -1994 Conseción
Perú - 1996 Camisea
Trinidad - 1999 Lease Operativo
Perú. 1995 Murphy Oil
Perú - 1995Lot II
Bolivia 1997 - YE/2005
Nota: Al ser un impuesto sobre la producción, el IDH es considerado como una regalía.
Fuente: Target Consulting Group (2004)
caudación. Sin embargo, el hecho de que la mentación han reforzado la idea de que Bo-
tributación sobre la producción llegue al 50 livia es todavía un país de alto riesgo para
por ciento y además se tenga que pagar los emprender nuevos proyectos de hidrocarbu-
impuestos del régimen general hace que ros, sobre todo aquellos de gran envergadu-
Bolivia tenga uno de los sistemas tributa- ra como los proyectos de exportación de gas
rios más pesados del mundo, lo cual com- natural. En ese contexto, es muy probable
promete las posibilidades de desarrollo de que en los próximos dos o tres años, Bolivia
esta industria (ver Gráfico 5). Como resulta- solo podrá captar inversiones para mante-
do a mediano plazo, se podría llegar al ex- ner la producción al nivel actual y no podrá
tremo de aplicar una mayor presión sobre el monetizar las reservas probadas en su ver-
sector y, al mismo tiempo, gozar de una re- dadera magnitud. Habrá que esperar defini-
caudación menor, lo cual incide negativa- ciones de política que se traduzcan proba-
mente sobre la sostenibilidad de las finan- blemente en una modificación de la ley y el
zas públicas y las mejoras en la provisión de tiempo necesario para recuperar la confian-
servicios públicos. Una muestra de este za de los inversionistas y potenciales mer-
efecto adverso han sido las iniciativas de cados de gas.
modificar unilateralmente los contratos, lo
cual ha reducido la inversión en el sector y Opciones de Política de Corto Plazo
ha provocado que las reservas se estaquen. En ese marco, en lo inmediato corres-
La inestabilidad jurídica y la falta de regla- pondería:
88
> Completar los reglamentos de la Ley de sólo representa el 1 por ciento del PIB. Ade-
Hidrocarburos existente a fin de eliminar más, aún en este caso, los municipios no
los vacíos legales en materia tributaria y pueden modificar las tasas o la base imposi-
permitir que la industria opere sobre una tiva de este gravamen.
base legal sólida. Los vacíos legales crí- En este contexto, los ingresos tributarios
ticos incluyen: la definición de campos llegan a los gobiernos subnacionales a tra-
marginales y de proyectos de industriali- vés de un sistema de asignaciones por fór-
zación de gas, incluido el tratamiento di- mula (ver anexo 3). En líneas generales, es-
ferenciado que recibirían. te sistema se ha mantenido prácticamente
> Fortalecer las unidades gobierno encar- inmutable desde su consolidación a media-
gadas de la recaudación y fiscalización, dos de los años 90 hasta la reciente promul-
en particular profundizar la recién creada gación de la Ley de Hidrocarburos a media-
gerencia del sector petrolero en el SIN. dos del 2005, en la que se establece la for-
> Generar reportes de información trans- ma de distribución del IDH.
parente, simple y de dominio público so- Los mecanismos actuales de asignación
bre las recaudaciones tributarias proce- no conforman un sistema integral, flexible y
dentes del upstream. adaptado a la nueva situación económica de
Bolivia. Estos criterios fallidos han provoca-
Opciones de Política de Mediano Plazo do que en los últimos años se agudicen los
En el lapso del primer año del gobierno, desequilibrios existentes entre los niveles
sería adecuado: de gobierno y regiones debido a la crisis
> Modificar el régimen tributario actual es- económica iniciada a fines de los 90 y la ex-
tablecido en la nueva Ley de Hidrocarbu- pansión del sector de hidrocarburos. Estos
ros para que la carga tributaria y la falta desequilibrios se podrían agudizar a medida
de flexibilidad no siga comprometiendo que se expanda el sector energético2. El sis-
el desarrollo del sector. tema actual de distribución del IDH presen-
ta los siguientes problemas:
DISTRIBUCIÓN DE LOS
INGRESOS TRIBUTARIOS Insuficiencia de recursos para el TGN: Si
bien el sistema de asignaciones permite que
A pesar del avance realizado por Bolivia el TGN se quede con el 72 por ciento de los
en materia de descentralización, el sistema recursos, la crisis determinó que esta asig-
tributario sigue siendo administrado por el nación fuera insuficiente o por lo menos
Gobierno central. El único impuesto a cargo muy rígida para afrontar la crisis. La caída
de gobiernos subnacionales es el IPBVA, que del crecimiento redujo la asignación de re-
fue transferido a los municipios mediante la cursos del TGN, lo cual llevó a un marcado
Ley de Participación Popular en 1994 y que déficit que ha puesto en riesgo la sostenibi-
2 El análisis de las asignaciones de gasto esta más allá del alcance de este estudio (ver nota de
discusión sobre descentralización), sin embargo cabe destacar que existe un desequilibrio creciente
entre recursos y competencias que se ilustra en el hecho de que, a partir de 1994, los recursos a los
niveles sub-nacionales han aumentado paulatinamente mientras que sus competencias se han
mantenido casi inmutables.
89
lidad fiscal, debido a que el TGN se hizo car- Sin embargo, como Cochabamba y Santa
go del costo de la reforma de pensiones y a Cruz tienen mucha población, la asignación
que tiene una estructura de gasto más infle- per-cápita no es elevada. Lo contrario suce-
xible que las prefecturas y municipios: cerca de con Tarija que concentra sólo el 5 por
del 90 por ciento del gastos del TGN es infle- ciento de la población y recibe el 50 por
xible a la baja. ciento de las regalías departamentales, con
lo que tiene una asignación per cápita que
Alta dependencia de los gobiernos subna- triplica el promedio nacional. El caso de
cionales: Si bien los las prefecturas sólo se Pando es particular, porque no es departa-
quedan con el 12 por ciento de los ingresos mento productor, sin embargo, desde la dé-
tributarios, y las universidades y municipios cada de los 70, Pando junto a Beni, por ser
con el 16 por ciento restante, estas transfe- los departamentos de menor desarrollo, fue-
rencias son fundamentales para dichos nive- ron favorecidos con una participación en las
les de gobierno. Las prefecturas no tienen regalías equivalente al 0.33 y al 0.66 por
ninguna fuente de recursos propios y los ciento de la producción nacional de hidro-
municipios, a pesar de tenerlas, son depen- carburos respectivamente. Esta participa-
dientes de estas transferencias, porque sus ción parecería ser insignificante, pero hace
debilidades institucionales y su reducida es- que Pando tenga una asignación per cápita
cala limitan, en la mayoría de los casos, su que duplica el promedio nacional debido a
capacidad para cobrar impuestos. El 80 por que tiene sólo el 0.65 de la población total.
ciento de los ingresos de los municipios pe- el Gráfico 6 muestra también que los depar-
queños proceden de la coparticipación en tamentos menos favorecidos en términos
impuestos nacionales y la mayor parte del per-cápita son los no productores. Pero den-
restante 20 por ciento resulta de otras tro de estos, La Paz es el caso más dramáti-
transferencias como el HIPC. co, porque no participa en la renta generada
por el sector hidrocarburos y es la región
Elevada y creciente diferencia entre las re- con mayor población del país (cerca del 30
giones: El Gráfico 6 muestra que en los últi- por ciento).
mos años se han agudizado los desequili-
brios en la asignación entre las regiones en El mecanismo de compensación departa-
beneficio de Tarija y Pando, que tienen una mental está agotado. Previniendo que las re-
asignación muy por encima de los restantes galías podrían provocar desequilibrios entre
departamentos. las regiones, la normativa incluye un meca-
Como la mayor parte de las regalías de- nismo como el Fondo de Compensación De-
partamentales, el 11 por ciento de la pro- partamental, que transfiere recursos a la
ducción, éstas son apropiadas por el depar- prefecturas que tengan un asignación per
tamento productor y como la mayor parte de cápita de regalías menor al promedio nacio-
la producción de hidrocarburos se concentra nal hasta permitirles alcanzar dicho prome-
en Santa Cruz, Cochabamba y Tarija (depar- dio o hasta que el monto transferido por el
tamento que concentra más del 86 por cien- fondo alcance el 10 por ciento de la recauda-
to de las reservas de gas), las regalías tam- ción del IEHD.
bién se concentran en estos departamentos, Sin embargo, debido a la magnitud del
que además son los menos pobres del país. desequilibrio regional, este Fondo no está
90
Gráfico 6 - DISTRIBUCIÓN DE IMPUESTOS ENTRE LOS DEPARTAMENTOS, 2000-2004

(bolivianos constantes de 2000 per cápita)
1600
1400 2000-2004
Bolivianos constantes de 2000
Promedio departamental
1200 Promedio nacional
1000
800
600
400
200
0
Nacional
Potosí
Beni
Pando
Chuquisaca
Oruro
La Paz
Cochabamba
Tarija
Santa Cruz
Menos pobres
Nota: Incluye asignaciones realizadas a las prefecturas, municipios y universidades, pero no incluye ingresos
propios de las municipalidades.
Gráfico 7 - PARTICIPACIÓN DE LOS MUNICIPIOS EN LA ASIGNACIÓN DEPARTAMENTAL, 2004

(porcentaje del total)
100%
Valor departamental
90%
Promedio nacional
80%
70%
% del total
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Potosí
Beni
Pando
Chuquisaca
Oruro
La Paz
Cochabamba
Tarija
Santa Cruz
Menos pobres
Nota: Incluye asignaciones realizadas a las prefecturas, municipios y universidades, pero no incluye ingresos
propios de las municipalidades.
91
alcanzando su objetivo a pesar de estar em- te recordar la presión ejercida por los muni-
pleando todos los recursos de los que puede cipios y universidades que permitió su parti-
disponer. De hecho, el aumento de la regalía cipación en estos ingresos (ver anexo 3).
per cápita de Tarija y Pando ha provocado Como resultado de ello, el IDH está siendo
una subida en el promedio nacional, hacien- distribuido a través de un conjunto de asig-
do que más departamentos se beneficien naciones rígidas y determinadas de manera
con transferencias de este Fondo. Esto ha aislada y en vez de aminorar los desequili-
llegando al extremo de que departamentos brios existentes, los está profundizando.
como Oruro, Santa Cruz y Cochabamba, que El Gráfico 8 compara los resultados ob-
tienen montos significativos de regalías, servados el 2004 con los que se habría lo-
comiencen a recibir estas transferencias. La grado si el IDH hubiera estado vigente este
situación se ha agravado porque los recur- mismo año, permitiendo inferir que el im-
sos del IEHD, con los que se hacen la compuesto reduce la participación del TGN en
pensación, tienden a crecer más lentamente los ingresos tributarios de 72 por ciento a 65
que las regalías debido a que éstos están li- por ciento, agudizando el desequilibrio en-
gados sólo al desempeño del mercado do- tre el TGN, los departamentos y municipios.
mestico. Es más, desde 2000, la recaudación Esta reducción se debe a que la nueva Ley de
del IEHD se ha visto limitada debido a que Hidrocarburos: (i) elimina la participación
los precios de los derivados de los hidrocar- del TGN en el 32 por ciento sobre la produc-
buros han sido congelados. ción de los campos existentes, remplazán-
dola por el IDH que se distribuye entre los
Desequilibrio entre prefecturas y munici- diferentes niveles de gobierno; (ii) estable-
pios. Como la asignación a las prefecturas ce que el TGN debe hacer transferencias a los
depende de las regalías y la de los munici- departamentos que no alcancen una asigna-
pios de los impuestos nacionales, la partici- ción mínima de IDH, y; (iii) establece prea-
pación de los municipios en la asignación signaciones de los recursos del TGN a dife-
departamental es muy reducida en Tarija y rentes usos (Fuerzas Armadas, organizacio-
Pando, y muy alta en La Paz y Potosí (ver fines indígenas etc.) y reduce la flexibilidad
gura 7). Este hecho está provocando un de- de los recursos recibidos por el TGN.
sequilibrio en la provisión de servicios pú- Este esquema distributivo podría ocasio-
blicos, porque las competencias de estos nar que el TGN llegue incluso a tener menos
dos niveles de gobierno son totalmente di- recursos en términos absolutos, que los que
ferentes, lo que reduce la eficiencia en el tenía con la anterior legislación. Es decir, el
uso de los recursos. IHD difícilmente podrá permitir una reduc-
En junio de 2005 se establece la distribu- ción del déficit fiscal del TGN, aunque en el
ción del IDH que modifica sensiblemente el corto plazo podría favorecer la caída del dé-
sistema de transferencias intergubernamen- ficit del sector público debido al superávit
tales. Este nuevo mecanismo adolece de los que podrían alcanzar los gobiernos subna-
mismos problemas que el resto de las asig- cionales. Sin embargo, en el mediano plazo,
naciones debido a que las presiones políti- ente efecto podría diluirse pues tanto los
cas y sociales fueron el principal criterio pa- municipios como las prefecturas podrían
ra edificarlo, dejando de lado consideracio- mejorar sus capacidades para ejecutar estos
nes de equidad y de eficiencia. Es importan- recursos e incrementar el gasto.
92
Finalmente, el Gráfico 9 muestra que el permitiría que todas las regiones tengan
IDH agudizaría los desequilibrios regionales una mayor asignación per cápita.
favoreciendo a los departamentos de pobla-
ción reducida, en especial a Pando que lle- Opciones de Política de Corto Plazo
garía a tener una asignación per cápita ocho Ante lo dicho, el gobierno podría avanzar
veces mayor que el promedio nacional. Sin si decide:
embargo, por lo menos en el corto plazo, > Evitar la instauración de nuevos meca-
Gráfico 8 - EFECTO DEL IDH EN LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DE IMPUESTOS, 2004*

(porcentajes del total)
16% 19%
12%
16% Municipios y
universidades
% del total
Prefecturas
TGN
72% 65%
Anterior normativa Nueva nomativa
Nota: (*) El resultado del 2004 con la nueva normativa es resultado de un ejercicio hipotético.
Gráfico 9 - EFECTO DEL IDH EN LA DISTRIBUCIÓN DEPARTAMENTAL DE IMPUESTOS, 2004*

(Bolivianos constantes de 2000 per cápita)
5000
4500
Bolivianos constantes de 2000
4000 Anterior normativa

3500 Nueva normativa
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Nacional
Potosí
Beni
Pando
Chuquisaca
Oruro
La Paz
Cochabamba
Tarija
Santa Cruz
Nota: (*) El resultado del 2004 con la nueva normativa es resultado de un ejercicio hipotético.
93
nismos de compensación, que recaigan sable de compensar las diferencias entre

sobre las cuentas del TGN para preservar las regiones y evitar la preasignación de
la sostenibilidad fiscal. recursos. Éstas, además de reducir el es-
> Transferir una parte de los ingresos por pacio fiscal del TGN, hacen más rígida su
regalías de los departamentos producto- estructura de gasto lo que le resta efi-
res y de Pando y Beni a sus respectivos ciencia.
municipios para lograr un mejor balance > Permitir que los gobiernos subnacionales
entre estos dos niveles de gobierno al inse hagan cargo de la administración de
terior de dichos departamentos. Además, más impuestos y tengan más control so-
sería recomendable dar una asignación a bre sus características o que por lo me-
los municipios donde se extrae la pro- nos trabajen de manera conjunta con el
ducción, para compensar por las exter- SIN para hacerlo. Sin embargo, esto sólo
nalidades. es recomendable en un contexto más
> Modificar la forma en la que se distribu- descentralizado y una vez que se haya
ye el IEHD para potenciar el Fondo de fortalecido institucionalmente a los go-
Compensación Departamental sin afec- biernos subnacionales (ver estudio sobre
tar las finanzas del TGN. El 25 por ciento descentralización).
del IDHD que actualmente está asignado > Crear mecanismos consistentes para evi-
a la prefecturas podría ser canalizado tar las distorsiones generadas por los
mediante este Fondo evitando de esta crecientes ingresos por hidrocarburos.
manera que departamentos con una ele- Para ello se podría usar los mismos recur-
vada asignación de regalías tengan ade- sos petroleros para reducir las discrepan-
más una asignación por el IEHD. cias en la asignación per cápita departa-
> Modificar el cálculo del promedio nacio- mental o bien se podría acotar la regalía
nal de regalías departamentales para máxima per cápita, que recibe un depar-
evitar que sea influenciado por valores tamento.
extremos que distorsionan el funciona- > Modificar tanto la estructura de asigna-
miento del Fondo de Compensación De- ciones como la de competencias para que
partamental. éstas tengan mayor relación. Este proce-
> Aumentar los requerimientos de contra- so debería venir junto a un fortaleci-
parte en proyectos de inversión regiona- miento institucional que permita un me-
les para los departamentos que reciben jor uso de recursos en los gobiernos sub-
una mayor asignación. Esto permitía li- nacionales en procura de una mejora en
berar recursos para ser asignados en la provisión de servicios públicos.
otras regiones. > Establecer una comisión técnica que rea-
lice un seguimiento continuo del sistema
Opciones de Política de Mediano Plazo de transferencias fiscales, proponiendo
En el primer año de gobierno sería con- mejoras y ajustes periódicos.
veniente:
> Dar más espacio fiscal al TGN para evitar CONCLUSIONES
un mayor endeudamiento y preservar la
sostenibilidad fiscal. En este sentido, se- El sistema tributario presenta ciertas li-
ría favorable que el TGN no sea el respon- mitaciones y problemas asociados princi-
94
palmente a la falta de progresividad que pa- ción tributaria, logradas a través de la re-
radójicamente resulta de la simplicidad del forma del SIN y la ANB. En particular es ne-
sistema tributario, el continuo deterioro y cesario generar un consenso político y so-
vulnerabilidad de la base tributaria ocasio- cial que otorgue mayor soporte político a
nada en gran medida por el mal funciona- estas dos reformas.
miento de los regímenes especiales y la fra- Por otro lado, los recientes desarrollos
gilidad de la administración tributaria. Para relacionados con el sector de hidrocarburos
aumentar la progresividad es necesario in- y los conflictos sociales y políticos están le-
troducir un impuesto a la renta de personas vantando nuevos desafíos en materia tribu-
que remplace el RC-IVA para hacer que el taria. Estos eventos han desembocado en
sistema tributario pueda mitigar efectiva- una modificación de la normativa que po-
mente la desigualdad en la distribución de dría comprometer el desarrollo de sector y
los ingresos (ver Tabla 7). Para ampliar la por consiguiente podría ser revisada. Al mis-
base impositiva es necesario reformar los mo tiempo, el acelerado crecimiento del
regímenes especiales, limitando las exen- sector está distorsionando el actual régimen
ciones impositivas a contribuyentes pode asignación tributaria, agudizando los de-
bres. Muchos contribuyentes que deberían sequilibrios entre las diferentes regiones y
estar en el régimen general están registra- niveles de gobierno. En este sentido es ne-
dos en los regímenes especiales. Asimismo cesario establecer nuevos mecanismos de
para reducir el elevado contrabando y la compensación que permitan superar estos
evasión tributaria es necesario profundizar desequilibrios sin comprometer la situación
y consolidar las mejoras en la administra- financiera del Gobierno central.
95
Tabla 7 - PRINCIPALES OPCIONES DE POLÍTICA
Problema Objetivo Opción de Política
Continúo deterioro de Perfeccionar - Limitar las exenciones, regimenes especiales y zonas

la base tributaria y el sistema especiales existentes
falta de progresividad tributario - Transformar el RC-IVA en un impuesto a la renta de
personas naturales
- Implementar otras recomendaciones específicas para cada
impuesto presentados en la segunda parte de este estudio
A pesar de los Consolidar la - Generar un consenso político y social que impida la

avances la administración captura por parte de sectores interesados, reforzando
administración tributaria su el carácter técnico de las instituciones involucradas
tributaria continua - Terminar los interinatos
frágil - Reducir la dependencia de la cooperación
internacional.
- Establecer un sistema de incentivos presupuestarios en
los montos destinados a las instituciones (relacionados
con la disminución de la evasión, el fraude fiscal y el
contrabando) y ofrecer salarios competitivos.
- Establecer mecanismos formales de coordinación entre
Aduanas e Impuestos.
El nuevo régimen Ordenar - Completar los reglamentos de la ley existente para

tributario esta sistema eliminar los vacíos y permitir que la industria opere
aumentando los tributario sobre una base legal sólida.
ingresos fiscales, pero sobre el - Fortalecer las unidades gobierno encargadas de la
la carga tributaria es upstream en recaudación y fiscalización.
muy pesada esta hidrocarburos. - A mediano plazo, modificar el régimen actual para que
comprometiendo el la carga tributaria no comprometa el desarrollo del
desarrollo del sector sector
hidrocarburos
Existen desequilibrios Corregir la - Dar más espacio fiscal al Gobierno central

crecientes entre los distribución - Transferir una parte de los ingresos por regalías de los
diferentes niveles de de los departamentos productores a sus respectivos
Gobierno y entre las ingresos municipios
regiones tributarios - Modificar la forma en la que se distribuye el IEHD para
potenciar el Fondo de Compensación Departamental
- Modificar el cálculo del promedio nacional de regalías
departamentales para evitar que se influenciada por
valores extremos
- Permitir que los gobiernos subnacionales se hagan
cargo de la administración de más impuestos
96
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Shepherd. G., Waagstein, T. et al, 2005. Bolivia Proyecto de Reforma Institucional Evaluación
Independiente.
Stotsky, J. y WoldeMariam, A. 2002. “Central American Tax Reform: Trends and Possibilities”.
IMF Working Paper. WP/02/227
Target Consulting Group. 2004. “Internacional Hydrocarbons Fiscal Systems Benchmarking
Review”.
Anexo 1 - PRINCIPALES IMPUESTOS NACIONALES
Impuesto Sujeto Alícuota Exenciones, deducciones y devoluciones
Impuesto al > Todas las ventas de bienes > 13% sobre el total de > Las exportaciones, para evitar la exportación de
valor muebles, contratos de obras las ventas- impuesto impuestos y preservar la competitividad de las
agregado, IVA de prestación de servicios y pagado por compras. exportaciones.
toda prestación realizada en > Tasa efectiva: 14.94% > En esta categoría caen también los servicios asociados
el territorio de Bolivia. con turismo, aún no está bien especificado cuando un
servicio amerita el tratamiento de exportación.
> Los bienes inmuebles están exentos de pago pero no los
servicios y materiales de construcción. Esto favorece la
actividad de las empresas constructoras que tienen un
incentivo para comprar sin facturas.
Impuesto > Incluye personas naturales y > 3% sobre el ingreso > El trabajo ejecutado en relación de dependencia, los
a las jurídicas, empresas públicas bruto servicios prestados por el Gobierno Central, los
Transacciones, o privadas que reciban pago departamentos y las municipalidades (con excepción de
IT por concepto de: comercio, las empresas públicas), los intereses de depósitos en
servicios profesionales y cajas de ahorro, cuentas corrientes y a plazo fijo. Los
empresariales, alquiler de establecimientos educacionales privados incorporados a
bienes y servicios y cualquier los planes de enseñanza oficial y la edición e
otra actividad lucrativa o no importación de libros y publicaciones informativas en
que suponga transferencia de general
bienes inmuebles y derechos.
97
98
Impuesto al > Productos y servicios > Bebidas alcohólicas (local o > Exportaciones, vehículos automotores de pasajeros y
consumo específicos en su importadas) y bebidas no- carga de alta capacidad. Energía eléctrica de consumo
especifico, importación o venta alcohólicas embotelladas industrial, no generada por fuente hidráulica o a gas y la
ICE por productores (entre 0.18 y 6 Bs.) adquirida por fuente extranjera.
domésticos. > Tabaco: 50%
> Importaciones: sobre el > Vehículos: 18%

valor C.I.F > Consumo energía eléctrica
> Venta domestica: sobre superior a 200KW/hora/mes:
precio de venta, 20%
excluyendo IVA
Impuesto al > Se paga mensualmente > 13% sobre el ingreso bruto > Aguinaldo y los beneficios sociales dispuestos por ley,
régimen por los agentes de mensual (deducible del IVA) salarios de diplomáticos extranjeros y personal oficial
complementar retención y acreditado en Bolivia. Intereses a favor de organismos
io al IVA, trimestralmente por internacionales e instituciones oficiales extranjeras y los
RC-IVA contribuyentes directos intereses a plazos mayores a tres años.
sobre el ingreso de > Las pensiones vitalicias percibidas del TGN.
fuente boliviana > Los contribuyentes en relación de dependencia tienen
permitido una exención del equivalente al monto de dos
salarios mínimos. Dividendos y distribución de utilidades
de sociedades de personas y empresas unipersonales
sujetas al IUE. No se gravan los intereses de depósitos en
UFV con plazos superiores a 30 días. Las exenciones
fueron introducidas en 2002 mediante la ley 2382.
Impuesto a > Se paga anualmente por las > 25% sobre la utilidad > Son deducibles: la depreciación, créditos incobrables,
las utilidades empresas tanto públicas neta de las empresas. honorarios directores y síndicos, gastos de movilidad,
de las como privadas sobre las En el caso de viáticos y gastos similares, los aguinaldos y otras
empresas, IUE utilidades de fuente profesiones liberales se gratificaciones al personal. Están exentos: las actividades
boliviana resultantes de los presume que la utilidad del Gobierno Central, prefecturas e instituciones públicas.
estados financieros. neta es equivalente al Las utilidades obtenidas por asociaciones fundaciones,
Remuneraciones, honorarios 50% de los ingresos instituciones y organizaciones sin fines de lucro,
y sueldos; por prestaciones percibidos. autorizadas legalmente.
en el exterior, cuando > 12.5% sobre los pagos > La Ley del Mercado de Valores de 1998 y luego la Ley de
dichos tengan relación con de remesas al exterior Reactivación Económica establecen que las ganancias de
la obtención de utilidades capital por compra venta de valores inscritos en la bolsa
de fuente boliviana. y realizadas en la bolsa no están sujetas al IUE.
Impuesto > Personas naturales y > Tasa máxima de Bs. > Ninguna.
especial a los jurídicas que comercialicen 1.50 por litro o unidad
hidrocarburos en el mercado interno de medida equivalente
y derivados, hidrocarburos o sus que corresponda según
IEHD derivados, sean producidos la naturaleza del
internamente o importados. producto, tasa que será
actualizada anualmente
con respecto a la
variación de la
cotización del dólar
respecto al boliviano.
99
100
Impuesto a las > Se aplica a todas las operaciones > 3 por mil las operaciones > Las cuentas en moneda boliviana, los
transacciones crediticias y de débito en cuentas bancarias durante el primer depósitos de ahorro menores a 1.000 dólares.
financieras, corrientes y año y con el 2,5 por mil el
ITF > de ahorros, pagos y transferencias segundo.
de fondos, así como la adquisición
de cheques de
> gerencia, de viajero u otros
instrumentos financieros similares.
Régimen > Se paga bimestralmente por > Pago correspondiente al > Comerciantes de bienes electrónicos y
tributario comerciantes minoristas, capital estimado con electrodomésticos
simplificado, vivanderos y artesanos. Consolida contribuciones bimestrales
RTS en un pago tributarios el IVA, el fijas por categoría en
RC-IVA , el IUE y el IT respecto al capital. Varían
entre 11 y 438 Bs.
Sistema > Propietarios hasta de dos > Categorías a determinar el > Empresas de transporte urbano,
tributario vehículos de transporte urbano, pago del Impuesto según interprovincial, interdepartamental e
integrado, STI interprovincial e vehiculo, servicio, distrito internacional.
interdepartamental. Consolida en de registro.
un pago tributario el IVA, el RC- > Rango del impuesto, según
IVA, el IUE y el IT. categoría entre 100 y 700
Bs.
Anexo 2 - REGIMENES IMPOSITIVOS SOBRE EL UPSTREAM DE HIDROCARBUROS
Impuestos sobre Tasa Detalle Tasa Detalle Tasa Detalle
la producción
Regalías 12% > Incluye la regalía del 12% > Sin modificaciones 12% > Sin modificaciones
departamentales departamento productor
y la de Pando y Beni
Impuesto 19% > Se recibía cuando el

nacional campo era operado por
una empresa privada o
YPFB
Participación de 19% > Se recibía cuando el

YPFB campo era operado por
una empresa privada
Participación 6% > Se aplica tanto a campos nuevos y 6% > Sin modificaciones

TGN - YPFB existentes. Los existentes son
aquellos campos que se encontraban
en producción en 1996
Regalía nacional 13% > Sólo se aplica a campos existentes.

complementaria
Participación 19% > Sólo se aplica a campos existentes.

nacional
101
102
la producción
Impuesto 32% > Se aplica a toda la producción,

Directo sobre los pues la ley elimina la
Hidrocarburos distinción entre campos
existentes y nuevos
Otros impuestos
Impuesto a las 40% > Este impuesto a 25% > Vigente en el sector desde 1994 25% > Sin modificaciones
utilidades la utilidades es (Ley 1606)
acreditable las > No se aplican a los campos
regalías existentes: El IUE es acreditable
departamentales contra la regalía Nacional
e impuestos Complementaria.
nacionales > La base es la utilidad de la
empresas que el ingreso menos la
depreciación, regalías y
depreciaciones
> Se permite descontar las perdidas
de años anteriores de manera
indefinida
> No se permite deducir el IVA
pagado ni los intereses
Surtax 25% > Aplicado a empresas involucradas 25% > Sin modificaciones
en actividades extractivas
la producción
> Se aplica sobre las utilidades netas:

Utilidades empleadas para el pago
del IUE menos el 33% de las
inversiones totales actualizadas y
45% de los ingresos netos obtenidos
siempre y cuando no pasen los 55
millones de dólares
Remesas 12.5% > Se presume "sin admitir prueba de

los contrario" un base equivalente al 12.5% > Sin modificaciones
50% del las utilidades
> No se aplica a los campos existentes:
El Impuesto a la Remisión de
utilidades es acreditable contra la
regalía Nacional Complementaria.
IVA > Hasta 1994 el sector 13% > Aplicado a empresas involucradas en 13% > Sin modificaciones
estaba en un régimen actividades extractivas
especial y no tenían > No es aplicable a la exportación de
derecho al crédito fiscal hidrocarburos por el respecto al
del IVA principio neutralidad impositiva
IT > Hasta 1994 el sector 3% 3%

estaba en un régimen
especial
Nota: Excluye patentes y penalizaciones.

103
Anexo 3 - SISTEMA DE ASIGNACIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS 104
TGN Prefecturas Municipios Otros Comentarios
Impuestos nacionales
Impuestos 75% 20% 5% > Incluyen el IVA, IT, RC-IVA, IUE, ICE,
cooparticipables GAC, ISAE, ITGB
con municipios > La coparticipación fue introducida por la
Ley de Participación Popular (1994) para
asignar recursos a los municipios
> El 20% asignado a los municipios es

asignado de manera proporcional a la
población de los municipios.
> El 5% restante es asignado a las
universidades de manera proporcional a la
población del departamento
IDH Residuo 43.75% > Este impuesto fue introducido por la

+compensación departamental nueva Ley de Hidrocarburos (2005) con el
fin de aumentar el goverment take sobre
53.9% de la 34.48% de la 8.62% de la la industria.
asignación asignación asignación > El 43.75% de la recaudación de este
departamental departamental departamental impuesto es asignada a los
+ + departamentos. El 29 de esta asignación
compensación compensación (12.5% del IDH) es distribuido entre los
municipal universidades departamentos productores (Tarija, Santa
+ Cruz, Cochabamba y chuquisaca) de
otras acuerdo a su producción. El restante 71%
asignación (31.25% del IDH) es distribuido en partes
iguales a los departamentos no
productores
> Si un departamento productor tiene una asignación de IDH menor

que la de los departamentos no productores, el TGN debe hacerle
una transferencia que le permita alcanzar la asignación de los
departamentos no productores
> Una vez establecida la asignación departamental (43.75% del
IDH y la compensación departamental) es distribuida entre los
prefecturas, municipios y universidades en un 54,9%, 34.48% y
8.26% respectivamente
> El 56.25% del IDH es asignado al TGN. Sin embargo, parte de
estos recursos están comprometidos. Estos compromisos son:
compensación a departamentos productores, compensación a
universidades y municipios de los departamentos grades,
asignación al Fono de de Desarrollo de Pueblos Indígenas y
Originarios y Comunidades Campesinas, asignación ala Fuerzas
Armadas y Policía, y Fondo de Ayuda interna al Desarrollo
Nacional para masificar el uso del gas natural (Ver mecanismos
de compensación)
> La introducción del IDH eliminó la regalía nacional completaría
(32% de la producción de capos existentes) que eran asignados
el TGN
IEHD 75% FCD 25%+ FCD > La coparticipación del IEHD fue introducida por la Ley de
descentralización Administrativa (1995) para asignar recursos a
las prefecturas
> La mitad de la asignación a las prefecturas (12.5% del IEHD) se
distribuye en partes iguales entre las nueve prefecturas, y la otra
mitas (el otro 12.5%) es distribuido proporcionalmente a la
población de los departamentos
105
106
> El TGN debe asignar un máximo del 10% de la recaudación del

IEHD para el Fondo de Compensación Departamental (FCD)
compense a los departamentos con regalías reducidas (Ver
mecanismos de compensación)
ITF y programas 100% > Incluye solo ingresos por el ITF que de acuerdo a norma vigente
transitorios sólo tiene vigencia hasta julio de 2006, y los ingresos del por los
programas extraordinarios de regularización tributaria que

tampoco tiene carácter permanente
IPBIVA 100% > La Ley de Participación Popular transfirió este impuestos a las
municipalidades para que puedan generar recursos propios.
> Este es el único impuesto administrado por un nivel subnacional
de gobierno en Bolivia
Regalías y patentes sobre el sector hidrocarburos

Regalías 100% > Cada departamento productor recibe el 11% del valor de la
departamentales producción de departamento como regalía departamental
> Los departamentos de Pando y Beni, por ser considerados
departamentos de menor desarrollo relativo, reciben un regalía
departamental el equivalente al 1% de la producción nacional de
hidrocarburos. Monto del cual 1/3 es asignado a Pando y los 2/3
restantes a Beni
Participación 100% > Estas participaciones eran parte de la anterior Ley de

Hidrocarburos pero fue mantenida en la nueva Ley
> Esta participación equivale al 6% de la producción nacional de
hidrocarburos y es asignada al TGN.
Patentes 50% 50% > Los municipios en cuya circunscripción se encuentran las
concesiones reciben el 50% de la recaudación por patentes
> El restante 50% es asignado al Ministerio de Desarrollo
Sostenible
Regalías y patentes sobre el sector minero

Regalías 100%
Patentes 30% 70%
Regalías y patentes sobro el sector forestal

Aprovechamiento 35% 25% 40%
Patentes 25% 25% 50%
Mecanismo de compensación
Fondo de -100% 100% > El Fondo de Compensación Departamental fue creado a Ley de
Compensación Participación Popular para compensar a los departamentos con
Departamental regalías reducidas
> Si tuviera los recursos suficientes, el fondo debe hacer
transferencias a los departamentos que tengan una regalía per-
cápita menor al promedio nacional hasta permitirles alcanzar
dicho promedio. Empero si no tiene los recursos suficientes para
hacer esto, su distribución se ajusta proporcionalmente entre los
departamentos beneficiarios hasta agotar los recursos disponibles
en el Fondo
> El Fondo puede emplear a lo sumo el 10% de la recaudación del
IEHD, reduciendo la asignación correspondiente al TGN.
Actualmente se está empleando este 10%
107
108
Compensación -100% 100% > Este mecanismo fue introducido por la nueva Ley de
departamental Hidrocarburos para que el TGN compense a los departamentos
del IDH productores que tengan una asignación absoluta del IDH menor
que los departamentos no productores
Compensación -100% 80% 20% > Este mecanismo fue introducido por el nueva Ley de
municipal y Hidrocarburos para que el TGN se compense a las municipios y
universitaria del universidades de los departamentos del eje troncal (La Paz, Santa
IDH Cruz y Cochabamba).
CRECER MÁS Y MEJOR
REDUCIENDO LOS COSTOS DE

TRANSACCIÓN E INCREMENTANDO
LA EFECTIVIDAD DE LA ASISTENCIA
Marco Scuriati
olivia su sumamente dependiente de la asistencia
B internacional. Prestar especial atención a la llamada

agenda de armonización y alineamiento tiene la ventaja de
no sólo reducir los costos de la misma, sino también de
incrementar sus beneficios. De hecho, con ello se produce una
mejora de la calidad y un aumento del impacto de los gastos
gubernamentales. Este estudio explicará en primer lugar por qué la
armonización y el alineamiento son importantes y qué se está
haciendo en el plano internacional al respecto. Luego se hace un
breve repaso del progreso alcanzado en Bolivia y se describen los
desafíos pendientes. Finalmente, se recomiendan tres políticas
principales para tratar de brindar un mapa pragmático para reducir
los costos y aumentar la eficacia de estos recursos.
110
ANTECEDENTES haber sido utilizados para reducir la pobre-

za, educar a los niños, salvar vidas y promo-
El escenario internacional – ver el crecimiento. Por último, debido al al-
La necesidad de asistencia to volumen de asistencia, incrementar su
más efectiva efectividad es hoy por hoy crucial.
A lo largo de la última década, la finan- El camino para armonizar, alinear y ad-
ciación mediante flujos de Asistencia Exter- ministrar la asistencia para el desarrollo a
na para el Desarrollo (ODA, por sus siglas en fin de alcanzar mejores resultados está em-
inglés) ha sido de aproximadamente 35 mil pezando a tener una dinámica propia desde
millones de dólares anuales. A pesar de la Conferencia de Monterrey sobre Finanzas
que hasta el momento no existen análisis para el Desarrollo Internacional en 2002, el
cuantitativos sobre su impacto, la experien- Foro de Alto Nivel de Roma sobre Armoniza-
cia internacional sugiere que entre el 15 y el ción en 2003 y la Segunda Mesa Redonda In-
25 por ciento de estos flujos se pierden de- ternacional sobre Administración para Re-
bido a ineficiencias del sistema. Si bien la sultados de Desarrollo realizada en Marra-
asistencia ha generado muchos beneficios a kech en 2004. Más recientemente, en el Fo-
los países receptores, también ha producido ro de Alto Nivel de París sobre Efectividad en
cargas involuntarias. Por ejemplo, las políti- la Asistencia, realizada en febrero de 2005,
cas y procedimientos de los donantes son 60 países socios, 30 países donantes y 30
diferentes entre sí y a su vez diferentes a las agencias para el desarrollo se comprometie-
del país receptor. Esto ha llevado a elegir ron nuevamente a mejorar la asistencia a
prioridades que no estaban alineadas con través del incremento sistemático de los re-
las necesidades del país, esfuerzos mal des- cursos aportados por los donantes a fin de
tinados, sistemas y programas inconsisten- alcanzar resultados de desarrollo concretos
tes, brechas en la información, duplicacio- en los países receptores.
nes evitables y gastos. Además, la enorme La Declaración de París contiene 12 indi-
cantidad de procedimientos, informes y mi- cadores para monitorear el progreso en rela-
siones que los países receptores deben ma- ción a propiedad, alineación, armonización,
nejar implican altos costos, particularmente resultados y mutua responsabilidad. Los in-
el costo de oportunidad de mantener ocupa- dicadores y objetivos identificados a lo lar-
do al escaso talento político y gerencial del go de este proceso han sido diseñados para
país, que podría haber sido utilizado para hacer un seguimiento y fomentar el progre-
planificar e implementar programas de de- so a nivel global entre los países y agencias
sarrollo1. Éstos son recursos que pudieron que han firmado esta declaración.2
1 De acuerdo a las cifras aportadas por la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica
(OECD por sus siglas en inglés), a lo largo de la última década, los donantes multilaterales y bilaterales
han financiado más de 60,000 proyectos de asistencia para el desarrollo en todo el mundo. Las
demandas sobre la capacidad del receptor son abrumadoras: algunos países en desarrollo reciben
aproximadamente 800 proyectos nuevos cada año, albergan a más de 1,000 misiones que monitorean su
trabajo y deben presentar 2.400 informes trimestrales de avance.
2 Como modo de hacer un seguimiento se acordó la realización de dos rondas de monitoreo que tendrán
lugar desde ahora y hasta el 2008 cuando se lleve a cabo el Tercer Foro de Alto Nivel sobre Efectividad
en la Asistencia. La primera ronda tendrá lugar en 2006 y la segunda en 2008.
111
REDUCIENDO LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN E INCREMENTANDO LA EFECTIVIDAD DE LA ASISTENCIA
Para los países socios, los indicadores por ciento del total de la inversión pública
acordados contemplan buenas estrategias (recuadro 1)
nacionales de desarrollo, sistemas naciona- Debido a la fuerte dependencia guberna-
les confiables para las adquisiciones y la ad- mental respecto a estos financiamientos ex-
ministración de las finanzas públicas, el de- ternos, todas las administraciones guberna-
sarrollo y uso de marcos de resultados, así mentales recientes han incorporado el tema
como la evaluación mutua del progreso al- de cómo mejorar la efectividad de la asis-
canzado. Para los donantes, los indicadores tencia en sus agendas nacionales y el país
contemplan aspectos como el alineamiento ha sido piloto de una serie de iniciativas de
con las estrategias nacionales, trabajo ana- coordinación y armonización, lo que implica
lítico conjunto, el uso de acuerdos en co- que Bolivia tiene una vasta experiencia en la
mún y sistemas nacionales fortalecidos, así materia.3
como apoyo armonizado para el desarrollo En el año 1999, como iniciativa conver-
de la capacidad y flujos de asistencia más gente de otras de coordinación y armoniza-
predecibles. ción, se desarrolló en Bolivia el “Nuevo mar-
co de relacionamiento entre el gobierno y la
El contexto boliviano – cooperación internacional hacia el Siglo
altamente dependiente XXI”, con el apoyo técnico y financiero de
de la asistencia algunas agencias de asistencia al desarro-
Bolivia es altamente dependiente de la llo.4 Este marco incluye un análisis de las ex-
asistencia internacional. Entre 1990 y periencias que tuvieron lugar en el país en
2004, el financiamiento externo ha sido de términos de armonización y alineamiento,
aproximadamente 590 millones de dólares, capacidades institucionales en los sectores
de los cuales más del 80 por ciento tiene su y un plan de implementación con tareas y
origen en créditos concesionales y dona- actividades específicas (anexo 2).5
ciones. En consecuencia, los desembolsos A finales de noviembre 2005, por inicia-
de financiamiento externo representan en tiva del Viceministerio de Presupuesto y Fi-
promedio el 8.5 por ciento del PIB y repre- nanciamiento Externo (VIPFE), se realizó
sentan aproximadamente el 25 por ciento un taller de evaluación del relacionamien-
de los gastos del gobierno central y el 50 to entre el gobierno y la cooperación inter-
3 Por ejemplo, the Comprehensive Development Framework, United Nations Development Asistance Task
Force, OECD/DAC Task Force on Donor Practices y actualmentre la OECD/DAC Task Team on Harmonisation
and Alignment
4 Canadá, Países Bajos, Suecia, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo de Población de Naciones
Unidas, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Banco Mundial, y el
Vice Ministerio boliviano de Inversión Pública y Financiamiento Externo.
5 Este marco fue presentado en el Foro de Alto Nivel de París, y se constituye en la base del
relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperación Internacional. Adicionalmente, en la última reunión
del Working Party on Aid Effectiveness, Bolivia expresó el interés de ser sede del Foro Regional de
Armonización que se llevaría a cabo en el 2006. Este ofrecimiento ha sido oficializado al BID,
organismo encargado de patrocinar este evento.
112
Tabla 1 - INCIDENCIA DE LA ASISTENCIA INTERNACIONAL EN BOLIVIA
Porcentaje del total Financiamiento externo como porcentaje de...

Comer- Conse- Donación Producto Exporta- Ingresos Gastos Gastos
cial cional bruto ciones Tributarios Totales de
interno Capital
1990 7,9% 73,6% 22,3% 11,0% 63,5% 72,2% 43,0% 133,4%
1991 12,7% 46,4% 36,8% 10,0% 68,5% 60,8% 36,9% 114,4%
1992 21,9% 25,3% 56,1% 11,3% 99,6% 68,0% 39,5% 112,3%
1993 18,3% 37,1% 51,2% 9,9% 79,5% 57,9% 33,4% 107,3%
1994 28,1% 39,3% 52,8% 9,0% 54,8% 52,4% 31,4% 100,8%
1995 29,9% 31,3% 56,0% 9,3% 60,1% 53,4% 33,0% 113,7%
1996 11,6% 28,4% 49,7% 7,3% 47,7% 41,3% 26,1% 89,6%
1997 20,7% 25,2% 56,4% 6,4% 43,5% 36,4% 23,5% 88,5%
1998 12,4% 20,5% 51,3% 5,7% 44,2% 29,1% 19,3% 81,9%
1999 20,0% 18,6% 52,3% 5,4% 42,6% 29,1% 18,5% 75,9%
2000 19,6% 33,9% 54,5% 6,2% 41,8% 33,3% 21,2% 87,7%
2001 13,9% 27,4% 51,8% 6,5% 41,2% 36,4% 20,4% 77,9%
2002 33,9% 36,6% 51,0% 8,8% 53,4% 49,4% 26,3% 104,3%
2003 28,9% 31,0% 49,0% 11,5% 58,1% 64,6% 35,9% 141,9%
2004 29,4% 35,9% 44,5% 8,8% 35,9% 42,7% 27,2% 96,4%
Prom. 20,6% 34,0% 49,1% 8,5% 55,6% 48,5% 29,0% 101,8%
El financiamiento externo como porcentaje del PIB se redujo del 11 por ciento en 1990 al 5.5 por ciento en
1999. Sin embargo, la crisis económica y el elevado déficit fiscal provocaron que los desembolsos aumenten
a 11.5 por ciento del PIB en 2003 y 8.8 por ciento en 2004. Si bien este proceso estuvo acompañado de un
aumento de los créditos blandos y donaciones, los créditos comerciales fueron los que más crecieron. En
efecto, la participación de las fuentes comerciales dentro del financiamiento externo aumentó de un prome-
dio de 16.5 por ciento entre 1998 y 2001 a 30.8 por ciento entre 2002 y 2004. La incidencia de los recur-
sos de la cooperación internacional es aún más sobresaliente en las cuentas fiscales, en especial en inver-
sión pública. El 2004, la razón asistencia/ingresos fiscales llegó a 30 por ciento y la relación entre ésta y
los gastos de capital fue de 96.4 por ciento. Más aún, en este mismo período el financiamiento externo re-
presentaba más del 50 por ciento de los Programas de Inversión Pública.
113
nacional, para determinar cuáles han sido > Se ha creado el portal de armonización y
los avances, lecciones aprendidas y los pró- alineamiento (http://armonizacion-
ximos pasos en la coordinación. Además se .vipfe.gov.bo) con la meta de mejorar la
establecieron las bases para los indicado- comunicación entre el Gobierno y la
res de seguimiento de los compromisos del cooperación, así como difundir las acti-
Foro de Alto Nivel de París a fin de poder vidades y productos de las mesas de tra-
dejar una memoria institucional y una pro- bajo que conforman el mecanismo de
puesta de relacionamiento al siguiente go- coordinación.
bierno (anexo 3: resumen ejecutivo).
Es evidente que en los últimos años, DESAFÍOS PENDIENTES –
aunque a diferente ritmo y en diferentes te- ¿DÓNDE SE ENCUENTRAN?
mas, el gobierno y los donantes han logrado
avances en esta agenda. Algunos ejemplos Cuando se compara con los compromi-
son los siguientes: sos para realizar cambios significativos en
> Bolivia ha iniciado la implementación la forma en que Bolivia administra y los do-
de programas sectoriales y ya existen di- nantes brindan la asistencia, no se ha lle-
ferentes grados de avance en los tres gado a alcanzar, sin embargo, el momento
sectores sociales más importantes: edu- culminante para aplicar buenas prácticas.
cación, salud y saneamiento básico. Se En Bolivia, como en la mayoría de los paí-
han creado mesas interagenciales de ses receptores, los desafíos para reducir los
trabajo y se han desarrollado talleres na- costos de transacción y mejorar la efectivi-
cionales e internacionales. Además, se dad de la asistencia están en las siguientes
realizará un estudio que permita al go- cuatro grandes áreas: (i) propiedad, (ii)
bierno tener un diagnóstico del sector alineamiento, (iii) armonización, y (iv) ad-
agropecuario y rural. La factibilidad de ministración para alcanzar los resultados.
la implementación del denominado Sec- La intensificación de los esfuerzos por par-
tor Wide Approaches (SWAp) está más te de los donantes bilaterales y multilate-
cerca en el sector salud (ver recuadro 3) rales de trabajar estrechamente con el go-
y en educación. bierno en estas cuatro áreas acercará a Bo-
> Actualmente se está trabajando en la ar- livia al cumplimiento de los 12 indicadores
monización de las normas de adquisición de París.
de bienes y servicios nacionales, con las
del Banco Mundial (BM) y el Banco Inte- Propiedad. A pesar de los progresos al-
ramericano de Desarrollo (BID), para lo canzados a través del VIPFE en mantener
cual se están identificando los puntos en viva la agenda de efectividad para la asis-
común y se analiza la posibilidad de fle- tencia, mediante mesas redondas y semina-
xibilizar algunas posiciones (Ver recua- rios, es claro que las turbulencias políticas
dro 5 en sección siguiente). de los últimos años han afectado la habili-
> Existen algunos ejemplos de co-finan- dad del gobierno para mantener un lideraz-
ciamiento y otros están siendo desarro- go efectivo en el diseño de sus prioridades
llados en varios sectores gubernamenta- de desarrollo en términos de resultados es-
les y sociales (ver recuadro 2). pecíficos y luego en la orientación de los
114
Recuadro 1 - DOS EJEMPLOS ACTUALES DE BUENA PRÁCTICA: MESA FISCAL Y

SWAP EN EL SECTOR EDUCATIVO
Mesa Fiscal: En el marco de la mesa fiscal, se han conseguido logros importantes. Entre el Gobier-
no y la Cooperación Internacional, se creó el Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario (PMAP),
para garantizar apoyo que permita reducir la brecha fiscal del año 2004, ligada a una matriz de accio-
nes, las cuales fueron cumplidas satisfactoriamente. Para el 2005 se diseñó una nueva matriz que in-
cluía compromisos por parte del gobierno, relacionados con la mejora de la administración y transpa-
rencia de la gestión pública, distribución y equidad en el gasto público y el aseguramiento de una eje-
cución eficiente de la Estrategia de Reducción de la Pobreza.
Este Memorando de Entendimiento ha sido suscrito por: Alemania (embajada y KFW), el BID, el DFID
(Gran Bretaña), Bélgica, Francia, USAID, Holanda, Suecia, Unión Europea, Dinamarca y Canadá.
En la revisión trimestral del PMAP, se evidenció que aproximadamente el 90 por ciento de los com-
promisos asumidos por el gobierno fueron cumplidos, excepto en lo que se relaciona a la Estrategia de
Desarrollo, ya que se elaboraron 4 versiones y lamentablemente ninguna fue implementada. Sin embar-
go, con el objetivo de viabilizar los desembolsos comprometidos por la cooperación, un equipo inte-
rinstitucional del gobierno elaboró un documento denominado Acciones Concretas en la Lucha Contra
la Pobreza, el cual refleja bien la orientación y el compromiso del país, el cual pese a no contar con una
estrategia, ha focalizado las acciones hacia la reducción concreta de la pobreza.
Este documento incluye una cuantificación y análisis del gasto e inversión pública destinados al
cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), programas relacionados a la lucha contra
la pobreza: PLANE, PROPAIS, Fondos de Inversión, Implementación del Sistema para el Seguimiento y
Evaluación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SISE - ODM), información concreta sobre el Diá-
logo Nacional Bolivia Productiva (DNBP) y el proceso de implementación de sus resultados y la Red In-
tegral de Protección Social (RIPS)
SWAP en el sector educativo: Bolivia tiene una larga historia de participación de donantes en el fi-
nanciamiento de la educación. El Programa de Reforma Educativa (PRE) para la educación primaria fue
financiado por el Banco Mundial y el BID, así como por otros miembros de la comunidad de donantes
(1992-2002). Su implementación llevó a un alto nivel de coordinación entre los donantes en términos
de misiones de supervisión conjuntas, informes de progreso, reportes de auditoría individuales y otras
actividades coordinadas. Desde 2004, la comunidad de donantes (Suecia, Dinamarca, Países Bajos,
Francia, España, Japón, así como el Banco Mundial, el BID, el UNFPA y UNICEF) ha brindado ayuda fi-
nanciera y técnica al Plan Operacional Multi Anual (POMA 2004-2008) de Educación de Bolivia.
Actualmente, el principal acuerdo alcanzado entre el gobierno y la comunidad de donantes en rela-
ción a la educación es alinear los objetivos y actividades descriptas en el POMA con la meta de alcan-
zar un SWAP, independientemente del mecanismo de financiamiento y el apoyo técnico que utilice ca-
da uno. Los donantes están usando diferentes mecanismos y modalidades de financiamiento para el
apoyo sectorial (como proyectos de inversión específicos y canastas de financiamiento)
Los donantes están trabajando juntos para fortalecer la capacidad fiduciaria del Ministerio a través
de diferentes actividades establecidas en un plan de acción específico, bajo el liderazgo del Ministerio
de Educación. Por ejemplo, bajo este tipo de acuerdo, el Banco Mundial estuvo brindado apoyo especí-
fico en el diseño y ajuste de los procedimientos financieros y de adquisición así como reestructurando
la unidad administrativa del Ministerio con fondos provistos a través del Acuerdo de Donación PHRD.
115
insumos de los donantes hacia dichas prio- tes han sido reacios a confiar en el sistema
ridades. La situación actual de la Estrategia administrativo de Bolivia, lo que incluye
Boliviana para la Reducción de la Pobreza áreas tan diversas como el abastecimiento,
(EBRP) y la falta de reuniones del Grupo el manejo financiero, la auditoria, el moni-
Consultivo en los últimos tres años, mues- toreo y la evaluación y las salvaguardas me-
tran bien la ausencia de una agenda esta- dioambientales. Este recelo subsiste a pesar
blecida. Además, son necesarios mayores y de que esfuerzos recientes han tratado de
mejores capacidades nacionales que ayu- desarrollar estándares comunes y sistemas
den a construir estrategias viables e inser- provistos con indicadores de alto desempe-
tarlas con mayor firmeza en los procesos ño para hacer frente al mismo. Para avanzar
nacionales, como por ejemplo, el presu- en esta áreas se requerirá ponerse de acuer-
puesto, el manejo de la asistencia interna- do en rangos comunes satisfactorios que
cional, y con la colaboración de la legisla- alienten la transparencia y las mejoras en
tura y otros grupos involucrados, como por los acuerdos fiduciarios
ejemplo el sector privado. Fortalecer el alineamiento es una condi-
ción clave para incrementar el uso de los
Alineamiento. En Bolivia han sido va- SWAps y los mecanismos de apoyo al presu-
rios los esfuerzos por alinear los recursos de puesto, tal vez los dos medios disponibles
la cooperación con las prioridades definidas más importantes para facilitar la armoniza-
por los gobiernos: desde la elaboración de ción y el alineamiento en el campo con un
matrices ordenadoras de la inversión hasta amplio abanico de participantes diferentes.
ejercicios de alineamiento de la cartera exis- Como se ha mencionado en la sección ante-
tente en base a criterios de eficiencia y prio- rior, Bolivia ha progresado en el desarrollo
ridad. Todavía, aunque con una incidencia de los SWAps, sin embargo, hasta que no se
significativamente menor que en años pasa- desarrollen requerimientos fiduciarios inter-
dos, persisten algunas intervenciones fuera nacionalmente aceptados y sistemas de
de las políticas y programas definidos por el control interno efectivos, estos dos tipos de
gobierno, que responden más a las priorida- apoyo seguirán siendo marginales e incapa-
des de los financiadores y las restricciones ces de llevar a un impacto pleno.
que ellos enfrentan, que a las prioridades de
Bolivia, expresadas a través de su programa Armonización. Si bien se ha progresado
de gobierno. Parte de ese problema es que en actividades tales como análisis conjun-
hasta ahora no se han confirmado formal- tos o co financiamiento de los donantes,
mente los programas más importantes del han sido ad hoc y dispersas en los diferentes
gobierno a fin de mejorar la asignación de sectores. Los ejemplos positivos fueron ge-
los recursos. Además, la amplia gama de neralmente propiciados por la discusión in-
proyectos no ha sido agrupada en un con- ter donante, sin embargo, sigue faltando un
junto reducido de planes principales defini- mapa claro liderado por el gobierno y acor-
dos por pilar, lo cual posibilitaría un enfo- dado por los donantes. Por ejemplo, institu-
que integral y multisectorial, en los niveles cionalizar todas las actividades de armoni-
nacionales, regionales o locales. zación, como los acuerdos conjuntos para
Aún más importante, por las razones delinear las condicionalidades y los acuer-
analizadas en la Tabla siguiente, los donan- dos de delegación de la cooperación, ayuda-
116
Recuadro 2 - ARMONIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS

DE ADQUISICIÓN Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
Procedimientos de adquisición complicados y poco claros. Los sistemas nacionales de adquisicio-

nes siguen siendo complicados y poco claros. Un reciente decreto sobre adquisiciones contempla una
discriminación positiva que apoya a las empresas bolivianas; sin embargo, su status aún continúa ba-
jo revisión. El marco de adquisiciones públicas en Bolivia está compuesto por normas y regulaciones
que pusieron en marcha un conjunto de principios, métodos y procedimientos para la compra de bie-
nes y servicios no consultivos, trabajos y selección de consultores. Estas regulaciones fueron estable-
cidas en enero de 2004 mediante la promulgación de un decreto, que no tiene el status de una ley
aprobada por el Congreso. Debido a las deficiencias de este marco legal, el decreto fue modificado cin-
co veces en los últimos 18 meses, en la mayoría de los casos para responder a presiones de los con-
tratistas, proveedores y consultores locales. Tanto las regulaciones como la documentación para las
adquisiciones locales incorporan prácticas y requerimientos que no son compatibles con las buenas
prácticas internacionales, lo que en consecuencia lleva a una deficiente administración de las com-
pras, una reducción de la transparencia en los procesos de licitación, un bajo nivel de competencia y
precios más elevados en los contratos. Cambios recurrentes en el decreto sin ningún tipo de consulta
previa ha llevado a retrocesos significativos respecto a las prácticas y procedimientos internacional-
mente aceptados.
El reemplazo del mencionado decreto por una Ley de Adquisiciones que esté en consonancia con los
estándares internacionalmente aceptados, parece difícil en el contexto político actual. A fin de avan-
zar en la armonización de los procedimientos de adquisiciones, el Banco Mundial y otros donantes (por
ejemplo, el BID, Dinamarca, las agencias de cooperación danesa y holandesa), han acordado utilizar li-
neamientos de adquisiciones en común para apoyar al Ministerio de Educación en la implementación
de su reciente estrategia de desarrollo sectorial. Estos lineamientos incluyen procedimientos detalla-
dos de licitación competitiva nacional, así como documentos de licitación Estandarizados que serán
parte de un Manual Operacional, que podría ser un piloto para futuras operaciones de SWAps. Los pro-
cedimientos estarán basados en los procedimientos y prácticas actuales de adquisición nacional, pero
incorporará estándares internacionalmente aceptados. También se espera que estos lineamientos co-
munes puedan servir como base para la futura Ley de Adquisiciones que debería ser aprobada por el
Congreso. Hasta que esta ley sea sancionada, todos los procesos de licitación financiados por el Banco
Mundial seguirán sus propios lineamientos de compras.
SIGMA. La inversión pública gubernamental se lleva a cabo a través del Sistema de Seguimiento y
Evaluación
ría a reducir los debates sobre políticas. no. Todavía hay demasiados requerimientos
Hasta la fecha, demasiados donantes conti- independientes de auditoria, misiones, in-
núan llevando adelante su propia agenda de formes e información no compartida que sa-
trabajo, con lo que son indiferentes a la ca- turan el sistema, incrementando los costos y
pacidad y a los recursos propios del gobier- generando confusión.
117
Administración para alcanzar resulta- OPCIONES DE

dos. Para tomar decisiones sobre supervi- POLÍTICAS – UNA OPORTUNIDAD
sión, monitoreo y evaluación es necesario
contar con información exacta y oportuna. De acuerdo a la experiencia internacional
Sin embargo, en Bolivia, la administración e observada, si se incrementa la eficiencia de
implementación de la asistencia de modo tal los flujos de asistencia a Bolivia a nivel in-
que se concentre en los resultados deseados terno (por ejemplo, liderazgo y administra-
y utilice la información para mejorar el pro- ción gubernamental para reducir los costos
ceso decisorio no ha madurado aún en una de transacción) y externo (por ejemplo, me-
agenda de política completa. Esto se debe jores sistemas de monitoreo y evaluación
en parte a la presión global por esa agenda para mejorar la efectividad) se podría mejo-
que sólo ha alcanzado su apogeo reciente- rar el desempeño del sistema entre un 15 a
mente y en parte a que requiere contunden- un 25 por ciento (equivalente al 1 por cien-
tes acciones a nivel de país en múltiples (y to del PIB aproximadamente). Esto se logra-
complejas) áreas, incluyendo una estrategia ría gracias a las ganancias en eficiencia lo-
y planificación, la administración de los gradas a partir de los cambios en los gastos
gastos públicos, el monitoreo basado en los gubernamentales. Aún más, el concentrarse
resultados, y los sistemas de evaluación así en el desarrollo de sistemas e instituciones
como una capacidad estadística. nacionales que utilicen más efectivamente
Por ejemplo, por un lado el Ministerio de los recursos internacionales puede ser cru-
Hacienda cuenta con una base de datos bas- cial para brindar el apoyo financiero necesa-
tante completa sobre el financiamiento ex- rio para implementar la agenda social, insti-
terno, pero no siempre está al día por demo- tucional y administrativa que la nueva ad-
ras, considerables en algunos casos, en la ministración podría lograr.
entrega de información de parte de las ins- En consecuencia, una atención sosteni-
tituciones ejecutoras del gobierno y los da al más alto nivel continúa siendo esen-
miembros de la cooperación. Por otro lado, cial para abordar las limitaciones que aún
con frecuencia no existe la adecuada infor- persisten y asegurar que no se pierda la in-
mación sectorial para el monitoreo y evalua- mejorable ocasión histórica que se ha
ción de resultados. Además, la capacidad es- abierto. La legitimidad actual del nuevo go-
tadística del país es todavía limitada (ver bierno, junto al momento alcanzado en el
recuadro 3). país para la agenda de efectividad de la
Igualmente importante es el impulso inasistencia a lo largo de los últimos años,
terno para una administración por resulta- debería ser una oportunidad para consoli-
dos dentro de las agencias de asistencia, dar estos desafíos pendientes. De hecho, el
vinculando más explícitamente los progra- nuevo gobierno debería capitalizar el pro-
mas de asistencia con las prioridades y re- greso alcanzado, al mismo tiempo que su-
sultados deseados de Bolivia. En el país, pera los cuellos de botella creados por las
hasta el momento ha habido un progreso li- turbulencias políticas recientes.
mitado en lograr que el gobierno y los do- En este contexto, se proponen tres suge-
nantes converjan en torno a los principios rencias para ayudarían a reducir el costo y a
centrales y agendas de resultados que com- mejorar la efectividad de la asistencia, me-
partan elementos y enfoques comunes. jorando la confianza pública en la efectivi-
118
Recuadro 3 - CONSEJO INTERINSTITUCIONAL DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
El sistema tradicional de monitoreo financiero de los gastos públicos (gran parte del cual aún está
financiado mediante asistencia externa), el Sistema de Seguimiento Financiero (SISFIN), continúa sien-
do débil. Hay un reconocimiento creciente por parte del gobierno de la necesidad de introducir un sis-
tema de administración basado en resultados (RBM por sus siglas en inglés) para el monitoreo de los
gastos públicos. El sistema de reportes de los gastos públicos nacionales se concentra actualmente en
el monitoreo de la tasa de implementación, pero no evalúa el impacto de ese gasto. El gobierno dio un
paso importante en esta dirección en diciembre de 2001 con la creación de un nuevo sistema para me-
dir el impacto de la estrategia nacional de reducción de pobreza, conocido como Consejo Interinstitu-
cional de Seguimiento y Evaluación (CISE).
El CISE está compuesto por tres entidades: una unidad de reporte y monitoreo, la Unidad de Análi-
sis de Políticas Económicas y Sociales (UDAPE) perteneciente al Ministerio de Finanzas; el Instituto Na-
cional de Estadística (INE) y la Unidad de Planificación Estratégica y Participación Popular (UPEPP),
perteneciente al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. El INE es la agencia de implemen-
tación técnica del CISE. Por su parte, la UDAPE es responsable del diseño de indicadores para monito-
rear el progreso a nivel nacional, entre los cuales se encuentran cinco indicadores de impacto, siete ba-
sados en resultados y 40 indicadores intermedios. La UPEPP está negociando actualmente con las mu-
nicipalidades a fin de acordar y definir 40 indicadores para monitorear el progreso a nivel municipal.
Dada la falta de capacidad municipal para medir los resultados, UDAPE está planeando utilizar indica-
dores sustitutos de reducción de pobreza. Sin embargo, sigue faltando más coordinación entre el nivel
central y el municipal. A nivel central se encuentra el CISE y a nivel municipal están los mecanismos so-
ciales de control, pero entre ambos se observa un vacío.
dad de la cooperación para el desarrollo: (i) res del Grupo Consultivo. La discusión y
Diálogo político y la planificación estratégi- aprobación de una estrategia de desarrollo
ca; (ii) medición del impacto; y (iii) capaci- nacional por el Congreso también podría
tación institucional del gobierno nacional y ayudar a asegurar que las prioridades con-
los entes locales. cuerden con las acciones legislativas apro-
piadas y los recursos presupuestarios
Planificación Bolivia tiene una institución pública
Esto implica desarrollar una estrategia muy respetada, responsable de administrar
de desarrollo nacional unificada. la coordinación de la asistencia, que ha te-
Desarrollar una estrategia unificada de nido un rol clave a lo largo de los años. Es
desarrollo nacional para alinear los recursos el VIPFE. Este viceministerio tiene una po-
internos y externos con las prioridades clave sición privilegiada para fortalecer la pro-
de desarrollo ampliamente acordadas dentro piedad del gobierno sobre esta importante
del país. Los objetivos de desarrollo podrían agenda. Las futuras administraciones y la
identificarse con los actores nacionales a cooperación internacional deberían confiar
través de mecanismos de participación exis- en la destreza y conocimiento del VIPFE pa-
tentes, reforzados por las reuniones regula- ra manejar y dirigir los recursos disponibles
119
a fin de tomar decisiones políticas sensi- Medición del impacto

bles y articular una estrategia de desarrollo Esto implica fortalecer el Consejo Inte-
nacional. rinstitucional de Seguimiento y Evaluación
A fin de alcanzar este objetivo, el VIP- (CISE) e invertir en tecnología de la comuni-
FE debe seguir operando sin interferencia cación e información para una mejor admi-
política en la administración del proceso nistración de los flujos de ayuda.
de armonización. Bajo su égida se podría Para asegurar el uso efectivo de los flujos
establecer una secretaría técnica dedicada y para mejorar la rendición de cuentas y la
a cumplir específicamente con los 12 indi- transparencia se necesita medir por resulta-
cadores establecidos en París, financiada dos. Avances en esta área deberían implican
por el gobierno y los donantes. Se le pres- las siguientes dos acciones:
taría especial atención a la identificación > Continuar la profundización de la capaci-
de las acciones clave necesarias para forta- dad del país para medir y administrar por
lecer los sistemas nacionales y alcanzar su resultados redoblando los esfuerzos ac-
uso pleno. tuales para fortalecer la capacidad esta-
Paralelamente, sería muy importante pa- dística, en particular apoyando los es-
ra el nuevo gobierno reformar y administrar fuerzos del consorcio París 21 y del Fon-
el mecanismo del Grupo Consultivo (GC), lo do del Banco Mundial para la construc-
que no se ha logrado en los últimos dos ción de capacidad estadística. Esto im-
años debido al clima de incertidumbre polí- plicaría expandir y fortalecer la asocia-
tica. Este primer GC podría brindar una ción internacional en torno al trabajo es-
oportunidad al gobierno para presentar su tadístico, incluyendo la preparación de
agenda de políticas y fomentar el apoyo de nuevas y prioritarias formas de recabar
los socios para el desarrollo y de los inver- información global y la expansión de la
sores privados. Red de Encuestas de Hogares Internacio-
Este nuevo GC estará entonces en condi- nal. El apoyo al CISE es el punto de par-
ciones de asistir a la nueva administración tida ideal para expandir los esfuerzos en
en la formalización de su interés en el “Nue- esta área.
vo Marco de Relacionamiento entre el Go- > A fin de adoptar una línea de base prin-
bierno y la Cooperación Internacional Hacia cipal e información comparativa en áre-
el Siglo XXI”. Este proceso podría ser super- as clave de la asistencia de los donan-
visado por reuniones nacionales del GC, tes, es preciso utilizar los avances ac-
conscientes del proceso presupuestario con tuales en tecnología de la información y
el propósito de asegurar que la asistencia al comunicación (ICT por sus siglas en in-
desarrollo esté sincronizada con las metas glés) que ofrece una variedad de herra-
internas del país. Esta acción incrementaría mientas para administrar mejor la com-
la capacidad del GC de llevar adelante equi- plejidad del portafolio de un país. Una
pos de trabajo liderados por el gobierno que inversión pequeña del gobierno en un
brinden un mecanismo que coordine la im- software basado en la web y en procesos
plementación de políticas y programas a ni- como la Plataforma de Administración
vel sectorial/temático, es decir, crear las de Asistencia, desarrollada por la Fun-
condiciones para más operaciones de tipo dación Development Gateway, puede
SWAP. ayudar a los gobiernos y a sus donantes
120
a compartir información. Algunas de sus nistración y coordinación de la asistencia

ventajas principales incluyen: (i) el ac- para el desarrollo de los países socios. Esto
ceso a información estandarizada y vali- requiere sistemas administrativos sólidos a
dada sobre los flujos ODA en cualquiera nivel de país. El fortalecimiento de la capa-
de sus etapas, así como sobre su status cidad de los recursos humanos del sector
y patrones de desembolso; (ii) el forta- público continúa siendo un desafío impor-
lecimiento de la capacidad del VIPFE pa- tante en Bolivia. Adicionalmente, con el
ra monitorear indicadores clave de de- proceso de descentralización, las prefectu-
sempeño y presupuestos; (iii) el acceso ras y municipios, presentan aún falencias
transparente de los entes vinculados, institucionales que les impiden ser efecti-
incluyendo ciudadanos, sociedad civil y vas en la implementación de programas de
sector privado, a los documentos de po- inversión pública orientados a lucha contra
líticas y a las estrategias de desarrollo la pobreza.
nacionales, lo que contribuye a alcanzar Muchos observadores están de acuerdo
la responsabilidad compartida en la ren- en que la introducción de un servicio civil
dición de cuentas; y (iv) el fortaleci- profesional es esencial para alcanzar un ge-
miento de la capacidad administrativa nuino sentido de asociación con los donan-
interna del gobierno al brindar sistemas tes. La literatura más reciente sobre el tema
de información que fortalezcan la admi- concuerda en que la reforma del servicio ci-
nistración de las finanzas públicas, las vil brinda mayores dividendos, porque mejo-
adquisiciones así como otras áreas del ra sustancialmente la efectividad de la asis-
sector público. tencia. En este sentido, si se decide por una
segunda fase del actual proyecto de reforma
Fortalecimiento de institucional (ver estudio sobre la reforma
recursos humanos institucional en este volumen), se reco-
Esto implica aumentar la confianza en mienda prestar especial atención en capaci-
los sistemas y procedimientos de adminis- tar al personal en tres áreas relevantes para
tración y coordinación de la asistencia. la agenda de armonización y alineamiento:
La implementación de la agenda de ar- (i) la administración de las finanzas públi-
monización y alineamiento implica un in- cas; (ii) la formulación del presupuesto; y
cremento de la confianza de los donantes (iii) los sistemas de manejo financiero y
en los sistemas y procedimientos de admi- abastecimiento.
121
FUENTES DE INFORMACIÓN Y BIBLIOGRAFÍA
El Nuevo marco de Relacionamiento Gobierno y Plan Nacional de Armonización y Alineamiento,

documentos preparados por el VIPFE, en 2005 y 2003 respectivamente.
www.aidharmonization.org. Un website sobre Armonización para profesionales vinculados al tema
del desarrollo, ubicado en el Development Gateway, que ofrece fácil acceso al creciente
conjunto de trabajos sobre armonización, provee de un espacio de discusión para profesio-
nales y resalta actividades de implementación y útiles herramientas de todo el mundo.
www.oecd.org/dac. El Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE ha publicado un con-
junto de documentos sobre buenas prácticas titulado “Prácticas de armonización de donan-
tes para la asistencia efectiva”.
www.worldbank.org/harmonization/romehlf. El website del Foro de Alto Nivel inluye las Declara-
ciones de Roma y París (que describen los compromisos asumidos en torno a la armoniza-
ción y alineamiento), una lista de participantes, antecedentes, planes de implementación
de la armonización brindada por donantes y países socios así como video clips que pueden
ser utilizados para su difusión con fines de aprendizaje.
www.countryanalyticwork.net. Este website es un centro repositorio de informes analíticos y de
diagnóstico, metodologías e información sobre mejores prácticas de más de 25 donantes.
Su objetivo es facilitar la coordinación y evitar la duplicación de esfuerzos en esta impor-
tante área del desarrollo.
www.aida.developmentgateway.org. El website de AiDA provee información sobre las actividades
de los principales donantes de asistencia para el desarrollo internacional así como sobre
organizaciones civiles y fundaciones.
122
Anexo 1 - EL NUEVO MARCO DE RELACIONAMIENTO GOBIERNO -

COOPERACIÓN INTERNACIONAL HACIA EL SIGLO XXI,
UNA PROPUESTA AL GRUPO CONSULTIVO 1999
Sin duda alguna la superación de los pro- cios para el desarrollo, contemplando
blemas mencionados en este documento y la estrategias integrales que incorporen
profundización del proceso de coordinación elementos económicos, sociales y polí-
entre el gobierno y la comunidad internacio- ticos.
nal, nos permitirán alcanzar el objetivo de > La iniciativa propuesta par el Sistema de
aumentar significativamente la efectividad las Naciones Unidas que incluye el “Mar-
de la cooperación, que sumada al esfuerzo co de Asistencia de las NN.UU. para el
local, podrán disminuir con mayor rapidez Desarrollo” (UNDAF), y la Evaluación Co-
los índices de pobreza en Bolivia, consoli- mún de País (ECP) que proporcionan el
dando niveles de crecimiento y desarrollo marco de planificación del Sistema en el
sostenibles en el siglo XXI. país, así como objetivos y estrategias co-
A continuación revisaremos brevemente munes de cooperación, un marco de re-
las principales iniciativas existentes que cursos comunes y propuestas para el se-
son complementarias entre si, los principios guimiento, el monitoreo y la evaluación.
que guiarán este nuevo marco de relaciona- Utilizan el enfoque de programa como
miento, y las próximas acciones que en con- herramientas parar lograr resultados es-
junto debieran encarar el Gobierno y la coo- pecíficos, los mismos que deben estar in-
peración internacional. tegralmente relacionados con las estra-
tegias de desarrollo del país.
a) Algunas iniciativas convergentes > La iniciativa del Banco Mundial conocida
La búsqueda de nuevas iniciativas hacia como “Marco de Desarrollo Integral”, en
el siglo XXI, es el reflejo de resultados no la cual se propone mejorar la eficiencia
muy alentadores en la lucha contra la pobre- de la participación de los donantes en el
za en los países en desarrollo. Las evaluacio- desarrollo a través de incluir las conside-
nes efectuadas por organismos y países fi- raciones macroeconómicas y estructura-
nanciadores demuestran que la cooperación les dentro de una estrategia integral,
para el desarrollo otorgada par ellos, no ha buscando resultados específicos, colo-
tenido los resultados esperados. Tres inicia- cando a los países en la conducción del
tivas son las mas destacadas con relación a desarrollo y poniendo mayor énfasis ha-
la búsqueda de nuevos mecanismos en el cia los principales socios involucrados.
próximo siglo: Este marco tiene como objetivo el enfo-
> La iniciativa propuesta par los países que por resultados en el alivio de la po-
miembros del OCDE/DAC a través del do- breza.
cumento “El Papel de la Cooperación In- Finalmente, los procesos de descentrali-
ternacional para el Desarrollo en los Al- zación llevados a cabo desde algunos años
bores del Siglo XXI”, donde se propone atrás por varias cooperaciones bilaterales;
una nueva estrategia para el futuro ba- la experiencia del BID, donde las represen-
sada en la definición de los papeles que taciones locales acompañan muy de cerca
deben desempeñar los principales so- todo el ciclo de operaciones y sobre todo la
123
administración de la cartera son también > Bolivia fija el rumbo y los objetivos, que
acciones convergentes. establece que los programas a ser imple-
Estas iniciativas, sumadas a la experien- mentados tienen un absoluto sentido de
cia adquirida en Bolivia en los últimos años, “propiedad” del Estado, el ejecutor y los
nos permite proponer un “Nuevo Marco de beneficiarios mediante un proceso de
Relacionamiento Gobierno - Cooperación concertación.
Internacional Hacia el Siglo XXI” con el ob- > Eficacia, que establece que los recursos
jetivo de lograr para Bolivia un desarrollo locales y externos deben estar destina-
sostenible en Siglo XXI con una reducción dos a las mejores opciones de inversión
acelerada de los actuales niveles de pobre- orientados a apoyar la superación de la
za. La propuesta de este “Nuevo Marco” se pobreza.
basa sobre principios y acciones que debie- > “Accountability”, que establece res-
ran ser encaradas en conjunto par el Gobier- ponsabilidades claras par el cumpli-
no y la Cl en el transcurso de los próximos miento de las metas específicas de los
meses, de manera que durante la reunión del programas y por el uso eficiente de los
Grupo Consultivo del año 2000 se haya con- recursos.
solidado esta nueva forma de trabajar. > Sostenibilidad, que establece la necesi-
dad de contar con las condiciones bási-
b) Principios cas para un desarrollo sostenible, que
El nuevo marco de relacionamiento pro- garanticen la continuidad del proceso
puesto por el Gobierno de Bolivia esta ende desarrollo en el mediano y largo pla-
marcado en principios fundamentales que za. También significa el tener una estra-
definen el actuar de los socios (Gobierno, Cl, tegia para llegar a un periodo post-coo-
sociedad civil, sector privado) involucrados peración.
en el desarrollo del país. Estos principios > Fortalecimiento de las capacidades insti-
son: tucionales, que establece que la efectiva
> Compatibilidad y complementariedad aplicación de un enfoque de programa
con los planes de desarrollo guberna- requiere del mejoramiento de las capaci-
mental, que establece que las iniciati- dades nacionales.
vas de inversión deben guardar relación > Complementariedad de esfuerzos, que
con los planes, estrategias de desarro- establece la necesidad de conjunción de
llo, y las prioridades establecidas por el esfuerzos y trabajo en sociedad, a través
país. La asistencia para el desarrollo de- de procesos dinámicos de coordinación y
be tener carácter complementario y en fortalecimiento de alianzas estratégicas
consecuencia, las prioridades naciona- entre el Gobierno, la Comunidad Interna-
les y los compromisos asumidos por el cional, organizaciones de la sociedad ci-
país en cumbres internacionales deben vil y el sector privado.
ser el marco de referencia para la pro- > Transparencia, que establece la necesi-
gramación de recursos de la CI. En lo dad de poner a disposición de todos los
que se refiere a las ONG y a la sociedad socios del desarrollo, con la mas amplia
civil, una mayor coordinación con estos disposición, la informacion existente so-
socios en el desarrollo seria de provecho bre los distintos programas y efectivizar
para todos. mecanismos de monitoreo.
124
c) Acciones propuestas tar orientada al logro de resultados concre-

Para alcanzar el objetivo propuesto sobre tos y al monitoreo de las distintas etapas de
los principios mencionados anteriormente, implementación, quedando la programación
el Gobierno propone al Grupo Consultivo que y seguimiento de insumos y procedimientos
en el transcurso de los siguientes meses se a la necesario para asegurar transparencia,
implementen las siguientes acciones: eficacia y eficiencia en la ejecución de los
programas.
Definición del marco estratégico Por ello, los sectores gubernamentales
Para profundizar el marco estratégico del conjuntamente con la comunidad interna-
Gobierno que recogió iniciativas de los Mu- cional, deberán continuar trabajando en el
nicipios, Prefecturas y los principales acto- establecimiento de indicadores y metas es-
res de la Sociedad Civil, será oportuno lograr pecíficas por programa así como en los me-
una institucionalización del Dialogo Nacio- canismos de seguimiento y evaluación. La
nal para que este se constituya en un meca- programación por resultados requiere meca-
nismo de intercambio permanente con la so- nismos idóneos de seguimiento y evalua-
ciedad civil. ción de la ejecución y demanda mayores re-
cursos y capacidades tales como informa-
Definición de prioridades ción confiable y oportuna, continuidad en la
Dentro del marco de la estrategia nacio- gestión y recursos humanos calificados.
nal consensuada se requiere confirmar los
programas más importantes del Gobierno a Supervisión, monitoreo y evaluación
fin de mejorar la asignación de los recursos AI tomar la decisión de formular y finan-
de la Cl. ciar programas y no proyectos, yen la medida
en que estos puedan ser cofinanciados, se de-
Definición de programas berá establecer mecanismos únicos y en con-
La amplia gama de proyectos deberá ser junto para la supervisión, monitoreo y eva-
agrupada en un conjunto reducido de pro- luación.6 Esta medida evitará la dispersión de
gramas principales definidos par pilar, la esfuerzos y contradicciones al momento de
cual posibilite un enfoque integral y multi- realizar la supervisión de programas y la eva-
sectorial del POA 97-02, en los niveles na- luación de los impactos que alcanzó.
cionales, regionales o locales.
Como uno de los insumos para este tra- Lograr mayor descentralización
bajo se podrá utilizar la Matriz de Posiciona- Una mayor descentralización y delega-
miento y el resultado esperado será el con- ción de autoridad a las representaciones lo-
tar con una estructura programática matri- cales facilitaría la pronta y oportuna toma
cial simple y ordenada alrededor de los cua- de decisiones, lo que a su vez permitiría lo-
tro pilares. grar una mejor ejecución de los programas
con el consiguiente beneficio en la consecu-
Programación por resultado ción de los resultados programados. Esta
La concepción programática deberá es- propuesta deberá estar acompañada de una
6 Esto está previsto dentro de los lineamientos del UNDAF y ECP de las NN.UU:
125
adecuada capacidad de análisis, para lo Para que esto sea posible, seguramente
cual, en los casos necesarios se deberá for- será necesario aprobar cambios en los pro-
talecer a las representaciones locales. cedimientos de programación presupuesta-
ria de algunos países amigos e instituciones
Reprogramación y multilaterales. En lo posible estos ciclos de
Reasignación de recursos programación presupuestaria debieran to-
Como resultado del análisis de la Matriz de mar en cuenta el periodo gubernamental.
Posicionamiento, se deberá trabajar en la
asignación de nuevos recursos o la reprogra- Búsqueda de financiamiento conjunto.
mación de recursos existentes, para cubrir los Para lograr mejorar la eficiencia en la
déficit de financiamiento en algunas áreas asignación de recursos externos, se buscará
sectoriales del POA 97-02. Esta reasignación el financiamiento conjunto de programas
se haría en base a reglas claras establecidas por instituciones multilaterales y bilaterales
conjuntamente entre el Gobierno y la coope- simultáneamente, cuando esto lleve a una
ración internacional. El objetivo de estas rea- mejor asignación de recursos. Una buena
signaciones seria racionalizar y complementar ilustración es el trabajo que un número de
esfuerzos, buscar sinergias y mayor eficiencia donantes han realizado en conjunto en el
y llegar a una Matriz de Posicionamiento opti- pilar institucionalidad para apoyar el Plan
ma. Adicionalmente podrá ser necesaria even- Nacional de Integridad.
tualmente una reasignación de recursos hacia Esto facilitará la coordinación entre el
aquellos programas que tienen un mayor im- Gobierno y la cooperación internacional en
pacto en la lucha contra la pobreza. un mismo sector con el consiguiente benefi-
Para realizar este trabajo de manera cio de alcanzar metas con mayor impacto.
efectiva, se necesitará en muchos casos la Adicionalmente simplificará la gestión ad-
aprobación, de las Sedes y Directorios de los ministrativa del Gobierno y de la implemen-
miembros de la cooperación internacional tación de los programas.
dentro del marco de sus respectivos manda- La manera de cofinanciamiento deberá
tos, para reprogramar o reasignar 10s finan- mantenerse en las diferentes modalidades
ciamientos vigentes hacia las prioridades existentes, para permitir una mejor adecua-
actuales del país.7 ción a los mandatos de los miembros de la
cooperación internacional.
Elaboración de presupuestos plurianuales
El cambio de proyectos a programas con Adquisición de bienes y contratación
duración plurianual, hace que sea impres- de servicios.
cindible buscar que los financiadores com- En el marco de la Ley SAFCO, el país
prometan los recursos para la ejecución to- cuenta con normas para la adquisición de
tal de los programas, contribuyendo así a bienes y la contratación de servicios con el
que estos no tengan interrupciones que im- propósito de que las instituciones lleven a
pidan el cumplimiento de sus metas. cabo procesos transparentes, competiti-
7 La cartera del Banco Mundial, por ejemplo se reestructurará en julio de 1999 para adaptarla a los
pilares y a los indicadores, lo cual requerirá aprobación del directorio
126
vos y eficientes. Sin embargo, para que dos que constituyen la coalición de Gobier-
respondan adecuadamente a la responsa- no y recogiendo las sugerencias de la socie-
bilidad fiduciaria de cada financiador, se dad civil por medio del Dialogo Nacional, ha
requiere de una actualización, simplifica- establecido un programa de gobierno con
ción y mejor implementación de las mis- metas claras alrededor de cuatro pilares:
mas. será importante que, en la medida Oportunidad, Institucionalidad, Equidad y
que las actuales normas sean actualizadas, Dignidad.
la Comunidad Internacional considere ha- Si bien la asistencia externa al país se ha
cia adelante la utilización de estas normas ido reduciendo paulatinamente como pro-
coma ya lo hacen hoy un conjunto de fi- porción del PIB durante los últimos años, es-
nanciadores. ta sigue siendo de significativa importancia
Para implementar lo anteriormente men- especialmente en el Programa de Inversión
cionado, se necesitará en muchos casos la Pública que se constituye en el principal ins-
aprobación de las Sedes y Directorios de los trumento de lucha contra la pobreza del Go-
miembros de la cooperación internacional. bierno. Con el objetivo de acelerar la lucha
contra la pobreza, el Gobierno ha propuesto
Conclusiones a la Comunidad Internacional un “Nuevo
El reto de enfrentar la pobreza pasa por Marco de Relacionamiento Gobierno - Coope-
mantener un adecuado equilibrio político, ración Internacional Hacia el Siglo XXI” so-
económico y social. En el caso boliviano, si bre un conjunto de principios y acciones.
bien el país ha mantenido un ritmo de creci- El Gobierno espera recibir durante la XII
miento positivo en un marco de estabilidad Reunión del Grupo Consultivo, el apoyo de
política y económica, sigue siendo insufi- la Comunidad Internacional para poner en
ciente para situarnos en el promedio de los marcha este “Nuevo Marco” durante los pró-
indicadores sociales de Latino América. ximos meses. De ser exitosa esta iniciativa
La actual gestión de Gobierno, en base podrá servir de ejemplo para replicarla en
alas propuestas programáticas de los parti- otros países en vías de desarrollo.
127
Anexo 2 - RESUMEN EJECUTIVO PLAN NACIONAL

DE ARMONIZACIÓN Y ALINEAMIENTO
Antecedentes costos transaccionales en la administración

Cuando nos preguntamos si la ayuda al de la ayuda para el desarrollo.
desarrollo ha tenido el impacto esperado, La coordinación debe darse en cuatro ni-
la respuesta es “no” en la mayor parte de veles: Coordinación entre Gobierno y Coope-
los casos. De esta pregunta nace la necesi- ración Internacional,
dad de cambiar la manera en la que las Coordinación al Interior del Gobierno,
agencias de cooperación se conducen ac- Coordinación entre Donantes y Coordina-
tualmente, para permitir que los países en ción al interior de las agencias de coopera-
desarrollo puedan asumir el liderazgo (ow- ción.
nership) de sus procesos de desarrollo. Con el objetivo de coordinar las accio-
En el año 1999, como iniciativa conver- nes y esfuerzos, el Gobierno y la Coopera-
gente de otras iniciativas de coordinación ción han establecido mecanismos formales
y armonización, se desarrolla en Bolivia el de coordinación.
Nuevo Marco de Relacionamiento entre el Actualmente, la propuesta de coordina-
Gobierno y la Cooperación Internacional, ción del Gobierno se inicia a través de la
el cual establece principios y acciones conformación de 5 mesas de trabajo, que
orientadas a mejorar la intervención de los se desprenden del Plan de Gobierno del
donantes y hacer más eficiente la ayuda al Presidente Mesa (Diálogo Nacional, Asam-
desarrollo. Actualmente, el proceso de ar- blea Constituyente, Productividad y Com-
monización y alineamiento está basado en petitividad, Fiscal y Armonización) y el es-
los compromisos asumidos en el HLF de tablecimiento de una instancia de toma de
Roma. decisiones denominada “Grupo Gerencial,
Bolivia, ha sido piloto de una serie de con la participación de representantes del
iniciativas de coordinación y armoniza- Gobierno y la Cooperación Internacional.
ción (CDF, UNDAF, OECD/DAC Task Force on El objeto del presente estudio es elabo-
Donor Practices y actualmente OECD/DAC rar y consensuar una propuesta que permi-
Task Team on Harmonisation and Align- ta generar las condiciones necesarias para
ment), lo que implica que el país tiene una que la implementación del proceso de ar-
experiencia importante en esta materia. monización en Bolivia tenga éxito. La vo-
En este estudio se plantean algunas de luntad política en este sentido es funda-
las razones del estancamiento del proceso mental, y es destacable el nivel de lideraz-
de armonización alineamiento y las accio- go que ha asumido el Gobierno, pero la so-
nes que posibiliten el éxito de esta inicia- cialización de los acuerdos y acciones to-
tiva de manera concreta. davía es débil y existe poca coordinación.
Para este estudio, la Cooperación Inter-
Coordinación nacional y el Gobierno han trabajado de
La Coordinación la entendemos como la manera conjunta y coordinada, y se debe
conducta del Gobierno y la Cooperación In- destacar la conformación de un equipo de
ternacional orientada a mejorar su relacio- acompañamiento al proceso, el cual ha
namiento en todos los aspectos y reducir los sostenido reuniones y ha contribuido de
128
manera importante al logro de los objetivos Armonización

definidos en este estudio. El trabajo en armonización está enmar-
El relacionamiento entre el Gobierno y la cado en una agenda internacional, basada
Cooperación Internacional, está basado en en los compromisos asumidos en el Foro de
dos pilares fundamentales: Alto Nivel de Armonización de Roma y una
Alineamiento, que comprende la Estrate- agenda nacional, en la que el Gobierno iden-
gia de Desarrollo, Definición de Políticas, tifica acciones necesarias para optimizar la
Priorización de acciones, Uso de capacida- utilización de los recursos de la cooperación
des existentes y Reprogramación. internacional en el contexto del Nuevo Mar-
Armonización, relacionada con Presu- co de Relacionamiento Gobierno Coopera-
puesto, Sistema Nacional de Inversión Públi- ción Internacional.
ca, Normas de adquisición de bienes y servi- Armonización se refiere a la unificación
cios, Cooperación Delegada, Ciclo del Proyec- de los procesos y procedimientos entre do-
to y Análisis de contrapartes (apropiación) nantes, entre las instituciones del Gobierno
y entre ambos, constituyéndose en una sola
Alineamiento iniciativa.
En Bolivia han sido varios los esfuerzos Las áreas identificadas en el estudio, so-
por alinear los recursos de la Cooperación bre las cuales se proponen acciones de sim-
Internacional a las prioridades definidas por plificación y/o armonización de procedi-
los gobiernos. Desde la elaboración de ma- mientos son:
trices ordenadoras de la inversión hasta Primera fase:
ejercicios de alineamiento de la cartera exis- - Modificaciones Presupuestarias
tente en base a criterios de eficiencia y prio- - Adquisiciones y contrataciones (Norma
rización. Básica, Banco Mundial y BID)
El estudio, entiende que el alineamien- - Solicitudes de desembolsos (SOES)
to a las estrategias de desarrollo de los paí- Segunda Fase
ses debe estar basado en tres puntos im- - Número de misiones de acompañamien-
portantes: to, seguimiento y evaluación (frecuencia
y duración)
Qué es lo que se alinea, a qué - Reportes Financieros
y se alinea y cómo se alinea? - Presentación de Auditorías
Actualmente, el ejercicio de alineamien-
to plantea realizar una reprogramación de Análisis Costo Beneficio
recursos reasignando de los programas y de la Armonización
proyectos de escasa ejecución, hacia pro- El trabajo busca una estimación de los
gramas priorizados, para poder cumplir con Costos de Transacción considerando tres as-
los objetivos trazados por el Gobierno. Se pectos: (a) Modificaciones Presupuestarias,
plantea también, la necesidad de flexibilizar (b) Procesos de Contratación y (c) Elabora-
las condiciones de desembolso de proyectos ción de Solicitudes de Desembolso (SOE’s)
específicos, para convertirlas en condicio- en tres escenarios: i) Estimación de costos
nes programáticas con enfoque de gestión de transacción “Actual”, ii) Estimación de
por resultados, en función a las prioridades costos de transacción “armonizando” (a),
definidas por el país. (b) y (c) y iii) Estimación de costos de tran-
129
sacción “armonizando” por separado cada se diluya, o el impacto general sea margi-
uno de los procesos. nal.
La estimación de los Costos de Transac-
ción está en función al ciclo del proyecto en Contrapartes
la etapa de ejecución del convenio. En lo que se refiere a la Inversión Públi-
Se han considerado tres entidades par el ca el estudio se focaliza en 2 aspectos:
estudio. El Fondo de Inversión Productiva y
Social, el Ministerio de Educación y el Siste- 1) Análisis de las contrapartes,
ma Boliviano de Tecnología Agropecuaria. Uno de los aspectos más importantes de
El tiempo promedio que demora la ejecu- las reformas y del ajuste estructural del Es-
ción del proyecto en las tres entidades es de tado, fue la redefinición del Estado y de la
93 días. El tiempo promedio producto de la participación del Tesoro General de la Na-
Armonización en la ejecución del proyecto, ción como principal fuente de financiamien-
en las tres entidades es de 76,26 días, repre- to de los proyectos de inversión pública. Las
sentando una disminución del 18 por ciento Leyes de Participación Popular, Descentrali-
en términos porcentuales. zación Administrativa y la Ley del Diálogo
Al estimar la Armonización por Procesos Nacional han definido, establecido e insti-
tenemos que: tuido por una parte, los nuevos mecanismos
a) Las Modificaciones Presupuestarias dis- y procedimientos de transferencias y asig-
minuyen en un 4,55 por ciento para to- nación de recursos del Tesoro General de la
dos los financiadores. Nación en los niveles departamental y muni-
b) Los Procesos de Adquisiciones, disminu- cipal y por otra, la creación de nuevos nive-
yen en un 2,96 por ciento en todas las les de gestión y de competencias del Estado.
fuentes de financiamiento. Para este análisis se han considerado las
c) Las Solicitudes de Desembolso, respecto competencias Nacional, Departamental y
a los Costos de Transacción Actual, dis- Municipal, en lo que se refiere a caracterís-
minuyen en un 2,49 por ciento, para to- ticas de las contrapartes, condicionamien-
dos los financiadores. tos actuales, recursos, entidades, tipos de
Si comparamos el Costo de Transacción proyectos, y una propuesta en cada uno de
ACTUAL con los Costos de Transacción AR- los niveles.
MONIZANDO (a, b y c) observamos que dis-
minuyen en un promedio del 19,28 por cien- 2) Análisis de las capacidades institucio-
to. Si analizamos por financiador tenemos nales en entidades del sector público, entre
que en el BID disminuye en un 25,19 por las que se consideran:
ciento en el BM un 17,02 por ciento y en los - Capacidad de Planificación
bilaterales un 15,57 por ciento aproximada- - Capacidad Normativa
mente. - Recursos Humanos
Del análisis de los dos escenarios pode- - Prestación de Servicios Públicos
mos concluir que debemos buscar la armo- - Capacidad Gerencial
nización en los tres procesos por el impac-
to global en los costos de transacción. De Enfoque sectorial
lo contrario, se corre el riesgo de que la ar- y programático
monización de cualquier proceso aislado Una asociación efectiva a nivel sectorial
130
requiere del establecimiento de estructuras los escasos recursos del Estado para finan-
administrativas que aseguren a la coopera- ciar la implantación de la Reforma Educati-
ción internacional que los fondos destina- va en Bolivia.
dos al desarrollo serán asignados de manera El Estado Boliviano decidió asumir la res-
coordinada y consensuada considerando las ponsabilidad de mantener las decisiones de
prioridades del Gobierno. Los programas políticas educativas bajo su responsabili-
sectoriales son una forma de enfrentar este dad, sin injerencias ni presiones. Se logró
desafío, conciliando las prioridades del go- implementar la reforma educativa a través
bierno y de la cooperación internacional. de un enfoque subsectorial que orientaba
Bolivia ha iniciado el proceso de imple- los recursos de distintas agencias de la coo-
mentación de programas sectoriales, que peración internacional hacia los objetivos
desde hace algún tiempo a tras se han veni- establecidos por el Gobierno Nacional.
do sentando las bases. Los sectores más de- El sector cuenta con un convenio de fi-
sarrollados en el avance de esta iniciativa nanciamiento “Fondo de Apoyo al Sector
son Saneamiento Básico y Educación. El sec- Educativo” entre el Gobierno de Bolivia y
tor salud, se encuentra en un proceso preli- el Ministerio de Cooperación al Desarrollo
minar, con algunas experiencias interesan- de los Países Bajos, bajo un enfoque Sec-
tes en el pasado, sin embargo es rescatable torial en la Educación de Bolivia, profundi-
que sus autoridades hayan expresado la vo- zando el enfoque subsectorial de la prime-
luntad y la decisión política de iniciar la pre- ra etapa del PRE. El monto de financia-
paración del programa en cuestión. miento alcanza a $us. 75 millones de dóla-
El sector Saneamiento Básico, cuenta res y el organismo ejecutor es el Ministerio
con un convenio de financiamiento entre el de Educación.
Gobierno de Bolivia y la Cooperación de la El sector salud es uno de los sectores más
Unión Europea denominado “Programa de retrasados en la preparación de programas
Apoyo Sectorial para el Abastecimiento de sectoriales. A finales de noviembre del año
Agua y Saneamiento -PASAAS” con el obje- en curso el Ministerio de Salud y Deportes
tivo de apoyar la política sectorial del Go- organizó en la Ciudad de La Paz el Taller de
bierno a través de la promoción de la soste- Enfoque Sectorial en salud, donde se asu-
nibilidad de los servicios, mejora del siste- mieron los siguientes compromisos:
ma de financiamiento y mayores recursos de - El Ministerio de Salud y Deportes se com-
inversión. prometió a elaborar la política sectorial
Esta operación es la concreción de mu- en salud.
chos años de trabajo coordinado entre el - El Ministerio de Salud y Deportes inclui-
Gobierno Nacional y la CI primero en el for- rá en su estrategia los principios del en-
talecimiento del sector, la institucionaliza- foque sectorial.
ción de los servidores públicos y el apoyo fi- - Compromiso entre el gobierno nacional y
nanciero. la cooperación internacional para for-
En el sector educación tenemos como ex- talecer las capacidades institucionales y
periencia importante el Programa de Refor- respetar los mecanismos vigentes en el
ma Educativa (PRE) que se ejecuto en los gobierno.
años 1995 al 2003. Las negociaciones con la - El Ministerio de Salud y Deportes se com-
cooperación internacional surgen debido a prometió a elaborar el plan de acción.
131
Los resultados que se alcanzaron en el de encarar un proceso de armonización y ali-

mencionado Taller demuestran que existe la neamiento, que parte por descentralizar
voluntad y la decisión política por parte del desde las oficinas centrales las decisiones a
Ministerio de iniciar la preparación del pro- las misiones residentes, con el objeto de
grama sectorial. evitar demoras y el incremento de los costos
de transacción.
Plan de
Implementación Fortalecimiento de las
La implementación del Plan permitirá capacidades Institucionales
identificar los pasos a seguir en el proceso La necesidad de fortalecer las capacida-
de implementación del Plan de Nacional de des institucionales a nivel de los Ministerios
Armonización y Alineamiento, así como los Sectoriales, entidades descentralizadas y
tiempos, presupuesto y acciones necesarias entidades ejecutoras, fue una de las conclu-
para poder avanzar en el mismo. siones más relevantes en el diagnóstico de
los cuellos de botella de la inversión públi-
Objetivo General ca y la gestión de los proyectos que cuentan
Lograr mayor efectividad en la ayuda al con financiamiento externo.
desarrollo, mejorando la forma de trabajo Se debe definir un programa de asisten-
entre el gobierno y la comunidad internacio- cia técnica en las distintas instancias del
nal, reduciendo los costos de transacción a gobierno con las que se pretenda encarar un
través de la implementación de acciones e programa de reforma institucional. La prin-
iniciativas identificadas dentro del proceso cipal sugerencia es que el programa de asis-
de armonización y alineamiento. tencia técnica debe alinearse a la necesidad
de encarar reformas institucionales, cuyo
Requisitos para la objetivo prioritario es el fortalecimiento de
Implementación del Plan Nacional las capacidades institucionales.
de Armonización y Alineamiento
La implementación del Plan Nacional Compromisos financieros
exige de tres requisitos importantes: volun- Es importante garantizar un mecanismo
tad política, fortalecimiento de las capaci- de financiamiento para la puesta en marcha
dades institucionales y compromisos finan- del Plan Nacional de Armonización y Alinea-
cieros. miento (PNAA), con el compromiso de la
cooperación internacional, con recursos fi-
Voluntad política nancieros y de asistencia técnica, adminis-
Uno de los requisitos más importantes trados por la Secretaría Técnica para la Ar-
para la implementación del Plan Nacional de monización y el Alineamiento.
Armonización y Alineamiento es la voluntad
política, que se debe reflejar en la voluntad Áreas estratégicas del Plan
expresa del Gobierno de llevar adelante un Nacional de Armonización y
Plan Nacional de Armonización y Alinea- Alineamiento
miento lo que supone por un lado la simpli- Las áreas estratégicas que conforman el
ficación de los procedimientos. Asimismo, PNAA, son: Coordinación, Alineamiento y
la voluntad de la Cooperación Internacional Armonización.
132
Cronograma de Implementación Ruta crítica

El Cronograma de implementación de El Plan Nacional de Armonización y Ali-
Plan Nacional de Armonización y Alinea- neamiento tiene previsto un horizonte de
miento considera un tiempo de 16 meses corto, mediano y largo plazo, en el cual se
aproximadamente, mismo que detallamos a reflejan acciones y tareas previstas.
continuación. En el corto plazo nos referimos a los pri-
La profundización de los avances en ma- meros 16 meses de implementación del
teria de coordinación, tiene previsto iniciar Plan, cuyo objeto es sentar las bases de un
operaciones a partir de marzo 2005 y se pro- proceso de coordinación, armonización y
longará hasta julio del 2006. alineamiento entre el Gobierno y la Coope-
El área estratégica de alineamiento, tiene ración Internacional. En el mediano plazo,
previsto iniciar las tareas en enero de 2005 y se debe estructurar programas sectoriales
que se prolongue su implementación hasta apoyados en procedimientos y procesos ar-
abril de 2006, totalizando 16 meses. monizados, y diseñar planes y políticas sec-
La armonización y simplificación de los toriales.
seis procesos identificados, tiene una dura- Finalmente a largo plazo se espera contar
ción de siete meses, de abril a octubre de con una política de relacionamiento entre
2005. Cooperación y Gobierno sobre la base de los
principios del nuevo marco de relaciona-
Presupuesto miento, traducido en el alineamiento hacia
El tiempo de implementación del Plan las estrategias de desarrollo nacionales, ins-
Nacional de Armonización y Alineamiento es tituciones fortalecidas, gestión eficiente de
de 16 meses aproximadamente con un costo los recursos de financiamiento externo y
total de $us. 497.000. Los recursos externos procesos plenamente armonizados.
alcanzan a $us. 267.000 y la contraparte na-
cional a $us. 230.000.
CRECER MÁS Y MEJOR
GESTIÓN Y SOSTENIBILIDAD
DE LA DEUDA PÚBLICA
Carlos Mollinedo y Julio Velasco
ntre 1998 y 2004, la deuda pública total de Bolivia ha ido
E aumentando rápidamente en términos absolutos y en

porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB). Así, la deuda
interna se ha más que duplicado durante el periodo señalado,
mientras que la deuda externa ya ha sobrepasado los niveles
previos a las iniciativas de alivio que favorecieron al país en el
pasado reciente. Esta tendencia es preocupante. Por ello, a fin de
evitar una nueva crisis de la deuda, es necesario mantener un
superávit primario permanente superior al 1% del PIB. Esto será
posible si se elevan los ingresos del sector público mediante
medidas sostenibles en el tiempo y se administra más
eficientemente el gasto público sin que los servicios públicos se
resientan. Además, el gobierno debe mejorar su gestión de la
deuda pública para manejar bien los riesgos y definir una
estrategia de endeudamiento que vaya más allá de las necesidades
de financiamiento del sector público. Finalmente, es recomendable
que el gobierno encauce y ordene la deuda de prefecturas y
municipios (deuda subnacional), porque podría generar problemas
de vulnerabilidad fiscal cuando se amplíe el proceso de
descentralización.
134
ANTECEDENTES nes ha provocado que Bolivia tenga una de

las deudas más altas de la región, superada
El monto de la deuda pública de Bolivia sólo por Argentina y Uruguay, donde inclu-
aumentó del 64 por ciento del PIB en 1998 so se han afrontado cesaciones de pagos
a cerca del 75 por ciento en 2005. Esto se (Gráfico 2).
debió a la subida del déficit fiscal, que al- La deuda interna pasó de representar
canzó un máximo próximo al 9 por ciento montos insignificantes a mediados de los 90
del PIB en 2002 (Gráfico 1). Este desequi- a abarcar un tercio de la deuda total en el
librio fiscal puede atribuirse fundamental- 2005. Sin embargo, el impacto de este au-
mente a tres causas: el aumento del costo mento fue mitigado parcialmente a partir de
de la reforma de pensiones, que cada año 1997, cuando la deuda externa se estancó
supone un gasto de alrededor de 4.5 por en torno al 55 por ciento del PIB debido, so-
ciento del PIB, el deterioro de los ingresos bre todo, a los programas de alivio puestos
fiscales debido a la crisis internacional ini- en marcha en el marco de la iniciativa para
ciada a fines de los 90 y la aplicación espo- Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC,
rádica de políticas expansivas por parte del por sus siglas en inglés). Este paso se verá
gobierno. Sin embargo, la incidencia de es- profundizado por la Iniciativa para el Alivio
tos factores sobre las finanzas públicas es de la Deuda Multilateral (MDRI, por sus si-
desigual: mientras que la caída de los in- glas en inglés), que permitirá la cancela-
gresos tributarios y la aplicación de políti- ción de la deuda contraída con el Fondo Mo-
cas expansivas limitan su alcance al ciclo netario Internacional (FMI) y el Banco Mun-
económico, el costo de la reforma de pen- dial (BM) (Recuadro 1). Por otro lado, el au-
siones continuará socavando las finanzas mento de la deuda interna está haciendo
públicas. Según estimaciones recientes, que la deuda pública sea más costosa. Así,
este costo podría llegar a superar el 3 por mientras la tasa implícita de interés de la
ciento del PIB en el año 2020 (Banco Mun- deuda interna está cercana al 8,5 por cien-
dial, 2004). El aumento de estas obligacio- to, la de la deuda externa está próxima al 2
Gráfico 1 - EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA (en porcentaje del PIB)
90%
Deuda externa 22%
85%
Deuda interna 23%
80% 2%
3% 20%
19% 23%
75% 76%
6%
70%
% del PIB
11% 13%
65% 73% 7% 8%
64% 64%
60%
55% 58% 56% 57% 56% 57% 57%
55%
50% 51%
45%
40%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005(*)
Nota: (*) La información del 2005 se estima a partir de datos de noviembre del 2005
Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Bolivia.
135
LA GESTIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA EN BOLIVIA
Gráfico 2 - LA DEUDA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA (en porcentaje del PIB)

Guatemala
Mexico
Chile*
Costa Rica
El Salvador
Doméstica
Venezuela
Externa
Perú
Total
Ecuador
Colombia
Brasil
Haiti
Honduras
Panamá
Bolivia
Uruguay
Argentina*
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140% 160%
% del PIB
Nota: No se dispone de una desagregación para Argentina y Chile.
Fuente: CEPAL (2004), Ministerio de Hacienda y BCB.
por ciento (por debajo de Chile, Perú y Ecua- tes razones: (i) la CAF, que presta dinero en
dor, donde es superior al 5 por ciento, o de condiciones más costosas que el BM y BID,
Colombia y México, donde está cercana al 8 está aumentando sus préstamos, induciendo
por ciento). con ello un alza en el costo promedio de la
El reducido costo de la deuda externa se deuda externa; (ii) además, en el mediano
debe a que el 90 por ciento de la misma es plazo, se espera una reducción de las fuen-
multilateral. En ella destaca la contraída tes concesionales de financiamiento debido
con el BM (38 por ciento), la correspondien- a que Bolivia ya está alcanzando un ingreso
te al Banco Interamericano de Desarrollo, per cápita relativamente elevado como para
BID, (36 por ciento) y la de la Corporación continuar accediendo a recursos blandos.
Andina de Fomento, CAF, (16 por ciento). Cabe recordar que los préstamos concesio-
Dos de estos acreedores, el BM y el BID, nales de los organismos internacionales se
otorgan créditos en condiciones muy favo- otorgan únicamente a los países con un ni-
rables, ya que tienen en cuanta el bajo desa- vel de desarrollo relativo muy bajo, y Bolivia
rrollo económico de Bolivia. La concentra- va dejando de serlo.
ción de la deuda externa en tres entidades se Otro problema asociado con el creci-
debe a los programas de reestructuración y miento de la deuda interna es su elevada do-
alivio concebidos desde mediados de los 80, larización. A fines del 2004, el 75 por cien-
que permitieron eliminar casi toda la deuda to de la deuda interna estaba denominada
de los acreedores privados y reducir la carga en dólares americanos, lo cual expone a las
de la deuda bilateral y multilateral. Sin em- cuentas fiscales a las oscilaciones cambia-
bargo, se teme que el costo de la deuda ex- rias. Esta fragilidad se hizo evidente a fines
terna aumente en el futuro, por las siguien- de los 90, cuando el Banco Central de Boli-
136
via (BCB) tuvo que acelerar el ritmo de deva- terna consignada en dólares, introduciendo
luación para mantener la competitividad del instrumentos de deuda en Unidades de Fo-
tipo de cambio real, encareciendo indirecta- mento a la Vivienda (UFV) que protege al te-
mente el servicio de la deuda interna. Re- nedor de la inflación, pero permite reducir la
cientemente, el gobierno ha realizado un es- exposición de la deuda a variaciones en el ti-
fuerzo destacable para reducir la deuda in- po de cambio.
Recuadro 1 - REESTRUCTURACIÓN Y ALIVIO DE LA DEUDA EXTERNA EN BOLIVIA
Desde mediados de los 80, se impulsaron diferentes iniciativas orientadas a reducir la carga de la deu-
da externa sobre las finanzas públicas. En este sentido destacan los programas de recompra de la deuda
privada practicados hasta 1993, que permitieron eliminar prácticamente toda la deuda externa privada.
También cabe mencionar las negociaciones del Club de París realizadas a lo largo de los 90, que reprogra-
maron la deuda bilateral. Sin embargo, los esfuerzos más amplios en esta dirección fueron los realizados
a partir de 1997 en el marco de las iniciativas HIPC, que también afectaban a la deuda multilateral.
Las reformas estructurales aplicadas en la década de los 90 permitieron a Bolivia poner en marcha un
plan de alivio mediante las dos primeras iniciativas HIPC de manera relativamente ágil, en comparación
con otros países favorecidos. A partir de septiembre de 1998 se hizo efectiva la primera iniciativa, eli-
minando obligaciones por un monto de 476 millones de dólares en valor actual. El segundo alivio HIPC
se hizo realidad a partir de junio de 2001, con la condonación de una cantidad equivalente a 1.188 mi-
llones de dólares en valor actual. Como parte de la Iniciativa de Colonia, Bolivia se benefició luego de
un tercer alivio HIPC que le permitió cancelar la mayor parte de la deuda bilateral restante. El impacto
de estas iniciativas sobre la sostenibilidad ha sido desigual, debido al diferente destino que se ha dado
a los fondos. La primera y la tercera iniciativa son, potencialmente, un alivio fiscal, pues no exigen que
los recursos se destinen a fines específicos. La Ley del Diálogo Nacional determinó, por el contrario, que
los recursos de la segunda iniciativa se destinaran a incrementar el gasto en salud y educación.
A mediados del 2005, el Grupo de los ocho países más industrializados del mundo (G8) ha impulsa-
do la MDRI (Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral), que permitirá condonar la deuda contraí-
da con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y con la Asociación Internacional de Fomento (AIF) –
ventanilla de financiamiento en condiciones concesionales del Banco Mundial (BM). En diciembre de
2005, el FMI aprobó el alivio de la deuda pendiente contratada por Bolivia antes del primero de enero
de 2005, que se hará efectivo a principios del 2006. Esto representa cerca de 231 millones de dólares,
o 222 millones si se excluye el remanente del alivio HIPC otorgado por este organismo. Se espera que
en julio de 2006, el BM haga efectiva la cancelación de cerca de 1.500 millones de dólares de la deuda
contraída con la AIF. Esto equivale al 100 por ciento de la deuda pendiente contraída y desembolsada
hasta diciembre del 2003. A diferencia del HIPC II, el MDRI podría provocar que disminuyeran los re-
cursos asignados a Bolivia por el AIF. Los recursos adicionales que serían asignados al BM para otorgar
el alivio no serán entregados automáticamente a los países beneficiarios. Por el contrario, estos ten-
drán que competir con el resto de “países AIF” por una mayor asignación con base a desempeños de re-
sultados y políticas. Por ello, es importante que Bolivia mejore el rendimiento de sus políticas a fin de
lograr una mayor presencia dentro de esta nueva iniciativa.
137
Gráfico 3 - COMPOSICIÓN DE LA DEUDA Gráfico 4 - COMPOSICIÓN DE LA DEUDA

EXTERNA, 2004 DOMESTICA 2004*
(porcentajes del total) (porcentaje del total)
Otros multilaterales* Bilaterales** Otros**
2% 8% 14%
Letras del
CAF tesoro
12% Bonos
16% BM AFP
38% 53%
Bonos
del tesoro
21%
BID
36%
Nota: (*) FONPLATA, FND, OPEP y BIAPE. Nota: (*) Sólo deuda interna contratada con el sector
(**) España, Brasil, Japón, Alemania, Francia, Repú- privado. (**) Títulos emitidos por el BCB, otros bonos
blica Popular de China, Italia y Corea del Sur. del TGN, deuda flotante y certificados fiscales.
Fuente: BCB. Fuente: Ministerio de Hacienda y BCB.
Asimismo, la rapidez con que creció la durante los años 90 permitió que se endeu-
deuda interna no permitió que las institu- den las prefecturas y los municipios (en es-
ciones encargadas de su gestión fuesen efi- pecial, los grandes), lo que ha creado una
cientes. Antes del crecimiento de la deuda masa de pasivos contingentes para el go-
interna, la gestión de la deuda pública era bierno central equivalente al 5 por ciento
relativamente simple, pues se limitaba a las del PIB. La sostenibilidad de estas obliga-
obligaciones concentradas en pocos acree- ciones es muy frágil, ya que sólo 10 de los
dores, que se contrata además en condicio- 327 municipios acumulan el 90 por ciento
nes financieras favorables. Este problema de la deuda municipal. Más aún, si la pro-
todavía no es grave, ya que las Administra- puesta de autonomías regionales progresa y
doras de Fondos de Pensiones (AFP) tienen se profundiza la descentralización, la soste-
más del 50 por ciento de la deuda interna nibilidad de la deuda de las prefecturas pue-
que se contrata en condiciones muy rígidas de verse comprometida a menos que se re-
y a plazos que oscilan entre los 9 y los 15 fuercen simultáneamente sus mecanismos
años (Gráfico 4). Sin embargo, a medida que de control.
el mercado interno de la deuda se vaya desa-
rrollando y las fuentes concesionarias de fi- LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
nanciamiento externo se agoten, será indis-
pensable mejorar el sistema de gestión de La estructura actual de la deuda pública
deuda. de Bolivia hace que ésta sea insostenible en
Otro tema clave asociado a la deuda pú- el mediano plazo y que el país se haga con
blica es el endeudamiento subnacional, es ello más vulnerable. De acuerdo a un análi-
decir, el que contraen prefecturas y munici- sis de Fitch Ratings, en diciembre de 2005 la
pios. La descentralización fiscal impulsada calificación de la deuda era B-, con tenden-
138
cia negativa. Por ello, es pertinente pre- cancelación, pero luego aumentaría conti-
guntarse cómo realizar un ajuste fiscal que nuamente hasta situarse por encima de 115
permita garantizar la sostenibilidad del en- por ciento del PIB en 2020. Esto se debe a
deudamiento. Para abordar este problema que el déficit observado en el pasado fue tan
se presenta aquí un modelo en el que se in- grande que neutralizó las diferentes inicia-
cluye el monto de la deuda consolidada, tivas de alivio de la deuda externa. El proce-
aunque por carencia de información se ex- so se agravaría por el aumento esperado del
cluyen los pasivos contingentes (el Anexo I costo de la deuda debido al agotamiento de
recoge en detalle las características del mo- fuentes concesionales de financiamiento y
delo empleado). El Recuadro 2 presenta los de la creciente tendencia al financiamiento
supuestos empleados en este ejercicio. interno. Sin esta cancelación de deuda, la
El Gráfico 5 muestra que si el déficit pri- situación sería más grave, pues ésta aumen-
mario entre 2006 y 2020 sigue en torno al taría hasta 140 por ciento del PIB en 2020.
1,7 por ciento del PIB, como ocurrió entre Para que Bolivia no experimente un au-
1990 y 2005, la deuda no será sostenible a mento desmesurado de su deuda pública con
pesar de la cancelación de la deuda con el respecto al PIB, es necesario que mantenga
FMI y con la AIF. En este escenario, la deuda un superávit primario de manera sostenida y
disminuiría del 74 por ciento del PIB en creciente. El Gráfico 6 muestra que, para
2005 al 60 por ciento en 2006 gracias a la preservar la deuda próxima al 55 por ciento
Recuadro 2 - SUPUESTOS DEL ESCENARIO BASE
Jugando de manera sistemática con las posibilidades, se ha pensado en un escenario base construi-
do sobre las siguientes premisas:
- El crecimiento se mantiene en el 3,5 por ciento, el equivalente al crecimiento promedio observado
entre 1990 y 2005. Este supuesto implica que las exportaciones bolivianas de gas natural no au-
mentarán considerablemente y que Bolivia sólo abastecerá a los mercados regionales de Brasil y Ar-
gentina. Pero también se descarta la posibilidad de que una crisis social y/o financiera llegue a
afectar significativamente al crecimiento a mediano plazo.
- La inflación y la devaluación son iguales a 4,5 por ciento.
- Los desembolsos externos netos dentro del financiamiento del déficit fiscal disminuyen progresiva-
mente del 50 por ciento al 40 por ciento del déficit público – al ser de uso más flexible, el gobierno
podría preferir el financiamiento interno a medida que el crédito externo concesional se va agotando.
- La cancelación de la deuda con el FMI y con la AIF se hace efectiva en el 2006 y asciende a 1.700
millones.
- La tasa implícita de interés de la deuda externa se mantiene cerca al 2,3 por ciento durante 2006,
pero aumenta a 2,8 por ciento el 2007 debido a que la cancelación de la deuda deja un cartera de
deuda externa menor, aunque más costosa. Tras el 2007, la tasa implícita aumentaría progresiva-
mente hasta 5,5 por ciento en el 2020 debido al agotamiento de las fuentes concesionarias de fi-
nanciamiento externo.
- La tasa de interés implícita de la deuda doméstica se mantiene cercana al 8,5 por ciento.
139
Gráfico 5 - EVOLUCIÓN DE LA DEUDA SI EL DÉFICIT PRIMARIO SE MANTIENE

EN LOS NIVELES HISTÓRICOS (en porcentaje del PIB)
150% 5%
Déficit primario como porcentaje del PIB

Deuda pública como porcentaje del PIB
140% 4%
130% 3%
120% 2%
110% 1%
100% 0%
90% -1%
80% -2%
70% -3%
60% -4%
50% -5%
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
Nota: La información del 2005 se estima a partir de los datos de noviembre del 2005.
La reducción de la deuda acumulada observada en 2006 se debe al IADM.
Gráfico 6 - DÉFICIT PRIMARIO NECESARIO PARA MANTENER EL NIVEL DESPUÉS

DE LA CANCELACIÓN (en porcentaje del PIB)
100% 5%
Déficit primario como porcentaje del PIB

Deuda pública como porcentaje del PIB
95% 4%
90% 3%
85% 2%
80% 1%
75% 0%
70% -1%
65% -2%
60% -3%
55% -4%
50% -5%
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
Nota: La información del 2005 se estima a partir de los datos de noviembre del 2005.
La reducción de la deuda acumulada observada en 2006 se debe al IADM.
del PIB tras el alivio MDRI, es necesario un miento económico a partir del 2007 fuera
superávit primario del 1 por ciento del PIB del 2,5 por ciento, el superávit primario de-
en 2007. Pero como se espera que el costo bería llegar al 2,3 por ciento del PIB el 2020,
de la deuda aumente en el tiempo, será ne- y no al 1,8 por ciento. Estos resultados
cesario que dicho superávit aumente hasta muestran que una reducción del crecimiento
el 1,8 por ciento del PIB en el 2020. La Ta- de largo plazo en un punto porcentual impli-
bla 1 muestra que este resultado puede ver- ca un aumento en el esfuerzo fiscal requeri-
se afectado por variaciones en la tasa de do de cerca de 0,5 puntos porcentuales del
crecimiento del PIB; por ejemplo, si el creci- PIB. Empero, esta misma Tabla muestra lo
140
Tabla 1 - SENSIBILIDAD DEL DÉFICIT PRIMARIO REQUERIDO SEGÚN DIFERENTES

SUPUESTOS SOBRE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO (porcentaje del PIB)
Tasa de crecimiento del PIB 2007 2010 2015 2020
2,5% 1,5% 1,7% 2,0% 2,3%
3,0% 1,2% 1,4% 1,7% 2,1%
3,5% (base) 0,9% 1,1% 1,5% 1,8%
4,0% 0,6% 0,8% 1,2% 1,5%
4,5% 0,4% 0,6% 0,9% 1,3%
importante que es un mayor crecimiento pa- zas públicas son vulnerables a los cambios
ra alcanzar la sostenibilidad de la deuda pú- en estos flujos de asistencia internacional.
blica. Un aumento en el crecimiento en un Una reducción abrupta de estos recursos po-
punto porcentual reduce el déficit primario dría limitar la posibilidad de contener el dé-
requerido en cerca de 0,5 puntos porcentua- ficit y afectaría a la inversión pública.
les del PIB. Al mismo tiempo un aumento en la tasa
De acuerdo con la información prelimi- de devaluación también puede incidir sobre
nar, el superávit primario esperado para el la sostenibilidad de la deuda debido, en par-
2005 podría estar por encima del 1,0 por te, a la elevada dolarización de la misma. Si
ciento del PIB. Ése sería un avance conside- la moneda se devalúa de manera permanen-
rable para contener el crecimiento de la deu- te un punto porcentual por encima de la in-
da pública. Sin embargo, la sostenibilidad flación, alcanzando una tasa del 5,5 por
de este logro aún es incierta. El reciente de- ciento anual, el esfuerzo fiscal requerido au-
terioro del clima de inversiones ha afectado mentaría en 0,3 puntos porcentuales del
a las perspectivas de crecimiento a mediano PIB. Actualmente, este riesgo parece ser
plazo, y podría impedir la implementación menor debido a que el aumento de las reser-
de medidas de ajuste fiscal de largo alcance. vas del BCB motivado por las exportaciones
Más aún, este resultado se debe principal- de gas natural, ha permitido reducir la tasa
mente a un contexto externo favorable y a la de devaluación muy por debajo de la tasa de
introducción del Impuesto Directo a los Hi- inflación. Sin embargo, mantener tasas de
drocarburos (IDH), que si bien está aumen- devaluación tan reducidas no parece soste-
tando los ingresos en el corto plazo, tam- nible en el mediano plazo, pues implicaría
bién podría estar comprometiendo el desa- una apreciación real sostenida, lo cual afec-
rrollo del sector. Además, la distribución de ta a la competitividad de la economía.
los ingresos del IDH deja poco margen para
contener el gasto público, pues la mayor Opciones de política
parte de ellos se entregan hoy a los niveles Ante el diagnóstico previo, se sugieren
subnacionales de gobierno, que son menos las siguientes medidas:
controlables, lo cual deja al Tesoro en una > Aprovechar el actual entorno externo fa-
situación delicada. Por otro lado, las finan- vorable para consolidar un superávit pri-
141
mario superior a 1 por ciento del PIB. Es- damiento subnacional exige mejorar los sis-
to implica evitar que el alza de los ingre- temas de información y gestión de deuda (la
sos y el alivio de la deuda se traduzca en problemática de la deuda subnacional es
un aumento equivalente en el gasto. En abordada en el apartado siguiente).
un contexto favorable como el actual, di- De acuerdo con la legislación vigente, el
cho ajuste no sólo permitiría evitar un Ministerio de Hacienda lidera el sistema de
mayor impacto social, sino también ge- gestión de la deuda y es responsable de for-
neraría cierto margen fiscal para afrontar mular y ejecutar la política de endeudamien-
crisis futuras. to en coordinación con las restantes políti-
> Consolidar, en el mediano plazo, el ajuste cas económicas y sociales (Recuadro 3). Sin
fiscal alcanzado mediante políticas que embargo, existen responsabilidades poco
contengan el gasto y aumenten los ingre- precisas y fallas de coordinación que mer-
sos tributarios. La meta de estas medidas man la eficacia del sistema de gestión. Nin-
es reducir la deuda. Un gasto público más guna entidad dispone de un mandato claro
eficiente evitaría un retroceso en la provi- para gestionar todos los tipos de pasivos del
sión de servicios públicos, en especial, sector público con una estrategia unificada.
aquellos dirigidos a reducir la pobreza. En consecuencia, no existe una política de
Asimismo, la estructura y eficiencia del endeudamiento explícita que establezca ob-
sistema tributario pueden mejorar si los jetivos claros que permitan establecer metas
ingresos aumentan sin afectar sensible- intermedias y evaluar resultados. Por lo tan-
mente a los pobres (véase el estudio sobre to, el endeudamiento responde a la necesi-
impuestos, capacidades de recaudación y dad de financiar el déficit, dejando de lado la
distribución). reducción de costos y riesgos.
> Mejorar las capacidades de gestión para Los sistemas de información de la deuda
administrar una deuda pública altamente no están bien integrados, lo que dificulta su
vulnerable y cada vez más compleja. gestión. La información correspondiente a la
deuda externa registrada por el BCB y la de la
PROBLEMAS DE GESTIÓN deuda interna administrada por la DGCP es
DE LA DEUDA PÚBLICA realizada en el Sistema de Gestión y de Aná-
lisis de la Deuda (SIGADE). Este sistema está
Hasta mediados de los 90, la gestión de adecuadamente enlazado, permitiendo que
la deuda era sencilla, porque ésta se concen- se consolide la deuda del gobierno central.
traba en pocos acreedores y bajo condicio- Sin embargo, aún existen problemas de re-
nes financieras muy favorables. De allí en gistro de la deuda de gobiernos subnaciona-
adelante, el continuo aumento de la deuda les, lo que impide conocer con exactitud el
interna está haciendo que la cartera se torne monto total de la deuda del sector público
cada vez más compleja, lo cual exige una (este problema es abordado en el siguiente
mejora en los sistemas de gestión. Además, apartado). Por otro lado, los sistemas de in-
el paulatino agotamiento de las fuentes formación de deuda no están enlazados con
concesionales de financiamiento externo es- el Sistema Integrado de Gestión Administra-
perado en el mediano plazo hará la cuestión tiva (SIGMA), lo que dificulta la gestión fi-
de la gestión de la deuda pública sea cada nanciera: para su ejecución y pago, la DGCP
vez más relevante. Asimismo, el alto endeu- debe extraer datos del sistema de gestión a
142
Recuadro 3 - INSTITUCIONES QUE INTERVIENEN EN LA GESTIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
En la gestión de la deuda pública participan las siguientes instituciones:

- El Ministerio de Hacienda es el órgano rector del Sistema de Crédito Público y por consiguiente, es-
tá encargado de establecer la estrategia de endeudamiento junto al Consejo Nacional de Políticas
Económicas, y de manera coherente con las restantes políticas de Estado.
- La Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda (DGCP) es el órgano ejecutivo
encargado de la eficiencia en la gestión de la deuda pública. En este sentido, la DGCP se encarga de
establecer las modalidades de las operaciones de crédito realizadas por el sector público y supervi-
sar el cumplimiento del servicio de la deuda. Asimismo, es la responsable de coordinar la supervi-
sión de la deuda subnacional.
- Diferentes unidades operativas de la deuda a nivel central, regional y municipal y otras agencias de
gobierno están encargadas de supervisar y registrar las operaciones de deuda de estos niveles de
gobierno. Además, la unidad operativa del nivel central tiene la función de establecer procedimien-
tos que rijan la gestión de la deuda a nivel nacional, regional y municipal.
- El Banco Central de Bolivia (BCB) lleva el registro oficial de la deuda pública externa. En su papel
de agente financiero del gobierno, es responsable de hacer efectivo el servicio de la deuda externa
y prestar servicios relacionados con la contratación de crédito externo. También participa en los
procesos de renegociación de la deuda externa y en la emisión, colocación y administración de tí-
tulos de deuda pública.
fin de registrar manualmente las transaccio- A pesar de estas limitaciones, el gobier-

nes del servicio de la deuda en el SIGMA. no ha hecho notables esfuerzos por reducir
El BCB tiene un equipo capacitado para la vulnerabilidad de la deuda, en especial la
analizar la sostenibilidad de la deuda públi- deuda interna. En este sentido, hay que
ca total, lo que le permitió tomar el lideraz- destacar el esfuerzo por reducir la dolariza-
go cuando se negociaron las iniciativas de ción de la deuda interna. En 2003 se decidió
alivio HIPC. Asimismo, la DGCP ha desarro- que toda nueva deuda contratada con las
llado capacidades para analizar la sostenibi- AFP debería estar denominada en Unidades
lidad de la deuda del Tesoro General de la de Fomento a la Vivienda (UFV), lo que per-
Nación. A pesar de ello, aún no se identifi- mitió reducir la dolarización de los Bonos
can ni cuantifican los pasivos contingentes AFP que representan más del 50 por ciento
que podrían llegar a poner en peligro la sos- de la deuda interna. Cabe recordar que las
tenibilidad de la deuda pública. Esto tiene UFV son un mecanismo de indexación del
especial importancia para el gobierno cen- Índice de Precios al Consumidor. Por otro la-
tral. Por ejemplo, si algún municipio no pue- do, a través de operaciones de mercado
de pagar su deuda, éste interviene para re- abierto se ha reducido la dolarización de la
programarla internamente, generando un deuda doméstica restante de cerca del 95
sistema implícito de garantía (el Anexo I por ciento a mediados de 2002 a niveles in-
presenta una valoración preliminar de los feriores al 60 por ciento a fines del 2005
pasivos contingentes). (Gráfico 7).
143
Otra vulnerabilidad relevante relaciona- plazo, porque se espera que su servicio au-
da con la deuda interna es la generada por mente rápidamente a partir de 2008. Los
la elevada proporción de vencimientos a bonos colocados con las AFP son instru-
corto plazo que provocan grandes riesgos mentos con largos periodos de maduración
de refinanciamiento. Este problema sigue que aliviaron las necesidades de liquidez
vigente pese al esfuerzo realizado por el del sector público. Sin embargo, estos ins-
gobierno para ampliar los plazos de la deu- trumentos comenzarán a fenecer masiva-
da interna, lo que permitió extender su ma- mente a partir de 2008, lo que exigirá un
duración promedio de 200 días en 2002 a esfuerzo fiscal adicional.
700 a fines de 2005 (Gráfico 8). Los venci-
mientos de los instrumentos de la deuda Opciones de política para el corto plazo
interna contraída por las AFP podrían oca- Por todo lo señalado, sería recomenda-
sionar problemas de liquidez en el mediano ble, casi de forma inmediata:
Gráfico 7 - COMPOSICIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DEL TESORO EN EL MERCADO ABIERTO

(porcentajes del total)
100% 40%
% denominado en dólares
% denominado en UFV
90%
30%
80%
% denominado en dólares 20%
70%
% denominado en UFV
10%
60%
50% 0%
Dec-01 Jun-02 Dec-02 Jun-03 Dec-03 Jun-04 Dec-04 Jun-05
Fuente: BCB.
Gráfico 8 - MADURACIÓN PROMEDIO DE COLOCACIONES DE INSTRUMENTOS DEL TESORO

(número de días)
2000
1800
1600
1400
1200
1000
Días
800
600
400
200
ene-02
abr-02
jul-02
oct-02
ene-03
abr-03
jul-03
oct-03
ene-04
abr-04
jul-04
oct-04
ene-05
abr-05
jul-05
oct-05
Fuente: BCB.
144
> Ampliar el uso de los UFV en los instru- versión municipal y mejorar la provisión de
mentos de deuda pública. servicios públicos. Pero también trajo consi-
> Continuar reestructurando los plazos de go el endeudamiento subnacional, por el
la deuda interna para no tener que afron- que se transfirieron competencias a las re-
tar problemas de liquidez en el futuro. giones y municipios sin las consecuentes
Sin embargo, esto sólo será posible si se herramientas de control y coordinación. Es-
logra mantener o reducir el valor actual tas medidas han generado una masa de pasi-
de la deuda interna. vos contingentes sobre las espaldas del go-
> Formular una estrategia explícita de en- bierno central, debido a que éste se ha con-
deudamiento para evitar que la deuda vertido más en un aval para la deuda subna-
sólo responda a las necesidades de liqui- cional que en un regulador. A nivel agrega-
dez del Tesoro. Este proceso debería es- do, este problema no parecería ser tan alar-
tar acompañado por más información mante, pues la deuda subnacional sólo re-
disponible sobre temas de endeuda- presenta el 5 por ciento de PIB. Sin embar-
miento público. go, ya ha provocado conflictos en los muni-
cipios grandes. Además, este problema po-
Opciones de política para el mediano plazo dría agravarse en el mediano plazo, cuando
En el primer año del nuevo gobierno, se- se profundice la descentralización impulsa-
ría óptimo: da bajo la bandera de las autonomías regio-
> Perfeccionar el marco jurídico de la ges- nales. El crecimiento desordenado de la deu-
tión de deuda haciéndolo más preciso y da subnacional puede tener efectos negati-
fortaleciendo su marco institucional. Es- vos en la estabilidad macroeconómica.
te esfuerzo debería preparar el camino En la actualidad, los gobiernos subnacio-
para unir las actividades concernientes a nales pueden acumular deuda de tres fuen-
la gestión de la deuda externa e interna. tes de financiamiento principales. La prime-
> Integrar los sistemas de información de ra es la de los agentes privados, asociada so-
deuda al SIGMA. Para ello es importante bre todo a atrasos en los pagos a los contra-
superar antes los problemas de sosteni- tistas y a los proveedores de bienes y servi-
bilidad que aún afectan al SIGMA. cios. La segunda proviene de los recursos ex-
> Fortalecer las capacidades de análisis de ternos directamente gestionados por los go-
los pasivos contingentes y los riesgos biernos descentralizados. Esta modalidad
asociados al portafolio. tiende a ser empleada por las prefecturas y
> Realizar auditorías anuales de la gestión los municipios de mayor envergadura, pues
de la deuda pública y publicar sus resul- las entidades de menor tamaño no tienen
tados. capacidad para esas gestiones. La tercera se
genera a través del Fondo Nacional de Desa-
EL CONTROL EFICAZ DE LA rrollo Regional (FNDR), que obtiene recursos
DEUDA EN UN CONTEXTO MÁS de acreedores internacionales garantizados
DESCENTRALIZADO por el gobierno central. Por otra parte, algu-
nos municipios grandes han comenzado a
El avance de la descentralización fiscal realizar esfuerzos para acceder al mercado
durante los años 90 permitió aumentar la inde capitales.
145
Tabla 2 - PRINCIPALES INDICADORES DE DEUDA DE LAS INSTITUCIONES EN EL PRF
Stock / ingresos corrientes Servicio/ingresos corrientes

Institución Fecha de En 2003 En 2003
suscripción suscripción Meta Ejecución suscripción Meta Ejecución
Municipios grandes
La Paz 10/05/00 181% 150% 182% 24% 10% 11%
Santa Cruz 11/08/00 152% 175% 189% 39% 44% 32%
Cochabamba 11/08/00 158% 360% 413% 20% 121% 74%
Tarija 12/05/00 126% 121% 142% 20% 8% 6%
Trinidad 03/16/01 314% 234% 227% 141% 27% 22%
Municipios medianos
Quillacollo 10/09/01 169% 114% 254% 21% 36% 35%
Guayaramerín 08/01/01 136% 212% 196% 27% 54% 5%
Portachuelo 05/31/02 244% 217% 256% 23% 21% 11%
Villazón 07/10/02 511% 238% n.d. 0% 32% n.d.
Rurrenabaque 11/12/02 182% 136% n.d. 37% 34% n.d.
Cotoca 12/07/02 196% 161% 183% 36% 47% 9%
Prefecturas
Tarija 06/03/02 218% 335% 313% 10% 22% 27%

Fuente: Programa de Reestructuración Financiera
El aumento descontrolado de la deuda Planes de Readecuación Financiera (PRF). La

subnacional hizo que en 1999 se hiciese un Tabla 2 resume los indicadores acordados en
esfuerzo por limitar su crecimiento median- esta iniciativa. Sin embargo, los PRF no han
te normas que fijaron límites de endeuda- logrado superar el problema de muchos mu-
miento y reprogramando internamente las nicipios. Por el contrario, se ha introducido
obligaciones de los gobiernos subnacionales un riesgo moral que alimenta la percepción
más endeudados (Recuadro 4). Esta iniciati- de que el gobierno central salvará a quienes
va permitió que cinco municipios grandes, estén en apuros, en especial en lo referente
seis pequeños y una prefectura suscribiesen a los créditos del FNDR.
146
Recuadro 4 - LEY DE ADMINISTRACIÓN PRESUPUESTARIA Y

CONTROL DE LA DEUDA SUBNACIONAL
La Ley de Administración Presupuestaria nº 2042 de 1999 establece:

- Limites de endeudamiento. El valor presente de la deuda de una institución descentralizada, autó-
noma o autárquica no podrá exceder el 200 por ciento de los ingresos corrientes recurrentes de es-
ta institución, percibidos en la gestión anterior, y el servicio de la misma no podrá exceder el 20 por
ciento de los ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior.
- Plan de Readecuación Financiera. Las instituciones que hubieran rebasado los límites establecidos
tienen la opción de refinanciar sus pasivos, a cambio de acordar con el Ministerio de Hacienda un
PRF que incluye medidas de reducción de gastos y aumento de ingresos para lograr la sostenibili-
dad fiscal en un plazo de cinco años.
- Prohibición para la contratación de deuda no concesionaria. Este tipo de deuda sólo puede ser con-
tratada en casos excepcionales y con autorización expresa del Ministerio de Hacienda.
El alcance de esta iniciativa se vio limi- chando que estas modalidades de endeuda-
tado por la generalizada debilidad institu- miento no se tienen en cuanta en el cálculo
cional. La mayoría de los municipios no dis- de las restricciones. Además, los municipios
pone de información adecuada para evaluar están aprovechando las dificultades para
su endeudamiento y ni siquiera todos los go- capturar la deuda flotante, un fenómeno
biernos subnacionales que suscribieron PRF que no se ha podido corregir a pesar de los
cobran conciencia de ello con la periodici- esfuerzos del Ministerio de Hacienda por in-
dad y detalle requeridos. Ello se debe a que troducir mecanismos provisionales para
no existe una central de riesgos. Del mismo capturar parte de dicha deuda.
modo, la falta de información adecuada so- Por otra parte, los límites de endeuda-
bre la deuda subnacional impide que se pue- miento también presentan problemas que
da evaluar el riesgo de la deuda de los go- deben resolverse en el mediano plazo. Si
biernos contratantes, lo que limita su acce- se tiene en cuenta la planilla de sueldos,
so al mercado de capitales. Para corregir es- los beneficios sociales, los alquileres y
tos problemas, la DGCP ha comenzado a im- otras obligaciones regulares de los gobier-
plementar desde octubre de 2005 el Sistema nos subnacionales, muchas de estas insti-
de Administración e Información de Deuda tuciones tendría menos del 20 por ciento
Subnacional (SAIDS) en las nueve prefectu- de sus recursos disponibles para cubrir los
ras y 18 municipios. servicios de la deuda. En este mismo senti-
Por otro lado, varios gobiernos subnacio- do, como los ratios de deuda son puntua-
nales han logrado quebrar los límites de en- les, no permiten evaluar la sostenibilidad
deudamiento permitido. Asimismo, otros de las obligaciones.
contraen deuda directamente de los provee-
dores y/o mediante agencias descentraliza- Opciones de política para el corto plazo
das bajo su dependencia, como las empresas Por lo señalado, en los primeros meses de
municipales de recogida de basura, aprove- su gestión, el gobierno podría:
147
> Consolidar la iniciativa de la DGCP des- luar si la deuda de estas instituciones es

tinada a mejorar los sistemas de infor- sostenible en el tiempo. Esto último per-
mación de la deuda subnacional. Sería mitiría establecer mecanismos de alerta
conveniente que la DGCP hiciera compa- temprana para evitar el uso generalizado
tible estos sistemas con el SIGMA y el de los PRF.
SIGADE. > Continuar promoviendo la calificación
> Establecer la Central de Información y del riesgo por empresas privadas espe-
Riesgos a fin de promover la transparen- cializadas a instituciones subnacionales
cia de la información financiera munici- con capacidad para prestar dinero en el
pal y la posterior calificación de riesgo mercado de capitales. Dejar que sean los
de las entidades subnacionales. mecanismos de mercado quienes, de ma-
> Incorporar dentro del cálculo de los ratios nera independiente, definan el precio y
de endeudamiento, la deuda directamen- la calificación del riesgo de los instru-
te contratada de proveedores y la de las mentos.
instituciones descentralizadas depen- > Establecer, a cargo de la autoridad de
dientes de los gobiernos subnacionales. gestión de la deuda interna, mecanismos
explícitos dirigidos a establecer cuándo
Opciones de política para el mediano plazo un gobierno subnacional está preparado
En el primer año de gestión, las autorida- para poder emitir instrumentos de deuda
des podrían: en el mercado de capitales.
> Dar mayor independencia al organismo > Evitar la subrogación de pasivos subna-
del gobierno central encargado de con- cionales por parte del Ministerio de Ha-
trolar la deuda subnacional para prote- cienda, incluyendo la contratada con el
gerlo de las presiones políticas. Esta ini- FNDR.
ciativa debe ir acompañada de un forta- > Reformar el FNDR, otorgándole completa
lecimiento de su capacidad de sancionar autonomía del resto del sector público, y
el incumplimiento de la obligación de in- promoviendo la participación del sector
formar y de los compromisos asumidos. privado en su paquete de acciones. Esto
> Revisar los límites de endeudamiento te- permitiría que los créditos del FNDR a las
niendo en cuenta la estructura de gastos instituciones subnacionales dependan
primarios de los gobiernos subnacionales de criterios de mercado y no comprome-
y estableciendo mecanismos para eva- tan la sostenibilidad del sector público.
148
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149
Anexo 1: MARCO ANALÍTICO DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Ft = St . (R t . Dt-1) + St . (R t . D t-1) - Xt
E E D D
Para evaluar la sostenibilidad de la deuda
de Bolivia se desarrolló un modelo para com-
prender las características más relevantes de Donde St es el tipo de cambio promedio.
ésta en el sector público consolidado. A di- Introduciendo un parámetro exógeno
ferencia de la mayoría de los esquemas em- (βt ) que defina el porcentaje de financia-
pleados para evaluar la sostenibilidad de la miento externo respecto al total y consi-
deuda basados en un equilibrio estaciona- derando que el financiamiento es el flujo
rio, este modelo se basa en la dinámica de la asociado a la deuda, se pueden establecer
deuda en el tiempo, lo que permite incluir las funciones de acumulación de la deuda
cambios recurrentes en los parámetros em- externa e interna denominada en dólares
pleados. En concreto, el modelo distingue como:
entre la deuda interna y la externa, permi-
E E E
tiendo establecer los efectos provocados por Dt = Dt-1 + βt . Ft - C t y
las diferencias en el costo asociado a estas St
modalidades de endeudamiento. Asimismo
D D
permite modificar progresivamente el costo D t = D t-1 + (1 + βt ) . Ft
asociado a la deuda externa para interiorizar St
el eventual agotamiento de fuentes conce-
E
sionarias de financiamiento. También permi- Donde C t es la cancelación de la deuda
te asimilar los efectos de la dolarización, externa denominada en dólares.
pues considera que toda la deuda interna es- Remplazando la identidad contable en
tá denominada en dólares. Finalmente, per- las ecuaciones de acumulación de la deuda y
mite asimilar el efecto del MDRI pues permi- dividiendo este resultado por el Producto
te cancelar parte de la deuda externa. Interno Bruto (PIB) se obtienen dos ecua-
El modelo parte de la identidad contable ciones que permiten establecer que las razo-
E
del sector público que establece que el fines de endeudamiento externo (d t ) e inter-
D
nanciamiento del déficit público (Ft ) es no (d t ) respecto al PIB dependen del nivel
igual a los intereses pagados por deuda inde endeudamiento pasado y de la razón del
E D
terna (I t ) y externa (I t ) menos el saldo pri- saldo primario al PIB (xt ):
mario (Xt ) todos denominados en bolivianos
d t = (1 + βt . R t ) . Z t . d t-1 + βt . R t . Z t .
E E E D
corrientes:
d t-1 - βt . xt - C t
D E
E D
(Ft ) = (I t ) + (I t ) - (Xt )
d t = (1 + (1- βt ) . R t ) . Z t . d t-1 + (1 - βt ) .
D D D
R t . Z t . d t-1 - (1 - β)t . xt
E E
Sin embargo, como el modelo supone
E
que tanto la deuda externa (Dt ) como la in-
. . . . .
Donde Z t =(1+st) / (1+pt+yt+pt . yt) las ta-
D
terna (D t ) están denominadas en dólares y
que las tasas de interés implícitas asociadas sas de devaluación, inflación y crecimiento
E D . . .
a éstas son diferentes (R t y R t ) se puede vienen dadas por st , pt y yt y respectivamen-
E
modificar la ecuación anterior de la siguiente, y C t el equivalente del cancelación de
te manera: deuda externa con respecto al PIB.
150
Sumando estas dos ecuaciones se obtie- el financiamiento externo y las tasas de de-
ne que la razón de la deuda total respecto al valuación, inflación y crecimiento, las tres
PIB, que depende del endeudamiento exter- últimas ecuaciones presentadas establecen
no e interno del periodo anterior, del saldo una relación recurrente entre el endeuda-
primario y del valor la cancelación de deuda, miento y el saldo primario. Esto permite
también expresados como porcentaje del utilizar la ecuación para definir la dinámi-
PIB: ca del endeudamiento respecto al PIB a
partir de una senda previamente definida
Ft = (1 + R t ) . Z t . d t-1 + (1+ R t ) .
D D E
de la senda del saldo primario al PIB. Por
Z t . d t-1 - xt - C t
E E
otro lado, el modelo puede ser modificado
para establecer los niveles requeridos del
Usando supuestos, no necesariamente saldo primario respecto al PIB para alcan-
estáticos, sobre las tasas de interés implí- zar una meta de endeudamiento previa-
citas, la proporción del déficit cubierta por mente definida.
Anexo 2: PASIVOS CONTINGENTES
Junto con los pasivos explícitos, los ción preliminar realizada en “La revisión
pasivos implícitos o contingentes aumen- de gasto público”, estos pasivos plantean,
tan la vulnerabilidad de las cuentas fisca- por su magnitud, un posible riesgo para la
les y ponen en peligro la sostenibilidad de sostenibilidad de la deuda pública. Ade-
la deuda pública. Este problema es aún más, la mayor parte de estos pasivos se de-
más grave si se tiene en cuenta que el ac- be explica porque se identifica al gobierno
tual régimen de gestión de la deuda pre- como un avalista de las operaciones de
senta limitaciones en relación con este ti- otros agentes públicos e inclusive priva-
po de pasivos, puesto que no están siendo dos. Y otra parte de los mismos aparecen
registrados y cuantificados adecuadamen- asociados a políticas específicas que, si
te. El gobierno ha comenzado reciente- bien permiten superar conflictos sociales,
mente a desplegar un esfuerzo explícito en vulneran aún más la ya frágil posición de
este sentido. De acuerdo con una estima- las finanzas públicas.
151
PASIVOS DIRECTOS Y CONTINGENTES
Pasivo contingente Monto Descripción
Sistema de Pensiones
Compensación de Pago único de Propuesta de cambiar la índole de las
contribuciones: $us 260 millones. obligaciones del Gobierno relacionadas con el
Propuesta de modificar $us 160 millones antiguo sistema de pensiones
la Ley de Pensiones de por año
1996, No. 1732
Seguro y Sistemas $us 20 millones Transferencia de montos a varios regímenes

Especiales especiales y creación de corporaciones
temporales
Sector Financiero
Apoyo para el Sector de $us 294 millones Costos asociados con el rescate de bancos y
la Banca operaciones de reestructuración
FONDESIF $us 94 millones a Ampliación de la base patrimonial de empresas

Programa de Crédito a ser recuperados en el sector de la intermediación financiera
Campesinos en 2015 privada, usando recursos prestados con una
garantía gubernamental de donantes
multilaterales y el BCB.
Crédito estatal al sector agrícola para comprar
1.000 tractores.
FERE $us 80 millones Préstamos de NAFIBO/FERE, garantizados por

PROFOP el Gobierno, a intermediarios financieros para
reestructuración.
Fortalecimiento de la base patrimonial de
intermediarios financieros usando préstamos
del Gobierno.
Deuda Pública
La deuda externa $us 497 millones La Ley de Capitalización No. 1554 de 1994
subnacional y del sector transfirió obligaciones externas garantizadas
privado garantizada por por el gobierno a empresas privadas y
el Gobierno ** entidades subnacionales.
Deuda Municipal $us 280 millones La deuda municipal es un pasivo contingente

(2002) para el Gobierno Central en caso de
incumplimiento de los gobiernos municipales.
152
Pasivo contingente Monto Descripción
Deudas del Servicio $us 42 millones Ante un eventual incumplimiento, la deuda del
Nacional de Caminos (SNC) SNC es un pasivo para el gobierno.
Universidades estatales Las universidades estatales tienen obligaciones

$us 100 millones en seguridad social que pudieran convertirse
(2003) en pasivo para el gobierno
Reforma
Institucional /EBRP
Programa de Reforma $us22m (2003). Desde el 2008, el Gobierno debe asumir el
Institucional financiamiento del monto completo de $us33
millones para sostener la reforma.
Ley del Diálogo Nacional $us 27 millones Transferencias de recursos del HIPC II para
Fondo de Solidaridad por año salud y educación.
Municipal $us 60 millones Para la Cuenta Especial del Diálogo.
Cuenta Especial del Diálogo por año
Devolución de Impuestos
y Subvenciones
Certificados de Devolución $us 50 millones Devolución de impuestos a exportadores para
de Impuestos (CEDEIM) por año IVA e impuestos de consumo y derechos que
dependen del nivel de exportaciones.
Subsidios para Gas Licuado $us 30 millones Subvenciones del Gobierno para fijar el precio
de Petróleo (GLP) (en 2003) del GLP. Esta depende del precio internacional
y del tipo de cambio.
Desastres Naturales
Asistencia estatal en caso $us 46 millones Apoyo gubernamental en exceso del capital en
de desastres naturales por año el fideicomiso FORADE.
CRECER MÁS Y MEJOR
SISTEMA FINANCIERO:
DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES
Yira Mascaró, Javier Bolzico, Alberto Didoni y Paola Granata
a crisis de los años 90 tuvo efectos en el sistema financiero,
L que vio reducido su tamaño, solvencia, rentabilidad y calidad

de activos. A ello se han sumado varias retiradas de
depósitos (motivados por la inestabilidad política y social). Estas,
junto a la escasez de negocios rentables han generado un aumento
de liquidez que afecta la rentabilidad y capitalización del sistema.
Frente a ello, las autoridades han adoptado medidas como la
mejora de las reglas prudenciales. Otras políticas han tenido
resultados incompletos, mientras que otras fueron perjudiciales. En
el primer grupo están (i) la ley 2495 de reestructuración de
empresas; (ii) el impuesto a las Transacciones Financieras (ITF); y
(iii) la intervención en el mercado financiero rural. Entre aquellas
con efectos nocivos están: (i) la falta de iniciativa para mejorar la
insolvencia empresarial; (ii) la “tolerancia regulatoria” y los
programas de reestructuración de cartera; y (iii) el retraso en la
resolución de los problemas del Banco de la Union (BUN). Dado
este contexto, en este documento se proponen opciones de
política a fin de que Bolivia tenga una banca solvente y lista a
apoyar el desarrollo del pais.
154
ANTECEDENTES dencia creciente (23 y 27 por ciento en 2003

y 2004, respectivamente) alcanzando 415
Evolución reciente del sistema millones de dólares en 2004, es decir, cerca
financiero (1998-2005) del 15 por ciento del sistema financiero re-
Menor tamaño. La crisis económica boli- gulado. Las EMF bolivianas, pioneras en el
viana ha reducido significativamente el sis- mundo, continúan siendo un modelo exitoso
tema financiero, aunque el número total de por su mayor eficiencia, prudencia y cobertu-
entidades se ha mantenido relativamente ra a un alto número de clientes, habiendo
constante.1 La crisis debilitó mucho al sector también reducido sus tasas de interés.2 Han
empresarial y a la economía en general, afec- demostrado además una mayor resistencia
tando significativamente a la solvencia y el ante la crisis (que mermó la capacidad de pa-
tamaño del sistema financiero, sobre todo a go de los deudores), el sobreendeudamiento
los bancos. Entre 1998 y 2005 la cartera de originado por el auge de créditos de consu-
bancos disminuyó un 40 por ciento, mientras mo, la menor voluntad de pago (por progra-
que la de las otras entidades financieras au- mas de condonación masiva de deudas como
mentó en un 27 por ciento (Gráfico A-1). En- el Fondo Especial de Reactivacion Economi-
tre los bancos, los extranjeros mantuvieron ca (FERE) y el aumento de la competencia
su alta participación (50 por ciento) gracias (por la madurez del subsector). Este buen
a la consolidación de principios de los años desempeño se explica, en gran medida, por:
90, aunque también redujeron su cartera an- (i) la naturaleza de sus préstamos, de venci-
te la difícil situación económica, que a su miento inferior al de los bancos y sujetos a
vez desincentivó la inversión extranjera. una mayor supervisión, lo que les permitió
Entre las entidades no bancarias, las de evaluar mejor y más rápidamente la capaci-
microfinanzas (EMF) reguladas afrontaron dad de pago de sus deudores; además, los
mejor la crisis y aumentaron su cartera (ade- microempresarios tienen mayor flexibilidad
más de tener menores tasas de interés), lo para adaptarse a actividades más rentables;
que derivó en una mayor participación rela- (ii) la adaptación de su tecnología crediti-
tiva en el total de activos del sistema. La car- cia, con mayor proporción de créditos indivi-
tera de las EMF reguladas mantuvo su ten- duales (Recuadro 1) y mayor supervisión3;
1 Actualmente, el sector financiero regulado abarca 11 entidades bancarias (6 extranjeras) y 40 no

bancarias (excluyendo almacenes de depósitos y otras entidades). Éstas últimas incluyen las EMF
reguladas, 24 mutuales de ahorro y préstamo, y 10 cooperativas de ahorro y crédito abiertas. A su vez,
las EMF reguladas son los 6 Fondos Financieros Privados (FFP) y 2 bancos especializados Bancosol
(transformado de ONG Prodem en 1992) y Banco Los Andes (FFP Caja Los Andes hasta enero 2005).
2 Un mejor fondeo de las EMF y la fuerte competencia de este subsector redujeron la tasa (nominal) de
interés promedio de las EMF, que fue del 21 por ciento en junio de 2005 (Asociacion de Entidades
Financieras Especializadas ASOFIN) –frente a un 27 por ciento en Perú, con una cartera también
dolarizada. La tasa es mayor que la de los bancos, lo que refleja los mayores costos de transacción y
los riesgos de la actividad de microfinanzas. El diferencial efectivo de los FFP se redujo en 6 puntos
porcentuales 1998, llegando al 14,3 por ciento a diciembre de 2004 (Superintendencia de Bancos y
Entidades Financieras de Bolivia, SBEF).
3 Además, el valor promedio de los créditos de las EMF aumentó (ver Sección II, 3), a fin de proporcionar
un colchón para que los deudores pudieran enfrentaran mejor la crisis.
155
SISTEMA FINANCIERO: DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES
(iii) menor proporción de depositantes gran- to de estas entidades creció, pero a menor
des, que son más propensos a retirar sus de- tasa que las EMF reguladas (10 por ciento en
pósitos, lo que hace que sus depósitos sean 2003 y 1,5 por ciento en 2004). Pese a ello,
más estables que los de los bancos, y (iv) es un subsector que requiere atención, pues
más recientemente, el acceso a información continúa siendo una importante fuente de
de la oficina de crédito, que permite evitar el crédito para un gran número de microempre-
sobreendeudamiento. sarios, especialmente mujeres (78 por ciento
Sin embargo, las EMF no reguladas (u de su cartera total) y los más pobres (con un
ONG) siguen siendo un subsector pequeño y préstamo promedio de 386 dólares, 4 veces
su recuperación ha sido lenta. El total de ac- menor al promedio de las EMF reguladas).
tivos de la Asociacion de Instituciones Fi-
nancieras para el Desarrollo Rural (Finrural, Retiradas frecuentes de depósitos. Desde
asociacion que agrupa a las organizaciones mediados del 2002, el sistema afrontó va-
no gubernamentales financieras) alcanzó a rios episodios de retirada de depósitos,
los 109 millones de dólares, monto seis ve- acompañadas por fugas permanentes de ca-
ces menor al total de las EMF reguladas y pital al exterior; esto, unido a la disminu-
equivalente a un tercio del de las cooperati- ción de las tasas de interés, redujo los depó-
vas abiertas (Finrural, mayo 2005). El crédi- sitos totales (Gráficos 1 y A1).4 La retirada
Recuadro 1 - TECNOLOGÍAS CREDITICIAS DE LAS EMF
- Las EMF utilizan tecnologías de crédito individual o colectivo solidario, adaptándose a las caracte-
rísticas particulares de las microempresas, sobre todo a la falta de garantía tradicional (inmueble)
que reduce el acceso de las microempresas al crédito formal. La tecnología solidaria utiliza la res-
ponsabilidad conjunta del grupo como garantía, incentivando a los miembros a controlarse mutua-
mente, mientras que la individual toma como garantía bienes del grupo familiar con un alto valor
de consumo para el deudor.
- En general, la tecnología de crédito individual puede ser más eficaz en momentos de crisis, ya que su
selección de deudores se basa en un control más estricto, aumentando la probabilidad de obtener una
cartera de más alta calidad, mientras que es más probable que la recesión económica afecte más a la
calidad de la cartera de los grupos solidarios ya que: (i) sus miembros no son seleccionados a partir de
una evaluación de su productividad y riesgo; y (ii) la crisis puede afectar a varios miembros del grupo
simultáneamente, mermando así la eficacia de la garantía solidaria del mismo (ver Navajas et al., 2003).
4 La política de reducción de tasas de interés iniciada a fines del 2000 por el sector bancario también
contribuyó a reducir el volumen total de depósitos. Los bancos buscaban incentivar la reducida demanda
de crédito con menores tasas activas, mientras disminuían sus costos financieros vía menores tasas
pasivas para desincentivar la oferta de depósitos por el público (ante la menor demanda de crédito). Al
31 de diciembre de 2001, las tasas efectivas promedio activa y pasiva en moneda extranjera alcanzaron
su nivel más bajo en diez años (13,5 y 2,8 por ciento, respectivamente). Ambas tasas continuaron
disminuyendo en los años posteriores (aunque con leves aumentos temporales), acentuado por tendencias
internacionales. A septiembre 2005, las tasas cayeron a 12,5 y 1,8 por ciento, respectivamente.
156
de depósitos ha estado estrechamente vin- 2004, la tendencia a la baja de los depósitos

culada a la inestabilidad política y social. bancarios empezó a revertirse, aunque el
Aunque algunas entidades se han visto más sistema siguió expuesto a episodios puntua-
afectadas que otras, la retirada ha afectado les (v.gr., a mediados de 2005 con la dimi-
por lo general a todo el sistema, y por lo tan- sión del presidente Mesa); la cartera total
to no derivó en cierre de bancos por falta de también empezó a recuperarse en 2005. Pe-
liquidez.5 Tampoco ha generado un proble- se al reciente aumento de depósitos banca-
ma sistémico, debido a la alta y creciente li- rios, a septiembre de 2005 éstos son todavía
quidez del sistema y a la gestión adecuada un 12 por ciento menores a su nivel en 2001.
de las necesidades por parte de las autorida- La recuperación de los depósitos en el sec-
des.6 Sin embargo, tras cada episodio, los tor no bancario empezó antes, en junio de
depósitos bancarios se estabilizaban en un 2002, sobre todo en las EMF reguladas, que
nivel cada vez más bajo. A junio del 2004, el recibieron una porción significativa de los
valor de los depósitos era un 75 por ciento depósitos del sistema bancario (resultando
del nivel alcanzado en diciembre del 2001 en una reducción de su costo de fondeo). Es-
(un 80 por ciento para el sistema financiero, to contribuyó a que las EMF aumentaran el
Gráfico 1). tamaño (y calidad) de su cartera a pesar de
la crisis. En el caso de los bancos, apenas
Indicios de recuperación de los depósitos han empezado a reanudar el negocio de
y los créditos totales. A partir de junio de préstamos en 2005 con un crecimiento inci-
Gráfico 1 Evolución de las obligaciones con el público (en millones de dólares)
4200 3964
4000
3583 3647
3800 3538
3470 3493
3600
3364 3458
3400
3113
3140
3000 3113
2800
Mar-02
Jun-02
Sep-02
Mar-03
Jun-03
Sep-03
Mar-04
Jun-04
Sep-04
Mar-05
Jun-05
Sep-05
Dic-01
Dic-02
Dic-03
Dic-04
Fuente: Presentación SBEF a septiembre 2005
5 De hecho, bancos percibidos en su momento como más débiles sufrieron retiradas relativamente
menores que las de otros considerados muy fuertes (incluyendo algunos extranjeros). Se dice que estos
últimos podrían haber tenido depositantes más sofisticados que podían retirar más fácilmente su
dinero, por ejemplo vía Internet.
6 Fundamental, fue el oportuno acceso a la liquidez del BCB, en su función de Prestamista de Última
Instancia (PUI) otorgando préstamos a los bancos con problemas transitorios de liquidez (no de
solvencia) a tasas penalizadas y con colaterales significativos.
157
piente, pero todavía por debajo del volumen desde marzo del 2004 hasta septiembre del
de 2003 (Gráfico A1) y más rezagado hacia 2005 los depósitos en moneda nacional tan-
el sector corporativo (BCB 2005e). to a plazo fijo, caja de ahorro y cuenta co-
rriente han aumentado su participación re-
Dolarización, calidad de lativa en el total de depósitos, incluyendo
activos y solvencia, liquidez y bolivianos y dólares (ver Gráfico A2). En el
rentabilidad mismo período, sólo los depósitos a plazo fi-
jo en moneda extranjera aumentaron su pe-
Alta dolarización. Pese a las mejoras reso relativo en el total de depósitos –en par-
cientes, el sistema financiero boliviano site debido a la introducción del ITF y otras
gue caracterizado por un alto grado de dola- medidas.
rización, lo que ha motivado políticas de
promoción del uso de la moneda local. En di- Baja calidad de los activos, mayor capital
ciembre del 2004, aproximadamente el 88 en riesgo. La persistencia de un alto índice
por ciento de los depósitos y el 95 por cien- de mora (IM), de un cociente elevado entre
to de los créditos totales estaban denomi- la cartera en mora y la cartera total, consti-
nados en dólares. La dolarización expone a tuye una debilidad fundamental del sistema
las entidades financieras a un mayor riesgo financiero. En general, el aumento de la
de insolvencia de sus deudores ante una de- cartera en mora se debió a la disminución
valuación, ya que un alto porcentaje de los de la rentabilidad de las empresas locales
créditos va a sectores económicos que per- motivada por la recesión económica del pe-
ciben sus ingresos en moneda nacional.7 El ríodo 1999-2002.8 Este efecto fue particu-
alto grado de dolarización, originado desde larmente relevante en el sector bancario,
la segunda mitad de los años 80 debido a la debido a su alta exposición al sector corpo-
hiperinflación todavía presente en la memo- rativo, y aún mayor en aquellos bancos que
ria de los bolivianos, refleja la falta de con- otorgaron préstamos de más riesgo durante
fianza en la moneda local. En los últimos dos el auge económico de principios de los 90.
años, la proporción de depósitos denomina- A su vez, la mejora en la regulación y super-
dos en dólares ha disminuido y, desde enero visión de las entidades financieras supuso
hasta noviembre del 2005, los depósitos en un mayor reconocimiento de la cartera en
moneda local aumentaron en un 53 por mora. A septiembre de 2005, el IM se habia
ciento, disminuyendo al 80 por ciento la do- reducido significativamente, pero conti-
larización del sistema bancario. Además, nuaba alto (15 por ciento para las entida-
7 Según el BCB (2005b), aproximadamente un 67 por ciento del crédito se otorga al sector “no
transable”.
8 La crisis se debió principalmente a los shocks externos que dañaron exportaciones e inversiones, las dos
principales fuentes de crecimiento del período 1990-1998. Estos shocks incluyeron: (i) disminución del
ingreso de capitales en la región debido a la crisis rusa; (ii) deterioro de la competitividad de las
exportaciones bolivianas a raíz de la crisis del sudeste asiático y las devaluaciones de Brasil, Chile y
Argentina; (iii) menor demanda de productos bolivianos originada por la crisis argentina y menor
crecimiento económico en Latinoamérica; y (iv) efectos negativos de desastres naturales sobre la
producción. Para más información, véase por ejemplo del Banco Mundial (2004).
158
des bancarias y 6 por ciento para los no mora para bancos bajaron al 73 por ciento
bancarias, Gráfico A3), pero mejoró signifi- en septiembre 2005 (de 84 por ciento en di-
cativamente comparado con los niveles de ciembre 2004). Esto refleja el incremento
1998 (43 y 9 por ciento respectivamente).9 del IM de la cartera reprogramada (del 19 al
Por otro lado, las EMF reguladas siguen te- 26 por ciento en el mismo período, ver Grá-
niendo la cartera de mejor calidad del siste- fico A4) que compensó negativamente el
ma. La cartera en riesgo (medida equiva- aumento de provisiones de mayo del 2005
lente al IM) de las EMF es inferior al 3 por resultante del fortalecimiento de las reglas
ciento. Este valor es 4 veces menor al ob- prudenciales de la SBEF (establecido con
servado en 2001 y la mitad del existente aplicación gradual). Al mismo tiempo, el ca-
durante la crisis.10 pital en riesgo13 pasó del 15 por ciento en di-
La reprogramación de cartera permitió ciembre 2004 al 23 por ciento en septiembre
diferir temporalmente los préstamos irrecu- del 2005, aunque con marcadas mejorías pa-
perables, pero su morosidad ha ido aumen- ra algunos bancos. La solvencia estimada
tando a medida que se han vencido los pla- del sistema, medida por el CAP (Coeficiente
zos; la cobertura de provisiones bajó, incre- de Adecuación Patrimonial, es un índice de
mentando el capital en riesgo. El programa solvencia equivalente al CAP), se mantuvo
de reestructuración de cartera FERE comen- en el 14,5 por ciento a septiembre del 2005
zó en 2000, alcanzando su punto más alto (un punto porcentual menos que en diciem-
entre 2002 y 2003 (en diciembre de 2002, bre de 2004). Sin embargo, el CAP del siste-
un 32 por ciento de la cartera de los bancos ma y, en particular, el de algunos bancos, se-
y 6 por ciento de la de las EMF estaba repro- ría menor si se tuviera en cuenta las provi-
gramada).11 En agosto del 2005, el alto y aún siones pendientes por las nuevas reglas14 y
creciente IM de la cartera reprogramada lle- por la cartera reprogramada aún no estima-
gó al 27 por ciento para el sector bancario y da en mora.
al 6 por ciento para las EMF.12 Por otro lado, Alta liquidez. La liquidez ha seguido au-
como muestra el Gráfico A3, los niveles de mentando con una tendencia creciente des-
cobertura de provisiones sobre la cartera en de 1998 (Gráfico A1), teniendo en cuenta la
9 Aunque el índice de mora de las entidades no bancarias es mucho menor (lo que refleja la mayor calidad
de su cartera), preocupa la posible exposición de FFP y de otras entidades no bancarias que tienen
carteras altamente dolarizadas pero que prestan sobre todo a deudores no generadores de divisas.
10 Las EMF no reguladas tienen una cartera en riesgo superior al 5 por ciento; cuatro tienen más del 10
por ciento.
11 El programa FERE se cerró para nuevos casos en 2004. Para más información sobre el FERE y sus efectos
sobre la calidad de la cartera.
12 Si se considera toda la cartera reprogramada como potencial cartera morosa, el IM combinado de ésta y
la cartera en mora aumentaría a un 46 por ciento para las entidades bancarias y un 11 por ciento para
las no bancarias.
13 Definido como (cartera en mora - provisiones)/patrimonio.
14 Si se hubiera hecho el ajuste completo en 2005, 3 bancos hubieran tenido un CAP inferior al 10 por
ciento.
159
retirada de depósitos y la escasez de nego- Baja rentabilidad. Pese a leve mejora re-
cios rentables.15 En septiembre de 2005, la ciente, el período 1998-2005 se ha caracte-
liquidez fue del 30 por ciento del total de ac- rizado por la baja rentabilidad del sector
tivos, lo que supone un grado de cobertura bancario, en un contexto de menos nego-
sobre el total de depósitos del 41 por cien- cios, baja calidad de activos y alto riesgo de
to, o 75,5 por ciento de los depósitos exigi- retirada de depósitos. La reciente crisis
bles a corto plazo (a la vista, de ahorro y a económica generó pérdidas a los bancos al
plazo inferior a un año). Por otro lado, el disminuir la calidad de sus activos y el ta-
grado de cobertura de los depósitos sin maño del negocio bancario. No obstante,
afectar la posición del encaje fue del 32 por durante 2005 los bancos han empezado a
ciento.16 Una fracción importante de esta li- recuperar su rentabilidad (con utilidades
quidez está invertida en bonos del Tesoro bancarias de 10 millones de dólares desde
General de la Nación (TGN) y depósitos e in- enero hasta septiembre de 2005), lo que
versiones temporales en el extranjero.17 contrasta con las pérdidas hasta 2004 (6
Además, las entidades financieras han man- millones durante el mismo periodo en
tenido importantes excedentes en efectivo 2004). En septiembre de 2005, los retornos
en el Banco Central de Bolivia (BCB), por en- promedios sobre activos y patrimonio (ROA
cima del encaje requerido (aún después del y ROE, respectivamente por sus siglas en in-
aumento reciente del encaje). En diciembre glés) de los bancos continuaron siendo muy
de 2004 estos excedentes fueron del 58 por bajos (0,4 y 4,2 por ciento, respectivamen-
ciento en moneda extranjera y del 321 por te). Ello sugiriere la necesidad de fusiones
ciento en moneda nacional (BCB, diciembre en el contexto de un sistema con casi la mi-
2004). Sin embargo, preocupa todavía la al- tad del negocio bancario, pero con el mismo
ta concentración de los depósitos del siste- número de bancos y con cierta competencia
ma (mayor que en 2002). A noviembre de del sector no bancario en cuanto a depósi-
2005, 519 cuentas (las que representan me- tos. En contraste, la rentabilidad de las EMF
nos del 1 por ciento del número total) repre- reguladas se recuperó más rápidamente, al-
sentaban con más del 26 por ciento del vo- canzando ROA y ROE a septiembre de 2005
lumen de depósitos a noviembre 2005 (ver promedios de 1,3 y 11,4 por ciento respec-
Tabla A1). tivamente.18
15 Sin embargo, esto también implica una disminución de la ya baja rentabilidad de las entidades
financieras. Para mayor información sobre los costos de oportunidad del incremento de liquidez, ver
BCB (2005b).
16 Este valor, equivalente a US$ 851 millones, no incluye inversiones restringidas ni el Fondo RAL (US$
301 millones), pero sí las inversiones negociables contabilizadas como inversiones permanentes. Sin
embargo, no se incluyen en este cálculo de cobertura los montos de las SAFIS (sociedades de inversión)
que en el pasado recibieron grandes demandas de efectivo que cubrieron accediendo a sus bancos
relacionados, quienes a su vez accedieron entonces a las ventanillas del BCB.
17 Estos dos últimos, inducidos por la subida reciente de las tasas de interés internacionales y la caída de
la rentabilidad efectiva de los activos nacionales.
18 Aunque estas tasas son mucho mayores que la de los bancos, reflejan en parte el mayor riesgo que
implica el negocio de las microfinanzas.
160
Insuficiente acceso a servicios los bancos, la cultura del crédito está basa-
financieros (peor después de la da en el otorgamiento de préstamos contra
crisis), sobre todo en el sector rural garantías inmuebles a través de sobregiros o
y para las pequeñas y medianas em- préstamos comerciales, lo que limita el ac-
presas (PYME), aunque con un papel ceso de empresas de menor tamaño con po-
importante del microcrédito; desarro- ca disponibilidad de estos colaterales. Otras
llo reciente de otros productos por opciones alternativas a los créditos banca-
EMF (microdepósitos, seguros y re- rios comerciales, como el factoraje, el arren-
mesas). damiento financiero o la titularización, no
se han explotado plenamente hasta el mo-
Insuficiente acceso a crédito. Las empre- mento, pero podrían facilitar el acceso al
sas bolivianas consideran que la falta de ac- crédito en el contexto boliviano, sobre todo
ceso al crédito limita notablemente su cre- para las PYME.
cimiento.19 Esta observación es coherente En cuanto al número de sucursales, las
con el hecho de que el crédito del sector fi- entidades no bancarias (y, en concreto, las
nanciero al sector privado no ha logrado re- EMF reguladas) registran la mayor cobertura
cuperar su nivel anterior a la crisis (33 por y el mayor incremento desde 1998, inclu-
ciento del PIB), ante la tardanza en la recu- yendo el área rural (Tabla 1). En el sector
peración del sector empresarial. El problema bancario, el BUN y Banco de Crédito (de pro-
es aún mayor para las PYME, ya que los ban- piedad peruana) tienen el mayor número de
cos han tendido a concentrar su crédito en sucursales (44 y 43, respectivamente) con
empresas grandes (o medianas-grandes) participación en las zonas rurales (20 y 16
mientras las EMF se dirigen a las microem- respectivamente), pero menor que las EMF,
presas, aunque recientemente han empeza- que sirven más como instrumentos para uti-
do a atender también a las medianas. Para lizar medios de pago.
Tabla 1 - NÚMERO DE SUCURSALES EN EL ÁREA RURAL Y URBANA,

POR TIPO DE ENTIDAD:
31-Dic-98 30-Jun-05
Total Total Urbana Provincial
FFP + BSO 83 180 67.2% 32.8%
CAC 93 71 53.5% 46.5%
MAP 36 39 84.6% 15.4%
NO BCOS + BSO 212 290 66.2% 33.8%
BCO 278 279 78.6% 21.4%

Fuente: Presentación SBEF a Septiembre 2005
19 Aparte de restricciones importantes derivadas del clima empresarial.

161
Microcréditos. Las EMF conceden la ma- Crédito rural aún más limitado. La falta
yoría de los microcréditos, abarcando a más de acceso al crédito se acentúa en las zonas
clientes que el sector bancario en su con- rurales, generalmente atendidas por EMF no
junto. Las ONG conceden créditos a 200.000 reguladas, pero con un aumento reciente de
microempresarios (1,5 veces el número de la presencia de EMF reguladas. Aunque las
clientes totales del sector bancario). Por ONG dedican un 60 por ciento de su cartera
otro lado, las EMF reguladas otorgan un vo- al sector rural, el saldo promedio de 572 dó-
lumen de préstamos a microempresarios lares no alcanza para satisfacer las necesi-
aún mayor (250.000), aunque ha disminui- dades a medio plazo de los agricultores ex-
do desde de la crisis. Para afrontar dicha cri- portadores. Los Fondos Financieros Privados
sis y gestionar la elevada competencia, las (FFP), pese a ser predominantemente urba-
EMF reguladas se han orientado gradual- nos,20 han permitido mejorar el acceso al
mente hacia empresarios de mayor tamaño. crédito de los agricultores, al ofrecerles pro-
Por ello, han sido acusadas de salir de su ni- ductos adaptados a sus ciclos productivos,
cho de mercado, pese a que también han además de crédito a otras actividades rurales.
disminuido la tasa de interés que cobran (y
sobrevivido a la crisis, preservando el servi- Distorsiones en el mercado rural. Inter-
cio bancario). En efecto, el porcentaje de venciones del sector público que buscan me-
préstamos pequeños (inferiores a 500 dóla- jorar el acceso. La profundización de servi-
res), ha disminuido gradualmente en el to- cios de crédito en la zona rural por parte de
tal de créditos de las EMF reguladas, llegan- entidades financieras reguladas y el creci-
do al 5,6 por ciento en junio de 2005. Sin miento de EMF no reguladas se han visto
embargo, es difícil discernir si una mayoría afectados por distorsiones derivadas de
son deudores pequeños que han ido adqui- programas del sector público dirigidos a es-
riendo compromisos mayores, de acuerdo ta zona y por los disturbios sociales de los
con la tecnología de EMF, que otorga prés- últimos años. En el caso de las EMF regula-
tamos cada vez mayores a medida que los das, su expansión rural se ha visto limitada
clientes pagan. Paralelamente, el porcenta- por: (i) las tasas subsidiadas ofrecidas por
je de préstamos grandes (superiores a Fondesif; y (ii) la mayor dificultad en el co-
100.000 dólares) se duplicó desde finales bro de préstamos originada por propuestas
de 2003. Este cambio en la distribución de de condonación de deudas en el pasado re-
préstamos se debe además a la reciente es- ciente. Las menores tasas de interés de
pecialización de algunas EMF en el otorga- Fondesif y sus condiciones relativamente
miento de préstamos a PYME, lo que de- laxas para el otorgamiento de crédito21
muestra la capacidad de estas entidades pa- también han limitado el desarrollo de las
ra cubrir el desfase de acceso al crédito de EMF no reguladas. Los criterios de desem-
este sector. bolso de Fondesif se consideran poco trans-
20 Excepto Prodem que es enteramente rural, Bancosol y más recientemente FIE, que ha empezado a
orientarse a este segmento.
21 El plazo máximo de un crédito son 12 años con un período de gracia de tres años. Ver González-Vega,
2002, sobre el efecto sobre la competencia de las políticas dirigidas del Fondesif.
162
parentes y expuestos a influencias políti- bancos), frente a 260.000 créditos; el volu-

cas, lo que podría estar desincentivando un men total de depósitos era de 278 millones
mejor desempeño financiero y un gobierno de dólares. El tamaño promedio de sus de-
realmente corporativo de las ONG que de- pósitos es pequeño (178 dólares, o un quin-
penden de los fondos subsidiados adminis- to del Producto per cápita), lo que sugiere
trados por Fondesif.22 Esto ha provocado un que los servicios de microdepósitos están
bajo índice de apalancamiento (1,6x, insu- efectivamente orientados a los segmentos
ficiente para aumentar su crédito significa- más pobres. Este importante resultado en
tivamente) y una mayor exposición de las términos de cobertura parece indicar que
mismas a riesgos cambiarios y de volatili- las EMF bolivianas también están teniendo
dad.23 Por otro lado, los bloqueos de cami- éxito en el desarrollo de la tecnología de
nos y otros disturbios sociales han merma- micro-depósito. Las EMF han estado desa-
do el interés de diversas entidades en in- rrollando otros productos importantes para
vertir en el sector rural, ya que los conflic- la profundización del acceso a los servicios
tos encarecen el cobro de préstamos y au- financieros para microempresarios, inclu-
mentan la volatilidad de los negocios rura- yendo micro-seguros, micro-leasing y pagos
les (sobre todo de los más pequeños). Por de remesas.
eso es importante mejorar el clima empre-
sarial con objeto de promover un mejor ac- MEDIDAS RECIENTES DE
ceso a los servicios financieros, entre otros POLÍTICA DEL MHCP, BCB Y SBEF,
(véase la nota de discusión sobre producti- CONCERNIENTES AL SECTOR
vidad y competitividad). FINANCIERO
Desarrollo reciente de servicios financie- Combinación de medidas para reducir la

ros de micro-depósitos y otros. El número de dolarización. Tanto el Ministerio de Hacien-
depositantes de las EMF reguladas se incre- da (MH) como el BCB han adoptado medidas
mentó recientemente por encima del de mi- que buscan reducir la preferencia por el dó-
crodeudores, reflejando la relevancia de los lar en el sistema financiero. Como parte de
servicios de depósitos para pequeños clien- su política fiscal para reducir el déficit, el
tes. En diciembre del 2004, las EMF regula- MH anunció en febrero de 2004 la creación
das tenían 300.000 cuentas de ahorro (la del Impuesto de Transacciones Financieras
mitad del número de depositantes en los (ITF) sobre depósitos y retiros en dólares,
22 Casi todas las ONG que pertenecen a Finrural (excepto 2), tienen capital suficiente para transformarse
en FFP (capital mínimo requerido cerca de US$1 millón) y así poder fondearse con depósitos, pero
ninguna ha mostrado interés (excepto Agrocapital, que está en proceso de obtener su licencia). Esto se
debe, en parte, a la percepción de que el sistema regulatorio es muy rígido para las entidades que no
buscan obtener beneficios y a la ausencia de un marco legal para algunos de sus productos (como los
préstamos agrícolas).
23 Fondesif también prestó asistencia técnica a las ONG por valor de US$ 6.500 millones de enero a junio
del 2005 (Fondesif); sin embargo, es difícil evaluar la eficacia de estos esfuerzos, dada la baja calidad
de la cartera de las ONG y a las fallas en la gestión efectiva de riesgos (Finrural y ASOFIN).
163
que entró en vigor 6 meses después. 24 Aun- nen los depositantes para hacer sus transac-
que la aplicación del ITF ha contribuido a re- ciones.27
ducir la dolarización de los depósitos, tam-
bién ha incentivado una disminución de la Medidas para aumentar el plazo de los de-
intermediación financiera y menores volú- pósitos. Mientras el Impuesto a las Transac-
menes de depósitos a la vista y de ahorro du- ciones Financieras (ITF) no grava los depósi-
rante la segunda mitad de 2004 y principios tos a plazo fijo, los bancos acentuaron la
de 2005. Por otro lado, el BCB introdujo me- pendiente de la curva de sus tasas pasivas.
didas de política monetaria y cambiaria a fin Ambas medidas buscan aumentar el plazo de
de reducir la preferencia por el dólar.25 El au- los depósitos totales. Aunque estas políti-
mento del encaje legal en dólares realizado cas han contribuido a modificar la estructu-
en abril de 2005 contribuyó a la disminución ra de los depósitos bancarios, aumentando
de la dolarización y a aumentar la cobertura la participación relativa de depósitos a pla-
obligatoria de depósitos.26 Además, el BCB zo fijo, implican ciertos riesgos en lo que se
aumentó el diferencial entre el tipo de cam- refiere a la irreversibilidad de la estructura
bio de compra y venta, lo que encareció el de los depósitos es inestable (en parte por
costo de cambiar los ingresos en moneda lo- el riesgo de nuevos episodios de retirada de
cal en dólares para luego volverlos a cambiar depósitos). Por ejemplo, el hecho de que las
a moneda local en el momento de la transac- tasas pasivas a corto plazo para los depósi-
ción. Esto contribuyó a elevar la proporción tos en dólares estén muy por debajo de las
de depósitos en moneda local que mantie- internacionales, podría fomentar la pérdida
24 La ley correspondiente se aprobó el primero de abril, pero el decreto que la desarrolla se publicó en
julio, provocando inestabilidad en los depósitos en anticipo de la entrada en vigor del ITF.
Inicialmente, el ITF debía aplicarse durante dos años, pero recientemente el gobierno le ha otorgado
carácter permanente. Durante su primer año de existencia, la alícuota fue de 0,3 por ciento sobre cada
transacción, cayendo a 0,25 por ciento durante su segundo año. Los depósitos en dólares inferiores a
US$ 1,000 (y los depósitos en bolivianos) están exentos.
25 El FMI prestó asistencia técnica como parte de este esfuerzo.
26 El encaje legal (en títulos) sobre depósitos en moneda extranjera (excepto para aquellos depósitos a
plazo fijo superiores a 720 días) aumentó del 10 al 12 por ciento lo que, sumado al 2 por ciento en
efectivo equivale a un encaje del 14 por ciento (12 por ciento en moneda nacional). Se añadió también
un encaje marginal del 7,5 por ciento para los depósitos en dólares (excepto los superiores a 360 días),
pero aplicable únicamente a las cuentas financieras por encima del 80 por ciento de los depósitos a 31
de marzo de 2005 (BCB 2005b).
27 Especialmente, el BCB ha procurado evitar que la apreciación real de la moneda nacional, a pesar de su
apreciación nominal de la moneda nacional no implique una apreciación real (ver BCB, 2005e). Esta
medida sólo trata de evitar una merma de la competitividad, sino que también sirve para prevenir la
retirada de depósitos, ya que en un sistema altamente dolarizado ésta puede originarse con el temor
del público a que sus depósitos en moneda extranjera deban obligatoriamente convertirse a la moneda
local a un tipo de cambio oficial que difiera del de mercado (sobre todo ante experiencias recientes en
Argentina).
164
de depósitos (ver informes del BCB).28 Ade- ción de la SBEF, las provisiones pendientes
más, la reciente confirmación del ITF como deberán constituirse gradualmente en los
tributo permanente mantiene el efecto ne- próximos tres años. Algunos bancos han co-
gativo que suelen tener impuestos similares menzado a constituir las provisiones pen-
en el desarrollo del sistema financiero, tan- dientes, reflejando su mayor holgura en tér-
to por vía de una menor intermediación, co- minos de solvencia, lo que ha reducido sig-
mo por vía de un exceso de encaje (dada la nificativamente su capital en riesgo. A prin-
mayor preferencia de efectivo que se incen- cipios de 2005, las EMF no reguladas afilia-
tiva). Estos aspectos resultan ya preocupan- das a Finrural establecieron un sistema de
tes en el sistema boliviano. autorregulación basado en las normas de la
SBEF a fin de facilitar la incorporación de las
Fortalecimiento reciente de las reglas pru- ONG más exitosas al sistema regulado en un
denciales, mejoras del marco prudencial de lapso de tres años.30 Por otro lado, la SBEF
las entidades no reguladas y mayor orienta- empezó a orientar su ejercicio más sobre la
ción de la SBEF hacia una supervisión basada base de medición y supervisión de riesgos,
en riesgos. En mayo 2005 entraron en vigor incluyendo la creación en 2005 de un área
reglas más prudentes de clasificación y pro- especializada en Basilea II.
visión de préstamos29, mientras se ha estado
fortaleciendo el marco prudencial de entida- Fortalecimiento de la red de seguridad. Re-
des no reguladas. Además, en los últimos solución bancaria, Fondo de Recapitalización
años la SBEF ha tratado de centrarse más en Financiera (FRF) y marco legal e institucional
la medición y supervisión de los riesgos, a la para el fondo de seguro de depósitos. A partir
espera de adoptar los principios de Basilea de 2003, la SBEF y el BCB adoptaron medidas
II en 2009. Como resultado del ajuste en las para implementar los mecanismos de resolu-
reglas, el sector bancario requirió 57 millo- ción bancaria previstos en la Ley 1488 (“so-
nes de dólares en provisiones adicionales, lución”) y el funcionamiento del FRF.31 La
de los cuales unos 10 millones se constitu- SBEF aprobó los reglamentos, manuales y
yeron en mayo de 2005; según la disposi- procedimientos necesarios para aplicar los
28 En este contexto, los bancos están comenzando a ajustar sus tasas al alza, lo que va a presionar sus
márgenes y a afectar a la rentabilidad del sistema.
29 Este es un avance muy importante, ya que las reglas de clasificación y provisión de préstamos se
habían flexibilizado mucho en los últimos años a raíz de la crisis, distorsionando la solvencia declarada
y afectando a los incentivos de los bancos. El proceso de fortalecimiento de las normas se había
retrasado por dificultades del contexto, aunque las autoridades reconocían la necesidad e importancia
de revertir el efecto de medidas menos prudentes.
30 En general, las EMF se beneficiaron de un marco legal y regulatorio flexible que ha incentivado su
notable crecimiento. Sin embargo, todavía no se han verificado resultados favorables para las no
reguladas.
31 El FRF (vía el BCB a nombre del Tesoro General de la Nación TGN y hasta 2006) puede actualmente
aportar hasta el 30 por ciento de los depósitos cubiertos en un proceso de solución de entidades
financieras vía exclusión de activos y pasivos, reduciéndose del 50 por ciento que prevaleció hasta el
primero de enero del 2005.
165
procesos de resolución bancaria de acuerdo control de la entidad. Mediante la capitali-

con las mejores prácticas internacionales. El zación de su deuda subordinada33, Nafibo
BCB comenzó a cobrar las aportaciones de adquirió el 75 por ciento de las acciones del
las entidades que integran los recursos del BUN, que de acuerdo con el Decreto 27258
FRF (y se aclaró la naturaleza legal del mis- debían ser vendidas en un plazo de 2 años,
mo). Hace poco, las autoridades elaboraron computable a partir de la fecha de emisión
un proyecto de ley para la creación de un de las nuevas acciones (junio de 2004). Pe-
fondo de seguro de depósitos explícito con se a que la capitalización revirtió en su mo-
cobertura limitada, inspirado en experien- mento el déficit de BUN y permitió su conti-
cias internacionales exitosas. El proyecto fue nuidad, la institución sigue teniendo una
enviado al Congreso a fines de 2005. frágil situación patrimonial y pérdidas ope-
rativas, y mantiene litigios con Nafibo y con
Resolución efectiva de mutuales de aho- los accionistas privados. En este contexto,
rro y préstamo insolventes. Entre mayo del aunque el plazo de venta todavía no ha ven-
2003 y octubre del 2004 se aplicó el proce- cido, es preocupante que los preparativos
dimiento de “solución” a 4 entidades mu- para la venta del BUN no hayan experimen-
tuales, revirtiendo la “tolerancia regulato- tado progresos relevantes.
ria” predominante durante años. Se honra-
ron todas las obligaciones de primer orden. Fondo de Apoyo al Sistema Financiero -
La SBEF, con la participación del FRF, resol- FASF. Por medio del Decreto 27386 se creó el
vió los problemas de las mutuales: “La Fron- FASF con el fin de fortalecer la posición pa-
tera” (mayo de 2003), “Manutata” y “Del trimonial de entidades que participen en
Pueblo” (ambas en septiembre de 2004) y procedimientos de solución o compra (como
“Tarija” (octubre de 2004). Así, se transfi- adquirientes) y/o en el programa de rees-
rieron las carteras y depósitos de estas enti- tructuración de empresas (según la Ley
dades a otras instituciones (por el equiva- 2495). El marco normativo y operativo del
lente a dos millones de dólares), preservan- FASF está formado por su decreto de crea-
do el negocio y reforzando la cultura de pa- ción, el contrato de fideicomiso y el regla-
go al eliminar la “tolerancia regulatoria.” mento. Estas normas establecen los térmi-
nos y condiciones de las operaciones, enti-
Supervisión intensiva y capitalización del dades elegibles y demás aspectos relativos al
BUN. A finales de 2003, Nafibo32 capitalizó funcionamiento del FASF. El fondo se creó
la deuda subordinada que había adquirido como un fideicomiso (cuyo fideicomitente es
en el Banco de la Unión (BUN) y tomó el el MH y fiduciario es Nafibo) con recursos
32 Nafibo es un banco de segundo piso de propiedad mixta, con participación mayoritaria del Estado y
minoritaria de la CAF. La presencia de la CAF puede haber reducido el riesgo moral que suele afectar a
los bancos públicos. Este riesgo surge cuando los deudores con capacidad de pago dejan de respetar sus
pagos, al advertir que el Estado va a cubrir las pérdidas resultantes. Se argumenta que en el caso de
Nafibo, este problema se ha mitigado porque no se le considera como un banco enteramente público.
33 Esta deuda resultó del Programa de Fortalecimiento Patrimonial (PROFOP) de capitalización de entidades
financieras con recursos del estado. Para más detalles sobre el PROFOP y el proceso de capitalización del
BUN, ver documento BCRP I.
166
que ascienden a 30 millones de dólares, en el Ley de reestructuración de empresas y

contexto del BCRP I, para apoyar dos tipos marco de insolvencia. La Ley 2495 constitu-
de operaciones: i) compra de activos y pasi- ye un esfuerzo insuficiente de mejora del
vos en procesos de solución, fusiones o com- marco legal para reestructuración de empre-
pra de paquetes accionariales mayoritarios; sas, y el marco de procesos de insolvencia
y ii) participación en acuerdos de reestructu- (previsto en el Código de Comercio) conti-
ración de empresas (Ley 2495). También núa siendo anticuado e ineficaz. Aunque la
puede hacer préstamos subordinados a las regulación ha mejorado algunas deficien-
entidades y/o préstamos a accionistas para cias de la Ley 2495 (por ejemplo, el límite
capitalizar entidades. del 50 por ciento a las quitas que pueden
El FASF es un pilar de estabilidad del sis- aplicarse a las deudas con el Estado), los as-
tema financiero como apoyo a instituciones pectos pendientes más importantes requie-
financieras para procesos de “solución” o ren de un cambio legal que incluya también
fusión y/o de reestructuración de empresas. la reforma de las normas del Código de Co-
Hasta el momento, el FASF no ha realizado mercio, lo que ha resultado difícil en el con-
ningún desembolso, ya que no ha tenido lu- texto político de los últimos años. Estos as-
gar ninguna de las operaciones que apoya. pectos afectan principalmente a los dere-
Por un lado, no se ha concretado la venta del chos de los acreedores (Recuadro 2), retra-
BUN ni ha habido ninguna fusión o solu- sando así la restauración del crédito corpo-
ción, en parte por el difícil contexto políti- rativo.36
co y social.34 Por otro lado, debido a las de- Además, la imposibilidad de lograr un
bilidades persistentes de la Ley 2495 (resu- acuerdo mediante la reestructuración de la
midas en el párrafo siguiente), las reestruc- empresa es causa de quiebra, y ésta conlle-
turaciones de empresas que se han dado ba- va el estigma de la presunción de fraude
jo la ley (algunas a 12 de octubre 2004; véa- que entre otras debilidades, la mantiene
se Superintendencia de Empresas, 2005) obsoleta e inutilizada. Hace poco las auto-
han sido para préstamos ya aprovisionados ridades reanudaron esfuerzos para mejorar
casi al 100 por ciento (y con deudas impor- el marco general de los procesos de insol-
tantes con el Estado).35 Puesto que la solvencia, redactando un borrador de ley que
vencia de los bancos involucrados no se ha enviaron al Congreso recientemente (in-
visto afectada, estos procesos no han dado cluido como “meta” en el acuerdo con el
lugar a la intervención del FASF. FMI).
34 El Banco Bisa (de capital nacional) anunció recientemente un acuerdo con el Banco Santa Cruz (de
capital extranjero) para la compra de las acciones de este último que está siendo evaluado por la SBEF.
35 La Ley 2495 genera un incentivo perverso para la reestructuración de empresas con grandes deudas con
el Estado, ya que éste no participa en la negociación durante la Junta de Acreedores, pero se le aplica
la quita (reducción del monto original de la deuda acordada por la mayoría que asiste a la misma. En la
práctica, dicha quita ha llegado a ser del 98 por ciento.
36 El BM ha prestado asistencia técnica para paliar las fallas del marco legal, primero con el FSAP (ver ICR
ROSC) y luego en el contexto de la preparación y supervisión del BCRP I. Sin embargo, los cambios
legales no se han podido materializar; recientemente se han reanudado esfuerzos, con propuestas
legales en curso.
167
Recuadro 2 - DEBILIDADES DE LA LEY 2495
La ley no contiene criterios objetivos de elegibilidad para poder iniciar el proceso de reestructura-
ción. Esto implica que ésta puede ser impuesta a los acreedores unilateralmente por cualquier deudor,
aunque éste no se encuentre en estado de insolvencia o de cesación de pagos (ni cerca del mismo). En
la práctica, sin embargo, el sistema no ha atraído a empresas viables, pero insolventes, sino sólo a en-
tidades con serios problemas por otros incentivos.
Tanto la regulación legal como la práctica muestran una insuficiente consideración de la viabilidad
de la empresa al ingresar al sistema. No hay una evaluación estricta y competente de la viabilidad de la
empresa sometida a la previsión legal.37 Así, varias de las empresas que han ingresado habrían cesado
su actividad empresarial antes de tal ingreso. Numerosos actores alientan la incorporación de un diag-
nóstico, en tiempo y costo razonable, por tercero imparcial, debidamente capacitado sobre la viabili-
dad de toda empresa que pretenda acogerse a los beneficios del programa.
El sistema de votación para llegar a acuerdos es ajeno a la jerarquía de los créditos y la prioridad de
los acreedores con garantía real. Esto despoja a las garantías reales de su función primaria de proteger
al acreedor frente a una posible falta de pago o insolvencia del deudor. Los acreedores garantizados no
sólo se ven perjudicados por el hecho de tener los mismos derechos de votación que los acreedores no
garantizados o quirografarios, sino también porque pueden perder las garantías reales si el acuerdo rea-
lizado conforme a la Ley 2495 así lo estableciera. Esta circunstancia puede verse como un desincenti-
vo para el otorgamiento de crédito, dificultando el acceso al mismo e incrementando su costo.
La protección de los derechos de propiedad, defensa en juicio y proceso debido de los acreedores se
ha debilitado. El ejercicio de estos derechos está prohibido o limitado en el proceso de reestructura-
ción, a través de la restricción del recurso judicial, condicionamientos para su ejercicio y/o mediante
el efecto devolutivo de la concesión de los recursos, otorgándole a un órgano administrativo funciones
de naturaleza judicial.
Avances en la modernización del sistema cias Electrónicas (SITE) para el sistema de

de pagos. En los últimos años, el BCB ha te- pagos de alto valor que ha permitido la li-
nido un papel muy relevante en el lanza- quidación bruta en tiempo real (LBTR), au-
miento de un nuevo sistema electrónico pa- mentando su seguridad y eficiencia; (ii) la
ra pagos interbancarios; pero sería reco- obtención de la licencia de funcionamiento
mendable ampliar el alcance de la reforma. de la Cámara de Compensación de Cheques
El proceso de reforma ha incluido: (i) la impor la SBEF, tras su adaptación a la norma-
plementación de un Sistema de Transferen- tiva del BCB; (iii) la aprobación del Regla-
37 Según la Ley 2495, es el síndico quien debe opinar sobre la “consistencia del acuerdo”. Ahora bien,
dado que el síndico preside las negociaciones, resulta difícil obviar las dificultades que tendrá para
mantener su independencia de criterio y finalmente indicar si la empresa es inviable y si el acuerdo no
transforma a la empresa en viable. Al margen de esto, en los casos de otorgamiento de financiamiento
por NAFIBO se prevé la actuación de un gestor internacional, lo que en la práctica ha sido objeto de
ciertas críticas por el costo y el tiempo que implica.
168
mento del Sistema de Pagos de Alto Valor nanciero boliviano. Estos episodios, aun
que regula su funcionamiento; (iv) la im- cuando las autoridades puedan gestionarlos
plementación del Reglamento de cámaras adecuadamente, lo que no es sencillo, tie-
electrónicas de compensación y liquida- nen un alto costo para la economía (menor
ción, que regula la constitución y funciona- oferta de crédito) y para el sistema financie-
miento de las entidades que prestan estos ro (menor rentabilidad y capitalización). Por
servicios y la compensación y liquidación tanto, las autoridades deberían adoptar me-
de los instrumentos de pago; y (v) la apro- didas (resumidas abajo) para reducir el ries-
bación del reglamento de firma digital para go de retirada de depósitos y, en su caso,
el Sistema de Pagos con el objeto de validar mitigar sus efectos.
las transacciones electrónicas. Es impor- La retirada generalizada de depósitos
tante apoyar la ampliación del programa de puede deberse a la desconfianza del público
reforma para integrar todos los sistemas de en la estabilidad del sistema financiero y en
negociación y liquidación (por ejemplo, los la estabilidad macroeconómica, jurídica y/o
sistemas de liquidación y custodia de valo- política o social. Los episodios recientes pa-
res) e incorporar también mejoras en los recen deberse a la segunda causa, ya que en
marcos jurídico, regulatorio y de vigilancia. la mayoría de los casos han coincidido con
En especial, se recomienda establecer un momentos de alta incertidumbre política y
marco jurídico sólido; completar la reforma social. No obstante, es crucial que las autori-
de los sistemas de alto y bajo valor; integrar dades trabajen sobre ambas causas a fin de
los sistemas de negociación y liquidación prevenir retiradas sistémicas en el futuro.
de valores; y establecer la función de vigi-
lancia del BCB en cooperación con otros re- Opciones de política para reducir
guladores y autoridades supervisoras.38 la probabilidad de retirada de
depósitos
TEMAS RELEVANTES Desconfianza del público en la estabili-
Y OPCIONES DE POLÍTICA: dad del sistema financiero. A fin de
1) Mitigar riesgo de retirada de depósi- promover la estabilidad del sistema fi-
tos, 2) resolver el caso del BUN y 3) promo- nanciero, las autoridades deben procu-
ver un mayor acceso a los servicios finan- rar que se verifiquen siempre las si-
cieros guientes condiciones (muchas ya están
vigentes y deben mantenerse):
El riesgo de retirada de > Entidades con altos niveles de capitaliza-
depósitos: cómo mitigarlo y ción. Las autoridades deben mantener al-
cómo gestionarlo si se produce tos requisitos de capitalización y asegu-
En función de su historia reciente y de la rarse simultáneamente de que las entida-
debilidad institucional del país, los episo- des realicen oportunamente los ajustes y
dios de retirada de depósitos continúan previsiones necesarias para que los esta-
siendo un evento probable en el sistema fi- dos contables reflejen el valor real de los
38 Ver informe elaborado por el Western Hemisphere Payments and Securities Settlement Forum, el Banco
Mundial y el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA) (2004) que incluye detalles sobre
cómo avanzar en la reforma de los aspectos mencionados.
169
activos. Si éstos se registran por un valor políticos o a las diferencias de criterios

superior a su valor real, las entidades es- técnicos con el Poder Ejecutivo, y que
tarán de hecho subcapitalizadas, lo que cuenten con suficientes recursos para
comprometerá la solvencia y estabilidad cumplir su función. También requiere
de sistema y elevará la incertidumbre. que el Poder Ejecutivo se abstenga de in-
> Entidades con adecuados niveles de liqui- terferir en la actividad regulatoria y de
dez. La normativa prudencial (del BCB y supervisión del sistema financiero (por
SBEF) debe procurar que los bancos man- ejemplo, aprobando nuevas medidas de
tengan suficiente liquidez para afrontar “tolerancia regulatoria”).
situaciones de estrés sin que afecte a su > Mecanismos de liquidez sistémica: el BCB
funcionamiento. Estos márgenes desin- como prestamista de última instancia
centivan la retirada de depósitos, aun- (PUI). El sistema financiero debe contar
que un grado de liquidez muy alto afecta con instrumentos que le permitan obte-
notablemente a la rentabilidad. Es im- ner, bajo ciertas condiciones, más liqui-
portante también que las autoridades dez que la existente dentro del sistema.
exijan a las entidades que limiten sus Constituyen fuente de liquidez sistémica
descalces de plazos. los encajes o reservas que mantienen los
> Entidades que cuenten con equipos direc- bancos, la capacidad del BCB de actuar
tivos adecuados. Estos equipos deben te- como PUI sin generar inflación, los fon-
ner capacidad técnica y moral para ges- dos de los bancos o del BCB en el exterior
tionar el negocio bancario. Los supervi- y las líneas de créditos externas a las que
sores deben mantener y supervisar los puedan acceder las entidades o el BCB en
estándares y criterios técnicos (“fit & caso de iliquidez sistémica.
proper”) que deban cumplir quienes > Aunque los mecanismos de liquidez sis-
quieran acceder a los cargos superiores témica del BCB son, por lo general, ade-
de las entidades. Las autoridades deben cuados, y han demostrado su eficacia du-
exigir también que las entidades cuen- rante las recientes retiradas de depósi-
ten con equipos técnicos y procedimientos, es importante seguir reforzándolos
tos acordes al volumen, riesgo y comple- en el futuro; esto incluye agregar nuevas
jidad de sus operaciones. fuentes potenciales de liquidez en casos
> BCB y SBEF autónomos. La autonomía y de crisis sistémicas.39 En respuesta a las
capacidad técnica de las autoridades grandes sustracciones de depósitos, el
monetarias y de supervisión es un ele- BCB aumentó recientemente sus tasas de
mento importante para generar confian- reporto (que están por encima de las ta-
za en el sistema financiero. La autono- sas del mercado, estas son tasas de títu-
mía requiere que las autoridades del BCB los valores del BCB adquiridos con pacto
y la SBEF estén expuestas a los conflictos de reventa y de recompra) a fin de elevar
39 Por ejemplo, estableciendo acuerdos de líneas contingentes de liquidez entre el BCB y bancos
extranjeros. Además, es importante formular una política de liquidez ex ante que establezca un orden
de prioridades entre los diferentes tipos de depósitos para acceder a la liquidez en caso de emergencia
extrema (se podría considerar la experiencia de Uruguay, que otorgó prioridad a los depósitos a más
corto plazo).
170
la prima por liquidez en dólares e inducir na), derivando en fuertes salidas de ca-
el desarrollo del mercado interbancario y pitales. Sin embargo, el objetivo de esta-
de la actividad bursátil. Durante mayo y bilidad cambiaria debe continuar subor-
junio de 2005 (la retirada de depósitos dinado al objetivo de evitar que la mone-
más reciente), cuando dimitió el Presi- da local se sobrevalúe hasta niveles in-
dente Mesa, el BCB aumentó las tasas de sostenibles, ya que los ajustes bruscos
reporto transitoriamente en más de 100 del tipo de cambio afectan negativamen-
puntos base para frenar la retirada que site a la estabilidad del sistema financiero.
guió a los disturbios políticos del mo- > Estabilidad política y social. La experien-
mento. Una vez reintegrados los depósi- cia internacional en general, y la de Boli-
tos que salieron en ese último episodio, via en particular, demuestran que el com-
se devolvió la liquidez que el BCB había portamiento de los depósitos del sistema
prestado a los bancos y la tasa de reporto financiero es muy sensible a la situación
disminuyó.40 política y social de cada país. Por ello, la
estabilidad política y social es una condi-
Desconfianza en la estabilidad macroeco- ción previa de la estabilidad y el creci-
nómica, política/social y jurídica: miento del sistema financiero. Aunque la
> Estabilidad macroeconómica. Las condi- estabilidad política y social se alcanza y
ciones macroeconómicas afectan en mantiene con instrumentos que en gene-
gran medida (posiva y negativamente) al ral están fuera del sistema financiero, un
sector financiero. En Bolivia, las políti- buen desarrollo del mismo, con entidades
cas macroeconómicas han tenido un bien capitalizadas y que ofrezcan un ade-
efecto positivo sobre el crecimiento de la cuado servicio financiero a la población
economía y han ayudado a consolidar un (préstamos, depósitos y otros servicios
mejor entorno externo, la disciplina fis- bancarios), puede también contribuir a
cal y la estabilidad de precios (véase la generar un clima de estabilidad en el pa-
nota sobre gestión macroeconómica, en ís. Sin embargo ésta depende de factores
este volumen). Es importante mantener políticos y macroeconómicos (véase la
esta estabilidad para evitar generar una nota sobre competitividad y clima empre-
desconfianza que podría conducir a una sarial, en este volumen).
retirada de depósitos. La estabilidad de > Respeto de los contratos. La inseguridad
la moneda nacional, cuidando de no jurídica atenta contra la estabilidad de
comprometer la competitividad, es tam- los depósitos del sistema financiero. La
bién muy importante para el sector fi- experiencia regional demuestra que, an-
nanciero en Bolivia debido a la alta dola- te el riesgo de que el gobierno modifique
rización, que hace que las fugas puedan las condiciones de los contratos entre los
orientarse hacia la moneda (à la argenti- bancos y sus clientes (por ejemplo vía
40 Asimismo, ha habido un aumento de la liquidez del sistema financiero mantenida en forma de activos
extranjeros, incluyendo un fortalecimiento sustancial de las Reservas Internacionales Netas (RIN). Las
autoridades han limitado recientemente el aumento del piso de las RIN en el contexto del acuerdo con
el FMI al fin de tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a posibles retiradas de depósitos
durante las elecciones.
171
tasas de interés, plazos y monedas), so- riesgo a la entidad, así como generar efectos
bre todo en un contexto de alta dolariza- negativos sobre el comportamiento de otras
ción como el boliviano, la reacción nor- instituciones.
mal de los agentes económicos será reti-
rar sus depósitos de los bancos (o del pa- Conflictos con antiguos accionistas mayo-
ís). Por tanto, las señales que demues- ritarios. En octubre de 2005, Nafibo y los ac-
tren la voluntad del gobierno de no inter- cionistas privados discrepaban sobre la ca-
ferir en los contratos privados y asegurar pitalización de la entidad y la valoración de
su cumplimiento son importantes para la activos que podrían ponerla en peligro. Hay
estabilidad del sistema económico y fi- por lo menos tres litigios principales pen-
nanciero. Esto también incentiva la in- dientes entre las partes. Si no logran resol-
versión extranjera en el sistema finan- verse, estos conflictos pueden amenazar el
ciero, que ha disminuido en Bolivia en proceso de venta de las acciones de Nafibo y
los últimos años. la administración del BUN durante el proce-
so de transición.
El caso del BUN: Administrarlo eficaz-
mente, manteniendo el valor de sus activos; Opciones de política
gestionar los litigios y agilizar su solución respecto al BUN:
oportuna. Es importante que las autoridades reali-
cen una evaluación que les permita conocer
Situación económica y financiera. La cala verdadera situación económica y finan-
pitalización de las acreencias de Nafibo ciera actual de la entidad. La gerencia del
(efectiva en junio de 2004) mejoró sustan- BUN, los accionistas y los supervisores no
cialmente la situación patrimonial del BUN, han llegaho una posición única acerca de la
aunque han sido necesarios ajustes poste- situación económico-financiera de la enti-
riores y su rentabilidad es aún deficiente. Su dad. Las diferencias se deben a ajustes pen-
venta sigue pendiente. Los ajustes posterio- dientes y valoración de contingencias. Esta
res al acuerdo de capitalización en el valor tarea podría encomendarse explícitamente a
de los activos y la necesidad de previsiones Nafibo, con apoyo externo de la gerencia del
adicionales cuestionan la situación actual de BUN y de informes de la SBEF. Éste parece
solvencia de la entidad. Además, sigue exhi- ser un punto crucial para decidir el camino a
biendo un deficiente balance de resultados.41 seguir en el proceso de venta. Aunque el
El BUN está en una etapa de transición has- plazo estimado para vender las acciones del
ta que se venda la participación del Estado. BUN no ha vencido, el proceso de venta se
Este es un tema que urge resolver para evitar ha retrasado por la falta de actividades pre-
mayores deterioros que puedan poner en paratorias durante 2004 y 2005.
41 En septiembre de 2005, el BUN informó de un CAR de 12,1 (capital de US$ 16 millones). Esto incluye
ajustes por US$ 4,1 millones en mayo de 2005, pero si se tienen en cuenta los ajustes pendientes
estimados a mayo de 2005 (por provisiones adicionales y ajuste del valor de bienes adjudicados), la
situación de capital pasa a ser deficitaria. El resultado acumulado es negativo por US$ 800 mil millones
a agosto de 2005. No obstante, la venta de bienes adjudicados ha hecho positivos los resultados de
algunos meses de 2005 (US$ 900 millones en agosto).
172
Las autoridades deben completar el aná- y la falta de definiciones y acciones claras por
lisis del conflicto con los accionistas priva- parte del gobierno ante otras prioridades), el
dos, evaluar las opciones y adoptar una es- Ministerio de Hacienda y Nafibo no han avan-
trategia adecuada que verifique las siguien- zado significativamente en el traspaso de ac-
tes condiciones: ciones al sector privado, tal como dispone el
a) que ni el funcionamiento del BUN ni el Decreto presidencial 27258. Uno de los desa-
proceso de venta de las acciones en po- fíos del nuevo gobierno es traspasar acciones
der de Nafibo resulten afectados y; al sector privado (ver Recuadro 3) de forma
b) que no resulte en un “salvataje” de los ac- que éste lo capitalice, se haga cargo de su
cionistas privados con recursos públicos administración y aumente la oferta de crédi-
(sea del gobierno o del BUN). Los accio- tos y servicios, revirtiendo la tendencia del
nistas privados no pueden cobrar ni más, BUN en los últimos años. Para lograr estos
ni antes que Nafibo por sus acciones. Las objetivos, el gobierno debe delimitar y apo-
autoridades se comprometieron a cumplir yar un marco de acción que permita el traspa-
este objetivo durante la negociación del so de acciones al sector privado y asegure la
préstamo BCRP I y el convenio con el FMI. adecuada capitalización y gestión de la enti-
Las autoridades deben procurar una solu- dad, priorizando el desarrollo del crédito y la
ción oportuna definitiva que implique la nor- estabilidad del sistema financiero.
malización del BUN. La capitalización por
parte de Nafibo fue una medida temporal Incrementar acceso al crédito y
tendente a preservar la entidad y el crédito otros servicios financieros:
que tenía Nafibo contra ella. Por diferentes Problema generalizado y de mediano pla-
razones (entre otras, la inestabilidad política zo. La falta de acceso a servicios financieros
Recuadro 3 - APORTACIÓN DE NAFIBO Y VALOR DE LA TENENCIA DE ACCIONES DEL BUN
- A fines del 2003, Nafibo capitalizó acreencias por valor de 12 millones de dólares, lo que le valió
quedarse con la mayoría accionarial del 75 por ciento, con mayoría en el consejo de dirección y el
control de la gestión del banco. A primera vista, podría concluirse que si el gobierno vende las ac-
ciones a un valor inferior a dicho importe, la capitalización podría ser un negocio ruinoso para él.
Sin embargo, esto no es necesariamente así, ya que el gobierno no ha capitalizado con dinero en
efectivo, sino con deuda subordinada ya emitida cuyo valor de recuperación hubiese sido muy re-
ducido o equivalente a cero en caso de liquidación de la entidad (en cierta forma, el costo ya ha si-
do asumido). Lo que sí son costos adicionales para el Estado como accionista mayoritario son las
pérdidas que continúan acumulándose.
- Por tanto, aunque Nafibo debe maximizar el valor que pueda obtener por las acciones, el anterior
valor nominal de las acciones no debería constituir un precio mínimo, sino sólo una referencia. Un
mecanismo de venta transparente y público es la mejor forma de asegurar que Nafibo (y por ende el
Estado) reciba el precio de mercado de sus acciones, que podrá ser superior o inferior al valor de la
deuda subordinada capitalizada.
173
no es una debilidad exclusiva del sistema final adecuado, preferiblemente a través de
nanciero de Bolivia, un problema general en leyes específicas de arrendamiento finan-
la región. Además, el incremento del acceso ciero, factoraje y titularización, para resol-
al crédito, indispensable para el desarrollo ver varios de los obstáculos que existen hoy
económico, requiere de tiempo. De modo en Bolivia. En concreto: 42
que, aunque no deberían esperarse resulta- > El desarrollo de una industria de factoraje
dos inmediatos de las reformas propuestas, local e internacional implicaría (i) la am-
es crucial que se avance en el corto plazo pliación de la definición legal de las factu-
para mejorar su eficacia. ras que pueden utilizarse, limitada actual-
mente a facturas cambiarias, para incluir
Opciones de política para otros documentos válidos de ventas loca-
aumentar al acceso a servicios les e internacionales; (ii) el otorgamiento
financieros: mejorar las condicio- de poder ejecutivo extra-judicial a la fac-
nes de acceso al crédito y servicios tura, (iii) la aclaración de la definición de
financieros y posibilitar el acceso a factoraje como venta/transferencia de un
quienes no lo tienen –especialmen- crédito y no venta de bienes o servicios, y
te, emprendedores y PYME. (iv) la agilización de los trámites para au-
Promover instrumentos financieros al- torizar la emisión de bonos por parte de
ternativos a los préstamos bancarios, sobre empresas financieras no bancarias.
todo para mejorar el acceso al crédito de las > La industria del leasing se beneficiaría
PYME. Uno de los factores que podrían mejo- de: (i) una definición clara de las reglas
rar el acceso a financiamiento es la promo- contables, fiscales y de la posibilidad de
ción de alternativas como el arrendamiento ejecutar extrajudicialmente activos da-
financiero, el factoraje y la titularización de dos en leasing y registrados a nombre del
activos. La experiencia internacional indica intermediario financiero; (ii) la revisión
que estos instrumentos pueden ser eficaces y ampliación del universo de los bienes
si se resuelve el problema de la falta de co- arrendables. Sería conveniente que el
lateral típica de las PYME, al separar la cali- proyecto de ley de arrendamiento finan-
dad crediticia del financiamiento (al ser res- ciero que actualmente se está elaboran-
paldados por facturas debidas por grandes do resolviera estos temas.
empresas, equipamiento arrendado, o acti- > Aunque el proceso de titularización en
vos/flujos futuros) de la calidad crediticia Bolivia cuenta con algunos precedentes,
de la PYME, permitiendo la intermediación se percibe como largo y costoso, lo que
de otras instituciones financieras (al mar- limita el ámbito de activos y flujos sus-
gen de los bancos) e incrementando así las ceptibles de titularizarse de modo eco-
fuentes de financiamiento. Para desarrollar- nómicamente viable. En este sentido, su
los en Bolivia, es importante establecer un factibilidad es mucho más limitada en
marco legal, regulatorio, fiscal e institucio- Bolivia en el corto plazo, aunque no se
42 Este párrafo se basa en la nota de trabajo elaborada por Hela Cheikhrouhou sobre instrumentos de
financiamiento alternativos a los bancarios en Bolivia. Para más detalles sobre la experiencia
internacional con estos mecanismos y casos exitosos en LAC (México, Brasil, Perú, Chile), véase
(Cheikhrouhou et al., 2006, Capítulo 2: “Titularización y financiamiento de PYME”).
174
descarta en el futuro (ver más detalles zación de remesas, aparte de los más tradi-
sobre condiciones previas en Cheikhrou- cionales microcréditos. En este contexto, es
hou et al., 2006). importante que las autoridades eviten mer-
mar tanto la capacidad como la voluntad de
Mejorar el acceso al crédito bancario y no pago de los deudores actuales y potenciales.
bancario completando el marco legal e ins- La capacidad de pago aumenta al mantener
titucional para ejecución y registro de ga- buenas políticas macroeconómicas y mejo-
rantías y adecuando mejor los productos fi- rando la seguridad jurídica, mientras que la
nancieros a las necesidades de las empresas. voluntad de pago se preserva evitando pro-
Ahora que el crédito ha empezado a recupe- gramas de condonación masiva de deuda.
rarse, es crucial mantener la estabilidad ma- Tanto la experiencia internacional (por ejem-
croeconómica y consolidar la estabilidad plo, México) como la boliviana (por ejemplo,
política y social necesaria para afianzar los FERE) reflejan los efectos dañinos que pue-
efectos positivos del crédito sobre el creci- den tener esfuerzos de condonación de deu-
miento y la reducción de la pobreza. En este da, ya que los beneficios son relativamente
contexto, es importante evaluar minuciosa- pequeños comparados con los persistentes y
mente las necesidades de financiamiento de grandes costos económicos que surte.
las empresas (incluidas las posibles deman- Se recomienda realizar un análisis crítico
das adicionales de reestructuración) para del papel y del cumplimiento de objetivos de
desarrollar los productos financieros u otros instituciones públicas de segundo piso en
servicios que mejor se adapten a dichas ne- Bolivia (Fondesif, Nafibo), a fin de redefinir
cesidades (de la misma forma que la tecno- estrategias sobre el futuro de estas entidades
logía de microfinanzas ha avanzado, adap- a la luz de la experiencia internacional rele-
tando sus productos a las necesidades de sus vante. Este ejercicio es importante para evi-
potenciales deudores).43 Aunque la mejora tar distorsiones innecesarias en el mercado
del acceso también es relevante para las em- afectado, lo que sería especialmente impor-
presas medianas y grandes, esto es especial- tante en relación con el mercado rural, dado
mente importante para las primeras, porque su menor acceso. Sobre la base de la expe-
las grandes tienen más facilidades de acce- riencia internacional podrían evaluarse alter-
der directamente al financiamiento extran- nativas que permitan a los dos bancos de se-
jero. Por otro lado, un elemento crucial to- gundo piso existentes desarrollar mercados
davía pendiente de mejora es el marco legal sin generar grandes distorsiones. En todo ca-
para la ejecución y registro de garantías.44 so, conviene evitar bancos de primer piso,
En cuanto a las EMF, es crucial mantener que suelen estar aún más expuestos a in-
el compromiso de desarrollar nuevos produc- fluencias políticas, mala administración y lo-
tos que permitan profundizar el acceso a ser- gro limitado de objetivos con consecuencias
vicios financieros –ahorros, seguros, canali- muy costosas (ya manifestadas en Bolivia).
43 El BM podría colaborar en este proceso en el contexto del marco programático del BCRP, preparación en
proceso de un posible préstamo para apoyar la competitividad y generación de empleo, y otros
esfuerzos analíticos en curso (ver CAS nuevo).
44 La ley de garantías muebles está pendiente de la aprobación del Congreso.

175
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177
ANEXOS
Grafico A1 - EVOLUCIÓN DE LAS VARIABLES DEL SISTEMA BANCARIO Y NO BANCARIO

(1998-septiembre 2005)
Sistema Bancario (excluye BLA y BSO) (millones de US$)
Sistema No Bancario (excluye BSO y BLA) (millones de US$)

178
Grafico A2 - EVOLUCIÓN DEPÓSITOS BANCARIOS EN BOLIVIANOS Y DÓLARES, POR PLAZO

(marzo 2004-septiembre 2005)
Evolución de depósitos en MN y ME (en millones de dólares)
Gráfico A3a - EVOLUCIÓN ANUAL DEL IM POR GRUPO DE ENTIDADES (2002-septiembre 2005)
Evolutivo de pesadez de cartera a SEP-05

179
Gráfico A3b - EVOLUCIÓN ANUAL DE LA COBERTURA DE CARTERA EN MORA

POR GRUPO DE ENTIDADES (2002-septiembre 2005)
Gráfico A4 - EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE MORA (IM) PARA LA CARTERA REPROGRAMADA,

NO REPROGRAMADA Y TOTAL DEL SISTEMA BANCARIO
(diciembre 2003-septiembre 2005)

180
Cuadro A1 - CONCENTRACIÓN DE DEPÓSITOS BANCARIOS, NOVIEMBRE 2005 Y DICIEMBRE 2002
Total Número % Valores % total

depósitos-categorías de cuentas de cuentas (US$ millones) depósitos
2005 2002 2005 2002 2005 2002 2005 2002
> US$ 2,000,001 57 47 0.01% 0.04% 359 202 12.5% 7%
US$ 1,000,001 to 2,000,000 128 89 0.02% 0.04% 170 127 5.9% 4%
US$ 500,001 to 1,000,000 333 312 0.05% 0.10% 226 227 7.9% 8%
US$ 200,001 to 500,000 1,208 1,523 0.20% 0.30% 372 521 13.0% 18%
US$ 100,001 to 200,000 2,096 2,132 0.34% 0.58% 294 328 10.2% 11%
US$ 50,001 to 100,000 4,949 4,747 0.80% 1.21% 374 378 13.0% 13%
US$ 30,001 to 50,000 5,884 5,607 0.95% 1.54% 239 235 8.3% 8%
US$ 20,001 to 30,000 6,207 6,030 1.00% 1.80% 152 155 5.3% 5%
US$ 15,001 to 20,000 5,951 5,829 0.96% 1.62% 105 107 3.7% 4%
US$ 10,001 to 15,000 10,413 10,206 1.68% 2.85% 126 129 4.4% 4%
US$ 5,001 to 10,000 26,267 26,687 4.24% 6.14% 189 200 6.6% 7%
US$ 1,001 to 5,000 81,298 88,033 13.13% 18.20% 195 218 6.8% 8%
US$ 501 to 1,000 53,875 45,425 8.70% 8.08% 39 34 1.4% 1%
< US$ 500 420,325 377,250 67.90% 57.50% 32 31 1.1% 1%
Total 618,991 573,917 100.00% 100.00% 2,872 2,892 100% 100%
Fuente: SBEF y FSAP.

CRECER MÁS Y MEJOR
BOLIVIA EN LA ERA DEL GAS

Eleodoro Mayorga
l propósito de este texto es ayudar a Bolivia a sacar el máxi-
E mo beneficio posible de su patrimonio hidrocarburífero en

beneficio, particularmente, de los pobres. Para aprovechar
este potencial, Bolivia necesita de inversiones significativas para
desarrollar los campos y construir servicios de procesamiento y
transporte. Las limitaciones del sector público obligan a que estas
inversiones provengan del sector privado, sobre todo, extranjero. El
gobierno deberá precisar cómo espera obtener estas inversiones y
distribuir sus beneficios. Este estudio presenta los logros recientes
en el sector e identifica las áreas en las cuales es preciso adoptar
decisiones importantes, como la negociación de nuevos modelos de
contrato, la mejora en la transparencia en la recaudación y
distribución de las renta, la definición de las operaciones que
deberá cumplir la empresa estatal, el ajuste de los precios de los
combustibles en el mercado interno y la apertura de nuevos
mercados dentro y fuera de la región. Sin embargo, el uso final de
los beneficios deberá analizarse en un contexto macroeconómico
más amplio. Los errores y omisiones en el esfuerzo de redefinir la
política del sector podrían tener un elevado costo (al dejar a los
bolivianos sin aprovechar plenamente su mayor fuente de ingresos)
y exacerbar las tensiones sociales.
182
ANTECEDENTES han permitido que las reservas de petróleo

/condensado pasen de 240 a 908 millones
Con 908 millones de barriles de reservas de barriles (MMBBL).
probadas y probables de petróleo, Bolivia no Entre 1995 y 2002, se invirtieron aproxi-
es necesariamente un país petrolero. Sin madamente 2.800 millones de dólares en la
embargo, desde finales de los años 90 y industria de los hidrocarburos1, es decir, un
principios de esta década se han encontrado 25 por ciento de la inversión total realizada
importantes reservas de gas natural. Éstas en Bolivia. Ésta aumentó partir de 1997 co-
alcanzan los 27,6 trillones de pies cúbicos mo resultado de: i) la reforma y apertura del
(TCF) de reservas probadas y casi 52 TCF si se sector, ii) la convocatoria para la concesión
suma a esta cifra las reservas probables, si- de nuevas áreas en un marco legal favorable
tuación que sitúa a Bolivia en el tercer país a la inversión, y iii) la construcción del ga-
con mayores reservas de gas de América La- soducto de Santa Cruz al sur de Brasil.
tina, sólo después de Venezuela y México. El En este proceso Yacimientos Petrolíferos
desarrollo de esta riqueza podría permitir Fiscales Bolivianos (YPFB) quedó excluida
cambios significativos en la economía del de las actividades productivas, reduciéndo-
país, especialmente si los planes de expor- se a ser una agencia estatal para la promo-
tación se materializan. ción de la exploración y explotación, la ad-
El gas natural boliviano contiene un vo- ministración de los contratos y la agrega-
lumen apreciable de condensados (hidrocar- ción de la producción de gas natural con
buros líquidos), lo que ha permitido que el destino a Brasil. En este marco, las empresas
país también aumente sus reservas de pe- petroleras privadas iniciaron actividades de
tróleo. Entre 1999 y 2004, los descubri- exploración que permitieron encontrar re-
mientos de campos de gas natural en Bolivia servas muy significativas de gas natural.
Tabla 1 - BOLIVIA: RESERVAS CERTIFICADAS DE GAS NATURAL Y

PETRÓLEO/CONDENSADO
Reservas 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gas natural (TCF)

Probadas 5,3 18,3 23,8 27,4 28,7 27,6
Probables 3,3 13,9 23,0 24,9 26,2 24,7
Total probadas + probables 8,6 32,2 46,8 52,3 54,9 52,4
Petróleo/Condensado (MMBBL)
Probadas 151,9 396,5 440,5 477,0 486,1 462,2
Probables 88,6 295,5 451,5 452,1 470,8 446,5
Total probadas + probables 240,5 692,0 892,0 929,1 956,9 908,8
Fuente: YPFB.
1 Sin incluir las inversiones que se realizaron en transporte por ductos.

183
El departamento de Santa Cruz, en la reduce en gran medida un sistema de control

gión Pie de Monte, es la región en que tradi- de precios.
cionalmente se ha producido gas. Histórica- Al concluir el año 2004 existían en Boli-
mente, el 75 por ciento del volumen de gas via 12 empresas internacionales dedicadas a
de YPFB se ha producido en este departa- las actividades de exploración y explotación
mento. Estos depósitos fueron entregados a de hidrocarburos, cinco dedicadas al trans-
la gestión privada en 1996, y en la actuali- porte por ductos, tres dedicadas a la activi-
dad son explotados por las compañías Andi- dad de refinación (entre las que destaca Pe-
na S.A. y Chaco S.A. Tras la apertura del sec- trobrás), cinco responsables de la distribu-
tor hidrocarburífero, varias empresas petro- ción de gas natural por redes y alrededor de
leras mundiales (British Gas y Total), la espa- 600 empresas en el área de comercialización
ñola Repsol-YPF, la estatal brasileña (Petro- de derivados de hidrocarburos.
brás) y otras menores (Pluspetrol, Vintage) El Gráfico 1 adjunto muestra las inver-
realizaron inversiones importantes y exito- siones del sector, incluyendo aquellas dedi-
sas, sobre todo en el departamento de Tarija. cadas al transporte, y el Gráfico 2 presenta
Este marco favorable para la inversión ha las inversiones específicas en exploración y
sufrido cambios significativos con la nueva desarrollo de nueva producción de hidro-
Ley de Hidrocarburos, publicada en mayo de carburos.
20052. Según esta nueva ley, el Ministerio
de Hidrocarburos es el ente encargado de ASPECTOS SECTORIALES
elaborar, promover y supervisar las políticas
estatales en materia de hidrocarburos. La La producción de hidrocarburos
empresa estatal YPFB, a través de su Vice- y el abastecimiento de energía
presidencia de Administración y Fiscaliza- Los hidrocarburos representan el grueso
ción, es la responsable de suscribir y admi- de la matriz energética de Bolivia. Son am-
nistrar los contratos petroleros, fiscalizar la pliamente utilizados en el sector transporte,
producción y ejercer el rol de agregador3, la industria y la generación de electricidad.
mientras que a través de su Vicepresidencia Sólo en el sector doméstico, sobre todo en
de Operación tiene facultades para operar las zonas rurales, continúa teniendo impor-
y/o participar en todas las actividades de la tancia la biomasa.
cadena productiva. La Superintendencia de En el año 2004, la producción de petró-
Hidrocarburos permanece como el ente re- leo en Bolivia fue de 46.400 barriles diarios,
gulador de las actividades de transporte, re- mientras que el consumo alcanzó los 40.000
finación, comercialización de productos de- barriles diarios. Consecuentemente, en la
rivados y distribución de gas natural por re- actualidad el país es un exportador de con-
des. La nueva ley amplía notablemente las densado y crudo reconstituido. A pesar de
competencias del sector público y reintro- esta situación, la calidad del petróleo, que
2 Ley nº 3058.
3 De acuerdo con la Ley 3058, YPFB queda capacitado para actuar, entre otras funciones, como agregador,
vendedor y administrador en los Contratos de Exportación de Gas Natural que suscriba y donde el
Estado boliviano sea el gestor.
184
Gráfico 1 - BOLIVIA: INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (millones de US$)
1600
1400
1200
1000
Total
800
600
400
200 Sector Hidrocarburífero
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Gráfico 2 - INVERSIONES EN EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN (1992-2005)
700 60
600
50
Reservas de Gas en TCF

Exploración
En Millones de USD
500
Explotación 40
400 Reservas
30
300
20
200
100 10
0 0
92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05
Fuente: Estadísticas YPFB4 (las cifras del 2005 corresponden al primer semestre).
es bastante liviano, hace que las refinerías cremento de los precios internacionales del
no logren satisfacer el patrón de consumo petróleo, el valor de estas exportaciones ha
de los combustibles y que el país tenga que llegado a 171 millones de dólares en el
importar aproximadamente 5.000 barriles 2004, un 30 por ciento del valor de las ex-
de diésel oil por día. portaciones de gas natural.
El desarrollo de los campos de gas natu- Por lo que se refiere al consumo interno
ral para abastecer el mercado interno y so- de energía, las reservas de gas no han po-
bre todo para la exportación a Brasil ha traí- dido ser totalmente utilizadas. En esto ha
do consigo la producción de líquidos asocia- tenido una gran incidencia la política de
dos (particularmente, condensado) que han precios internos. Los subsidios al gas licua-
comenzado a exportarse. Con el fuerte in- do de petróleo (GLP) y al diésel oil obsta-
4 Cf. ESMAP (2005), “Estudio comparativo sobre la distribución de la renta petrolera en Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú”, Documento 304/05, agosto de 2005.
185
Tabla 2 - EXPORTACIONES DE PETRÓLEO
Petróleo 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Volumen (Bdp) 6.027 4.658 3.288 4.384 6.027 7.945 10.490
Precio (US$/Barril) 14 16 30 30 28 33 45
Valor (Millones de US$) 30 26 36 47 62 96 171

Fuente: Banco Central de Bolivia.
culizan el desarrollo de la demanda de gas El cambio del régimen fiscal

natural doméstico y contribuyen al déficit Hasta la introducción de la Ley nº 3058
fiscal. de mayo 2005, el sistema impositivo petro-
La restricción de recursos del sector pú- lero boliviano diferenciaba entre campos
blico hace que gran parte del desarrollo del existentes y nuevos. La Ley 1689 recogió es-
sector dependa de las políticas y de la esta clasificación y configuró la siguiente Ta-
tructura legal-contractual bajo la que se lle- bla impositivo para hidrocarburos existen-
ven a cabo las inversiones extranjeras. Sin tes y para aquellos que resulten de nuevas
embargo, las tensiones políticas, la nueva exploraciones:
ley sectorial y los cambios en la normativa Se ha afirmado erróneamente que YPFB
de precios y otras regulaciones, no han con- pagaba más impuestos como empresa pro-
tribuido a generar la estabilidad jurídica ni ductora. En la práctica, en Bolivia no exis-
los incentivos necesarios para la inversión tía una política fiscal petrolera aplicada al
extranjera. Más aún: la ley entrega mayores sector público, porque el fisco retiraba del
responsabilidades al sector público, en par- sector las dos terceras partes de la venta
ticular a la empresa estatal. total realizada por YPFB, variable controla-
Tabla 3 - IMPUESTOS BAJO LA LEY 1689 (exploración y explotación)
Tipo de Impuesto/Regalías Hidrocarburos Hidrocarburos

existentes nuevos
Regalías departamentales 12% 12%

Participación YPFB –TGN 6% 6%
Regalía Nacional Complementaria (TGN) 13% -
Participación Nacional (TGN) 19% -
Subtotal 50% 18%
Impuesto sobre las Utilidades (25%) No Sí

Impuesto sobre las Remesas al Exterior (12,5%) No Sí
Surtax (25%) No Sí
Impuestos totales 50% 18% + otros
Impuestos
186
da por el precio de los combustibles fijado Ahora, con la nueva Ley de Hidrocarbu-
por el mismo Ministro de Finanzas. En ros, Bolivia tendría uno de los regímenes
aquel entonces la exportación de gas a Ar- tributarios más duros de la región. Esta si-
gentina era de menor cuantía. Esta prácti- tuación se agrava con el nuevo Impuesto
ca llevó a la inviabilidad financiera de Directo sobre los Hidrocarburos (IDH), que
YPFB, sobre todo porque ésta no podía grava la producción y no las utilidades, lo
reinvertir sus ganancias. que hace que no pueda acreditarse contra
El Gráfico 3 muestra la situación de la le- impuestos a las utilidades a ser cancelados
gislación petrolera entre 1999 y 2002, pero en los países de origen de las empresas
sobre todo las grandes ventajas que el mar- operadoras.
co contractual boliviano ofrecía en relación El nuevo régimen tributario del sector no
a los regímenes de exploración de petróleo y parece estar generando un ambiente propi-
gas implementados en países vecinos. cio para la inversión, ni estaría permitiendo
La parte izquierda del gráfico se basa en revertir la caída en las inversiones en explo-
un estudio de la consultora Wood McKensie ración y explotación registrada en los últi-
sobre legislación petrolera en el año 2002, y mos años. Las inversiones en exploración y
muestra que en dicha fecha el modelo impo- explotación han venido disminuyendo de
sitivo boliviano para el gas natural ofrecía la forma constante, pasando de 605 millones
más baja participación del Estado en la ren- de dólares en 1998 a tan sólo 65 millones
ta de los proyectos, en comparación con Co- durante el primer semestre de 2005.
lombia y Perú. Ecuador no aparece en este La situación es aún más preocupante en
gráfico porque carece de proyectos de gas el caso de inversiones en exploración, ya
natural. La parte derecha del gráfico se basa que en este mismo periodo disminuyeron de
en un estudio del programa ESMAP sobre la 375 millones de dólares a tan sólo 7,5 millo-
distribución de rentas en los mismos países, nes. En el caso del transporte, si bien se re-
y pone de manifiesto que Bolivia (línea roja) gistraron fuertes inversiones durante el pe-
estaría recibiendo el monto más bajo por ríodo 1997-2003 (aproximadamente 1.400
barril de petróleo equivalente producido. millones de dólares, principalmente desti-
Gráfico 3 - COMPARACIÓN DE LA RENTA ESTATAL EN LOS CONTRATOS

DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN
75 14 Colombia
70 Ecuador
12
Bolivia
65 10 Perú
60 8
55 6
50 4
45 2
40 0
Bolivia Colombia Ecuador Perú 1999 2000 2001 2002
% de VAN Proyectos de Gas Renta estatal en US$ por barril
Fuente: Wood Mckensie y ESMAP.

187
Tabla 4 - REGALÍAS E IMPUESTOS A LAS UTILIDADES

(Países de Latinoamérica – situación a mediados del 2004)
País Mínima Máxima Impuesto a las

utilidades
Argentina N/A 12,0% 35,0%
Bolivia (bajo la nueva Ley) 50,0% 50,0% 25,0%
Brasil N/A 10,0% 25%-35%
Chile 28,0% 45,0% N/A
Colombia 5,0% 25,0% 35,0%
Ecuador 12,5% 18,5% 25,0%
Guatemala 5,0% 20,0% N/A
Trinidad Tobago N/A 12,5% 35,0%
Venezuela N/A 16,7% 34,0%

Fuente: YPFB, sobre la base de los datos del Delegado para la Capitalización.
nados a la construcción de gasoductos de la capacidad de absorción del mercado bra-

exportación), en los últimos años se obser- sileño, abriendo nuevas perspectivas de ne-
va un considerable descenso. gocios para las empresas privadas y para Es-
tado boliviano.
Los proyectos de exportación Por lo que se refiere al Estado, la abun-
de gas natural y los cambios dancia de reservas generó la necesidad de
aportados por la nueva formular una estrategia de diversificación
Ley sectorial de mercados y de industrialización del gas
El desarrollo del gas está intrínsicamen- natural. Esta estrategia descansó sobre dos
te ligado a la ejecución de inversiones re- ejes principales. El primer eje tiene por ob-
queridas en las infraestructuras de procesa- jetivo el cono sur, donde Bolivia espera
miento, transporte y distribución. Dado que mantener sus exportaciones de gas natural a
el mercado interno es bastante reducido, las Brasil y a Argentina y, al mismo tiempo, con-
inversiones privadas para exportar el gas vertirse en el centro para los proyectos de
son indispensables en el caso de Bolivia. integración de energía relacionados al gas
Los esfuerzos de exploración de las em- natural en la subregión (dando, en lo posi-
presas petroleras a mediados de los años 90 ble, valor agregado a sus exportaciones a
tenían como propósito principal satisfacer través del desarrollo de plantas generadoras
los compromisos de exportación de gas na- de energía y una industria petroquímica). El
tural con Brasil. Sin embargo, el tamaño de segundo eje está dirigido a Norteamérica,
los nuevos descubrimientos excedió de lejos pero requiere la construcción de infraestruc-
188
tura, incluyendo el acceso a un puerto en el la normativa del sector hicieron que el pro-
océano Pacífico. Esta situación trajo consi- yecto se suspendiese.
go una definición difícil entre los puertos de A finales de 2003, un levantamiento po-
Mejillones en el norte de Chile y de Ilo en el pular opuesto al proyecto de exportación de
sur de Perú. gas condujo a un cambio de gobierno. En
Por parte de las empresas, el enorme vo- abril de 2004, el entonces Presidente de Bo-
lumen de gas natural descubierto les llevó a livia, Carlos Mesa, propuso modificar la Ley
buscar nuevos proyectos para monetizar las de Hidrocarburos (por ejemplo, incremen-
reservas. A pesar del aumento de las expor- tando impuestos, devolviendo a YPFB las ac-
taciones a Brasil y Argentina, las empresas tividades productivas y comerciales, bus-
han buscado desarrollar varios proyectos. El cando alternativas para la industrialización
más ambicioso de ellos es el de exportar gas del gas natural, etc.), así como un referén-
a México y California. Para ello es preciso dum mediante el cual los ciudadanos po-
construir un gasoducto hacia la costa del drían manifestar su opinión sobre la conve-
Pacífico, una planta de licuefacción e insta- niencia de la reforma de la ley y sobre las
laciones suplementarias en el puerto de em- condiciones para exportar el gas natural.
barque, así como la flota marina correspon- El referéndum se llevó a cabo el 18 de ju-
diente y la construcción de una planta de re- lio de 2004. De allí surgió una mayoría a fa-
gasificación en el puerto de destino. La in- vor de las propuestas del gobierno. Los re-
versión total del proyecto (incluyendo la sultados proporcionan una apreciación muy
que deba realizarse en los mercados de des- importante de las esperanzas de la gente.
tino) se estima en 6 billones de dólares, una Siguiendo el patrón de la región, donde las
tercera parte de la cual sería inyectada en empresas petroleras nacionales han cobrado
Bolivia y en el puerto elegido del Pacífico. mucha importancia, los bolivianos dijeron
En julio de 2001, se estableció el consor- “sí” a la propuesta de “refundar” YPFB. La
cio Pacific LNG para ejecutar este proyecto. Tabla adjunto detalla el resultado del refe-
Pero la resistencia de la población boliviana réndum:
a exportar gas natural a través de Chile y la (i) En términos institucionales, la nueva
incertidumbre resultante de los cambios en ley de hidrocarburos, inspirada en lo decidi-
Tabla 5 - RESULTADOS DEL REFERÉNDUM DE JUNIO DE 2004
1) Revocar la Ley de Hidrocarburos existente (Ley nº 1689) 87%
2) Recuperar los hidrocarburos en boca de pozo 92%
3) Otorgar a YPFB un papel más importante 87%
4) Usar el gas natural como una herramienta para obtener una 55%
salida soberana al océano Pacífico
5) Exportar gas natural sobre la base de una política que cubra primero las necesidades 62%
del mercado interno, industrialice el gas natural, cobre un impuesto/regalía del 50%
y destine los recursos principalmente a educación salud, caminos y empleo
Fuente: Elaboración Propia.
189
do en el referéndum, pretende que el sector incrementar los recursos del Estado en lo

público juegue el papel central en el funcio- que hace a la renta petrolera a través de una
namiento del sector. En la práctica, la ley combinación de regalías e impuestos. Un
busca, por un lado, consolidar las actuales aspecto importante de esta nueva Ley es la
actividades de YPFB en relación con la admi- introducción del Impuesto Directo sobre los
nistración de los contratos y la supervisión Hidrocarburos, cuya base impositiva es la
de las empresas privadas que operan en el producción bruta.
sector y, por otro lado, fortalecer la capaci- La nueva Ley modifica el régimen tribu-
dad operativa de YPFB a fin de que esta em- tario, pues vuelve a un sistema basado en
presa participe en todas las actividades de la impuestos a la producción. La ley elimina la
cadena productiva del sector. distinción entre campos nuevos y existentes
Sin recursos públicos, la nueva YPFB va a e introduce el IDH, equivalente al 32 por
necesitar formar alianzas con empresas dis- ciento del valor de la producción (técnica-
puestas a avanzarle los fondos de la inver- mente, este impuesto es una regalía). Su-
sión inicial y a garantizar el financiamiento mando el IDH a las regalías se alcanza el 50
de los proyectos de desarrollo de gas. En espor ciento de la producción establecido por
ta categoría aparecen en primer lugar las el referéndum. Sin embargo, como las em-
empresas petroleras estatales, sobre todo presas también están sujetas a los impues-
Petrobrás y las compañías con acceso a mer- tos del régimen general y como el IDH no se
cados por abastecer en la misma región (co- puede acreditar a nivel interno ni interna-
mo Repsol-YPF en Argentina). Corresponde cional, la incidencia sobre el sector es lige-
al gobierno desarrollar estas alianzas, ofre- ramente superior al 50 por ciento.
ciendo condiciones de estabilidad jurídica y El hecho de que la tributación sobre la
contractual. producción llegue al 50 por ciento y ade-
Con respecto a las actividades de explo- más deban pagarse los impuestos del régi-
ración y producción (upstream), la ley espe- men general hace que Bolivia, un país me-
cifica que YPFB recibirá bloques tanto en diterráneo con un mercado interno muy pe-
áreas tradicionales como en áreas califica- queño, tenga uno de los sistemas tributa-
das de frontera, y según el reciente Decreto rios más pesados del mundo, lo que com-
Supremo nº 28467 de noviembre último, en promete las posibilidades de desarrollo de
un plazo de tres años empezar a explotarlas la industria. En consecuencia, podría darse
por sus propios medios o encontrar una em- el caso de que, aun incrementando la pre-
presa con quien contratar su explotación. sión sobre el sector, la recaudación fuera
En cuanto a las actividades de refinación y menor debido a la caída de la producción,
comercialización (downstream), para poder lo que incidiría negativamente en la soste-
hacer efectiva una política de control de nibilidad de las finanzas públicas y las po-
precios y al mismo tiempo realizar las inver- sibilidades de mejorar la provisión de servi-
siones necesarias en las refinerías, la nueva cios públicos. Este efecto adverso se ha es-
YPFB deberá concluir satisfactoriamente la tado experimentando en los dos últimos
negociación abierta con Petrobrás. años, pues la incertidumbre legal generada
(ii) Desde la perspectiva fiscal, el refe- por la iniciativa de modificar unilateral-
réndum se tomó como base para la nueva mente los contratos ha reducido mucho la
Ley de Hidrocarburos, que tiene por objeto inversión en el sector y ha provocado que
190
las reservas y la capacidad de producción menes fiscales y que las empresas migren
se estanquen. hacia nuevas fórmulas contractuales. Éste
Uno de los conceptos de la nueva ley que es el caso de la reforma sectorial en Perú,
merece mayor atención es la introducción que creó un marco de incentivos que facilitó
de una mayor transparencia en la recauda- la migración voluntaria de las empresas al
ción y distribución de las rentas. Desde el nuevo marco contractual. De otra manera,
punto de vista del consenso social, es muy las empresas estarían tentadas de acudir a
importante que tanto los pagos que las em- un arbitraje internacional, cuyo costo sería
presas realizan en concepto de los diversos alto para Bolivia.
impuestos petroleros, como las cuentas de Es importante que, ante los nuevos pre-
YPFB (y su distribución o preasignación) se- cios del petróleo y la creciente preocupa-
an lo más transparentes posible. Bolivia po- ción de los gobiernos por alcanzar un grado
dría decidir sumarse a la Iniciativa para la más elevado de seguridad energética, Boli-
Transparencia de las Industrias Extractivas, via negocie el acceso a los mercados de los
iniciativa que parte del principio de que las países vecinos con los que mantiene relacio-
empresas públicas y privadas deben declarar nes diplomáticas y donde puede expandir
sus ingresos y los pagos que hacen al go- sus exportaciones, nuevos términos y alian-
bierno central y éste, a su vez, hacer públi- zas empresariales que respondan a los nue-
ca la distribución de las rentas recibidas, to- vos objetivos sectoriales. A la espera del re-
do ello en un proceso abierto con participa- sultado de estas negociaciones, la incerti-
ción de la sociedad civil. dumbre está retrasando inversiones que si-
La nueva ley establece también que las guen siendo importantes para mantener la
empresas tienen que adaptar sus contratos a producción que abastece al mercado interno
los modelos parcialmente definidos en la y para cumplir los compromisos de exporta-
propia ley e incrementa la injerencia del ción, sobre todo con Brasil. Las exportacio-
YPFB en las operaciones del sector. En la nes de gas natural a este país se iniciaron en
práctica, se está abandonando el sistema de 1999 y han aumentado de 5,7 millones de
concesiones por un sistema de contratos ba- metros cúbicos al día (MMm3/d) en prome-
sados en remuneraciones por servicios. Con- dio en el año 2000 a 24 MMm3/d en julio de
viene destacar que la Ley es poco flexible en 2005.
lo que se refiere a los posibles cambios en Si el mercado brasileño de gas no ha cre-
las condiciones de los mercados internacio- cido como se esperaba, los pagos recibidos
nales y no hace un tratamiento claro de los por Bolivia han estado cubiertos por las
campos menores y marginales (estos últi- cláusulas de compra garantizada (take-or-
mos, importantes para el abastecimiento in- pay) del contrato de exportación. Esta si-
terno). Sólo es destacable una cláusula rela- tuación debe cambiar en el presente año,
tiva a estos campos que requiere una regla- cuando el volumen exportado se aproxime a
mentación particular. la capacidad de transporte del gasoducto
La adaptación forzosa de los contratos (30 MMm3/d).
no es una vía recomendada si se desea atra- El futuro crecimiento de los mercados de
er inversiones, dada la incertidumbre legal Brasil y Argentina y, en particular, el precio
que introduce. Hay ejemplos de países de la que Bolivia logre por futuras exportaciones,
región que han logrado modificar sus regí- son inciertos. En el año 2004, Argentina y
191
Bolivia firmaron un acuerdo previo para Uno de los primeros proyectos que el pa-
construir un gasoducto de 700 kilómetros ís debe considerar es la integración subre-
que transporte 20 MMm3/d al norte de Ar- gional, y en particular la intercomunicación
gentina. El proyecto tiene como principal de las redes de transporte de gas de la su-
interesado a Repsol YPF, pero el diagnóstico bregión, incluyendo las reservas de Argen-
es incierto, ya que la inseguridad sobre los tina, Perú y Brasil. Este proyecto es de vital
precios y las inversiones en exploración y importancia, pues permitiría a Bolivia au-
producción continúa. mentar sus exportaciones y posiblemente
La situación de inestabilidad jurídica y obtener mejores precios para el gas que los
la falta de reglamentación han reforzado la que rigen la exportación a mercados fuera
idea de que Bolivia es por el momento un de la región.
país de alto riesgo para emprender proyec-
tos de hidrocarburos, (sobre todo proyectos El aumento de la recaudación
de gran envergadura, como la exportación fiscal y la creciente preasignación
de gas natural). En este contexto, es muy de los ingresos
probable que en los próximos dos o tres En el corto plazo, el régimen fiscal intro-
años Bolivia sólo logre captar inversiones ducido por la nueva ley está permitiendo au-
para mantener la producción al nivel actual mentar la recaudación tributaria. Una parte
y no pueda monetizar las reservas probadas significativa de la reducción del déficit fis-
en su verdadera magnitud. Habrá que espe- cal observado el 2005 se debe a la introduc-
rar a que las políticas se traduzcan en una ción de esta ley. Sin embargo, estas mejoras
reglamentación apropiada de la ley y el deben ser entendidas en el contexto de la
tiempo necesario para volver a obtener la intensificación del proceso de descentrali-
confianza de los inversionistas y los com- zación fiscal.
pradores de gas.
Gráfico 4 - EXPORTACIÓN DE GAS A BRASIL – MUTÚN (en MMm3/d)

32
30.08
30
28 Export. por Mutun (&)
26
Delivery or Pay (*) 24.06
24
22 Take or Pay
20
(MM m3D)
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

(Promedio / Mes)
192
Sin lugar a dudas este proceso debe lle- vidades de refinación y comercialización del
varse a cabo sobre la base de las cuentas pe- sector de hidrocarburos en las diferentes en-
troleras respecto de las cuales no exista nin- tidades subnacionales, excepto que habrían
guna sospecha o duda. En este sentido, es sido administrados de la misma forma que el
muy importante buscar la transparencia y resto de los recursos. En este sentido, las
los mecanismos participativos que permitan críticas a la administración municipal son
garantizar a la sociedad civil y a las pobla- en general igualmente válidas en este caso.
ciones de las diferentes regiones el pago y la ¿Cuáles son?:
distribución efectiva de las rentas. (1)Baja ejecución presupuestaria (UDAPE la
El cuadro 1 presenta la distribución para estima en un 50 por ciento),
2006 de la recaudación que se espera obte- (2)Débil desarrollo institucional debido a
ner con el IDH y su posible reparto. Convie- deficiencias técnicas y administrativas,
ne señalar que una gran parte del IDH co- falta de compatibilidad entre los planes
rresponde por ley a gobiernos subnaciona- y programas anuales con los presupues-
les, y que existe mucha presión para usar estos, injerencia política en los consejos
tos recursos en proyectos a este nivel. En municipales, elevada rotación de perso-
estas condiciones, es poco probable que nal y falta de transparencia en los proce-
pueda evitarse una expansión equivalente sos administrativos,
de gasto, lo que socavaría el potencial de (3)Inadecuado diseño de los instrumentos,
este impuesto para corregir el déficit fiscal manifestada en las normas y procedi-
en el mediano plazo. mientos, y en la inflexibilidad y comple-
La descentralización fiscal en Bolivia es jidad de los procedimientos administra-
similar a la que tiene lugar en otros países tivos.
de la región y, como se ve en esos ejemplos, La distribución de las rentas favorece a
se enfrenta a serios problemas administrati- las regiones de Santa Cruz y Tarija, que son
vos. En los países andinos se observa una también las regiones con mayor producto
tendencia hacia la descentralización de la per cápita. En Bolivia, sin embargo, hay me-
gestión de las rentas petroleras y una dismi- dios legales que permiten compensar las
nución de la participación en las mismas del rentas regionales. Entre ellos están los me-
gobierno central. En Bolivia, el ingreso del canismos presupuestarios diseñados para
gobierno central pasó del 77 por ciento al 68 modular las transferencias de recursos adi-
por ciento entre 1998 y 2002, y esta tenden- cionales a los departamentos, que incre-
cia se ha acentuado durante los últimos años. menta los fondos que perciben aquellas re-
Según la evaluación hecha en el estudio giones que no se benefician directamente de
ESMAP5 sobre la distribución de la renta pe- las regalías petroleras. Conviene establecer
trolera en los países andinos, no es posible de qué manera el nuevo gobierno podrá mo-
establecer en Bolivia la eficiencia y eficacia dular estas tensiones en coordinación con
del uso de los recursos que generan las acti- los nuevos gobiernos regionales.
5 Opcit ESMAP- Estudio Comparativo sobre la distribución de la renta petrolera.

193
Cuadro 1 - DISTRIBUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IDH (2006)
> 4% para c/u Dptos. Productores (56.6 MM $us.) IDH Anual

> 2% para c/u Dptos. no Productores (141.6 MM $us.) 32%(45.3 MM $us.)
> Compensación (63.1 MM $us.)
TGN
32.4% (146,5 MM $us.)
Departamentos TGN > Fuerzas Armadas.
57,8% 42,2% > Policia Nacional.
(261,3 MM $us.) (191,9 MM $us) > Fondo de Redes.
> Otros.
Prefecturas Municipios Universidades Fondo de Pueblos Indígenas y

32.6% 20% 5% Compensación Originarios
148,7 MM $us. 90,1 MM $us. 22,5 MM $us. 5% 5%
22,6 MM $us. (22,6 MM $us.)
135,3 MM $us.
> Competencias.
> Indicadores deEficiencia del Gasto. Proyectos de Desarrollo
> Sectores: Educación, Salud, Caminos, Desarrollo Productivo y Social
Prod. y todo lo que contribuya a fuentes de trabajo.
> Mecanismos de Control.
Las actividades de refinación y ca. Como hemos visto, la política de subsi-

comercialización (downstream) y dios al diésel se ha traducido en un incre-
los subsidios al GLP y al diésel mento de la demanda interna de este pro-
El desarrollo de la industria del petróleo ducto vital para el transporte, el sector agrí-
y del gas en Bolivia precisa de urgentes e cola y la pequeña industria, que dado que
importantes inversiones tanto en explora- consumen altos volúmenes que son objeto
ción y producción, como en transporte y rede contrabando, obligan a realizar costosas
finación. importaciones.
Desde el puno de vista del abastecimien- La Tabla 6 presenta una comparación de
to del mercado interno, aunque las reservas los precios de la gasolina y el diésel en dife-
de gas natural encontradas son cuantiosas y rentes países de América Latina, entre di-
están acompañadas de reservas de conden- ciembre de 2004 y enero de 2005.
sado, la creciente demanda de diésel oil y Para reducir los subsidios al combustible,
GLP hace necesario, por un lado, que prosi- el gobierno de Mesa decidió a fines de 2004
gan las actividades de exploración de cam- un aumento de precios que comprendía:
pos petroleros y que se invierta también en i) Un alza al precio de la gasolina del 10 por
el sector de refinación y comercialización. Y, ciento;
por otro lado, es imprescindible corregir las ii) Un incremento primero del precio del
distorsiones de precios que están afectando diésel del 23 por ciento, que tras los dis-
al comportamiento de la demanda energéti- turbios de Santa Cruz se redujo en un 6
194
por ciento (el precio del diésel, un com- gión han reducido parcialmente las diferen-
bustible importado a Bolivia, pasó de cias entre sus precios internos y los de pari-
3,23 Bs./Lt. a 3,96 y, tras los disturbios, dad de importación, en Bolivia la brecha si-
a 3,74); y gue siendo profunda.
iii) La manutención de los precios del GLP, Los países productores de hidrocarburos
que cubre casi el 80 por ciento de las ne- se debaten sobre el ajuste de los precios in-
cesidades del mercado interno. Este ni- ternos con respecto a los del mercado exter-
vel de subsidios no permite acabar con el no, señalando la necesidad de redistribuir
contrabando y dificulta la construcción la bonanza generada por el aumento de pre-
de nuevos sistemas de distribución de cios entre el mayor número de conciudada-
gas natural por redes. nos y de la manera la más directa. Aunque
El Gráfico 5 muestra que los precios del los ingresos que se obtienen en Bolivia aún
GLP en Bolivia que no se vieron afectados no se corresponden con el potencial de sus
por el cambio, se mantienen muy por deba- reservas de gas, la política de precios de los
jo de los valores de importación-exporta- combustibles y su impacto social ha atraído
ción de referencia Mont-Belvieu, utilizados la atención de muchos analistas. Un recien-
en toda la región a mediados de 2005. Estas te artículo6 discute la incidencia que ten-
diferencias de precios han aumentado con la drían las políticas de fomento del consumo
subida del petróleo de referencia hasta los de gas natural en el mercado interno. En ge-
niveles actuales, por encima de los 60 dóla- neral, estas políticas beneficiarán a la po-
res el barril. Semejante diferencia ha propi- blación dado el menor precio relativo de es-
ciado un contrabando creciente con los paí- te producto (respecto de otras energías), la
ses limítrofes. Mientras los países de la re- abundancia del mismo (no existirán proble-
Tabla 6 - PRECIOS DE LA GASOLINA Y EL DIÉSEL OIL (Dic. 04 – En. 05)
Dólares/Litro Gasolina Diésel
Argentina 0,57 0,54
Paraguay 0,57 0,52
Perú 0,81 0,73
Brasil 0,84 0,60
Chile 0,81 0,53
Uruguay 1,00 0,67
Bolivia - antes del incremento de Dic.2004 0,43 0,42
Bolivia - después del incremento de Dic.2004 0,47 0,46
6 Medinaceli, Mauricio y Zeballos, Silvana: “Consumo de gas natural en el mercado interno: ¿beneficia a
los pobres? – Un Análisis de micro-simulación”, 2005.
195
Gráfico 5 - COSTOS Y PRECIOS DEL GLP (US$/MMBTU)

25
20
15
Mont Belvien = 8.1 10

5
0
Bolivia Perú Chile Br-Sao Br- Arg- Argentina Uruguay
Paulo Matto Social
Costo Económico Precio Minorista - sin impuestos
mas de abastecimiento) y su compatibili- de ingresos altos, medios y, en menor

dad con un desarrollo sostenible (la conta- proporción, bajos.
minación que genera es menor). Sin embar- ii) A medio plazo, cuando se da a las fami-
go, las características sociales y económi- lias la posibilidad de modificar su volu-
cas de una población rural numerosa, bajos men de bienes duraderos, se observa que
niveles de ingreso, energías alternativas gran parte de ellas alteran su cartera de
casi gratuitas (leña y guano); y otros (GLP, bienes duraderos a favor de aquellos que
gasolinas, etc.) que también compiten den- utilizan gas natural como insumo. Sin
tro del mercado, junto a la fuerte inversión embargo, continúa existiendo un sesgo a
inicial en redes de distribución de gas natu- favor de las familias con ingresos eleva-
ral, hacen que el impacto de una política dos, pues éstas son las que poseen, en la
decidida de consumo de gas natural entre la actualidad, bienes que utilizan la ener-
población no sea el esperado. Por lo tanto, gía eléctrica como insumo.
deben contrastarse los beneficios y los cos- Es evidente que, dada la composición del
tos del consumo de gas natural, y las posi- consumo de energía promedio en los hoga-
bles consecuencias sobre la composición de res urbanos y rurales, los subsidios benefi-
la matriz energética. Las principales con- cian más a los ricos de las zonas urbanas que
clusiones de este trabajo son: a los pobres de las zonas rurales. El Gráfico 6
i) A corto plazo, una política de reducción refleja esta situación:
del precio de gas natural destinado al ¿Por qué entonces es tan difícil elimi-
consumo familiar beneficiaría en mayor nar los subsidios? No es viable un ajuste
proporción a las familias de ingresos ele- que permita alinear de inmediato los precios
vados, dado que son ellas quienes consu- internos con los vigentes en países vecinos.
men esta energía. Si dicha política se Y es que sólo los gobiernos fuertes han sido
acompaña, además, de la supresión del capaces de eliminar los subsidios a los com-
subsidio al GLP, los efectos serían mucho bustibles mediante un ajuste inmediato. Pe-
más regresivos, pues los bajos precios ro en Bolivia no parecen darse estas condi-
del gas natural benefician a familias de ciones, a pesar del gran respaldo electoral
ingresos elevados y los precios altos del del nuevo presidente. Para la gente, “gas ba-
GLP afectan negativamente a las familias rato” significa “GLP barato”, porque el gas
196
natural distribuido a los hogares no colma producen en el de los hidrocarburos líqui-

las necesidades de energía doméstica en los dos. Los Gráficos 7 y 8, basados en informa-
estratos de medianos y bajos recursos. ción de YPFB, muestran las previsiones de
El bajo nivel de industrialización y los demanda y producción de petróleo y gas li-
subsidios al combustible, en particular a cuado de petróleo (GLP).
los precios del GLP, son una seria limita- En el caso del petróleo crudo se observa
ción para el desarrollo de la distribución de una brecha creciente entre las necesidades
gas natural por redes. Estudios recientes en de este producto y los volúmenes de produc-
Bolivia y Perú que evalúan la extensión de ción. Esta brecha se ha solventado a través
redes de gas natural revelan la importancia de la producción de condensado y de la im-
de políticas sectoriales basadas en precios portación de derivados (particularmente de
económicos reales. Mientras que en Perú, diésel).
donde el precio del combustible es eleva- Sin embargo, para evitar un crecimiento
do, podrían desarrollarse redes de trans- acelerado de la importación de diésel es ne-
porte y distribución de gas en algunas re- cesario atraer nuevas inversiones tanto en
giones con mercados relativamente peque- exploración como en innovación tecnológi-
ños, en Bolivia se mantienen las restriccio- ca en las refinerías (la instalación de plan-
tas de craqueo catalítico), con el fin de me-
Gráfico 6 - INCIDENCIA DE LOS jorar el rendimiento de los productos de-
SUBSIDIOS SOBRE LA POBLACIÓN mandados en el mercado interno (particu-
100
larmente, del diésel). Como parte de la re-
90 forma, las refinerías de YPFB, consideradas
80 Otras biomasas ya entonces pequeñas y poco eficientes, de-
70 Electricidad berían ser objeto de inversiones de moder-
60 Kerosene nización, que se podían obtener del socio
50 Gas Natural estratégico privado que las adquiriría.
40 Madera - Carbón
A fines de los años 90, Petrobrás firmó
30 GLP
20
acuerdos para asumir el control de estas re-
10 finerías, pero por diversas circunstancias no
0 ha procedido a su modernización. Esta si-
Urbana Rural
Gráfico 7 - DEMANDA Y OFERTA DE PETRÓLEO
nes. La realización de 260.000 conexiones 60,000
domésticas (equivalente al 25 por ciento
BBl de petróleo día
de la demanda de GLP) en cinco años, 40,000

anunciadas por el anterior gobierno, pare-
ce una meta inalcanzable. En los dos últi- 20,000
mos años, utilizando repuestos en alma-
cén, YPFB ha logrado pasar de 15.000 a -
45.000 conexiones. Queda mucho por ha- 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
cer y ello depende en gran parte de la re- Demanda de Producción petrolera
Petróleo por día
ducción de los actuales subsidios.
Los problemas del mercado de gas se re- Fuente: YPFB
197
Gráfico 8 - DEMANDA Y OFERTA DE GLP requeridas en beneficio del futuro mercado

2,000
interno. Por otro lado, parece muy difícil de
concebir un ajuste de precios en un solo tra-
GLP Tonelada por día
1,500 mo que acerque los precios internos al valor

de la paridad internacional, sin que se den
1,000
los mecanismos de amortiguación para las
500 clases populares.
Una solución podría ser la de dejar drás-
-
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
ticamente de lado los subsidios a los com-
bustibles, adoptando precios al consumidor
Demanda de GLP Producción de GLP
por un valor cercano al de los países vecinos
Fuente: YPFB (con el fin de eliminar el contrabando) e in-
troduciendo un esquema de transferencias
tuación debería revertirse. En un contexto monetarias directas para las familias de las
de precios que continuarán controlados, es clases populares. La transferencia directa
indispensable que YPFB tome parte del con- funciona en otros países que han tenido que
trol del sector y, al mismo tiempo, consiga adoptar en algún momento medidas drásti-
financiar las inversiones que permitan au- cas similares, como Ecuador en el período de
mentar la producción de diésel y restablez- la dolarización. Otra solución que presenta
can en cierta medida el equilibrio entre pro- problemas, aunque esta vez por el lado de la
ducción y demanda de destilados medios. logística del sector, consiste en introducir
En el caso del GLP se observa que, aun- cilindros de GLP pequeños, comercializados
que hasta la fecha existe cierto equilibrio con subsidio en ciertos puntos cercanos a
entre oferta y demanda, en el futuro se es- las viviendas de las clases pobres a las que
pera que la producción programada no basta se desea favorecer. Esta medida se acompa-
para cubrir el crecimiento de la demanda, ñaría de un aumento de los precios de los
por lo que en el caso de este producto tam- combustibles hasta valores realistas.
bién son necesarias nuevas inversiones.
Asimismo, el abastecimiento normal del La industrialización.
mercado interno, tanto en el caso del gas Propuestas
natural como en el de los líquidos y el GLP, Una de las aspiraciones más importantes
depende de continuas nuevas inversiones en en Bolivia es la industrialización del gas,
transporte, en especial cuando muchos de definida como un aumento del valor agre-
los gaseoductos, oleoductos y facilidades gado en la cadena de producción de este
logísticas del país están alcanzando su tope producto. La primera opción de industriali-
de utilización. zación propuesta es el aumento de la canti-
El cambio en la política de precios de los dad de gas procesado en los campos de pro-
combustibles es sin lugar a dudas una tarea ducción para obtener GLP e hidrocarburos
difícil para el nuevo gobierno. Por un lado, líquidos. La segunda opción es la polimeri-
resulta inaceptable beneficiar mayoritaria- zación del gas en productos de alto valor,
mente a las clases altas de la población, como destilados medios de bajo contenido
continuar avalando el contrabando y com- de azufre y de gran demanda en los merca-
prometer la realización de las inversiones dos de la OCDE.
198
La posibilidad de elevar la tasa de recu- rían el proceso registrado por Syntroleum, y

peración de GLP y gasolina natural del gas a en el estudio se analizarían los aspectos de
la salida de los campos depende en buena planeamiento, construcción, propiedad y
medida del precio que reciba el operador por explotación de las plantas. A fines del 2003,
estos productos. En el caso de la segunda Ivanhoe Energy, empresa que cotiza en la
opción, es decir de la construcción de plan- bolsa de Nueva York (Nasdaq), se unió a
tas de conversión de gas a líquidos (GTL), se Repsol y Syntroleum para poner su experien-
abre también la posibilidad de reducir la de- cia en el diseño de la planta de GTL al servi-
pendencia del diésel importado. Esta pro- cio del proyecto. Ivanhoe elegiría el lugar,
puesta para iniciar la industrialización in- la logística del transporte y el perfil econó-
terna del gas natural se ha visto beneficiada mico del proyecto. Según las proyecciones,
por las nuevas tecnologías y por la mejora este trabajo demoraría tres años, es decir
en su economía causada por los altos pre- estaría listo para 2007. Convendría identifi-
cios del petróleo y los nuevos estándares car bajo qué condiciones este proyecto, que
ambientales. A fin de facilitar estas inver- se ha beneficiado de los altos precios del pe-
siones, debería ajustarse el precio del gas en tróleo, puede replantearse con la participa-
boca de pozo (quizás en relación con el va- ción de la nueva YPFB en el contexto actual
lor de los productos que se obtengan a nivel de Bolivia.
del consumidor final) y proporcionar la esta- Otra propuesta viene de la compañía de
bilidad jurídica y fiscal necesaria. Aunque desarrollo tecnológico Rentech que, traba-
conocen los costos de explotación y el ren- jando con GTL Bolivia, ha empezado a elabo-
dimiento de determinadas plantas de GTL rar planes usando como materia prima el gas
que funcionan de forma experimental en di- del campo Itau gestionado por la empresa
ferentes países, es importante que el YPFB Total. La planta propuesta tiene una capaci-
estime los riesgos que aún existen para el dad de 10.000 b/d. En junio de 2003, Ren-
desarrollo de plantas a escala industrial de tech informó que iba a iniciar el FEED (front
GTL y evalúe las condiciones para compar- end engineering and design).
tirlos con algún inversionista que dispon- Dentro de las diferentes ideas avanza-
ga de la tecnología necesaria y esté dis- das para la industrialización del gas en el
puesto a aportar los capitales requeridos. mediano y largo plazo se incluye el desa-
Desde hace más de tres años, las em- rrollo de un proyecto petroquímico. Se han
presas que disponen de reservas de gas avanzado diferentes conceptos en asocia-
han estado estudiando la aplicación de ción con empresas brasileñas, pero sólo se
tecnologías de GTL en Bolivia. Así, Repsol- tendrán decisiones firmes más adelante,
YPF Bolivia y Syntroleum firmaron en 2002 cuando el gobierno dé a conocer su políti-
dos memorandos de entendimiento para ca energética. El desarrollo de un polo pe-
llevar a cabo conjuntamente evaluaciones troquímico en la frontera entre Bolivia y
de pre-ingeniería para desarrollar dos Brasil alimentado con gas natural bolivia-
plantas de conversión de GTL: la primera no es una decisión pendiente que se adop-
con una capacidad de 13.500 bpd para pro- tará en los próximos meses, fuertemente
ducir diésel para el mercado interno y la se- ligada a las decisiones que se tomen con
gunda de 90.000 bpd para manufacturar respecto a los desarrollos upstream y en el
productos exportables. Ambas plantas usa- sector de refinación.
199
Recomendaciones costos de producción y los precios del gas y

El nuevo gobierno boliviano debe adop- los productos en los distintos mercados. De
tar decisiones importantes para asegurar la no modificarse la ley 3058 (algo que políti-
marcha del sector, mejorar su eficiencia y camente es muy difícil de implementar), la
tratar de maximizar su contribución a la segunda mejor opción sería proceder a su
economía nacional. Las proposiciones de desarrollo reglamentario para mejorar su
nacionalización pueden tener efectos noci- ejecución.
vos, haciendo que se posterguen inversio- En resumen, las decisiones que quedan
nes y se retrase en general el tan necesario por tomar serían:
desarrollo de la industria del gas. Para no > Completar el marco legal y reglamentario
privarse del incremento de rentas que el del sector, manteniendo en lo posible los
gas puede aportar y, en la práctica, empe- conceptos enunciados en el referéndum,
zar a revertir el estatus quo actual, el nue- es decir, diferenciando los proyectos con
vo gobierno debería llegar a compromisos respecto al cálculo del porcentaje desea-
sociales que le permitan encontrar un equi- do de participación estatal en los ingre-
librio entre obtener las mejores ventajas sos y dando muestras de flexibilidad y
para el país y preservar el interés de los in- realismo.
versionistas. > Al preparar las nuevas regulaciones y
Como es sabido, la Ley 3058 no prevé un completar la definición del nuevo mode-
marco legal conducente a atraer las inver- lo de contrato, el gobierno debe mante-
siones (tanto públicas como privadas) que ner una posición equilibrada. Una migra-
requiere el sector de hidrocarburos para que ción forzada tendría repercusiones nega-
Bolivia reciba mayores beneficios de este re- tivas sobre la estabilidad legal y desin-
curso natural. La ley actual no es flexible pa- centivaría por un buen tiempo las inver-
ra facilitar inversiones en los distintos pro- siones. Siempre existe el riesgo de tener
yectos del sector, carece de un plan claro y que afrontar juicios en tribunales inter-
corre el riesgo de colocar a YPFB frente a nacionales que complicarían seriamente
problemas que están por encima de su capa- el desarrollo del sector en el corto y me-
cidad técnica y financiera. En términos con- diano plazo.
cretos, el mejor camino sería sustituir esta > El aumento de la fiscalidad petrolera de-
ley por otra que defina más claramente los berá hacerse en lo posible con instru-
roles y flexibilice el marco contractual y fis- mentos adecuados que sean función de
cal del sector. Cabe resaltar que concretar los ingresos del proyecto después de cos-
una participación del Estado en los ingresos tos, minimizando el impacto de las altas
de los hidrocarburos superior a lo previsto regalías.
en la anterior ley (1689) es y era plenamen- > Mantener una actitud abierta que permi-
te compatible con una legislación moderna. ta expandir el uso del gas natural tanto
En ese sentido, era muy razonable si, por en el ámbito interno como en nuevos
ejemplo, la recaudación adicional se obte- mercados de exportación, en especial
nía a través de impuestos vinculados a los aquellos más cercanos que podrían cre-
beneficios de manera directa; o de forma in- cer dentro del marco de la integración re-
directa, mediante una combinación de pará- gional.
metros como la superficie del campo, los > Desarrollar mecanismos de transparencia
200
en la gestión de las rentas petroleras que tibles, y buscar más bien sustituirlos por
permitan conocer los diferentes pagos nuevos subsidios o transferencias cuyos
que hacen las empresas, y el destino de beneficiarios directos sean los sectores
estos fondos. Bolivia podría sumarse a la con menos recursos. De hecho, los subsi-
Iniciativa para la Transparencia en las dios indiscriminados generan distorsio-
Industrias Extractivas7. nes costosas en la demanda de energía
> Establecer un plan de negocios realista (por ejemplo, importación de diésel,
para YPFB, acorde con sus capacidades contrabando) y no son la mejor forma de
técnicas y financieras y que incluya sólo redistribuir los ingresos del sector. En lo
proyectos que se juzguen prioritarios posible, la fijación de precios debe aspi-
con una factibilidad probada. rar a contener las intervenciones políti-
> Las negociaciones con Petrobrás y Rep- cas y basarse más bien en criterios de ca-
sol-YPF para acceder los mercados de los rácter económico que reorienten la de-
países vecinos son de vital importancia, manda y favorezcan la inversión en las
pues cubren proyectos centrales (moder- infraestructuras necesarias.
nización de las refinerías, GTL, además > Redefinir la política de redistribución
del upstream y del transporte de gas a Ar- de los ingresos petroleros y los meca-
gentina) y darían pautas para las nego- nismos de control que aseguren un uso
ciaciones con las demás empresas. eficiente de estos recursos en el ámbito
> Evitar elevar los subsidios a los combus- subnacional.
7 Para más información sobre esta iniciativa, véase la página de internet www.eitransparency.org
201
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Congreso Nacional de Bolivia. Mayo 2005. Ley No 3058. (Nueva) “Ley de Hidrocarburos”
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¿beneficia a los pobres? – Un Análisis de micro-simulación” en Estudios Económicos y
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Certificadas de Gas Natural y Petróleo /Condensado. YPFB.
CRECER MÁS Y MEJOR
CRECIMIENTO ECONÓMICO A
TRAVÉS DE LA PRODUCTIVIDAD Y
LA COMPETITIVIDAD
William Tyler y Michael Goldberg*
l crecimiento es vital para aliviar la pobreza, generar empleos y
E mejorar la vida de la gente. Dadas las restricciones fiscales del

sector público y el reducido mercado interno, una estrategia de
crecimiento tendría que basarse en el sector privado. Bajo las
actuales políticas, es posible que Bolivia no alcance la inversión
necesaria para crecer a una tasa del 5 por ciento anual. Frente a
ello, es urgente encarar las debilidades de la competitividad. Varios
estudios consignan las siguientes áreas clave a considerar (i) los
derechos de propiedad, las instituciones y el estado de derecho; (ii)
el ambiente de regulación de negocios; y (iii) las normas del
mercado laboral. Aqui se analizan estos temas y se sugiere cómo
pueden ser atendidos. Además se analizan dos iniciativas de
anteriores gobiernos. La primera son las cadenas productivas, que
vinculan a los pequeños con los grandes productores. La segunda
son las zonas económicas especiales, que dan incentivos y servicios
específicos a empresas orientadas a la exportación.
* Esta Nota fue elaborada por William Tyler (Consultor), con Michael Goldberg como responsable de
tareas.
204
ANTECEDENTES: EL PROBLEMA embargo, a inicios de 1999, una serie de

ES EL CRECIMIENTO LENTO shocks desaceleraron el crecimiento econó-
mico, lo cual socavó el entusiasmo por las
El desarrollo económico reciente. Bolivia reformas, algunas de las cuales podrían ser
es excepcional. Mientras la mayoría de los parcialmente revertidas, en medio de una
países han experimentado progreso econó- ola de conflictos sociales.
mico y han aumentado su ingreso per cápita
durante los últimos 50 años, un período de Informalidad. Una de las características
avance económico sin precedentes en el más destacadas de la economía boliviana es
mundo, Bolivia ha retrocedido. Los niveles su alto grado de informalidad. Si bien es im-
de ingreso per cápita fueron menores en posible conocer con exactitud qué porcenta-
2000 de lo que lo fueron en 1950. En otras je de la economía es informal, las estimacio-
palabras, hoy en día el ciudadano boliviano nes más citadas coinciden en el 65 por cien-
promedio es más pobre (en cerca de un uno to, lo cual coloca a Bolivia entre las econo-
por ciento en términos reales) que hace 50 mías con mayor informalidad del mundo. El
años.1 En contraste, el ingreso real per cápi- Gráfico 1 compara el país con otros países
ta en Chile y Brasil se incrementó en 200 y latinoamericanos. El promedio de informali-
350 por ciento respectivamente. El desafío dad en la región es aproximadamente el 40
para el nuevo gobierno boliviano consiste por ciento. En este aspecto, Bolivia se sitúa
en romper con este prolongado estanca- muy alto en el mundo. De los 117 países que
miento. El crecimiento es necesario para re- componen la encuesta del Foro Económico
ducir la pobreza y mejorar los estándares de Mundial 2005, Bolivia ocupó el último pues-
vida y sólo a través de una mayor inversión, to debido a su alta informalidad.2 Entre las
la economía puede crecer. empresas manufactureras, el 90 por ciento
El prolongado estancamiento del país ha de los establecimientos son informales y
sido interrumpido por brotes de crecimiento emplean al 72 por ciento de la fuerza laboral
intermitentes (impulsados por auges expor- manufacturera.3
tadores), seguidos de colapsos y crisis que a Una de las razones que explica la vigen-
su vez fueron exacerbados por una mala ges- cia de una gran economía informal es la de
tión económica. A la hiperinflación de los los costos de hacer negocios. Con frecuen-
años 80 le siguió una estabilización exitosa cia, las empresas no se registran para evitar
junto a reformas estructurales. La conse- pagos de impuestos a fin de sortear regula-
cuencia fue el crecimiento económico y una ciones de negocios e inspecciones y minimi-
mayor productividad total de los factores en zar los efectos de las regulaciones laborales.
los años 90. Parecía que Bolivia estaba Además el contrabando es fuerte. Una inves-
emergiendo de su prolongado malestar. Sin tigación reciente ha concluido que el creci-
1 Véase la Tabla A.1, en el Anexo, para una comparación de tasas de crecimiento de ingreso per cápita en
países seleccionados durante el período 1950-2000.
2 Foro Económico Mundial, El Informe global de competitividad 2005-2006 (New York: Palgrave Macmillan,
2005), p. 566.
3 Banco Mundial (2001), p. 125.

205
CRECIMIENTO ECONÓMICO A TRAVÉS DE LA PRODUCTIVIDAD, COMPETITIVIDAD
Gráfico 1 - INFORMALIDAD
Chile
Argentina
Costa Rica
México
República Dom.
Venezuela
Ecuador
Jamaica
Colombia
Brasil
Promedio
Nicaragua
Honduras
Uruguay
Guatemala
Perú
Panamá
Bolivia
0 10 20 30 40 50 60 70 8
% de la economía
Fuente: Banco Mundial, Haciendo Negocios, 2004
miento del sector informal está asociado de la ley. Tampoco pueden lograr crédito en
con un menor crecimiento4. Los factores que términos favorables ni aprovecharse de las
tienden a incrementarlo son la vigencia de instituciones que facilitan el crecimiento
impuestos y contribuciones a la seguridad empresarial y que permiten alcanzar econo-
social altos, las restricciones del mercado mías de escala. Las empresas informales
laboral, las regulaciones onerosas y las ins- operan principal, pero no completamente,
tituciones públicas débiles. Como se sabe, en sectores no transables como el comercio,
las empresas informales pueden evitar estos el transporte y la construcción. El sector in-
obstáculos, lo que les permite lograr su su- formal es competitivo dentro de Bolivia,
pervivencia económica. Los costos financie- porque puede evitar impuestos, pero es in-
ros de la formalidad pueden llegar a ser sus- capaz de competir en la economía mundial.
tanciales, mientras que sus beneficios resul-
tan mucho menos claros. Tamaño de empresa, productividad y em-
La productividad tiene una relación in- pleo. En Bolivia y en el mundo, la productivi-
versamente proporcional a la existencia de dad está relacionada con el tamaño del ne-
la informalidad. Esto se refleja en el hecho gocio, es decir, las grandes empresas suelen
de que las empresas informales son menos ser más productivas que las pequeñas. La Ta-
productivas, en parte porque operan fuera bla 1 muestra estimaciones de producto y
4 Loayza (1996), Schneider (2002).

206
empleo por tamaño de empresa. La producti- su producto puede estar subrepresentado,

vidad de las empresas más pequeñas suele especialmente para unidades productivas pe-
ser mucho menor que la de las grandes. Las queñas y micro. En 2002, el sector formal só-
pequeñas tienen menos activos fijos, em- lo empleó al 31 por ciento de la fuerza labo-
plean tecnología antigua y son menos efi- ral urbana ocupada, del cual un elevado por-
cientes. Las microempresas dan empleo al 83 centaje son empleados del gobierno. El resto
por ciento de la gente, pero sólo producen el estaba en el sector informal, incluyendo el
26 por ciento del PIB. Esto significa que las servicio doméstico (Monterrey 2004, p. 9).
compañías grandes tienen una productividad La modernización de las pequeñas em-
laboral 25 veces mayor que las microempre- presas y su crecimiento supondría una ma-
sas. Así, por cada uno por ciento de la fuerza yor productividad y competitividad. Las mi-
laboral que se trasladase, a través de nuevas croempresas comparten los mismos proble-
inversiones, de microempresas a empresas mas del sector privado, aunque la mayoría
grandes, habría un 7 por ciento de ganancia de éstos son simplemente más severos para
potencial en producto (la ganancia neta en ellas, debido a su falta de acceso a los servi-
términos de PIB sería menor debido a los cios financieros y a la inexistencia de econo-
costos de inversión adicional.) mías de escala. Como se analiza más adelan-
Las micro y pequeñas empresas son las te, acabar con estos problemas mejoraría el
grandes generadoras de empleo en Bolivia. ambiente de inversión y aumentaría el creci-
Las empresas grandes (aquellas con 50 o más miento.
empleados, que suman cerca de mil unidades
productivas), por su parte, producen el 65 Condiciones previas para el crecimiento
por ciento del PIB, aunque sólo reclutan al 9 económico. Tres proposiciones parecerían ser
por ciento de los trabajadores. La Tabla 1 las bases de una estrategia para alcanzar un
también incluye empresas informales, pero crecimiento significativo. Primero: dadas las
Tabla 1 - CONTRIBUCIÓN DE LAS EMPRESAS AL PIB Y AL EMPLEO, POR TAMAÑO, 1999
Tamaño de la empresa Producto Empleo Empleo Productividad en

(número de empleados) (% del PIB) (miles) (% del total) (miles de Bolivianos)
Micro (1–9) 25.5 2,984 83.1 4
Pequeña (10–19) 2.7 170 4.7 8
Mediana (20–49) 3.3 123 3.4 13
Grande (>50) 65.3 312 8.7 101
Ajuste 3.2
Total 100 3,589 100 13
Nota: La productividad se mide como PIB por empleado. El PIB de 1999 fue de Bs. 48.156 millones.
Fuente: Banco Mundial (2004), p. 23, sobre datos del Viceministerio de Micro Empresa. Véase también CONAPE
(2005), p. 58.
207
restricciones fiscales del sector público, el veces en actividades ilegales, es necesaria

sector privado tiene la llave para el creci- una transición hacia nuevas prácticas que
miento futuro. La inversión privada tendrá terminen reduciendo el sector informal.
que ser considerada como palanca para im-
pulsar la economía. Segundo: dado el tama- Mejorando el ambiente de inversión. Bajo
ño reducido del mercado interno boliviano, las presentes políticas y circunstancias, no
el crecimiento económico estará dictado por es probable que Bolivia alcance la inversión
el éxito del país en la expansión de sus ex- y la productividad requeridas para impulsar
portaciones y en su integración en la econo- el crecimiento de la economía a una tasa del
mía global. Tercero, no se puede esperar que 4,5 al 5 por ciento por año. Ahora el ambien-
el sector informal lidere el crecimiento del te boliviano de negocios no es atractivo pa-
país, aunque éste tiene, de todos modos, un ra los inversionistas, sean éstos internos o
papel que desempeñar. Como su productivi- externos. Sin embargo, la política pública
dad es baja, y su rentabilidad se basa muchas puede cambiar esta realidad y posiblemente
Tabla 2 - ÍNDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL, 2004 (posiciones entre 104 países)
Elementos de Competitividad Bolivia Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Botswana
Índice General 95 75 49 29 69 60 76 58
Instituciones 101 83 55 29 67 69 81 38
Infraestructura Física 100 59 58 34 73 62 81 51
Estabilidad Macroeconómica 93 39 96 15 67 36 55 13
Seguridad 72 79 75 39 103 83 84 40
Capital Humano Básico 76 38 61 28 52 45 69 90
Capital Humano Avanzado 85 49 48 41 70 66 72 71
Eficiencia del Mercado de Bienes 99 88 48 29 73 76 85 47
Eficiencia del Mercado Laboral 103 97 52 26 73 69 79 22
Eficiencia del Mercado

Financiero 95 89 33 19 55 65 48 46
Disponibilidad Tecnológica 97 59 42 32 71 52 75 65
Apertura y tamaño del Mercado 97 80 28 59 55 27 77 71
Sofisticación de Negocios 98 65 27 32 53 51 73 80
Innovación 101 85 32 49 62 59 94 57
Fuente: Xavier Sala-i-Martin y Elsa Artadi, "El Índice de Competitividad Global," en Foro Económico Mundial
(2004).
208
ésta sea una alta prioridad para el gobierno. pudieron ser aplicadas por las autoridades.
Según los estándares internacionales, la En tal sentido, hubo importantes mejoras en
competitividad de Bolivia es muy baja. La áreas como las aduanas y la administración
Tabla 2 muestra esta realidad usando datos tributaria, el registro de negocios y la red
del Foro Económico Mundial 2004-5, conte- vial. Al margen de estos logros, Bolivia sigue
nidos en el Informe Global de Competitivi- siendo un lugar difícil para los negocios.
dad. la Tabla 2 muestra que Bolivia se com- Persisten las dificultades con respecto a los
porta muy pobremente en el plano interna- derechos de propiedad, la vigencia del esta-
cional; el país ocupa el puesto 95 de los 104 do de derecho y el ambiente de regulación.7
países en la encuesta. La economía bolivia-
na es la menos competitiva de entre las lati- TEMAS DE COMPETITIVIDAD
noamericanas.5 Y EL AMBIENTE DE INVERSIÓN
Las bajas calificaciones del país obteni- EN GENERAL
das en la categoría de instituciones ilustran
las dificultades a que se enfrentan los inver- Derechos de propiedad,
sionistas para ejercer sus derechos de pro- instituciones y estado de derecho
piedad y encarar el ambiente regulatorio. Los derechos de propiedad, el estado de
Del mismo modo, la baja calificación en la derecho y las instituciones que garantizan
eficiencia del mercado laboral refleja los su aplicación son los cimientos de una eco-
efectos de la vigente Ley del Trabajo. La ba- nomía de mercado. Los potenciales inversio-
ja puntuación en el campo de la infraestruc- nistas evalúan cuán definidos por la ley es-
tura física refleja problemas con el transpor- tán los derechos de propiedad, cuán prote-
te terrestre, es decir, la falta de caminos as- gidos están por el sistema judicial y si es que
faltados, pero también la organización de el sistema judicial es inmune a las presiones
frecuentes bloqueos de caminos. del gobierno, los ciudadanos o las empresas.
Dos recientes informes del Banco Mun- El documento Memorándum Económico
dial han analizado la competitividad y el de País del Banco Mundial (2005) arguye
ambiente de inversión de Bolivia.6 En el peque el crecimiento en Bolivia está limitado
riodo de cuatro años entre uno y otro estu- por la incertidumbre acerca de los derechos
dio, varias recomendaciones formuladas allí de propiedad, el cumplimiento de los con-
5 Haití fue omitido de la encuesta 2004.
6 Banco Mundial, Bolivia: Restricciones y oportunidades macroeconómicas para mayor crecimiento,

Evaluación del clima de inversión (Washington: Banco Mundial, 2001) y Banco Mundial, Bolivia
Memorándum económico de país: Políticas para mejorar el crecimiento y empleo, Informe No. 32233-BO
(Washington: Banco Mundial, 2005). El presente capítulo se basa de modo fundamental en estos dos
informes, especialmente el último.
7 Botswana, un país muy rico en recursos naturales, proporciona datos útiles para Bolivia. En 2004 su
ingreso per cápita era ligeramente superior a los de Uruguay y Brasil. Ahora ha desarrollado su
competitividad en una serie de áreas importantes y ha crecido en gran parte por su adaptación
institucional, un ambiente de política macroeconómica estable y eficiencia del mercado. Estos factores
ayudaron a superar las desventajas provenientes de las incompetencias del capital humano, el pequeño
tamaño del mercado y los negocios poco sofisticados.
209
tratos y la vigencia del estado de derecho. El ambiente regulador

La mayoría de las encuestas internacionales de comercio
relacionadas con ello dan a Bolivia una ma- En Bolivia existen pocos controles de
la calificación. En una encuesta subjetiva precios y se ha abierto el régimen de co-
enfocada sólo en temas de derechos de pro- mercio, pero el ambiente regulador sigue
piedad, el Foro Económico Mundial (FEM) siendo oneroso. A pesar de algunas mejoras
clasificó a Bolivia en el puesto 103 entre recientes, aún existe margen para más me-
104 países.8 joras. En un país que necesita inversión
En términos generales, Bolivia tiene un nueva en el sector formal, iniciar y registrar
desempeño pobre, cuando es comparada con una empresa es irracionalmente caro y con-
países de América Latina o del mundo, en sume mucho tiempo. A pesar de que los
términos de independencia del poder judi- procedimientos han sido simplificados en
cial, eficiencia del marco legal y protección varios frentes, siguen siendo costosos. Pa-
de la propiedad intelectual (Anexo Gráfico ra registrar un negocio se requieren 15 pa-
A1). Como ejemplo de lo dicho, la Tabla 3 re- sos, incluyendo la preparación de una escri-
coge tres indicadores para una muestra de tura notariada y su aplicación, la publica-
países de América Latina y otros: (a) el índi- ción de la escritura, la presentación de la
ce de contratos y ley del FEM, que refleja declaración de apertura de cuentas, el re-
cuatro factores: (i) independencia judicial; gistro tributario, la aprobación municipal y
(ii) protección de los derechos de propiedad; el registro en instituciones públicas o semi-
(iii) neutralidad del gobierno en la adjudica- públicas (incluyendo FUNDEMPRESA, la Cá-
ción de contratos y (iv) prevalencia del cri- mara de Comercio, el sistema nacional de
men organizado. Además, (b) el Índice de salud, el sistema de pensiones y el Ministe-
Corrupción del FEM enfoca la prevalencia de rio del Trabajo).
la extorsión por funcionarios del gobierno El tiempo promedio para abrir un negocio
en transacciones comerciales, servicios pú- en 2005 (50 días) es mejor que en 2000,
blicos y administración tributaria; y (c) Ín- cuando comprendía 18 instancias (cada una
dice de Percepción de Corrupción de Trans- con varios procedimientos) y un promedio
parencia Internacional (TI). de 66 días.9 Bolivia no está entre los peores
Bolivia también clasifica pobremente en países en América Latina, pero está muy le-
el ranking de corrupción, aunque los empre- jos del mejor (Chile) y se encuentra rezaga-
sarios han informado de mejoras recientes, da respecto a otros países más desarrollados
sobre todo en el servicio de aduanas y la ad- (la Tabla 4 presenta información de país
ministración tributaria. El país también ca- comparable para 2004).10 No existen razones
lifica mal en tiempo y en número de trámi- a priori para que Bolivia no pueda emular a
tes necesarios para el cumplimiento de un líderes como Australia, Hong Kong y Singa-
contrato (Anexo Tabla A2). pur. Por ejemplo, la Tabla 4 muestra que mu-
8 Foro Económico Mundial, El Informe global de competitividad, 2004-2005, p. 524.
9 Banco Mundial, Haciendo negocios en 2006 y Banco Mundial, (2001), p. 12.
10 De acuerdo a la encuesta del Banco Mundial Haciendo negocios en 2006, Bolivia se situó en el puesto
134 de 155 países, i.e., cerca de la última posición en el mundo.
210
Tabla 3 - POSICIONES DEL ÍNDICE DE INSTITUCIONES PÚBLICAS,

PAÍSES SELECCIONADOS, 2004
País FEM Índice de Índice de Índice TI Percepciones

Contratos y Leya Corrupcion FEMa de Corrupciónb
Noruega 3 12 8
Singapur 10 7 5
Hong Kong (China) 13 4 16
Chile 27 15 20
Taiwán 31 24 35
Malasia 33 44 39
Botswana 35 47 31
Corea del Sur 43 50 47
Eslovenia 47 23 31
Islas Mauricio 50 82 54
Brasil 53 45 59
Perú 86 39 67
Bolivia 94 74 122
Argentina 100 55 108
Paraguay 101 90 140
Venezuela 104 69 114

Notas: a. Componentes del Índice de Crecimiento de Competitividad del WEF de 104 países.
b. Índice de Percepciones de Corrupción de Transparencia Internacional, calificando 145 países.
Fuentes: Foro Económico Mundial, El Informe de Competitividad Global, 2004-2005;
Transparencia Internacional, Índice de Percepciones de Corrupción, 2004.
chos países ven requerimientos mínimos de diciones que impone la Ley del Trabajo, exis-
capital como innecesarios para establecer ten en el país licencias y permisos en vigor.
nuevas empresas. Cumplir con los procedimientos del gobier-
El problema para las empresas informales no consume tiempo y es costoso y es una
no es abrir y registrar una empresa, sino po- queja frecuente entre los clientes de las em-
nerla en funcionamiento. Además de la pér- presas formales. Los onerosos requisitos de
dida de las ventajas de competitividad, oca- la administración tributaria constituyen un
sionada por el pago de impuestos y las con- reflejo de lo mismo. En términos de la carga
211
Tabla 4 - EMPEZANDO UNA EMPRESA, PAÍSES SELECCIONADOS, 2004
País/ Región Cantidad de Tiempo Costo (% GNI Capital Min. (%

procedimientos (días) per capita) GNI per capita)
Argentina 15 32 16 8
Australia 2 2 2 –
Bolivia 15 59 173 5
Botswana 11 108 11 –
Brasil 17 152 12 –
Chile 9 27 10 –
Colombia 14 43 27 –
Ecuador 14 92 47 11
Hong Kong (China) 5 11 3 –
Corea del Sur 12 22 17 332
Malasia 9 30 25 –
México 8 58 17 16
Nicaragua 9 45 170 –
Paraguay 17 74 158 –
Perú 10 98 36 –
Singapur 7 8 1 –
Taiwán 8 48 6 225
Venezuela 13 116 15 –
Países ALC 11 70 60 29
Países OECD 6 25 8 44
Fuente: Haciendo Negocios en 2005 (Banco Mundial, 2005).
regulatoria en general, Bolivia califica mal, cional. Al margen de la política de liberación

pero no está al final (Anexo Gráfico A2). comercial decidida a principios de los años
Además de los problemas de regulación 90 y de las reformas recientes en Aduanas, el
citados, surgen nuevas dificultades cuando comercio transfronterizo en Bolivia está en-
la empresa se vincula al comercio interna- tre los más complicados del mundo. Bolivia
212
clasifica en el lugar 116 entre 155 países en lación terminan muchas veces en situación
este terreno (ver Anexo Tabla A3). Entre los de desventaja. En general, esta ley tiende a
países latinoamericanos, sólo Haití y Hon- aumentar los costos laborales para los em-
duras califican más bajo. Para las exporta- pleadores formales y ha reducido la flexibili-
ciones, son necesarios nueve documentos dad en el mercado de trabajo.
distintos y 15 firmas diferentes, lo que su- Aunque Bolivia posee menos flexibilidad
pone un promedio de 43 días. Por su parte, laboral que muchos de los países desarrolla-
las importaciones requieren aún más autori- dos, los indicadores en esta materia no es-
zaciones y tiempo. No es de extrañar que el tán significativamente fuera del común. Los
contrabando sea un problema en el país. costos de despido, en términos de semanas
También hay dificultades para cerrar una de salario, son modestos en comparación
empresa. Hacerlo no era legalmente conce- con los de algunos países como Brasil o Co-
bible hasta años recientes y ahora, es aún lombia, aunque son superiores al promedio
difícil y costoso. No existe una ley de banca- de América Latina.11 La encuesta del FEM
rrota eficaz, lo que complica la extensión de 2004 informa de la existencia de una relati-
crédito por el sistema financiero, al hacer va flexibilidad en la determinación de los
difícil para un prestamista la liquidación de salarios para Bolivia (27 de 104 países) y en
los activos de una empresa fracasada. la facilidad para contratar trabajadores ex-
tranjeros (32 de 104). Estas calificaciones
Regulaciones del mercado laboral relativamente altas sugieren que la Ley del
Las regulaciones del mercado laboral en Trabajo está siendo efectivamente eludida
Bolivia parecen ser un impedimento para la por las empresas locales. Además, las rela-
competitividad e impiden la inversión. De ciones laborales en las empresas se reportan
acuerdo con las estimaciones del Banco en general como buenas.
Mundial (2001), los costos no salariales de
los empleados cubiertos por el código labo- ALTERNATIVAS DE
ral (una minoría de los trabajadores del pa- POLÍTICA Y ELECCIÓN
ís) alcanzan al 54 por ciento del monto de
salarios pagados a los empleados. La distor- El reciente Memorándum Económico de
sión más grande en el mercado laboral pro- País (2005) del Banco Mundial recomienda
viene de la Ley del Trabajo. Aprobada en que la política del gobierno vigile la vigen-
1939, es similar a las de otros países lati- cia de reglas del juego claras, estables y co-
noamericanos, todas modeladas por la legis- rrectas. Esto es indispensable para atraer la
lación laboral italiana de la época. Esta ley inversión necesaria (18-22 por ciento del
establece reglas inflexibles, prohíbe el em- PIB) a fin de mejorar la productividad (cre-
pleo a tiempo parcial o no permanente, dic- cimiento de la productividad total de los
ta beneficios extraordinarios y restringe la factores del 1,5 por ciento al 2,0 por ciento
libre elección de empleadores y empleados. anual) y para generar crecimiento y empleo
Irónicamente, los individuos que deberían suficientes con el objetivo final de reducir la
beneficiarse de la protección de esta legis- pobreza. Para ello, se recomienda que el
11 Banco Mundial, 2005.

213
equipo económico del gobierno dirija un debe ser combatido de forma más eficaz
programa para mejorar el ambiente regula- mediante una mayor vigilancia aduanera y
torio en general, mediante acciones en los policial.
ámbitos indicados. La Tabla 5 resume las
medidas sugeridas, brevemente descritas en Fortalecer los derechos de
los siguientes párrafos, junto con su corres- propiedad, las instituciones
pondiente programación provisional. y el Estado de Derecho
El nuevo gobierno se enfrenta a impor-
Ambiente general de política tantes decisiones respecto a los contratos
Las principales áreas relacionadas con previos con entes del sector privado, rela-
las políticas que tienen un impacto signifi- cionados con las inversiones en hidrocarbu-
cativo sobre la competitividad y el ambien- ros y en las concesiones de agua. De cómo
te de inversión incluyen políticas macroe- responda el gobierno ante este proceso de-
conómicas, políticas comerciales, de mer- penderá cómo reaccione la comunidad em-
cado financiero y crédito, infraestructura y presarial nacional e internacional. Si se
capital humano (Tabla 2). Todas estas áreas quiere construir sobre el respeto estatal a
son atendidas de distintas maneras. Sin em- los derechos de propiedad, algunos pasos
bargo, en el contexto de competitividad es inmediatos podrían avanzarse como parte
importante extender la liberación comercial de una estrategia de largo plazo. Estos po-
a fin de mejorar el ambiente de inversión e drían incluir:
incrementar la competitividad y el creci- > Una ley de bancarrota. Tener una moder-
miento. La promoción de las exportaciones na ley de bancarrota ayudaría a atender
incluiría, inter alia, medidas para: (i) acep- varios problemas. Una comisión intermi-
tar el Tratado de Libre Comercio (TLC) con nisterial, integrada por el Banco Central
Estados Unidos; (ii) simplificar la adminis- y el Sistema de Regulación Sectorial (SI-
tración tributaria para asuntos relaciona- RESE), podría empezar a prepararla.
dos con la exportación (p.ej., hacer más > Modernización del registro de propiedad.
eficiente el RITEX, reembolsando oportuna- Usando tecnología computacional, el ac-
mente las devoluciones de CEDEIM); (iii) tual número de pasos para registrar la
hacer efectivo el uso de la zonas francas, propiedad (siete) puede ser reducido, lo
especialmente para las actividades de ex- mismo que el tiempo requerido, a la vez
portación de manufacturas (como se anali- que se reduce el costo del proceso. El go-
za más adelante); (iv) mejorar el control de bierno debe evaluar el mejor uso de pro-
calidad mediante la reactivación del Conse- cedimientos electrónicos y de “ventani-
jo Nacional para el Control de Calidad (CO- lla única”, es decir, una ubicación central
NOCAL) y apoyar al Sistema Nacional para para gestionar los procedimientos y au-
Administración de Normalización, Metrolo- torizaciones de los distintos organismos
gía, Certificación y Acreditación de Calidad públicos.
(SNMAC); y (v) mejorar la promoción de las
exportaciones y la comercialización, inclu- Simplificar y mejorar
yendo el fortalecimiento institucional con el ambiente regulatorio
el SNMAC y el Centro de Promoción de Boli- Existe una imperiosa necesidad de sim-
via (CEPROBOL). Además, el contrabando plificar y mejorar el ambiente de negocios
214
a fin de estimular la inversión productiva. > Mejorar la administración tributaria.

En este terreno se pueden pensar medidas Aunque el sistema tributario boliviano
como: funciona bien, existen evidentes proble-
> Simplificar los pasos requeridos para re- mas en la forma en la que se administra
gistrar y despegar con una empresa. Para el sistema. En términos de pago de im-
ello es necesario: (a) extender a otras repuestos, Bolivia está clasificada entre
giones la simplificación de procedimien- los países más onerosos.12 Al margen de
tos aprobada por la municipalidad de La la administración tributaria per se, exis-
Paz; (b) hacer mayor uso de “estableci- ten problemas con el uso del sistema por
mientos de una parada” para el registro los administradores e inspectores de im-
de empresas; y (c) eliminar el requisito puestos, inclinados a extorsionar dinero
mínimo de capital como condición para de las empresas. Al mismo tiempo, Boli-
iniciar un emprendimiento. via califica mal internacionalmente en
> Optimizar y simplificar las licencias y au- términos de pagos irregulares en la re-
torizaciones de empresas. En primer lu- caudación tributaria.13 Los requerimien-
gar, es necesario preguntarse si la auto- tos de la administración tributaria casti-
rización indicada es o no esencial. Mu- gan especialmente a las empresas pe-
chas son de dudosa necesidad, además queñas. Podría diseñarse e implementar-
de que permiten a los funcionarios de se un sistema simplificado para ellas, si-
gobierno ejercer poder y extraer pagos guiendo ejemplos internacionales de
informales. mejores prácticas. Dicho sistema podría
> Reformar los procedimientos para tran- incluir requerimientos simplificados de
sacciones de exportación e importación. registro, inter alia, técnicas electrónicas
Los actuales son excesivos. Tal como de gobierno e impuestos presuntos en
ocurre para el ambiente regulatorio eco- base a ventas.
nómico interno, simplificar las regula- > Rastrear y hacer disponible la información
ciones que afectan a las transacciones de sobre indicadores de negocios. Para ello
comercio internacional reduciría los cos- es necesaria una lista de indicadores con
tos empresariales, alentando la formali- comparaciones respecto a otros países
dad y restringiendo el contrabando. para revisarla cada seis meses y asignar
> Hacer mejor uso de los métodos guberna- responsabilidades y metas específicas a
mentales electrónicos. Los métodos elec- fin de ejecutar mejoras. El seguimiento
trónicos gubernamentales ofrecen subs- de indicadores podría incluir algunos de
tanciales ganancias. Pueden aumentar la los 24 que el Banco Mundial supervisa al-
eficiencia del gobierno, reducir el costo rededor del mundo y estar relacionado
de cumplimiento para las empresas, au- con diez temas: (i) crear una empresa;
mentar la transparencia y reducir las (ii) tratar con las licencias; (iii) contra-
oportunidades para la corrupción. tar y retirar trabajadores; (iv) registrar la
12 De acuerdo con Haciendo negocios en 2006, Bolivia calificó en el puesto 146 entre 155 países en
términos de facilitar el pago de impuestos.
13 Banco Mundial, Bolivia Memorándum económico de país (2005), p. 33.

215
propiedad; (v) obtener crédito; (vi) pro- > Liberar la aplicación de las regulaciones
teger a los inversionistas; (vii) pagar im- laborales en las zonas francas moderniza-
puestos; (viii) impulsar el comercio das. Una forma de evaluar el impacto de
transfronterizo; (ix) cumplir contratos y un conjunto de regulaciones laborales
(x) cerrar negocios. más orientado al mercado sería usar las
> Reducir la informalidad. La informalidad zonas francas. La de El Alto ha sido justa-
es un drenaje significativo para la econo- mente un “laboratorio” muy importante
mía. Reducirla implica eliminar los de- para introducir cambios. Si, como se es-
sincentivos a la formalidad, incluyendo pera, un conjunto de regulaciones labo-
los costos de hacer negocios impuestos rales más liberal demuestra ser más pro-
por un pesado ambiente regulador y de picio para alentar la inversión y el em-
administración tributaria. Podría admi- pleo, su efecto demostrativo puede ser-
tirse la posibilidad de registrarse u ope- vir para reformar la ley laboral existente.
rar aún sin cumplir con todos los reque-
rimientos necesarios. Cadenas productivas y clusters
> Consolidar mejoras en las agencias regu- En años recientes el gobierno boliviano
ladoras. Los gobiernos previos han podi- ha dado pasos importantes para promocio-
do establecer agencias reguladoras que nar los clusters o cadenas productivas. Este
funcionan bajo el sistema SIRESE. Ase- enfoque busca identificar colectivamente
gurar su independencia, eficiencia ope- las restricciones al crecimiento sectorial.
rativa y eficacia general debería conti- Con mercados más eficientes, los clusters
nuar siendo un importante objetivo del podrían desarrollarse naturalmente, pero el
gobierno. gobierno tiene que dar apoyo adicional a fin
de mejorar la eficiencia del mercado. Atraí-
Simplificar las do por la experiencias en otros países, el go-
regulaciones del trabajo bierno ha articulado planes para apoyar las
Sería útil aprobar un código laboral más cadenas productivas (Kreidler (2005), CO-
moderno. Sin embargo, este es un asunto NAPE (2005), UPC (2005) y Loza (2004)). A
muy sensible y no hay un consenso para través del Sistema Boliviano de Productivi-
cambiar la legislación existente. Los pasos dad y Competitividad (SBPC), el gobierno ha
para promover la reforma podrían incluir las buscado promover alianzas estratégicas de
siguientes medidas: los sectores públicos y privados, junto a la
> Establecer una comisión. Su propósito se- comunidad académica, para formular e im-
ría estudiar el impacto de la actual legisla- plementar políticas dirigidas a aumentar la
ción laboral, examinar alternativas y pre- productividad y competitividad. En este
parar propuestas de reforma legislativa. contexto, cerca de 20 cadenas productivas
> Difundir más información al respecto. Para han sido seleccionadas. Esta iniciativa tiene
apoyar eventuales cambios legislativos un gran potencial para atraer nuevas inver-
es importante una mayor conciencia y en- siones y puede fortalecerse de diferentes
tendimiento público. Para ello hace falta maneras:
proporcionar información a los medios de > Simplificar procedimientos. Aunque el
comunicación, sindicatos de trabajado- programa de desarrollo de los clusters ha
res, escuelas y grupos comunitarios. empezado bien, el elaborado e intenso
216
paquete de requisitos del gobierno po- recen de ZPE. Estas áreas se caracterizan por
dría ser optimizado y simplificado. determinados rasgos como: (a) la exención
> Enfatizar la participación del sector priva- de impuestos sobre la importación; (b) la
do y la comunicación. El programa ofrece exención de imposición tributaria indirecta
potencial para desarrollar asociaciones sobre las exportaciones; (c) la simplifica-
entre los sectores públicos y privados con ción y reducción de regulaciones económi-
el fin de identificar cambios sectoriales y cas domésticas y procedimientos aplicables
de base amplia que aumentarán el pro- a las ZPE; (d) la libertad para las transaccio-
ducto, la inversión, la productividad y la nes de capital e intercambio con el extranje-
competitividad. Urge un diálogo abierto ro; y (e) una estabilidad prometida en mate-
para identificar y vencer restricciones im- ria de política económica. Obviamente, pue-
puestas por el gobierno y problemas ende haber variantes substanciales en estas
contrados por el sector productivo. particularidades. En algunos países el acce-
> Poner mayor énfasis en la resolución de so a las comunicaciones y otros servicios de
problemas en el sector. Los llamados acuer- infraestructura es un atractivo principal.
dos bolivianos de competitividad han iden- En general, la experiencia con las ZPE ha
tificado problemas comunes como la inse- sido diferenciada. Algunos países lo han he-
guridad judicial, las fallas del transporte o cho muy bien mediante la expansión de las
el contrabando, pero se ha avanzado poco exportaciones, generando empleo, atrayen-
a nivel sectorial para atender problemas do inversión y creando vínculos al interior de
específicos del sector. El gobierno va a te- sus economías. China, Costa Rica, México,
ner que poner más énfasis para alcanzar Senegal, Irlanda, Taiwán y Corea ofrecen ex-
resultados medibles que eleven la compe- periencias exitosas. Las lecciones y dificulta-
titividad de la inversión privada. des son muchas y de ello se da cuenta en el
Recuadro 1. Una lección en particular desta-
6. Zonas Libres (zonas francas) ca entre todas: el establecimiento de ZPE no
Durante los últimos 30 años, muchos go- substituye las buenas políticas económicas.15
biernos han promovido las zonas de comer- El gobierno boliviano ha establecido sie-
cio libre o zonas procesadoras de exporta- te zonas económicas especiales o zonas
ción (ZPE), como un medio para generar bie- francas. La mayoría fueron previstas en un
nes manufacturados, empleo, inversión y en principio como zonas comerciales y sólo dos
algunos casos, desarrollo regional. De fueron designadas como industriales. Nin-
acuerdo con información de la OIT, existen guna de ellas es funcional en la actualidad,
alrededor de 1.200 ZPE en todo el mundo, debido al tratamiento tributario.
que emplean a más de 27 millones de traba- Dado que las zonas francas no están fun-
jadores.14 De los países más grandes del he- cionando como se preveía originalmente,
misferio occidental, sólo Bolivia y Brasil ca- parece apropiada alguna reconsideración.
14 OIT, Base de datos sobre zonas procesadoras de exportaciones (Ginebra: OIT, 2003).
15 Por ejemplo, véase Dorsati Madani, “Una revisión del rol e impacto de las zonas procesadoras de
exportación,” Banco Mundial, Documento de Trabajo de Investigación de Política nº 2238, noviembre
1999, 108 p.
217
Recuadro 1 - LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL CON LAS ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES (ZEE).

ALGUNAS LECCIONES
La variada experiencia con las ZEE permite extraer algunas lecciones, entre las que se encuentran:*
- Las ZEE no pueden sustituir una política propicia y marco de incentivos para las exportaciones. Tener
un apropiado marco general de política para la expansión de las exportaciones es un sine qua non
para un desempeño y crecimiento satisfactorio de las exportaciones. En un ambiente distorsionado
de política, sin embargo, las ZEE pueden reducir el circuito de algunos de los efectos que impiden
tales políticas. Aunque una decidida segunda mejor opción, las ZEE pueden proporcionar los efec-
tos demostrativos y algunos resultados hasta que pueda introducirse un ambiente de política libre
de distorsiones e imperfecciones.
- Las ZEE del sector público pueden ser caras. Parece que las ZEE administradas por el sector privado
funcionan mejor. Al mantenerse con una preferencia por la propiedad y administración de las ZEE
por el sector privado, los servicios públicos y otras infraestructuras no debería ser subsidiados.
- Las ZEE funcionan mejor en los países donde existe una base industrial razonablemente sólida. En ta-
les países posiblemente hay mayores efectos de excedentes y conexiones. Igualmente, y en gene-
ral, cuanto mejor sea el ambiente de política, mayor es el éxito de las ZEE.
- Los costos fiscales de las ZEE deben ser cuidadosamente analizados. Como principio general, las ZEE
y las empresas que operan en ellas deben tributar. Cualquier incentivo fiscal, al margen de los rela-
cionados con los impuestos sobre el comercio, debe ser de breve duración.
- La conglomeración de economías derivadas de las ZEE puede ser un importante atractivo para las inver-
siones. Las empresas ubicadas en las ZEE – y verdaderamente en otros parques industriales – se benefi-
cian a menudo de un fácil acceso a los servicios de infraestructura y de menores barreras para ingresar.
* Véase Madani (1999), Braga (2001) y Tyler (2003).
Ésta podría incluir: de exportación deben ser seguidas y

> Reorganización de la Zona Franca Indus- adaptadas a las circunstancias bolivia-
trial ubicada en el Alto como una modernas. Como se sugirió antes, las regulacio-
na Zona Procesadora de Exportaciones nes laborales deberían ser más flexibles.
(ZPE). Para alcanzar esta meta parece La organización de la ZPE debería buscar
necesaria una reexaminación de los ac- inversión externa directa y facilitar el re-
tuales procedimientos de la administra- gistro de empresas y su establecimiento
ción tributaria. En principio, allí, el pago dentro de la ZPE.
de todos los impuestos indirectos debe > Posible extensión de la ZPE de El Alto a
quedar suspendido o, si su recaudación otras zonas francas. Dependiendo del
resulta imprescindible, debería haber éxito de la prevista ZPE de El Alto, el go-
prontos reembolsos para la producción y bierno puede querer extender el modelo.
venta de las exportaciones. En general, En cualquier transformación, tendrá que
las mejores prácticas internacionales en destinarse especial atención a restringir
la administración de zonas procesadoras las actividades del contrabando.
Tabla 5 - MEDIDAS DE POLÍTICA SUGERIDAS, EN ORDEN CRONOLÓGICO 218
Marco de Tiempo
Categoría de Política Primeros 100 Días Primer Año (2006) Periodo de Cinco Años
A. Ambiente General de Política

Políticas * Anunciar la continuación del * Seguir políticas macroeconómicas * Seguir políticas macroeconómicas
Macroeconómicas programa de estabilidad sostenibles con estabilidad fiscal sostenibles consistente con
macroeconómica, incluyendo el externa y monetaria estabilidad fiscal, externa y
ajuste fiscal monetaria
Políticas de * Anunciar las intenciones de * Las acciones podrían incluir: * Continuar la mejora institucional
comercio continuar la búsqueda de simplificación RITEX; mejora de y el marco de administración
políticas económicas abiertas de los mecanismos de reembolso tributaria respecto al comercio
comercio, incluyendo la tributario; emisión oportuna de
consolidación de una serie de CEDEIMS; reactivación de
particularidades existentes CONOCAL; mejoras institucionales
para SNMAC y SEPROBOL
* Definir un programa nacional * Implementar el programa anti- * Implementar el programa
anti-contrabando corrupción anticorrupción
B. Fortalecimiento de los Derechos de Propiedad y del Estado de Derecho

* Anuncio de un vigoroso apoyo a * Adhesión del Gobierno a las * Adhesión del Gobierno a las
los principios del estado de leyes, derecho de propiedad y leyes, derechos de propiedad y
derecho, incluyendo el vigilar el cumplimento de la ley cumplimiento de la ley
cumplimiento de contratos
* Redactar una nueva ley de * Presentar la ley de bancarrota al * Implementar la nueva ley de
bancarrota legislativo bancarrota
* Divisar un plan para una reforma * Implementación de la reforma * Implementación de la reforma
judicial mas profunda judicial judicial
Marco de Tiempo
* Anunciar un plan para la modernización * Implementar un programa de

del registro de propiedad modernización de registro de
propiedad, haciendo uso de
procedimientos gubernamentales
electrónicos
C. Simplificar y Mejorar el Ambiente Regulador

* Simplificar los pasos para registrar y * Monitorear el registro de empresas, * Monitorear el registro de
empezar una empresa, incluyendo haciendo mejoras como sea requerido empresas, haciendo mejoras
simplificación de procedimientos, uso como sea requerido
de "establecimientos de una parada" y
eliminación del requerimiento de
capital mínimo
* Desarrollar un plan para racionalizar y * Implementar un plan para racionalizar * Monitorear el progreso en el
simplificar el licenciamiento de el licenciamiento de empresas programa de licenciamiento
empresas y de las autorizaciones de empresas, con las
correcciones necesarias
* Desarrollar un programa para reformar * Implementar un programa de reforma
los procedimientos para las procedimental para las exportaciones
transacciones de importación y e importaciones.
exportación
* Concebir un plan para introducir los * Implementar un programa electrónico * Implantación continua del
métodos gubernamentales electrónicos gubernamental programa gubernamental
electrónico
219
220
Marco de Tiempo
* Desarrollar un programa para la * Implementación del programa de * Continuar la implementación del

reforma de la administración reforma tributaria programa de reforma de la
tributaria, incluyendo mejor administración tributaria con
cumplimiento tributario, menos mayores mejoras
corrupción y provisiones
especiales para las PyMES
* Anunciar un programa para * Implementar un programa sobre * Continuar la implementación del

rastrear y publicar información indicadores de negocios programa de indicadores de
sobre indicadores de negocios negocios
* Anunciar un programa para * Implementar un programa para * Continuar la implementación de
reducir la informalidad económica reducir la formalidad económica un programa para reducir la
formalidad económica
* Anunciar las intenciones para * Fijar encuentros con vista a * Continuar el fortalecimiento del
consolidar las ganancias en la asegurar la independencia de las sistema SIRESE.
formación y funcionamiento de agencias y mejorar su eficiencia
las agencias reguladoras bajo el operacional.
sistema del SIRESE.
D. Simplificar las Regulaciones Laborales

* Establecer una Comisión * Preparar propuestas legislativas, * Presentar la legislación de la
Presidencial para la Reforma del auspiciar un debate publico sobre reforma laboral a la legislatura.
Mercado Laboral la reforma laboral
Marco de Tiempo
* Iniciar una conciencia publica y * Conducir una campaña de relaciones

esfuerzo educacional sobre temas publicas sobre temas del mercado laboral
de mercado laboral
* Liberalizar la aplicación de las regulaciones
laborales en las Zonas Francas modernizadas
E. Desarrollar Cadenas Productivas y Clusters

* Anunciar las intenciones de * Simplificar procedimientos en desarrollo de * Continuar la
continuar y fortalecer el programa programas implementación
de Cadenas Productivas existente.
* Enfatizar la participación y comunicación * Continuar la
con el sector privado implementación
* Enfatizar la resolución de problemas a nivel * Continuar la

sectorial, con énfasis en problemas comunes implementación
(p.ej., seguridad judicial, derechos de
propiedad, transporte, contrabando, etc.)
F. Desarrollar las Zonas Libres (Zonas Francas)

* Anunciar la intención de * Reorganización de la Zona Franca industrial * Extensión del modelo
modernizar el programa de en El Alto como una moderna zona de de la ZPE de El Alto a
desarrollo de las Zonas Francas procesamiento de exportación (ZPE); revisar otras Zonas Francas.
la legislación, si es necesario
221
222
ANEXOS
Gráfico A1: DERECHOS DE PROPIEDAD E INDICADORES DE DESEMPEÑO JUDICIAL

Mundo
Derechos de propiedad Latinoamérica
Bolivia
Protección de la propiedad intelectual
0 20 40 60 80 100
Informe global de competitividad
Fuente: Foro Económico Mundial, Informe Global de Competitividad 2003-2004.
Gráfico A2: INDICADORES DE REGULACIÓN PÚBLICA
Marco de regulación
Extención de la burocracia
Mundo
Efectividad de la legislación anticorrupción Latinoamérica
Bolivia
Flexibilidad en la definición de salarios
0 20 40 60 80 100
Informe Global de competitividad
Fuente: Foro Económico Mundial, Informe Global de Competitividad 2003-2004.

223
Tabla A1: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL PIB PER CÁPITA
Para Países Seleccionados, 1950-2000 (expresado en %)
Países en Desarrollo Países Industrializados
Argentina 1.1 Australia 2.1
Bolivia -0.02 Austria 3.5
Brasil 3.0 Bélgica 2.8
Chile 2.2 Canadá 2.2
Colombia 1.8 Dinamarca 2.3
Costa Rica 1.7 Francia 2.9
Ecuador 1.5 Irlanda 3.7
México 2.2 Italia 3.4
Paraguay 1.4 Japón 4.9
Perú 1.2 Portugal 4.0
Uruguay 1.2 Noruega 2.9
Venezuela 0.2 España 3.8
Corea del Sur 5.4 Suecia 2.3
Taiwán 6.3 Reino Unido 2.2
Tailandia 3.9 Estados Unidos 2.3

Fuente: Calculado sobre datos de Penn World Tables, atentamente proporcionadas por
Samuel Pessoa utilizadas para su investigación. (Para una descripción del panel de datos,
véase Gomes, Pessoa y Veloso, 2004).
224
Tabla A2: CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS, PAÍSES SELECCIONADOS, 2004
País/ Región Numero Tiempo Costo (%

de Trámites (días) de deuda)
Argentina 33 520 15
Australia 11 157 14.4
Bolivia 47 591 10.6
Botswana 26 154 24.8
Brasil 25 566 15.5
Chile 28 305 10.4
Colombia 37 363 18.6
Ecuador 41 388 15.3
Hong Kong (China) 16 211 12.9
Corea del Sur 29 75 5.4
Malasia 31 300 20.2
México 37 421 20
Nicaragua 18 155 16.3
Paraguay 46 285 30.4
Perú 35 441 34.7
Singapur 23 69 9
Taiwán 22 210 7.7
Venezuela 41 445 28.7
Países ALC 35 462 23.3
Países OECD 19 229 10.7

Fuente: Banco Mundial, Haciendo Negocios en 2005 (2005).
225
Tabla A3: COMERCIO ENTRE FRONTERAS INTERNACIONALES, PAÍSES SELECCIONADOS, 2005
Exportaciones Importaciones
País/ Región No. de No. de No. de No. de No. de No. de Calificación
Formularios Firmas Días Formularios Firmas Días de Comercioa
Argentina 6 6 23 7 9 30 43
Bolivia 9 15 43 6 16 49 116
Brasil 7 8 39 14 16 43 107
Chile 6 7 23 8 8 24 42
Colombia 6 7 34 11 12 48 81
Costa Rica 7 8 36 13 8 42 88
Haití 8 20 58 9 35 60 124
Honduras 7 17 34 15 21 46 119
Jamaica 5 7 20 8 7 26 37
México 6 4 18 8 11 26 39
Nicaragua 6 4 38 7 5 38 50
Paraguay 9 7 34 13 11 31 97
Perú 8 10 24 13 13 31 93
Botswana 6 7 37 9 10 42 66
Mauricio 5 4 16 7 4 16 20
Malasia 6 3 20 12 5 22 36
Corea del Sur 5 3 12 8 5 12 16
Singapur 5 2 6 2 8 8 6
Países ALC 7 7 30 10 11 37
Países Africanos 8 18 48 12 29 60
Países Asiáticos 6 7 25 10 8 27
Países OECD 5 3 12 6 3 14
Nota: Clasificación general para facilidad de comercio entre fronteras; 155 países clasificados. Numero de
días es la media.
Fuente: Banco Mundial, Haciendo Negocios en 2006 (2005).
CRECER MÁS Y MEJOR
DESARROLLO RURAL
David Tuchschneider*
incuenta años después de la Reforma Agraria, casi 8 de cada 10
C habitantes del campo estan por debajo de la línea de pobreza.

Por eso es necesario dar un giro en las políticas de desarrollo
rural. El último medio siglo ha confirmado que sólo hay tres maneras
de disminuir la pobreza rural: (i) incrementando el empleo rural a
través de la inserción competitiva de los productores (agropecuarios
y no-agropecuarios) en mercados dinámicos, (ii) facilitando la
inserción laboral a través de la migración, y (iii) mejorando los
ingresos de los grupos más pobres a través de transferencias
monetarias directas. Bolivia ha dado pasos fundamentales para
revertir los sesgos anti-rurales en la asignación del gasto a través de
la Participación Popular, pero la inversión pública rural es aún
ineficiente por la baja sinergia entre políticas sectoriales y
territoriales. Se pueden entonces mejorar los resultados a través de
una re-orientación del gasto, mediada por cambios institucionales.
Aún así, el desafío más grande para el desarrollo rural es mejorar las
oportunidades externas al área rural, generadas por un crecimiento
económico sostenido e inclusivo que repercuta sobre el empleo
urbano y no-agropecuario y el acceso a los mercados externos.
* Con la participación de Vivian Viaña.

228
INTRODUCCIÓN de la historia de América Latina, la pobreza

rural en Bolivia aún no muestra signos de
Un vistazo rápido a los indicadores de disminución significativa. En la última dé-
desarrollo y pobreza del área rural demues- cada, como parte de un proceso mayor de
tra la necesidad de dar un giro importante a reformas, Bolivia ha tenido avances impor-
las políticas aplicadas en los últimos 50 tantes en la implementación de un modelo
años. El presente documento propone, a de descentralización y participación, que es
partir de un diagnóstico sumario de la evo- un fundamento importante para el desarro-
lución del sector y de la discusión de los de- llo rural, la lucha contra la pobreza y la ex-
safíos principales, medidas enfocadas a me- clusión social. Estos cambios han producido
jorar los activos y las oportunidades de los avances significativos en los indicadores
habitantes rurales. El giro aquí propuesto se sociales y en la gobernabilidad local, pero
complementa con las notas sectoriales in- no en los ingresos y el consumo de los po-
cluidas en este volumen, pero pone el énfa- bres. La pobreza, necesidades básicas insa-
sis en la diferenciación de políticas según tisfechas, la desigualdad y la exclusión,
las estrategias de vida campesinas e indíge- particularmente en las áreas rurales, aún
nas, enmarcadas en contextos instituciona- caracterizan la situación de la mayoría de
les y dotaciones de recursos naturales dife- los bolivianos.
renciadas territorialmente. Muchas de las Según datos de pricipios del 2000, apro-
bases necesarias para lograr un enlace ade- ximadamente ocho de cada diez habitantes
cuado entre sectores y actores en diferentes del área rural son pobres y seis de cada diez
niveles territoriales ya están dadas en Boli- están sumidos en la pobreza extrema. El in-
via, pero la eficacia de este encuentro se en- greso (monetario) promedio en el área rural
cuentra limitada por la falta de claridad en es de alrededor de 18 dólares por persona al
las responsabilidades y el bajo alineamiento mes,2 lo que representa apenas un 30 por
entre los incentivos y las funciones de los ciento del ingreso urbano.3 En los últimos
niveles de gobiernos sub-nacionales. Por 50 años, la sociedad boliviana se ha urbani-
ello, y por las restricciones fiscales, muchas zado, y por consiguiente se ha reducido la
de las medidas propuestas consisten más proporción de habitantes del área rural en
bien en ajustes institucionales y reordena- casi la mitad (Tabla 1). Mientras la pobla-
mientos del gasto público, más que en la de- ción urbana aumentó en términos absolu-
finición de nuevos programas. tos en alrededor de 730 por ciento, mien-
tras la rural lo ha hecho en sólo 56 por cien-
Persistencia de la pobreza rural1 to (Tabla 1).
Más de medio siglo después de ejecutar Sin embargo, mientras el crecimiento de
una de las reformas agrarias más profundas la población urbana estuvo acompañado de
1 Para mayor detalle ver la nota sobre Pobreza y Desigualdad en este volumen.
2 Si se incluye el autoconsumo, el ingreso promedio se incrementa a alrededor de US$ 25 (Jiménez y

Lizárraga, 2003. Ingresos y Desigualdad en el área rural de Bolivia).
3 Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE), con información del Instituto Nacional de
Estadística (Encuesta de Hogares. Medición de Condiciones de Vida, noviembre 2002).
229
DESARROLLO RURAL
Tabla 1 - POBLACIÓN NACIONAL, POR ÁREA GEOGRÁFICA, Censos de

1950, 1976, 1992 y 2001
Población 1950 1976 1992 2001
Bolivia 2,704,165 4,613,486 6,420,792 8,274,325
Area urbana 708,568 1,925,840 3,694,846 5,165,882
Area rural 1,995,597 2,687,646 2,725,946 3,108,443
% Area rural 74 58 43 38
% Area urbana 26 42 57 62
Fuente: Instituto Nacional de Estadística
una significativa reducción en la pobreza, y prefecturas), basadas en fórmulas de po-

no podemos decir lo mismo del campo. La blación y pobreza, lo que permitió mejorar
pobreza rural es mayor a la urbana en más notablemente la distribución y el uso de los
de 30 puntos.4 recursos públicos.
Estas asimetrías empezaron a ser elimi-
Eliminando el sesgo anti-rural nadas a partir de 1994 con la LPP, la cual de-
en la asignación de recursos termina distribuir la coparticipación según
Con la promulgación de la Ley de Partici- el número de habitantes y la LDN que distri-
pación Popular (LPP), la Ley de Descentrali- buye desde el 2001 los recursos del alivio a
zación Administrativa (LDA) y la Ley del la deuda externa con énfasis en las localida-
Diálogo Nacional (LDN), que iniciaron la de- des más pobres (Tabla 2). Así, se tiene que
volución de funciones y recursos a munici- en 1992, más del 96 por ciento de los recur-
pios y prefecturas, Bolivia introdujo la re- sos de coparticipación tributaria llegaban
forma más importante para el desarrollo ru- sólo al 45 por ciento de la población nacio-
ral desde la Reforma Agraria de 1953. Estas nal concentrada en las nueve capitales de
leyes establecieron cambios importantes departamento además de El Alto, mientras
en la distribución espacial y social del po- que las áreas correspondientes a los futuros
der y de los recursos públicos. El enorme municipios predominantemente rurales,5
sesgo en el gasto público, que favorecía a con un peso poblacional de casi 47 por cien-
los departamentos y ciudades del “eje” (La to, recibían tan sólo el 1.7 por ciento de la
Paz, Cochabamba y Santa Cruz) fue reem- coparticipación. El cambio fue notable. En
plazado con transferencias automáticas ha- el periodo 1994-2004 las 9 ciudades capita-
cia las entidades subnacionales (municipios les y El Alto recibieron 45.8 por ciento de
4 Similar fenómeno se percibe en la incidencia de pobreza extrema y la brecha de pobreza—

aproximadamente 42 y 31 puntos porcentuales de diferencia rural-urbana, respectivamente.
5 Para facilitar el análisis por municipios predominantemente rurales se incluye aquí aquéllos cuya
población es menor a 50,000 habitantes.
230
los recursos de coparticipación, porcentaje ingresos fiscales. Su énfasis en una distri-

similar al que obtuvieron los municipios bución de recursos no-discrecional: por fór-
predominantemente rurales. El porcentaje mulas basadas en población y pobreza,
de recursos del plan de alivio del servicio de inaugura una política explícita de ecualiza-
la deuda pública para los países altamente ción de oportunidades, es decir, un intento
endeudados (HIPC, por su sigla en inglés) de disminuir las inequidades en el acceso a
que llegaron a las principales ciudades del los bienes y servicios públicos entre pobres
país entre 2001 y 2004 es de casi 24 por y ricos.6
ciento, y el de los municipios predominan-
temente rurales fue cercano al 68 por cien- Dinámica del sector agropecuario
to. De esta manera las transferencias del A pesar del incesante proceso de urbani-
HIPC priorizan la asignación de recursos a zación, la participación del sector agrope-
los municipios más pobres –que en especial cuario (incluyendo silvicultura, caza y pes-
son los rurales ca) en el PIB se ha mantenido constante
Esto representa una inyección de aproxi- (15-16 por ciento) durante los últimos 15
madamente 1.000 millones de dólares pro- años. Este comportamiento refleja, por un
venientes del Tesoro, un monto sin prece- lado, las bajas tasas de crecimiento de los
dentes en la historia del desarrollo rural. otros sectores de la economía, pero tam-
La importancia de estas dos leyes va más bién el surgimiento de la agricultura comer-
allá de la mejora en la distribución de los cial en tierras bajas; en particular, el dina-
Tabla 2 - DISTRIBUCIÓN DE LA COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA Y HIPC II,

SEGÚN ÁREA GEOGRÁFICA
Recursos Coparticipación Recursos HIPC II

Tributaria 1994-2004 2001-2004
Descripción Miles US$ per Miles US$ per
de US$ % capital de US$ % cápita
Ciudades capitales y El Alto 840.340,8 45,8 226,5 49.956,5 23,7 12,1
Municipios
predominantemente rurales 840.375,7 45,8 241,4 142.694,1 67,6 38,3
Municipios
predominantemente urbanos 993.395,4 54,2 225,7 68.334,2 32,4 13,9
Total Nacional 1.833.771,1 100,0 232,6 211.028,3 100,0 24,4

Fuente: Elaboración propia con información del Ministerio de Hacienda, INE y UDAPE.
6 Ha sido imposible, para fines de esta nota, determinar la distribución urbano-rural del total del gasto
público, incluyendo las inversiones prefecturales y sectoriales, así como el gasto salarial en educación,
salud, etc., para determinar los efectos absolutos de la distribución del gasto público sobre las
desigualdades en el acceso.
231
DESARROLLO RURAL
mismo del llamado complejo oleaginoso. De convirtió en la base de un nuevo sector

hecho, si se observa la composición del PIB agroindustrial.
sectorial, la participación de los productos La importancia de la agricultura comer-
agrícolas industriales (básicamente la social se refleja en sus enlaces con otros sec-
ya) creció del 9 en 1989 al 20 por ciento en tores de la economía. Un examen de la evo-
2004. Este crecimiento compensó parcial- lución del PIB de la industria manufacturera
mente las pérdidas debidas al programa de muestra que el único sub-sector industrial
erradicación de la coca, (ver anexo de esta que ha crecido en Bolivia en los últimos 15
nota). La participación del resto de los sub- años es el de los alimentos (gráfico 2). Por
sectores, incluyendo los productos agríco- tanto, una aproximación al sector agrope-
las tradicionales, se mantuvo prácticamen- cuario ampliado, incluyendo sus encadena-
te inalterable. mientos hacia la agro-industria, permite
En pocas palabras, se observa un com- concluir que su contribución al PIB nacional
portamiento con tendencias duales, con un llega al 27 por ciento, porcentaje que de-
sub-sector dedicado sobre todo a la produc- mostraría un crecimiento aún mayor si se to-
ción de alimentos para el mercado nacional, mara en cuenta las actividades de transpor-
aparentemente estancado y un sub-sector te, comercio y otros servicios directamente
dedicado a la exportación de productos relacionados a las actividades agropecuarias
agropecuarios altamente dinámico y que y agro-industriales.
concentra el grueso del crecimiento secto- El sector agropecuario juega un papel
rial. Como muestra el gráfico 1, el único cul- importante en las exportaciones no tradi-
tivo que ha incrementado significativamen- cionales (y consecuentemente en la genera-
te su superficie cultivada es el de la soya, la ción de divisas. En la primera mitad de la dé-
que desde mediados de la década de 1980 se cada de 2000, más del 70 por ciento de las
Gráfico 1 - EVOLUCIÓN DE LA SUPERFICIE CULTIVADA PRINCIPALES CULTIVOS (1985-2004)
1.000.000
900.000
800.000 Soja Trigo

Maíz Caña
700.000
Arroz Cebada
Papa Algodón
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
232
Gráfico 2 - EVOLUCIÓN DEL PIB DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA POR RUBRO (1985-2004)

1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1996 2001 2002 2003 2004
(P) (p)
Alimentos Bebídas y Tabaco
Textiles, Prendas de Vestir y Productos del Cuero Madera y Productos de Madera
Productos de Refinación del Petróleo Productos de Minerales no Metálicos
Otras Industrias Manufactureras
exportaciones no-tradicionales provenían una minoría de las familias campesinas ha

de las labores agropecuarias y forestales, el logrado incrementar sus ingresos a partir de
grueso de estas (casi el 51 por ciento) eran la actividad agropecuaria.
generadas por la soya y sus derivados.7
Más aún, el crecimiento del complejo Políticas sectoriales
oleaginoso subyace a algunos fenómenos En las últimas décadas, las políticas de
que son cruciales para entender las dinámi- desarrollo rural en Bolivia han sido más bien
cas socio-políticas actuales, en particular, segmentadas, poco estables y marcadas por
la concentración de la tierra y el traslado del la improvisación. A partir de 1990, se refor-
motor económico nacional a las tierras ba- zó una tendencia dividir el espacio rural en
jas. Si bien la producción de oleaginosas es- dos grupos: campesinos/indígenas y empre-
tá concentrada en propiedades medianas y sarios. Para los primeros se plantearon sobre
grandes, cabe notar que buena parte de las todo, aunque no exclusivamente, políticas
familias campesinas, la mayoría de ellas for- de desarrollo rural orientadas hacia aspec-
madas por migrantes andinos y sus descen- tos sociales (aunque en la práctica su rol fue
dientes han logrado insertarse en mercados predominantemente político); en tanto que,
dinámicos. Este hecho se traduce en una para los segundos se establecieron políticas
mejora de sus ingresos respecto a sus zonas de desarrollo agropecuario, orientadas hacia
de origen, mientras que en tierras altas sólo aspectos productivos y de mercado. Adicio-
7 Los productos no-tradicionales sumaban 43 por ciento de las exportaciones en 2003, un crecimiento
notable desde 1980, cuando generaban alrededor del 14 por ciento del total de exportaciones. Es
importante notar también la dinamización, aunque en mucha menor magnitud, de la exportación de
otros productos agropecuarios como ser la castaña, el cacao y el azúcar.
233
DESARROLLO RURAL
nalmente, la incorporación de tres temas Desde un inicio, existión la preocupación

transversales, que acabaron convirtiéndose por la sostenibilidad de largo plazo de los
en sectoriales, como ser la tenencia de la municipios rurales, dada su pequeña base
tierra, los recursos naturales renovables y impositiva y su dependencia casi total en
los asuntos indígenas, dieron lugar a nuevas las trasferencias del gobierno central. Por
agencias dentro de la estructura estatal. Es- ello, el gobierno nacional intentó estimular
ta división falaz y la dispersión de funciones el crecimiento local a través de la provisión
perjudicaron la formulación e implementa- de infraestructura, la mejora en el acceso a
ción de políticas diferenciadas según las silos servicios y a los activos de los habitan-
tuaciones y potencialidades específicas de tes rurales pobres.
diferentes grupos de productores rurales en Pronto quedó claro que era más fácil pa-
tierras altas y bajas. ra los gobiernos municipales construir es-
Finalmente, el proceso de descentraliza- cuelas, postas de salud y sistemas de agua
ción administrativa y participación popular potable, que proveer infraestructura pro-
redujo las competencias del nivel central, ductiva y servicios de apoyo a la producción.
transfiriéndolas a las prefecturas y munici- Por ello, se realizó un primer intento por
pios, en un proceso aún marcado por la su- mejorar la oferta de inversiones productivas
perposición de responsabilidades y la falta a través del cofinanciamiento del gobierno
de coordinación entre los actores. A través nacional a los municipios, a través de la am-
de la devolución de competencias, la trans- pliación del Fondo de Desarrollo Campesino
ferencia de recursos y el reconocimiento de (FDC), sin embargo esta idea falló debido a
derechos y deberes de las organizaciones de problemas de corrupción. Las organizacio-
la sociedad civil, la Participación Popular nes de productores campesinos e indígenas
provee una base para implementar políticas pronto empezaron a expresar su insatisfac-
de desarrollo rural inclusivas y basadas en ción con las promesas no cumplidas de la
el enlace entre las políticas sectoriales y las Participación Popular. Se sostenía que el
condiciones y potencialidades territoriales. otorgamiento de derechos a las Organizacio-
Desde hace una década, las políticas de de- nes Territoriales de Base (OTB) sobre la in-
sarrollo rural se han concentrado sobre to- versión y los servicios públicos provocaba el
do en viabilizar las oportunidades genera- marginamiento de los productores y sus or-
das por la Participación Popular y la Des- ganizaciones de la toma de decisiones y la
centralización Administrativa. Dado que la oferta de recursos. El segundo Diálogo Na-
mayoría de los nuevos municipios son rura- cional, que culminó con la promulgación de
les, la LPP dio un importante empuje al de- la Ley correspondiente (2000) reflejaba es-
sarrollo rural. Los instrumentos escogidos tas preocupaciones. Esta Ley otorgó recur-
por el gobierno para implementar esta re- sos adicionales a los municipios (transfi-
forma, con fuerte apoyo de la cooperación riendo 70 por ciento de los recursos del HIPC
internacional, fueron la planificación parti- II), amplió sus competencias para incluir la
cipativa, el fortalecimiento institucional de provisión de infraestructura productiva y
los gobiernos locales y las organizaciones servicios de apoyo a la producción a los pro-
de la sociedad civil, y la provisión de incen- ductores, y determinó el derecho de las or-
tivos financieros para que las municipalida- ganizaciones de productores de participar
des inviertan en infraestructura productiva. en los procesos de planificación local a tra-
234
vés de los nuevos CODEPE. Adicionalmente, guientes líneas de acción: (i) diferenciar las
puso en marcha la Política Nacional de Com- políticas según las estrategias de vida de los
pensación (PNC), que regula la transferencia actores rurales, en particular poner énfasis
de recursos adicionales, con base en la mis- en la generación de ingresos extra-agrope-
ma fórmula, para los gobiernos locales a tra- cuarios (incluyendo la migración); (ii) acla-
vés del nuevo Fondo de Inversión Producti- rar y reforzar el rol coordinador de los muni-
va y Social (FPS). Tanto los recursos del HIPC cipios en la provisión de bienes públicos pa-
II como los del FPS pueden ser invertidos en ra el desarrollo humano y el productivo; y
prioridades sociales o productivas, según lo (iii) definir los instrumentos de enlace entre
determine la planificación participativa. lo sectorial y territorial, focalizando las in-
Varios gobiernos se han embarcado en tervenciones en los segmentos más pobres y
intentos de estimular el crecimiento rural a vulnerables de la población rural.
través de esquemas de Desarrollo Local
(DEL) y un nuevo énfasis en cadenas produc- LOS DESAFÍOS PRINCIPALES
tivas. Recientemente, se llevó a cabo en Ter-
cer Diálogo Nacional, en el que más de Salidas de la pobreza
60.000 personas participaron en talleres y en tierras altas
discusiones que abarcaron cada municipio Si bien la pobreza rural ha permanecido
del país, convergieron en los departamentos extremadamente alta, las variaciones regio-
y culminaron en una asamblea nacional. Las nales exhiben diferencias importantes en
organizaciones de productores dominaron las condiciones agro-ecológicas, demográfi-
las discusiones. Cada municipio determinó cas y sociales que inciden sobre la vida de
tres prioridades productivas. Dada la predo- los pobladores, pero aún las políticas no las
minancia de los rurales, la mayoría de las toman en cuenta. En la zona andina (altipla-
prioridades recaen en la agricultura y el de- no y valles), marcada por limitaciones agro-
sarrollo rural. Los productores buscan obte- climáticas crecientes con la altura (heladas
ner mayor apoyo a la producción y la trans- nocturnas), alrededor del 80 por ciento de
formación básica a través del financiamien- los productores enfrenta círculos viciosos de
to de la asistencia técnica, infraestructura parcelización de la propiedad, ampliación
productiva y crédito subsidiado. En el nivel de los cultivos a zonas más aptas para el
municipal, ellos han exigido que una por- pastoreo, disminución de la fertilización
ción de los recursos del HIPC II sea destina- animal, empobrecimiento de los suelos y,
da con exclusividad a sus necesidades. consecuentemente, rendimientos decre-
La extendida pobreza en el área rural cientes8. Estas condiciones han contribuido
muestra un fracaso de las políticas de desa- a la migración (temporal y permanente) a
rrollo rural aplicadas en Bolivia durante los otros países, a las ciudades o a otras zonas
últimos 50 años. Por ello, es necesaria una rurales como estrategia familiar clave. El ac-
nueva política que permita a los habitantes ceso a la tierra en zonas de colonización
rurales superar la pobreza en las próximas ubicadas en el piedemonte andino y los lla-
décadas. Este giro debiera incluir las sinos orientales ha sido una válvula de escape
8 Más allá de las cifras. La visión campesina de los cambios estructurales en la productividad rural y los
recursos naturales. Ministerio de Participación Popular, 2001.
235
DESARROLLO RURAL
importante para los campesinos andinos, agropecuarias, pero la falta de oportunida-

pero ésta se encuentra cada vez más limita- des laborales fuera de la comunidad todavía
da por la escasez de tierras aptas para la limita los beneficios de esta estrategia a
agricultura y por su distribución desigual una porción relativamente pequeña de la
(para ver más detalles, revisar nota sobre población.
política de tierras).9 ¿Cuál puede ser el rol que ocupe la agri-
El estancamiento de la economía agríco- cultura en una estrategia de lucha contra la
la en la región andina se refleja sobre los in- pobreza en tierras altas? El objetivo princi-
gresos de las familias rurales.10 Ellas derivan pal debiera estar enfocado en reducir el im-
poco más de la mitad de su ingreso (52 por pacto de los riesgos catastróficos y ayudar a
ciento) de las actividades agropecuarias, las familias campesinas a romper los círcu-
siendo el autoconsumo aún importante en los viciosos que conducen a la degradación
el altiplano (28 por ciento) y en los valles de los suelos y la pérdida de productividad,
(19.5 por ciento). La relativamente baja im- es decir, contrarrestar los factores que gene-
portancia de los ingresos monetarios agro- ran pobreza. Para ello se requiere impulsar la
pecuarios se compensa con la venta de ma- adopción de tecnologías que permitan in-
no de obra, la participación en otras activi- tensificar la producción agropecuaria e im-
dades no-agropecuarias, las remesas y otras pulsar un manejo adecuado de suelos y
rentas (públicas y privadas). Frente a la caí- aguas para recuperar la cobertura vegetal y
da en los rendimientos y la productividad, la fertilidad de los suelos, en asociación a la
los campesinos andinos no encuentran más generación de ingresos. Si bien es necesario
salida que diversificar sus ingresos median- ampliar la investigación aplicada en este
te actividades no-agropecuarias, sea en el ámbito, muchas de estas tecnologías ya
área rural o fuera de ella. Sin embargo, hay existen e incluso han sido aplicadas exitosa-
grandes variaciones en el ingreso total, — mente en varias comunidades altiplánicas.11
por ejemplo, el índice de Gini, que mide la No todos los campesinos andinos están
desigualdad, para el altiplano (0.67) y los inmersos en círculos viciosos generadores
valles (0.64), son significativamente mayo- de pobreza. Se estima que alrededor de 20
res que el calculado para el área urbana por ciento de ellos ha logrado incrementar
(0.54). Tanto en el altiplano como en los su productividad e ingresos a través de una
valles, el factor principal que explica la di- mejor inserción en los mercados de alimen-
ferencia de ingresos es la actividad y/o los tos. Ellos proveen el grueso de los produc-
ingresos no agropecuarios. En pocas pala- tos alimentarios que se consumen en las
bras, las estrategias familiares para salir de ciudades y muchos están ligados a merca-
la pobreza privilegian las actividades no dos internacionales, demostrando que las
9 Por su importancia, el tema tierra se trata en otra nota complementaria a esta.

10 Ver Jiménez y Lizárraga (2003), Ingresos y desigualdad en el área rural de Bolivia. Disponible en
www.udape.gov.bo.
11 Tanto la incidencia de la pobreza como la pobreza extrema disminuyen en 12.3 por ciento y 9.3 por
ciento respectivamente si se toma en cuenta el autoconsumo en la medición (elaboración propia con
información de MECOVI 2002).
236
condiciones agro-ecológicas andinas no Si bien un énfasis focalizado en la agri-

presentan límites absolutos a la competiti- cultura y el manejo de los recursos naturales
vidad. La competitividad territorial se con- es fundamental, cualquier estrategia de lu-
centra en nichos de mercado más o menos cha contra la pobreza en tierras altas debe-
desarrollados. En particular vale mencionar rá concentrarse en la generación de ingresos
el café de altura, la quinua y otros cultivos no agropecuarios. Éstos se dividen en dos
alto-andinos, así como la producción de lla- áreas de oportunidad principales: las activi-
mas. Por ello, el apoyo a la agricultura alto- dades rurales no agropecuarias y la migra-
andina también deberá estar enfocado en ción. Como lo demuestran las prioridades
aquellos productos que permitan la cons- concertadas por los municipios rurales en el
trucción de competitividades territoriales Diálogo Bolivia Productiva, muchos actores
específicas basadas en la inserción produc- rurales han identificado las actividades no
tiva en mercados dinámicos. agropecuarias (entre ellas el turismo) como
La agroindustria tiene un rol importante elemento central en sus estrategias de ge-
en la lucha contra la pobreza también en neración de riqueza. Por otra parte, la mi-
tierras altas. La experiencia internacional gración todavía goza de mal nombre, a pesar
demuestra que los encadenamientos que se de ser un elemento central en las estrategias
pueden forjar a través de la transformación de vida de la mayoría de los campesinos an-
de los productos agropecuarios tienen una dinos desde tiempos inmemoriales. Una
gran incidencia sobre la generación de in- gran cantidad de recursos públicos y no-gu-
gresos para los estratos más pobres, en par- bernamentales se destina a incrementar los
ticular, porque inciden sobre la demanda de ingresos y detener la migración, sin tomar
mano de obra no calificada. La precariedad en cuenta que todo aumento de productivi-
de la agro-industria en tierras altas provie- dad, implica liberación de mano de obra.12
ne, por un lado, de la inseguridad en la ofer- Los migrantes rurales generalmente provie-
ta de productos, resultado del rezago tecno- nen de los municipios más vulnerables. En la
lógico de la agricultura (que incide sobre la Tabla 3 se aprecia que la población migran-
calidad, cantidad y oportunidad de las ente tiene menores niveles de pobreza y po-
tregas), pero también de los altos costos, breza extrema que los no migrantes. Asimis-
numerosos obstáculos burocráticos y pena- mo, el primero obtiene más ingresos en su
lidades legales y extra-legales que dificul- actual lugar de residencia (tanto en nivel
tan la formación, crecimiento y formaliza- nacional, como en el área urbana y rural),
ción de empresas. Tanto en la producción que aquel que no migró. Adicionalmente,
primaria como en la transformación, las li- vale destacar que los migrantes no sólo in-
mitaciones provienen, adicionalmente, de la crementan sus ingresos propios, sino aque-
escasez de otros bienes públicos, empezan- llos de sus familiares en los lugares de ori-
do por la casi inexistente investigación apli- gen a través de las remesas.
cada, los precarios mercados de asistencia Para apoyar la migración, es necesario
técnica y servicios asociados, así como la entender los mercados laborales que atraen
penosa infraestructura caminera vial. a los habitantes rurales y encontrar maneras
12 La posible excepción a esta regla pueden ser los proyectos de riego que permiten incrementar el
número de cosechas.
237
DESARROLLO RURAL
de mejorar su inserción en ellos, sea a través tegias exitosas que las propias familias ru-
de la calificación de la mano de obra como rales ponen en juego en su diario vivir, sea a
de la diversificación de las oportunidades. través de la migración o la diversificación
Tomando en consideración que la urbaniza- de la producción dentro y fuera de la agri-
ción de la sociedad es un proceso irreversi- cultura.
ble a largo plazo, resalta la importancia de
las políticas que mejoran la acumulación de Oportunidades y limitaciones
capital físico y humano de los migrantes, de la descentralización
entre otros, a través de la calidad de la edu- La mejora del capital humano es el factor
cación y la reducción de la desnutrición. la más importante para salir de la pobreza a
acumulación de capital humano ha mostra- mediano y largo plazo, y en esto la descen-
do mejoras importantes en las últimas déca- tralización juega un rol preponderante. Co-
das, pero aún queda mucho por hacer. Más mo se ha visto, la LPP y la LDN han contri-
allá del hecho de que todos los habitantes buido a eliminar el sesgo anti-rural del gas-
del área rural requieren mejorar su capital to público,13 generando un importante flujo
humano, una política diferenciada de lucha de recursos hacia áreas que antes apenas
contra la pobreza requiere reforzar las estra- habían sido atendidas por el Estado. Es de
Tabla 3 - INDICADORES DE POBREZA 2002, POR ÁREA GEOGRÁFICA Y

MIGRACIÓN RECIENTE
Población % de Ingreso per cápita Incidencia Incidencia de

Personas del hogar (Bs.) de Pobreza Pobreza Extrema
Total Nacional 100,0 378 65,1 41,3
No migrante 91,7 385 64,1 40,6
Migrante 8,3 480 55,9 31,6
Área Urbana 100,0 522 54,0 25,7
No migrante 90,6 535 51,9 24,0
Migrante 9,4 568 52,1 25,4
Área Rural 100,0 142 83,5 67,0
No migrante 93,6 140 84,1 67,7
Migrante 6,4 260 65,3 47,1
Fuente: UDAPE, con información del Instituto Nacional de Estadística (Encuesta de Hogares
Medición de Condiciones de Vida, Noviembre 2002)
13 Ver la Introducción.
238
esperar que la devolución de responsabilida- Según los datos censales, entre 1992 y
des, aunada a la mejora en la distribución de 2001,14 en general se produjeron logros en la
recursos, se refleje en los indicadores más satisfacción de las necesidades básicas
sensibles a la inversión pública (por ejem- (NBI), que se expresan en la reducción de la
plo las Necesidades Básicas Insatisfechas, población en condiciones de extrema pobre-
NBI), tanto a través de mejoras absolutas en za, y a su vez incrementos en la proporción
cada municipio o región, como en la conver- de población no pobre.
gencia entre éstos. Los resultados muestran El comportamiento del indicador de ex-
mejoras interesantes, pero ciertas brechas trema pobreza por Necesidades Básicas In-
continúan ensanchándose. satisfechas (NBI) en el período 1992-2001
Gráfico 3 - NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS (NBI): POBLACIÓN POR ESTRATO DE POBREZA,

1992 2001 (En porcentaje)
a) Total Bolivia
60 1992
50 2001
40 33.6 34.2 32.1
30 24.8
21.7
20 15.7 16.6 13.4
10 5.1
2.7
0
NBS Umbral de Pobres Indigentes Marginales
Pobreza Moderados
No pobres Pobres
b) Población Urbana c) Población Rural

60 60 58.9
1992 1992
50 50 45.1
39.9 2001 2001
39.0
40 35.0 40
31.3
30 26.2 25.9 30 25.0
20.7
20 20
12.7 11.4
10 7.5 10 8.0 6.8
3.4
0.5 0.2 1.3 1.2
0 0
NBS Umbral de Pobres Indigentes Marginales NBS Umbral de Pobres Indigentes Marginales
Pobreza Moderados Pobreza Moderados
No pobres Pobres No pobres Pobres
Fuente: INE.
14 El período entre ambos censos refleja la primera década de la Participación Popular, aunque los 7 años
efectivos de su aplicación medidos son insuficientes para calificar de manera absoluta una reforma de
tal profundidad. En esta sección, los términos pobreza y extrema pobreza están medidos por NBI, y no
ingresos o consumo.
239
DESARROLLO RURAL
muestra importantes avances, en especial brecha existente entre las áreas urbanas y
en los municipios rurales (gráfico 3). Dado rurales. Por el contrario, la información dis-
que los municipios rurales empezaron el pe- ponible de los tres últimos censos naciona-
ríodo con pésimos indicadores, no es sor- les muestra que el incremento en la pobla-
prendente que las mejoras en NBI se reflejen ción con necesidades básicas satisfechas ha
más en los estratos más bajos del indicador. estado concentrado sobre todo en las áreas
Tal es así que la extrema pobreza en el área urbanas del país. Entre 1976 y 2001 el por-
rural se redujo en 1.99 puntos porcentuales centaje de la población con necesidades bá-
cada año entre 1992 y 2001, variación con- sicas insatisfechas (NBI) a nivel nacional
siderablemente mayor a la reducción de la bajó en aproximadamente 27 por ciento; sin
pobreza urbana (de 0.59 puntos porcentua- embargo, mientras la mejora fue de 27 por
les). Esto demuestra que la Participación ciento en el área urbana, en el campo fue de
Popular ha permitido mejorar la canaliza- sólo 7.4 por ciento (ver Tabla 5). Como re-
ción de los recursos hacia la población más sultado, la brecha urbano-rural en NBI cre-
pobre, lo que se refleja en la convergencia ció de 32.4 por ciento en 1976, a 42 en 1992
entre las áreas urbanas y rurales (Tabla 4). y a 51.8 en 2001.
A pesar de esta reducción en la pobreza, La experiencia internacional muestra que
aún no ha sido suficiente para disminuir la para mejorar la eficiencia del gasto público
Tabla 4 - VARIACIÓN PROMEDIO ANUAL DE INCIDENCIA DE POBREZA Y

POBREZA EXTREMA POR NBI (En puntos porcentuales)
Población Pobreza Extrema Pobreza

1976-1992 1992-2001 1992-2001
Nacional -0.93 -1.33 -1.39
Urbana -0.84 -1.52 -0.59
Rural -0.21 -0.48 -1.99

Fuente: Elaboración propia con información del INE
Tabla 5 - INCIDENCIA DE POBREZA, POR NECESIDADES BÁSICAS

INSATISFECHAS (NBI) 1976, 1992, 2001 (En porcentaje)
Población: 1976 1992 2001
Nacional 86 71 59
Urbano 66 53 39
Rural 98 95 91
Brecha Urbano-Rural 32 42 52
240
en el marco de la descentralización se re- La profundización de la descentralización

quiere delimitar las responsabilidades de los será uno de los temas centrales a tratar en
actores y ligar las transferencias a la obten- los próximos años (empezando por la Asam-
ción de resultados y al esfuerzo local.15 Ac- blea Constituyente), por lo que Bolivia ten-
tualmente, las competencias fracturadas y drá una oportunidad inmejorable para ajus-
las transferencias en bloque (coparticipa- tar las relaciones entre recursos y funciones
ción, y HIPC) o mediante proyectos (Políti- de los diferentes niveles de gobierno. Lo que
ca Nacional de Compensación y otros) crean se quiere lograr es alinear los incentivos ins-
incentivos para la construcción de obras, titucionales al logro de resultados, tanto en
pero no para la provisión sostenible de ser- el área social como en la productiva.
vicios. Para los municipios es relativamente
simple construir escuelas, postas, caminos, Descentralización y
sistemas de agua potable, entre otros. Más desarrollo productivo
complicado es asegurar la calidad de los ser- Hay un reconocimiento creciente de que
vicios prestados a través de estas obras. Es los actuales arreglos institucionales y de fi-
raro encontrar un municipio que, al momen- nanciamiento no han tenido éxito en la pro-
to de hacer una inversión, calcule el impac- moción del crecimiento rural. En primer lu-
to fiscal resultante de los costos de opera- gar, las transferencias a las municipalidades
ción y mantenimiento de la obra a futuro. (coparticipaciones, HIPC II, FPS) se realizan
La devolución de competencias y la trans- con objetivos de equidad (y fórmulas de
ferencia de recursos, aunadas a algunas re- ecualización), esto es, intentan compensar
formas sectoriales,16 han tenido un impacto por las diferencias horizontales, proveyendo
importante sobre la provisión de bienes pú- recursos para igualar las oportunidades. Sin
blicos. Sea que las personas permanezcan o embargo, también incluyen objetivos de efi-
migren, a largo plazo su nivel de educación y ciencia (promoción directa de la actividad
su estado de salud tendrán un rol preponde- económica). Esta mezcla de objetivos ha
rante en las posibilidades de escapar de la servido para confundir los incentivos dirigi-
pobreza. Sin embargo, ¿cómo explicar que dos a las autoridades locales, quienes tienen
continúen ensanchándose ciertas brechas en que escoger entre asignar recursos a bienes
las dotaciones de los individuos residentes públicos o a la promoción económica de
en zonas urbanas y rurales, entre municipios grupos de productores. No es sorprendente
y entre regiones a pesar de que el gasto pú- que en general los alcaldes hayan preferido
blico está mejor distribuido en el territorio asignar recursos a la inversión social, la in-
en función de la población y la pobreza? Se fraestructura pública y, ocasionalmente, a
puede concluir que hay ineficiencias en el bienes colectivos (por ejemplo, sistemas de
gasto público desentralizado y que las dife- riego), lo que ha dejado a los productores
rencias señalan que las políticas de descen- huérfanos de apoyo a pesar de las promesas
tralización han tenido efectos desiguales. del proceso de Participación Popular.
15 Estos temas son tratados en mayor detalle en la nota sobre descentralización.
16 Fundamentalmente la Reforma Educativa, la de Salud y en menor medida las medidas en Saneamiento

Básico y Electrificación.
241
DESARROLLO RURAL
En segundo lugar, cuando las inversiones nes, las alcaldías se pueden ver presionadas
sí llegan a los productores, por lo general para realizar inversiones cuya utilidad pú-
han financiado sus necesidades y no sus blica es dudosa, y que concentran sus bene-
oportunidades.17 Es decir, se ha impulsado el ficios en grupos con capacidad de ejercer
incremento de la producción o la transfor- medidas de presión o que fungen como
mación tomando sólo en cuenta las poten- clientes (o patrones) de la autoridad políti-
cialidades de generación de excedentes físi- ca. Dada la gran variedad de responsabilida-
cos o productos derivados de éstos, y no la des que enfrentan los alcaldes y la todavía
competitividad en el mercado. Cuando este precaria institucionalidad de las alcaldías
es el caso, a corto plazo, muchas veces las rurales, es dudoso que éstas tengan las ca-
inversiones tienen un efecto destructor de pacidades necesarias para manejar líneas de
otras iniciativas privadas (incluyendo aque- financiamiento destinadas a las oportunida-
llas de otros productores campesinos e indí- des de mercado. Sin embargo, considerando
genas), porque éstas no pueden competir el impacto positivo sobre el empleo y los in-
contra iniciativas que entran al mercado con gresos que tienen los encadenamientos de
costos subsidiados. Adicionalmente, los las actividades primarias con la agro-indus-
subsidios a las necesidades (“apoyo a la pro- tria, así como los potenciales emprendi-
ducción”) tienen un gran potencial para mientos agropecuarios y no-agropecuarios
afectar de forma negativa no sólo al balance dispersos por el área rural, es obvia la utili-
fiscal, sino a los propios productores que los dad de implementar una línea de financia-
reciben, debido a que ellos no pueden com- miento competitiva, enfocada en apoyar a
petir a mediano plazo en el mercado y aca- los productores pobres que pueden incre-
ban dedicando sus energías a emprendi- mentar sus ingresos a través de su inserción
mientos insostenibles. Los subsidios a acti- en mercados dinámicos. La clave aquí es el
vidades específicas, en localidades particu- test del mercado: el subsidio debe llegar a
lares tienden a amarrar el empleo a activida- los productores para apoyarles a lograr las
des poco promisorias. El espacio rural está exigencias contractuales (de calidad, canti-
plagado de proyectos productivos fracasa- dad y tiempo de entrega) que demanden los
dos: plantas de procesamiento enmoheci- compradores. La operación de un mecanis-
das, silos derruidos y sistemas de riego sumo de este tipo tiene que contemplar un
butilizados, debido a que el “apoyo a la pro- ámbito mayor al local.
ducción” no tomó en cuenta que la deman- No el caso del financiamiento de bienes
da principal que viabiliza una iniciativa pro- públicos básicos para mejorar la competiti-
ductiva es la del mercado. vidad de los productores rurales, los alcaldes
Por último, los riesgos de desperdicio se tienen dos tipos de funciones cuya efectivi-
incrementan cuando la responsabilidad en dad puede potenciar la dinámica económica
el otorgamiento de subsidios privados recae local: primero, la construcción y el manteni-
en el actor público local. Por su misma cer- miento de caminos rurales y sistemas de
canía a los productores y sus organizacio- agua potable, y segundo, la coordinación de
17 Este sesgo proviene de la oferta tradicional de “Apoyo a la producción” y es reforzado por las
limitaciones de la planificación participativa en la identificación adecuada de los factores competitivos.
242
la provisión de servicios de electricidad, te- salud ciudadana. Considerando las caracte-

lefonía, investigación y asistencia técnica. rísticas de bien público y la alta rentabilidad
La experiencia nacional e internacional de- y valor de bien público que otorgan estos
muestra no sólo que estos bienes públicos servicios a un país, su provisión por parte del
son altamente rentables, sino que forman la Estado debe considerarse como prioritaria.
base sobre la cual se construyen oportuni- Como se ha visto, la contribución del
dades de mercado. En todas estas áreas hay sector agropecuario al PIB se ha mantenido
experiencias aún incipientes, pero que ejer- casi inalterable en los últimos 15 años. A
citan maneras innovadoras de llevar servi- pesar de ello, se ha producido el crecimien-
cios a la población pobre del área rural a ba- to del complejo de las oleaginosas, con ba-
jo costo.18 En el corto tiempo transcurrido se en el cultivo de la soya y la actividad
desde su creación, los municipios rurales agroindustrial a ella asociada. Sin embargo,
han mostrado que con pocos recursos se los rendimientos tanto de la soya como de
puede montar capacidades suficientes para los otros 18 cultivos que en conjunto repre-
operar una variada gama de actividades en sentan el 90 por ciento de la superficie cul-
un marco de incentivos confusos y respon- tivada del país no han crecido significativa-
sabilidades poco claras en ciertos sectores. mente en este mismo período.20 Este estan-
Por ello, el rol de los gobiernos locales en la camiento en la productividad de los cultivos
coordinación de estrategias territoriales pa- bolivianos se debe, por un lado, a factores
ra el desarrollo económico local será funda- ambientales (pérdida de fertilidad de los
mental en el futuro, pero este rol requerirá suelos, sequías, inundaciones), pero refleja
además del concurso de otros actores, ac- fundamentalmente las debilidades de los
tuando en escalas mayores y complementa- servicios de investigación y extensión. En
rias a la local. tierras altas, la baja productividad y los cír-
culos viciosos incrementan la vulnerabili-
Los servicios agropecuarios dad de los campesinos más pobres a las fluc-
nacionales tuaciones climáticas regulares e irregulares
Los servicios de investigación y exten- que caracterizan la región. Por otro lado, la
sión19 agropecuaria, así como los de sanidad baja productividad limita tanto el acceso a
animal y vegetal, son cruciales para mejorar los mercados externos, cada vez más ex-
la competitividad, reducir la vulnerabilidad y puestos a la competencia internacional, co-
proteger el medio ambiente, pero también mo a los internos, cada vez más expuestos al
para asegurar la calidad de los alimentos ingreso de productos agropecuarios de los
consumidos y disminuir los riesgos para la países vecinos, cuyos rendimientos son en
18 Ver, por ejemplo, el programa de caminos rurales financiado por el Proyecto de Inversión Rural
Participativa (PDCR II), o las inversiones en electrificación y telefonía rural financiadas por el proyecto
ERTIC.
19 Por extensión entendemos la gama de servicios de asistencia técnica a productores que pueden ser
provistos bajo una variedad de modalidades, desde las granjas demostrativas hasta los contratos de
asistencia técnica manejados por los productores y cofinanciados por el gobierno.
20 Con la excepción notable de la papa, debida a las mejoras tecnológicas introducidas en altiplano y
valles y al incremento de su cultivo en los llanos.
243
DESARROLLO RURAL
todos los casos superiores a los bolivianos En el caso del Instituto Boliviano de Tecno-
(ver gráfico 4). logía Agropecuaria (IBTA), los avances han
La necesidad de fortalecer los servicios sido considerables, pero es necesario am-
agrícolas claves (especialmente el desarro- pliar su enfoque hacia áreas de protección y
llo de la tecnología agropecuaria, extensión adaptación ambiental, manejo de recursos
y controles fitosanitarios vía SIBTA y SENA- naturales, así como la investigación básica
SAG) es ampliamente reconocida y esto se en los cultivos alimentarios básicos que pro-
está llevando a cabo. Los métodos innova- veen el grueso de los ingresos agropecuarios
dores introducidos involucran roles activos de los campesinos en la región andina.
para las organizaciones de productores en Dada la importancia de asegurar la sos-
actividades de protección sanitaria (por tenibilidad de estos servicios en el largo
ejemplo, combatir enfermedades del gana- plazo, el gobierno debiera diseñar un meca-
do) y asignación competitiva de fondos de nismo mediante el cual se pueda asegurar
investigación a través de fundaciones regio- recursos para los gastos de operación bási-
nales. Sin embargo, el progreso en la imple- cos. El ciclo de vida del antiguo IBTA y los
mentación de estos programas ha sido muy altibajos experimentados en la investiga-
lento. Por ejemplo, en el caso del Servicio ción demuestran la importancia de disponer
Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocui- de un flujo confiable de recursos para el fi-
dad Alimentaria (SENASAG), los esfuerzos nanciamiento de estos servicios esenciales.
están empezando a rendir frutos, pero la
institución aún carece de las capacidades, OPCIONES DE POLÍTICA
tecnologías y recursos necesarios para ase-
gurar la misma, más aún cuando los riesgos Las recomendaciones que siguen se cen-
de transmisión de enfermedades hacia la tran en superar la insuficiente disponibili-
población en general se hacen cada vez más dad de bienes públicos y activos productivos
presentes (por ejemplo, con la fiebre aviar). que benefician a los habitantes rurales y di-
Gráfico 4 - RENDIMIENTOS COMPARADOS 2004 (TM/Ha)

120.00
100.00
80.00
60.00
40.00
20.00
0,00
Papa Trigo Maíz Arroz Caña Soya Banano Yuca Cacao Quinua Café
Argentina 28,87 2,54 6,44 6,26 63,28 2,20 21,01 10,00
Bolivia 6.40 0,93 2,24 2,17 45,71 1,88 10,29 10,86 0,74 0,62 0,96
Brasil 20,90 2,14 3,37 3,55 73,77 2,29 13,62 13,56 0,29 1,04
Chile 19,21 4,57 11,07 4,79 1,08
Paraguay 5,74 2,20 2,55 4,03 55,11 1,92 12,95 17,97
Perú 12,14 1,39 2,70 6,60 111,51 1,56 11,03 0,51 0,98 0,73
244
ferenciar las políticas de lucha contra la po- a) Financiamiento diferenciado para bienes
breza rural en función de los factores terri- públicos y subsidios a organizaciones de
toriales y de la vida de los pobres. La expe- productores
riencia mundial del último medio siglo ha La mejor manera de eliminar la confusión
confirmado que sólo hay tres maneras de resultante de la mezcla de objetivos de efi-
disminuir la pobreza rural: (i) incrementan- ciencia y equidad en las transferencias mu-
do el empleo rural a través de la inserción nicipales consiste en diferenciar completa-
competitiva de los productores rurales mente sus fuentes y modalidades de finan-
(agropecuarios y no-agropecuarios) en mer- ciamiento. Una secuencia de medidas que
cados dinámicos, (ii) facilitando la inser- podrían ser implementadas para este efecto
ción laboral a través de la migración, y (iii) incluye: (i) concertar con los diferentes fi-
mejorando los ingresos de los grupos más nanciadores una política explícita y transpa-
pobres y vulnerables a través de transferen- rente que defina los criterios de elegibilidad
cias monetarias. A mediano y largo plazo, de los potenciales beneficiarios, las reglas
sólo tasas adecuadas de crecimiento en la competitivas para filtrar el acceso a los re-
economía nacional permitirán generar sufi- cursos, las modalidades de financiamiento y
cientes fuentes de empleo para absorber el los tipos de iniciativas elegibles; (ii) ade-
crecimiento vegetativo de la población rural cuar los diferentes proyectos existentes a
(y urbana). Para ello, es prioritario remover esta política; y (iii) limitar el uso de las
barreras a la formación de empresas y a la transferencias municipales al financiamien-
generación de empleo. Las recomendacio- to de infraestructura pública y fortaleci-
nes están ordenadas por área de interven- miento institucional de las organizaciones
ción y acompañadas de sugerencias para su de la sociedad civil.
secuenciamiento temporal. En lo posible,
dado el contexto de restricciones presu- Apoyo a las oportunidades
puestarias, se sugieren ajustes en la compo- El objetivo primario radica en focalizar el
sición del gasto o en los arreglos institucio- financiamiento al apoyo a las oportunidades
nales. Las recomendaciones sobre política de los productores para insertarse en merca-
de tierras están incluidas en la nota al res- dos dinámicos; en otras palabras, pasar del
pecto incluida en este volumen. apoyo a la producción al respaldo a la com-
petitividad, del apoyo a las necesidades de
Financiamiento los productores al de sus oportunidades. Da-
del desarrollo rural do el carácter multi-dimensional de las es-
El paso más importante que el gobierno trategias de vida de los habitantes rurales y
puede tomar para apoyar al desarrollo rural la diversidad de oportunidades que presen-
es racionalizar y hacer más eficiente el flujo tan los mercados, el financiamiento debiera
de los fondos hacia los municipios, las co- estar abierto a actividades agropecuarias y
munidades y los productores. Para ello se su- no agropecuarias. Solamente los producto-
gieren dos grupos de medidas: a) diferenciar res pobres deberán acceder a estos cofinan-
claramente el financiamiento de bienes pú- ciamientos, debiendo ellos asumir parte de
blicos del de subsidios y b) ajustar los meca- los costos de los proyectos para asegurar un
nismos de cofinanciamiento de infraestruc- mínimo de rentabilidad de su parte. El finan-
tura municipal y comunitaria. ciamiento deberá estar limitado en el tiem-
245
DESARROLLO RURAL
po y en el uso. Para evitar distorsiones, se limitado de sectores prioritarios, aseguran-

debería limitar a apoyar a los productores a do que se pongan en ejecución las guías y el
cumplir con las especificaciones técnicas fortalecimiento institucional necesarios
que exige el mercado en cuanto a calidad, para su éxito; (iii) considerar el financia-
cantidad y oportunidad de las entregas sola- miento directo a las comunidades de pro-
mente.21 yectos comunitarios como una manera de
aliviar el cuello de botella al nivel munici-
Servicios agropecuarios pal, reducir el costo de los proyectos, fo-
El objetivo primario debiera ser consoli- mentar la creatividad y responsabilidad en
dar el financiamiento del SENASAG y IBTA. la comunidad local, y focalizar el impacto
Actualmente, ambas instituciones depen- en los segmentos más pobres de la pobla-
den casi totalmente del financiamiento ex- ción; y (iv) en algunos sectores, diseñar
terno, por lo que la vulnerabilidad institu- transferencias programáticas con base en el
cional es alta. Los horizontes de maduración desempeño, en lugar del financiamiento de
de inversiones son largos y los potenciales inversiones individuales.
beneficiarios dispersos. Aprovechando los
avances institucionales, particularmente Provisión de bienes y servicios públicos
del SIBTA, las posibilidades de reasignar re- La responsabilidad para la infraestructura
cursos a estos servicios básicos están rela- rural es compartida por los municipios, las
cionadas con el manejo ambiental, reduc- prefecturas y el gobierno nacional, depen-
ción de la vulnerabilidad, cultivos campesi- diendo del sector. El financiamiento público
nos y vigilancia alimentaria. A cambio de los de la inversión y mantenimiento de caminos
recursos que reciben del Tesoro, las univer- rurales, irrigación y electrificación es canali-
sidades estatales pueden ser involucradas zado principalmente a través de fondos y
en la investigación agropecuaria básica, y proyectos del gobierno nacional a las prefec-
las prefecturas en el financiamiento de la in- turas o municipios, dependiendo del sector
vestigación adaptativa, la extensión y los (algunas veces a ambos). El uso efectivo de
programas de sanidad animal y vegetal. estos fondos es crucial, pero la experiencia
ha sido muy variada hasta la fecha. Debido a
b) Cofinanciamiento de infraestructura la diversa naturaleza técnica e institucional
municipal y comunitaria de cada sector, el análisis de temas y reco-
Los mecanismos para cofinanciar los mendaciones para cada uno es presentado en
proyectos de infraestructura necesitan ser textos separados; sin embargo, la conclusión
reformulados. Una secuencia de propuestas más importante es que se necesita articular
que podrían ser implementadas con una po- una política que abarque todos los sectores
lítica de financiamiento renovada incluyen: con el objetivo de mejorar el desarrollo de la
(i) de preservarse el FPS, subcontratar sus infraestructura rural, a través de un claro en-
operaciones al sector privado, reforzando lace con los niveles territoriales
su capacidad de supervisión y control; (ii) Los siguientes principios básicos que po-
enfocar el co-financiamiento en un número drían orientar las definición de las políticas
21 El Proyecto de Alianzas Rurales ha sido diseñado con base a estos criterios.

246
y modalidades de intervención en los secto- techo presupuestal y en el marco de la pla-

res de infraestructura rural: (i) enfoque fun- nificación participativa municipal. Los re-
damentalmente en la provisión sostenible cursos del proyecto serían administrados
de servicios y no en nueva construcción de por las comunidades, que serían las respon-
obras; (ii) políticas financieras que optimi- sables de preparar e implementar las inver-
cen el uso de transferencias, creando incen- siones y de recibir la asistencia técnica co-
tivos para la participación financiera del rrespondiente. Este mecanismo se podría
usuario así como del sector privado y consi- aplicar, entre otros, en los casos de proyec-
derando la capacidad y voluntad de pago de tos de micro-riego, mejoramiento de cami-
la población a ser atendida; (iii) simplifica- nos de transporte no motorizado (es decir,
ción y flexibilización de la normatividad aquellas sendas que alimentan los caminos
sectorial y de diseño para permitir la opor- rurales y benefician exclusivamente a comu-
tunidad de optimizar los costos de inversión nidades o productores dispersos), puentes
a través de la aplicación de tecnologías de peatonales y manejo de recursos naturales.
más bajo costo; y (iv) aprobación de reglas La administración comunitaria trae co-
claras para cada nivel de gobierno en fun- mo resultado: (i) una reducción en los cos-
ción a los roles establecidos y respetando la tos de los proyectos, porque las comunida-
distribución de competencias asignadas a des supervisan directamente el uso de recur-
los diversos niveles de gobierno, con crite- sos; (ii) una implementación de mayor cali-
rios que incrementen la transparencia y la dad; y (iii) un mejor reflejo de la demanda y
eficiencia (apoyando con programas de asis- el consecuente incremento en la sostenibi-
tencia técnica). Este último aspecto es par- lidad, debido a que la priorización involucra
ticularmente relevante en el caso de las pre- la asignación de recursos por parte de las
fecturas, puesto que puede permitir la arti- propias comunidades. No obstante, varios
culación efectiva de las políticas nacionales puntos deben ser tomados en cuenta: (i)
hacia los entes municipales, y como entes que las comunidades tengan acceso a la
que podrán en el futuro asumir responsabi- ayuda técnica necesaria para proyectos de
lidades directas en la provisión de servicios mediana y alta complejidad; (ii) que sus
cuando las economías de escala y las rela- miembros comunitarios sean informados
ciones de red así lo justifiquen. adecuadamente de las reglas de juego, in-
cluyendo los procesos transparentes y parti-
Proyectos comunitarios cipativos para la administración de fondos;
La alternativa de financiar directamente y (iii) que los proyectos con un enfoque
ciertos proyectos en la comunidad involu- geográfico más amplio o de complejidad al-
craría la priorización y selección de estos ta continúen siendo ejecutados por el nivel
pequeños proyectos por las propias locali- municipal.
dades (nótese que la definición de comuni-
dades es flexible e incluye asociaciones Caminos rurales
campesinas y de pequeños productores) en De la extensa red de 40.000 kilómetros
cada municipio dentro de los límites de un de caminos rurales de Bolivia,22 sólo 12.000
22 Esta estimación no incluye los caminos o sendas comunales.

247
DESARROLLO RURAL
están en condición transitable durante todo ficación participativa vial, el diseño de las
el año. Los municipios son responsables de modalidades de intervención con énfasis en
la construcción, rehabilitación y manteni- puntos y tramos, los criterios para la selec-
miento de la red rural, pero ésta permanece ción de prioridades y los mecanismos para el
en condiciones malas debido a criterios ina- mantenimiento oportuno de los caminos. En
propiados de diseño, falta de planeamiento, aquellos casos de sendas para transporte no
inversiones frecuentemente dispersas y motorizado, las propias comunidades po-
erráticas, y una falta de enfoque en el man- drían convertirse en las unidades de imple-
tenimiento. La red de caminos rurales toma mentación de las intervenciones.23
la mayor parte de la inversión de los munici-
pios en el desarrollo rural; en términos de Fortalecimiento municipal
presupuesto, requiere más de la mitad de la Los municipios rurales requieren conso-
demanda incluida en los planes municipales, lidar los avances institucionales de la últi-
y suma más de la mitad de las propuestas ma década. Los municipios tienen un rol
para financiamiento del FPS en desarrollo central en la lucha contra la pobreza rural,
rural. La estrategia de caminos rurales debe- tanto por su rol coordinador, el que les
ría estar basada en los principios de sosteni- permite explotar las complementariedades
bilidad, participación e integración de la potenciales de los diversos bienes públi-
red. Una buena base para aplicar estos prin- cos, como por sus competencias en la pro-
ci pios lo constituyen los procesos de plani- visión de bienes y servicios esenciales pa-
ficación vial impulsados en más de 100 mu- ra el desarrollo humano y productivo. Por
nicipios, los que deben ser enmarcados en su impacto sobre la eficiencia y la transpa-
una estrategia sectorial específica aún ine- rencia municipal, una política de fortaleci-
xistente. Una estrategia de caminos rurales miento municipal debe enfocarse en mejo-
debe enfocarse en diseñar los sistemas y rar y profundizar: (i) los procesos de parti-
procedimientos para que los municipios y cipación de comunidades y beneficiarios y
las comunidades puedan proveer un sistema de definición de criterios de priorización
sustentable de transporte a las comunidades en la programación anual municipal (ii) el
rurales de Bolivia. Con estos principios y ob- control social, orientado a resultados, (iii)
jetivos, las acciones estratégicas priorita- la calidad en la provisión de servicios, in-
rias consisten en aquellas que permitan es- cluyendo el mantenimiento y la operación
tablecer desde el nivel central las reglas de adecuados de la infraestructura existente.
juego y los incentivos para que los munici- La experiencia con el cofinanciamiento de
pios fortalezcan sus funciones y responsabi- la capacitación y asistencia técnica muni-
lidades en la gestión de las redes de caminos cipal ha sido generalmente exitosa cuando
a su cargo. Estas acciones requieren estable- se le ha permitido al municipio definir y
cer una unidad técnica central que oriente manejar las líneas de apoyo, contratándo-
las actuaciones de los municipios, mediante las en el mercado, lo que a su vez ha gene-
el establecimiento de criterios para la plani- rado una importante oferta de servicios
23 Una buena parte de los lineamientos tecnológicos (puntos y tramos), de planificación y de

mantenimiento ya ha sido formulada por el Ministerio de Participación Popular.
248
privados (individuos, firmas y ONG). Con- estaría orientado a romper los círculos
siderando que la mayoría de los municipios viciosos que generan pobreza en el alti-
disponen de recursos adecuados para su plano y valles. Aunque éstos son fenó-
propio fortalecimiento, se sugiere adoptar menos generalizados en tierras altas, se
una política uniforme para el cofinancia- sugiere su focalización en los municipios
miento de servicios, con tasas diferencia- de alta vulnerabilidad alimentaria24. La
das según la disponibilidad de recursos e modalidad de intervención más exitosa y
incentivada a partir del requerimiento ex- eficiente parece ser la de concursos co-
plícito y transparente de niveles de capa- munitarios y familiares para el manejo de
cidad para el cofinanciamiento de inver- recursos naturales y tecnologías produc-
siones. tivas. Esta intervención debería ser com-
plementada por las nuevas líneas de in-
Focalizar acciones en las vestigación ligadas a cultivos andinos y
zonas y en los habitantes riesgos ambientales que podría imple-
pobres del país mentar el SIBTA.
Los niveles de focalización en los habi- Segundo, formular e implementar un
tantes y zonas más pobres en los programas programa de apoyo a la inserción labo-
y proyectos gubernamentales dirigidos al ral de los migrantes. Este programa es-
sector rural requieren correcciones a corto taría orientado a reducir los costos de
plazo. No se trata de dirigir la mayor canti- entrada en los lugares de destino a tra-
dad de recursos a los más pobres, sino de vés de la provisión de información para
adecuar las intervenciones para potenciar el acomodo y de referencias de trabajo.
sus vidas o eliminar barreras que restringen Una línea importante de trabajo sería la
sus oportunidades y capacidades. capacitación orientada a la calificación
Como hemos visto, en el altiplano y va- de la mano de obra para facilitar el ac-
lles andinos, una gran parte de las familias ceso a una mayor diversidad de oportu-
campesinas se encuentra atrapada en círcu- nidades laborales.
los viciosos de degradación ambiental, pér- Tercero, formular e implementar un pro-
dida de la fertilidad, disminución de los ren- grama de transferencias condicionadas
dimientos y, consecuentemente, de los in- concentrándose en los habitantes más
gresos por venta o auto-consumo. A su vez, pobres del país y orientado a disminuir
estas mismas condiciones incrementan la la incidencia de la desnutrición infantil
vulnerabilidad frente a fenómenos climáti- antes de los 2 años de vida. La impor-
cos propios de estas latitudes y altitudes. tancia de detectar y tratar la desnutri-
Para ello se sugieren tres prioridades. ción infantil temprana consiste en evi-
Primero, formular e implementar un pro- tar los daños que se manifiestan en di-
grama de manejo de recursos naturales versos grados de retardo corporal y
ligado a la generación de ingresos para mental (daños que son irreversibles
las tierras altas del país. Este programa después de los 2 años, mucho antes de
24 Ver el Mapa de Vulnerabilidad Alimentaria. FAO, PMA, SINSAAT y MDSP (2002) Análisis y cartografía de
la Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria.
249
DESARROLLO RURAL
poder acceder al desayuno escolar). Más riesgo nutricional25, cifra que al referirse
aún, considerando que a principios de la a la población rural se incrementa alar-
década del 2000 desnutrición crónica mantemente a 26 niños entre 1999 y
alcanzó a más del 26.5 por ciento de la 2002. El programa podría ser implemen-
población infantil y que 12 de cada 100 tado reorientando recursos existentes y
menores de 2 años se encuentran en utilizando capacidades establecidas.
25 El riesgo nutricional incluye la combinación de capital educativo y físico en la familia como factores
determinantes de la salud del niño o niña. Permite medir la capacidad del hogar de transformar sus
activos en alimentación y en atención médica apropiadas. (UNICEF, UDAPE 2005, Bolivia Equidad y
derechos de la niñez, Índice Municipal de Desarrollo de la Infancia, Niñez y Adolescencia
250
BIBLIOGRAFÍA
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Infancia, Niñez y Adolescencia. UNICEF: New York.
Thoumi, Francisco. 2002. El Imperio de la Droga: Narcotráfico, economía y sociedad en los Andes.
Bogotá.
251
DESARROLLO RURAL
ANEXO
ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR DE LA COCA
Christopher Humphrey
Introducción Bolivia desde hace siglos. Cuando es masti-

La hoja de coca es un producto agrícola cada, la hoja de esta planta actúan como un
importante para el país. En 2004, el valor suave estimulante, particularmente útil pa-
total estimado de la producción de la hoja ra los que trabajan en alturas elevadas. Tam-
de coca alcanzó, a precios del mercado, a bién es rica en vitaminas y minerales. Estas
aproximadamente 240 millones de dólares. características hicieron de esta planta una
Este volumen representa el 2,7 por ciento parte clave de la economía andina, en los
del PIB total (8.700 millones de dólares en tiempos del imperio inca y de las civilizacio-
2004), y el 20 por ciento del PIB agrícola nes preincaicas, durante la colonia española
(1.180 millones de dólares en 2004). De es- y desde la independencia. Las primeras
te monto, alrededor del 20-25 por ciento es fuentes que mencionan la existencia de
estimado que fue producido legalmente, con plantaciones de coca en Bolivia se remontan
autorización del gobierno. Aunque el esti- al siglo XVII.1 La hoja de coca sigue utilizán-
mado del ingreso resultante de la cosecha dose hoy a menudo en Bolivia como un sua-
de la hoja de coca sin autorización del go- ve estimulante y supresor del apetito, así
bierno es importante, la reducción de esta como en medicina y en rituales religiosos.
producción no generaría una crisis económi- En el siglo XIX, los químicos occidentales
ca de ámbito nacional, pero sí podría tener empezaron a producir la cocaína—un esti-
un impacto fuerte en aquellas regiones en mulante mucho más poderoso que la hoja
que se produce la hoja de coca. La estrategia masticada—empleando como una de las
anunciada por el Presidente Morales de com- materias prima a la hoja de coca. Hacia los
batir el tráfico ilegal de cocaína y, simultá- años 70, la cocaína empezó a ser usada para
neamente, apoyar la producción legal de la usos recreativos en varios países desarrolla-
coca, requeriría finalizar el estudio de la de- dos, lo que condujo a un aumento especta-
manda legal de coca que en la actualidad se cular de su demanda y, como consecuencia,
halla en fase de elaboración, y elaborar pro- el aumento de la demanda derivada de los
gramas fuertes de desarrollo alternativo en insumos, incluyendo la hoja de coca cultiva-
las regiones productoras. da en los Andes, particularmente en Bolivia
y Perú. Antes de este incremento de la de-
Antecedentes manda, en Bolivia, casi toda la hoja de coca
La planta de coca (erythroxylum coca), crecía en la región de los Yungas al norte de
originaria de la región andina, se cultiva en La Paz, pero durante los años 80 su produc-
1 Thoumi, Francisco. 2002. El Imperio de la Droga: Narcotráfico, economía y sociedad en los Andes. Bogotá,
citado en Coca, drogas y protesta social en Bolivia y Perú, International Crisis Group, marzo 3, 2005.
252
ción empezó a expandirse al Chapare al no- gobierno nunca ha delimitado con exacti-
reste de Cochabamba. El cultivo aumentó tud la zona permitida, con lo cual se hace
mucho más a raíz del declive de la industria difícil distinguirla del cultivo ilegal. En
minera del estaño, que hizo que muchos de 2004, el gobierno permitió el cultivo tem-
los trabajadores despedidos trasladaran a poral de coca en 3.200 nuevas hectáreas del
sus familias al Chapare. Durante los años 80 Chapare, delimitando con precisión los li-
y a principios de los 90, la mayoría de la co- mites. Para establecer con claridad el nú-
ca producida en Bolivia era convertida en mero de hectáreas necesarias para el consu-
pasta base y luego enviada a Colombia, don- mo tradicional, el gobierno, mediante el
de era procesada en cocaína y traslada a los Instituto Nacional de Estadística (INE), lle-
Estados Unidos o Europa. El flujo provenien- vará a cabo un estudio para precisar la de-
te de este comercio fue muy importante para manda legal. Este estudio, apoyado con el
la economía boliviana y llegó a representar, financiamiento de la Unión Europea, con-
según algunas estimaciones, entre el 10 y el sistirá en una encuesta familiar sobre el uso
15 por ciento del PIB.2 de la coca en Bolivia, además de una inves-
A finales de los 90, el gobierno lanzó una tigación de menor alcance sobre las indus-
campaña (el Plan Dignidad) para reducir la trias que usan legalmente la coca (por
producción de hoja de coca en el Chapare y ejemplo, los productores de mate de coca).
cortar el tráfico entre Bolivia y Colombia— Se espera que el estudio sea completado en
las estimaciones indican que la producción el otoño de 2006.3
pasó de aproximadamente 48.000 hectáreas
en 1996 a aproximadamente 14.500 en Cultivo
2000. El cultivo en el Chapare fue controla- Las recientes estimaciones de las Nacio-
do, aunque no se intentó la erradicación en nes Unidas4 y del gobierno de los Estados
los Yungas. La implementación del Plan es- Unidos5, indican que hoy existen entre
tuvo acompañado por conflictos entre pro- 26.000 y 28.000 hectáreas de coca en Boli-
ductores y las fuerzas de seguridad. Durante via. Esta superficie representa menos de la
los últimos años, el cultivo de la coca se ha mitad de la superficie cultivada hace diez
expandido, a pesar de que aún representa años. En la actualidad, Bolivia posee sólo el
aproximadamente la mitad de lo que se pro- 17 por ciento del territorio mundial dedica-
ducía a principios de los años 90. do al cultivo de coca, por detrás de Colom-
La Ley 1008 (aprobada en 1988), autori- bia (50 por ciento) y Perú (33 por ciento).
za el cultivo de 12.000 hectáreas de coca La hoja de coca es cultivada en dos re-
que luego se vende en aquellos mercados giones principales en Bolivia: los Yungas y
autorizados por el gobierno. El cultivo es el Chapare. En la región de los Yungas la co-
legal en la región de los Yungas, aunque el ca se cultiva en diez municipios con una po-
2 Ibíd.
3 Comisión Europea, oficina en La Paz.
4 Naciones Unidas ODC, Encuesta sobre el cultivo de la coca en Bolivia 2005.
5 Agencia Central de Inteligencia de EE.UU., Cultivo de coca en Bolivia 2005.

Tabla A1 - PRODUCCIÓN DE HOJA DE COCA EN LOS ANDES, HECTÁREAS, 1994-2004
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Bolivia 48,100 48,600 48,100 45,800 38,000 21,800 14,600 19,900 24,400 23,600 27,700
Perú 108,600 115,300 94,400 68,800 51,000 38,700 43,400 46,200 46,700 44,200 50,300
Colombia 45,000 51,000 67,000 79,000 102,000 160,000 163,000 145,000 102,000 86,000 80,000
Total 201,700 214,900 209,500 193,600 191,000 220,500 221,000 211,000 173,100 153,800 158,000
Fuente: Las estimaciones de cultivo de 2002 y antes (Bolivia), 1999 y antes (Perú) y 1998 y antes (Colombia) son del Departamento de
Estado de EE.UU. Los datos correspondientes a años posteriores provienen de la UNODC (Encuesta sobre coca en Bolivia, 2005).
Por tanto, las cifras no son directamente comparables en Bolivia antes y después de 2002. Sin embargo, todos los observadores están de
acuerdo en que existe una tendencia creciente.
DESARROLLO RURAL
253
254
blación total de 160.000 personas. La zona muy por debajo de los niveles registrados
produce el 60 por ciento de la hoja produci- en los años 90—se estima que, en 2004, se
da en el país. Este es un cambio muy impor- cultivaron aproximadamente 10.000 hectá-
tante con respecto a los años 80 y 90, cuan- reas de coca. La mayor parte de la produc-
do la región del Chapare era la mayor región ción se concentra en los municipios de Villa
productora. Sin embargo, las campañas de Tunari, Entre Ríos (antes Pojo) y Puerto Vi-
erradicación de fines de los años 90 y prin- llarroel. La población total de la zona es de
cipios de 2000, han tenido su impacto. Des- 190.000 habitantes. Tanto en los Yungas y
de entonces, la producción en los Yungas ha el Chapare, USAID y la Unión Europea han
estado aumentando de forma lenta, pero intervenido en numerosos proyectos de de-
sostenida—en 2004, se estima que había sarrollo alternativo. Una diferencia desta-
allí aproximadamente 17.000 hectáreas. La cable entre los dos esfuerzos es que la par-
mayoría de la coca de los Yungas se comer- ticipación de los programas de USAID está
cializa en el mercado de Villa Fátima de La vinculada a la erradicación, lo que no suce-
Paz, controlada por la Dirección General de de con la UE.
Control y Comercialización de Coca (DIGE- Una cantidad mucho menor se cultiva en
CO), el organismo público que supervisa el Apolo (con una población de 13.831 perso-
cultivo y la venta. Debido a la fuerte resis- nas) cerca de la frontera peruana, en el de-
tencia de los productores de coca, lo acci- partamento de La Paz. Las 300 hectáreas es-
dentado del terreno y la dificultad de distin- timadas de coca que se cultivan allí se culti-
guir entre coca legal e ilegal, la erradicación van por lo general en pequeñas explotacio-
en los Yungas ha sido difícil. La cooperación nes y se destinan al consumo tradicional. No
internacional, en particular la Agencia de existe ningún estudio sistemático de las ca-
los Estados Unidos para el Desarrollo Inter- racterísticas sociales de la producción de la
nacional (USAID) y la Unión Europea, conti- coca (qué clase de gente se dedica al culti-
núan financiando proyectos de desarrollo vo, cuáles son sus antecedentes, cuánto in-
alternativo en los Yungas en un esfuerzo por gresan por este concepto, etc.). El último
promover otras fuentes de ingreso. estudio de este tipo data de hace 20 años, y
La segunda región productora de coca es la USAID esta elaborando un estudio de es-
el Chapare, donde los Andes ceden lugar a tas características que espera completar
la sabana tropical que conduce a la cuenca dentro de un año.
del Amazonas. La coca era poca conocida
allí hasta principios de los años 80, cuando Producción, precios
la combinación del auge de la demanda con y comercialización
las dificultades económicas del país llevó a De acuerdo con los estudios realizados
la gente más pobre a cultivar la coca. Tras por el gobierno boliviano y la Agencia con-
un crecimiento explosivo durante los años tra la Droga de los Estados Unidos (DEA), el
80 y 90, la hoja fue casi totalmente erradi- rendimiento de las diferentes regiones pro-
cada del Chapare durante las intensas, y ductoras de Bolivia varía considerablemen-
frecuentemente violentas, campañas de fi- te, en función del tipo de técnicas de pro-
nales de los 90 y principios de 2000. Aun- ducción usadas. Las explotaciones menos
que el cultivo de la coca está aumentando rentables son las que emplean técnicas tra-
en el Chapare, la producción se halla aún dicionales y, en particular, en las regiones
255
DESARROLLO RURAL
autorizadas de los Yungas y de Apolo. Estas fuera de los dos mercados oficiales suelen
explotaciones producen un promedio de 936 venderse a un precio ligeramente superior:
kilos de hoja por hectárea al año. Las explo- aproximadamente 5 dólares por kilo. Los
taciones no autorizadas de los Yungas pro- precios son algo más elevados en el Chapare
ducen un promedio de 1.798 kilos por hec- (5,2 por kilo) que en los Yungas (4,7 por ki-
tárea por año, mientras que en las del Cha- lo). En Apolo llegan a casi la mitad, debido
pare la cosecha es de 2.764 kilos anuales por probablemente a su ubicación remota y la
hectárea. Como puede observarse, las explo- dificultad de transporte. Considerando las
taciones no autorizadas son claramente más estimaciones de cantidad de hoja producida
rentables. Esto se debe en parte a que en las (49.000 toneladas métricas),7 y los precios
áreas legalmente autorizadas la coca se cul- antes citados, la cosecha de coca de 2004
tiva mediante procedimientos tradicionales represnetó aproximadamente 240 millones
que datan de siglos atrás. Por el contrario, de dólares. Esta cifra representa casi el 3 por
las nuevas regiones, disponen de más recur- ciento del PIB nacional (8.700 millones de
sos para fertilizantes, pesticidas y técnicas dólares en 20048), y el 20 por ciento del PIB
cada vez más sofisticadas de irrigación, así agrícola (1.180 millones de dólares en
como variedades distintas de cultivo. Las 20049).
tasas de conversión de la hoja de coca en Hay que destacar durante la última dé-
cocaína también varían de una región a cada existe una clara relación entre el
otra: en el Chapare, son necesarios 370 kilos abastecimiento de la hoja de coca y su pre-
de hoja para obtener un kilo de cocaína, cio. Antes de 1998, los valores se mantení-
mientras que en los Yungas sólo hacen falta an entre uno y dos dólares por kilo, con al-
315 kilos. guna variación según la estación. Sin em-
Las hojas de coca producidas con autori- bargo en 1998, la aprobación del Plan Dig-
zación de la DIGECO se venden en los merca- nidad y los consiguientes esfuerzos de
dos de Villa Fátima (La Paz) o, en menor es- erradicación en el Chapare provocaron una
cala, en Sacaba (Cochabamba). Un kilo de caída en la producción que elevó los pre-
hojas cuesta, por término medio, 31 Boli- cios hasta los cinco dólares por kilo. Esta
vianos (4,4 dólares) en Villa Fátima, y 31 elevación del precio se ha traducido, lógi-
Bolivianos (3,9 dólares) en Sacaba (datos camente, en un incentivo para el cultivo, y
de 2004). El valor total de la coca autoriza- la evidencia sugiere que la plantación de
da alcanzó casi los 55 millones de dólares en coca está creciendo. Dado que deben trans-
2004.6 Su mercado principal son los trabaja- currir varios años hasta que las plantas
dores del sector agroindustrial alrededor de produzcan hojas, es posible que esta nueva
Santa Cruz o las regiones mineras de La Paz, producción no aparezca reflejada en las ci-
Potosí y Oruro. Las hojas de coca expendidas fras durante algún tiempo.
6 INE, cuentas nacionales.
7 UNODC, Encuesta sobre Cultivo de Coca Bolivia 2005, p. 43.

256
Algunas conclusiones mas de desarrollo alternativo intensivos,

El cultivo de coca no es ya una fuerza más allá de lo que existe ahora. Aunque la in-
económica como era en los años 80 o princi- dustria es relativamente pequeña para la
pios de 90. La estrategia anunciada por el economía nacional, es importante para las
Presidente Morales de combatir fuertemente 350.000 personas que viven en las regiones
el cultivo ilegal de la coca y promover el cul- productoras. Para promover el cultivo legal
tivo y venta legales podría beneficiar a Boli- de la coca es esencial llevar a cabo un estu-
via. Las ganancias del cultivo ilegal no tie- dio de la demanda. De lo contrario, el go-
nen demasiada repercusión en Bolivia, ni si- bierno no tendrá forma alguna de verificar
quiera para los cocaleros, y sin embargo este qué cantidades debe permitir y puede abrir la
tipo de cultivo genera muchas externalida- puerta a más producción ilegal. Este estudio
des negativas, como la violencia, la corrup- debe realizarse periódicamente, de modo
ción y la desintegración social. La lucha con- que sea posible alterar las cantidades autori-
tra el cultivo ilegal de coca requiere progra- zadas cuando varíe la demanda legal de coca.
257
DESARROLLO RURAL
BIBLIOGRAFÍA
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Bogotá.
CRECER MÁS Y MEJOR
POLÍTICAS COMERCIALES Y
DE INTEGRACIÓN
Bruno Giussani y Marcelo Olarreaga
l sector exportador no ha sido un motor de crecimiento para
E la economía boliviana debido a cuatro factores. En primer

lugar, a una falta de diversificación de los productos y
mercados de exportación bolivianos. Las exportaciones
tradicionales (hidrocarburos y minerales) y soya representan más
del 75 por ciento de las ventas al exterior, y las exportaciones de
productos primarios más del 90 por ciento. En lo que se refiere a
los mercados, el Mercosur y los países andinos representan más del
60 por ciento. En segundo lugar, hay una escasa integración entre
el sector exportador y el resto de la economía. En tercer lugar, el
contrabando y la evasión fiscal son una competencia desleal para
el sector exportador. El contrabando en 2003 se estima en $700
millones, casi el 50 por ciento del valor oficial de las
exportaciones. En cuarto lugar se observa una volatilidad
institucional y legal que se traduce en ausencia de leyes necesarias
para regular el comercio, la no aplicación de estas cuando existen
y el cambio frecuente de legislación o instituciones debido a la
ausencia de una visión a largo plazo del sector. Este estudio ilustra
la importancia de estos cuatros factores y propone algunas
posibles soluciones alternativas.
260
ANTECEDENTES. tas exportan montos muy pequeños y con

CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR mucha volatilidad a lo largo del tiempo. Es-
EXTERIOR BOLIVIANO tos son síntomas de la escasa integración
del sector exportador con el resto de la eco-
En economías con mercados interiores nomía. Por otro lado, la demanda de los pro-
pequeños, las exportaciones suelen ser el ductos exportados por Bolivia es grande y el
motor principal del crecimiento del PIB. És- potencial para aumentar su cuota de merca-
te no ha sido el caso en Bolivia, donde el do con los diferentes socios comerciales es
crecimiento rápido de las exportaciones no importante.
siempre se tradujo en un alto crecimiento La liberalización comercial emprendida a
del PIB. Cuando el PIB crecía rápidamente finales de los años 80 contribuyó de manera
las exportaciones crecían lentamente, y vi- modesta a la diversificación y el crecimien-
ceversa. Esto se debe a la alta concentración to de la cesta de exportaciones. Durante los
de la cesta de exportaciones de Bolivia, así últimos 20 años el comportamiento de las
como la falta de integración del sector ex- exportaciones bolivianas fue más débil que
portador con el resto de la economía. el de otros países de la región. Durante este
El crecimiento histórico de las exporta- período las exportaciones por habitante en
ciones bolivianas ha sido inferior al de otros Perú, Colombia, Brasil y Ecuador crecieron a
países de la región y el rápido crecimiento una tasa de al menos dos veces mas rápida
reciente se debe a factores externos y no a que la de Bolivia; en Argentina 4,5 veces y
factores estructurales de la economía boli- Venezuela y Chile 7 veces más rápida.
viana. Esto se debe a que todavía en 2004 El rápido crecimiento reciente de las ex-
más del 75 por ciento de las exportaciones portaciones (36 por ciento en el 2004 y 25
bolivianas son productos tradicionales o por ciento en el 2005) se debe más a facto-
soya y sus derivados; y casi el 90 por ciento res exógenos, que a reformas internas o a
de las exportaciones son productos prima- políticas activas del gobierno. Altos precios
rios (incluyendo castaña, café, azúcar, fru- y demanda para productos como la soya, el
tas y algodón). La concentración geográfi- gas natural y otros productos minerales,
ca también es muy grande, con un 60 por presentes en la cesta exportadora boliviana,
ciento de las exportaciones dirigidas al Mer- están detrás del aumento de 70 por ciento
cado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comu- de las exportaciones durante los dos últimos
nidad Andina. Mercados como los de Esta- años.1 Los precios de las materias primas son
dos Unidos donde las exportaciones son volátiles. Para un crecimiento duradero y
más diversificadas e intensas en mano de sostenible que permita disminuir la pobreza
obra (3 veces más que las exportaciones al será necesario consolidar una base exporta-
MERCOSUR) representan solamente un 10 ble más amplia y más vinculada al resto de la
por ciento de las exportaciones totales. Más economía.
problemático aún es el hecho de que exis- Las reformas comerciales iniciadas en
ten muy pocas empresas exportadoras y es- 1985 ayudaron a diversificar las exportacio-
1 Aunque las exportaciones no tradicionales manufactureras experimentaron un crecimiento importante en

2004 (20 por ciento), se mantuvieron constantes en 2005. Siguen representando una parte muy
pequeña de la oferta exportable.
261
POLÍTICAS COMERCIALES Y DE INTEGRACIÓN
nes, aunque de manera modesta. La parte de Gráfico 1 - COMPOSICIÓN DE

las exportaciones no tradicionales pasó de LAS EXPORTACIONES
menos del 10 por ciento de 1985 al 50 por NO TRADICIONALES, 2004
ciento en la primera parte de la década del Otros
2000. Aunque esto se debió más a una caída 19%
de las exportaciones tradicionales (minera-
Textiles
les), que a un aumento importante de las ex- 5% Soya
52%
portaciones no tradicionales. Las exporta-
Madera
ciones no tradicionales se encuentran tam- 6%
bién altamente concentradas en unos pocos Cuero
3%
productos (Gráfico 1). Azúcar
El Gráfico 2 muestra la evolución de los 3%
índices de concentración de Herfindhal pa- Almendras
5%
ra las exportaciones de Bolivia, Chile, Co- Joyería
7%
lombia, Ecuador y Perú.2 Este índice abarca
la concentración de producto y mercado Source: INE, La Paz.
(así como su correlación). Para Bolivia, el
índice muestra un aumento de la concen- Herfindhal de Chile, Colombia y Ecuador es
tración en torno a 1985, con un movimien- un tercio o un 50 por ciento del de Bolivia.
to hacia la diversificación tras las reformas Los valores más altos para Bolivia se deben
comerciales iniciadas en 1985. Sin embar- esencialmente a una alta concentración de
go, en 2003 sólo el índice de concentración producto, pero también a una mayor con-
de Perú supera al de Bolivia. El índice de centración de mercados.
Gráfico 2 - CONCENTRACIÓN DE LAS EXPORTACIONES, 1962-2003
0,35 Ecuador Colombia

Herfindhal concentration index
0,3 Bolivia Chile

Perú
0,25 Comienzo de rerformas comerciales
0,2
0,15
0,1
0,05
0
62 63 64 65 66 67 68 69 70 7172 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03
Fuente: Naciones Unidas: Comtrade, Nueva York. El índice de concentración de Herfindhal se calcula usando ca-
da producto en cada mercado como unidad de observación, de modo que refleja la concentración por
producto y por mercado.
2 El índice de concentración de Herfindhal viene dado por , donde es la parte del producto i en las
exportaciones totales bolivianas (es decir., ). H aumenta con la concentración de las exportaciones.
262
Los principales mercados de exportación en el CCI las exportaciones bolivianas a Es-

son Mercosur y la Comunidad Andina; juntas tados Unidos se encuentran un 44 por cien-
suman el 60 por ciento de las exportaciones to por debajo de su potencial.3 Sin embargo,
de Bolivia en 2004. Las exportaciones a Mer- las exportaciones a Estados Unidos repre-
cosur son principalmente exportaciones tra- sentan una parte importante de las exporta-
dicionales: gas natural a Brasil y Argentina, ciones no-tradicionales (aproximadamente
y petróleo crudo a Argentina. En las expor- 75 por ciento de las exportaciones bolivia-
taciones a la Comunidad Andina predomina nas de vestimentas, joyería y productos de-
la soya y sus derivados. Todas las exporta- rivados de la madera).
ciones de soya a la región se destinan a Co- El contenido en mano de obra de las ex-
lombia y a Perú. Más del 80 por ciento de las portaciones manufactureras a Estados Uni-
exportaciones del aceite de soya y de torta dos es más alto que el contenido de expor-
de aceite tiene como destino los países an- taciones manufactureras a otras regiones.
dinos, principalmente Venezuela. Esto es importante ya que las exportaciones
Los Estados Unidos son un mercado rela- manufactureras están asociadas con más
tivamente pequeño para Bolivia. Represen- del 40 por ciento del empleo en el sector
tan apenas algo más del 10 por ciento de las manufacturero boliviano. El Gráfico 3 mues-
exportaciones y según el Centro de Comercio tra que las exportaciones manufactureras a
Internacional (CCI) de Ginebra es un merca- Estados Unidos representan un 16 por cien-
do que se encuentra por debajo de su poten- to del total del empleo manufacturero, se-
cial. Según el modelo Tradesim desarrollado guidas por las exportaciones a los países
Gráfico 3 - CONTENIDO EN MANO DE OBRA DE LAS EXPORTACIONES DE MANUFACTURA

POR REGIÓN, 2003 (por ciento del empleo total en manufactura)
0,18
0,16
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
Andinos Chile Mercosur EEUU RdM
Nota: El contenido es calculado usando el cociente de empleo sobre producción en cada industria
manufacturera a 3 dígitos del sistema de clasificación ISIC puestos a disposición por INE para el año 2000 y
luego aplicando este cociente a las exportaciones del 2003.
Fuente: INE.
3 Tradesim es un modelo econométrico de gravedad en el que las exportaciones se explican por variables
económicas y geográficas (ver www.intracen.org).
263
andinos que originan un 11 por ciento del que reflejan la limitada capacidad producti-
empleo en el sector. va de la empresa boliviana, lo que limita el
La cuota de las exportaciones no tradi- potencial exportador a grandes mercados
cionales bolivianas en el mercado de la ma- extranjeros.
yoría de sus socios comerciales es muy pe- Estas restricciones se traducen en una
queña.4 Esto indica que aumentar las expor- volatilidad importante de las exportaciones
taciones no tradicionales no es un problema bolivianas. En promedio, las exportaciones
de demanda, sino más bien de oferta. El bolivianas de un producto a un mercado du-
Gráfico 4 muestra la cuota de mercado por ran menos que las de países vecinos, en tér-
destino y los principales competidores en minos de años seguidos durante los que se
cada uno de los más importantes mercados exporta un producto dado a un mercado de-
para algunos productos de la oferta expor- terminado: 2,5 años en Bolivia en el periodo
table no-tradicional. Bolivia tiene una cuo- 2000-2004, frente a más de 3 años en los
ta insignificante del mercado de los princi- países vecinos. Sin embargo, las diferencias
pales socios comerciales a los que exporta regionales parecen estar disminuyendo. Du-
ropa, madera aserrada, cueros (excepto en rante el período 1980-2004 las exportacio-
Perú y Chile) y azúcar (excepto en Colombia nes de Chile, Colombia y Perú duraban un 50
y Perú). Sus principales competidores tien- por ciento más que las bolivianas, mientras
den a ser los otros países andinos, los paí- que productos exportados a un mercado du-
ses del MERCOSUR, Estados Unidos o la rante ese período de 25 años estaban pre-
Unión Europea y en el caso del textil, China, sentes en promedio 4 años seguidos (ver
India y Pakistán. Gráfico 5). La falta de capacidad productiva
Las exportaciones bolivianas se ven li- para competir en mercados internacionales
mitadas por la pequeña cantidad de empre- sólo puede superarse incrementando la in-
sas capaces de atender demandas importan- versión privada. Otros capítulos describen
tes. En 2003 había alrededor de 700 empre- los problemas de las empresas en climas de
sas exportadoras5 y solamente unas pocas inversión desfavorables. Sin un cambio ge-
pudieron exportar montos importantes.6 neral en el clima de inversión ni institucio-
Con datos procedentes de Aduanas Naciona- nes de apoyo a la modernización de la ex-
les Bolivianas (ANB) podemos calcular el ta- portación, los exportadores seguirán siendo
maño de la exportaciones promedio entre demasiado pequeños para incrementar la
2001 y 2004. Estas cayeron de un promedio cuota de mercado de Bolivia en los mercados
de 29,000 dólares en 2001 a 20,000 dólares mundiales. La Estrategia Nacional de Expor-
en 2004. Estos son montos muy pequeños taciones 2005-2015 identifica estos proble-
4 La cuota boliviana de mercado mundial para sus exportaciones tradicionales de hidrocarburos y

minerales (lata, cinc, oro, plata) es muy reducida.
5 Hay que comparar este número con las 6.500 empresas exportadoras de Chile y las 1.650 de Costa Rica
(Rodríguez Álvarez, 2004).
6 Según la Cámara de Exportadores (CAMEX), el 50 por ciento de las empresas exportadoras cerró en
2005. Se trata de empresas pequeñas (sobre todo en el sector no tradicional) cuyo volumen de ventas
no tiene incidencia sobre los montos totales de exportación, pero sí afecta el potencial de
diversificación de la producción.
264
Gráfico 4 - EXPORTACIONES NO TRADICIONALES POR

PRINCIPAL MERCADO Y COMPETIDORES, 2003
Colombia Colombia
50% Bolivia 89% Bolivia
44% Argentina 7% EEUU
Venezuela 3% EEUU 4% Paraguay
49% Bolivia
31% Paraguay Venezuela
11% Argentina Ecuador 81% Bolivia
4% Bolivia 8% Paraguay
81% Argentina 6% Argentina
9% Colombia Ecuador
6% Bolivia
45% EEUU
Perú 16% Uruguay
Resto del Mundo 8% Bolivia Resto del Mundo
71% Argentina Perú
0% Bolivia 0% Bolivia 1% Bolivia
34% Argentina 17% EEUU 31% Brasil 46% Paraguay
25% Unión Europea 31% Argentina 35% Argentina
Venezuela Resto del Mundo

0% Bolivia Chile
66% Colombia 36% Unión Europea
Colombia 9% Corea 42% Argentina
16% Burkina Faso 24% Bolivia 12% Paraguay
Perú
23% Mexico 44% Bolivia
23% Ecuador 45% Colombia
8% Argentina
USA Unión Europea
14% Mexico 48% Unión Europea
12% Rep. Perú 13% Brasil
Dominicana 11% Bolivia
59% Colombia
18% Guatemala Corea
1% Bolivia
24% Unión Europea
Resto del Mundo 23% EEUU
0% Bolivia
31% Unión Europea
19% Brasil
Resto del Mundo

Canadá Brazil 0% Bolivia
0% Bolivia 0% Bolivia 50% China
93% EEUU Unión Europea 39% China 10% Unión Europea
2% Brasil 0% Bolivia 24% Hong Kong
48% Unión Europea Chile
7% EEUU 0% Bolivia
50% China
EEUU 11% Perú
0% Bolivia
81% Canada
6% Unión Mexico
Europea 2% Bolivia
52% EEUU
23% Chile
Unión Europea
USA 0% Bolivia
Resto del Mundo 0% Bolivia 31% Unión Europea
1% Bolivia 9% India 10% Turquía
24$ Unión Europea 9% Pakistan
23% EEUU
Fuente: Naciones Unidas: Comtrade, Nueva York.

265
mas como prioritarios (ver Ministerio de De- Bolivia no usa cuotas y apenas aplica
sarrollo Económico, 2005) y el Decreto Su- medidas de salvaguardia o antidumping. Las
premo 28124 de abril de 2005 propone vías licencias de importación se usan únicamen-
de solución de estas carencias. te por razones de salud, medio ambiente, o
En materia de régimen arancelario, Boli- sanitarias y están reguladas por el Decreto
via tiene una de las estructuras más simples Supremo 24440. Un 20 por ciento de las lí-
del hemisferio, si se exceptúa a Chile.7 La neas arancelarias se verían afectadas por es-
mayoría de las líneas arancelarias son del 10 te tipo de barrera, que alcanzan al 30 por
por ciento. Un 20 por ciento de ellas (prin- ciento de las importaciones bolivianas. La
cipalmente, bienes de capital) tienen aran- Tabla legal de medidas sanitarias, de inspec-
celes del 5 por ciento y un 5 por ciento de las ción y de certificación se recoge en el Decre-
líneas tienen arancel cero (libros, revistas, to Supremo 24498, que el Sistema Nacional
material científico). El arancel promedio esde Normalización, Metrología, Acreditación
ta entre 9 y 10 por ciento, pero el ingreso y Certificación (SNMAC) se encarga de apli-
arancelario representa un 4 por ciento del car. El objetivo del SNMAC es aumentar la
valor de las importaciones debido al elevado competitividad y la calidad de los productos
porcentaje de importaciones de bienes de y servicios bolivianos. Esto se traduce en un
capital en las importaciones totales y a las sistema de barreras no arancelarias relativa-
preferencias arancelarias de los acuerdos re- mente abierto. El equivalente ad valorem de
gionales. barreras no arancelarias de Bolivia es del 6
Gráfico 5 - PORCENTAJE DEL PROMEDIO DE AÑOS DE EXPORTACIÓN DE UN PRODUCTO,

1980-2000
0,7
0,6
years exported/total
0,5
2000-2004
0,4
1990-2004
0,3
1980-2004
0,2
0,1
0
Bolivia Chile Colombia Ecuador Perú
Fuente: Naciones Unidas Comtrade, New York.

Nota: Los años consecutivos de exportación (en porcentaje) se miden como el cociente entre el
número de años durante los cuales un producto es exportado y el número total de años en el periodo.
7 Antes de las reformas iniciadas en 1985, la política comercial boliviana era muy restrictiva. Cigarrillos y
textil soportaban aranceles de más del 70 por ciento, los automóviles del 60 por ciento, y vinos y
muebles del 50 por ciento. También eran frecuentes las licencias de importación. A mitad de los 90 el
régimen arancelario era semejante al actual y se suprimieron las licencias de importaciones a excepción
de las usadas por razones de salud o sanitarias.
266
por ciento, el más bajo del hemisferio: Chile bando, la evasión fiscal y la competencia
tiene un equivalente ad valorem del 7 por desleal sobre los productores del sector for-
ciento y Brasil del 16 por ciento (Kee et al., mal boliviano limitan al sector. Estos pro-
2005). blemas se enmarcan en una situación gene-
El ingreso aduanero es una importante ral de instituciones débiles y estrategias
fuente de recaudación en Bolivia. En 2004 el institucionales muy volátiles que no permi-
ingreso arancelario ascendió a $70 millones ten implementar reformas de manera creí-
de dólares (y $84 millones en el 2005), pero ble a largo plazo.
se incluye el Impuesto al Valor Agregado Bolivia carece una planificación exhaus-
(IVA), el Impuesto al Comsumo Específico tiva de desarrollo. La mayoría de los expor-
(ICE) y el Impuesto Específico a los Hidro- tadores de productos tradicionales y no tra-
carburos y Derivados (IEHD) el ingreso en dicionales convienen en que los sucesivos
aduana fue cerca de $320 millones, el 27 por gobiernos han hecho recaer casi todo el pe-
ciento del ingreso del gobierno o casi 5 por so del desarrollo del país en la producción y
ciento del PIB. El IVA representa más del 70 la exportación de materias primas extracti-
por ciento del ingreso de aduana, pero una vas, a saber, minerales e hidrocarburos. La
parte desproporcionada del IVA se recauda enorme cantidad de recursos y tiempo dedi-
en aduanas. En 2004, el 60 por ciento del cados por el gobierno y los legisladores a
IVA se recaudó en aduanas. Dado que las im- promover estos dos sectores son muestra
portaciones sólo representan un 23 por clara de la importancia y prioridad asignada
ciento de la economía formal,8 la tasa de re- a ellos. En contraste, se presta poca aten-
caudación en aduanas es 2 a 3 veces supe- ción al potencial desarrollo económico de
rior a la del resto de la economía. otras áreas de la economía, como la selvicul-
A la baja tasa de recaudación del IVA en tura, agroindustria, turismo y manufacturas.
la economía local se suma el contrabando, La estrategia de crecimiento y diversifi-
estimado en casi $700 millones en 2003 cación de las exportaciones no tradicionales
(Kreidler y Rocha, 2004). Esto implica una no ha sido constante ni se ha ejecutado con
pérdida de ingresos en aduana de aproxima- eficacia. Aparte de la creación algunos me-
damente $100 a $150 millones. canismos de promoción comercial en los 90
y los incontables esfuerzos para elaborar
DIAGNÓSTICO. una estrategia a largo plazo de promoción
RESTRICCIONES PRINCIPALES de la exportación no tradicional, Bolivia to-
DEL SECTOR EXTERIOR davía tiene pendiente la implementación de
una de ellas de manera coherente y efectiva.
Los dos problemas principales del sector La mayoría de las estrategias acaban olvida-
externo boliviano son: i) la falta diversifi- das en cajones o implementadas durante el
cación de las exportaciones y ii) la falta de mandato ministerial de su autor.
integración del sector exportador con el Falta legislación y ésta, cuando existe,
resto de la economía. Además, el contra- no es estable. Bolivia carece de importantes
8 La economía informal esta estimada a 67 por ciento del PIB, lo que implica que si esas actividades
estuvieran dentro de la economía formal el IVA recaudado localmente podría casi duplicarse por dos, o
que se pudiera bajar la tasa del IVA casi de mitad sin afectar el total de recaudación del IVA.
267
ámbitos legislativos importantes en su arse- vieron por debajo de $3 millones el año an-
nal de comercio exterior; lo más notable es terior (cerca de 97 por ciento de exportacio-
la ausencia de una ley de comercio exterior. nes en 2004), distingue entre empresas que
Actualmente, el país carece de legislación exportaron más $100 mil y menos de $100
que regule la posición del país en lo referen- mil. Para empresas con montos de exporta-
te a temas tales como barreras técnicas al ción superiores a $100 mil, la tasa de devo-
comercio, dumping, comercio electrónico, lución es del 2 por ciento, y para empresas
comercio de servicios, certificación y nego- que exportaron montos inferiores, la tasa es
ciaciones comerciales. Pero esto es sólo una del 4 por ciento. Esto crea incentivos para
parte del problema, ya que las autoridades dividir los envíos grandes en varias partes y
no cumplen la legislación existente para la bajo nombres de empresas diferentes, lo que
promoción de exportaciones o el control de causa costosas e innecesarias distorsiones a
las importaciones. Un ejemplo es la situa- la economía-estas están ilustradas en el
ción confrontada por los exportadores en Gráfico 6.
materia de neutralidad de impuestos y rem- El segundo pilar de las políticas de neu-
bolso (Ley 1480 de Abril de 1993). tralidad impositiva para el exportador boli-
El reembolso esta regulado por el Decre-
to Supremo 25465 de agosto de 1999. Esti- Gráfico 6 - IMPACTO DEL ARTÍCULO 6 DEL
pula que el límite para el reembolso o emi- DECRETO SUPREMO 24565
sión del Certificado de Devolución Impositi-
.000025
vo (CEDEIM)9 no debe exceder los 35 días
(20 días hábiles para la emisión y 15 días
.00002
para aceptar el reembolso).10 En la práctica
Densidad
puede llevar hasta seis meses, pudiendo re-

.000015
sultar prohibitivo para una pequeña o me-
diana empresa con poco y costoso acceso al
.00001
mercado de capitales.
Un segundo problema con el sistema de
5.000e-06
devolución fiscal para exportadores está li-
60000 80000 100000 120000
gado a la diferenciación en la tasa de devo- Línea arancelaria
lución entre pequeños y grandes exportado- Nota : El gráfico muestra la densidad Kernel de la
res. El mecanismo automático,11 aplicado a transacción de exportación promedio por línea
exportaciones que dentro de la clasificación arancelaria (alrededor de $100 mil) utilizando los da-
a 10 dígitos del Sistema Harmonizada estu- tos de exportación para el 2004 de la ANB, La Paz.
9 El CEDEIM es un título transferible y negociable en la bolsa boliviana que puede utilizarse para pagar
cualquier impuesto que se deba a aduanas o a otras autoridades impositivas.
10 A menos que no haya garantía bancaria para las cantidades asociadas con la devolución fiscal, en cuyo
caso debe llevar entre 3 o 4 meses.
11 El mecanismo no automático se aplica a los productos para los cuales las exportaciones estaban por
encima de $3 millones. La tasa de reembolso se calcula todos los años en función de información de
costos a nivel de la industria. Existe también un sistema bajo el cual las empresas pueden recurrir las
tasas decididas por el gobierno.
268
viano es el régimen de importaciones tem- de empresarios o agricultores apliquen al

poral para el fomento a la exportación (RI- RITEX, lo que ofrece a la pequeña y mediana
TEX), regulado por el Decreto Supremo no. empresa un acceso más fácil.
25706 de marzo del 2000. Los entrantes im- En general, la infraestructura de promo-
portados (materias primas y mercaderías in- ción de exportaciones es débil. Las institu-
termedias) se deben incorporar en un proce- ciones como el Centro de Promoción Bolivia-
so de producción y reexportar en un plazo de no (CEPROBOL) están muy mal financiadas.
180 días, ampliable a otros 180 días. El uso El presupuesto de CEPROBOL es de $300 mil
de RITEX ha sido muy escaso, pero ofrece y las tres cuartas partes cubren los costos
ventajas sobre el sistema de devolución fis- salariales dejando poco margen para progra-
cal (no hay que esperar la devolución o emi- mas de asistencia técnica a empresas expor-
sión del CEDEIM). Según nuestras estimacio- tadoras. Esto representa el 0,02 por ciento
nes, menos del 10 por ciento de las exporta- del valor de las exportaciones bolivianas.
ciones bolivianas se beneficiaron del RITEX. Agencias de promoción de exportaciones de
En el 2003 solamente $82 millones de impor- la región que han tenido éxito, tienen pre-
taciones entraron bajo RITEX, representando supuestos de alrededor del 0,10 o 0,15 por
sólo alrededor $25 millones de impuestos ciento de las exportaciones (Chile, Colom-
suspendidos. Este monto puede parecer ba- bia, Costa Rica, México). Proexport en Chile
jo, pero si se considera una alternativa de empezó con un presupuesto de $2 millones
reembolso del impuesto con un CEDEIM un en 1974 y hoy tiene un presupuesto de $29
año más tarde (y con una tasa de interés del millones. Además los cambios de la estruc-
10 por ciento) la ganancia para los exporta- tura institucional de CEPROBOL son dema-
dores que usan el RITEX en vez del sistema de siado numerosos para describirlos acá (des-
reembolso es cerca del $2,5 millones. de 1985, CEPROBOL o sus antecesores cam-
Rodríguez Álvarez (2004) sugiere que biaron alrededor de 5 veces de dependencia
parte de la razón por la cual el RITEX ha te- Ministerial).
nido un uso limitado es la inestabilidad de Los acuerdos comerciales se multipli-
las políticas a largo plazo y en este área. Las can, pero carecen de visión comercial. Pro-
primeras concesiones de impuestos se intro- ductores y exportadores bolivianos consi-
dujeron en 1977 con el Régimen de Incenti- deran que se siguen firmando acuerdos sin
vos Fiscales a las Exportaciones No Tradicio- una conexión necesaria con la realidad
nales, cuyo objetivo era la diversificación de económica o los intereses comerciales. Mu-
las exportaciones. Hasta 1993 la cobertura chas barreras no arancelarias impuestas a
(exportaciones tradicionales o no tradicio- Bolivia por sus socios comerciales del MER-
nales), el tipo de impuesto sujeto a la devo- COSUR o andinos no se negocian, lo que
lución o el régimen mismo se cambió cada 2 implica el desaprovechamiento de muchas
años. Desde 1993 el sistema se ha estabili- de las preferencias arancelarias que po-
zado y el poco uso del RITEX se debe quizá drían beneficiar a los exportadores bolivia-
más a costos administrativos y de procesa- nos. El sector privado pide más consultas
miento relativamente altos para el usuario, en materia de negociación de acuerdos co-
sobre todo para la pequeña y mediana em- merciales y que estos se basen en razones
presa. En la última reforma del RITEX se in- comerciales, y no políticas.
trodujo la posibilidad de que asociaciones En términos de acuerdos recientes o pen-
269
dientes de negociación, nuestro análisis con nestar son modestos en ambos casos, pero
modelos de comercio de equilibrio parcial Bolivia estaría mejor participando en el
(para más detalles sobre estos modelos, ver acuerdo. Si Bolivia participa, sus exportacio-
Francois y May, 2003 y Hoekman, Nicita y nes a Estados Unidos aumentarían un 30 por
Olarreaga, 2006) sugiere que el Acuerdo Co- ciento, unos $51 millones. Si Bolivia no sus-
munidad Andina-Mercosur reduciría las ex- cribe el acuerdo, sus exportaciones caerían
portaciones bolivianas en un 1 por ciento. un 10 por ciento. De participar en un acuer-
Esto se debe a que Bolivia ya recibe un trato do bilateral, los productos cuya exportación
preferente del MERCOSUR bajo un acuerdo a Estados Unidos aumentaría notablemente
bilateral y que éste sería parcialmente ero- (al menos un 10 por ciento) serían joyería,
sionado por la extensión de este trato a carpintería para la construcción, madera, la-
otros países andinos, y lo que es más importa, camisas de hombres, suéteres y camise-
tante, la erosión del trato preferente en el tas. Es importante resaltar que Bolivia no im-
mercado andino por el aumento de la com- porta productos agrícolas que se exportan
petencia con exportaciones del MERCOSUR a masivamente a los Estados Unidos. El aumen-
los demás países de la comunidad andina. to de las importaciones agrícolas de Bolivia
Las pérdidas más grandes para Bolivia se sería insignificante. Por el lado de las expor-
concentran en sus exportaciones de soya y taciones agrícolas, la soya y sus derivados
sus derivados a Colombia y Venezuela. Estas tendrían que competir con las exportaciones
pérdidas podrían compensarse si se negocia de Estados Unidos en Colombia, Perú y Ecua-
una mejor regulación de las barreras no dor, al tiempo que se intensifica la compe-
arancelarias dentro de estos acuerdos, que tencia de los miembros del MERCOSUR en la
impida una protección arbitraria de ciertos Comunidad Andina. Pero este aumento de las
productos bolivianos exportados al MERCO- exportaciones de Estados Unidos a los merca-
SUR y a la Comunidad Andina. dos andinos ocurriría con o sin un tratado co-
Aun cuando se alcancen acuerdos ambi- mercial entre Bolivia y Estados Unidos.
ciosos sobre apertura de mercados, la ronda Más importante aún es que el acuerdo
de Doha tendría efectos muy modestos so- con Estados Unidos iría más allá de negocia-
bre la economía boliviana por tres razones. ciones tradicionales de acceso a los merca-
Primero, porque la mayor parte del comercio dos. El acuerdo regularía el comercio y la re-
de Bolivia es preferencial; segundo, porque lación de la inversión entre los países andi-
la economía boliviana ya está relativamente nos y los Estados Unidos de una manera
abierta con niveles de protección bajos, y comprensiva, con el objetivo de aumentar la
tercero, porque la mayor parte de sus expor- inversión y el desarrollo económico y social
taciones (tradicionales) tienen pocas barre- de los países signatarios. La plena puesta en
ras en el resto del mundo. marcha de un acuerdo de libre comercio con
El acuerdo Comunidad Andina-Estados Estados Unidos conduciría a una moderniza-
Unidos ha suscitado notable atención, y aún ción de la legislación, regulaciones e insti-
no se decidido la participación de Bolivia en tuciones bolivianas. Bolivia también podría
él. Volvemos a recurrir al modelo desarrolla- beneficiarse de asistencia técnica que Esta-
do por Francois y Hall (2003) para evaluar el dos Unidos podría prestar dentro del marco
impacto de estas dos alternativas sobre la de un acuerdo, como lo hizo en el caso del
economía boliviana. Los efectos sobre el bie- Tratado de Libre Comercio con Centro Améri-
270
ca (CAFTA, por su sigla en inglés) con la a nivel institucional se ha desdibujado por

creación del Institute for Trade Capacity la incapacidad para luchar contra el contra-
Building en Nueva Orleáns, dedicado al de- bando. Desde un principio, el proceso de re-
sarrollo de capacidades para potenciar pro- forma de las aduanas se asoció, en la opi-
gramas para la pequeña y mediana empresa. nión del público en general, a la lucha con-
Un análisis completo de las implicaciones tra el contrabando. La Ley General de Adua-
de estas ediciones va más allá del alcance de nas (LGA) pone esta tarea en manos de ANB,
esta nota, pero es necesario estudiarlas en pero para poder ocuparse de este problema
detalle. ANB necesitaría la implicación y la partici-
A pesar del significativo progreso alcan- pación activa de otras instituciones nacio-
zado en términos de desarrollo de las nor- nales. La creación de la unidad del policía
mas nacionales para el control de calidad, la contra el contrabando (COA) ha sido un pri-
mejora en materia de requisitos para servi- mer paso importante, pero no tiene ni el
cios de la calibración en Bolivia y el impor- personal ni los recursos necesarios para
tante aumento del número de empresas que cumplir su misión. Sin embargo, la solución
necesitan acreditar que cumplen los están- no consiste simplemente en aumentar el
dares de calidad preestablecidos, la SNMAC personal o brindar equipos más sofisticados
no a recibido todavía la atención que mere- para la lucha contra el contrabando a la COA.
ce de parte del gobierno. La SNMAC tendría Una política eficaz de lucha contra el con-
que estar regulada por Ley y no por un sim- trabando requiere la eliminación de todos
ple Decreto Supremo. La necesidad de una los incentivos a esa actividad. La puesta en
ley es evidente a la luz de la multiplicación práctica de una política coherente de lucha
de instituciones en este área. La relación contra el contrabando debe comenzar por
entre la SNAMC y estas instituciones tiene eliminar el artículo cuatro de la LGA y demás
que clarificarse. Es también necesario reac- legislación relacionada, que prohíbe a COA y
tivar el Consejo Nacional para el Control de a ANB realizar operaciones de control sobre
Calidad (CONACAL) que no se ha reunido ni minoristas de mercaderías de contrabando.
una sola vez desde 2001. Esto también ha También deben revisarse los impuestos so-
sido identificado como prioritario en la re- bre las importaciones, particularmente el
ciente Estrategia Nacional de Exportaciones IVA, ya que la carga impositiva puede ser ex-
2005-2015. cesiva (40 por ciento para el whisky, 90 por
En materia aduanera las reformas de los ciento para los cigarrillos y 50 por ciento pa-
últimos años fueron bastante exitosas pero ra los automóviles). También hay que defi-
todavía cabe mejorar algunos aspectos téc- nir y mejorar los requisitos para los certifi-
nicos como la inspección física (Fanta, cados fitosanitarios y sanitarios y otras li-
2005). La ley exige la inspección del 20 por cencias de importación, para evitar un cos-
ciento de la mercadería. Pero en promedio to importante y a veces decisiones arbitra-
estas inspecciones sólo descubren el 1 por rias de las instituciones involucradas. Todas
ciento del fraude. Hay que mejorar el siste- las operaciones comerciales importadoras
ma de riesgo para presionar sin necesidad a tienen que regirse por un código único de
los importadores. Los trámites administrati- registro de impuestos (NIT). Es necesaria
vos también podrían simplificarse. una mejor coordinación con el SIN y la rea-
El éxito relativo del proyecto de reforma lización de operaciones combinadas.
271
OPCIONES DE POLÍTICA pensión de impuestos aduaneros para

exportadores indirectos.
Las reformas comerciales que Bolivia > Simplificar el sistema de reembolso au-
emprendió a mediados de los 80 se concen- tomático de aranceles e impuestos inter-
traron en lo más fácil. Fueron reformas de nos (IVA e ICE) para exportadores. Intro-
política, pero no institucionales, excep- ducir una sola tasa de devolución de im-
ción hecha de la reforma aduanera de los puestos al 3 por ciento para todos los ex-
últimos años. Disminuyeron los aranceles, portadores sin distinción entre exporta-
se redujo la dispersión en la estructura dores establecidos o nuevos exportado-
arancelaria, se eliminaron las barreras no res. (Además, aunque Bolivia está exen-
arancelarias, se legisló la neutralidad im- ta de algunas regulaciones de la OMC da-
positiva para los exportadores, se eliminada su condición de país en desarrollo, el
ron los impuestos a las exportaciones, se límite aceptado por el acuerdo de subsi-
introdujo un sistema de control de calidad dios de la OMC para este tipo de devolu-
y se firmaron numerosos acuerdos bilatera- ción es del 3 por ciento).
les y regionales de comercio preferencial. > Conformarse con la legislación respecto
Pero las reformas institucionales no tuvie- al tiempo para emisión de CEDEIM.
ron continuidad o tuvieron menos éxito > Explorar la posibilidad de eliminar el sec-
que las políticas. El apoyo a la exportación tor tradicional del sistema de reembolso,
con políticas microeconómicas es casi ine- para restaurar el propósito original de es-
xistente y la capacidad aduanera para lu- te sistema. Esto permitiría un mayor fi-
char contra el contrabando es escasa, lo nanciamiento del sistema, lo que permiti-
que deja al productor boliviano en una po- ría reducir la impositiva tasa promedio a
sición muy débil para competir tanto en medida que disminuyen las exenciones.
mercados internacionales como locales. > Apoyar y financiar correctamente el CE-
Queda pendiente lo más difícil de las refor- PROBOL y demás infraestructura de pro-
mas iniciadas en los 80, si se quiere una in- moción de la exportación. En las condi-
serción más importante del sector exportaciones actuales CEPROBOL no puede ser
dor con el resto de la economía boliviana. eficaz. Debe emprenderse un estudio pa-
Dividimos las recomendaciones entre las ra explorar fuentes de financiamiento
que requieren una actuación inmediata y las para CEPROBOL. Las alternativas con-
que requieren una actuación a medio plazo. templan (i) un impuesto a la exportacio-
nes del 0,1 por ciento; (ii) financiamien-
Actuación inmediata to de agencia de ayuda bilateral, pues
> Promover el uso de RITEX entre exporta- una parte importante de las ganancias
dores, reduciendo procedimientos y cos- asociadas con la promoción de las expor-
tes innecesariamente penosos, sobre to- taciones la captura el resto del mundo
dos para las PyME. La reciente reforma (es decir la reducción de información
que permite el uso del RITEX a asociacio- asimétrica); (iii) mayor participación del
nes de agricultores o empresarios es sector privado.
bienvenida y su implementación será > Estudiar la posibilidad de realizar activi-
clave. Se debería también explorar la po- dades comunes de promoción de las ex-
sibilidad de introducir un sistema de sus- portaciones entre los miembros de Mer-
272
cosur, que ya cuentan con un mecanismo comunicación avanzada. Esto se podía

común a este propósito. financiar en parte con subastas de mer-
> Consolidar y ampliar mercados de expor- cancías decomisadas.
tación en la Comunidad Andina, Merco- > Promover la cooperación con Adminis-
sur, Estados Unidos y Europa, pero con- tración de Aduanas de países vecinos pa-
centrando la escasa capacidad negocia- ra intercambiar información sobre expor-
dora en la eliminación de barreras no taciones e importaciones, y también a
arancelarias de los acuerdos existentes medio plazo para establecer una infraes-
en la región (ver ALADI, 2005). tructura fronteriza común.
> Estudiar detalladamente las implicaciones > Crear mecanismos para una mayor coo-
normativas y legislativas de un acuerdo peración entre ANB y el SIN en la lucha
Comunidad Andina-Estados Unidos que in- contra el contrabando y la evasión fiscal.
cluya a Bolivia y la posibilidad de crear al- > Definir la legislación relativa a la impor-
go similar al Institute for Trade Capacity tación de objetos usados o peligrosos
Building de CAFTA, dedicado al desarrollo para el consumo. En particular, en el área
de la capacidad exportadora de la PME. de evaluación de valor en aduana para
> Definir una política nacional clara de lu- objetos usados.
cha contra el contrabando, con la parti-
cipación de todas las instituciones rele- Actuación a medio plazo
vantes de los sectores público y privado. > Definir una estrategia clara y coherente
> Reducir la carga impositiva sobre los im- para la promoción de exportaciones, cre-
portadores y las empresas nacionales cimiento y reducción de la pobreza que
para disminuir incentivos al contraban- incluya una ley de comercio exterior.
do y la informalidad. Las sugerencias in- > Mejorar la estabilidad y la continuidad
cluyen: normativa y legislativa en materia em-
- Eliminación del ICE sobre las importacio- presarial, así como el clima institucional
nes. ICE debería cobrarse en el mercado global.
interno o eliminarse. > Negociar reglas más fiables sobre barre-
- Cobro del IVA sobre el valor c.i.f., pero no ras no arancelarias con algunos socios
inclusive de arancel. preferentes en América Latina (elimina-
- Facilitar el acceso al mecanismo de sus- ción de los precios de la referencia, li-
pensión del IVA para pequeñas y media- cencias no automáticas en MERCOSUR y
nas empresas. andinos).
- Eliminar el sistema simplificado para im- > Aprobar una ley para regular temas de
portadores, que deberán adscribirse al calidad para empresas exportadoras y di-
sistema general y tener un número de fundir información sobre barreras técni-
inscripción (NIT). cas al comercio en los mercados de ex-
> Eliminar la restricción legal para que el portación.
ANB controle a minoristas de mercancías > Definir mecanismos de apoyo y financia-
de contrabando. miento para exportaciones no tradicio-
> Consolidar COA en la lucha contra el con- nales de pequeñas y medianas empresas.
trabando, proporcionándole más perso- > Explorar la posibilidad de integrar ANB y
nal, formación apropiada y tecnología de SIN bajo una sola institución.
273
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LA POLÍTICA DE TIERRAS
Malcolm Childress
l presente documento plantea que Bolivia está enfrentada a
E cinco desafíos: (i) completar la regularización de la propie-

dad de la tierra; (ii) adoptar mecanismos de distribución de
la tierra priorizados por objetivo; (iii) mejorar la tributación sobre
la tierra; (iv) regularizar su posesión para los indígenas; (v) mante-
ner la integridad de las áreas protegidas y forestales. Se argumenta
que la regularización de tierra debe ser completada de forma rápida
a fin de devolverle credibilidad al Instituto Nacional de Reforma
Agraria (INRA). Ello implica revisar el estatus de las propiedades
agrícolas más grandes. Deberían establecerse metas de redistribu-
ción de la tierra y aplicar un enfoque pragmático para alcanzarlas.
La reforma tributaria de la tierra debería entrarse en la actualiza-
ción de las listas de propiedad y sus tasaciones como base de la
descentralización fiscal. Las reclamaciones indígenas sobre la tierra
deben atenderse mediante innovaciones procedimentales, y la base
para la administración territorial indígena tendría que mejorar. Fi-
nalmente, se aboga por el fortalecimiento del Sistema de Áreas
Protegidas y la gestión forestal, haciendo que ésta sea profesional
e invirtiendo en las comunidades dentro y alrededor de estas áreas.
470
ATENDER LA PERSISTENTE reducir la pobreza en vez de fuentes de con-

POBREZA RURAL, LA flicto, Bolivia posiblemente continúe en un
DESIGUALDAD Y LA INSEGURIDAD camino de crecimiento lento desigual e
inestable. Esta situación podría durar otra
Esta nota describe los principales desa- generación, hasta que los sectores urbanos
fíos a los que se enfrenta Bolivia en materia puedan generar mejoras significativas en la
territorial y especifica metas de crecimiento calidad de empleo. Este capítulo sostiene
y de reducción de la pobreza. Plantea tratar que es posible empezar a cambiar el modelo
directamente los problemas de distribución desigual del pasado que perpetúa la pobre-
desigual de la tierra, la inseguridad de la te- za. El nuevo modelo podría combinar la jus-
nencia y los incentivos fiscales para su uso ticia redistributiva y progresista (es decir,
sostenible. Estos problemas contribuyen de una justicia que respete el estado de dere-
manera directa a incrementar la pobreza, el cho, genere una mayor igualdad e sea impar-
crecimiento lento, el conflicto social y la cial) con políticas de generación de empleo
inestabilidad política. para mejorar la productividad agrícola y la
Las políticas sobre la tierra tendrían que provisión de servicios públicos en las zonas
apoyar un modelo de crecimiento y reduc- rurales. Dicha política de tierras es total-
ción de la pobreza que genere empleo, memente compatible con los incentivos de
jore los niveles de vida, promueva la inclu- mercado. También es posible modificar el
sión social, además de un clima positivo de modelo existente de uso de la tierra, en el
inversión, y mantenga la sostenibilidad del que el bosque es ampliamente protegido y
medio ambiente. La distribución desigual las áreas desmontadas de los llanos orienta-
de la tierra y del capital en los llanos férti- les están sometidas a una agricultura inten-
les y extensos, los mercados de tierra seg- siva. Un marco mejorado podría ayudar a ra-
mentados y exclusivos, la problemática de cionalizar el uso de la tierra.
la gestión forestal y de los territorios indí- Si bien entre 1996 y 2006, el marco de
genas, y la escasez de tierra para el cultivo, esta política estuvo apuntado en la direc-
además de pobres conexiones con el merca- ción correcta a fin de hacer la tenencia de
do en las tierras altas densamente pobla- tierra más equitativa, segura y sustentable,
das, tienden a mantener bajos niveles de ésta se fue ejecutando de manera inconsis-
empleo en las zonas rurales y a perpetuar la tente y, con frecuencia, poco eficaz. La im-
pobreza rural. Esta cadena de factores re- plementación de la Ley 1715, más conocida
fuerza la migración hacia las áreas urbanas, como INRA, no ha colmado las expectativas
lo que no sólo no proporciona empleo de sociales, particularmente en lo que se refie-
calidad, sino que alimenta el deterioro eco- re al objetivo de acabar con la subutiliza-
lógico y el conflicto social. ción de tierras y, sobre todo, de lograr una
Cerca del 50 por ciento de la población distribución equitativa de la misma. La tri-
boliviana habita en zonas rurales, y su eco- butación de la tierra está fracasando, por-
nomía se basa principalmente en la tierra y que no ha creado una estructura de incenti-
sus recursos. A menos que se preste una vos que mejore el uso de la tierra y le abra
atención más concertada y sostenida para mercados. La titulación de las tierras indíge-
convertir los recursos naturales (en otras nas ha avanzado, pero el proceso se ha ca-
palabras, suelos, bosques) en medios para racterizado por conflictos y reclamaciones
471
no atendidas. Existe un sistema de áreas ficarse como potencialmente producti-

protegidas y de gestión forestal, pero algu- vas para la agricultura; y de éstas, casi
nas áreas están siendo ilegalmente explota- 2,2 millones nunca han sido cultivadas.
das o sujetas a desmontes para cría de gana- En los últimos años, la superficie prome-
do, cultivo de soya y pequeña agricultura. dio cultivada ha sido de casi 2,5 millones
Así pues, son necesarios nuevos enfoques de hectáreas.
para las mismas metas, pero además con b) La distribución de la tierra es altamente
mejores herramientas y soluciones institu- desigual. Casi el 10 por ciento de las uni-
cionales más eficaces. En lugar de la expe- dades de cultivo (esto es, casi 60.000
riencia del pasado, legalista y dirigida de unidades) controlan el 90 por ciento de
forma procedimental, que ha demostrado no la tierra agrícola. La distribución tam-
ser suficiente o eficaz, las instituciones de- bién es muy distinta en los llanos, donde
ben guiarse por objetivos específicos, para los fundos medianos y grandes predomi-
ganar credibilidad en base a sus logros. nan, mientras en las tierras altas y valles
Allí donde la política haya fracasado entre las pequeñas unidades son la norma. Se
1996 y 2006, serían precisos nuevos enfo- cree que hay cerca de 550.000 familias
ques para mejorar el uso de los recursos natu- campesinas y casi 50.000 empresas co-
rales y promover un desarrollo inclusivo de la merciales agrícolas. Cerca de 450.000
agricultura, cumpliendo las promesas de des- trabajan la tierra en el altiplano y aproxi-
centralización de los servicios locales, auto- madamente 100.000 en los llanos.
nomía indígena y conservación de bosques. c) El este y norte del país albergan una super-
Todo ello necesita estar estrechamente vin- ficie de bosque y frontera agrícola, en zo-
culado a un sistema pro-pobre de administra- nas donde las entidades de gobierno local
ción de justicia. La tierra es uno de los pun- y nacional poseen una presencia limitada.
tos álgidos de conflicto y juega un papel cla- Existen considerables presiones para pro-
ve en la aceleración del crecimiento y la mover la deforestación y el asentamiento
igualdad en Bolivia. La forma en que se ges- en tierras que no son aptas para la agri-
tione el acceso a la tierra va a determinar las cultura permanente, incluyendo aquellas
probabilidades de mejorar la productividad, situadas dentro de las áreas protegidas y
el empleo y el crecimiento equitativo. Cuatro las reservas forestales. Un desafío princi-
hechos claves acerca de la tenencia de la tie- pal para esta política en Bolivia es ayudar
rra en Bolivia subrayan este punto y sugieren a canalizar la demanda existente de tierra
por qué estos temas van a continuar jugando rural en las zonas que son más aptas para
un papel esencial en el desarrollo social y el desarrollo agrícola.
económico del país en el futuro previsible: d) El sector rural es extremadamente pobre,
a) Aunque Bolivia es un país extenso (casi con más del 80 por ciento de la población
tres veces mayor que Alemania), la super- viviendo bajo el umbral de la pobreza. La
ficie de tierra apta para el cultivo es rela- pobreza es en Bolivia sobre todo rural, y
tivamente escasa.De un total de los ingresos en estas zonas proceden de
1,098.580 kilometros cuadrados, casi la la tierra. Esta es la principal razón por la
mitad está cubierta por bosques y un ter- que estas políticas son esenciales para
cio es semi-desértica o árida. Sólo cerca reducir la pobreza.
de 8 millones de hectáreas pueden clasi- Basándose en estos datos, el Documento
472
de Estrategia de Reducción de la Pobreza de 4. Regularizar la posesión de la tierra para

Bolivia (EBRP), de marzo de 2001, y la Estra- los indígenas; y
tegia de Asistencia al País (EAP) del Banco 5. Mantener la integridad de las áreas pro-
Mundial, de febrero de 2004, recomiendan tegidas y de las reservas forestales.
reorientar parte del gasto público hacia pro-
gramas de alta visibilidad que respondan a COMPLETAR LA REGULARIZACIÓN
los factores que subyacen al conflicto social DE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA
sobre la tierra, especialmente en zonas sen- Y DEVOLVER LA CONFIANZA EN
sibles. La EBRP prioriza la necesidad de LAS INSTITUCIONES ENCARGADAS
atender el problema de tierra no exclusiva- DE ESTA LABOR
mente como una cuestión de seguridad le-
gal, sino también desde el punto de vista de La regularización de la tierra o el sanea-
la redistribución de la tierra. Con el fin de miento es el objetivo principal de la política
lograr este objetivo, la EBRP ha definido las de tierra existente, fundamentada en la Ley
siguientes medidas estratégicas: i) expandir INRA. Dicha ley define la regularización de
y mejorar la infraestructura productiva; ii) la propiedad agrícola como un procedimien-
extender y fortalecer el acceso a la tierra co- to transitorio técnico-judicial, que permite
mo un recurso; iii) aumentar la competitivi- la titulación de las propiedades a través de
dad; y iv) diversificar las oportunidades de la adjudicación de la propiedad, la resolu-
empleo no agrícola. ción de los conflictos relacionados con la te-
Si bien se ha progresado bastante, Boli- nencia de la tierra, la anulación de los títu-
via está aún lejos de usar sus recursos natu- los espurios, la certificación de la regulari-
rales completa y equitativamente, y tiene zación de la propiedad agrícola y la forma-
muchos problemas pendientes sin resolver. ción del catastro rural. La regularización de
Sin embargo, una reorientación de las polí- la propiedad agrícola se compone de dos
ticas, un enfoque mucho más fuerte en la etapas principales y consecutivas: i) revisar
implementación por objetivos y un mejor y aclarar la situación de tenencia de la tie-
sistema de transparencia y responsabilidad, rra, bajo la responsabilidad del INRA; y ii)
permitirían un progreso más visible. Las si- emitir resoluciones supremas para confir-
guientes secciones analizan cómo podrían mar, autentificar, enmendar o anular los tí-
intensificarse o modificarse las políticas tulos de propiedad existentes, que es com-
existentes con el fin de cumplir las metas petencia de la oficina del Presidente de la
estratégicas, con un enfoque encaminado al República. Desde 1996, el INRA ha logrado
logro de los siguientes cinco objetivos: aclarar la situación de tenencia de 15,4 mi-
1. Completar la regularización de la propie- llones de hectáreas, y el trabajo continúa
dad de la tierra y devolver la confianza para 31,7 millones de hectáreas más, del to-
en las instituciones encargadas de esta tal de 107,5 millones de hectáreas que de-
labor; ben regularizarse.
2. Adoptar mecanismos de distribución de A pesar de estos logros, quedan muchos
la tierra que estén priorizados por objeti- desafíos, y las instituciones encargadas de
vo y que empleen instrumentos múlti- la tierra, particularmente el INRA y los Tri-
ples; bunales Agrarios, han sufrido la erosión de
3. Mejorar la tributación sobre la tierra; la confianza pública debido a la supuesta
473
regularización y titulación de grandes par- mayor confianza pública en las instituciones

celas de dudosa legalidad, a las cuestiona- que implementan la ley, promoviendo una
bles decisiones adoptadas por los jueces mayor participación popular y revisando el
agrarios, a las quejas sobre los contratistas estatus de las propiedades muy grandes y
y al enorme volumen de títulos no emiti- subutilizadas. Sin embargo, este proceso
dos. Resolver estos asuntos y completar el exigirá un compromiso renovado del INRA
proceso de saneamiento va a exigir más para atender la tenencia de tierras grandes y
tiempo y, por lo tanto, es necesaria una subutilizadas.
prórroga de la Ley 1715. El país debe inten-
tar acabar el proceso de saneamiento a fin ADOPTAR MECANISMOS DE
de dar seguridad a los propietarios. Pero DISTRIBUCIÓN DE LA TIERRA
este proceso debe hacerse de una manera PRIORIZADOS POR OBJETIVO Y
justa para todos. QUE EMPLEEN INSTRUMENTOS
Las actividades de saneamiento, más MÚLTIPLES
allá de las que están en curso, deben ser
puestas sobre la base de una mayor deman- La gran promesa de la Ley INRA era lograr
da, por ejemplo, la de un municipio o un la seguridad de la tenencia e identificar la
grupo de ellos, vinculados a otras interven- tierra legalmente disponible para la redistri-
ciones de desarrollo como la extensión del bución. Pero mientras el objetivo de mejorar
financiamiento rural y la tecnología, ade- la seguridad de la tenencia ha avanzado,
más de las mejoras en el mercadeo. La par- aunque lentamente, hasta ahora, la redistri-
ticipación de las comunidades ayudaría a bución ha fracasado. En 2005, el INRA ha
hacer del saneamiento un proceso más identificado sólo 30.000 hectáreas de tie-
transparente y aceptado. Respecto del rras públicas aptas para la distribución, y
enorme volumen de títulos necesita ser pro- muchas de ellas están situadas en áreas re-
cesada, sólo eliminando el requisito de que motas de elevado costo. Un informe recien-
el Presidente debe firmar personalmente ca- te sobre propiedades superiores a 10.000
da título será posible afrontar la magnitud hectáreas sugiere que existe una substancial
del reto. Y lo que es quizás más importante: subutilización de muchas de ellas. Más aún:
el saneamiento debe examinar muy cuida- el escaso avance en la reversión de las tie-
dosamente las grandes propiedades (supe- rras mal adquiridas y el estancamiento de la
riores a 10.000 hectáreas) y las que están política (sólo cinco acuerdos en nueve
en posesión de las TCO con el fin de garan- años) ha acentuado la frustración de los
tizar su buen uso y el efectivo cumplimien- grupos indígenas y campesinos y, por ello,
to de su función económica y social, por lo ha alentado crecientes tácticas militantes
que deberían ser tituladas. Si esto no se ha- de invasión y confrontación por parte de al-
ce, la credibilidad en el proceso y el espíritu gunos grupos sin tierra.
de la ley será aún menor. Así pues, mientras la gestión de la tierra
Un nuevo enfoque de regularización de está mejorando establemente, su impacto
la tierra debería completar el saneamiento en el crecimiento y en la reducción de la po-
en zonas en las que el proceso ha empezado; breza sigue siendo mínimo, a causa de la
introducir un enfoque dirigido por la deman- desigual estructura de la propiedad, de los
da en las restantes zonas; y proporcionar mercados de tierra excluyentes, de la inefi-
474
cacia del régimen tributario sobre las pro- palpable en la parte oriental del país desde
piedades y de la falta de acceso a mercados los años 60. Una nueva versión del gran sis-
de insumos y productos, que es una desven- tema de propiedad de la tierra surgió allí
taja para aquellos pequeños propietarios con fuerza. Durante este periodo, sucesivos
que no pueden ampliar su explotación a tra- gobiernos hicieron grandes donaciones de
vés del alquiler o la compra. El objetivo de tierras, principalmente en Santa Cruz, Beni
evaluar grandes parcelas de tierra, presumi- y Pando, muchas veces en recompensa por
blemente subutilizadas, pretendía identifi- la lealtad y el apoyo político. Estas dota-
car tierra fértil para la redistribución a traciones de tierra suman cerca de 30 millones
vés de nuevos asentamientos humanos. A de hectáreas. Esta superficie ha sido la ba-
casi 10 años de implementación de la ley se agraria de la expansión del sector gana-
INRA, la realidad ha sido menos exitosa de dero (5 y 6 millones de cabezas) y del auge
lo esperado. de la soya, el trigo, la caña de azúcar y el
El acceso a la tierra fértil es un problema arroz en el área de Santa Cruz, lo que la
histórico en Bolivia. Fue atendido por pri- transformó en el área más rica de Bolivia,
mera vez en 1953, con la Reforma Agraria. pero también en la más desigual. La Ley IN-
Pero los mismos problemas que existían en RA pretendió acabar con el descontento ge-
aquel entonces han resurgido ahora, en la nerado por esta desigualdad, con los resul-
medida en que se ha reestablecido una in- tados ya conocidos.
justa distribución de los recursos naturales. Por tanto, Bolivia continúa afrontando
La Reforma Agraria de 1953 afectó sobre todos problemas principales de desigualdad
do a las propiedades del altiplano y los va- relacionados con la tierra. El primero es la
lles, donde se encontraban la mayoría de los gran diferencia entre el altiplano y los lla-
latifundios y donde habitaba un mayor por- nos. Los valles occidentales son el área de
centaje de población campesina. Dicha re- desarrollo del 60 por ciento de los terrate-
forma abolió prácticamente las grandes pro- nientes en el país, pero concentran sólo el
piedades y dividió y repartió las tierras entre 10 por ciento de la tierra agrícola (1,1 millo-
los campesinos y sus comunidades. nes de hectáreas). En contraste, los llanos
Los programas de colonización de las úl- orientales albergan solamente al 18 por
timas cinco décadas (concentrados princi- ciento de los terratenientes, pero represen-
palmente entre 1958 y 1985) distribuyeron tan el 75 por ciento de la superficie explota-
entre 3 y 5 millones de hectáreas de tierra a da (8,5 millones de hectáreas). Esta migra-
los colonizadores en el norte de Santa Cruz, ción de occidente a oriente ya se ha venido
la región del Chapare de Cochabamba y la dando durante cinco décadas, pero está eco-
región del Alto Beni. La mayoría de ellos ve- lógicamente restringida por las dificultades
nía de las tierras altas. Hoy en día, existen legales y logísticas de acceso a las tierras
casi 500.000 personas en estas áreas de co- del bosque, y económicamente frenada por
lonización. Algunas de estas familias están la dificultad que tienen las familias pobres
relativamente bien, mientras que otras son sin tierra para comprar o alquilar la tierra de
muy pobres. los grandes terratenientes orientales.
A pesar de los logros citados, la concen- El segundo tema es la desigualdad intra-
tración de tierra y la falta de acceso a ella rregional en la distribución de la tierra. En
de las nuevas generaciones es un fenómeno regiones determinadas, principalmente las
475
del norte de Santa Cruz, al este del Río Gran- ha padecido de un enfoque legalista que ha
de, a lo largo del corredor Santa Cruz-Chapa- hecho del saneamiento la pieza central, y ha
re y al sur del Chaco, existen poblaciones ru- relegado los objetivos de la redistribución
rales empobrecidas de migrantes recientes real. Confrontar a los grandes terratenientes
que viven en zonas en las cuales hay sufi- con la legislación y el potencial de la expro-
ciente tierra subutilizada propiedad de los piación crea incentivos para trastocar, anu-
terratenientes. Por ejemplo, existen más de lar y desafiar la ley. Esto conduce a una po-
108.000 hectáreas de tierra agrícola en eje- lítica interminable y a pocos resultados.
cución y esperando el remate por los bancos Aunque estas disposiciones legales no de-
en Santa Cruz. ben abandonarse, deberían fortalecerse y
En este contexto, la redistribución de la coordinarse para tener un impacto. Una vi-
tierra es necesaria en Bolivia en el corto pla- sión más pragmática de redistribución de la
zo, como una respuesta a la creciente deman- tierra debería diversificar los instrumentos
da social y, a mediano plazo, para aliviar la usados y concentrarse en los objetivos de
pobreza rural aumentando los ingresos a tra- obtener buenas tierras agrícolas bajo el
vés del aprovechamiento de los recursos na- control de la mayoría de los sin tierra, den-
turales. La economía también se beneficiaría tro de una visión mucho más inclusiva del
de una mayor igualdad en la tenencia de la desarrollo rural que abarque igualmente la
tierra a través de los efectos secundarios del creación de empleo y las actividades no
aumento de la productividad y el empleo, que agrícolas como soluciones al problema. Lo
la distribución de la tierra podría crear si se que importa es la verdadera distribución de
implementa de forma eficaz. Al ingresar en tierra entre aquellos que más la necesitan y
un nuevo periodo, Bolivia tiene el privilegio valoran. En esta visión pragmática, para
de poder ver programáticamente el problema atender el problema es necesario poner en
de la distribución de la tierra como uno de de- marcha múltiples mecanismos, incluyendo
manda social y como área de empleo rural. En la reversión pública, compra de tierra y pro-
la medida en que Bolivia se está convirtiendo gramas de arriendo, mejora de los mercados
en un país cada vez más urbano, el problema privados, pactos sociales, acuerdos nego-
de tierra no es de largo plazo, pero la forma ciados de áreas de huertos potencialmente
en que se gestione hoy marcará una gran di- sujetas a la expropiación, contratos de
ferencia en los siguientes 20 años en térmi- huertos y empresas de capital compartido.
nos de pobreza rural, sostenibilidad del me- Apuntar localmente estos tipos de progra-
dio ambiente, gobernabilidad y, eventual- mas para alcanzar objetivos específicos
mente, la composición de la economía y la cuantitativos sobre bases regionales podría
calidad de la fuerza de trabajo. reducir la tensión social sobre la tierra, au-
Por estas razones es importante que Bo- mentar la productividad y generar nuevos
livia deje de ver la reforma agraria a través empleos.
de una óptica ideológica y exageradamente El gobierno está preparando actualmente
legalista. Las buenas intenciones de la Ley un mecanismo complementario y más con-
INRA, a pesar de los diez años de implemen- veniente para redistribuir las tierras subuti-
tación, han demostrado tener limitaciones lizadas en beneficio de los agricultores rura-
para alcanzar la meta de redistribución de la les organizados mediante un fondo de com-
tierra. El problema clave es que la Ley INRA pra de tierra y donaciones de igualación pa-
476
ra las inversiones productivas. El proyecto de un amplio catastro de propiedades in-

propuesto (Pro-Tierras-DA) tiene por objeti- muebles, las bajas tasas, la subvaloración y
vo reducir la desigualdad de bienes, mejo- la falta de recaudación hace ineficaz el régi-
rando las oportunidades de generación de men tributario a la propiedad rural. Los ac-
ingresos para los pobres de las zonas rurales tuales catastros no tienen mecanismos para
y acelerando la redistribución de la tierra. mantener y actualizar la información física
Este proyecto debe ser cuidadosamente su- sobre la propiedad, de acuerdo con los es-
pervisado, evaluado y extendido si demues- tándares catastrales emitidos por el INRA.
tra que puede ser exitoso mientras se conti- Para las zonas rurales, en particular, los mu-
núa experimentando con otras estrategias nicipios carecen de la información física y
innovadoras. legal necesaria sobre las propiedades, y su
capacidad de tasación de la propiedad es
MEJORAR LA TRIBUTACIÓN virtualmente nula. Estas limitaciones pue-
SOBRE LA TIERRA den ser fácilmente superadas. En primera
instancia, los municipios simplemente pue-
El tercer pilar de esta política es un régi- den crear sus propios catastros simples para
men tributario de la tierra, y es en este pun- fines impositivos, usando la auto declara-
to donde se encuentran la promesa de la ción de valor de los propietarios. Esta lista
descentralización fiscal y la política de re- podría mejorar cuando los municipios acce-
distribución de tierras a los pobres. Inmen- dan al sistema de información de bienes raí-
sas áreas de tierra subutilizada y retenida ces del catastro legal bajo responsabilidad
con propósitos especulativos continúa ha- del INRA y de Derechos Reales (DDRR). Con
ciendo excluyentes los mercados, inhiben la esta finalidad, es preciso interconectar los
intensificación e impiden a los gobiernos lo- sistemas municipales de información catas-
cales recaudar los tan necesarios ingresos tral con el catastro legal para disponer de
para prestar servicios públicos. Hoy en día, datos físicos y legales actualizados, y com-
el 51 por ciento de los impuestos municipa- plementar esta medida con la tasación eco-
les provienen del impuesto de tierra, pero el nómica de las propiedades. En las zonas ru-
90 por ciento de este ingreso se recauda en rales, la tasación de la propiedad con fines
sólo diez municipalidades (de 327). Mejorar impositivos debe basarse en última instan-
el régimen tributario de la propiedad, parti- cia en las características agro-ecológicas de
cularmente en los municipios rurales, podría la zona en cuestión y en los precios de mer-
mejorar los ingresos de los gobiernos locales cado, aunque las auto declaraciones son una
y crear un mejor ambiente de incentivos pa- buena aproximación.
ra que los terratenientes exploten de la for- Las municipalidades no tienen la volun-
ma más productiva posible sus propiedades tad política para alienar a los grandes terra-
o las alquilen en el mercado. tenientes haciendo cumplir la normativa tri-
Mejorar la utilidad del régimen tributario butaria. Vincular el esfuerzo impositivo de
a la propiedad es un asunto político y técni- los municipios con transferencias federales
co. El impuesto tiene que ser gestionado de podría hacer que la imposición sobre la tie-
forma que sus beneficios sean muy visibles, rra fuera más eficaz. La eficacia también po-
especialmente a través de obras públicas en dría mejorar abriendo los registros de im-
los municipios. Técnicamente, la ausencia puestos a un mayor escrutinio público.
477
REGULARIZAR LA POSESIÓN DE nación de derechos de propiedad, no una de

LA TIERRA PARA LOS INDÍGENAS administración territorial. Para atender po-
sibles cambios legales o constitucionales,
Un cuarto pilar de política redistributiva sería tal vez preferible ampliar el ámbito de
de tierra a favor de los pobres es el recono- las unidades indígenas de administración
cimiento de las reclamaciones de los indíge- territorial de modo que permita un amplio
nas. Este reconocimiento debe alcanzar las rango de designaciones de tenencia de la
demandas sociales de la población origina- tierra dentro del territorio indígena (como el
ria y crear una tenencia segura sobre las uso de derechos de la familia individual y el
enormes superficies reclamadas ancestral- uso de derechos colectivos) mejorando por
mente. Desde la promulgación de la Ley tanto la presente administración de la co-
1715, se han creado TCO (Tierras Comunita- munidad indígena y simplificando el trabajo
rias de Origen) con una superficie de 5,2 mide campo y la evaluación técnico-jurídica
llones de hectáreas. En la actualidad se es- necesaria para el establecimiento de las TCO.
tán procesando 124 requerimientos más so- En el plano más técnico, el procedimien-
bre 16,1 millones de hectáreas y existen 50 to para la titulación de las TCO puede mejo-
nuevos requerimientos sobre 4,5 millones rar, en general, haciendo que el trabajo de
de hectáreas en las tierras altas. Si bien el campo, las evaluaciones y las resoluciones
plan ha sido exitoso, porque ha creado una técnico-jurídicas (todas realizadas por el IN-
gran cantidad de tierras indígenas legal- RA) sean más transparentes y participativas.
mente protegidas, el proceso se ha caracte- La resolución de las reclamaciones de terce-
rizado hasta ahora por conflictos y confu- ros podría mejorar si se congelan todas las
siones. Estos incluyen las reclamaciones de reclamaciones y transacciones en el momen-
terceros, las concesiones forestales y de las to de iniciar el examen de campo. Existe in-
propiedades, particularmente en los llanos, cluso la necesidad de una mayor participa-
las disputas sobre el alcance de las reclama- ción de la comunidad en el proceso del INRA
ciones, las tensiones entre propiedades in- (especialmente el despliegue público y la
dividualizadas y el título colectivo concedi- evaluación técnica/legal), mayor coordina-
do a las TCO y la lentitud burocrática en el ción con el sector forestal antes iniciar el tra-
procesamiento de las reclamaciones. Uno de bajo de campo, y mayor representación indí-
los problemas básicos es que la TCO es una gena en los entes consultivos y de vigilancia
forma de título privado de tierra que está para cooperar con el INRA en el trabajo de
siendo usado por necesidad por las comuni- campo, en las evaluaciones y en la emisión
dades indígenas como un instrumento para de resoluciones. El vínculo con los programas
el control territorial administrativo, que tie- de compra de tierra puede ser la mejor mane-
ne otras implicaciones políticas. ra de consolidar las tierras tituladas a terce-
En este contexto, es necesario que las reros en propiedad dentro el núcleo de las TCO.
clamaciones de las TCO sean procesadas y
completadas. En el terreno político, es nece- MANTENER LA INTEGRIDAD DE
sario reexaminar la relación entre la admi- LAS ÁREAS PROTEGIDAS Y DE
nistración local de territorio y los instru- LAS RESERVAS FORESTALES
mentos de tenencia de la tierra. La designa-
ción de un área como TCO es sólo una desig- El quinto pilar de la política de tierra en
478
Bolivia debería ser la gestión sostenible de ingresos por turismo, una fuente subutiliza-
las zonas protegidas y de las reservas fores- da pero potencialmente significativa de de-
tales, que abarcan un área significativa, sarrollo local. Por ejemplo, el número de vi-
particularmente en las faldas de los cerros y sitantes de la Reserva Nacional Eduardo Ava-
en los llanos del oriente de Bolivia. Si se roa, la más visitada del país, pasó de 13.000
gestionan bien, estas zonas tienen un po- en 1999 a 43.000 en 2003, y continúa cre-
tencial considerable para contribuir a las ciendo. Este turismo genera más de 160.000
Metas de Desarrollo del Milenio sobre soste- dólares al año por ingresos de entrada, ade-
nibilidad del medio ambiente y erradicación mas del impacto global en la economia en
de la pobreza. Sin embargo, si son descuida- general. El desafío es una gestión sostenible
das o abiertas a usos inapropiados, su pode la actividad económica y asegurar una
tencial contribución al desarrollo sostenible participación más generalizada y equitativa
podría perderse irreversiblemente. en sus beneficios.
El Sistema Nacional de Áreas Protegidas Bolivia es el sexto país del mundo en
de Bolivia (incluyendo parques nacionales, cuanto al tamaño de su bosque tropical, con
reservas nacionales y áreas naturales de ges- casi la mitad del país (aproximadamente 54
tión integrada) comprende casi 22 áreas con millones de hectáreas) aún cubierto por
casi 22 millones de hectáreas (más del 20 por bosques naturales. Una gestión adecuada de
ciento de la superficie agraria de Bolivia). los bosques bolivianos es importante para el
Estas zonas abarcan una amplia variedad de desarrollo general de la nación y para redu-
bosques, humedales y otros ecosistemas na- cir la pobreza en localidades específicas. Ac-
turales, con un gran número de especies en- tualmente, 8,5 millones de hectáreas de
démicas de animales y plantas. La extraordi- bosque están bajo gestión legal, incluyendo
naria biodiversidad global y el significativo las denominadas reservas forestales. Bolivia
almacenamiento de carbón dentro las áreas es el líder mundial en la certificación fores-
protegidas de Bolivia, han atraído considera- tal voluntaria, con 2,2 millones de hectá-
ble interés nacional y financiamiento de do- reas acreditadas como bosques gestionados
naciones. Estas áreas también generan im- de manera sostenible. Las reservas de made-
portantes beneficios nacionales y locales, ra del país alcanzan a 317 millones de me-
incluyendo servicios de medio ambiente ta- tros cubicos, y la producción sostenible de
les como control de la erosión y fuentes me- madera excede los 20 millones de metros cu-
joradas de abastecimiento de agua para el bicos al año. El sector forestal de Bolivia ya
consumo familiar, irrigación y diversas in- comprende casi 1.000 empresas registradas,
dustrias. Hay en marcha varios esfuerzos in- genera 50.000 empleos directos y contribu-
novadores para vincular a los gobiernos lo- ye con más de 5 millones de dólares por año
cales y nacional en una mejor gestión de las en ingresos tributarios para el gobierno. Los
áreas protegidas, tales como el convenio en- productos forestales representaron el 11 por
tre la alcaldía de Tarija y el Servicio Nacional ciento de las exportaciones legales bolivia-
de Áreas Protegidas (SERNAP) para la ges- nas (117 millones de dólares) en 2003. Bo-
tión de la reserva biológica de Sama, que es livia es el líder mundial en la exportación de
una fuente primaria de agua para la ciudad almendras, que se recogen de los bosques.
capital de departamento. Las áreas protegi- Estos beneficios podrían aumentar con una
das también pueden generar significativos mejor gestión.
479
La gran mayoría de los bosques de Boli- dencia Forestal la dirige un profesional cuyo
via son suelos no aptos para la agricultura u mandato es más largo que el ciclo político
otros usos no silviculturales. Así pues, las del país y cuyo pocedimiento de elección re-
áreas protegidas y las reservas forestales, duce el margen de maniobra del patrocinio
así como muchas otras tierras boscosas, po- político. El SERNAP cuenta con gente elegi-
dran contribuir con el desarrollo de Bolivia da por sus capacidades y no por su afiliación
si son gestionadas como bosques, en vez de política. Es importante mantener (y donde
ser desmontadas para desarrollo agrícola. sea posible fortalecer) la capacidad profesio-
Los esfuerzos de distribución de tierra nece- nal de estas y otras instituciones bolivianas
sitan asegurar un proceso racional de selec- para gestionar la tierra y los recursos natura-
ción para el desarrollo agrícola, consistente les y lograr beneficios sostenibles.
con Planes de Uso del Suelo (PLUS) oficiales
a nivel nacional, departamental, y/o muni- CONCLUSIÓN
cipal. También es importante reducir las
presiones de desmonte de la tierra sobre mu- Este estudio hace hincapié en cinco áre-
chas áreas forestales, ampliando el acceso as en política territorial que son considera-
de los habitantes de dichas áreas a sus be- das de vital importancia para lograr los ob-
neficios. Esto implica apoyar las agrupacio- jetivos de la EBRP: seguridad de los dere-
nes sociales del lugar (cooperativas foresta- chos sobre la tierra, distribución, tributa-
les establecidas bajo la Ley Forestal de ción, regularización de la tierra indígena y
1996) con el fin de que los pequeños pro- conservación forestal. Estas áreas son tra-
ductores puedan legalizar sus operaciones y tadas individualmente debido a sus impor-
gestionar los bosques de acuerdo con su po- tantes vínculos con una estrategia global
tencial. También incluye aumentar los bene- de desarrollo rural, que se concentra en me-
ficios que fluyen de las áreas protegidas y jorar las oportunidades de empleo y la pro-
aseguran su distribución equitativa. ductividad.
El desarrollo exitoso de este proyecto de- La situación de la tierra en Bolivia puede
pende de la eficacia de las instituciones. En ser considerada un problema social y econó-
una democracia, todas las instituciones pú- mico que está alentando la exclusion y el
blicas están, directa o indirectamente, bajo conflicto social. Sin embargo, el mensaje
el control de los representantes elegidos. Pe- optimista de este estudio es que con una
ro para poder garantizar al país amplios be- atención sostenida y un compromiso reno-
neficios, estas instituciones también deben vado con las metas expresadas en la ley y la
poder resistir minoritarios, pero poderosos política actual, el enorme recurso de tierra
intereses particulares. Muchas instituciones de Bolivia, como un factor en una estrategia
relevantes encargadas de la gestión territo- de crecimiento completamente articulada,
rial gozan de algunas ventajas que les permi- puede convertirse en un motor de desarrollo
ten hacer esto. Por ejemplo, la Superinten- sostenible para toda la población.
480
BIBLIOGRAFÍA
Banco Mundial. 2004. “Estrategia de Asistencia al País” (EAP). Informe No 26838-BO de fecha 8
de enero de 2004. Unidad de Gestión de País Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. Región
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3464.
Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Bolivia. Página de Internet <http://www.sernap.gov.bo>
SIN CORRUPCIÓN Y CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA
HACIA UN MEJOR GOBIERNO

Edgardo Mosqueira y Azul del Villar
esde fines de los 90, Bolivia ha impulsado reformas entre
D las cuáles se pueden destacar las del Servicio Civil y la

reforma de entidades claves para la recaudación y el gasto.
La reforma del Servicio Civil ha logrado avances en la creación de
un marco legal y regulatorio, la ejecución de procesos de selección
competitiva y la puesta en funcionamiento de un registro
biométrico de personal. La modernización del Servicio de
Impuestos Nacionales (SIN) y la Aduana Nacional de Bolivia (ANB)
han mejorado la gestión de dichas entidades y reducido la
corrupción. Sin embargo, la reforma no se ha extendido a todo el
sector público, sino sólo a las entidades mencionadas. Las políticas
salarial y de carrera administrativa son tareas pendientes.
Ahora, la elección de nuevas autoridades en 2006 es una nueva
oportunidad para impulsar reformas pendientes y aplicar las
lecciones aprendidas. El presente texto describe las lecciones
aprendidas y propone reformas para incrementar la eficiencia,
transparencia y rendición de cuentas en la planificación y
ejecución del gasto público y en la gestión de los activos del
Estado, para incrementar la recaudación de ingresos públicos y
para mejorar el acceso de los ciudadanos a los servicios del Estado
y a la información pública.
486
ANTECEDENTES: to. En tal sentido, la reforma estatal está

EL FUNCIONAMIENTO DE LAS muy lejos de haber concluido, pero ya tie-
INSTITUCIONES PÚBLICAS ne logros concretos que exhibir. La meta es
poder contar con organismos transparen-
Introducción tes, controlables, eficientes, eficaces y
Bolivia ha vivido desde el año 2000 profesionales.
unos de los periodos de inestabilidad polí- Las reformas económicas de los 90 con-
tica más graves de su Historia. En los últi- tribuyeron al crecimiento, la reducción de la
mos 5 años, el país pasó por cinco gobier- pobreza y la expansión de los servicios pú-
nos distintos. Sin embargo, a pesar de es- blicos, pero además abrieron la puerta a la
tas turbulencias, el 25 por ciento de los reforma del Estado. Sin embargo, el creci-
funcionarios del gobierno central, es decir miento no fue sostenible y a fines de esa dé-
3.500 de un total de 14.000, se han incor- cada algunos de los avances se revirtieron,
porado a la carrera administrativa median- lo que afectó a la generación de empleo y a
te los mecanismos de selección competiti- los esfuerzos por reducir la pobreza. Esta si-
vos y especiales previstos en el Estatuto tuación generó descontento social e inesta-
del Funcionario Público. Casi todos estos bilidad política, expresada en la salida del
profesionales permanecen en sus cargos a poder de dos presidentes en los últimos tres
pesar de los continuos cambios de autori- años, como producto de la presión social.
dades. Este dato ilustra la necesidad de Además, las manifestaciones públicas, algu-
preservar los logros alcanzados en la cons- nas incluso violentas, se fueron convirtien-
trucción de un Estado profesional y estable do en una herramienta recurrente para pre-
en Bolivia. Hoy crece la amenaza de estos sionar al gobierno. En este entorno, se ha
cambios sean revertidos, ensanchando la venido cerrando la puerta que había permi-
improvisación y la designación partidaria tido algunos importantes avances en la re-
de funcionarios. En ese sentido, las refor- forma del Estado. No obstante algunas lec-
mas del Estado han alcanzado metas im- ciones y estrategias aprendidas permiten
portantes, pero su sostenibilidad es aún trazar ahora la ruta para continuar esta im-
frágil. Hoy más que nunca corresponde portante reforma.
preservar lo avanzado y ampliar las refor-
mas. Uno de las lecciones más importantes La reforma de los 90 generó
de esta etapa es que toda reforma institu- crecimiento y abrió una puerta
cional se consolida siempre y cuando gene- a la reforma del Estado
re mejores desempeños e ingresos para el Como hemos visto, las condiciones eco-
aparato estatal. Allí donde los cambios se nómicas positivas del período 1993-19981
hicieron rutina fue porque los frutos de los facilitaron la estabilidad política y social y
mismos eran apreciables casi de inmedia- abrieron una puerta a la reforma del Estado.
1 En el período 1993-1999 Bolivia creció a un promedio de 4,7%, superando a otros países andinos. La
inversión llegó al 18%, superando en 4 puntos el promedio de los 80 y el ingreso per cápita acumulado
aumentó en un 13%. La población urbana pobre se redujo del 52% al 46% y la mortalidad infantil en
un 30%. La escolarización en educación primaria llegó casi a la cobertura total (cf. Banco Mundial,
2005c).
487
La reforma macroeconómica vino acompa- les (POA), que deberían guiar la asignación
ñada de cambios en la estructura del Estado, de recursos presupuestarios durante la pre-
liderada por la descentralización municipal paración del presupuesto, se convirtieron
(mediante la Ley de Participación Popular) y en simples rituales. Bajo la fachada de la
la transferencia a socios privados del 50 por preparación formal de dichos instrumen-
ciento de las acciones de las empresas esta- tos, las actividades y la asignación de re-
tales. La reforma de la administración públi- cursos de las agencias se realizan al margen
ca dio sus primeros pasos con la aprobación de lo previsto en los POA. En el otro extre-
de la Ley del Sistema de Administración Fi- mo, la incapacidad de las agencias estata-
nanciera y Control Gubernamental (SAFCO), les de ofrecer salarios competitivos para
cuyo objetivo fue ordenar y regular el fun- reclutar personal de calidad las obliga a
cionamiento de ocho sistemas administrati- contratar indiscriminadamente a “consul-
vos, financieros y de control. El Proyecto de tores” que, lejos de realizar actividades
Reforma Institucional (PRI) se inició en temporales, complementarias y específi-
1999 con el objetivo de impulsar un conjun- cas, como debería ser, ejecutan funciones
to de reformas complementarias en la admi- esenciales.
nistración pública, que incluyeron el funcio- Durante el período 2000-2005, la falta
nariado, la gestión por resultados, la lucha de crecimiento afectó a la generación de
contra la corrupción y la reforma de entida- empleo y a la pobreza e hizo mella en la es-
des claves. tabilidad social y política2. La debilidad ins-
En este contexto, el estudio sobre insti- titucional se manifestó dramáticamente en:
tucionalidad y gobernabilidad elaborado (i) la falta de consenso entre partidos y líde-
por el Banco Mundial (Banco Mundial, res para modernizar y hacer eficientes las
2000a) demostró que la principal causa de instituciones; (ii) la escasa capacidad para
las lagunas del Estado boliviano era su fun- mantener el Estado de Derecho y el orden, y
cionamiento informal. La ineficiencia, fal- proveer servicios públicos eficientes y efica-
ta de transparencia y escasa rendición de ces; (iii) y la incapacidad de mantener una
cuentas serían fruto de la falta de sintonía política pública coherente a mediano y largo
entre los resultados esperados con la apli- plazo.
cación de las instituciones formales (leyes, La inestabilidad política y social podría
reglamentos y normas de organización) y revertirse con el gobierno iniciado en
las conductas reales, caracterizadas por el 2006. La elección de nuevas autoridades
incumplimiento de dichos marcos formales. en el Ejecutivo y el Congreso, así como de
Uno de los ejemplos más notorios ha sido la nueve prefectos y la próxima reforma cons-
falta de vigencia real de muchas de las dis- titucional, que incluirá la descentraliza-
posiciones previstas en la Ley SAFCO. He- ción con énfasis regional, forman parte de
rramientas de gestión de dicha ley, como la una nueva oportunidad para impulsar re-
aprobación de Programas Operativos Anua- formas pendientes.
2 Se regresó a los niveles de pobreza anteriores, el crecimiento bajó a la mitad en el período 1999-2003
y el desempleo creció del 6% al 9%. Todo ello, unido a la alta desigualdad en la distribución del
ingreso, ha hecho que 9 de cada 10 bolivianos considere que la distribución de la riqueza en el país es
injusta. Estas condiciones han venido alimentando el alto descontento social.
488
LOS AVANCES HACIA UN la Ley SAFCO, las competencias de los minis-

ESTADO TRANSPARENTE Y terios serían la elaboración de políticas, el
EFICIENTE establecimiento de estándares y la coordi-
nación.
Los avances para podernizar Dado que la implementación de la ley de-
la Administración financiera3 pendía de la aprobación de regulaciones
La pieza fundamental de la administra- complementarias por parte de las entidades
ción pública boliviana es la Ley 1178, que públicas, su ejecución se dilató mucho y la
crea el Sistema de Administración Financie- eficacia de sus principios quedó reducida
ra y Control Gubernamental (Ley SAFCO). La mediante regulaciones inadecuadas.
Ley tenía por objeto principal establecer Junto a la Ley SAFCO, se puso en marcha
ochos sistemas de gestión y control para las el Sistema Integrado de Gestión y Moderni-
operaciones realizadas por las entidades es- zación Administrativa (SIGMA) con el fin de
tatales. Sus principales objetivos fueron: crear un mecanismo único para la adminis-
> Establecer sistemas de gestión que cu- trar, gestionar e informar sobre los gastos
bren todos los aspectos del gasto públi- del sector público. Hasta la fecha, el SIGMA
co, desde la programación de los objeti- se ha instalado en todos los ministerios, los
vos y las actividades necesarias para al- tres fondos de desarrollo (DUF –Dirección
canzarlos, hasta el desarrollo de indica- Única de Fondos, FPS – Fondo de Inversión
dores para evaluarlos. Productiva y Social y FNDR – Fondo Nacional
> Subrayar la importancia de la responsa- de Desarrollo Regional), el Servicio de Im-
bilidad y la rendición individual de cuen- puestos y el de Pensiones. Abarca el gasto
tas de los funcionarios públicos. ejecutado por el Tesoro, el planificado y el
> Eliminar el control ex ante de los gastos ejecutado, con un nivel de desagregación
y crear una cultura de gestión por resul- bastante detallado. Esta información está
tados que permitiría a la Contraloría Ge- disponible en tiempo real y es importante
neral de la República auditar los gastos para el control financiero.
públicos desde una perspectiva de los re- No obstante los logros en cuanto a cali-
sultados obtenidos, reemplazando la dad y disponibilidad de información sobre la
costumbre de sólo auditar el cumpli- ejecución presupuestaria, el SIGMA presen-
miento de procesos. ta aún algunas limitaciones. Por ejemplo,
La clave de los sistemas de la Ley SAFCO sólo cubre los municipios de La Paz, Santa
era la “centralización normativa y la descen- Cruz, Cochabamba y Sucre, y la prefectura de
tralización operativa”, mediante las cuales La Paz. Por ello, se espera extender la opera-
cada entidad pública iba a ser responsable ción a otras tres alcaldías, conforme a lo es-
por la implementación de las políticas de establecido en el Programa Multidonante de
ta ley y la función de las entidades centrales Apoyo Presupuestario. En este momento, la
sería certificar la adecuación de los proce- Unidad de Programación Fiscal (UPF) del Mi-
sos de cada entidad a los principios de la ley nisterio de Hacienda es la única entidad que
y evaluar los resultados. Bajo la filosofía de prepara información fiable sobre el gasto
3 Esta sección se basa en los análisis y resultados presentados en Banco Mundial (2005b).
489
municipal. La UPF reúne datos sobre los mu- carrera administrativa mediante los meca-
nicipios más grandes, que representan el 84 nismos de selección competitivos y espe-
por ciento de la población, pero no es lo su- ciales previstos en el Estatuto del Funcio-
ficientemente sofisticada como para produ- nario Público. Cerca del 100 por ciento de
cir información regular sobre la ejecución estos profesionales permanecen en sus car-
presupuestaria y las cuentas formales sobre gos a pesar de los continuos cambios de au-
el gasto municipal recién están disponibles toridades.
con un atraso de varios meses al final de ca- Estos resultados muestran que uno de los
da año. La información tampoco está dispo- principales problemas descritos en el “Estu-
nible en formatos de fácil utilización y com- dio de Institucionalidad y Gobernabilidad”
prensión para las entidades de la sociedad (2000) ya está en vías de solución: la selec-
civil, lo que no contribuye a mejorar la ción y contratación arbitraria de funciona-
transparencia de la ejecución presupuestal.4 rios y su alta rotación a causa de la vincula-
ción-desvinculación política con las autori-
Los avances para dades de turno ha sido sustituida por la con-
profesionalizar el funcionariado tratación competitiva y la estabilidad fun-
El funcionariado boliviano es una de las cional. Este cambio ha contribuido a la pro-
áreas más afectadas por “informalidad” des- fesionalización de las entidades públicas, lo
crita al inicio. Para comenzar la reforma, se que se ha reflejado (como veremos más ade-
aprobó en 2001 la Ley 2027, más conocida lante) en la mejora del desempeño de las
como el Estatuto del Funcionario Público, y principales entidades que implementaron la
se puso en operación a la Superintendencia reforma del funcionariado.
del Servicio Civil. Entre los objetivos primor- Además, se han dado importantes pasos
diales de estas instituciones destacan la para el saneamiento de las planillas salaria-
profesionalización del personal estatal me- les. El gobierno ha empezado a aplicar el Re-
diante la selección y contratación competi- gistro Biométrico de Funcionarios, Jubila-
tiva de funcionarios públicos, el establecidos y Beneméritos, que permitirá incorporar
miento de mecanismos para supervisarlos y en una sola nómina a todas las personas con
evaluarlos, y la creación de un sistema de derecho al cobro de salarios, pensiones y
carrera administrativa y de nueva política otros beneficios del Estado. Este programa
salarial. de registro permite recolectar información
A pesar de la inestabilidad política y so- fidedigna para la identificación de los fun-
cial y de los cambios de gobierno, los resul- cionarios en cada institución, su tiempo en
tados en esta reforma han sido muy signifi- el servicio o las funciones a su cargo.
cativos. El 25 por ciento de los funcionarios En el corto plazo, el objetivo es crear un
del gobierno central (ministerios y entida- sistema de identificación biométrico para
des descentralizadas), es decir 3.500 de un hacer más seguro y fácil el pago de los sala-
total de 14.0005, sd han incorporado a la rios a los funcionarios públicos. Además, el
4 Report IMF, CFAA.
5 Excluyendo el sector educación y salud y las Fuerzas Armadas y policiales, que cuentan con regímenes
propios de selección y contratación.
490
registro permite depurar las planillas públi- Existe alguna evidencia anecdótica de
cas identificando a los trabajadores que que las medidas de austeridad salarial, par-
cumplen funciones efectivas y eliminando ticularmente el establecimiento de topes en
“puestos fantasmas” (esto es, puestos que los salarios públicos, han incrementado el
representan un gasto en salarios y que no se riesgo de retiro de personal calificado, prin-
encuentran cubiertos o cuyos salarios son cipalmente el incorporado a la carrera admi-
cobrados por personas distintas a la que apa- nistrativa en áreas técnicas especializadas.
recen en los registros). Además, se podrá de- Esto podría reducir la calidad de los recursos
tectar a los funcionarios incorporados irre- humanos y afectar en el corto plazo a la sos-
gularmente en diferentes planillas públicas. tenibilidad de los logros de la reforma del
En el mediano plazo, la información re- servicio civil.
cogida, unida al historial de servicio de ca-
da funcionario público, permitirá contar La mejora del funcionamiento
con: (i) la descripción detallada de la dis- de áreas claves de la
tribución de cargos en cada entidad a fin de Administración pública
revisarla y mejorar su organización y distri- Otras reformas exitosas han sido las eje-
bución; (ii) la información sobre rangos sa- cutadas en agencias específicas de la admi-
lariales por puesto para corregir diferencias nistración central: el Servicio de Impuestos
y homologar la planilla; (iii) el detalle de Nacionales (SIN), la Aduana Nacional de Bo-
las características del personal y las remu- livia (ANB) y el Servicio Nacional de Caminos
neraciones de la administración pública. El (SNC).
registro constituye pues una de las herra- La reforma del SIN ha sido uno de los éxi-
mientas fundamentales para elaborar nue- tos más significativos de las reformas insti-
vas políticas salariales y de carrera admi- tucionales. El antiguo Servicio Nacional de
nistrativa. Impuestos Internos (SNII) era conocido por
Hasta la fecha se han incorporado al resu ineficiencia, corrupción y la falta de
gistro más de 100.000 personas de un total transparencia. La creación del SIN permitió
estimado de 360.000 (200.000 funcionarios el establecimiento de un nuevo marco legal,
públicos y 160.000 jubilados, beneméritos y la selección y contratación competitiva de
derecho-habientes) en toda la administra- sus recursos humanos (más de mil emplea-
ción central (incluido el gobierno central y dos registrados) y la modernización de sus
sectores de salud y educación, con excep- sistemas de información. Como consecuen-
ción de las FF. AA. y la Policía). cia de todo, la recaudación de impuestos y
Aunque la reforma de la Administración el servicio tributario mejoraron sustancial-
ha logrado avances que deben ser reconoci- mente (ver Gráfico 1).
dos, también es evidente que la inestabili- Hacia fines de los 90, la Aduana Nacional
dad política no ha permitido alcanzar todos de Bolivia (ANB) era una de las instituciones
los objetivos trazados originalmente y que públicas menos eficiente y efectiva. La ob-
constituyen aún tareas pendientes, como la solescencia de la Ley de Aduanas entonces
instauración de sistemas de carrera admi- vigente, la existencia de un grupo importan-
nistrativa y la evaluación del desempeño, te de funcionarios no asalariados (ad hono-
además del ordenamiento de la política sa- rem), la falta de procedimientos y sistemas
larial en todo el sector público. adecuados y, sobre todo, de resultados en la
491
Gráfico 1 - SERVICIO DE IMPUESTOS NACIONALES: RECAUDACIÓN TRIBUTARIA 2000-2005

(Millones de Bolivianos)
4.000
3.500 5.978
4.999
3.000
4.479
2.500 4.806
Primer Semestre
2.000
Segundo Semestre
1.500
Total
1.000
500
0
2001 2002 2003 2004 2005 (2)
Fuente: Servicio Nacional de Impuestos Internos
lucha contra el contrabando fueron algunos En primer lugar, volvió a surgir en 2002 la
de los síntomas más visibles de la ineficien- interferencia política después del cambio
cia de la institución. de gobierno. Debido a la práctica congre-
La reforma mostró progresos aproxima- sal de designar a gerentes interinos y no
damente hasta 2003. Los elementos impor- permanentes, ha sido más difícil para la
tantes en este logro se pueden sintetizar de ANB hacer frente a esta recaída. En segun-
la siguiente forma: do lugar, muchos de los funcionarios de
> La incorporación de funcionarios adua- aduana que se incorporaron al servicio ci-
neros bajo el Estatuto del Funcionario vil por medio de procesos competitivos
Público (EFP), la creación de una carrera han llegado al techo salarial de su cargo.
administrativa y de un sistema de eva- Esto acaba con los incentivos y puede pro-
luación del desempeño (más de 800 fun- vocar una mayor rotación. En tercer lugar,
cionarios incorporados al servicio civil); la reforma aún no ha penetrado a la insti-
> La creación de una oficina de ética para tución para que surja una nueva cultura or-
controlar la corrupción; ganizacional y gerencial.
> La mejora en la gestión de la información
gracias a la creación de un mecanismo Gráfico 2 - EVOLUCIÓN DE LA EVASIÓN DEL IVA
específico para ello, el denominado Sis- 50%
tema Aduanero Automatizado (SIDU- 43%
38%
NEA); y 40% 35%
> El uso adecuado de la tecnología de la in- 31%
25%
30%
formación para mejorar la eficiencia me-
diante la facilitación del procesamiento 20% p: IVA Potencial Preliminar
de operaciones por los usuarios. e: IVA Potencial Estimado
Hasta 2003 la reforma se podía consi- 10%
derar como moderadamente exitosa, pero 0%

en los dos últimos años se percibe un em- 2000 2001 2002 2003 (p) 2004 (e)
peoramiento debido a diferentes razones. Fuente: Servicio Nacional de Impuestos Internos
492
A pesar de que la recaudación aduanera Gráfico 3 - ADUANA NACIONAL DE BOLIVIA:

ha mejorado (Gráfico 3) existen todavía mu- RECAUDACIÓN 2000-2005
chas mejoras pendientes. Además, no se 4.000
puede afirmar que la reforma sea irreversi- 3,850
3.800
ble: se debe consolidar y profundizar los lo- 3.600
gros, especialmente la eficiencia adminis- 3.400 Recaudación
trativa. Finalmente, la ineficacia de las ac- 3.200
ciones para reducir el contrabando también 3.000
2,847
está desmejorando seriamente la imagen 2.800
pública de la Aduana, a pesar de que es un 2.600 2,457 2,503 2,551
2,383 2,380
problema que debería involucrar a otras ins- 2.400
tancias del gobierno para su solución. 2.200
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005(1)
De manera similar, las reformas del Servi-
cio Nacional de Caminos (SNC) lograron una Fuente: Aduana Nacional De Bolivia (1) Datos al 30
rehabilitación completa del desempeño y la de diciembre 2005.
imagen de esta agencia. El pasado institu-
cional del SNC había estado marcado por las Gráfico 4 - MEJORA DE LA RED VIAL
irregularidades en la gestión de los recursos
18.000
financieros para la inversión caminera. 15.664
16.000
Hasta fines de 2005, el SNC ha mejorado 14.052 14.600
14.000
notablemente su rendimiento, sobre todo 12.255
12.000
Kilómetros
10.401
en los programas de mantenimiento de ca- 10.000
rreteras, el incremento de la calidad y la am- 8.000
pliación de la red de caminos (Gráfico 4), la 6.000
eficiencia en la inversión (reflejada en la re- 4.000
ducción del costo de construcción de cami- 2.000
nos), y la selección y contratación competi- 0
2000 2003 2004 2005 2006
tiva de los funcionarios de la institución.
Sin embargo, ciertos problemas institu- Fuente: Servicio Nacional de Caminos.
cionales siguen afectando a la gestión de la
entidad. La falta de designación de un direc- nes Juradas de Activos (obligatorio para to-
torio con base en los mecanismos legales vi- dos los funcionarios públicos) y algunas me-
gentes afecta a la toma de decisiones. Por didas de modernización de la Contraloría
otro lado, la intervención judicial en la de- General de la República, en los últimos años
signación de cargos directivos de confianza la lucha se ha limitado a la aprobación de un
perjudica la gestión y los resultados de la Plan Integral Anticorrupción (PIA) 2005-
entidad. 2009, que persigue integrar los esfuerzos
del Ministerio Público, la Contraloría Gene-
La lucha contra la corrupción ral de la República, la Unidad de Investiga-
Los avances en la lucha contra la corrup- ciones Financieras y la Delegación Presiden-
ción anidada en la función pública han sido cial para la Transparencia y la Integridad Pú-
modestos. Tras algunos pasos importantes, blica en Democracia (antes Delegación Anti-
como la creación del Sistema de Declaracio- corrupción).
493
Dicha Delegación elaboró un plan de ac- ción y el funcionariado implica un gasto del
ción destinado principalmente a fomentar 10 por ciento del PIB.
la transparencia, el acceso a la informa- Las reformas no lograron expandirse
ción, la rendición de cuentas (por asigna- transversalmente a todo el sector público
ción y por resultados) y el apoyo a las ins- central, conformado por ministerios y ad-
tituciones competentes para investigar o ministraciones departamentales. Tampoco
sancionar la mala gestión de los recursos pudieron superarse los problemas diagnos-
públicos. Asimismo, busca fomentar la in- ticados. A diferencia de las entidades que
tegridad pública y la conciencia ciudadana sí se beneficiaron de la reforma, el resto del
a través de la gestión por principios y la éti- sector público no contó con incentivos si-
ca pública. milares.
Por otra parte, el Decreto 28168 del 16 Como se ha explicado antes, la caída del
de mayo del 2005 estableció mecanismos crecimiento afectó a la inversión y la gene-
para garantizar el derecho de los ciudadanos ración de empleo, lo que unido a la alta de-
a acceder a la información del Poder Ejecu- siguldad, dinamizó el descontento social y
tivo. Su implementación ha sido hasta aho- la extendida idea de que la distribución del
ra muy incipiente. ingreso es injusta. Este descontento social
contribuyó a reducir la gobernabilidad del
DIAGNÓSTICO DE LA REFORMA DE país, lo que dificultó la extensión de las re-
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA formas a nuevas áreas de la administración
pública.
El clima de gobernabilidad afectó El Banco Mundial ha recopilado durante
a la continuidad de las reformas varios años indicadores para medir la percep-
Las reformas en el funcionariado, el SIN, ción sobre la calidad de la gobernabilidad en
la ANB y el SNC se hicieron sostenibles en seis dimensiones: i) voz y rendición de cuen-
parte gracias al impacto fiscal positivo im- tas, ii) estabilidad política y ausencia de vio-
plícito que albergaba cada una ellas, puesto lencia, iii) eficacia del sector público, iv) ca-
que fueron necesarias para incrementar la lidad regulatoria, v) estado de derecho, y vi)
recaudación y mejorar el gasto público. Las control de la corrupción6 (ver Anexo I para
reformas en el SIN y la ANB se basaban en la más detalles). Estos estudios abarcan 209
necesidad de recaudar eficientemente más países y territorios en los años 1996, 1998,
recursos fiscales. Por otro lado, las reformas 2000, 2002, y 2004 y están basados en cien-
en el SNC y en el funcionariado fueron im- tos de variables individuales extraídas de 37
pulsadas por la necesidad de hacer más efi- fuentes de datos separados, construidos por
ciente el gasto público, considerando que 32 organizaciones diferentes.
las operaciones del SNC representan el 3,75 Actualmente, la desconfianza en el sis-
por ciento del Presupuesto General de la Na- tema político y en las instituciones guber-
6 Los indicadores agregados incluyen datos desde 1996. Suponiendo que los indicadores institucionales
no varíen demasiado de un año a otro, estos indicadores ofrecen una buena medida de los últimos 10
años. Sin embargo, es posible que estos indicadores no capten el verdadero cambio institucional
(mejora o evolución desfavorable) de esta década. Disponibles en Internet en
http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/pubs/govmatters4-e.html.
494
namentales bolivianas es elevada. El Índice ca Latina y el mundo en temas como la cali-

de Percepción de Corrupción (IPC) de 2004, dad regulatoria, la complejidad de los trámi-
elaborado por Transparencia Internacional tes burocráticos, la eficacia de las leyes de
—índice que refleja la percepción de em- quiebra y los costos de contratación y despi-
presarios y analistas nacionales e interna- do. En todos estos indicadores, las regula-
cionales— sitúa a Bolivia en el puesto 122 ciones bolivianas están entre las menos efi-
de 145 países, con un índice de 2,2 en una cientes, lo que afecta la inversión y genera-
escala de 0 a 10, en la que una menor pun- ción de empleo.
tuación corresponde a una mayor corrup- Además, instituciones básicas para el
ción percibida.7 funcionamiento del mercado y la atracción
Según sus características, Bolivia está de inversión que genere empleo requieren
en el mismo nivel que Zimbawe, Kazakstan, de muchos cambios. Entre los problemas
Uzbekistan y Niger. Y comparado con otros más graves están la falta de independencia
países de Latinoamérica, se encuentra por judicial, la ineficiencia del marco legal, y la
debajo de la mayoría de ellos con la excep- escasa protección y extensión de los dere-
ción de Venezuela. chos de propiedad y de la propiedad intelec-
Por otra parte, Bolivia enfrenta un pro- tual. El Gráfico 6 muestra la baja calidad de
blema de sobre regulacion (BM y IFC, 2005) dichas instituciones en Bolivia en compara-
Iniciar una empresa requiere 15 trámites y ción con el resto de América Latina y el
50 días. Asimismo, las regulaciones labora- mundo, lo cual explica los costos de transac-
les son restrictivas y costosas. Los benefi- ción tan altos que deben enfrentar los inver-
cios no salariales representan cerca del 50 sionistas, afectando las posibilidades de ge-
por ciento de los costos laborales y los pa- nerar más empleo.
gos por retiro sin límite implican costos de Finalmente, la percepción de que la co-
despido 2 a 3 veces mayores que en otros rrupción afecta sustancialmente la inversión
países andinos. El Gráfico 5 muestra la posi- es muy alta como puede apreciarse en el Grá-
ción de Bolivia respecto del resto de Améri- fico 7.
Gráfico 5 - CALIDAD REGULATORIA

Presión regulatoria del Gobierno central
Complejidad de los tramites burocráticos
Efectividad de la Ley de Quiebra América Latina

Mundo
Flexibilidad de la determinación salarial
Bolivia
Prácticas de contratación y despido
0 20 40 60 80 100
7 http://www.transparency.org
495
Gráfico 6 - EL ESTADO DE DERECHO
Eficiencia de marco legal

América Latina
Derechos de Propiedad Mundo
Bolivia
Protección a la propiedad intelectual
0 20 40 60 80 100
Gráfico 7 - CORRUPCIÓN
Costo de la corrupción en los negocios
Costo de pagos irregulares en los negocios
Pagos irregulares en estructuración de politicas de gobierno
América Latina
Pagos irregulares en decisiones judiciales
Mundo
Pagos irregulares en contratos públicos Bolivia
Pagos irregulares en recaudación fiscal
Pagos irregulares en exportaciones e importaciones
0 20 40 60 80 100
La falta de transparencia y ción- formulación- aprobación legislativa-

rendición de cuentas en el ejecución- seguimiento y evaluación).
gasto público: la situación de Los sistemas de gestión financiero, ad-
los procesos de administración ministrativo y de control previstos en la Ley
financiera SAFCO presenta las siguientes deficiencias:
Diversos estudios sobre los procesos re- (i) falta de un sistema lógico, tal y como
lacionados con la asignación y gestión de preveía originalmente en la Ley; (ii) exis-
los recursos públicos en Bolivia han identi- tencia de una regulación tan compleja y
ficado problemas recurrentes que afectan a abundante que obstaculiza su cumplimien-
la calidad del gasto público en el país. Una to; (iii) falta de transparencia y rendición de
de las principales dificultades es la débil in- cuentas en su funcionamiento; (iv) falta de
tegración entre las diversas fases del proce- respuesta oportuna; (v) descoordinación de
so presupuestario (planificación- programa- los sistemas de control, que no reflejan las
496
evaluaciones de impacto o actividades pre- administrativas del Ministro de Hacienda y a

ventivas en su mandato.8 Los sistemas de las previsiones legales que limitan el gasto
planificación-presupuesto-tesorería no pro- en función de los recursos disponibles en la
veen las condiciones adecuadas para mejo- Tesorería. Sin embargo, como señalan diver-
rar la asignación y el uso de los recursos. sos informes del Banco Mundial (por ejem-
plo, Banco Mundial 1999 y 2004), el presu-
Planificación. La Ley SAFCO establece puesto que se somete al Congreso es una
que las prioridades de inversión en el presu- guía muy pobre de los objetivos de política.
puesto tienen como referente al Sistema Na- El documento presupuestario sobreestima
cional de Planificación (SISPLAN), pero no sistemáticamente los ingresos, por lo tanto,
hay instrumentos y/o metodologías que los límites de gasto resultan ser irreales. El
apoyen dicho proceso. De hecho, el Plan de Tesoro General de la Nación (TGN) confirmó
Desarrollo Económico y Social no es un insu- que aproximadamente el 85 por ciento de
mo estratégico y las presiones generadas los límites presupuestarios podrían haber
por la coyuntura política se sobreponen a sido gastado en años recientes, dadas las li-
cualquier visión de mediano y largo plazo. mitaciones de liquidez a que se ha enfrenta-
do la administración. Ésta pudo haber hecho
Programación. En general, los Progra- cumplir dichos límites a través del la utiliza-
mas Operativos Anuales (POA) de las insti- ción del SIGMA.9 La sobreestimación tam-
tuciones exceden los límites presupuesta- bién afecta a los escalones más bajos del
rios y no desarrollan una programación en gobierno. La ausencia de un sistema que re-
base a la identificación de productos/bene- gistre compromisos incluso en las municipa-
ficiarios/metas/resultados, lo que impide lidades, que tienen la versión subnacional
que se conviertan en instrumentos de ges- del SIGMA, hace que la información sobre la
tión para priorizar recursos y formular des- deuda flotante sea irregular y no esté dispo-
pués el presupuesto. nible de forma oportuna.
Aunque la restricción del gasto ha juga-
Presupuesto. El presupuesto no se do un papel importante para evitar un ma-
aprueba, por lo general, en el plazo previsto yor deterioro de la situación macroeconó-
por la ley, y sobreestima los ingresos. Ade- mica, también ha tenido consecuencias ne-
más, el presupuesto se enmienda (legal- gativas. En primer lugar, porque introduce
mente) en demasiadas ocasiones durante el decisiones arbitrarias de gasto de manera
año fiscal, lo cual que problemas con el gas- ad hoc. Y en segundo lugar, porque convier-
to y con los límites del endeudamiento. Las te el proceso presupuestario formal en irre-
presiones que hacen crecer el gasto se han levante. En el caso de los gobiernos subna-
contenido en parte debido a resoluciones cionales, varios se quejan de que hasta que
8 IMF 2005.
9 La versión central del SIGMA contiene un módulo de control de compromisos. Sin embargo, las
dificultades en su funcionamiento y su cobertura han provocado que algunas agencias centrales
prescindan de los controles e incluyan compromisos no registrados, que tienen que ser regularizados al
final del año (presionando de este modo la situación de liquidez).
497
no empieza el año fiscal no se les propor- pagos, dada la desconexión entre el presu-
ciona la información necesaria sobre los re- puesto y la tesorería.
cursos que les serán asignados. Además,
sus presupuestos tienen que ser presenta- Contabilidad. Los conceptos de presu-
dos a los consejos locales antes del 15 de puesto y contabilidad no se aplican de ma-
noviembre, lo que genera un conflictivo de nera clara y precisa. La clasificación presu-
cronogramas. Así pues, no hay garantía de puestaria de ingresos y gastos no distingue
que los recursos previstos en sus presu- claramente entre transacciones corrientes y
puestos se vayan a materializar.10 Por conside capital. Tampoco las operaciones finan-
guiente, ningún nivel de gobierno se toma cieras y no financieras están bien definidas,
en serio el proceso presupuestario y las de- tanto respecto a su clasificación como a su
mandas subnacionales ingresan por lo re- contenido. Esto puede conducir a confusio-
gular como gasto adicional, sin tener en nes en el registro o liquidación de transac-
cuenta si éste ha sido incluido en los presu- ciones de acuerdo con su naturaleza econó-
puestos originales. mica actual, y que no se mida el impacto re-
al del presupuesto en la sociedad.
Tesorería. La Tesorería reacciona ante
las presiones para acomodar el flujo de ca- SIGMA. Dada la inherente debilidad de la
ja, generando así un círculo vicioso de pre- planificación presupuestaria, existen aún
supuestos sobreestimados, mala ejecución numerosas transacciones no presupuesta-
de los mismos, ajustes reiterados de la Te- rias que se ejecutan fuera del sistema. Esto
sorería y falta de transparencia durante to- provoca un gasto excesivo de ciertas cuen-
do el ciclo para acomodar las necesidades tas presupuestarias y de la tesorería. Mien-
del día a día. Esta situación no conduce a tras el SIGMA no permita transacciones no
políticas públicas en las que se acostumbre presupuestarias, alterando el sistema meti-
a rendir cuentas ni a una programación ma- culosamente y registrando manualmente
croeconómica sólida. Algunas de las conse- transacciones contables, las instituciones
cuencias de esta situación son: (a) la pla- pueden justificar el gasto después a través
neación presupuestal y la ejecución no con- de la emisión de un decreto ejecutivo.
cuerdan con las proyecciones de ingresos ni Además de los problemas de cobertura,
con los flujos de caja de la Tesorería, (b) las existen otras debilidades:
enmiendas constantes al presupuesto retra- > El SIGMA fue diseñado para operar como
san ciertos programas importantes, deja sin una herramienta administrativa, pero la
financiamiento a otros y asigna recursos de práctica revela que se emplea sobre todo
forma ineficiente, lo que genera costos de como un sistema de pago.
oportunidad, (c) se genera una deuda inor- > El diseño original del SIGMA no incorpo-
gánica en concepto de créditos no contabi- ró las necesidades de información de to-
lizados con proveedores o de retrasos en los das las agencias descentralizadas.
10 Esto aplica en el 2004 con mayor importancia a los créditos esperados del FNDR, pero también al caso
de las transferencias de coparticipaciones a los departamentos. Además, el gobierno central ha ofrecido
hacer pagos en notas de 90 días (Certificados de Crédito Fiscal) que pueden utilizarse para pagar
impuestos.
498
> El registro del gasto presupuestario es dades de Bolivia implementaron en 2001 un

problemático incluso en la captura de sistema de información llamado SICOES. En
datos, lo que se agrava por una frecuen- él se ofrecía, entre otras, información sobre
te rotación de personal que hace que és- oportunidades de negocio, planes de adqui-
te no esté familiarizado con el sistema. siciones y documentos de ofertas (subas-
> La falta de claridad de los requisitos ad- tas). Sin embargo, el servicio fue interrum-
ministrativos para capturar y administrar pido tras la puesta en marcha de la página
los datos presupuestarios contribuye a web del SICOES. Más adelante, Bolivia firmó
debilitar la eficacia del sistema. un acuerdo bilateral de cooperación con el
> Las reformas en la clasificación y la es- gobierno de Brasil para implantar el COM-
tructura presupuestaria no se han imple- PRASNET y la provisión de asistencia técni-
mentado. ca para su adaptación y adopción.
Los limitados avances en materia de ad-
La falta de transparencia y quisiciones son:
eficiencia en los procesos > Normas Básicas (NB) para el sistema de
de contratación pública adquisiciones.
> Planes de compras y sistemas de raciona-
Adquisiciones. El decreto que regula el lización para descentralizar las compras
marco de adquisiciones públicas en Bolivia en base a montos.
no ha podido alcanzar rango de Ley y ha si- > Sistema de información de contratacio-
do modificado 5 veces en los últimos 18 menes estatales (SICOES).
ses, casi siempre en respuesta a presiones
de contratistas locales, proveedores y con- La falta de eficiencia en la
sultores. gestión de los activos del Estado
Las regulaciones y documentos locales El Servicio Nacional de Patrimonio del Es-
de adquisiciones incluyen prácticas y requi- tado (SENAPE) tiene la responsabilidad de
sitos que no están en línea con prácticas in- administrar los bienes del Estado. Las fun-
ternacionales, lo que merma la transparen- ciones básicas de esta entidad son: (i) el re-
cia del proceso, propicia acuerdos con los gistro y control del patrimonio (ii) el segui-
postores, reduce el nivel de competencia y miento de los bienes del Estado y (iii) la pro-
dificulta la gestión de las adquisiciones de moción del saneamiento legal. Además de
los contratos. Los cambios normativos han estas funciones, también asume la gestión
provocado un retroceso en lo referente a de los asuntos pendientes de la ex UCAELR
procedimientos y prácticas. mediante la Dirección Técnica Transitoria de
El marco legal e institucional de adquisi- Entidades en Liquidación. Posteriormente
ciones precisa de un organismo nacional rese incluyeron entre sus competencias la re-
gulador con capacidad técnica, legal y fi- cepción de los activos y pasivos de la Unidad
nanciera para supervisar a las entidades pú- de Reordenamiento (Fondos en Liquidación)
blicas que contratan y asegurar el cumpli- y se le otorgaron facultades para asegurar la
miento del decreto de adquisiciones y sus continuidad de las liquidaciones.
regulaciones. El cumplimiento eficiente de estas fun-
Respecto al uso de sistemas de adquisiciones podría generar ingresos y ahorros pú-
ciones de gobierno electrónico, las autori- blicos que podrían destinarse a programas
499
públicos o sociales. Sin embargo, la organi- > La organización funcional y administra-

zación y el funcionamiento de la entidad tiva-contable interna no responde a los
adolecen de serias debilidades. objetivos institucionales.
El registro de activos es incompleto si se > La información disponible (incompleta y
hace la búsqueda por fuente de información no fiable), dificulta la elaboración de es-
(sólo un 20 a 25 por ciento de contrapartes trategias y planes de acción, y la toma de
potenciales), por cobertura (menos de un 10 decisiones de gestión.
por ciento de los activos se encuentran re- > La organización, los recursos, las meto-
gistrados), por materia (no contempla la dologías y las herramientas del área de
propiedad intelectual y de las empresas del liquidación de entidades son ineficaces e
Estado) y por ámbito geográfico. Además, la ineficientes.
obligación de “sanear” o regularizar la pro- > El desempeño histórico de UFL ha sido
piedad no se cumple, debido a la carencia de ineficaz e ineficiente. No se observan
los procedimientos y recursos tecnológicos planes concretos para revertir esta situa-
adecuados. La Unidad Fondos en Liquidación ción (sólo objetivos sin planes de acción
(UFL), que comenzó a aplicarse en 2003, se correspondientes).
fijó como objetivo liquidar tres Fondos al 31 > Las distorsiones “conceptuales” se refle-
diciembre del 2005. Hasta la fecha no se ha jan en una estructura operativa cuantita-
liquidado ninguno de ellos debido, entre tivamente sobredimensionada, pero con
otras causas, a la falta de inventarios conso- capacidad “productiva” muy limitada.
lidados y valorados de activos, y de inventa-
rios verificados de pasivos y litigios, y la ine- Las mejoras pendientes en
xistencia de integración funcional y conta- la reforma del funcionariado
ble-administrativa en el SENAPE. El costo de la planilla salarial del sector
En el caso de la Liquidación de Entida- público boliviano es aproximadamente del
des, el SENAPE: 10 por ciento del PIB y representa casi el 40
> No ha liquidado ninguna entidad de las por ciento del gasto corriente global del
14 en proceso y ha mantenido sus acti- sector público. Desde 1999 ha aumentado
vos por una media de 5 años. en términos reales, aunque el número de
> No dispone de un método para ejecutar funcionarios públicos se ha mantenido
(o no ha ejecutado) las tareas básicas de constante. A su vez, el costo del pago de
una unidad “liquidadora”, como el in- pensiones del antiguo sistema de reparto ha
ventario y la valoración de activos, las resultado aproximadamente el doble de lo
verificaciones (física-tenencia-legal) y que se estimó cuando se hizo la reforma del
un plan de acción de liquidaciones. sistema provisional en 1996, debido que el
> No ha verificado el “colectivo” de activos número de beneficiarios aumentó en algo
sobre los que actúa. más del 30 por ciento y a que el monto del
Dada esta situación, el diagnóstico del beneficio promedio se incrementó a más del
SENAPE a fines del 2005 ha sido el siguiente: doble del PIB per cápita.
> El marco legal-normativo es poco claro y La planilla salarial preocupa cuando se
abunda en formalismos. observa el nivel macroeconómico, particu-
> No tiene mecanismos de planificación larmente en lo que se refiere a los sueldos de
estratégica. los maestros. Bolivia tiene una de las mejo-
500
res ratios estudiante-maestro de Latinoamé- en el SIN hay avances, los estándares sólo
rica, pero los resultados no justifican el gas- permiten acceder a una fiscalización ade-
to. Los profesores son el grupo más numero- cuada a los sectores formales de la econo-
so de empleados del gobierno central. Los mía. En este sentido, existe hoy una amena-
intentos previos por descentralizar la ges- za de reversión de la modernización y de la
tión salarial hacia las prefecturas o los mu- autonomía administrativa de estas dos ins-
nicipios han tropezado con su férrea resis- tituciones, agravada por el hecho de que la
tencia (Ahmad et al., 2004). elevada corrupción e informalidad de la eco-
Los salarios del magisterio se fijan en nomía impiden controlar su rendimiento.
función de las horas trabajadas en cada ubi- Los factores que hacen poco eficaz esta ta-
cación laboral y por lo tanto no pueden ser rea son los siguientes:
supervisados por el gobierno central. Por su > Fallas en el control fronterizo y en los
parte, los gobiernos subnacionales no tienen tránsitos de mercancías, que permiten el
incentivos para restringir o supervisar estos contrabando y las ventas internas sin
aportes, porque los maestros no dependen control tributario.
de ellos. En este limbo administrativo, no es > Existencia de muchos regímenes espe-
extraño que esa planilla salarial haya crecido ciales (zonas francas, maquilas, almace-
tan rápido y que ni los maestros, ni los nive- nes temporales) con poco control.
les bajos de la administración educativa, > Bajo número de contribuyentes inscritos,
tengan incentivos para cambiar el estatus que operan en los mercados informales,
quo, que no puede ser monitoreado efectiva- donde las autoridades no intervienen.
mente y que es ideal para generar ingresos > Poca o ninguna sanción, particularmente
locales a costa del centro. judicial, a los incumplimientos aduane-
Mientras los gobiernos locales son libres ros y tributarios detectados por las insti-
de contratar y fijar los salarios, sujetos a su tuciones.
parte en las coparticipaciones (del 25 por > Poca sanción judicial a funcionarios y
ciento), los municipios más pequeños son contribuyentes corruptos, a pesar del al-
los más propensos a sufrir presiones políti- to grado de detección y sanción adminis-
cas y a ser víctimas de presiones salariales. trativa ejercido por ANB y SIN.
La inestabilidad política trae consigo ince- > Escasa coordinación entre las institucio-
santes designaciones y despidos de perso- nes que efectúan labores de fiscalización
nal situado en los niveles altos de la admi- (ANB, SIN, Superintendencia Tributaria,
nistración. La inversión en habilidades y Viceministerio de Política Tributaria).
experiencia es por lo tanto nula. > Presiones de grupos formales e informa-
les podrían revertir o aminorar la marcha
Eficiencia y transparencia del proceso de modernización de las ins-
en la gestión del ingreso: los tituciones recaudadoras.
problemas pendientes de la > Falta de instrumentos en el área de recur-
recaudación fiscal sos humanos para buenas prácticas (co-
mo los ascensos verticales, los sólidos
El SIN y la ANB. El bajo nivel de fiscali- procesos de evaluación de desempeño y,
zación y control impide a la Aduana cumplir en particular, las remuneraciones ajusta-
su función recaudadora. Por su parte, si bien das al nivel de mercado). Asimismo, los
501
directorios de ambas instituciones, nom- > Restringir la capacidad del gobierno o

brados por la autoridad política, en oca- del parlamento para exceder los límites
siones intervienen equivocadamente en apropiados sin presupuestos suplemen-
aspectos operacionales y técnicos. tarios. Este es un principio fundamental,
ya que no debe haber gasto sin apropia-
POLÍTICAS PARA UNA ción. Asimismo, el Congreso debe respe-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA tar el paquete presupuestario y las metas
EFICIENTE Y TRANSPARENTE macroeconómicas (que podrían ser co-
municados a las subcomisiones del Con-
Estrategias para proseguir greso con suficiente antelación respecto
las reformas al envío del presupuesto completo) y no
La necesidad de racionalizar y/o reducir poner en peligro la estabilidad macroe-
el gasto e incrementar los ingresos fiscales conómica del país.
podría apoyarse en reformas institucionales > Asegurar que el presupuesto cubra to-
basadas en los siguientes pasos: das las dependencias del gobierno a
> Deberían proseguir las reformas en aque- fin de conocer con exactitud todos los
llos aspectos en que se vienen imple- recursos comprometidos y las responsa-
mentando con éxito, a fin de proteger los bilidades del gobierno.
avances. > Equilibrar el gasto con las fluctuacio-
> Debería ampliarse la reforma a nuevas nes en los precios de los recursos na-
instituciones seleccionadas, teniendo turales. Esto es importante para “aho-
en cuenta si la reforma tendrá efectos rrar” ingresos y alejarse del gasto insos-
fiscales y si podría generar impactos rá- tenible cuando se presenta en los niveles
pidos con recursos adicionales margi- más bajos de recaudación.
nales. > Empezar a preparar las estimaciones
> Debería consolidarse la reforma en las del paquete presupuestario, lo que fa-
áreas que constituyen la base operativa cilitará la evaluación de las responsabili-
de las instituciones públicas, es decir los dades existentes y dará margen a nuevas
procesos administrativos, financieros y iniciativas.
de control regulados por la Ley SAFCO > Suministrar oportunamente las esti-
(incluidos los procesos de planeación, maciones de transferencias a los go-
presupuesto, tesorería y adquisiciones). biernos subnacionales. Esto se facilita-
Debería también continuar con la moder- rá por el contexto de mediano plazo del
nización del SIGMA, herramienta de di- presupuesto central y les permitirá pre-
chos procesos administrativos. sentar presupuestos realistas y puntua-
les a sus consejos o comisiones. Este es
Políticas para una gestión un elemento fundamental para poder
eficiente y transparente del consolidar la responsabilidad fiscal a ni-
gasto público vel subnacional.
Propuestas para mejorar la planifica- Fortalecimiento del Sistema Nacional

ción. Algunos de los elementos claves para de Planificación. Es necesario establecer
perseguir esta meta son: procesos y metodologías para definir las
502
prioridades de inversión y gasto público y de aplicaciones analíticas. Las estadísticas

que éstas queden reflejadas en el presu- sobre salud, educación, protección social y
puesto general. Ello permitiría convertir al ambiental, por ejemplo, pueden utilizarse
Plan de Desarrollo Económico y Social en para estudiar la eficacia de los programas
una herramienta de gestión para priorizar públicos en estas áreas. Los códigos del CO-
programas y proyectos, establecer indicado- FOG son un tanto diferentes a la estructura
res de seguimiento y evaluación, responder de otros códigos de clasificación de las Esta-
de manera más eficaz a las necesidades de dísticas Financieras Gubernamentales (GFS,
desarrollo de los diferentes sectores del pa- por sus siglas en inglés). Las funciones se di-
ís, evaluar los resultados de dichas respues- viden en tres niveles. La clasificación del CO-
tas y contar con elementos objetivos de jui- FOG permite presentar las tendencias de
cio para la reasignación del gasto público. gasto del gobierno en funciones particulares
Los ejemplos de Chile y Colombia, que cuen- o evaluar propósitos a ser examinados a tra-
tan con organismos y sistemas de planifica- vés del tiempo. La contabilidad pública con-
ción, seguimiento y evaluación del gasto vencional no suelen ser apropiada para este
público ofrecen alternativas que serían apli- propósito, porque refleja la estructura orga-
cables y de mucha utilidad para Bolivia. La nizativa del gobierno. No sólo se pueden
introducción de estos mecanismos serviría distorsionar las series temporales con cam-
también en el medio plazo para poner en bios organizativos, sino que en un momento
marcha de una forma ordenada el proceso de dado algunas organizaciones pueden ser res-
descentralización, pues permitiría que el ponsables de más de una función, y enton-
Gobierno Central transfiriera competencias ces una de ellas debe ser dividida entre va-
y recursos bajo ciertos requisitos que permi- rias organizaciones. Por ejemplo, si un go-
tan el seguimiento y la evaluación de los re- bierno crea una nueva dependencia, que reú-
sultados de dichas transferencias. ne algunas funciones antes administradas
por otras o por diferentes niveles de gobier-
Clasificación funcional (ver Fondo Mo- no (lo que sucede permanentemente en Bo-
netario Internacional, 2001). El presupues- livia), normalmente no será posible utilizar
to boliviano no incluye la clasificación fun- la contabilidad pública convencional para
cional. Hay una clasificación del sector eco- comparar el gasto a través del tiempo.
nómico (por ejemplo, agricultura, energía, Los ítems clasificados deberían ser prin-
agua y residuales), pero no puede ser consi- cipalmente transacciones individuales. Cada
derada como clasificación funcional propia- compra de bienes y servicios, pago de sala-
mente dicha. Debe haber una clasificación rios, transferencias u otros gastos deberían
detallada de las actividades y de los objeti- ser asignados un código COFOG de acuerdo
vos sociales y económicos que persiguen las con la función a la que sirve la transacción.
entidades gubernamentales a través de dife- Para la mayoría de los gastos, sin embargo,
rentes tipos de gasto. no será posible usar las transacciones como
La Clasificación de Funciones de Gobier- ítems de clasificación. Por otro lado, los có-
nos (COFOG) provee una clasificación apro- digos COFOG podrían ser asignados a todas
piada para el gasto público en funciones, las transacciones de las agencias, oficinas
que por experiencia ha demostrado ser de inde programas y unidades similares dentro de
terés general y abierto a una amplia variedad los ministerios del gobierno.
503
Una clasificación única no puede atender del sistema, la rapidez de las transaccio-
todos los objetivos analíticos. La selección nes y la generación de informes reclama-
de funciones en la COFOG no lo es. El alcan- dos por los principales usuarios.
ce de cada función podría ser más amplio o > Desarrollar una página web de acceso
más limitado, y podrían haberse incluido público a la información del SIGMA, con
funciones completamente diferentes. Por información de fácil uso y comprensión.
ejemplo, el gasto para escuelas de medicina > Establecer un comité de usuarios del
está clasificado en la COFOG como parte de SIGMA que tenga por objeto principal
educación en vez de salud. También la in- discutir y definir las particularidades que
vestigación y el desarrollo podrían ser una un sistema de información debería tener.
función en sí misma, pero en la COFOG están Este proceso de conceptualización es
clasificados en función del objetivo al que fundamental antes de tomar decisiones
sirven. Por lo tanto, las estadísticas COFOG respecto al futuro del sistema.
deben ser utilizadas con cuidado para ase- > Presentar información presupuestaria
gurar que la cobertura deseada se cumpla utilizando la clasificación por programa
para los propósitos analíticos específicos. de acuerdo con las prioridades estratégi-
La clasificación propuesta respeta los cas articuladas para la lucha contra la
principios expuestos los principios expues- pobreza.
tos en el Manual de Estadísticas Financieras > Mejorar el seguimiento de resultados pa-
Gubernamentales del FMI para 2001 (GFSM ra los sectores que tienen clasificaciones
2001, por sus siglas en inglés). Éstas tam- sólidas por programa, vinculando indica-
bién incluyen a la COFOG de la Organización dores intermedios clave con las áreas
para la Cooperación y el Desarrollo Económi- respectivas de intervención pública.
cos (OCDE) y de las Naciones Unidas. Sin em- > Aclarar la información sobre las reglas
bargo, es importante resaltar que una imple- presupuestarias subyacentes y realizar
mentación completa de dichos principios re- esfuerzos piloto para involucrar al públi-
quiere de elaborar, entre otras cosas, la hoja co general en los elementos básicos del
de balance, una declaración de las operacio- proceso presupuestario, utilizando los
nes del gobierno y una declaración de todos ejemplos de Sudáfrica y Uganda.
aquellos flujos económicos que requieran la
adopción de la base contable actual. Propuesta para un presupuesto por re-
sultados.11 Avanzar hacia la utilización del
SIGMA La mejora del sistema de admi- presupuesto como un instrumento de apoyo
nistración financiera requiere las siguientes a la gestión por resultados exigiría todavía
medidas: desarrollar algunos requisitos previos en la
> No extender el SIGMA a niveles sub-na- administración pública y en el propio proce-
cionales en la medida en que sus capaci- so presupuestario. En el ámbito de la admi-
dades de procesamiento no lo permitan. nistración pública, sería necesario priorizar
> Ejecutar las medidas a corto plazo nece- estratégicamente los recursos y evaluar la
sarias para mejorar el funcionamiento gestión. Esto implica establecer referentes
11 Esta sección está en línea con los hallazgos y propuestas presentadas en BID (2005).
504
mínimos sobre las áreas de acción e inver- logrados. Además, es necesario continuar
siones prioritarias en el medio y largo plazo, con los esfuerzos actuales en el desarrollo
además de revisar el diseño y organización de convenios de gestión (actualmente en fa-
de las estructuras programáticas e identifi- se piloto entre el Ministerio de Hacienda y
car cómo contribuyen a la generación de Aduanas e Impuestos) para permitir el
productos, ver si no existen duplicidades de aprendizaje institucional y la coordinación
funciones con otras instituciones públicas, por medio de la definición de objetivos, me-
o si tienen claramente definidos los usuarios tas y indicadores de desempeño para su se-
y beneficiarios, así como los objetivos y me- guimiento y evaluación.
tas de los que responden públicamente. Así
pues, transitar hacia un presupuesto basado Propuestas para el sistema de contra-
en resultados (identificando los efectos del taciones. Las siguientes son algunas de las
gasto en la población beneficiaria) requiere propuestas de reforma para el sistema de
siempre orientarse hacia un presupuesto y contrataciones: (i) establecer el marco ins-
un ordenamiento programático en función titucional mediante una Ley de Compras y
de los productos que las entidades proveen. Contrataciones; (ii) crear una oficina central
Ello implica la consolidación y un funciona- responsable de supervisar el sistema de
miento eficiente de los sistemas de la Ley compras, con un personal especializado;
SAFCO. (iii) integrar el Sistema de Adquisición de
En el ámbito de la institucionalidad Bienes y Servicios debe integrarse al SIGMA;
presupuestaria, y del propio proceso, sería (iv) iniciar la instauración de un sistema de
preciso desarrollar un conjunto de medi- compras electrónicas; (v) consolidar una
das que tuvieran en cuenta la normativa y base de datos de proveedores; (vi) mejorar
los procedimientos, los actores que parti- la información brindada a la ciudadanía so-
cipan y las capacidades institucionales bre compras del Estado, (vii) establecer y
que afectan el resultado global del proce- ejecutar un plan de auditorías e investiga-
so presupuestario. Lo anterior implica ciones especiales que contemple las normas
abordar la sistematización y coherencia de y la calidad de los resultados y (viii) estudiar
la normativa presupuestaria, lograr una la implantación de compras corporativas,
mayor complementariedad entre las eta- que permitan generar ahorros.
pas del ciclo presupuestario y los agentes
que intervienen y, desarrollar y consolidar Funcionariado. En este tema, las princi-
mecanismos e instrumentos para mejorar pales recomendaciones son las siguientes:
la gestión pública. > Actualizar el registro de funcionarios pu-
En este contexto, es fundamental que los blicos, controlar, entre otros, las altas y
instrumentos y metodologías desarrollados bajas de personal y extender el registro
se articulen bajo una concepción sistémica, de la administracion publica.
que integre las fases y racionalice los instru- > Integrar la información del registro con
mentos del proceso presupuestario, desde el historial individual de servicios de ca-
priorizar los recursos en función de objeti- da funcionario público. Dicho historial
vos y metas hasta retroalimentar la informa- debería contar con toda la información
ción de desempeño en la fase de evaluación sobre los servicios prestados al Estado y,
de la gestión del gasto y de los resultados junto con el Registro, constituiría la ba-
505
Recuadro 1 - EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE MEJORA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES
En Perú, el CONSUCODE es un organismo especializado de adquisiciones públicas que goza de inde-

pendencia técnica, funcional, administrativa, económica y financiera. El CONCUSODE desempeña tres
funciones principales: (i) tiene un papel normativo y provee asistencia técnica y legal en materias re-
lacionadas con el cumplimiento de regulaciones; (ii) administra el sistema de registro nacional de pro-
veedores, (iii) resuelve controversias relacionadas con el cumplimiento de regulaciones en la fase de li-
citación. Ha implementado un sistema nacional de conciliación y arbitraje, pero no actúa como árbi-
tro; provee capacitación y certificación a profesionales independientes en materia de adquisiciones lo-
cales y sus prácticas para que actúen como árbitros y resuelvan disputas y conflictos que surjan duran-
te la etapa de ejecución del contrato. La agencia se ha comprometido a desarrollar e implementar el sis-
tema de adquisiciones y gobierno electrónico –SEACE.
En Brasil, el COMPRASNET ofrece servicios a través de Internet para funcionarios públicos y provee-
dores; y contiene también información para el público en general, como legislación y manuales. El ser-
vicio para funcionarios públicos cuenta con entrada a las siguientes aplicaciones: foro de discusión,
preguntas sobre precios de contratos del gobierno, modulo del SIASG, que es utilizado para documen-
tos de ofertas y además emite enmiendas, entre otras. Este enlace permite al funcionario descargar un
catálogo de bienes y servicios, buscar documentos.
En México, se estableció COMPRANET para asegurar la transparencia y eficiencia en la gestión de las
adquisiciones públicas. El sistema permite a las agencias compradoras anunciar las adquisiciones de
bienes y obras públicas en línea. Permite además realizar ofertas de manera electrónica, en línea y en
tiempo real, cuenta con información estadística para supervisar el desempeño de los proveedores de
bienes y servicios y permite el acceso en línea utilizando comunicaciones internacionales para un in-
tercambio electrónico seguro al público en general e individuos interesados en información específica
sobre los procesos, aplicaciones codificadas y firmas electrónicas para asegurar confidencialidad. El
sistema es reconocido por un estatuto legal y todas las transacciones y firmas electrónicas son legal-
mente vinculantes.
se de información para el diseño e imple- narios Públicos que se aplica actual-

mentación de la política salarial y de la mente es la herramienta de información
carrera administrativa. idónea para el desarrollo de estas refor-
> Contratar competitiva y transparente- mas pendientes.
mente los empleados públicos y prepa- > Las sanciones y los incentivos en el pro-
rar y aplicar una nueva politica salarial grama de registro son necesarios para
y de recursos humanos. Estas reformas asegurar el cumplimiento. El personal y
deberían permitir racionalizar el cuerpo los directores deberían tener un incenti-
de funcionarios, reordenar sus recursos vo para asegurar que la nómina y los da-
humanos, homologar las funciones y sa- tos e información del personal sean
larios públicos y establecer mecanismos completos y correctos, y se incluyan en
de promoción basados en el desempe- el registro. La contratación competitiva
ño. El programa de Registro de Funcio- y transparente de los empleados públi-
506
cos sólo se ha aplicado en ciertas enti- que sumado a los continuos cambios de
dades gubernamentales concretas. No se directores y presidentes provoca estan-
han utilizado los resultados de la expe- camientos en el desarrollo institucional.
riencia para aplicar medidas similares a > Establecer un sistema de incentivos pre-
maestros o médicos, ni se han desarro- supuestarios que permita reducir la eva-
llado ni implementado mecanismos para sión, el fraude fiscal y el contrabando,
el ascenso y evaluación de desempeño además mejorar la atención a los contri-
de los empleados públicos (Banco Mun- buyentes y usuarios.
dial, BID y Ministerio Británico para el > Evaluar la sostenibilidad financiera de
Desarrollo, 2004). las instituciones a fin evitar su depen-
dencia de la cooperación internacional.
Políticas para mejorar > Evaluar técnicamente a los sistemas. En
los ingresos públicos el caso de ANB, SIDUNEA está la alterna-
tiva del desarrollo de un sistema propio.
Administración Tributaria y Aduanera. En el caso de SIN conviene más reforzar
Existen algunas tareas pendientes para con- la estrategia de trámites electrónicos.
solidar la reforma: > Establecer mecanismos formales de
> En el caso de la ANB, éstas son: (i) la re- coordinación entre SIN, ANB y otras en-
definición organizativa, rol y titularidad tidades de Hacienda, con el fin de poten-
del directorio; (ii) el uso de la informa- ciar la fiscalización y el control de la co-
ción para mejorar la fiscalización; (iii) branza.
una estrategia integral de lucha contra el > Construir una estrategia rápida y común
contrabando, (iv) la incorporación de de gobierno, que integre el sector priva-
técnicas de gestión y trabajo en equipo y do formal y guíe la lucha contra el con-
coordinación con otros organismos fis- trabando.
calizadores, (v) el afianzamiento del > Simplificar los trámites en el SIN y la
plan estratégico asumido por toda la ins- evaluación de los trámites de importa-
titución. ción en ANB.
> En el caso del SIN se debería: (i) termi- > Evitar nuevos contratos con las verifica-
nar el empadronamiento de contribuyen- doras de preembarque.
tes; (ii) mejorar los procesos informáti-
cos de control; (iii) continuar reforzando Gestión de activos. La debilidad institu-
la fiscalización; (iv) establecer unidades cional y la carencia de herramientas de ges-
especializadas por sector económico. tión del SENAPE, le impiden cumplir sus fun-
> Generar un consenso político y social que ciones eficientemente, motivo por el cual es
impida la apropiación de la administra- necesario redefinirlo de forma que pueda
ción tributaria y aduanera por parte de cumplir un rol importante que implique:
sectores interesados, reforzando el ca- > Regularización, valoración, registro y
rácter técnico de SIN, la ANB y la Supe- control de los activos del Estado.
rintendencia Tributaria. > Optimización de la gestión de los activos
> Acabar con los mandatos interinos. Es- del Estado, generando ingresos y ahorros
tos, particularmente en la ANB, impiden fiscales, derivados de la optimización
una gestión con visión a largo plazo, lo del uso de activos útiles, la eliminación
507
de activos ociosos y/o innecesarios cau- > La instauración de mecanismos de eva-

santes de gastos improductivos. luación ciudadana sobre la gestión pú-
> Actuar como vehículo especializado para blica.
la “salida” de activos, cuya permanencia > La aprobación de normas para el acceso a
en el patrimonio del Estado no está jus- la información pública.
tificada. Simplificación de trámites y gobierno
Los principales resultados esperados electrónico. Bolivia cuenta con algunas ex-
serían: periencias exitosas de simplificación de trá-
> Todos los activos serían “resueltos” me- mites, que junto a la experiencia internacio-
diante su asignación eficiente, genera- nal dan las bases para definir procedimien-
ndo ingresos y ahorros fiscales. tos de probada eficiencia para identificar los
> Se pasivos y litigios reasignados. trámites existentes, evaluar la conveniencia
> Liberación de recursos para reasignación o necesidad de los mismos, e identificar los
y capacitación. cuellos de botella y los costos innecesarios
> Un Programa de Gestión de Activos del generados por dichos trámites. Una vez cap-
Estado (PROGAE) optimizando la gestión turado, este panorama diseña e implanta los
del patrimonio estatal. ajustes necesarios.
> Bolivia tendría un vehículo capaz de eje- Participación ciudadana en la gestión
cutar el PROGAE y de “disponer” activos pública. Bolivia podría introducir mecanis-
del Estado eficiente y eficazmente. mos de evaluación ciudadana de los servi-
> La fiscalidad sería positiva. cios brindados por el Estado. Para ello pue-
de recurrir a mecanismos como las cartas
Políticas para mejorar el compromiso de Argentina, que son las me-
acceso a los servicios y a tas públicas de mejora en la gestión del ser-
la información del Estado vicio comprometidas por las entidades pú-
Entre los problemas importantes de la blicas; o las fichas de evaluación del Perú,
administración pública se encuentran la con las cuales los usuarios evalúan la efi-
complejidad de la regulación gubernamen- ciencia de la prestación de servicios públi-
tal, de los trámites administrativos y la ge- cos específicos; o los tableros de control
neralizada percepción de practicas de co- ciudadanos a través de los cuáles las propias
rrupción. Para enfrentar estos problemas y entidades evalúan la calidad del servicio.
basado en la experiencia internacional, se Acceso a la información pública. La ne-
puede implementar: cesidad de dictar una ley de acceso a la in-
> La ejecución de un programa de simplifi- formación pública es impostergable para
cación de trámites. contribuir a incrementar la transparencia de
> El desarrollo y puesta en marcha de me- la actividad del Estado. Ello ayudaría a redu-
canismos de gobierno electrónico. cir la percepción de que reina la corrupción.
508
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510
ANEXO 1
INDICADORES DE GOBERNABILIDAD, INSTITUTO DEL BANCO MUNDIAL (1996-2004)
Voz de Rendición de Cuentas 2004 2002 2000 1998 1996
Estimado (-2.5 to + 2.5) -0.01 0.01 0.23 0.35 0.1

Rank Percentil (0-100) 50 56.5 60.2 56.5
Desviación Estándar 0.15 0.18 0.22 0.23 0.2
Número de Estudios/Encuestas 10 9 6 5 5
Estabilidad Política y Ausencia de Violencia

Estimado (-2.5 to + 2.5) -0.65 -0.06 -0.42 0.08 -0.23
Rank Percentil (0-100) 36.8 35.8 46.7 31.7
Efectividad Gubernamental
Estimado (-2.5 to + 2.5) -0.63 -0.53 -0.4 -0.11 -0.44
Rank Percentil (0-100) 34.5 39.7 55.2 33
Calidad Regulatoria
Estimado (-2.5 to + 2.5) 0.05 -0.12 0.65 0.9 0.82
Rank Percentil (0-100) 50.5 75.1 82.1 81.2
Estado de Derecho
Estimado (-2.5 to + 2.5) -0.55 -0.6 -0.51 -0.35 -0.66
Rank Percentil (0-100) 32.5 40 46.5 29.5
Control de la Corrupción
Estimado (-2.5 to + 2.5) -0.78 -0.82 -0.65 -0.41 -0.87
Rank Percentil (0-100) 25.3 27.7 42.1 22
Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2005
511
ANEXO 2
RESUMEN DE LA CLASIFICACIÓN GLOBAL DE COMPETITIVIDAD
Calidad Regulatoria
- La informalidad refleja los altos costos y bajos beneficios de ser formal
- En Albania, evadir 20% del pago de impuestos incrementa las ganancias en un 50%. En
Bolivia, en un 35%. Bolivia está entre los países que hacen más difícil el pago de impues-
tos en términos de tiempo
Por lo que es necesario:
- Simplificar y descentralizar los procedimientos burocráticos
- Modernizar la normativa laboral
- Mejorar la normativa de cierre de empresas
- Crear un sistema de garantías inmobiliarias y mobiliarias eficiente
Cuadro II.1
Presión regulatoria del Gobierno central
Complejidad de los tramites burocráticos
América Latina
Efectividad de la Ley de Quiebra
Mundo
Flexibilidad de la determinación salarial Bolivia
Prácticas de contratación y despido
0 20 40 60 80 100
Estado de Derecho
Débiles instituciones básicas del mercado: ejecutar un contrato (47 procedimientos, 591
días y 10% del valor del reclamo). Alto costo para registrar una propiedad o transacción
Recomendaciones:
- Fortalecer y modernizar el Poder Judicial
- Mejorar la protección de los derechos de propiedad con la modernización de la Oficina de
Derechos Reales y mecanismos para evitar la toma de tierras
- Adoptar un marco legal para la propiedad intelectual
Mejorar la infraestructura
Limitada infraestructura de transporte.
- Costosas cadenas de oferta (20 veces más costosa que en Brasil), mala provisión de ser-
vicios (electricidad). Ello hace que los inventarios sean altos (36 a 50 días).
512
Cuadro II.2 - ESTADO DE DERECHO


América Latina
Derechos de propiedad Mundo
Bolivia
Protección a la propiedad intelectual
0 20 40 60 80 100
Cuadro II.3 - INFRAESTRUCTURA
Calidad de la infrestructura en general
Desarrollo de la infraestructura ferroviaria
Calidad de la infraestructura aérea América Latina

Mundo
Calidad del abastecimiento de electricidad
Bolivia
Calidad de la infraestructura telefónica
0 20 40 60 80 100
Cuadro II.4 - FORTALECER LA TRANSPARENCIA DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
Costo de la corrupción en los negocios
Costo de pagos irregulares en los negocios
Pagos irregulares en estruccturación de políticas de gobierno
Pagos irregulares en decisiones judiciales América Latina

Mundo
Pagos irregulares en contratos públicos
Bolivia
Pagos irregulares en recaudación fiscal
Pagos irregulares en exportaciones e importaciones
0 20 40 60 80 100
LA SEGUNDA FASE DE LA
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA1
Jonas Frank
ras más de una década de fortalecimiento del nivel municipal
T de gobierno, la segunda fase de la descentralización en Boli-

via se centrará en el nivel departamental. La fuerza impulsora
de esta etapa será sin duda la redistribución de los nuevos ingre-
sos derivados de la explotación de recursos naturales y regalías.
Así pues, la reducción de la desigualdad regional en las transferen-
cias, la mejora en la prestación de servicios y la responsabilidad
fiscal serán los desafíos prioritarios. Para lograr que la segunda fa-
se de descentralización sea un éxito, en el corto plazo, Bolivia de-
bería (i) establecer capacidades institucionales mínimas en lo que
respecta a la gestión de los recursos humanos, la compra de bie-
nes, y el seguimiento y evaluación de la calidad de los servicios
públicos; (ii) mejorar el sistema de transferencias fiscales para lo-
grar una mayor equidad regional; y (iii) fortalecer la responsabili-
dad fiscal. Sólo si se dan estas condiciones podrá el país en el lar-
go plazo otorgar a los gobiernos regionales una mayor autonomía
para administrar sus recursos y transferirles otras competencias.
Esto permitiría al país aprovechar las ventajas de la descentraliza-
ción para mejorar los servicios para todos los ciudadanos.
1 El presente capítulo se basa en “Bolivia. Revisión institucional y gobernabilidad” (IGR) sobre

descentralización, en curso de preparación.
514
INTRODUCCIÓN un mínimo de capacidades institucionales

en el nivel nacional y el subnacional.
En Bolivia, la descentralización sigue El presente capítulo hace algunas pro-
siendo el mayor desafío en el intento por puestas posibles sobre cómo reforzar la res-
mejorar la gobernabilidad, fortalecer la responsabilidad fiscal y lograr mejores servi-
ponsabilidad fiscal y mejorar los servicios cios públicos en el proceso de descentraliza-
públicos. Además, la descentralización es ción. El texto revisa primero los anteceden-
clave para reconstruir el fracturado contrato tes de estas reformas, para a continuación
social del país y crear un sistema político analizar los principales problemas a los que
más legítimo. Tras la descentralización de se enfrenta la descentralización a la luz de
corte municipal iniciada en abril de 1994, el los últimos acontecimientos (particular-
país se encamina ahora hacia una segunda mente, la elección de prefectos y los ingre-
fase, más orientada hacia los gobiernos re- sos subnacionales generados por la nueva
gionales o departamentales2 y a la distribu- LH). La sección final plantea opciones de
ción de los ingresos por la explotación de política tanto para el corto como para el lar-
importantes recursos naturales. El primer go plazo, orientadas a resolver los proble-
paso en esta nueva dirección fue la elección mas citados.
por voto popular de nueve prefectos depar-
tamentales el pasado 18 de diciembre de ANTECEDENTES
2005. El segundo paso es la nueva Ley de Hi-
drocarburos (LH), que define la distribución La primera fase de la descentralización
de los recursos de la explotación del gas y fue de naturaleza municipal. El proceso se
del petróleo. Esta norma tendrá una signifi- inició en 1994 a través de la Ley de Partici-
cativa influencia en el progreso de esta se- pación Popular, que introdujo los actuales
gunda fase de descentralización. gobiernos municipales. Aunque su funcio-
Dada la experiencia de Bolivia y de otros namiento está lejos de ser perfecto, las al-
países, está claro que los beneficios asocia- caldías juegan ahora un papel económico y
dos a la descentralización no pueden mate- político cada vez más relevante. Como
rializarse si el proceso no se implementa y se muestra de ello, los gastos comunales repre-
planifica correctamente. La responsabilidad sentan cerca del 18,3 por ciento del gasto
fiscal sigue siendo un desafío, particular- público total y aumentarán tras la aproba-
mente en el período de despegue de este ción de la nueva LH. Tal y como ocurre en
nuevo orden descentralizado, en el que las muchos países, los líderes municipales son
presiones para incrementar los gastos serán muy respetados, mucho más que los titula-
substanciales. Asimismo, la calidad de los res de otras instituciones nacionales.
servicios públicos aún es muy baja en todas En 1995, poco después de la descentrali-
las regiones y sectores. Para mejorar esta si- zación municipal, se procedió a la reforma
tuación son necesarios nuevos incentivos y del nivel departamental. Parte de esta refor-
2 En este capítulo, el término “región” se refiere al territorio que en Bolivia se denomina departamentos.
La división ejecutiva es la prefectura, mientras que la instancia de representación son los concejos
departamentales. El término “gobierno subnacional” se refiere tanto a las prefecturas departamentales
como a los municipios.
515
LA SEGUNDA FASE DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA
ma consistió en el establecimiento de las prefecturas (con un 96,6 por ciento en pro-

prefecturas como entes desconcentrados del medio) es muy superior al de las municipali-
gobierno central. Sin embargo, las prefectu- dades (con 67,6 por ciento).
ras son instituciones híbridas. Por un lado, Bolivia está ahora entrando en una se-
son delegaciones del gobierno central, en- gunda fase de descentralización, en la que
cabezadas por un prefecto designado por el el énfasis está situado en el plano regional.
Presidente. Por otro lado, están los concejos Mientras que el motor de la primera fase fue
departamentales, cuyos miembros eligen los la democratización y la participación popu-
municipios de las provincias a través de su- lar, esta fase está siendo impulsada por la
fragio indirecto. Las prefecturas preparan lucha por los recursos naturales, y particu-
los presupuestos que aprueban los concejos larmente, por los ingresos por la explotación
(Gráfico A.1 en el Anexo). Antes de aprobar- de hidrocarburos5. Uno de los mayores pro-
se la LH, las prefecturas erogaban el 8,6 del blemas ocasionados por estas demandas
total del gasto público3. Pero aún son insti- consiste en que las regiones debaten sobre
tucionalmente muy débiles y tienen grandes cómo dividir el pastel de los recursos, y no
limitaciones para prestar servicios. En 1999, sobre cómo se deberían financiar o mejorar
por ejemplo, y ante la pérdida de calidad los servicios públicos. Este tipo de discusión
que estaba experimentando el servicio en olvida cuál es la necesidad de la población,
manos de las instancias departamentales, la que es recibir mejores servicios públicos.
red vial volvió a centralizarse, pasando de Como resultado de estas motivaciones,
las prefecturas al Estado. se han tomado dos importantes decisiones
En la ronda inicial del proceso emergen- sobre la descentralización:
te desde 1994, Bolivia se convirtió en un pa- (i) La elección de los prefectos. Este es un
ís relativamente descentralizado en térmi- hito en el proceso, porque las prefecturas de-
nos de gasto4. Antes de la aprobación de la partamentales serán autónomas de facto, in-
LH, los gobiernos subnacionales ya gestio- dependientemente de las decisiones que to-
naban ya el 27 por ciento del total del gasto me la Asamblea Constituyente en 2006. Cabe
público. Sin embargo, los gobiernos subna- recordar que la elección de estas autoridades
cionales recaudan menos del 6 por ciento departamentales tuvo un amplio un respaldo
del total de impuestos y regalías. Esto les popular (Gráfico 1). La descentralización po-
hace muy dependientes de las transferen- lítica mediante elecciones a prefecto implica
cias, aunque el nivel de dependencia de las que existen ahora nueve nuevos negociado-
3 Esto excluye la planilla salarial de salud y educación, que es una responsabilidad nacional.
4 Bolivia no se compara aún con Colombia o Argentina donde alrededor del 45 por ciento del gasto público
es descentralizado. En cambio, el grado de descentralización del gasto es mucho más grande que en los
países de Centroamérica donde el grado que alcanza no es más del 7 por ciento en promedio.
5 Una de las principales demandas de Santa Cruz, por ejemplo, es retener el 50% de la recaudación
impositiva local, una propuesta que se enfrenta a serios problemas metodológicos de cuantificación.
Esta, propuesta es muy preocupante, en tanto que confunde los impuestos recaudados en cierto
territorio con los impuestos generados en un territorio. Los grupos de estas regiones (particularmente
de Santa Cruz) también quieren más autonomía para protegerse de aquellas decisiones nacionales (por
ejemplo, en materia de tierra) que consideran perjudiciales para ellos.
516
res o actores políticos. También implica que de relacionarse con el Estado, en condicio-
los grupos corporativos, sobre todo del sec- nes más favorables que las vigentes en la ma-
tor privado, gozan de mejores posibilidades yoría de los municipios del país.
Grafico 1 - RESULTADOS DE ENCUESTA: DEMANDA POR DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

(marzo 2005)
81 15 4
La elección de Prefectos
79 14 7
La realización de la
Asamblea Constituyente
La realización del referéndum 69 27 4
por las autonomías
departamentales
0% 20% 40% 60% 80% 100%
De acuerdo En desacuerdo No precisa
Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (marzo-julio 2005).
(ii) Cerca de dos tercios de los recursos instituciones descentralizadas, como las
adicionales provenientes de la recaudación universidades, percibirán un 24,8 por cien-
de la LH6 (estimados en 240 millones de dó- to y un 6,2 por ciento de dicha recaudación
lares para el año 2006), estarán a disposi- en el primer año, monto que se incrementa-
ción de las regiones y municipalidades, sin rá gradualmente al 27,6 por ciento y 6,9 por
que éstas tengan nuevas competencias de ciento, respectivamente. Tras la promulga-
gasto7 (la Tabla 1 recoge la distribución de ción de la LH, el 35 por ciento del gasto pú-
los recursos en función de la evolución de la blico será realizado por los gobiernos sub-
LH). Durante el primer año, el gobierno nacionales, frente al 27 por ciento en 2004
central retendrá el 36 por ciento de la re- (Tabla 2).
caudación impositiva del Impuesto Directo Como veremos más adelante, estas dos
a los Hidrocarburos (IDH) y este porcentaje decisiones tendrán importantes efectos en
disminuirá gradualmente hasta llegar al la forma que adoptará la segunda fase de la
32,5 por ciento en 2007. Las prefecturas re- descentralización en Bolivia. Su aplicación
cibirán el 33 por ciento de la recaudación plantea varios problemas que deben ser re-
del IDH, mientras que los municipios y las sueltos para que el proceso sea exitoso.
6 Técnicamente, la LH elimina las llamadas participaciones, un impuesto del 31 por ciento que gravaba las
explotaciones antiguas (y que representaba aproximadamente una quinta parte de la producción de
hidrocarburos), e introduce un impuesto del 32 por ciento (el IDH) que grava toda la producción de
hidrocarburos.
7 El Decreto 28421, de octubre de 2005, reasigna entre los diferentes niveles de gobierno parte de las
competencias, entre las que figuran como competencias nuevas para las prefecturas la salud pública
(brigadas móviles, campañas de prevención y control de enfermedades endémicas), el desarrollo rural y el
empleo. Sin embargo, no existen datos de los fondos que se requieren para financiar dichos servicios.
517
Tabla 1 - INGRESOS POR REGALÍAS DEL SECTOR DEL PETRÓLEO Y DEL GAS
POR NIVEL DE GOBIERNO, DOS LEYES DE HIDROCARBUROS, 2006
Regalías e IDH Ley Nueva Ley Nueva Ley

(millones de US$) anterior (primer año) (cuarto año y
en adelante)
Gobierno central 132.0 225.7 208.9
Gobierno regional 203.1 326.5 326.5
Gobierno municipal 119.5 132.9
Instituciones Descentralizadas 29.9 33.3
Total 335.1 701.6 701.6
Fuente: Estimación del Banco Mundial, en base a información del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público (2005).
Tabla 2 - RATIO DE DESCENTRALIZACIÓN ANTES Y DESPUÉS DE LA LEY DE HIDROCARBUROS
Antes Después
(por ciento, 2004) (por ciento, 2006)
Regiones (prefecturas)
Ratioa del gasto de descentralización 8.6 13.2
Ratiob de descentralización impositiva 0.5 0.4
Ratioc de dependencia de transferencias 96.6 99.3
Municipalidades
Ratio de descentralización del gasto 18.3 21.5
Ratio de descentralización impositiva 5.4 4.5
Ratio de dependencia de transferencias 67.6 74.2
Gobiernos subnacionales
Ratio de descentralización del gasto 26.9 34.7
Ratio de descentralización impositiva 5.8 4.9
Ratio de dependencia de transferencias 66.6 73.1
Notas: a = gastos de prefecturas/total gastos del sector publico; b = impuestos de prefecturas/total
impuestos del sector publico; c = transferencias/ total recursos.
El análisis de las prefecturas departamentales excluye la planilla salarial.
Fuente: Banco Mundial.
518
DESAFÍOS DE LA no han acabado con la duplicación en la pro-

DESCENTRALIZACIÓN visión de los servicios entre municipalidades
y regiones, ya que los políticos municipales
Una estrategia de y regionales buscan réditos electorales (par-
descentralización inadecuada ticularmente en áreas urbanas).
Bolivia no dispone aún de una estrategia La descentralización política implica,
coherente de descentralización orientada a además, la entrada de nuevos negociadores
fortalecer los gobiernos subnacionales. En en el ámbito local y regional, que intentarán
este sentido, se presentan tres problemas. El controla una mayor cuota del gasto público y
primero se refiere a los puntos de partida del de los recursos nacionales. Las prefecturas
proceso descentralizador y a la cronología departamentales de Bolivia ya venían traba-
de su implementación. La experiencia en jando con un cierto grado de autonomía. Pe-
América Latina, y también en Bolivia, sugie- ro los recientes cambios han formalizado este
re que, por razones técnicas y políticas, las avance, lo que hará más difícil ponerse de
decisiones que adopta un gobierno central acuerdo sobre el tamaño y naturaleza de algu-
en materia de descentralización terminan nos bienes públicos. Uno de ellos es, la esta-
siendo irreversibles. De ahí que sea funda- bilidad macroeconómica. Como se ha visto en
mental seleccionar bien los puntos de parti- países como Brasil y Argentina, la descentra-
da del proceso, porque después resulta muy lización iniciada en el terreno político puede
difícil revertirlos. En Bolivia, el punto de llevar a ciertas regiones a sobreexplotar y
partida de la descentralización son la refor- aprovecharse de las políticas fiscales pruden-
ma política y la reforma del sistema de repre- tes de otras regiones como un bien público.
sentación, mediante la celebración de elec- Chile es uno de los pocos países latinoa-
ciones a prefecto a nivel departamental. Es- mericanos que ha postergado la descentrali-
te punto de partida, aunque comprensible zación política a nivel regional. Allí, el pun-
en el actual contexto social, no es tan afor- to de partida de la descentralización fue una
tunado si tenemos en cuenta la experiencia reforma administrativa cuidadosamente
de otros países de la región. Colombia, Perú planificada. Las mejoras en la entrega de los
y Venezuela, entre otros, optaron por este servicios y la disciplina fiscal alcanzadas
mismo punto de partida, y han creado con son logros que han dado credibilidad a la
ello un nuevo marco de incentivos tras con- descentralización.
ceder mayor autonomía política a los niveles Un segundo problema relacionado con la
regionales. En ese sentido, se preocuparon cronología de la reforma es que la descentra-
muy poco por reorganizar antes las relacio- lización no progresa de manera integrada en
nes fiscales o la asignación del gasto, lo que los niveles nacional, departamental y muni-
ha generado presiones para elevar el gasto y cipal. Las reformas suelen debatirse y apro-
ha debilitado la responsabilidad fiscal. Ade- barse por separado. El mejor ejemplo de lo
más, ha generado un costo político para los dicho son las reformas municipales de 1994,
gobiernos subnacionales elegidos por la po- que estuvieron desvinculadas de las prefec-
blación y ahora encargados del cobro de sus turas. Sería, pues, esencial que la futura des-
propios impuestos, y muchas veces ha per- centralización eligiese otro punto de partida
petuado la preferencia por las transferencias y se desarrollase según una lógica sectorial:
del gobierno central. Asimismo, las reformas esto facilitaría la asignación de competen-
519
cias a los niveles nacional, departamental y descentralización que haga frente a los re-
municipal. Se trata de una condición nece- tos mencionados.
saria para poder cosechar en el futuro algu-
nos de los beneficios potenciales de la des- Desafíos de la
centralización, es decir, una mayor eficien- descentralización fiscal
cia en la entrega de servicios y más rendición
de cuentas hacia los ciudadanos. Transferencias
Un tercer problema está relacionado con intergubernamentales
la naturaleza de las prefecturas. A diferencia a) Desequilibrios horizontales:
de los municipios, el nivel regional se en- desigualdades en las transferencias
frenta a ciertas restricciones estructurales entre departamentos
para el diseño de la descentralización que Uno de los principales obstáculos para
son relevantes para cada uno de sus ámbitos: mejorar los servicios y distribuir el gasto pú-
> Descentralización fiscal: los gobiernos blico de forma más equitativa entre las re-
regionales son más dependientes de las giones es el actual sistema de transferencias
transferencias, ya que carecen de ingre- a las prefecturas, que es muy desigual.
sos propios. Esta realidad también impli- Como muestra la Tabla 3, las transferen-
ca restricciones de presupuesto más cias no son equitativas. El departamento de
blandas, lo que requiere reglas eficaces La Paz recibe únicamente 15,8 de dólares per
de responsabilidad fiscal. cápita, mientras Tarija obtiene 246,0 y Pando
> Descentralización administrativa: el ni- 407,2. El gasto de las distintas prefecturas
vel regional también es más proclive a departamentales también es muy desigual.
superponer sus actuaciones con las de Estas diferencias no sólo alimentan los en-
otros niveles de gobierno, debido a los frentamientos regionales, sino que impiden
roles de “intermediación” y coordina- que se pueda igualarse a las prefecturas de-
ción. Esto requiere particular atención partamentales en materia de gasto público.
para definir con claridad las competen- Como puede observarse en la anterior Ta-
cias de cada nivel del gobierno. bla, la nueva LH empeora la situación des-
> Descentralización política: finalmente, crita. Las transferencias a las prefecturas
el nivel regional no está tan “cerca de la departamentales, que ya eran (en términos
gente” como los municipios, y su partici- per cápita) muy desiguales, difieren aún
pación en la definición de políticas pú- más con la nueva LH. Esto se debe a que la
blicas es de naturaleza más “corporativa” distribución se hace ahora en cuotas igua-
que “popular”. les, a las que se suman cuotas adicionales
Para Bolivia esto implica que algunos de para los “departamentos productores” de hi-
los elementos de su estrategia de descentra- drocarburos. En este sentido, las transferen-
lización hacia los municipios ya no son apli- cias fueron anti redistributivas antes de la
cables o eficaces para las prefecturas. Es ne- nueva ley y lo son aún más ahora. Lo mismo
cesaria, por tanto, una nueva estrategia de sucede con el gasto per cápita8.
8 Medido entre las municipalidades agrupadas en cada departamento. La Ley incrementa las
transferencias, pero lo hace de una forma aproximadamente proporcional. Las transferencias municipales
per cápita, que fueron bastante igualitarias, permanecen igual. La nueva LH también distribuye recursos
sobre una base per cápita.
520
Tabla 3 - IMPACTO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (LH) SOBRE

LAS TRANSFERENCIAS Y DESEQUILIBRIOS INTERREGIONALES
(en US$ per cápita), 2005 - 2006 (Proy.)
Antes de Después de LH
LH (2005) (2006, proy.)
Chuquisaca 20.7 48.5
La Paz 9.5 15.8
Cochabamba 20.1 30.3
Oruro 22.2 60.0
Potosí 15.0 35.8
Tarija 199.2 246.0
Santa Cruz 18.4 25.7
Beni 31.0 71.8
Pando 125.5 407.2

Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en el presupuesto anual.
Para 2006, las cifras son solamente estimaciones.
Por su parte, el sistema de transferencias no productores” no es estable, lo que agrava

municipales anterior a la nueva LH no gene- aún más los problemas descritos. Los recur-
raba ninguna desigualdad horizontal en los sos procedentes de los hidrocarburos se
gastos municipales9. Las transferencias so- preasignaron a ciertos departamentos, aun
bre bases per cápita son bastante equitati- antes de la aprobación de la LH. Este acuer-
vas y no varían mucho de una región a otra. do es perjudicial, porque incrementa las pre-
Es probable que esta situación permanezca siones fiscales, dado que los “departamen-
así en el futuro, porque los recursos de los tos no productores” deben ser compensados
hidrocarburos se asignan a las municipalida- con fondos del Tesoro a través de otros re-
des sobre una base per cápita. cursos no derivados de los hidrocarburos.
También es importante resaltar que el Además, el ingreso preasignado de los hi-
flujo de transferencias a los “departamentos drocarburos impide utilizar estos recursos
9 Para este análisis, las municipalidades fueron agrupadas dentro de un departamento. Para confirmar la
hipótesis citada necesitaríamos conocer también la capacidad fiscal de las municipalidades, un dato
que se desconoce. Dado que la base impositiva municipal per cápita (desconocida) es probablemente
una función del PIB per cápita, esto sugiere que las tasas impositivas varían mucho de una región a
otra. Por ejemplo, el ratio entre los impuestos municipales y el PIB —una variable aproximada del
esfuerzo impositivo municipal—es dos veces más grande en el departamento de La Paz que en el
departamento de Santa Cruz.
521
para fines definidos al margen del sistema mayoría de los casos puede ajustarse de for-
intergubernamental, donde podrían tener ma más flexible cuando caen los ingresos.
un mayor rendimiento económico y social. Por todo lo señalado, es urgente fortale-
cer las bases para que las distintas adminis-
b) Desequilibrios fiscales verticales: traciones dispongan de ingresos propios y
alta dependencia de los gobiernos además, éstos procedan de diversas fuentes.
subnacionales de las transferencias Como vemos, a la luz de la experiencia de
Las alcaldías dependen en un 68 por otros países, este es el tema central en el
ciento de las transferencias, y se estima que debate sobre la descentralización. En otras
este porcentaje será del 74 por ciento en latitudes, la ausencia de bases de ingresos
2006, tras la promulgación de la LH. Existen propios al ampliarse el grado de autonomía
enormes diferencias entre municipios urba- ha representado un obstáculo de primer or-
nos y rurales. Estos últimos son aún más de- den para numerosos gobiernos regionales.
pendientes de las transferencias que los pri- La experiencia de Perú, Colombia, Ecuador y
meros. A diferencia de las prefecturas, sin Venezuela demuestra que si las regiones no
embargo, las municipalidades tienen ingre- disponen de fuentes de ingresos propias, la
sos impositivos propios derivados de la tri- dependencia fiscal con respecto al nivel
butación de los automóviles y de los bienes central de gobierno acaba determinando la
inmuebles. gestión del día a día de la administración re-
Las prefecturas departamentales son aún gional. En comparación con estos países,
más dependientes que los municipios. Sus los gobiernos regionales en Bolivia son ex-
ingresos se sostienen en un 96,6 por ciento tremadamente dependientes de las transfe-
gracias a las transferencias estatales, una ci- rencias (Tabla 4).
fra que alcanzará el 99 por ciento en 2006,
cuando esté disponible el ingreso adicional c) Transferencias de ingreso sin gastos
de los hidrocarburos. En el futuro podría ha- La LH prevé transferencias de recursos sin
ber transferencias adicionales para los gas- asignar gastos adicionales a sus beneficia-
tos descentralizados, lo que perpetuaría esta rios. Esta entrega incondicional de fondos ge-
dependencia respecto de los recursos del go- nera dos tipos de problemas. El primero con-
bierno central. Sin duda, esta realidad consiste en que, de 2005 a 2006, el incremento
tribuye a generar mayores desequilibrios fis- promedio de la cuantía transferida a los pre-
cales verticales, porque una mayor porción fectos será del 55 por ciento (en departamen-
del gasto se financia a través de transferen- tos pequeños como Pando será mucho ma-
cias. Peor aún, la volatilidad de los flujos de yor), aunque la capacidad de absorción y de
ingresos podría aumentar con el peso de los gasto de éstos sea muy limitada. Esto desafía
ingresos por hidrocarburos en el total de los la capacidad de ejecución de las prefecturas.
recursos públicos, que son compartidos con La restricción ya se ha puesto de manifiesto
los departamentos. Esto expondría a las pre- incluso en las municipalidades más peque-
fecturas departamentales a un mayor riesgo ñas, cuando éstas recibieron después de 2001
fiscal, lo cual podría ser particularmente per- los recursos del plan de alivio HIPC.
judicial en función de cómo se empleasen los El segundo problema que se plantea es
nuevos recursos de la LH: para gasto rígido o, que es probable que el flujo de recursos sea
por el contrario, para inversión, que en la volátil e inestable en el futuro, ya que depen-
522
Tabla 4 - TRANSFERENCIAS E INGRESOS DE LOS GOBIERNOS

REGIONALES EN PAÍSES SELECCIONADOS (%)
Transferencias Ingresos propios
Venezuela (2000) 98.39 1.61
Colombia (2000) 59.9 40.1
Ecuador (1998) 92.8 8.8
Perú (2000) 93.8 6.2
España (2001) 76.69 23.31

Fuente: Venezuela (Del Rosario y Mascareño 2002); Colombia (Ballesteros y
Maldonado 2002); Ecuador (Conam 2000); Perú (Pollarolo 2001); España
(Monasterio-Escudero y Suarez-Pandiello 2002).
de de la incierta producción de los hidrocar- 2000, que ha sido controlada más adelante.
buros. Esta volatilidad puede poner en peli- Será esencial que las autoridades adopten
gro el ajuste fiscal en los niveles subnaciona- mecanismos para definir las reglas del en-
les, especialmente si el dinero se emplea en deudamiento municipal y departamental a
adquirir obligaciones a largo plazo, como la fin de evitar futuros problemas.
contratación de nuevos empleados, cuyos Una cuestión que requiere inmediata
salarios han de pagarse durante varios años. atención es la deuda prefectural que hereda-
La volatilidad del ingreso también limita las rán las nuevas administraciones electas.
posibilidades de realizar nuevos gastos en Aunque la deuda departamental es modera-
sectores con un alto nivel de gasto corriente. da (aproximadamente, un 0,5 por ciento del
Por ejemplo, en el sector de educación, cerca PIB), podría aumentar rápidamente si las
del 50 por ciento del presupuesto es para la prefecturas departamentales no siguieran
planilla salarial. Si disminuyeran los ingre- una política fiscal responsable. Además, la
sos, el gobierno central se vería forzado a deuda departamental y municipal (que re-
proporcionar financiamiento adicional para presenta el 5 por ciento del PIB) está subva-
evitar la interrupción del servicio. lorada, ya que no está registrada en su inte-
gridad. De acuerdo con los indicadores de
Débil responsabilidad fiscal capacidad de deuda actuales, los nuevos re-
Garantizar la estabilidad fiscal subnacio- cursos proporcionados por la LH también
nal es una gran preocupación en Bolivia. De conceden automáticamente a las prefectu-
hecho, el país ya ha pasado por una recien- ras departamentales y municipales un mayor
te crisis de deuda municipal después del año margen de endeudamiento10. Aun así hay
10 La regla del “20/200” establece que el gobierno subnacional no puede utilizar más del 20 por ciento de
su ingreso corriente para atender el servicio de la deuda y que la deuda acumulada no puede superar el
200 por ciento de los ingresos corrientes. Ambas reglas parecen demasiado laxas, a la luz de los
estándares y parámetros internacionales.
523
una mala supervisión y, por consiguiente, ca en general. El gobierno central puede ver-
falta de transparencia. Una gran parte de la se obligado con demasiada frecuencia a ha-
deuda municipal (particularmente el endeu- cer rescates financieros (bailouts), lo que
damiento con los proveedores) es de tipo podría afectar a su propia sostenibilidad fis-
flotante, lo que hace difícil su supervisión. cal y recompensar las tácticas fiscales irres-
Otro de los problemas que se presentan ponsables de los gobiernos subnacionales.
es el relacionado con las nuevas presiones
de gasto, que pueden surgir sobre todo du- Problemas institucionales
rante el período de despegue de la descen- En Bolivia son muchas las necesidades
tralización. La mayoría de los países descen- básicas no satisfechas. Aunque se ha avan-
tralizados han tenido que lidiar con presio- zado mucho, aún queda mucho por hacer,
nes fiscales en las fases de transición, es de- particularmente en ciertos departamentos
cir, cuando el gobierno central no puede re- (Tabla 5). Es más, la necesidad de cerrar los
ducir su tamaño en proporción a los entes desequilibrios fiscales ha obligado a recurrir
subnacionales y asume nuevos gastos. Por a recursos volátiles, lo que hace difícil man-
ejemplo, puede haber mayores presiones so- tener la calidad de los servicios públicos en
bre salarios si la descentralización de los re- los niveles subnacionales. Las causas prin-
cursos humanos no está bien organizada o si cipales de esta mala calidad de servicio son:
los empleados públicos pasan a través de (i) la poca capacidad institucional; (ii) la
dos rondas de negociaciones salariales, una escasa eficiencia productiva y asignativa; y
a nivel central y otra en el ámbito regional. (iii) la inadecuada distribución de compe-
Aunque sería teóricamente posible crear tencias.
nuevos impuestos departamentales que po-
drían actuar como freno de un gasto subna- Ausencia de capacidades
cional excesivo, es probable que su magni- institucionales mínimas
tud sea limitada. Como se señala en el Informe sobre el
Bolivia no es el único país que se enfren- Gasto Público 2004 y en el Country Financial
ta a estos problemas, aunque su futuro in- Accountability Assessment (CFAA; 2004 y
mediato parece muy proclive a repetir algu- 2005, respectivamente) del Banco Mundial,
nas de las patologías que afligen a los esta- la gestión financiera y presupuestaria en el
dos recientemente descentralizados. Es evi- ámbito nacional y subnacional es deficiente.
dente que si los gobiernos subnacionales no No existen sistemas de gestión financiera, ni
siguen una política fiscal responsable, puede gestión de los recursos humanos (planilla
den surgir externalidades negativas en va- salarial), ni para las compras del sector pú-
rios frentes, algunos de los cuales ya se blico. Esto podría convertirse en un serio
abrieron durante la reciente crisis de deuda problema a medida que la descentralización
municipal del país. Esta política fiscal irres- avance y los gobiernos subnacionales ten-
ponsable amenaza la sostenibilidad de los gan acceso a más recursos. Los sistemas
servicios públicos (de la que el gobierno mencionados anteriormente son más trans-
central puede ser el último responsable po- parentes y facilitan la supervisión, que son
lítico) y pone en riesgo la seguridad del sis- cruciales para fortalecer la confianza entre
tema financiero, la credibilidad internacio- niveles de gobierno, lo que a su vez es una
nal del país y la estabilidad macroeconómi- condición previa de la descentralización.
524
Tabla 5 - NECESIDADES INSATISFECHAS POR DEPARTAMENTO (EN PORCENTAJE), 2001
Inadecuado Insuficiente Inadecuados Inadecuado Insuficientes Insuficientes

material de espacio servicios de abastecimiento servicios de servicios de
Departamento vivienda habitacional agua y de energía educación salud
alcantarillado
Promedio Nacional 39.1 70.8 58.0 43.7 52.5 37.9
Chuquisaca 53.7 72.1 62.2 62.5 70.7 40.4
La Paz 41.9 66.0 53.2 39.0 49.1 64.9
Cochabamba 37.3 68.2 55.1 42.2 52.6 28.3
Oruro 39.2 67.2 65.9 41.8 47.2 58.8
Potosí 60.3 67.1 71.5 65.0 72.4 59.6
Tarija 30.4 71.5 45.6 43.1 60.5 14.7
Santa Cruz 23.0 77.0 55.8 33.9 43.6 6.4
Beni 63.2 85.0 82.4 64.2 54.6 31.7
Pando 40.4 80.5 83.6 64.8 61.3 39.3

Fuente: INE, Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas. www.ine.gov.bo.
525
Asimismo, mucha información básica en nistrar sus recursos. Por consiguiente, no

los sectores de educación, salud y caminos pueden beneficiarse de una más eficiente
no está actualmente disponible. Por ejem- combinación de insumos para producir ser-
plo, no se conoce con detalle la planilla sa- vicios, que es justamente una de las venta-
larial para la provisión de salud primaria y se- jas de la descentralización (concepto de
cundaria o los indicadores de cobertura para “eficiencia productiva”). Los múltiples fon-
medir la calidad del servicio. Sin esta infor- dos recibidos por los municipios están, en
mación, es difícil establecer qué costos por gran medida, preasignados. Actualmente,
servicio deberían atribuirse a cada nivel de las prefecturas sólo pueden gastar el 8 por
gobierno, un requisito básico para asignar ciento de los fondos (transferencias e ingre-
nuevas competencias. En un sistema descen- sos propios)11 de acuerdo con sus propias
tralizado, cada nivel de gobierno debería sa- prioridades (Gráfico 2). Más de dos tercios
ber de qué parte del costo es responsable. de los fondos (68 por ciento) se asignan a
Esto implica que la descentralización fu- prefecturas departamentales que carecen de
tura debería acompañarse de una mayor ca- autonomía para la toma de decisiones, sobre
pacidad para poder gestionar mejor los re- todo en lo que se refiere a la remuneración
cursos y de la información necesaria para del personal de los servicios sanitarios y
mejorar la prestación de los servicios. educativos (grupo 4 en el gráfico). En los úl-
timos años se han agregado nuevas transfe-
Baja eficiencia productiva y rencias, pero cada una acompañada por una
de asignación de las prefecturas prescripción en el uso de los recursos, lo que
departamentales ha creado una compleja red de normas y re-
Las prefecturas departamentales tienen glamentos que ni se supervisa ni se hace
en la actualidad poca autonomía para admi- cumplir adecuadamente. El elevado nivel de
Gráfico 2 - ESTIMACIÓN DE AUTONOMÍA DE TOMA DE DECISIÓN PRESUPUESTAL DE LAS

PREFECTURAS DEPARTAMENTALES (en %), 2004
Recursos de libre Pre-asignacion del

asignación gasto funcional (gasto
8% corriente, inversión)
20%
Gastos delegado Pre-asignación del

sin autonomia en gasto sectorial
la asignación (salud, educación,
68% otros)
4%
Fuente: Banco Mundial/GTZ, sobre

la base de presupuestos ejecutados.
11 El análisis en esta sección incluye recursos para la planilla salarial. Las razones de descentralización
que fueron calculadas previamente excluyen la planilla salarial.
526
preasignación de los recursos, que se expli- corresponde al gobierno central la remune-

ca tanto por el papel que se ha asignado a ración de los maestros, a los departamentos
los departamentos como por el grado de su gestión, a las municipalidades su control
centralización, implica que las prefecturas laboral y a los distritos las facultades de
departamentales sólo tienen un control contratación y despido. Y cuando la toma de
marginal para combinar distintos insumos y decisiones está tan fragmentada, la respon-
recursos para producir servicios públicos. sabilidad se diluye. Así, ningún nivel indivi-
Esto también socava la eficiencia de la asig- dual de gobierno (departamentos, por ejem-
nación (concepto de “eficiencia asignati- plo) o proveedor de servicios (escuelas)
va”), ya que estas entidades tropiezan con controla los insumos para producir resulta-
limitaciones para proporcionar los servicios dos que reflejan su esfuerzo. Para acabar
que más necesita la población. con esta dispersión es necesario un ajuste
del complejo marco institucional existente,
Distribución de competencias sobre todo en el nivel departamental. Los
Una de las características más sobresa- directores sectoriales departamentales (sa-
lientes del sistema intergubernamental bo- lud, educación, y otros) desempeñan dos
liviano es la ineficiente distribución de funciones a menudo en conflicto, porque
competencias a cada nivel de gobierno (Ta- dependen tanto del prefecto como de los
bla 6). En el sistema educativo, por ejemplo, ministerios nacionales del sector.
Tabla 6 - ACUERDOS INSTITUCIONALES EN LOS SECTORES DE SALUD, EDUCACIÓN Y CAMINOS
Salud primaria y Educación primaria y Caminos

secundaria secundaria
Gobierno Financiamiento Financiamiento Servicio Nacional

Central Planificación Planificación de Caminos: Red
nacional de caminos
Prefecturas SEDES desconcentrado: SEDUCA desconcentrado: SEPCAM: institución

pago al personal de pago a los maestros autónoma responsable
salud (planilla salarial). (planilla salarial) por la red
Administración del Administración del departamental
personal de salud. personal educativo. de caminos
Control de normas. Control de normas.
Infraestructura para el Entrega de certificados.
ciudadano secundario
y terciario (si no ha
sido transferido a las
municipalidades).
Municipalidades Infraestructura Infraestructura Caminos rurales

(hospitales) (escuelas)
527
Una de las razones de esta ineficiente la equidad regional en la distribución de los

distribución de competencias es que los pre- recursos; incrementar el intercambio de in-
supuestos departamentales no están clara- formación entre los distintos niveles de go-
mente delimitados. Las prefecturas partici- bierno para aumentar la transparencia; y
pan en la elaboración y en parte de la ejecu- crear capacidades institucionales básicas.
ción de los presupuestos ministeriales. Cada Ello contribuiría a proteger y mejorar la ca-
sector sigue su propia lógica y mantiene re- lidad de los servicios provistos en los nive-
laciones de distinta intensidad con los de- les subnacionales.
partamentos. Una parte sustancial de los A largo plazo, el país podría afinar el sis-
presupuestos departamentales es, en reali- tema intergubernamental y tomar medidas
dad, un componente del presupuesto nacio- para ampliar las competencias de los gobier-
nal. La cartera del sector caminero, por nos subnacionales. Es necesario proceder de
ejemplo, es acordada directamente por cada forma gradual, esto es, sólo si se verifican
SEPCAM departamental con el Ministerio de las condiciones que hemos mencionado (un
Hacienda, y no necesariamente se enmarca mínimo nivel de capacidades, información
dentro de las políticas camineras sectoriales sobre los servicios y los presupuestos loca-
o de la política presupuestal departamental. les, y un sistema fiscal más equitativo) po-
Como instituciones autónomas, las nueve dría procederse a transferir nuevas compe-
SEPCAM son un ejemplo de su difuso papel tencias.
en la ejecución del presupuesto departa- Sería apropiado adoptar un enfoque
mental. En este caso, como en otros, la fal- singular para cada sector con el fin de des-
ta de una clara diferenciación entre contabi- centralizar la salud, la educación o la red
lidad y presupuesto nacional y departamen- de caminos. Este criterio facilita la distri-
tal conduce a la confusión de roles y respon- bución de competencias en los niveles na-
sabilidades. cional, departamental y municipal de una
Otro factor que ha contribuido a esta si- forma integrada. Se trata de un criterio no-
tuación es precisamente la estrategia de vedoso, porque la descentralización siem-
descentralización municipal aplicada desde pre se ha concebido en Bolivia como el for-
1994, que responsabilizó principalmente a talecimiento del nivel departamental o mu-
los municipios de la provisión de infraes- nicipal, pero no de ambos al mismo tiempo.
tructura en educación y salud, entre otros, Para avanzar con un enfoque sectorial, se-
lo que dificulta la coordinación en la entre- ría importante establecer un marco de in-
ga de servicio. centivos a partir de una negociación insti-
tucionalizada entre los departamentos y
OPCIONES DE POLÍTICA los ministerios del sector: los gobiernos
departamentales y municipales sólo po-
Estrategia de descentralización drían recibir nuevas competencias y recur-
Una estrategia para la futura descentrali- sos si participan en este marco sectorial
zación debería avanzar de la siguiente ma- para la descentralización.
nera. A corto plazo, es esencial estabilizar el > Tal negociación debería ser formalizada
sistema intergubernamental y hacer que mediante un convenio marco entre todos
funcionen sus elementos básicos. Esto im- los departamentos y el ministerio (un
plica mejorar las transferencias para mejorar convenio por sector).
528
> Con el fin de contener los costos de tran- de compensación distintos a la fórmula per
sacción, las municipalidades deberían cápita, pero requieren mejor información y
firmar también un convenio colectivo con frecuencia son menos transparentes.
marco con los ministerios, aunque agru- Las alternativas son usar (i) índices ponde-
padas dentro de un departamento. rados de necesidades relativas; (ii) una fór-
Dada la limitada capacidad institucional mula sectorial (si el enfoque es financiar a
de los niveles nacional y subnacional y la los distintos sectores, y no optar por una do-
volatilidad de las transferencias12, debería nación general); (iii) normas de gasto per
seguirse la siguiente secuencia: cápita (por cliente); (iv) normas de gasto de
> Primero: transferencia de caminos se- abajo a arriba o físicas; y (v) enfoque de sis-
cundarios; tema de gasto representativo. Una vez que
> Segundo: transferencia de las competen- existan impuestos departamentales, la fór-
cias de salud; mula podría cambiar a una de compensación
> Tercero: transferencia de las competen- por falta de capacidad fiscal (la aplicada en
cias de educación. Canadá, por ejemplo), que permite emplear
métodos menos complejos que los que sue-
Descentralización fiscal len requerirse para estimar las necesidades
de gasto. La idea de una cuota igual por re-
Transferencias gión con el fin de atender costos fijos tam-
intergubernamentales bién es aceptable, si se mantiene como una
a) Los desequilibrios horizontales: pequeña parte del total.
cómo mejorar la distribución de Eliminar la preasignación de ingresos y
recursos entre departamentos agrupar los diferentes recursos. El monto
A corto plazo, deberían emplearse los re- total de las transferencias del gobierno cen-
cursos de la LH para compensar las necesi- tral a las regiones y municipalidades debería
dades de gasto. Estos recursos deberían determinarse en función de los recursos to-
transferirse sobre la base de una fórmula de tales del gobierno central, y de las regalías.
distribución per cápita para así poder garan- No existe nada en ellas que justifique su des-
tizar una equidad departamental básica en tino como una fuente de transferencias in-
materia de ingresos. Una fórmula per cápita tergubernamentales. Por tanto, la preasig-
no es sólo una aproximación suficiente para nación por regalías debería ser eliminada.
medir las necesidades de gasto a nivel de-
partamental, sino que además goza de acep- b) Los desequilibrios verticales: reducir la de-
tación entre los actores (ya ha estado fun- pendencia de transferencias mediante el
cionando para las municipalidades) y es re- fortalecimiento de las bases de ingresos
lativamente transparente. propios de las prefecturas departamentales
A largo plazo, existen dos medidas más: A largo plazo, sería deseable proporcio-
Refinar el método y la fórmula de nar a las prefecturas departamentales acce-
transferencia, de acuerdo con los objeti- so a sus propias fuentes de ingreso a fin de
vos de distribución. Existen otros métodos reducir su dependencia de las transferen-
12 La proporción de gasto corriente es mayor en educación que en salud o caminos.

529
cias. Otra ventaja de este enfoque es que explican más abajo (Tabla 7), estos dos tri-
permite que los políticos locales “sientan” butos podrían en principio reflejar con rela-
cuánto cuesta conseguir cada Boliviano que tiva precisión la capacidad fiscal regional,
gastan. De ese modo, los impuestos propios sin tener efectos adversos sobre la equidad o
contribuyen a la eficiencia del gasto y a im- la eficiencia en la recaudación. Dada la expe-
poner una restricción presupuestaria más riencia de otros países, como Colombia, es-
eficaz. Cualquier gobierno subnacional que tos dos impuestos son idóneos para el nivel
aumente los impuestos y los ingresos pro- regional, ya que la carga tributaria no puede
pios sienta las bases para una exitosa des- exportarse fácilmente fuera de su jurisdic-
centralización. ción (al contrario de lo que sucede con los
Existen dos posibles fuentes de ingresos impuestos sobre el comercio externo, por
para las regiones que podrían servir como un ejemplo). Se trata de impuestos que no de-
punto de partida para la tributación departa- penden de dónde elija vivir el contribuyente
mental en Bolivia: (i) un impuesto sobre la (a diferencia del impuesto sobre el ingreso
gasolina y el diésel (aún no creado); y (ii) el de las empresas), que no son muy difíciles de
impuesto especial sobre el consumo (trans- administrar regionalmente (a diferencia del
ferencia de la cuota regional, actualmente IVA) y que no se emplean con fines de redis-
gestionada por el gobierno central). Con al- tribución interregional (al contrario que el
gunas disposiciones administrativas que se impuesto sobre el ingreso personal).
Tabla 7 - OPCIONES PARA LA TRIBUTACIÓN REGIONAL EN BOLIVIA
Base Tasa tributaria Administración Apropiación de los

tributaria tributaria ingresos tributarios
Opción 1: Regional Diferentes Alternativas: Regional

Porción doméstica porcentajes a) Nacional con
del Impuesto al dependiendo una comisión
Consumo Especial de los bienes. para el gobierno
(ICE) central.
b) Regional,
ingreso recaudado
al nivelde venta
al por menor.
c) Regional,
recaudadoa nivel
del productor.
Opción 2: Regional Entre cero y 5 Regional. Regional

Impuesto a la por ciento. Alternativa:
venta de La región puede nacional con una
combustible elegir la tasa. comisión para el
gasolina y diesel gobierno central.
530
Es esencial tener en cuenta que la tribu- En el corto plazo, para prevenir un dete-
tación regional no es fiscalmente neutra pa- rioro de la situación fiscal, debe considerar-
ra ningún nivel del gobierno. Esto, por su- se la descentralización de los nuevos gastos
puesto, es verdad para los gobiernos regio- sin financiamiento adicional, tanto para las
nales, que podrían obtener más ingresos, prefecturas departamentales como para las
pero es diferente para el nivel nacional, que municipalidades, como parte de un ajuste
experimentaría una pérdida de ingreso al fiscal a nivel nacional:
transferir un porcentaje del ICE a las regio- > Las prefecturas podrían asumir los gastos
nes. Las medidas también afectarían a las relacionados con los caminos secundarios
municipalidades, que verían disminuir sus por un monto de 70 millones de dólares
ingresos en concepto de la coparticipación en 2006, a cambio de los recursos de los
al producirse los cambios en el nivel nacio- hidrocarburos (120 millones de dólares
nal. Es necesario valorar cuidadosamente en 2006), sin financiamiento adicional.
estos impactos fiscales antes de conceder a > Para compensar los recursos adicionales
las regiones nuevas fuentes de ingreso (Ta- recibidos de las municipalidades (120 mi-
bla 8). llones de dólares), al menos las nueve ca-
pitales de departamento podrían finan-
c) Transferencia de ingresos y gastos ciar la provisión de salud primaria, si es
Como hemos visto antes, la LH ha trans- que cuentan con capacidades mínimas.
ferido nuevos recursos a las prefecturas de-
partamentales y a los municipios, sin que Fortalecimiento de
éstos hayan asumido nuevas competencias la responsabilidad fiscal
de gasto, lo que viola los principios de la Para atender el desafío de la responsabi-
descentralización. Además, existe la posibilidad fiscal, algunos países como Brasil, Co-
lidad de que una parte de estos recursos se lombia, Perú, Argentina, India, Nueva Ze-
destinen a financiar gasto corriente de los landa, y Sudáfrica, han aprobado una legis-
departamentos, lo que no es ideal, dado que lación con objetivos que también son rele-
parte de los mismos son volátiles por estar vantes para Bolivia. El país debería adoptar
vinculados a los hidrocarburos. Esto requie- reglas de responsabilidad fiscal para los go-
re respuesta en varios frentes, tanto en el biernos subnacionales como parte de un
corto como en el largo plazo. conjunto de normas nacionales.
Tabla 8 - TRIBUTACIÓN REGIONAL Y GANANCIA NETA POR INGRESO PARA LAS

PREFECTURAS DEPARTAMENTALES (EN MILLONES DE US$), 2006-2010
2006 2007 2008 2009 2010
Impuesto recaudado mediante el ICE doméstico 41.9 75.1 79.6 84.5 89.6
Impuesto por la venta de gasolina y diesel 31.4 33.6 35.6 37.8 40.1
Ganancia total neta 73.3 108.7 115.2 122.3 129.7

531
En el largo plazo las siguientes medidas y lance del banco si se publica la informa-
reglas podrían ser importantes: ción clave sobre ellas.
> Establecer un indicador de capacidad de > Dada la reciente inestabilidad política y
deuda diferente basado en ingreso li- la volatilidad fiscal de Bolivia, probable-
bremente asignable13, no en el ingreso mente sería mejor partir de reglas y com-
corriente total (como ocurre en la ac- promisos de carácter anual.
tualidad). Para el largo plazo, las siguientes medi-
> El gobierno central debe continuar con das son importantes:
el servicio de la deuda departamental. > Contener el déficit de los gobiernos sub-
En el proceso de transición, debería nacionales, evitando su incremento y/o
prohibirse el endeudamiento a las pre- imponiendo sanciones extraordinarias
fecturas departamentales hasta que se más expeditivas que las normas que san-
cumplan plenamente los requisitos de cionan el exceso de endeudamiento.
transparencia. > Una vez que las metas anuales funcionen
> Introducir tres reglas nuevas de respon- bien, las metas fiscales podrían ser plu-
sabilidad fiscal para los gobiernos sub- rianuales. Estos objetivos podrían en-
nacionales: (i) limitar el crecimiento de tonces exigirse por ley, con una norma de
nuevas contrataciones y aumentos sala- responsabilidad fiscal revisada.
riales, (ii) aplicar una congelación sala-
rial y de las contrataciones en aquellos Fortalecimiento institucional
gobiernos subnacionales cuya masa sala- Asegurando la capacidad institucional
rial represente cierto porcentaje de los mínima
ingresos hasta que el aplazamiento de En el corto plazo, podrían ponerse en
las contrataciones y el crecimiento eco- marcha las siguientes reformas, antes de
nómico reduzcan la ratio salarios/ingre- proceder a la descentralización. Todas las
sos a un nivel aceptable, (iii) prohibir prefecturas departamentales deberían apli-
cualquier nueva contratación o contra- car tres sistemas básicos de gestión que ga-
tos de inversión en el último año del pe- ranticen un estándar mínimo de transparen-
riodo de mandato de una prefectura de- cia y supervisión:
partamental y municipal. > Sistema de gestión financiera vinculado
> Exigir transparencia a través de la publi- al sistema nacional;
cación de los detalles referidos a la pro- > Reglas de adquisición con estándares na-
gramación y la implementación de las fi- cionales comunes;
nanzas en todo el sector público. > Sistema de gestión de recursos humanos
> Esto último podría vincularse a la posibi- vinculado al sistema nacional.
lidad de acceder a fuentes externas de Además, existen condiciones sectoriales
endeudamiento y a regulaciones del sec- específicas que deben verificarse antes de
tor financiero, que sólo reconocen los transferir nuevas competencias de gasto
créditos como activos en las hojas de ba- (Tabla 9).
13 Los dos elementos de gasto rígido son sobre todo el pago de deuda y el pago de salarios. El margen (y
la capacidad) de endeudamiento se calcularía restando a los ingresos corrientes este tipo de gastos.
532
Tabla 9 - FASE PREPARATORIA PREVIA PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN,

SALUD Y CAMINOS
Educación Salud Caminos
> Capacitar a los departamen- > Capacitar a las prefecturas > Desarrollar una estrategia
tos en gestión de recursos en gestión de recursos nacional del sector caminos
humanos. humanos. que incluya los tres niveles
> Preparar inventarios (bienes > Preparar un inventario de gobierno.
físicos) para los SEDUCA an- (bienes físicos) para SEDES > Definir la red primaria,
tes de su incorporación a la antes de su incorporación a secundaria y terciaria de
estructura de la prefectura. la estructura de la caminos.
> Completar la información prefectura. > Apertura total de las cuentas
sobre número de maestros > Completar la información de SEPCAM.
por nivel educativo sobre cantidad de personal > Capacitar a las prefecturas
(primario/ secundario) en sanitario por nivel de en gestión de recursos
cada departamento, y servicio (salud primaria/ humanos.
retribuciones (incluyendo secundaria) en cada > Establecer grupos de
beneficios). departamento, y empleados públicos, uno que
> Completar la información retribuciones (incluyendo tendría que ser formado y
sobre la distribución de los beneficios). otro que se jubilaría
maestros entre y en (urbano- > Completar la información gradualmente.
/rural) los departamentos. sobre personal de salud > Preparar un inventario
> Acordar supervisión para cada (médicos, enfermeras) entre (bienes físicos) para los
jurisdicción: seleccionar, y en (urbano/rural) los SEPCAM antes de su
debatir y acordar un conjunto departamentos. incorporación a la
básico de indicadores para > Acordar supervisión para estructura de la prefectura.
medir la calidad del servicio; cada jurisdicción: > Contratación de todas las
definir el punto de partida de seleccionar, debatir y acordar actividades de
cada departamento; y definir un conjunto básico de mantenimiento. Formar a las
las competencias de indicadores para medir la prefecturas en estrategias e
supervisión; definir sanciones calidad del servicio; definir el instrumentos de licitación.
por incumplimiento de los punto de partida de cada > Acordar supervisión para
objetivos de calidad del departamento; definir las cada jurisdicción:
servicio. competencias de supervisión; seleccionar, debatir y acordar
y definir sanciones por un conjunto básico de
incumplimiento de los indicadores para medir la
objetivos de calidad del calidad del servicio; definir
servicio. el punto de partida de cada
> Mejorar y exponer el marco departamento; definir
de incentivos para la presta- competencias de supervisión;
ción de servicios, especial- y definir sanciones por
mente el uso del SUMI. incumplimiento de los obje-
tivos de calidad del servicio.
533
Aumento de la eficiencia (i) Fórmula de financiamiento para

productiva y de asignación los gastos descentralizados. Una de las
Es esencial conceder más autonomía a principales ventajas de la descentralización
los gobiernos subnacionales, particulares que genera incentivos para mejorar la
mente a las prefecturas, para gestionar sus oferta de servicios y para corregir desigual-
responsabilidades. Para ello, lo ideal sería dades. Los actuales montos de financia-
que el gobierno central estableciera incenti- miento y las asignaciones presupuestarias
vos para los gobiernos subnacionales, desti- condicionadas no tienden hacia esta meta.
nados a mejorar tanto la eficiencia producti- De ahí que se recomiende el siguiente enfo-
va como la asignativa. Esto significa que los que para el financiamiento (Tabla 10).
niveles locales deberían gozar de una auto-
nomía cada vez mayor para elegir la combi- (ii) Indicadores de calidad del servi-
nación más eficiente de insumos a fin de cio. Sería importante establecer indicadores
producir los servicios deseados y demanda- de calidad del servicio cuya supervisión sea
dos por la población. fácil y regular. Los indicadores serán nece-
A corto plazo, es esencial poner en mar- sariamente diferentes en cada sector (Tabla
cha tres tipos de medidas: (i) la adopción de 11).
una fórmula de financiamiento; (ii) el uso Al mismo tiempo, es evidente que en Bo-
de indicadores de calidad de los servicios livia no sería operativa una descentraliza-
que puedan supervisarse fácil y regularmen- ción sofisticada y orientada a la gestión de
te; y (iii) la introducción de cambios en la resultados, como la implementada en Cana-
gestión de recursos humanos. A largo plazo, dá, España y otros países europeos. Para
estas medidas deberían acompañarse de (iv) empezar, un esquema tan sofisticado re-
ajustes en la preasignación del gasto. quiere que las competencias estén clara-
Tabla 10 - FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS
Tipo de financiamiento Explicación Condición de éxito
Transferir los mismos montos Se usa una fórmula para esta- La fórmula de financiamiento se
gastados actualmente por el blecer un marco de incentivos introduce gradualmente, de
gobierno central, pero con una en cada sector, marco orien- modo que los actores aceptan
fórmula específica para cada tado a los resultados y no el nuevo marco de incentivos y
sector. únicamente a los insumos: se garantiza un flujo estable de
recursos.
> Educación: fórmula por es-
tudiante. Se dispone de suficiente infor-
mación para poder identificar
> Salud: fórmula per cápita.
los niveles de financiamiento.
Las prefecturas son las res-
ponsables de corregir los Se dispone de suficiente infor-
desequilibrios horizontales mación para calcular la nueva
con sus propios recursos. La fórmula (número de estudiantes
fórmula de financiamiento supervisado año a año; censo
es simple y clara. de población, etc.)
534
Tabla 11 - INDICADORES DE CALIDAD DE SERVICIO EN SECTORES SELECCIONADOS
Educación Salud Caminos
Indicadores de Tasas de Indicadores de Calidad de los caminos primarios,

calidad de servicio matrícula cobertura de salud secundarios y terciarios (Indicador
internacional de aspereza, IIA)
mente delimitadas y que el flujo de recursos des o áreas relacionadas con la presta-
sea estable y continuo. A menos que se den ción de servicios en un entorno descen-
tales condiciones, los acuerdos interguber- tralizado.
namentales basados en resultados serán im-
practicables. (iv) Destino de los gastos. Es importan-
te ajustar el destino de los gastos. La norma-
(iii) Gestión de recursos humanos. Un tiva actual es demasiado compleja y perjudi-
cambio reciente en la gestión departamen- ca la eficiencia productiva y asignativa.
tal de los recursos humanos permite a las A largo plazo, las medidas podrían con-
prefecturas contratar personal en el sector sistir en:
sanitario hasta el 10 por ciento de los fon- > Eliminar la clasificación funcional (gasto
dos recibidos para gastos de inversión. corriente/ inversión), sustituyéndola
Aunque puede no ser la alternativa ideal, por las reglas de responsabilidad fiscal
dada la difusa distribución de competen- mencionadas más arriba, que limiten el
cias en los sectores, se trata de una deci- gasto de personal y el déficit global.
sión ya adoptada. Es necesario completar el > Establecer la preasignación del gasto
marco de normas para la gestión de recursos sectorial de los recursos de acuerdo con
humanos. Por ello, todas las prefecturas de- las prioridades nacionales y regionales
ben operar bajo el mismo grupo de normas (un porcentaje específico para salud,
nacionales. educación, caminos, etc.).
Las medidas incluirían: > Una vez que las reglas de responsabilidad
> Establecer políticas salariales y de pro- fiscal funcionen bien, ampliar gradual-
moción para los funcionarios que traba- mente la libre asignación del gasto. Co-
jan en el nivel subnacional. Esto implica menzar concediendo un margen del 10
elaborar normas sobre el pago de sala- por ciento en un año determinado hasta
rios, los incrementos salariales, la deter- llegar a un 30 por ciento, de modo que un
minación del gasto, la gestión de la pro- máximo del 70 por ciento de los recursos
moción profesional y las decisiones de departamentales estén preasignados por
contratación, despido y pensiones. sectores.
> Las prefecturas deben estar capacitadas
y disponer de asistencia técnica para de- Asignación de
sarrollar sus nuevas competencias. Los responsabilidades y coordinación
ministerios sectoriales tendrían que intergubernamental
ejercer una supervisión más rigurosa, es A largo plazo, es esencial reforzar la
decir, deberían reforzar todas sus unida- coordinación intergubernamental. Los con-
535
venios marco a los que hemos hecho refe- da uno de los sectores entre los diferentes
rencias son sólo una forma posible de defi- niveles de gobierno. El ejemplo de España
nir claramente las competencias, además de muestra que estos organismos de coordina-
medidas para mejorar la gestión de los re- ción sectorial nacional-regional han resul-
cursos humanos. Ambas son medidas que tado útiles para fortalecer la coordinación
existen sólo mientras continúe el proceso de intergubernamental. Una vez completado el
transferencia en los sectores. En el futuro, traspaso de competencias han seguido fun-
se deben crear instancias para asegurar la cionando como instancias de coordinación
coordinación de los gastos y políticas en caen los distintos sectores.
536
ANEXO
Gráfico A.1 - EL SISTEMA INTERGUBERNAMENTAL Y LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

ANTES DE LAS ELECCIONES A PREFECTO EN DICIEMBRE DE 2005
Bolivia
Nivel
nacional Presidente
Nivel
departamental Prefecto Consejo Departmental
Nivel
provincial Corregidor
Nivel
Sub-Provincial Municipios
Nivel
Cantonal Delegado local del Corregidor Delegado Municipal
Nota: Las flechas de arriba hacia abajo indican delegación (designación de autoridad). Las flechas de abajo
y hacia arriba indican elección. Los campos sombreados (municipalidades)
gozan de un estatus constitucional autónomo.
537
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JUSTICIA Y SEGURIDAD
CIUDADANA
Lisa Bhansali
a justicia y la seguridad ciudadana son factores centrales para
L la estabilización y preservación del orden democrático, la

gobernabilidad y el estado de derecho. En tal sentido, un
reto importante para Bolivia es ampliar el acceso a la justicia a la
mayoría de la población. Para que esto sea posible, la población
debería poder valer sus derechos ante los tribunales de justicia, así
como confiar en el sistema judicial, haciendo frente así a la
impunidad del delito. Cuando la administración estatal de justicia
es lenta, insuficiente y corrupta, la población elude recurrir a los
tribunales y se toma la justicia por su mano. Las invasiones de
tierras y los linchamientos, entre otros, son expresiones del
descontento popular con la justicia del país. Este capítulo analiza
la situación del sector, para plantear a continuación alternativas
de soluciones a los problemas identificados.
542
EL SECTOR JUSTICIA EN BOLIVIA Agrario Nacional (TA3), el Consejo de la Judi-

catura (CJ4), las cortes superiores de Distri-
El Estado boliviano se compone de tres to y los tribunales y jueces de instancia.
poderes (legislativo, ejecutivo y judicial),
que gozan de independencia de funciones y Viceministerio de Justicia
atribuciones. No obstante, al analizar el al- El Viceministerio de Justicia constituye
cance del sector de la justicia en Bolivia, en- el nexo entre el Ejecutivo y otras ramas del
contramos allí diversas instituciones que gobierno en lo concerniente al sector jus-
pertenecen a dichos poderes. Además, exis- ticia.
ten otros organismos constitucionales como
la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Pú- Policía nacional (entidad adscrita
blico que poseen competencias en el ámbi- al Ministerio de Gobierno)
to de la promoción de la justicia y de la de- La Policía nacional ejerce la fuerza públi-
fensa de la legalidad y los intereses del Esta- ca y tiene como misión la defensa de la so-
do y la sociedad. La justicia indígena o co- ciedad, la conservación del orden público y
munitaria, aunque escasamente reconocida, el cumplimiento de las leyes.
también forma parte de este sector. En otras
palabras, si se quiere hablar de justicia en el Ministerio Público
país, no es correcto limitarse sólo al Poder El Ministerio Público tiene por finalidad
Judicial. promover la acción de la justicia y defender
En ese entendido, los integrantes del la legalidad, los intereses del Estado y la so-
sector justicia son los siguientes: ciedad, representándolos de acuerdo con la
Constitución y las leyes. Con la reforma a la
Poder Judicial Constitución de 1994, el Ministerio Público
El Poder Judicial en Bolivia está integra- adquirió una nueva estructura como órgano
do por la Corte Suprema de Justicia (CSJ1), el independiente del Poder Ejecutivo. Según
Tribunal Constitucional (TC2), el Tribunal su Ley Orgánica, es decir, la Ley 2175, el Mi-
1 La CSJ es el máximo tribunal de justicia ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativa, y goza de

jurisdicción en todo el territorio boliviano. Se organiza en salas especializadas de lo civil, penal, social,
minas y administrativa.
2 El TC es la máxima instancia del control de constitucionalidad de las leyes, es el defensor de la

Constitución y el garante de los derechos fundamentales, conoce la revisión de los recursos de Amparo
Constitucional y Habeas Corpus, la constitucionalidad de los tratados y los procedimientos de reforma
de la Constitución.
3 El TA tiene jurisdicción y competencia para conocer conflictos sobre posesión y derechos de propiedad
agrarios y está conformado por el Tribunal Agrario Nacional y los Juzgados Agrarios. La creación del TA
se debe a la diversidad de tenencia de la tierra derivada de la Ley de Reforma Agraria de 1953.
4 El CJ es el órgano administrativo y disciplinario del Poder Judicial. Elabora y ejecuta el presupuesto
anual del Poder Judicial, vela por el cumplimiento de sus metas, planes y objetivos, propone nóminas
para la designación de los ministros, vocales, jueces, notarios y registradores de derechos reales y
ejerce el poder disciplinario sobre jueces, vocales y funcionarios judiciales. Tiene a su cargo el Instituto
de la Judicatura que se encarga de la capacitación y formación del personal judicial.
543
JUSTICIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
nisterio Público goza de independencia fun- dad. En otras palabras, resuelve sin necesi-
cional y está integrado por el Fiscal General dad de acudir a la justicia ordinaria. La
de la República y los fiscales de distrito, de Constitución Política del Estado otorga un
recurso, de materia y sus asistentes. reconocimiento condicional a la justicia co-
munitaria5, al señalar que ésta no puede
Defensoría del Pueblo oponerse a la legislación boliviana. A su vez
Es una institución creada mediante la re- el Código de Procedimiento Penal incorpora
forma Constitucional de 1994, que tiene por la aplicación de la justicia comunitaria
cometido recibir, investigar y denunciar cuando el delito o falta se cometa en una co-
quejas de la población acerca de abusos comunidad indígena y campesina por uno de
metidos por los poderes públicos en materia sus miembros en contra de otro, sus autori-
de violaciones de los derechos humanos. dades naturales hayan resuelto el conflicto
Elabora informes y hace recomendaciones conforme al derecho consuetudinario indí-
para que las autoridades públicas cumplan gena y su aplicación no viole las garantías y
sus obligaciones y resuelvan casos objeto de derechos constitucionales6.
investigación. La Defensoría cuenta con un Dada esta pluralidad normativa, es ur-
presupuesto anual independiente para su gente desarrollar el derecho indígena a tra-
funcionamiento, incorporado al del Poder vés de una ley especial que compatibilice
Legislativo, y dispone de recursos que pro- ambos sistemas. Aunque ya existe un ante-
vienen de las donaciones de organizaciones proyecto de ley sobre justicia comunitaria,
nacionales e internacionales. todavía es necesario dar mayor legitimidad
al reconocimiento estatal de la diversidad
Justicia Comunitaria étnica y cultural boliviana.
Entre la población indígena boliviana ri-
ge, en mayor o menor medida, la justicia co- EL SECTOR JUSTICIA Y
munitaria como forma de resolución de con- LA SEGURIDAD CIUDADANA
flictos. En ella, la comunidad, a través de
sus autoridades electas en asamblea, dicta Antecedentes
sentencias específicas en casos de hurto, ro- La crisis por la que atraviesan varios
bo, falta de respeto a sus semejantes, viola- países del hemisferio demuestra que la con-
ción de la propiedad o límites de la propie- currencia periódica a elecciones no es con-
5 Constitución Política del Estado: artículo 171.- III

Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer funciones de
administración y aplicación de normas propias como solución alternativa de conflictos, en conformidad
con sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitución y las leyes.
La Ley compatibilizará estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado.
6 Código de Procedimiento Penal de Bolivia, artículo 28 (justicia comunitaria):

Se extinguirá la acción penal cuando el delito o la falta se cometa dentro de una comunidad indígena y
campesina por uno de sus miembros en contra de otro y sus autoridades naturales hayan resuelto el
conflicto conforme a su Derecho consuetudinario Indígena, siempre que dicha resolución no sea contraria
a los derechos fundamentales y garantías de las personas establecidos por la Constitución Política del
Estado.
La ley compatibilizará la aplicación del Derecho Consuetudinario Indígena.
544
dición suficiente para asegurar la estabili- agosto de 2003. Esta normativa crea el Sis-
dad constitucional, ni para evitar la caída tema Nacional de Seguridad Ciudadana. Su
de regímenes democráticos. La inestabili- finalidad es articular de manera eficaz y efi-
dad se ha trasformado en una de las carac- ciente las políticas, planes, proyectos y pro-
terísticas más persistentes de la región y gramas emergentes del poder público y de la
ésta se ha manifestado en crisis políticas y comunidad7.
sociales que han producido la caída de pre- Como principal objetivo, el plan de se-
sidentes o su reemplazo anticipado (Clau- guridad se planteó encontrar soluciones
dio y Álvarez, 2005). efectivas a la delincuencia, pero también
Dentro de este contexto, la seguridad hizo especial énfasis en la necesidad de que
ciudadana preocupa a los ciudadanos, y por las políticas, planes y programas reflejen la
lo tanto es parte obligada de la agenda y de condición multiétnica y multicultural del
los planes y proyectos de las políticas públi- país, recogiendo así, la necesidad sentida
cas como condición necesaria para garanti- de la población boliviana de ser tenida en
zar la calidad de vida de la población. cuenta en los aspectos que afecten su se-
guridad.8
Fundamentos de la seguridad Pese a que en el diseño del plan pro-
ciudadana en Bolivia puesto se consideran principios de integri-
En Bolivia, del tema que abordamos en dad, participación y sostenibilidad, la con-
este documento se encarga la Dirección Ge- flictiva coyuntura política y social bolivia-
neral de Seguridad Ciudadana y prevención na se convirtió una vez más en obstáculo y
del Delito, dependiente del Viceministerio causa de retraso de la ejecución de la polí-
de Régimen Interior dentro de la estructura tica diseñada. En ese marco, ya no resultan
funcional del Ministerio del Gobierno. Entre extrañas las noticias reseñado que vecinos
las funciones de dicha dirección está el enardecidos prendieron a jóvenes asaltan-
cumplimiento del Plan de Seguridad Ciuda- tes e intentaron quemarlos vivos como es-
dana Nacional consagrado en la Ley 2494 de carmiento.9
7 Ley nº 2494 del 4 de agosto de 2003. Disponible en www.mingobierno.gov.bo (última visita 15 de

noviembre de 2005).
8 De acuerdo con la literalidad del texto: “Esta es la primera vez que se presenta un Plan Nacional
Integral de Seguridad Ciudadana, que toma conceptos fundamentales del Sistema Nacional para la
Planificación, que comparte elementos muy importantes como: una red de protección social, acciones
prioritarias como la implementación de un plan de seguridad ciudadana y una meta: la creación de un
Plan Integral de Seguridad Ciudadana a nivel nacional acabado, implementado y en funcionamiento.
De acuerdo con las estadísticas, en el último quinquenio ha aumentado la criminalidad como resultado
de un proceso de: crecimiento poblacional anárquico, deterioro de las condiciones de vida, difusión de
una cultura de violencia a través de los medios de comunicación, grado de obsolescencia en la
presencia policial, aprovechamiento de determinados circuitos criminales para desarrollar procesos
migratorios irregulares, e inexistencia de una política estratégica de seguridad ciudadana.”
http://www.mingobierno.gov.bo/vmripsc/dir_seg_ciu_plan_.htm
9 A este respecto, véase el artículo de Sociedad. Detalle Noticia. Vecinos Amenazan con Justicia por
manos propias. www.bolivia.com/noticias/autonoticias/DetalleNoticia4832.asp (visitado el 15 de
noviembre de 2005).
545
Situación de la los gobiernos de turno, sin que se hayan con-

seguridad en Bolivia seguido establecer esquemas estables y defi-
Los gráficos que se presentan a conti- nitivos en materia de seguridad ciudadana.
nuación muestran la evolución de los deli-
tos comunes registrados en Bolivia en el pe- La inseguridad ciudadana:
ríodo comprendido entre 1989 y 2004. El factores que inciden sobre
Gráfico 1 muestra el crecimiento de la de- la inseguridad.
lincuencia en el eje troncal del país (La Paz, La inseguridad ciudadana debe ser en-
Cochabamba y Santa Cruz) en comparación tendida como la suma de factores que impi-
con el resto del territorio entre los años den a una sociedad desarrollarse en armonía
1994 y 1999. y tranquilidad. Ésta se manifiesta diaria-
El Gráfico 2 muestra el alto índice de cre- mente a través de delitos en las calles, vi-
cimiento de delitos sobre todo durante el viendas y ciudades sin que medie respuesta
año 1996, con una disminución reciente, efectiva en contra.
producto principalmente de los planes de La mayoría de los especialistas sostienen
emergencia coyunturales desarrollados por que no se puede atribuir el incremento del
Gráfico 1 - DELITOS COMUNES REGISTRADOS, POR ÁREA GEOGRÁFICA
100%
90% 21 17 16 20 14 18 20
28 25 26 30 27 27 24 24 28
80%
70% 22 25
% de delitos
60% 30 34 46 39
25 25 25
25 34 33
39 34 32 27
50% 17 17
8
40% 13 15 15 8 15 11 12
10 8 11 11 12 13
30%
37 41 44 43
20% 33 35 34 30 32 30 29 33 30 30 30 33
10%
0%
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2004 2003 2004
La Paz Cochabamba Santa cruz Resto
Gráfico 2 - EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE DELITOS, 1989-2004
70000
60000
número de delitos
50000
40000
30000
20000
10000
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
La Paz 1072 1100 1605 2339 1640 3034 2114 6162 3643 2403 1721 1546 1300 1107 1090 1186
546
nivel de criminalidad a una sola causa. Es junto a otros factores sociales, culturales y
más bien la suma de factores de incidencia psicológicos (Arraigada, 2001).
tales como la desigualdad en la distribución La Tabla 1 presenta los indicadores de
de los ingresos, los conflictos familiares, la pobreza extrema obtenidos por el Instituto
pérdida de valores, instituciones débiles y Nacional de Estadística de Bolivia (INE), a
corruptas o la naturaleza más organizada de nivel nacional y en las áreas urbana y rural.
la delincuencia y el narcotráfico. La delin- Dentro de las causas de la pobreza en Bo-
cuencia y la violencia afectan a todos: a los livia están la evolución y el perfil demográ-
ricos, y en mayor medida a los pobres, las fico del país, además de la desigualdad eco-
mujeres y los hombres, a los jovenes y an- nómica (Macías-Aymar, 2003). En ese senti-
cianos (Banco Mundial, 2003). do, el país tiene una población muy joven,
El aumento de la inseguridad forma par- con baja productividad. Además, el creci-
te de un contexto económico, social, políti- miento de la población sobrepasa la capaci-
co e institucional que hay que tener en dad de generar ingresos. Los altos niveles de
cuenta para tener una visión integral. A crecimiento de la población son un impor-
continuación se hace referencia a algunos tante obstáculo en la lucha contra la pobre-
de los factores económicos, políticos y so- za. La tasa media anual de crecimiento de-
ciales considerados como de riesgo o de in- mográfico durante el periodo 1985-2001 pa-
cidencia en materia de seguridad ciudadana. ra Bolivia se encuentra en torno al 2,28 por
ciento, por encima del resto de países de la
a) Factores económicos como elementos de región andina y la del promedio de la región
incidencia sobre la inseguridad ciudadana (1,55 por ciento). Esta tasa de crecimiento
La pobreza, el desempleo y la desigual- de la población pone de manifiesto el enor-
dad son en el hemisferio son elementos de me esfuerzo económico que debe hacer el
alta tensión que han abonado el terreno a la país para conseguir un aumento de los re-
inestabilidad y la inseguridad públicas. “las cursos por habitante.
cifras indican que el número de pobres es Desde esta perspectiva, la estructura de-
hoy mayor que en 1980, y asimismo ha su- mográfica de Bolivia supone un elemento
bido el porcentaje que éstos representan en crucial para explicar, no sólo los bajos nive-
el conjunto de la población, que se acerca a les de PIB per cápita, sino también las prin-
la mitad de la misma. De igual manera, se cipales amenazas que a corto plazo se cier-
han elevado las tasas de desempleo” (Klis- nen sobre la lucha contra la pobreza en Bo-
berg, 2002). livia”. Además, Bolivia figura entre los paí-
Es importante aclarar que habitualmente ses con mayor desigualdad en la distribu-
se asocia el crecimiento de la pobreza urba- ción de los ingresos10.
na en la última década al aumento de la vio- El desempleo es otro de los factores que
lencia, la delincuencia y la inseguridad. Sin merece especial consideración. Según la re-
embargo estos males no sólo provienen de la ciente encuesta de percepción efectuada
pobreza, sino sobre todo de la desigualdad, por Latinobarómetro, el 77 por ciento de la
10 Según Naciones Unidas (2005), la pobreza afecta casi el 63 por ciento de los bolivianos, lo que hace de
Bolivia el país más pobre de Suramérica. Aproximadamente el 14 por ciento de la población vive con un
dólar diario y el 34,3 por ciento con dos dólares al día.
547
población boliviana experimenta una sensa- La coordinación interinstitucional es el

ción de inestabilidad laboral. Según esta mecanismo necesario para la emprender ac-
fuente, esta proporción apenas ha variado tuaciones efectivas. Su ausencia conlleva la
desde el 2002 (Corporación Latinobaróme- ineficacia de las políticas públicas estableci-
tro, 2005: 63 y ss). das. La Ley nº 2494, que crea los consejos de
El Gráfico 3 muestra que el temor a no te- seguridad ciudadana, impone la necesidad
ner empleo o a quedarse desempleado se si- de intervenir a distintos niveles a fin de re-
túa por encima al miedo a la delincuencia, lo ducir los delitos. Para ello, debe existir una
que lo hace el problema más importante de coordinación con los gobiernos locales y los
la región. organismos privados, policiales, judiciales,
penitenciarios, educativos y laborales11. No
b) Factores políticos e institucionales de obstante, la ejecución del plan se ha visto
incidencia sobre la inseguridad ciudadana postergada por los estallidos sociales. Du-
> Falta de coordinación y debilidad inte- rante los últimos años el Estado ha destina-
rinstitucional de los órganos de seguri- do una buena parte de sus recursos económi-
dad del Estado cos y humanos a atender los conflictos socia-
Gráfico 3 - PROBLEMA MAS IMPORTANTE AMÉRICA LATINA 2005
¿Cuál considera Ud que es el problema más importante en el país?

Nicaragua 2 52
Uruguay 3 47
Paraguay 19 45
Peru 2 43
Honduras 23 42
Colombia 5 38
Venezuela 26 30
El Salvador 26 29
Argentina 13 29
Rep. Dominicana 14 27
Brasil 10 26 Desempleo
Chile 26 Delicuencia
23
Bolivia 5 22
México 25
20
Ecuador 5 20
Costa Rica 9 19
Guatemala 39
15
Panama 3 11
América Latina 14 30
0 10 20 30 40 50 60
Fuente: Latinobarómetro 2003-2005: n.58.452
11 Ley de Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana: Ley 2494 (2003).

Tabla 1 - INDICADORES DE POBREZA EXTREMA POR AÑO Y ÁREA GEOGRÁFICA, 1999 - 2002
548
Unidad de
Descripción Medida 1999 2000 2001 2002
Bolivia
Incidencia de pobreza extrema Porcentaje 36,78 39,85 37,04 36,55
Brecha de pobreza extrema Porcentaje 42,21 43,68 40,44 39,15
Intensidad de pobreza extrema Porcentaje 23,83 25,69 22,62 21,22
Línea de pobreza extrema Bs per cápita/mes 159,46 160,72 157,41 157,48

Población total Personas 8.000.798 8.274.803 8.248.404 8.547.091
Población en pobreza extrema Personas 2.942.514 3.297.508 3.054.884 3.124.064
Área Urbana
Área Rural
Nota: Corresponde a indicadores obtenidos por el método de umbral de pobreza.
549
les del país. Sólo entre enero y septiembre de dibilidad de los líderes y los partidos políti-
2005, la policía tuvo que ocuparse de 10.242 cos. Desde un punto de vista económico re-
protestas sociales, entre marchas, invasio- sulta costosa porque desvía dinero público a
nes de tierras y otras manifestaciones (Ara- fines privados en perjuicio de toda la socie-
mayo, 2005). Por otra parte, los organismos dad. Según el Índice de Transparencia Inter-
de seguridad del Estado no aceptan fácil- nacional, en una escala del 1 al 10, Bolivia
mente la inclusión de la sociedad civil y de obtiene 2.5, y ocupa el puesto 22 de los paí-
las entidades privadas en los programas de ses americanos junto a Ecuador, Guatemala
prevención del delito, pese a que la partici- y Guyana (Transparencia Internacional,
pación comunitaria ha pasado a ocupar un 2005).
lugar central en las políticas públicas de se- La sensación de inseguridad no sólo se
guridad de América Latina (Dammert, 2003). relaciona con el incremento de la violencia y
la delincuencia, sino también con la poca
> Poder judicial débil confianza de la ciudadanía en las institucio-
Una de las principales causas de frustra- nes estatales. A escala mundial, la evidencia
ción de la población por la inseguridad cre- muestra una relación significativa entre el
ciente es la profunda crisis del poder judi- régimen jurídico y la corrupción. La protec-
cial. En Bolivia, grandes sectores de la po- ción de los derechos de propiedad, la valora-
blación no tienen acceso a los servicios ju- ción del marco jurídico, la independencia e
diciales: en 180 de los 327 municipios no imparcialidad del poder judicial y la capaci-
existen juzgados, los jueces no están distri- dad de los tribunales para resolver conflic-
buidos territorialmente de manera racional y tos tienen estrechos nexos con la corrupción
su desempeño y repartición por materias no (Kaufmann, 2005).
es óptimo (Rodríguez Veltzé, 2004). Deben
señalarse también ciertas interferencias po- c) Factores sociales de incidencia en la per-
líticas, que afectan a la independencia y de- cepción de inseguridad ciudadana
sempeño del poder judicial, a lo que se su- > Conflictos sociales y exclusión de grupos
man grandes carencias administrativas y Los conflictos sociales son la manifesta-
procesales del sistema judicial. ción de viejos problemas. La dominación co-
La consolidación de las instituciones de- lonial trajo una estructura de clases marca-
mocráticas bolivianas reclama de un poder da por la negación de la identidad indígena,
judicial accesible y creíble, que debe res- el desconocimiento de sus culturas, valores
ponder a indicadores precisos de calidad y y tradiciones. Se consolidó en consecuencia
cantidad, y garantizar el proceso debido a una sostenida desigualdad social, que fue
fin de ofrecer justicia para todos. La impuni- generando lentamente la necesidad de una
dad penal es una manifestación elocuente trasformación del Estado.
de la desigualad ante la ley y es además una La desigualdad de clases presente en Bo-
de las manifestaciones mas perniciosas de la livia ha impedido a las poblaciones margina-
corrupción. das el acceso y disfrute de derechos sociales
en comparación con los grupos privilegia-
> Corrupción administrativa dos. Todo ello agudiza la crisis social subya-
La corrupción favorece la persistencia de cente al estallido de protestas y moviliza-
las crisis institucionales y ha dañado la cre- ciones. Por otra parte, la carencia de oportu-
550
nidades de empleo, sumadas a la dificultad idea de que el control del delito no se con-
de los emigrantes rurales la inserción en el templa como una tarea exclusiva de las ins-
nuevo entorno urbano, crea grupos de per- tituciones públicas, sino que se ha converti-
sonas afectadas social y económicamente. do en una tarea y agenda coordinada entre
La Tabla 2 muestra la magnitud de los diversas instituciones públicas, organiza-
conflictos sociales generados no sólo en el ciones no gubernamentales y la comunidad
eje troncal (Cochabamba, La Paz, Santa en general. Sin embargo, hasta ahora, de los
Cruz), sino también en el resto del país, lo nueve departamentos de Bolivia, dos han
que conduce a un aumento de la inseguridad asumido el reto: la Paz creó y aprobó recien-
ciudadana. temente el Consejo Departamental de Segu-
La Tabla 3 muestra los resultados de la ridad Ciudadana, y la prefectura de Cocha-
encuesta hecha a la población rural sobre bamba creó el primer Comité Provincial de
las razones de su migración del campo a la Seguridad Ciudadana, formado por institu-
ciudad (Andersen, 2002). ciones locales.12
En las últimas décadas se ha visto un
Instituciones responsables notable cambio en la forma de abordar la
de la seguridad ciudadana: prevención del delito en el mundo. Hoy día
estructura y funciones. Instancias ésta no se considera una tarea exclusiva de
de coordinación y participación las instituciones públicas llamadas a ello,
comunitaria sino una tarea compartida por diversas ins-
Son varias las instituciones llamadas a tituciones públicas, organizaciones no gu-
garantizar la seguridad ciudadana en Boli- bernamentales y la comunidad en general.
via. La Ley establece que los órganos de De esta manera la responsabilidad se ha
control del sistema son el Consejo Nacional trasladado de la esfera gubernamental a la
de Seguridad Ciudadana, los consejos depar- pública. Dentro de la región y en función
tamentales, que determinan las necesidades del incremento del delito y de la sensación
en cada región, y los consejos provinciales, de inseguridad, países como Brasil, Chile y
que determinan particularidades desde una Argentina han modificado sus políticas de
perspectiva descentralizada. El Consejo Na- seguridad, creando estrategias preventivas
cional de Seguridad Ciudadana está confor- que prevén la participación de la comuni-
mado a su vez por distintos entes de la ad- dad. El concepto de prevención ocupa el
ministración nacional, entre los que se en- primer plano de la discusión política (Go-
cuentra explícitamente la Corte Suprema de bierno de Chile, 2002: 182 y ss.).
Justicia.
El primer artículo de la esta ley señala La seguridad ciudadana
que el sistema nacional de seguridad ciuda- y su financiamiento
dana se construye sin exclusión ni discrimi- Hasta la reciente Ley 2494, no existia un
nación de persona alguna en el país y en los plan nacional de seguridad integral con solu-
departamentos. Ello parece responder a la ción interinstitucional, incorporando a la
12 Prefectura del departamento de La Paz. Seguridad Ciudadana: www.prefecturalpz.gov.bo/SeegCiudad.asp

(última visita el 30 de noviembre de 2005).
551
Tabla 2 - DISTURBIOS CIVILES REGISTRADOS, POR DEPARTAMENTO (2000 – 2004)
Disturbios civiles 2000 2001 2002 2003 2004(p)

Bolivia 2.193 2.356 2.161 3.896 3.907
Manifestaciones y Marchas 1.450 1.293 1.256 2.371 2.254
Huelgas y Paros 359 501 450 944 1.086
Bloqueos y Tumultos 384 562 455 581 567
Chuquisaca 76 114 85 406 432
Manifestaciones y Marchas 22 34 26 166 127
Huelgas y Paros 40 59 42 91 183
La Paz 1.661 1.739 1.550 2.709 2.395
Manifestaciones y Marchas 1.216 1.101 1.000 1.853 1.712
Huelgas y Paros 184 209 214 565 518
Cochabamba 188 177 175 282 362
Oruro 50 25 39 106 215
Potosí 50 38 44 64 251
Tarija 25 158 131 242 131
Manifestaciones y Marchas 11 59 52 12
Bloqueos y Tumultos 20 9 15 51
Santa Cruz 129 91 117 79 80
Beni 6 6 10 8 20
Bloqueos y Tumultos 2 2 7
Pando 8 8 10 21
Huelgas y Paros 6 5 5 6
Bloqueos y Tumultos 1 3 3
Fuente: Policía Nacional - Instituto Nacional de Estadística. (p): dato preliminar
552
Tabla 3 - RAZONES DE LA MIGRACIÓN RURAL-URBANA
Nº Razones establecidas en la encuesta %
1 Búsqueda de trabajo 18.2
2 Traslado de trabajo 3.9
3 Educación 25.6
4 Salud 2.2
5 Razones familiares 50.1
Total 100.0
Fuente: Cálculos de la autora a partir de la encuesta MECOVI 1999.
ciudadanía y estableciendo programas edu- La inclusión de la Corte Suprema de Jus-

cacionales como medida eficaz de lucha con- ticia en el Consejo Nacional de Seguridad es
tra la violencia y la delincuencia. Aunque de vital importancia incluso para aplicar el
desde 1982, como se observa en el Gráfico nuevo sistema procesal penal en Bolivia, li-
4, el presupuesto para seguridad pública ex- gado al sistema acusatorio. Aunque el nuevo
perimenta un incremento paulatino. La ma- proceso penal supone una mejora del siste-
yoria de estos recursos, según el estudio del ma, también ha recibido críticas de la pobla-
“Observatorio de Seguridad y Democracia”, ción y de los cuerpos policiales del Estado,
se destina al pago de salarios de la policía originadas por el desconocimiento del alcan-
(representa casi el 85 por ciento de los rece y aplicación del nuevo proceso, a lo que se
cursos gastados en seguridad), el resto se suma la falta de una capacitación intensiva y
destina a otros gastos corrientes, incluyen- sistemática que integre en un sólo proceso a
do materiales y suministros, y en menor can- los operadores del sistema (tribunales y Mi-
tidad, en satisfacer demandas personales nisterio Público como órganos encargados
como, por ejemplo, becas.13 de guiar el procedimiento, y la policía encar-
gada de combatir la delincuencia).
Poder Judicial y En este orden de ideas, el nuevo Código
seguridad ciudadana Procesal Penal da a la policía judicial y a la
Toda reforma relacionada con la seguri- nacional una función auxiliar no sólo en la
dad debería incluir al poder judicial. Del aprehensión de presuntos responsables de
mismo modo y en sentido inverso, toda re- delitos, sino también en su investigación.
forma del sistema de justicia de un país de- Por imperativo legal, la policía debe además
be tener un componente de seguridad ciu- identificar y prestar auxilio a las víctimas y
dadana. conducir el proceso para la debida acumula-
13 El Observatorio de Seguridad y Democracia Bolivia, es una institución no gubernamental adscrita a la

unidad de posgrado (CIDES) de la UMSA. Su objetivo principal es contribuir al desarrollo del estado de
derecho y la institucionalización de la democracia. www.observatoriodeseguridad.org.bo
553
Gráfico 4 - GASTO NOMINAL PER CÁPITA EN ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD, 1990-2004

(en bolivianos)
250.0
Gob. de J. Paz Gob. de G. Sanchez Gob. de H. Banzer Suárez
Zamora de Lozada Gob. de Jorge Quiroga
200.0
en bolivianos
Gob. de G. Sanchez
Gob. de G. Sanchez
150.0
de Lozada
de Lozada
100.0
50.0
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gasto Per cápita 29.4 39.0 46.5 50.0 54.3 65.5 79.8 96.3 96.9 106.4 128.2 135.3 162.3 181.8 195.8
Fuente: Instituto Nacional de Estadística. (*2004: dato preliminar)
ción de las pruebas. La ineludible conexión tendentes a lograr una rápida difusión y
entre los sistemas judicial y policial, como conocimiento del alcance, significado y ex-
órganos encargados de la seguridad ciuda- tensión del proceso penal vigente (OCADEM
dana, los une en la contención del delito.14 & PE, 2005). El nuevo proceso impone que
La reforma del sistema de justicia ordina- tanto las leyes rectoras como las institu-
ria y procesal penal se inició con la introduc- ciones relacionadas con él, respondan a las
ción de nuevos instrumentos legales y pro- exigencias del nuevo código y su procedi-
cedimientos orales (CSJ) (Ministerio de De- miento. Un obstáculo a este propósito vie-
sarrollo Sostenible y Planificación, 2005). ne dado por la falta de correspondencia en-
Por eso es importante que los órganos del tre los órganos auxiliares y el nuevo proce-
sistema judicial, el Ministerio Público y la so. Conforme a la reforma, corresponde a la
policía actúen conjuntamente contra la de- policía entregar a sus miembros la corres-
lincuencia. pondiente capacitación procesal a fin de
En países que ya han reformado el siste- que sus uniformados se conviertan en auxi-
ma de justicia, como Chile o Argentina, se liares altamente técnicos en la fase de in-
vienen incorporando mecanismos como la vestigación del proceso. Asimismo, en la
mejora en la calidad de los servicios judicia- fase de investigación, la fiscalía requiere
les, la incorporación de la víctima al proce- de mucho conocimiento en el manejo y
so, la especialización de la investigación, la orientación del procedimiento para mejo-
racionalización de la persecución penal y la rar la justicia penal y lograr la paz ciudada-
introducción efectiva de eficientes meca- na. Sólo así se podrá contrarrestar la actual
nismos de negociación (Fundación Paz Ciu- desconfianza y sensación de inseguridad
dadana, 2005; Hernández Valiente, 2004). originados por el gran número de denun-
Es necesario acompañar la aplicación de cias rechazadas por la fiscalía o el ministe-
la reforma penal en Bolivia con medidas rio público.
14 Código de Procedimiento Penal de Bolivia (25 de mazo de 1999), artículos 298 y siguientes.
554
La Tabla 4 muestra el número de denun- boliviano. Sin embargo, como la mayoría de

cias por robo, lesiones graves o leves, esta- los países de América Latina, el judicial es
fa, contrabando, hurto y homicidio presen- en Bolivia el más débil de los tres poderes
tados ante los juzgados cautelares (inicio del Estado.
del procedimiento penal) en las ciudades de En general, el sector justicia es vulnera-
La Paz y Sucre. Se puede observar como de ble a influencias de los poderes ejecutivo y
3.163 casos de denuncias en La Paz, la fisca- legislativo. Los intereses partidistas los go-
lía rechazó o no admitió 3.066. biernos provocan retardo en las designacio-
nes de autoridades judiciales bolivianas. Por
Diagnóstico y desafíos ello, el desafío radica en que la clase políti-
del sector justicia ca deje de utilizar la administración de jus-
Las reformas llevadas a cabo han sido ticia como instancia subordinada a la élite
sólo parcialmente exitosas y persisten las política (Ministerio de Desarrollo Sostenible
barreras de acceso a la justicia. Es necesa- y Planificación, 2004: 41).
ria una reforma que las elimine, que pro- Los problemas de seguridad ciudadana
mueva la seguridad jurídica y cree las con- no se enmarcan en una política de Estado
diciones necesarias para el desarrollo del que los liguen a la administración de justi-
país. cia. Así, el Plan Nacional de Seguridad Ciu-
Entre las principales barreras se en- dadana aprobado en agosto del 2003, no se
cuentran: ha podido implementar como estaba previs-
to. La reforma policial y de la seguridad ciu-
La influencia política dadana se mencionan con fines electorales y
La independencia del poder judicial es cada gobierno inicia su propia reforma de la
esencial para lograr la imparcialidad, la efi- policía, que se limita a la depuración de los
cacia y la probidad del sistema de justicia altos mandos policiales.
Tabla 4 - JUZGADO CAUTELAR. DELITOS MÁS FRECUENTES

Ingresados-Rechazados-Resueltos-Pendientes
Juzgado Cautelar
Delitos mas Ingresados Rechazados Resueltos Pendientes

Frecuentes La Paz Sucre La Paz Sucre La Paz Sucre La Paz Sucre
Robo 3,163 571 3,066 529 53 28 44 14
Lesiones Graves y Leves 2,740 609 2,504 565 118 35 118 9
Estafa 1,582 512 1,470 485 44 16 68 11
Hurto 1,579 426 1,507 403 40 20 32 3
Contrabando 859 784 33 42
Homicidio 536 462 33 41

Fuente: OCADEM (2005).
555
Las influencias políticas hacen que se cuada distribución geográfica, (ii) la caren-
considere parcial al sector justicia, es decir, cia de recursos económicos del sector justi-
inclinado a actuar en contra de los débiles y cia, y (iii) la congestión y dilación de proce-
a favor de la élite. En la última encuesta rea- sos judiciales.
lizada por Latinobarómetro, Bolivia se en-
cuentra entre los países de América Latina (i) Número insuficiente de juzgados e
con más baja percepción del cumplimiento inadecuada distribución geográfica
de la ley y del estado de derecho (Corpora- de los mismos
ción Latinobarómetro, 2005: 20). A pesar de que el número de juzgados ha
Las reformas emprendidas hasta la fecha aumentado como resultado de las reformas
se han centrado en la garantía de la indepen- judiciales en años pasados, éste sigue sien-
dencia judicial y en evitar la interferencia de do insuficiente para el vasto territorio boli-
otras ramas del gobierno y de intereses parti- viano. Hasta ahora se ha logrado una cober-
culares, descuidando el fortalecimiento insti- tura de menos del 60 por ciento de los muni-
tucional y la capacitación de los operadores cipios (Ministerio de Desarrollo Sostenible y
del sistema de justicia, para que ellos mismos Planificación, 2004: 17). Aún cuando la ma-
realicen una labor transparente y eficiente. yoría de las dependencias se encuentran en
los distritos más poblados (La Paz, Cocha-
Las demandas de bamba y Santa Cruz), son éstos quienes tie-
justicia insatisfechas nen un mayor número de municipios sin juz-
Las demandas de acceso a la justicia se gados (Tabla 5). El promedio de habitantes
ven insatisfechas por varios factores, entre por cada juzgado es de 12.405, una de las ci-
ellos, (i) la falta de juzgados y de una ade- fras más bajas de la región.
Tabla 5 Municipios con o sin juzgado
Departamentos Municipios con Juzgado Municipios sin Juzgado Total
Chuquisaca 19 9 28
La Paz 24 51 75
Cochabamba 22 22 44
Oruro 11 23 34
Potosí 20 18 38
Tarija 8 3 11
Santa Cruz 18 32 50
Beni 9 10 19
Pando 3 12 15
Totales 134 180 314

556
Del mismo modo, la distribución regional justicia, complica la gestión de la carga pro-
de efectivos de la policía es inadecuada y cesal, frena reformas de infraestructura, fa-
desigual, y no tiene en cuenta el índice de cilita la corrupción y, en general, propicia la
delincuencia en la asignación de personal. ineficiencia y la insatisfacción con la admi-
Por ejemplo, Santa Cruz, el departamento nistración de justicia entre la población, lo
con mayor índice de delitos, es el que tiene que a su vez incide en el aumento de la inse-
menos efectivos por habitante, pese a acu- guridad ciudadana.
mular casi el 50 por ciento de las recauda- En Bolivia, tradicionalmente el Poder
ciones de la policía. Judicial ha contado con el menor presu-
puesto en comparación con los otros pode-
(ii)La falta de recursos económicos res. En 2004, el porcentaje del gasto públi-
en el sector justicia co nacional destinado al poder judicial es
El sistema de justicia debe contar con un del 0,84 por ciento, bajo si se compara con
presupuesto que le permita realizar las labo- el de la administración central del poder
res que tiene encomendadas. La falta de re- ejecutivo que abarca más del 63 por ciento
cursos hace ineficiente la administración de (Tabla 6).
Tabla 6 Presupuestos de los poderes del Estado
P. % P. % P. % Total Otras % Total %

15 16
Judicial Legislativo Ejecutivo (J, L,E) US$ instituciones US$
US$ US$ US$ públicas
44,976,972 0.84 26,836,871 0.50 3372,165,266.46 63.10 3443,983,598.50 1900332520.95 35,56 5344,316,119.45 100%
17
Fuente: Organización Ciudadanos Trabajando por la Justicia.
Aun teniendo en cuenta que las compa- (Gráfico 5). Finalmente, el presupuesto ju-
raciones entre sistemas judiciales andinos dicial por habitante en Bolivia fue de 4,98
son sólo indicativos, pues no siempre son dólares, el más bajo de la región (Gráfico 6).
equiparables entre sí18, según datos de la Para afrontar la mayor carga procesal y
Comisión Andina de Juristas, en 2004, el cumplir los plazos, el Tribunal Constitucio-
poder judicial boliviano contó con el menor nal ha contratado más personal, recurriendo
presupuesto judicial de la región andina para ello a la cooperación internacional,
15 Nos referimos al poder judicial boliviano, en sentido estricto, es decir, la Corte Suprema de Justicia
(CSJ), el Tribunal Constitucional (TC), el Tribunal Agrario Nacional (TA), el Consejo de la Judicatura
(CJ), las Cortes Superiores de Distrito y los Tribunales y Jueces de Instancia, y no al Sistema de
Justicia.
16 El poder ejecutivo alude aquí a los Ministerios de Estado.

17 La tasa interbancaria de conversión era de 1US$ = 8,02 BOB, según www.bloomberg.com para el 22 de
noviembre de 2005.
18 Existen diferencias en cuanto a constitución institucional, distribución geográfica, conformación de

salas y personal, etc.
557
Gráfico 5 - PRESUPUESTOS JUDICIALES (2004) EN LA REGIÓN ANDINA (en millones de US$)
Bolivia 44.87
Chile 159.58
Colombia 310.5
Ecuador 137.3
Perú 166.75
Venezuela 386.47
0 100 200 300 400 500

millones de US $
Fuente: Mendoza Cánepa (2005).
Gráfico 6 - INDICADOR DE PRESUPUESTO JUDICIAL PER CÁPITA EN LA REGIÓN ANDINA, 2004

(en US$)
Bolivia 4,98
Chile 10,3
Colombia 6,97
Ecuador 10,29
Perú 6,19
Venezuela 15,12
0 2 4 6 8 10 12 14 16
US $
Fuente: Mendoza Cánepa (2005).
pues el presupuesto asignado por el Tesoro jas, para poder atender casos especiales co-
General de la Nación es insuficiente19. mo la defensa de los niños, los indígenas y
Según la evaluación realizada por la los detenidos20.
Agencia Canadiense para el Desarrollo In- Del mismo modo, la falta de presupuesto
ternacional (CIDA), la Defensoría del Pueblo también afecta a la Policía Nacional, que en
no cuenta con dinero suficiente para aten- consecuencia no puede contratar más efec-
der los casos que se le presentan. Por eso tivos, ni acceder a tecnología avanzada, ni
tiene que gestionar mejor el sistema de que- contar con medios de transporte suficientes
19 Entrevista con el Presidente del Tribunal Constitucional, Dr. Durán Ribera, en el programa Al Filo. Radio
Fides, 10 de septiembre de 2005. http://prensa.tc.gov.bo/?p=15. El presupuesto anual de Tribunal
Constitucional es de 23 millones de bolivianos (i.e. US$ 2.867.830,24).
20 Según evaluación hecha por CIDA para el período 2000-2005.

558
para cumplir con su labor. Según cifras pro- Problemas de corrupción entre
porcionadas por el Comandante General de los operadores del sector justicia
la Policía, el 81 por ciento de su presupues- Bolivia está entre los seis países con ma-
to se destina a salarios y el resto a servicios yor índice de corrupción en América Latina y
básicos (Aramayo, 2005), lo que ha hecho donde la corrupción se considera endémica.
prácticamente imposible controlar plena- Según el Informe 2005 de Transparencia In-
mente las situaciones de conflicto social su- ternacional, Bolivia se halla mejor sólo res-
cedidas de los últimos años21. pecto a Ecuador, Guatemala, Venezuela, Pa-
raguay y Haití, en la región latinoamericana.
(iii) Congestión y dilación de procesos Después de la desocupación y al mismo
judiciales. nivel que la inflación o la pobreza, la corrup-
Según el diagnóstico normativo e insti- ción se sitúa entre las mayores preocupacio-
tucional recogido en el documento, “Justi- nes de los ciudadanos encuestados por
cia para Todos”, con las modificaciones al Transparencia Internacional. El informe tam-
Código de Procedimiento Civil y Familiar se bién señala que tras los partidos políticos,
descentralizaron algunos procesos, asigna- las entidades más corruptas en el mundo son
dos ahora a las cortes superiores y que antes el parlamento, la policía y el poder judicial.
llegaban a la Corte Suprema. Además, se li- El Estado boliviano ha ratificado la Con-
mitaron las excusas y recusaciones (aunque vención Interamericana contra la Corrup-
los procesos se siguen dilatando por forma- ción (CICC), y nombró una Delegación Presi-
lidades y nulidades de forma) (Ministerio de dencial a este fin (recientemente cambiada
Desarrollo Sostenible y Planificación, 2004: de jerarquía), que formuló una propuesta
30). Estas modificaciones han permitido re- para el Sistema de Implementación de la
solver en parte la dilación de sentencias, CICC. Asimismo, el Viceministerio de Justi-
aunque persisten los retrasos y la falta de cia ha elaborado dos anteproyectos, el de la
transparencia. Ley de Conflicto de Intereses y el de la Mo-
En materia penal, al inaugurar el año ju- dificación de los Delitos de Código Penal e
dicial 2005, el entonces presidente de la Inclusión de nuevos delitos relativos a la co-
Corte Suprema de Justicia, Eduardo Rodrí- rrupción en ejercicio de la función pública
guez Veltzé, señaló que la jurisdicción pe- (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2005).
nal atiende el 90 por ciento de las causas En cuanto a la corrupción en el poder ju-
ventiladas por el Poder Judicial e informó dicial, como muestra la Tabla 7, entre 1998
que a principios de 2005, de un total de y noviembre del 2001, los más denunciados
3.077, había aún 1.171 procesos penales fueron los jueces (2.968), seguidos del per-
del antiguo sistema pendientes. Cabe preci- sonal de apoyo jurisdiccional (1.547) La po-
sar que según este informe, la población ca capacitacion de los operadores del siste-
carcelaria en Bolivia alcanza las 6.768 perma de justicia incide tambien en la percep-
sonas recluidas en 89 penitenciarias, de las cion generalizada de corrupción en el poder
cuales el 77 por ciento se encuentran dete- judicial, a la vez que los bajos salarios del
nidas sin sentencia. personal incentivan los malos manejos.
21 De enero a septiembre de 2005 la policía controló 10. 242 protestas sociales, entre marchas, invasiones
de tierras y otras manifestaciones (Diario El Deber, viernes 14 de octubre de 2005).
559
Tabla 7 - DENUNCIAS CONTRA MIEMBROS DE LA JUDICATURA (período 1998 – 2001)
Número de denuncias contra magistrados 2968
Número de denuncias contra personal auxiliar 1547
Número de funcionarios judiciales sancionados

(magistrados y personal auxiliar) 139
La sociedad boliviana también percibe a En más de la mitad de los municipios de

la policía nacional como una institución co- Bolivia no existe la justicia estatal; así, si se
rrupta en su organización interna (denun- reconociera oficialmente la justicia indíge-
cias de malversación de cuentas de la Mu- na y comunitaria, más miembros de la po-
tual de Seguros del Policía, Cooperativa de blación tendrían acceso a este servicio. La
Vivienda Policial y Cooperativa y Mutual de justicia comunitaria tiene como fundamen-
la Policía) (Diario Los Tiempos, 3 de sep- to la existencia de autoridades indígenas,
tiembre de 2005) y en su relación con la ciu- originarias o campesinas elegidas conforme
dadanía. Ello ha provocado el nombramien- a los usos y costumbres del pueblo y faculta-
to en algunas zonas de policías comunita- das por sus respectivas comunidades para
rias, brigadas barriales y consejos de seguri- administrar justicia (Mullucundo, 2004).
dad ciudadana como mecanismos alternati- La propuesta de introducir la justicia co-
vos de defensa de la seguridad ciudadana. El munitaria la tuvo en cuenta el poder ejecu-
96 por ciento de los miembros de la policía tivo en el Anteproyecto de Ley de Justicia de
está de acuerdo con la reforma de la institu- los Pueblos Indígenas y Campesinos, que si-
ción a fin de contrarrestar ineficiencias y gue pendiente de aprobación. Las comuni-
combatir la corrupción (Aramayo, 2005). dades indígenas y pueblos originarios se
quejan del desconocimiento de las autorida-
Falta de uso de mecanismos des oficiales (jueces, policías, fiscales, etc.)
alternativos de resolución de de las decisiones y acuerdos que adoptan las
conflicto y de reconocimiento de comunidades originarias. Esto se debe a que
la justicia indígena y comunitaria las autoridades consideran que la justicia
Bolivia cuenta con una Ley de Arbitraje y indígena y comunitaria pretende una auto-
Conciliación (Ley 1770) que faculta a las nomía, con lo que no siempre están de
partes a someter a arbitraje las controver- acuerdo (Lobatón, 2005).
sias sobre derechos disponibles que no afec-
ten el orden público y a la conciliación ex- Otras barreras de acceso:
trajudicial en cualquier momento antes o discriminación por razones de
durante el proceso judicial. En Bolivia el ar- raza y sexo. El problema del
bitraje es poco frecuente por sus altos cos- idioma. Gratuidad de la justicia
tos para el común de la población y los jue- en zonas alejadas.
ces la promueven poco en los procesos. De En Bolivia, muchas mujeres y la mayor
ambas figuras se encargan sobre todo las cá- parte de los indígenas sufren discriminación
maras de comercio. por motivos étnicos y de género. Ésta pare-
560
ce ser una situación generalizada en el área criminación de género en el sistema de jus-

andina (Banco Mundial, 2005). ticia. Así, los derechos de las mujeres que-
Estudios de Naciones Unidas denuncian dan desprotegidos. Como revela el Informe
la marginación y la falta de acceso a la jus- Nacional presentado por el Viceministerio
ticia que sufren los indígenas en países co- de la Mujer: “… la violencia intrafamiliar si-
mo Bolivia, Guyana y México (PNUD, 2004). gue siendo un problema que afecta a las
En Bolivia más del 50 por ciento de la pobla- mujeres, ya que 7 de cada 10 víctimas son
ción se identifica con un pueblo indígena mujeres que sufren algún tipo de violencia
(Unidad Coordinadora Pueblos Indígenas en en sus hogares, en un 75 por ciento de los
América Latina y el Caribe, 2004). Sin em- casos, tiende a ser repetitiva y no suele ser
bargo, siendo así, existen barreras de margi- denunciada por las víctimas. Es así que del
nación y una marcada desigualdad en el ac- total de mujeres que declararon haber sufri-
ceso a los recursos económicos, educativos do violencia en sus hogares, el 53 por cien-
y sanitarios, lo que genera conflictos perma- to no tomó ninguna acción y sólo poco más
nentes. El problema radica en que “la justi- del 17 por ciento realizaron la denuncia…”
cia no llega a las comunidades indígenas y (Ministerio de Desarrollo Sostenible y Pla-
por otro, el derecho consuetudinario es de- nificación, 2004). La mayoría de los casos
ficiente y no está formalizado”. A fin de su- de violencia contra la mujer no se denun-
perar la falta de acceso a la justicia, hay que cian por la deficiente protección que ofrece
desarrollar el derecho indígena consuetudi- el sistema judicial. La discriminación por
nario hasta que Bolivia cuente con un verda- motivo de sexo y el sesgo de género en la
dero Derecho Indígena. Para ello será nece- administración de justicia amparan la im-
sario profundizar y formalizar los instrumen- punidad de estas prácticas, perpetuando la
tos legales de la justicia indígena o comuni- violencia.
taria y compatibilizarlos con las normas ofi- Es más, Bolivia es uno de los países de
ciales bolivianas. La justicia comunitaria rela región22 cuyas leyes vulneran los dere-
coge valores, instituciones y construcciones chos humanos de las mujeres. Un ejemplo
culturales que responden a la identidad de de ello es la norma que permite a un viola-
las comunidades. La falta de información y dor eludir la pena mediante el casamiento
comprensión de ésta ha generado problemas con la víctima23.
de interpretación y ha retrasado su acepta- Finalmente, debe señalarse que la pobre-
ción y aplicación como parte del sistema de za de estos dos grupos, indígenas y mujeres,
justicia, al haber sido muchas veces equipa- termina siendo causa de segregación y ex-
ra con actos delictivos y crímenes, como es clusión, pues al no existir una adecuada ase-
el caso de los linchamientos. soría y representación gratuita, los pobres
Por otra parte, la violencia intrafamiliar se sienten incapaces de hacer valer sus de-
en Bolivia se produce por la arraigada dis- rechos ante los tribunales.
22 Otros son Uruguay, Guatemala, Costa Rica, Venezuela, Nicaragua y Panamá.
23 El artículo 317º del Código Penal de Bolivia establece la eximente de responsabilidad penal por
matrimonio subsiguiente con la víctima, siempre que existiera libre consentimiento y se efectúe antes
de la sentencia que cause ejecutoria.
561
CONCLUSIONES Y te promover la capacitación y la asignación

RECOMENDACIONES de un mayor número de fiscales del Ministe-
rio Público a la investigación de delitos que
Seguridad ciudadana y afectan a la seguridad ciudadana para evitar
financiamiento el elevado número de denuncias rechazadas
Dado que hasta ahora se invierte mucho o no admitidas por la fiscalía.
y se obtiene poco, se requiere que los recur- Se deberia impulsar la creación de los
sos económicos se dirijan a la generación de consejos departamentales de seguridad y
medidas integrales que identifiquen los fac- aplicar e integrar las estrategias y políticas
tores de riesgo generadores de inseguridad del plan de seguridad ciudadana para no se-
ciudadana. Se pretende diseñar un verdade- guir postergando el cumplimento de la nor-
ro plan de prevención de la delincuencia pa- mativa nacional. En este sentido cobra im-
ra equiparar el costo de la defensa y seguri- portancia la formulación y aprobación por
dad nacional con el beneficio obtenido por parte del poder ejecutivo y del congreso de
la ciudadanía. aquellas resoluciones, prescripciones y nor-
Para implementar el plan nacional de se- mas necesarias para dotar de sostenibilidad,
guridad ciudadana es necesario cumplir con transparencia, competencia, eficiencia y re-
lo previsto por la Ley 2494: cursos a la política de seguridad ciudadana.
> Creación del Fondo Solidario de Seguri-
dad Ciudadana; Seguridad ciudadana y prevención
> Reasignación de los recursos derivados Es necesario contar con un mayor cono-
de la monetización de los bienes incau- cimiento e información del fenómeno delic-
tados al narcotráfico para financiar la tivo en Bolivia a fin de crear mecanismos de
implementación de programas de pre- información mediática y de respuesta ade-
vención y rehabilitación de población cuados para prevenir el aumento de la vio-
drogodependiente, en el marco de la es- lencia y la inseguridad ciudadana. Debe in-
trategia de seguridad ciudadana; cluirse a la sociedad civil en programas de
> Promover la coordinación y captación de control y prevención social destinados a
recursos de la comunidad internacional prevenir la delincuencia.
para las acciones del plan de seguridad
ciudadana (ver anexo de esta nota). Fortalecer capacidades
del sector justicia
Seguridad ciudadana y justicia Se deberia asignar mejor los recursos
A fin de garantizar el éxito de las refor- económicos y logísticos a los operadores
mas es necesario fortalecer la conexión en- del sector justicia, a fin de que puedan res-
tre el Sistema de Justicia y el Plan Nacional ponder adecuadamente a las demandas de
Integral de Seguridad Ciudadana. justicia de la población boliviana. Deben
Desde la perspectiva del derecho penal fortalecerse los aspectos profesionales y de
deberían hacerse modificaciones al Código administración de personal (capacitación y
Penal para adecuarlo al nuevo Código de recursos humanos) de los operadores del
Procedimiento Penal y a la introducción del sector justicia. El proceso de selección y
sistema acusatorio, así como para incluir evaluación de los jueces debe realizarse
nuevos tipos penales. Además es importan- mediante procesos transparentes y equita-
562
tivos, a fin de asegurar la independencia género y violencia familiar, a fin de favore-

del poder judicial y contrarrestar la imagen cer la protección efectiva de los derechos de
de corrupción y excesiva subordinación mujeres y niños.
dentro del mismo. Es necesaria la creación
de nuevos juzgados y distribuirlos adecua- Canales de comunicación
damente para cubrir el déficit de más del 40 y monitoreo
por ciento en el ámbito local, adecuando el Deben perfeccionarse los canales de co-
sistema de justicia a la demanda y necesi- municación con la población a fin de hacer
dades de la población. más transparente el sistema de justicia. Es
También es importante diseñar un siste- necesario mejorar la percepción del cumpli-
ma que atienda las necesidades de justicia miento de las leyes y la vigencia de Estado
de los diferentes grupos de población, reco- de Derecho en Bolivia. Para ello, se debe
nociendo sus diferencias y particularidades contar con estadísticas adecuadas e indica-
culturales. dores actualizados para que las campañas y
las reformas puedan orientarse correcta-
Fortalecimiento de la mente y adecuarse a la realidad.
justicia comunitaria Es necesaria la participación de la socie-
Es necesario reconocer y consolidar la dad civil como agente externo de supervi-
justicia comunitaria en una sociedad como la sión que asuma el compromiso constante de
boliviana, donde gran parte de su población velar por las prácticas anticorrupción, el ac-
se autodefine como indígena y aspira a regir- ceso universal a la justicia y el cumplimien-
se por la justicia comunitaria. La sociedad ci- to de la gestión de sistema de justicia (y los
vil (ONG, universidades privadas y estatales, proyectos de reforma). La reforma del siste-
etc.) será de vital importancia en la elabora- ma judicial y de seguridad sera un proceso
ción de estudios sobre el derecho consuetu- complejo y debera llevarse a cabo mediante
dinario a los efectos de identificar e incorpo- la coordinacion de las acciones de distintas
rar las necesidades de justicia de las comuni- instancias con respaldo financiero, apoyo
dades campesinas e indígenas para plasmar- político y supervisión de la sociedad civil.
las después en la legislación nacional. La reforma deberá llevarse a cabo de “abajo
La capacitación de los operadores encar- hacia arriba” con la participación de la gen-
gados de impartir justicia comunitaria re- te, determinando sus propias necesidades.
quiere la aplicación de una metodología que Se sugiere primero satisfacer la seguridad
valore las particularidades culturales, con inmediata del ciudadano común para que así
información útil, de fácil comprensión y este sea el principal aliado para impulsar la
aplicación en sus jurisdicciones. Además és- reforma judicial a través de los mecanismos
tos deberán estar capacitados en materia de de participación.
563
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566
Anexo - ALGUNAS INICIATIVAS DE REFORMA DEL SECTOR JUSTICIA Y

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Las reformas implementadas luego de la de la sociedad civil del proceso de reforma

reinstauración de la democracia en Bolivia, judicial .
buscaron fortalecer la institucionalización Para el período 2003-2007, la Agencia
del poder judicial mediante cambios en la Española de Cooperación Internacional, me-
elección de jueces, la separación del Minis- diante el “Programa de Justicia” quiere apo-
terio Público del Poder Ejecutivo, además de yar la consolidación de las reformas del sec-
la creación de nuevos órganos como el Tri- tor justicia (ámbito judicial y fiscal) inicia-
bunal Constitucional, el Consejo de la Judi- das en Bolivia a partir de la reforma consti-
catura y la Defensoría del Pueblo. A partir de tucional de 1994 (Agencia Española de Coo-
mayo de 2001, se incluyo dentro de estas re- peración Internacional, 2003).
formas la implementación del Nuevo Código Por su parte, el Ministerio Público cuen-
de Procedimiento Penal, que instauró el sis- ta con el apoyo de la Cooperación Técnica
tema acusatorio oral penal, que redujo el Alemana (CIM/GTZ) para capacitar a distan-
tiempo de tramitación conforme a los prin- cia a fiscales avocados a la reforma de pro-
cipios de economía procesal y celeridad. cedimiento penal . Esta capacitación es im-
Dentro del Plan de Acción de Québec, ce- portante, porque el cambio del sistema in-
lebrado en 2001, el poder judicial definió el quisitivo al acusatorio implicó el replantea-
curso de la reforma judicial para el corto, miento de la defensa pública a fin de que és-
mediano y largo plazo. Dicho concepto bus- ta garantice el proceso debido, pasando de
ca universalizar el acceso a la justicia en Bo- una fase procesal escrita a una en donde pri-
livia y promover la seguridad ciudadana. ma la oralidad y todas las actuaciones son
Del mismo modo, con la ayuda de la coo- públicas a fin de asegurar la defensa del pro-
peración internacional se han realizado di- cesado.
versos estudios y ejecutado proyectos en La Defensoría del Pueblo tiene el apoyo
materia de reforma y fortalecimiento insti- de la Agencia Canadiense para el Desarrollo
tucional para reforzar la independencia del Internacional (CIDA). A través de ella se
poder judicial y contrarrestar la percepción busca consolidar la gestión del sistema de
popular de corrupción y el excesivo retraso administración de quejas, procedimientos
en la administración de justicia. de investigación, programas especiales de
Dentro del Plan Estratégico para Bolivia protección a la niñez, poblaciones indíge-
elaborado por USAID para el período 2005- nas y detenidos.
2009 se encuentra el objetivo estratégico de Durante la gestión de la CSJ de 2004 se
incrementar la confianza en las institucio- emitió el documento final del Programa Jus-
nes y procesos democráticos (USAID, 2005). ticia para Todos, al que se sumó el poder eje-
Uno de sus componentes es la gestión y re- cutivo a través del Programa de Reforma
solución de conflictos. Así, también en el Institucional (PRI). En éste se traza el rum-
marco de los programas para el año fiscal bo de una política de Estado, cuyo objetivo
2005, se prevé financiar programas de asis- es facilitar el acceso efectivo a la justicia a
tencia técnica para el acceso a la justicia y todos los ciudadanos en condiciones de
para la supervisión y seguimiento por parte igualdad. Esta propuesta trata de emprender
567
una reforma judicial que comprenda no sólo En materia de reforma policial, se han
a los órganos superiores, sino también a las presentado por lo menos cuatro planes de
bases del servicio de justicia, es decir, a to- reforma en los últimos diez años, el último
da la comunidad, principal destinataria del emprendido el 17 de noviembre 2004 por el
mismo. ex presidente Carlos Mesa.

Bolivia Por El Bienestar Detodos

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Copyright © 2006 The International Bank for Reconstruction and Development / THE WORLD BANK

Primera edición en castellano: Junio de 2006

Las conclusiones, interpretaciones y propuestas expresadas en este documento pertenecen

Impreso en Bolivia -Printed in Bolivia

CAPÍTULO 1: CRECER MÁS Y MEJOR

Gestión macroeconómica socialmente responsable 49

Gráfico 1 - Evolución de la situación macroeconómica 51

Impuestos, capacidades de recaudación y distribución 71

Reduciendo los costos de transacción e incrementando la efectividad de la asistencia 109

Tabla 1 - Incidencia de la asistencia internacional en Bolivia 112

Gestión y sostenibilidad de la deuda pública 133

Sistema Financiero: Desafíos y Oportunidades 153

Bolivia en la era del gas 181

Crecimiento económico a través de la productividad y la competitividad 203

Desarrollo rural 227

Políticas comerciales y de integración 259

CAPÍTULO 2: CON BENEFICIOS PARA TODOS

Dinámica de la pobreza y desigualdad 277

Gráfico 1 - Coeficientes de Gini en América Latina. Distribución de Ingresos del Hogar

Dimensión de género 313

Educación Primaria y Secundaria 331

El Sector salud 355

Protección social 373

Sistema de pensiones: las reformas de la reforma 391

Redes de transporte 433

Degradación ambiental 451

La política de tierras 469

CAPITULO 3: SIN CORRUPCIÓN Y CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Hacia un mejor gobierno 485

La segunda fase de la descentralización 513

Justicia y seguridad ciudadana 541

BIOGRAFÍAS DE LOS EDITORES

Vicente Fretes-Cibils, Argentino, realizó sus estudios en la Universidad Nacional del

Marcelo Giugale, ciudadano argentino-italiano, tiene un Doctorado en Economía de la

Connie Luff, estadounidense, obtuvo el grado de Master con honores en Administración

Este libro es el resultado de un esfuerzo de equipo, y como tal, se ha beneficiado de múl-

AAA Sociedad de Acueducto, Alcantarillado CISE Consejo Interinstitucional de

FERE Fondo Especial de Reactivación IVA Impuesto al Valor Agregado

PIB Producto Interno Bruto SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de

CONTEXTO ingrediente nuevo del momento: el acceso

Tabla 1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO

Si Bolivia hubiera Ingreso promedio Tasa de pobreza

que ha permitido que su contribución al PIB presentan límites absolutos a la competiti-

ciento del PIB); y (iii) la fragmentación de OPORTUNIDADES Y SUGERENCIAS

Tabla 2 - CÓMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4,5 – 5%

Ingreso real Tasa de

Bolivia hoy $900 65%

…en 10 años $1134 - $1188 55%

…en 20 años $1395 - $1539 35%

El cumplimiento de los derechos de pro- en la economía global. El país tiene un

aranceles e impuestos internos (IVA e ICE) bienes de contrabando; y (iv) promover la

ceso y la permanencia en la educación pri- de reforzar la autonomía y las atribuciones

sar los criterios de la Política Nacional de de Apoyo a la Sostenibilidad en Saneamien-

minos de la comunidad rural, enfocado en la medades de origen hídrico. Para reducir la

ción de mecanismos para la participación y como complemento a la provisión de servi-

ciones y convenios marcos, procediendo ALGUNAS SUGERENCIAS SOBRE

Tabla 3 - SUGERENCIAS DE PRIORIDADES Y CRONOLOGÍA DE LAS ACTUACIONES

Fortalecer marco legal y Educación-Facilitar acceso y Administración Pública-

CRECIMIENTO Y TENDENCIAS DE La desaceleración económica de finales

Tabla 1 - MEDIDAS DE POBREZA, 1993-2002

Estimaciones basadas en el ingreso

Pobreza Pobreza Extrema

Nacional 1997 63.6 33.7 36.5 18.9