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SECCIÓN DE POSTGRADO
PRESENTADA POR:
LIMA – PERÚ
2015
i
LA INDEBIDA INTERPRETACIÓN DEL PRINCIPIO DE
CONFIDENCIALIDAD POR LOS INSPECTORES DE TRABAJO EN
LOS PROCEDIMIENTOS INSPECTIVOS Y LA AFECTACIÓN AL
DERECHO DE DEFENSA DEL EMPLEADOR
ii
ASESOR:
Dr. Fernando Elías Mantero
OBJETANTES:
Dr. Germán Ramírez-Gastón Ballón
Dr. Luis Nava Guibert
3
DEDICATORIA
4
INDICE
Páginas
Portada i
Título ii
Dedicatoria iv
Índice v
RESUMEN xviii
ABSTRACT xix
INTRODUCCIÓN xx
5
CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
6
2.3. Marco Filosófico 20
2.4.1.1. Concepto 33
vii
2.4.2. La inspección de trabajo en el Perú 112
8
4.1. El derecho de defensa 155
9
6.1. Resultados 208
ANEXOS 226
10
1
1
xii
13
14
15
16
xvii
RESUMEN
RESULTADOS: Los empleadores señalan que en los últimos dos años se han
sometido hasta en 5 veces a una inspección laboral; el 43% indican que sus
derecho, defensa.
18
ABSTRACT
RESULTS: Employers say that in the last two years have gone by up to 5 times a
labor inspection; 43% indicate that their process ended in fines; 67% of employers
action.
19
INTRODUCCIÓN
manera que pueda aportar los medios de prueba necesarios para defenderse ante
20
una eventual sanción. De esta manera, el inspeccionado ve vulnerado su derecho
Trabajo.
21
CAPÍTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Javier Neves Mujica indica que: “la relación laboral es, de un lado,
1
desigual, porque los trabajadores no tienen poder económico y los
regula o establece los medios para que el trabajador pueda hacer respetar
sus derechos, así como el empleador cumpla con sus obligaciones. Las
que sus reclamos sean atendidos por los empleadores son la vía judicial
administrativa.
1
Neves Mujica, J. (2007). Introducción al Derecho Laboral. 2a Ed, Lima: Fondo Editorial Pontificia
Universidad Católica del Perú, pp. 11.
2
En nuestra investigación nos referimos a la vía administrativa,
En nuestro país no existió una norma con rango de Ley que regulará el
3
conformidad con el Convenio N° 81 de la OIT, ello según lo dispuesto en la
4
objeto de la investigación, que está limitada solamente a no identificar al
advierte de la lectura del primer párrafo del artículo 10º, el cual señala que
General.
Título II.
5
En términos generales, pese a la declaración de principios sobre el
6
haberse valorado las pruebas ofrecidas por la empresa inspeccionada en el
sin efecto por el Tribunal Constitucional, así como por el Poder Judicial por
la defensa.
algunos casos, los inspectores son conscientes del hecho de que imponer
7
mejores relaciones laborales e introducción a los regímenes de “auto-
regulación”.
debido proceso.
del empleador.
inspectivas.
8
c. Determinar si existen supuestos vacíos normativos en la regulación de
confidencialidad.
Porres, puesto que tienen una ventaja comparativa en relación a las demás
universidades.
9
La investigación evidencia los defectos de la actual Ley que regula las
defensa adecuada.
10
aunque, por supuesto, con las limitaciones o restricciones que establece la
todos los casos referidos, llegan al Post Grado con un sesgo, con un
este desarrollo les servirá de base para que pueden realizar una
11
adecuada defensa en los procedimientos inspectivos en los que se
sindicatos.
de Trabajo.
pueda hacer.
12
1.4.4. Desde el punto de vista legal
(SUNAFIL).
Porres.
sean devueltas por los encuestados; en otros casos, que sean llenados
13
1.5.3. A los recursos de la investigación
razones:
14
CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO
trabajo.
15
Asimismo, no se cuenta con estudios que expliquen que significaría en la
aseo y que el individuo y sus familiares tenían que comer… con las puertas
encomienda y vigila este afán señero del coloniaje que la conversión que
2
Despontín, L. (1947). El Derecho del Trabajo, su evolución en América. Buenos Aires: Editorial
Bibliográfica Argentina, pp. 72.
3
Despontín, L., Ob. cit. pp. 224.
16
Los “… Concejos municipales, organismos rectores de la vida pública de
derecho procesal indiano. Se siguió con ello una línea que era tradicional
4
Ots Capdequi, J. (1968). Historia del Derecho Español en América y del Derecho Indiano.
Madrid: Aguilar S.A. Ediciones, pp. 31, 164, 188 y 189.
17
En la época de la Independencia nacional “... San Martín, también desde
cancelación por su principal, es decir, del cese del contrato, buscar nuevo
En el Perú “... el Poder Central confronta los problemas del trabajo, que ya
5
Despontín, L. Ob. cit. pp. 341, 356, 359, 360 y 361.
18
porque se consideraba entonces que los problemas de trabajo eran
Julio de 1970 el Gobierno Revolucionario del Perú dictó una ley por la cual
6
Pontifica Universidad Católica del Perú. (1958). Material de estudio del curso de Derecho del
Trabajo. Lima, pp. 238 y 239.
19
compuesto por todos aquellos trabajadores con contrato vigente y
formación científica e idoneidad moral del personal que presta este servicio
del Tratado de Versalles, Art. 427 m., se dispuso que cada estado debería
7
Pasara, L., y Santiestevan J. (1974). Análisis preliminar de las relaciones entre el sindicato y la
comunidad laboral. Temas de economía laboral. Movimiento obrero, sindicatos y poder en América
Latina. CEIL y CONICET. Buenos Aires: Editorial El Coloquio, pp. 373, 374.
8
Vela Monsalve, C. (1955). Derecho ecuatoriano del trabajo. Quito: Editorial La Unión Católica,
pp. 56 y 57.
20
clara afectación a un derecho constitucionalmente reconocido como es el
invalida el proceso.
ausencia; y
c. El beneficio de la gratuidad.”
2012, así como la discusión entre Ferrajoli y Juan Ruiz Manero en Dos
una gran falta de claridad sobre cuál es su significado —y que el libro aquí
9
Bernales Ballesteros, E. (1996). La Constitución de 1993. Lima: CIEDLA, pp. 656.
21
reseñado no pretende resolver—; así como por un gran número de
Gran parte del libro (sus primeros cinco capítulos) están dedicadas a un
que se usaran —a pesar de no ser los elegidos por Prieto— debido al éxito
que han tenido en Italia y en España, así como el hecho de que tal
lejos. Mientras que los principialistas ven una relación necesaria entre
22
derechos y se apoyan en una fuerte teoría de la argumentación; el
23
por los jueces; y la tercera, la visión conflictualista de las normas
tanto por Prieto Sanchís, como por José Juan Moreso, desde hace algunos
peso que tengan las razones para realizar la acción que figura en el
consecuente del principio de que se trate frente al peso que puedan tener
24
Esta descripción, alega Ferrajoli, es incorrecta. Los principios regulativos
morales (pp. 149 ss.). En este punto Prieto se encuentra más cercano a
adoptado también las tesis del constructivismo ético. Estas dos corrientes,
25
que en apariencia podrían convivir pacíficamente, se revelan luego
también moralmente correcto, por lo que se tendría que aceptar, con los
que es y el derecho que debe ser —siempre que haya sido producido
“No sé hasta donde sea correcto afirmar que es esto lo que se desprende
10
Dworkin (2011: 405 ss.) se extiende en esta metáfora, en la que se ve a la moral, la ética, la
política y el derecho como partes de un árbol en crecimiento, en el “Capítulo 19” de Justice for
Hedgehogs.
26
los principialistas no pretenden que todo derecho constitucionalmente
válido sea, por este sólo hecho, el mejor derecho o un derecho justo. El
justificación para usar o no la fuerza colectiva del Estado, por estar ellos
con los principios que emanan del sistema; en el segundo caso debemos
27
tener en cuenta, además de los principios, la historia de decisiones
anteriores, así como las competencias propias de cada uno de los órganos
“Es cierto que en una teoría como la defendida por Dworkin ambas
que una rama o sección del mismo árbol de la moral. Visto de esta manera
hacen sus críticas, sí diferencia entre el derecho que es de aquel que debe
ser”.
11
Guastini, R. (1998). “La ‘constitucionalización’ del ordenamiento jurídico: el caso italiano”: En
Carbonell, M. [ed.]. (2001). Escritos de teoría constitucional. México: UNAM, pp. 153 y sigs.
28
Derecho; algo que hoy puede parecer tan obvio y pacífico que ni siquiera
requiere explicación, pero que a finales de los años setenta del pasado
puede ser hecho valer desde la Constitución misma. Y que puede ser
12
STC 15/1982.
13
STC 56/1982.
29
decirse que no hay un problema medianamente serio que no encuentre
explicarlo por vía de ejemplo, la mayor parte de los artículos del Código
Inspección del Trabajo por su excesivo carácter tuitivo, por lo que lejos de
partir de las bases constitucionales trae nuevas ideas que permiten revisar
30
jurídica14; por ello, debido a su gran importancia para el mundo jurídico y
de muchos cambios.
suprema y racional fuente del Derecho que pretendió ser en otra época; tal
vez este sea el síntoma más visible de la crisis de la teoría del Derecho
nueva teoría del Derecho, cuyos rasgos más sobresalientes son más
14
Cambi, E. (2011). Neoconstitucionalismo e Neoprocessualismo: Direitos fundamentais, políticas
públicas e protagonismo judiciário. 2° Ed, Sao Paulo: Editora Revista Dos Tribunais, p. 21.
15
Según Luis Prieto Sanchis, en su ensayo “Neoconstitucionalismo y ponderación judicial”; citado
por Carbonell, M. (2003). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Editorial Trotta, p. 123-127 y p. 131-
132.
31
Tanto Zagrebelsky y Alexy han efectuado ensayos sobre el
mandatos de optimización, los principios son normas que ordenan que algo
jurídicas y fácticas”16
16
Alexy, R. (1994). El concepto y la validez del Derecho. Trad. Jorge M. Seña. Barcelona: Gedisa,
pp. 162.
32
motivo atinente al igual modo de operar y no a la igualdad de contenidos, el
2.4.1.1. Concepto
17
Zagrebelsky, Gustavo. (2009). El derecho dúctil. Trad. Marina Gascón. Madrid: Torno-Trotta, pp.
109,110,119.
18
Ferrajoli, Luigi. (2007). Ensayo sobre Teoría del Neo constitucionalismo: Sobre los Derechos
fundamentales. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM-Editorial Trotta.
19
Cabanellas de Torres, Guillermo. (1968). Compendio de Derecho Laboral. Buenos Aires.
Bibliográfica Omeba, p. 128.
33
la fiscalización del trabajo que posee igualmente el sentido de
34
cumplimiento coactivamente mediante las sanciones pertinentes. Con
frase una dictada por la experiencia, Viviani, quien estuvo al mando del
Por una parte, los patronos consideran buen negocio burlar o infringir
mientras los trabajadores, unas veces por desidia, otras por ignorancia
coercitivas.
35
2.4.1.2. Evolución histórica y evolución hasta la actualidad
36
diferentes prácticas y una amplia diversidad en las competencias y
así como del maestro de escuela y el médico del lugar que eran
del trabajo.
trabajadores.
37
La gran expansión en la materia se produce desde comienzos del siglo
38
exhaustivos para la inspección del trabajo, incluyendo los Convenios
lo tanto, los inspectores actuales dedican mucho más tiempo que antes
39
Sobre esta materia y por el mismo organismo internacional se
inspección:
40
e intervención del Esta do para diseñar, estimular y contribuir al
41
Los cambios en la estructura de los mercados del trabajo y en las
42
reconociendo así la importancia de una inspección sólida durante los
empleadores.
43
Los sistemas modernos también abarcan el autoempleo y el ambiente
44
un lado, y el control y la sanción, por otro. Por definición, el propósito
45
La promoción de una cultura de prevención en las mismas empresas,
legislación laboral
hasta dónde lo hacen realmente. Aunque las acciones para velar por el
46
cumplimiento se basan fundamentalmente en visitas de inspección a
han tenido efecto, sino también para garantizar que los obligados
47
legales en relación con el pago de salarios; para indicar dónde y cómo
legales.
48
Los inspectores, conforme a sus atribuciones, determinan qué medio
sea cuestionada.
asesoramiento para:
condiciones de trabajo.
49
- Proporcionar a los trabajadores un mejor conocimiento de sus
derechos (concienciación).
las normas
una actitud positiva hacia las obligaciones exigidas por Ley. Sería
legislación laboral
Los inspectores del trabajo son agentes activos del progreso social.
50
todo tipo de problemas técnicos. Debido a su conocimiento directo y
así como sugerir las mejoras que sean necesarias. Las deficiencias
51
acuerdo con los objetivos y legislación nacionales. El abanico de
maternidad.
convenios colectivos.
52
relaciones laborales, etc.). En algunos países, las competencias de la
operaciones e inspección.
laboral
53
especializada en legislación laboral y su función es resolver las
trabajo.
54
en los intervalos legalmente previstos; luego, entregan un informe o
procedimientos judiciales.
55
definidos. Terceras partes utilizan los servicios de auditores para
cadena de suministro.
complementarias.
Celeridad:
a) Principio de Legalidad
normas vigentes.
57
Jaime Vidal Perdomo señala que “En el derecho moderno se
normas que ella expida y los actos que realice no vayan en contra
que la violación del orden jurídico por un acto jurídico, por un acto
58
más patente de la existencia del derecho administrativo”21.
democrático de derecho.
21
Zegarra Guzmán, O. (2003). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Análisis de la Ley”. Lima: Praxis, p. 45.
59
nuestro ordenamiento laboral.
22
Pla Rodríguez, A. (1998). Los Principios del Derecho del Trabajo. Buenos Aires: Depalma, p.
313.
60
derechos laborales que correspondan.
61
sobre las formas o apariencias contractuales que sustenten el
Concursal.
laboral.
62
Zegarra Guzmán, siempre refiriéndose a la Ley de Procedimiento
procedimiento administrativo23.
23
Zegarra Guzmán, O., Op.cit., pág. 43-44.
63
de aplicar la ley”24.
d) Principio de equidad
24
Rojas Leo, Juan F. “¿Hemos encontrado el rumbo del nuevo derecho administrativo en el Perú?
Reflexiones en torno a la próxima entrada en vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo
General”. En Danós Ordoñez, J. & Vidal, J. (2001). Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N° 27444. Lima: Ara Editores, pp. 123-125.
64
dimensiones de la idea de justicia, a saber el principio de igualdad
aquello que el juez debe poner en práctica para lograr que resulte
pocos autores”25.
25
Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo X. Buenos Aires: Editorial Bibliográfica Argentina S.R.L.:
pp. 427, 428.
65
La equidad ha sido considerada, pues, como la “justicia del caso
66
f) Principio de jerarquía
g) Principio de eficacia
67
no sea importante para tomar una decisión por parte de la
del derecho”.28
26
Parejo Alfonso, L. (1989). “La eficacia como principio jurídico”. En Revista Documentación
Administrativa, N° 218-219, p.20., citado por Zegarra Guzmán, O., Op.cit., p. 48.
27
Zegarra Guzmán, O., Op.cit., p. 47-48.
28
Dromi, R. (2005). Derecho Administrativo. Tomo II. 1era Ed, Lima: Gaceta Jurídica, pp. 458 y
68
En la inspección de trabajo resulta necesario que los objetivos
i) Principio de confidencialidad
ss.
69
trabajo y que origine precisamente una inspección. De esta forma,
denunciantes.
j) Principio de lealtad
Estado.
k) Principio de probidad
actividades de inspección”.
70
De la manera en que este principio ha sido formulado, él mismo se
71
necesidad de resguardar los secretos industriales, comerciales,
m) Principio de honestidad
Se trata más bien de una regla destinada a los agentes del sistema
n) Principio de celeridad
su desarrollo.
72
Por su parte, respecto a este principio, la Ley del Procedimiento
ordenamiento.
Oscar Zegarra Guzmán comentando esto señala que “lo que busca
resolución final”.
73
inexplicable negligencia de funcionarios públicos demoran en su
calidad”11.
alimentario.
74
inspectores del trabajo deberán considerar absolutamente confidencial
interponen las quejas; por otro lado, hacer el trabajo de los inspectores
75
decente, mejorar la protección social, y fortalecer el diálogo en
con sus 183 Estados miembros, la OIT pretende garantizar que las
estratégicos principales:
fundamentales en el trabajo.
todos.
76
Los dos Convenios más importantes de la OIT relativos a la
(N°. 129), han sido designados como los que “revisten mayor
b. Convenio N° 81 de la OIT
77
El Convenio N°. 81, aplicable a la industria y al comercio, sigue
78
incluir en los informes anuales, ya que contiene orientaciones para
disposiciones legales.
79
pueden observar diferencias entre distintos países en relación con
80
maquinaria de la administración laboral, incluyendo la inspección
81
- Los inspectores deben ser funcionarios públicos con estabilidad
82
violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento
funciones.
a) España
83
Trabajo, que incorpora los principios del Convenio Número 81 de
85
perfeccionamiento y una especialización más exigente de los
86
Estado y de las Comunidades Autónomas, en función de sus
87
es el caso de la Seguridad Social, superando la mera actividad
nuestra Constitución.
88
Se regulan, así, las funciones del sistema de la Inspección y los
b. Brasil
89
Gerais, comenzaron a emitir cientos de multas y amenazas de
29
Pires, R. (2008). “Cómo hacer realidad la ley: métodos y logros de la inspección del trabajo
brasileña”. En Revista Internacional del Trabajo, Vol. 147.
90
c. Chile
del trabajo
30
Ugarte Cataldo, J. (2008) “Inspección del Trabajo en Chile: vicisitudes y desafíos”. En Revista
Latinoamericana de Derecho Social N° 6, pp.. 187-204.
91
desplazamiento hacia la periferia del fenómeno colectivo, y la
92
lo que exige la construcción de un entramado institucional
legislador.
93
legales, como por ejemplo, la calificación del término de
tribunales de justicia.
94
multa administrativa será reclamable ante el juez de letras del
de justicia.
2. La función de fiscalizar
previsional.
31
La inspección del trabajo tiene su antecedente histórico más remoto en la Oficina del Trabajo de
1907, organismo encargado de efectuar una estadística del trabajo, dependiente del Ministerio de
Industrias y Obras Públicas (Decreto 730, de 1907). En 1919, esa oficina toma cuerpo como
órgano de fiscalización con el dictado del Decreto núm. 1.938, que la dota de una organización y
funciones. Finalmente, en 1924, con la publicación de la Ley núm. 4.053, dicha Oficina del Trabajo
se va a convertir en la Dirección General del Trabajo, con amplias facultades inspectivas,
dependiendo ahora del Ministerio del Interior. Su denominación actual de Dirección del Trabajo
deriva del Decreto con Fuerza de Ley núm. 308, de 1960, y su actual estructura y facultades
corresponden al Decreto con Fuerza de Ley núm. 2, de 1967.
95
Esta función consiste “en velar por la correcta aplicación de las
del Trabajo).
Salud).
96
para determinados casos: cancelación de registro (artículo 183
24).
97
patrocina la Dirección del Trabajo, incluso la exhibición de
3. La función interpretativa
98
mediante la emisión del acto administrativo denominado
administrativa32.
fundamentales:
32
Existe una multiplicidad de órganos administrativos en Chile a quienes se les permite interpretar
administrativamente la Ley: Contraloría General de la República, Servicios de Impuestos Internos,
Servicio Nacional de Aduanas, Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, etc..
33
Los funcionarios públicos, en este caso los inspectores del trabajo, se encuentran obligados
legalmente por las instrucciones que emanan de sus superiores jerárquicos (Ley 18.575 de Bases
Generales de la Administración del Estado).
99
fuerza obligatoria indirecta respecto de los particulares
tribunales de justicia.
34
Lizama, L. (1998). La Dirección del Trabajo: una explicación de su facultad de interpretar la
legislación laboral chilena. Chile: Universidad de Chile-Facultad de Derecho, p. 59.
35
Ibídem, p. 64.
100
La inspección del trabajo sostiene que los fallos judiciales que
organismo público.
101
para dicho organismo, le permitirán responder a los desafíos
veremos a continuación:
corresponda.
102
Cabe precisar que esta conciliación administrativa no es
administrativa.
plazo de 5 días36.
36
Norma legal que afecta directamente la autonomía sindical de los trabajadores, quienes
después de vencer las numerosas restricciones legales en la materia del Código del Trabajo
chileno, y logrando votar una huelga, pueden verla suspendida por la acción unilateral del
empleador, gatillando la intervención administrativa del Estado. En ese sentido, la presencia de la
inspección del trabajo en tan delicado momento, además de muestra de nuestro atávico
intervencionismo estatal en las relaciones laborales colectivas, sólo se explica por el contexto de
debilidad sindical chileno.
103
b) Función de denunciante
37
Se trata de un procedimiento de tutela judicial de los derechos fundamentales de origen
constitucional del trabajador, siendo entendido por tales: derecho a la vida, derecho a la integridad
física y síquica, derecho a la intimidad y respecto a la vida privada, derecho al honor, derecho a la
inviolabilidad de toda forma de comunicación privada, derecho a la libertad de conciencia, la
manifestación de las creencias y el libre ejercicio de todos los cultos, libertad de expresión, opinión
e información sin censura previa, libertad de trabajo y de contratación laboral, derecho a la no
104
acción de tutela a la inspección del trabajo, disponiendo
parte.
c) Función de registro
transitorios” (EST).
105
estas últimas, tareas de carácter transitorio u ocasional,
F, letra a).
de su giro.38
38
La Ley señala que “se entenderá que una empresa incurre en infracciones reiteradas cuando ha
sido objeto de tres o más sanciones aplicadas por la autoridad administrativa o judicial, como
consecuencia del incumplimiento de una o más obligaciones legales, en el plazo de un año”, y que
se entenderá que son graves cuando “aquellas infracciones que, atendidos la materia involucrada
y el número de trabajadores afectados, perjudiquen notablemente el ejercicio de los derechos
establecidos en las leyes laborales”, calificando de antemano como tales las que se refieran a las
106
De dicha cancelación se puede solicitar reposición, dentro
d) Función de fe pública
107
laborales; en cuanto a la aplicación de las mismas, queda
excluyentes.
derecho.
108
laborales, cuando esta es una forma de reprimir el
trabajadores involucrados.
39
La función fiscalizadora de la Dirección del Trabajo tiene su soporte legal tanto en los artículos
20. y 474 del Código del Trabajo, como en el Decreto Ley núm. 2 del Ministerio del Trabajo, de
1967.
109
ha tenido una paralizante limitación de origen judicial, cuando
40
Aquí entenderemos como equivalentes la función jurisdiccional y la función judicial del artículo
75° de la CPE, cuestión que podría ser controvertida si se sostuviera que la primera es más
amplia, incluyendo a los órganos administrativos que ejercen jurisdicción, y que la segunda
comprende sólo a los tribunales de justicia, teniendo como diferencia fundamental que estos
últimos tienen facultad de imperio (“hacer cumplir lo juzgado”). Pero como la tesis de la Corte
Suprema que aquí buscamos rebatir supone esa equivalencia, no la cuestionaremos.
110
fiscalizar solo corresponde a detectar infracciones precisas,
la jurisdicción.
establecido normativamente.
111
parecería ser la existencia o no de controversia sobre los
112
3) Realizar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que
ámbito de actuación.
función inspectiva.
siguientes medidas:
113
5.1) Aconsejar y recomendar la adopción de medidas para el
inspectiva.
114
del Trabajo y Defensa del Trabajador. En efecto, la Ley General de
115
a) Modalidades de actuación de la Inspección de Trabajo.
siguientes:
declaraciones pertinentes.
Público.
3) Por denuncia.
116
inspección, conozcan hechos que guarden relación con la orden
vigente.
117
1) La inspección se inicia con la Orden de Inspección emitida por
118
3) Las actuaciones de investigación o de comprobación realizadas
119
normas laborales, requerirá al sujeto responsable de la comisión,
procedimiento sancionador.
120
Inspección de Trabajo que se reflejen en informes, o documentos,
socio-laborales.
121
cumplimiento de la normatividad; d) Iniciar el procedimiento
entre otros.
1) Antecedentes
41
Mediante Decreto Supremo del 24 y 30 de enero de 1913 se crea la oficina que tenía, entre
otras funciones, la fiscalización laboral (sección obreras) en las intendencias de la Policía de Lima
y Callao (Ministerio de Gobierno y Policía). Después pasaría dicha función al Ministerio de
Fomento (1919), Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social (1935), Ministerio de
Justicia y Trabajo (1942), Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas (1949), y el Ministerio de
Trabajo y Comunidades (1965).
122
inciso 9) de la parte XIII de dicho instrumento42. Con respeto a la
42
“(...) cada Estado deberá organizar un servicio de inspección, que comprenderá a las mujeres,
con objeto de asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los
trabajadores”
43
Este convenio recogió los aspectos más importantes de la Recomendación sobre Inspección del
Trabajo de 1923.
44
Según lo estipulado en el artículo 14 de la Ley, las actuaciones de investigación se realizan en
el plazo que se determine en cada caso concreto, sin que, con carácter general, puedan dilatarse
más de treinta días hábiles, pudiéndose, de ser necesario, autorizarse su prolongación.
123
buscar la aplicación de una sanción como efecto inmediato de la
circunstancias particulares.
124
documentación exhibida durante el procedimiento investigatorio
de Trabajo.
a) Aconsejar y Recomendar
45
Artículo 19° del Reglamento.
125
educativa que impera en los nuevos sistemas inspectivos.
visita inspectiva.
b) Advertencia
46
Recordemos que por aplicación del principio de tipicidad y legalidad, únicamente pueden ser
materia de infracción aquellos incumplimientos que expresamente recoge la legislación.
126
que exige una corrección en el tiempo otorgado por el
inspector.
c) Requerimiento
127
No podemos dejar de mencionar que son respetables las
patronales.
49
Artículo 11 de la Ley.
128
trabajo, y coadyuva a la celeridad y eficiencia del
50
Esta verificación en la sede del Ministerio será más eficiente cuando los inspectores de trabajo
puedan contar con acceso a la información que brindarían las “planillas electrónicas” luego de su
implementación.
129
facultad es ejercida directamente por el inspector no
efectiva de servicios.
51
El numeral 21.6 del Reglamento señala que hay un plazo máximo de tres días hábiles para la
impugnación y de dos días hábiles para ser resuelta. Resulta razonable el establecimiento de un
procedimiento rápido para evitar que si la medida inspectiva resulta errónea ocasione mayores
daños al inspeccionado.
52
Inciso a) del artículo 5 del Convenio OIT 81: “La autoridad competente deberá adoptar las
medidas pertinentes para fomentar: a) la cooperación efectiva de los servicios de inspección con
130
cuando el inspector se encuentre ante el incumplimiento de
f) Acta de Infracción
otros servicios gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades
similares (...)”.
53
Numeral 5.8. del artículo 5 de la Ley.
131
sancionador. Los hechos constatados en el acta de
cumplidores.
54
Numeral 18.5, 18.6 y 18.7 del Reglamento.
132
Con respecto a la medida de difusión mediante carteles o
de las mismas.55
55
Teniendo en cuenta las limitaciones presupuestales y austeridad de gastos que tiene el sector
público para poder difundir y publicitar adecuadamente sus actividades, las propias empresas que
tengan la condición de no infractoras podrían con sus propios recursos difundir esta calificación
que permita mejorar su imagen como empleador responsable.
133
convirtiera en una visión ”fotográfica” que realizaba el inspector
134
dificultad para la resolución del proceso. Si la inversión en
56
El artículo 4 del Convenio OIT 81 reconoce la importancia y necesidad de contar con una
autoridad central, que en nuestra Ley es la Dirección Nacional de Inspección del Trabajo.
135
Estado, fomentando una cultura empresarial que premie el
entidades.
136
Si la nueva normatividad pudiera lograr, con la adecuada
137
Pensiones (SPP) y al Régimen de Prestaciones de Salud. Así,
multas:
razonabilidad y proporcionalidad.
138
- Competencias sancionadoras
- Medios de impugnación
139
mismo que entra en vigencia a partir del día siguiente de su
publicación.
competencia.
trabajo.
competencia.
actividad privada.
competencia.
140
6) Fomentar y brindar apoyo para la realización de actividades de
ámbito de competencia.
mil nuevos soles (200 UIT) para el caso de infracciones muy graves,
con un tope de Un millón cien mil nuevos soles (300 UIT) en caso de
141
vayan precedidas de algunas medidas que consideramos
importantes:
debidamente capacitados.
del inspector.
multas.
142
6) Implementación inmediata de nuevas políticas de Estado acordes
laboral
143
cumplir la normatividad legal propiciando, con ello, el empleo informal,
situaciones irregulares.
Ante las atribuciones tan amplias que la Ley otorgó a los Inspectores
que los aludidos Inspectores, en sus tres niveles, deberían ejercer sus
honestidad.
es así, pues hay Inspectores del Trabajo que creen que la única
error, ya que hay otras normas que tienen que cumplirse y tiene que
144
actuar sin colisionar con ellas para no caer en excesos que sesgan la
más que cierto que puede poner en riesgo al paciente, sin olvidar que
como son por ejemplo las contenidas en la Ley Orgánica del Poder
145
Establecimientos de Salud y Servicios Médicos de Apoyo, que se
inspector de trabajo.
pues las que se quieran, son deseables y hay que darles facilidades,
146
solicite al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo la
uno por ciento de sus ingresos anuales, e incluye una rebaja de hasta
infracción detectada.
147
2.5. Formulación de hipótesis
inspectivas.
148
2.5.3. Variables
de trabajo.
- Indicadores
- Indicadores
trabajo.
149
Variable dependiente (Vx)
- Indicadores
inspección de trabajo.
- Indicadores.
administrativos.
150
CAPÍTULO III: DISEÑO METODOLÓGICO
administrativos.
1. CARACTERISTICAS:
Procedimientos sancionadores administrativos por
incumplimiento del ordenamiento jurídico socio-laboral,
resueltos en última instancia, que fueron seguidos ante la
POBLACIÓN Dirección de Inspección del Trabajo.
2. TAMAÑO:
601 procedimientos sancionadores administrativos en el
año 2012.
3. FUENTE DE INFORMACION:
Anuario Estadístico de la página web del Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo.
1. INCLUSIÓN:
Se trabajó con 60 resoluciones administrativas
emitidas en última instancia por la Dirección de
CRITERIOS DE Regional de Inspección de Trabajo de Lima.
INCLUSION Y
EXCLUSION 2. EXCLUSIÓN:
Se excluyó las correspondientes a accidentes de
trabajo
1. INICIAL CALCULADA
TAMANO DE LA 60 Procedimientos sancionadores administrativos
MUESTRA
2. FINAL EMPLEADA
152
3.3. Operacionalización de Variables
153
3.4. Técnicas para la recolección de datos.
Una vez recogidos los datos a través de los instrumentos serán procesados
154
CAPÍTULO IV: EL DERECHO DE DEFENSA DEL EMPLEADOR EN LOS
57
Torres Morales de Ferreyros, Sylvia A.. (2009). El Derecho de Defensa: una garantía que
realmente se respeta. Lima: Ediciones Jurídicas. 2009, p. 2.
155
La “defensa” en un sentido lato, se entiende como aquel derecho,
reclamación.
como lo señala Julio Maier “una garantía frente al Poder del Estado y
58
representa una limitación del poder estatal” . El derecho de defensa, en el
garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el
sentido, garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una
58
Cita efectuada por informe del Estudio Torres y Torres Lara Abogados. El derecho de
Defensa. Recuperado de www.asesor.com.pe/teleley
156
los descargos correspondientes, pueda ejercer cabalmente su legítimo
157
Asimismo, el citado informe debe precisar los medios de investigación
a concluir que las pruebas presentadas son impertinentes sin señalar las
razones fácticas o jurídicas para esta decisión. Como sucede con los
(en nuestro caso del inspeccionado), toda vez que al desconocer las
razones por las cuales habrían sido descartadas sus pruebas, no le permite
inspectivo.
159
la referida empresa no pertenecía al sector eléctrico, lo cual fue
160
requerimiento adoptada con fecha 17 de abril de 2008 (registro de
161
Asimismo, refiere que la relación de trabajadores cuya incorporación a
162
imponen una multa. Antes por el contrario, refiere que en el
actividad recurrente.
163
incorporación en planillas, así como por estimar que el procedimiento de
cese colectivo, por causas objetivas, requiere del trámite a que se refiere
de autos.
164
al no proceder cuando “existan vías procedimentales específicas,
165
Ciertamente, este Tribunal comparte la posición asumida por el
PRESENTE CASO
166
que su demanda de amparo sea estimada. Por su parte, las
Estando así las cosas, este Tribunal estima que, a fin de lograr una
167
propiedad de EDELNOR S.A.A.; b) que no existe una plena
EDELNOR S.A.A.
empresa.
168
- En vista de ello, con fecha 21 de mayo de 2008, la Tercera Sub
intereses (…)”.
169
MTPE/2/12.3 (obrante a fojas 151), confirmó la Resolución Sub
170
c. ANÁLISIS DE LA CONTROVERSIA. SOBRE LA
PERÚ S.R.L.
de amparo.
171
servicios que son propiedad de EDELNOR S.A.A.; b) que no existe
172
proceso por ser una cuestión ajena a la tutela que brinda el proceso
de amparo.
sentencia.
173
propósito subalterno el disminuir o anular los derechos laborales de
174
administrativas de trabajo. Esta situación de renuencia, a todas luces
presente proceso, y así por esa vía, ser reparados en sus derechos
por esa negativa, sólo se ha visto compelida a pagar una multa ante
175
de planillas, comprendidos en la Resolución Directoral Nº 545-2008-
176
vienen amenazando su derecho de propiedad. Asimismo, solicita tutela
invocados.
177
defensa, pues se le requirió documentación que pertenecía a ADECCO y
tercerizadora; sin embargo, este empresa nunca fue citada pese a que lo
viciados.
178
administrativo sancionador, es decir, el cobro vía procedimiento de
179
Asimismo, ha manifestado que “el derecho de defensa en el ámbito del
Por otro lado, también se ha declarado que “[e]l acto administrativo debe
y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto;
180
generales, o vacías de fundamentación para el caso concreto, o aquellas
181
traslado de la demanda al procurador público a cargo de los asuntos
controversia.
182
le impone una multa de S/. 35 000.00 nuevos soles; c) se declare la
cumplido con los requisitos que establecían las normas laborales sobre
183
cual existe una vía procedimental específica e igualmente satisfactoria
las partes al proceso. Con fecha 11 de enero de 2012 la Sexta Sala Civil
184
cumplimiento de sentencias constitucionales con autoridad de cosa
artículo VIII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, este
185
privada— de todos los principios y derechos normalmente invocables en
186
llegado el caso, a través de la vía judicial, o bien mediante el
a. ARGUMENTOS DE LA DEMANDANTE
187
desnaturalizado la tercerización. Dicha acta fue el sustento de la
c. Análisis de la controversia
188
judicial, administrativo, corporativo particular o de cualquier otra
189
esencial, por lo que cualquier controversia, en donde los mismos se
que por una u otra razón puedan verse afectados los derechos y bienes
constitucionales.
basta con que una situación o controversia jurídica sea encarada con
190
objetos perseguidos por las mismas están siendo correctamente
sus propósitos.
191
responsable solidario, se hará constar tal circunstancia, la
sanción.
constitucionales.
cada una de las pruebas aportadas por la demandante y que no han sido
GAS S.A.C. y SERVOSA CARGO S.A.C. (fojas 420); b) la copia del acta
192
facturas emitidas las mencionadas empresas a otras empresas distintas
S.A., Petróleos del Perú S.A., a quienes les presta el servicio (fojas 501
ya citada Ley Nº 28806, “(…) las partes gozan de todos los derechos y
aportadas.
193
Ahora bien, en cuanto a la debida motivación de las resoluciones
por RYCOPESA.
194
resolución divisional expresa lo siguiente “(…) si bien la empresa
dichas unidades”. Este Tribunal observa que en ningún extremo del acta
Sin embargo, este Colegiado observa que no todos estos elementos son
29245, solo hay cuatro requisitos para una empresa tercerizadora: (i)
195
asumir los servicios prestados por su cuenta y riesgo; (ii) contar con sus
por los resultados de sus actividades; y (iv) que sus trabajadores estén
196
desnaturalizado la tercerización laboral materia de investigación por la
autoridad administrativa.
administrativo.
principio de confidencialidad
de las partes. Esto conlleva a una excesiva discrecionalidad por parte del
197
etapa de la inspección investigativa de acuerdo con las garantías
señaladas.
198
CAPÍTULO V: EL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS DE
fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un
199
toda persona. Desde que se reconoce el derecho a la tutela jurisdiccional
antes del proceso y durante el proceso, ello significa que el debido proceso
tal manera que las personas puedan defender efectivamente sus derechos.
instituciones relacionadas tanto con las partes como con la jurisdicción que
200
han de preservar la certeza en el proceso. Busca, en suma, rodear al
superación.
su denominación”.
59
Quiroga León, A. “Los derechos humanos, el debido proceso y las garantías constitucionales de
la administración de justicia”. En: Eguiguren Praeli, F. [ed.]. (1987). La Constitución Peruana de
1979 y sus problemas de aplicación. Lima: Cultual Cuzco, p. 112.
201
Para Iñaki Esparza Leibar, esta garantía, tal como hoy la conocemos, fue
Justicia. La noción del Estado de Derecho (arts. 43° y 44° Const.) exige
las actas.
Según Alex Carocca Pérez, para nuestro ordenamiento jurídico de raíz euro-
60
Esparza Leibar, I. (1995). El debido proceso. Barcelona: José María Bosch Editor, p. 241.
202
ellas sean concordes con el fin de justicia a que está destinado la
Joan Pico Junov señala que el debido proceso es utilizado para amparar
Fundamental62.
Para Bustos Ramírez, a través del debido proceso, se precipitan todas las
ser reconducidas, según Ferrajoli, a cuatro axiomas: nulla culpa sine iudicio
(es nula toda culpa sin juicio); nullum iudicium sine accusotione (es nulo
todo juicio sin acusación); nulla accusationes sine probationes (es nula toda
acusación sin prueba); y nulla probatio sine defensum (es nula toda prueba
61
Carocca Pérez, A. (1996). “Las garantías constitucionales del debido proceso y de la tutela
judicial efectiva en España”. En: Revista Jurídica del Perú, p. 70.
62
Pico Junov, J. (1997). Las garantías constitucionales del proceso. Barcelona: José Maria Bosch
Editor, p. 131.
203
Convenios.63 Así, por ejemplo, tendrían nivel constitucional, a mérito de lo
Código Penal 1991 a nivel del juicio oral. Limitación corregida por el art.
de 1991).
- El derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas (art. 14º.2.c’ del Pacto
del Título Preliminar del Código Penal de 1991: “La justicia penal se
testigos o peritos, o de otras personas que puedan arrojar luz sobre los
Humanos).
63
Montero Aroca J. (1991). Derecho Jurisdiccional. T. III. Proceso Penal. Valencia: Tirant Le
Blanch, pp. 35-36.
204
permitiendo mantener las garantías del debido procedimiento y evitar la
investigación.
64
Publicada el 22 de julio de 2006.
205
vulnerando el debido procedimiento para el Inspeccionado, quien no
generan.
normativos.
206
contenidos en el Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley del
207
CAPÍTULO VI: RESULTADOS, ANÁLISIS DE DATOS Y COMPROBACIÓN DE
HIPÓTESIS
6.1. Resultados
fue realizado por el Dr. Fernando Elías Mantero, cuyos resultados fueron
208
¿Cuántos procedimientos concluyeron con aplicación de multa?
Respuesta:
29% Ninguno
29% Menos de 10
42% Más de 10
veces
37% No se le informó
63% Sí se le informó
100% Sí
0% No
209
14% No solicitó copias
29% Solicito copias de menos de
1000 fojas
57% Solicito copias de más de 1000
fojas
43% Sí
57% No
86% Sí
14% No
60% Sí
40% No
210
100% SI
0% No
29% Si le dejó
71% No le dejó
100% Sí
0% No
100% SI
0% No
86 % SI
14 % No
211
En caso de haber dado cumplimiento al requerimiento, ¿se abrió
procedimiento sancionador?
Respuesta:
60% Sí
40% No
100% SI
0% NO
Si lo hizo pero no le
40%
dejaron
20% Si lo hizo y si le dejaron
40% No lo hizo
56% Sí
44% No
100% SI
0% No
100% SI
0% No
67% Sí
33% No
0% SI
100% No
213
17% SI
83% NO
0% Son reducidas
20% Son razonables
50% Son excesivas
30% Son exageradamente excesivas
214
Respuestas:
11% Objetivamente
89% Subjetivamente
70% SI
30% No
planillas.
caducidad, como son las que se aplican para los casos de nulidad de
216
prescripción, se ha establecido por vía reglamentaria, con una norma de
y afirmaciones.
217
no es específico, sino genérico, que se adopten las medidas necesarias,
218
CAPÍTULO VII: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
7.1. Conclusiones
219
indebidamente las facultades que les concede la Ley dentro de las
actuaciones inspectivas.
7.2. Recomendaciones
procedimiento.
el inicio de la investigación.
221
ejercer su derecho de defensa teniendo la posibilidad de efectuar la
contradicción respectiva.
222
FUENTES DE INFORMACIÓN
1. Referencias bibliográficas
223
Vilela, A. (2012). Actuaciones Inspectivas. Lima: Centrum.
2. Referencias hemerográficas
224
Pasco Arrospide, K. (2007). Las facultades y funciones de los inspectores
laborales: A propósito de la nueva reglamentación en materia de
inspección de trabajo. En JUS Doctrina & Práctica N° 9, Lima.
3. Referencias electrónicas
225
ANEXOS
ENTREVISTA SOBRE
MISMA.
I. VARIABLE INDEPENDIENTE:
Considero que las normas son adecuadas y que la ley se enmarca sobre el
Convenio OIT. No creo que las normas afecten el debido proceso, ya que el
inspector no está obligado a dar detalles. Sin embargo, se puede apreciar que
226
algunos inspectores se exceden en pedir información que no es materia de la
que en algunos casos resulta innecesaria, pero ello con la finalidad de procurar la
definir las razones por las cuales se establece el tope de la multa y cuál es la
227
En toda inspección se requiere la versión del empleador. Debe tener una cuota
EMPLEADORES?
Cuando hay dos versiones distintas que se contraponen, por su parte una del
comprueba lo contrario.
1) Tribunal fiscalización
228
Se debe probar. El Inspector debe motivar. De acuerdo a la Ley de
Creo que sí, no es una regla, pero las resoluciones que hay en segunda instancia
dan cuenta que hay algunos casos en que se ha afectado el debido proceso. Se
229
ENTREVISTA SOBRE
MISMA.
I. VARIABLE INDEPENDIENTE:
No considero que la norma confiera facultades excesiva. Sin embargo, pienso que
Si, y ello en muchos casos que, a través del ejercicio adelantado del derecho de
Sí. La percepción que han dejado los primeros años de aplicación del nuevo
empresas.
permitir el ejercicio de ésta última desde un inicio, como medio para llegar a una
231
5. ¿CONSIDERA UD. QUE LA INSPECCIÓN INVESTIGATIVA QUE SE
EMPLEADORES?
Sí. Hay muchos casos en los que la actividad probatoria ya es muy difícil cuando
peores que las previas, con una aplicación de las escalas de multas que llega a
ser “delirante”.
los poderes inherentes al empleador queden neutralizados. Eso no está mal, pero
que es donde se han presentado las fallas. No estoy seguro de que modificar el
232
procedimiento vaya a reparar esto; mucho más importante es la actuación
233
ENTREVISTA SOBRE
MISMA.
I. VARIABLE INDEPENDIENTE:
inspeccionado.
que la reserva del procedimiento debe poner más énfasis en la segunda que en la
primera, porque sí creo que es importante conocer los detalles de la denuncia del
Considero que sí la amenaza cuando el inspector no tiene claro los principios que
procedimiento, pues las facultades que le proporciona la Ley deben ser ejercidas
235
con criterio y no sólo con el fin de sancionar por sancionar.
EMPLEADORES?
En muchos casos, sí la limita, sobre todo cuando existe una denuncia de por
medio. También considero que la limita en tanto que no se recogen todos los
procedimiento inspectivo.
236
Esperemos que sí, pero tal como se muestra el panorama, pienso que podría no
En algunos casos, sí, pero debemos considerar que las normas del
conforme lo señala el art. 7.2 del Reglamento de la Ley General de Inspección del
237