ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE

ŞI ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

FENOMENUL BIROCRATIC-DIMENSIUNI
SOCIOLOGICE.
REFORMA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN ROMÂNIA
POST-DECEMBRISTĂ

Coordonator ştiinţific:
Conf. Univ. Dr. Mihai Milca
Absolvent:
Oprea D. Marius-Bogdan

Bucureşti
2010

1
 CUPRINS
Introducere....................................................................................................................3

Capitolul 1. Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic

1.1. Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic...............................................5
1.2. Principalele trăsături ale birocraţiei..........................................................................9
1.3. Forme practice ale birocraţiei...................................................................................13
1.4. Birocraţia ca raţionalitate sau modelul lui Max Weber............................................14
1.5. Disfuncţionalităţi legate de fenomenul birocratic.....................................................16
1.6. Direcţii de atenuare a birocraţiei...............................................................................22
Capitolul 2. Birocraţia ca fenomen social
2.1. Birocraţia ca fenomen social....................................................................................24
2.2. Caracteristicile birocraţiei ca fenomen social...........................................................27
2.3. Dimensiunile birocraţiei ca fenomen social.............................................................30
2.4. Răspunsurile umane asupra birocraţiei.....................................................................34
2.5. Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative.............36
2.6. Pericolul birocraţie....................................................................................................37
2.7. Principiile birocraţie.................................................................................................38
2.8. Avantajele tehnice ale organizării birocratice..........................................................41
2.9. Consecinţele sociale ale birocraţiei..........................................................................43
Capitolul 3. Administraţia publică în România
3.1. Istoricul administraţiei publice româneşti................................................................45
3.2. Evoluţia administraţiei publice în România............................................................56
3.3. Structura administraţiei publice din România.........................................................60
3.3.1. Necesitatea structurii optime a administraţiei publice.....................................61
3.3.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice..................................63
3.3.3. Structura organelor locale ale administraţiei publice......................................65
3.3.4. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România......68

Capitolul 4. Reforma administraţiei publice romaneşti după 1989.........................71

Concluzii........................................................................................................................93
Bibliografie....................................................................................................................97
Anexe.............................................................................................................................101

2
 Introducere

Funcţionarea unei administraţii publice moderne, transparente, flexibile şi eficiente

constituie o condiţie esenţială a transformării structurale a societăţii romaneşti.
Sunt aproape 21 de ani de la „revoluţia” anti-comunista, iar ţara noastră aflându-se în
plină economie de piaţa se confrunta cu o problemă foarte delicată şi anume, fata de anul
1989 numărul funcţionarilor publici s-a dublat. Cum s-a ajuns în această situaţie şi ce putem
face? Fiecare nouă administraţie a angajat masiv, mii de oameni, creând noi şi noi structuri de
stat.
Mulţi dintre cei angajaţi făceau parte din clientela politică a partidelor aflate la putere
în perioada aceea: membrii, voluntari de campanie, rude şi prieteni ale şefilor.În perioada
2005-2008, deşi la putere se afla un guvern liberal care teoretic trebuia să susţină un stat
minimal, numărul funcţionarilor publici a crescut exponenţial, mai mult decât în toate fostele
mandate, pe motivul necesitaţii dezvoltării unor structuri care să gestioneze integrarea
europeană a ţării noastre.
Scuzele penibile ale diverşilor lideri politici nu pot mistifica realitatea: avem mii de
funcţionari publici ineficienţi, nepregătiţi, redundanţi şi inutili.
Informatizarea administraţiei de stat din ultimii ani ar fi trebuit să ducă la scăderea
numărului acestora; nu s-a întâmplat acest lucru.
Serviciile au devenit mai bune pe alocuri, în alte părţi s-au îngreunat chiar datorită
dublării muncii necesare (care era făcută în paralel pe calculator şi pe hârtie; sistemele digitale
instalate sunt prost concepute din cauza licitaţiilor trucate prin care au fost achiziţionate, iar
acolo unde chiar au eliminat nevoia unor operaţiuni normale, s-au găsit repede alte atribuţiuni
pentru angajaţii respectivi.
Cu excepţia celor angajaţi prin sistemul P.C.R. (pile, cunoştinţe şi relaţii), majoritatea
funcţionarilor de stat nu au nicio vină că sistemul este prost; poate unii dintre ei chiar înţeleg
necesitatea eficientizării acestuia şi a reducerii personalului. Nu poţi condamnda nişte oameni
pentru că au căutat un job relativ bine plătit.
Ce e de făcut? Situaţia nu poate continua aşa la nesfârşit; se cheltuie sume imense de
bani cu întreţinerea unui aparat birocratic ineficient. Automatizarea totală a administraţiei ar fi
o soluţie de viitor foarte eficientă.
Conceptul de fenomen birocratic este atât de imprecis de definit încât unii autori ne
descurajează în a-l mai utiliza. Luând în considerare aceste aspecte, mi-am propus să

3
aprofundez acest lucru pentru a ajunge la o mai bună înţelegere a ceea ce înseamnă conceptul
de fenomen birocratic.
Fără a se pretinde un studiu exhaustiv, lucrarea de fata îşi propune să realizeze acest
deziderat într-un proces ce presupune patru capitole. Ţinând seama de realităţile concrete ale
societăţii noastre, de complexitatea şi mărimea fenomenului, caracteristici ce diferă de la stat
la stat, în primul capitol sunt prezentate principalele trăsături ale birocraţiei, formele practice
ale acesteia.
Cel de-al doilea capitol îşi propune să prezinte mai detaliat birocraţia ca un fenomen
social, cu avantajele şi dezavantajele pe care poate să le aducă o astfel de organizare în viaţa
oamenilor.
Al treilea capitol surprinde administraţia publică în România, tot ce înseamnă istoric,
evoluţie şi structură.
Iar ultimul capitol, cel de-al patrulea prezintă reforma administraţiei publice romaneşti
după 1989, tot ce înseamnă societatea romanescă de la revoluţie şi până în prezent.

4
 Capitolul 1.
Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic

1.1.Delimitări conceptuale privind fenomenul birocratic

Conceptul de birocraţie comportă în literatura de specialitate cele mai diferite

abordări, în mod invariabil, conceptul de „birocraţie” este corelat cu cel de birou, în sensul
„operaţiunii de birou”.
În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi este necesar să se
studieze problemele generate de fenomenul birocratic. Demersul cognitiv urmăreşte, atât
găsirea unor soluţii de ameliorare a eficienţei activităţii administrative, cât şi abordarea
semnificaţiilor birocraţiei în contextul dezvoltării societăţii pe baze democratice1.
Fenomenul birocratic reprezintă o prezenţă controversată în activitatea administrativă,
fiind apreciat şi criticat în egală măsură.
Pentru a putea să vedem în ce măsură influenţează birocraţia dezvoltarea unei
societăţi moderne trebuie să avem o viziune clară a ceea ce înseamnă birocraţie.
Cei mai mulţi oameni cred că birocraţia este un domeniu negativ, care nu ar trebui să
existe într-o lume şi o democraţie perfectă. Analiştii politici şi cetăţenii de rând asociază de
cele mai multe ori termenul de birocraţie cu fraze care exprimă ineficienţa şi interes personal.
Aceste opinii însă nu ar trebui să limiteze interesul nostru pentru cunoaşterea avantajelor şi a
necesităţii existenţei unui sistem birocratic.
Fenomenul birocratic are la bază un sistem de organizare încadrat în teoria statului de
drept, care funcţionează în mod specific şi este structurat în mod ierarhic, având scopul de a
administra un anumit volum de resurse prin intermediul unui personal specializat, sistem care
pe lângă responsabilităţi şi atribuţii dispune şi de o autoritate birocratică, limitată însă prin
legi şi regulamente.
În viziunea lui Max Weber organizarea birocratică reprezintă un tip de dominaţie
„raţional-legală”, în care autoritatea este fondată pe un statut legal, adică norme juridice
definind de o manieră abstractă, obiectivă şi deci raţională a modului de exercitare a puterii.
Weber crede că birocraţia are un rol esenţial în reglarea şi controlul societăţilor moderne.
Pentru el, birocraţia este imperios necesară menţinerii civilizaţiei în societatea modernă.
Acelaşi Max Weber susţine că birocraţia a apărut în evul mediu, odată cu dezvoltarea
domeniilor regale şi a societăţii în general. Extinderea şi complexitatea crescândă a
domeniilor din societate, au determinat liderii din acele vremuri să apeleze la anumite
1
Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 427

5
persoane care să îi ajute în lupta de menţinere a autorităţii şi a controlului asupra tuturor
aspectelor societăţii. Aceste persoane primeau sarcini administrative diferite. Odată cu
dezvoltarea societăţii, tot mai multe persoane au primit sarcini în administraţie. În prezent,
aceste persoane se numesc funcţionari şi sunt organizaţi într-un sistem birocratic. Scopurile
lor sunt aceleaşi, şi anume administrarea unor resurse şi îndeplinirea unor atribuţii primite de
la cei din conducerea statului.
Având în vedere faptul că societatea este într-o continuă dezvoltare, este normal şi
logic să credem că şi acest sistem birocratic se dezvoltă continuu. Evoluţia societăţii implică
aşadar creşterea numărului de funcţionari angajaţi în acest sistem birocratic. Birocraţia se
dezvoltă datorită nevoilor noi care apar în societate, nevoi cum ar fi educaţia tinerilor,
strângerea taxelor şi impozitelor, aducerea la cunoştinţa cetăţenilor noilor legi şi regulamente,
împărţirea dreptăţii şi multe altele.
Aşadar birocraţia are rolul ei bine definit în societate. Weber a evidenţiat trei trăsături
importante ale birocraţiei: diviziunea muncii, ordinea ierarhică şi regulile impersonale. O
birocraţie care are aceste trei caracteristici va contribui la o dezvoltare rapidă şi pozitivă a
societăţii.
Lucrul bun pe care îl aduce diviziunea muncii într-o societate aflată în plină dezvoltare
este creşterea calităţii „produsului final”. Deoarece munca este împărţită mai multor grupuri
de indivizi, creşte posibilitatea că responsabilităţile împărţite să ajungă în posesia unor
persoane specializate în domeniul respectiv, persoane cu competenţă în rezolvarea
respectivelor sarcini2.
Fenomenul birocratic face parte din limbajul curent şi avem cu toţii idee la ce se
referă. De exemplu, să ne gândim la primirea rece pe care personalul de la ghişeu ne-o face
deseori la poştă, la bancă, la metrou, la serviciile de reclamaţii etc. Nu este oare aceasta
birocraţie? Dar dacă le-am întreba pe aceste persoane aflate la dispoziţia cetăţeanului, acestea
vor spune probabil că birocraţia este atitudinea autoritară şi distantă a directorilor. Dacă am
pune această întrebare directorilor, este sigur că ei vor pune în evidenţă, printre cauzele
birocraţiei, sistemul de personal care bineînţeles impune convenţii colective rigide şi nu se
gândeşte decât la satisfacerea cerinţelor sindicatelor şi la apărarea strictă a intereselor lor
privind cariera. În sfârşit, dacă am împinge ancheta până la sindicate, fără îndoială, acestea
vor pune birocraţia pe seama reglementărilor apărute care demobilizează personalul şi suscită
apatia.
La prima vedere, birocraţia reprezintă indiferenţa celorlalţi, reticienţa lor de a lua în
serios problemele cotidiene pe care fiecare dintre noi le întâmpină în munca să sau în situaţia
2
Mises, L.V.M., Birocraţia şi imposibilitatea planificării raţionale în regim socialist, Editura Libertas,
Bucureşti, 2007, p.

6
sa de client, utilizatori, pacient, consumator, cetăţean sau contribuabil; indiferenţă, dar şi
încetineală, pasivitate, rigiditate, inumanitate şi autoritatarism.
Funcţionarului refugiat în spatele statutului său i se atribuie un spirit minuţios, timorat
şi marcat de lene şi limite, în timp ce administraţia ca entitate devine un big brother
răufăcător.
Cuvântul birocraţie are astfel, în sens comun, mai multe reprezentări sociale imprecise
şi difuze, dar care au toate un sens deplorabil şi nefast. Ne putem aştepta din partea
specialiştilor în ştiinţe publice la o definiţie precisă şi clară. Dar nu am găsit nimic despre
acest domeniu. Chiar şi specialiştii au sporit confuzia propunând noi semnificaţii.
Definiţia puterii birourilor este conformă etimologiei cuvântului birocraţie. Se
desemnează prin această extindere a serviciilor orizontale care, în teorie, nu există decât
pentru a furniza încadrare şi o asistenţă juridică, contabilă şi de gestiune a serviciilor
operaţionale efectiv însărcinate cu realizarea obiectivelor organizaţiilor publice sau private.
Organizaţiile de mari dimensiuni sunt firme tradiţionale, mari întreprinderi industriale,
comerciale, bancare sau de servicii, mari administraţii sau societăţi de stat. Birocraţia
reprezintă, în acest sens, mari organizaţii complexe şi moderne.
O organizaţie se bazează pe reguli de raţionalitate, impersonalitate, ierarhie, diviziunea
muncii, cu posturi legate de merite şi de carieră. Este modelul clasic de birocraţie, acela
formulat de marele sociolog Max Weber3.
Reglementarea are un sens asemănător cu precedentul. În manualele de gestiune se
utilizează adesea cuvântul birocraţie pentru a desemna reguli oficiale şi scrise după care sunt
conduse organizaţiile. Birocraţia devine astfel un termen juridic care înglobează tot ceea ce
reprezintă cadrul formal al unei organizaţii: organigrame, reglementări, statuturi.
Pentru numeroşi specialişti, birocraţia este pur şi simplu sinonimă cu administraţia
publică, fără ca această asimilare să aibă conotaţii. Se poate spune de exemplu că scopul
birocraţiei este de a aplica politica guvernului.
Funcţionarii ocupă o poziţie de autoritate considerabilă. Se vorbeşte adesea de
birocraţie pentru a caracteriza această putere.
Birocraţia este identificată uneori cu creşterea puterii statului, a bugetelor, a
efectivelor şi a ariei sale de intervenţie. Birocraţia devine astfel sinonimă cu intervenţionismul
static.
Într-un sens larg şi filozofic, birocraţia se referă la complexitatea năucitoare a
societăţii moderne, la individul distrus, strivit sub greutatea aparatelor şi uneltelor în dorinţa
sa de a epata şi de a participa.

3
Drucker, P.F., Inovaţie şi spirit întreprinzător, Editura Teora, Bucureşti, 2002, p. 97

7
 Se vorbeşte de oligarhie atunci când într-o societate sau organizaţie, puterea este
concentrată în mâinilor unor conducători irevocabili. La începutul secolului, într-o lucrare
devenită celebră mai târziu, Roberto Michels (1914) a studiat procesul conform căruia
oligarhia se dezvoltă chiar şi în organizaţiile democratice. Conform acestui autor, conducătorii
aleşi reuşesc să se sustragă controlului maselor şi să formeze o oligarhie. În tradiţia începută
de Michels, birocraţia desemnează tendinţa oligarhică a organizaţiilor de orice fel; în
organizaţiile democratice aceasta se referă la democraţia aleşilor asupra electoratului, a
delegaţiilor asupra celor care deleagă.
După Trotsky (1963), autorii utilizează conceptul de fenomen birocratic pentru a
analiza regimul comunist şi stalinismul. Spaţiul birocraţiei corespunde unei autorităţi ferme şi
totalitare.
Fenomenul birocratic reprezintă, în acelaşi timp, controlul abuziv cât şi proastă
gestiune. Acest concept este atât de imprecis încât anumiţi autori ne descurajează aproape de
a-l mai utiliza4.
Există însă un element comun al majorităţii acestor semnificaţii. La ce facem referinţă
de obicei atunci când ne plângem de birocraţie? La indiferenţa celorlalţi, am spune noi, dar
această indiferenţă nu este oare legată de aceeaşi justificare (sau de acelaşi pretext), adică
respectarea strictă a unei reguli impresionante făcută spre a fi aceeaşi pentru toţi?
Se presupune, de exemplu, că un cetăţean se prezintă la un ghişeu de la poştă şi că este
ora 1700, regulamentul spune că este ora închiderii. Cetăţeanul, care are un colet urgent,
insistă, imploră, se supără. Nu se intervine în nici un fel, funcţionarul închide liniştit ghişeul.
Se poate ghici care va fi răspunsul cetăţeanului dacă l-am întreba atunci care este sensul
cuvântului birocraţie! Funcţionarul se va putea apăra spunând că nu a făcut decât să respecte
regulamentul.
Cu acest exemplu, ales dintre contradicţiile cele mai banale ale vieţii cotidiene, noi am
găsit elementul comun. Birocraţia, ca principiu, este observarea strictă a reglementărilor
formale, adică srise, prestabilite, luate în litera lor, ca problemă, ea este legată de rigiditatea
indusă de aceste reguli stabilite. Vom presupune că o organizaţie este birocratizată atunci
când ea devine rigidă prin reglementările sale până la punctul de a fi ineficientă şi incapabilă
de a se adapta. Ea nu mai poate să-şi atingă obiectivele şi trăieşte privindu-se doar pe sine.
Fenomenul birocratic reprezintă modul în care se organizează oamenii. Administraţia
birocratică reprezintă tipul pur de dominare „legală” – de aceea este cea mai justă şi mai
eficientă formă de organizare.

4
Beetham, D., Birocraţia, traducere din engleză şi introducerea la ediţia română de Sorin Cucerai CEU, Editura
Du Style, Bucureşti, 1998, p. 118

8
 Birocraţia este aplicabilă – şi demostrabilă din punct de vedere istoric – la
întreprinderile econimice de profit, la întreprinderile caritabile sau la orice altă întreprindere
cu scopuri private, ideale şi materiale.
Fenomenul birocratic este un cerc din care nu poate scăpa nimeni. Ierarhia să este
bazată pe cunoaştere.

1.2.Principalele trăsături ale birocraţiei

Birocraţia în accepţiunea lui Weber prezintă următoarele trăsături5:

ü formalizarea regulilor,
ü specializarea;
ü ierarhia.
Weber a insistat şi pe alte trei principii suplimenatre:
ü cariera,
ü codificarea raporturilor cu exteriorul,
ü distincţia strictă între administraţie şi politică.

A. Formalizarea regulilor
Organizaţia birocratică presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale şi clar
definite care acoperă toate aspectele: definirea rolurilor, raporturile de autoritate, planificarea
carierei, modalităţi de funcţionare, toate acestea trebuie codificate în reglementări şi legi,
conform principiului supremaţiei dreptului. Aceste reguli trebuie să fie formale, stabilite
dinainte, şi nu informale sau improvizate după circumstanţele şi dorinţele
executanţilor.
Există instrucţiuni specifice pentru fiecare eveniment care se produce. O bună
birocraţie se presupune că poate să prevadă totul, ceea ce implică clasificarea problemelor şi
cauzelor individuale după criterii definite.
B. Specializarea
O definiţie strictă şi minuţioasă a sarcinilor ce trebuie să fie realizate, când şi cum, de
către cine şi în sfârşit ceea ce nu trebuie făcut. Specializarea oferă două avantaje.
Primul este complementaritatea angajaţilor: trebuie ca atribuţiile fiecăruia să fie clare şi
să acopere ansamblul domeniilor de acţiune, astfel încât să nu existe domenii neacoperite, nici
5
Iosifescu, Ş., Manual de management educaţional, Editura ProGnosis, Bucureşti, 2000, p. 48

9
repetări inutile. Al doilea avantaj este de a permite o utilizare eficientă a controlului
sepecialiştilor: cu cât o organizaţie pune accent pe specializarea sarcinilor, cu atât ea poate să
apeleze la calificarea înaltă a experţilor care cunosc bine munca lor, şi în plus ea îşi sporeşte
eficacitatea.
C. Ierarhia
Organizaţia birocratică presupune o strictă dependenţă a fiecărui nivel inferior de un
nivel superior, conform unei ierarhii clare şi bine definite. Informarea şi deciziile generale
coboară pe nivelele ierarhice astfel încât fiecare angajat să-şi exercite competenţa fără să se
interfereze cu aceea a altor executanţi. Cu cât o regulă este mai generală, cu atât ea este
elaborată de la un nivel ridicat, doar nivelul superior poate avea o vedere de ansamblu a
organizaţiei şi să ţină cont de diferiţii factori care intervin în procesul de luare a decizilor.
Întreaga ierarhie se supune legitimităţii. Atât superiorul cât şi subordonatul nu pot
încălca drepturile care sunt prevăzute în regulament. Principiul ierarhiei aplicat într-un mod
strict cuprinde avantaje majore6:
a) Permite punerea sub control a ansamblului activităţilor, astfel încât deciziile să fie
clare pentru întreg eşalonul organizaţiei şi fiecare să acţioneaze în aria sa de competenţă;
b) Se evită astfel arbitrariul din cadrul relaţiilor de autoritate şi se creează
climatul de încredere necesar muncii în comun.
D. Cariera
Birocraţia este organizaţia în care recrutarea, promovarea, sancţiunile depind de
criterii meritocratice şi impersonale. La angajare, criteriul „merit” presupune că alegerea
candidatului să fie făcut în funcţie de califiacarea şi competenţa cerută de post. Calificarea
este determinată de aptitudini recunoscute public şi verificate după proceduri impersonale
(concurs, examene, diplome).
Într-o birocraţie, remunerarea se face prin salariu. Salariul variază în funcţie de nivelul
ierarhic: cu cât se urcă în ierarhie, cu atât creşte responsabilitatea şi nivelul salariului.
Cariera se derulează după reguli impersonale, în interiorul fiecărei categorii de muncă,
avansarea depinde de vechime. Accelerarea avansării de la un grad la altul este posibilă doar
trecând concursurile. Aceste reguli de promovare sunt garantate pentru fiecare încă de la
intrarea în organizaţie. Ea formează planul carierei.
Conform principiului carierei, salariatul (birocratul) nu este, proprietarul” postului pe
care-l ocupă nici a instrumentelor de care se foloseşte (materiale de birou, rechizite). Acesta
este liber şi nu este supus autorităţii organizaţiei decât pentru îndeplinirea sarcinilor sale
profesionale.
6
Bercu, A.M., Pregatirea profesionala si cariera personalului din administratia publica, Editura Universitară,
Bucureşti, 2009, p. 125

10
 Cariera oferă garanţii care au ca efect maximizarea securităţii profesionale: securitatea
muncii, promovare şi salariu. Avantejele presupun patru elemente importante:
A) Se elimină arbitraritatea şi orice favoritism din cadrul evaluării muncii fiecăruia;
B) Ştiind că este interesant a face carieră în organizaţie, aceasta atrage cei mai buni
candidaţi, cei mai bine formaţi şi cei mai calificaţi;
C) Având spiritul eliberat de orice preocupare privind viitorul profesional, participanţii
pot să se concentreze pe munca lor de fiecare zi;
D) Principiul carierei conferă stabilitate şi îl leagă pe funcţionar pentru un timp
îndelungat de organizaţie, permiţâmd astfel continuitatea în acţiune. Participantul se identifică
mai uşor cu organizaţia şi îşi interiorizează normele şi valorile legate de postul său.
E. Codificarea relaţiilor cu exteriorul
Orice ar produce, bunuri, servicii sau reglementări, organizaţia birocratică acţionează
cu exteriorul conform aceloraşi norme de impersonalitate. Birocratul nu îşi tratează clienţii ca
pe nişte prieteni sau inamici, nici ca pe nişte aliaţi sau adversari, ci el acţionează neutru, „fără
ură sau pasiune”. În relaţia sa cu publicul, el nu introduce alte criterii decât pe acelea
prestabilite în regulament.
În principiu, această codificare a raporturilor cu exteriorul prezintă patru avantaje:7

A. Echitatea în relaţionarea cu persoanele – Cererile fiecăruia sunt analizate în funcţie

de regulile recunoscute public. Nimeni nu se bucură de favoruri, nici nu suferă discriminări
ilegale.
B. Onestitatea – Condus de regulament în relaţia sa cu publicul, birocratul este mai
bine protejat împotriva negocierii şi presiunii exterioare care ar putea să-l corupă sau să-l
expună la practice.
C. Continuitatea – Regula este separată de birocraţii însărcinaţi să o aplice şi nu este
tributară schimbării personalului.
D. Eficienţa – Clasificarea în funcţie de criterii arbitrare autorizează luarea în
considerare a unui mare număr de situaţii diferite şi permite evitarea tratării diferite a
cazurilor asemănătoare.
F. Distincţia dintre administraţie şi politică
Acest principiu vrea ca administraţia să fie subordonată decidentului ultim, politic, al
cărei instrument este. Puterea politică ia asupra sa responsabilitatea deciziilor şi, în schimb,
administraţia veghează la executarea fidelă acordând avize obiective, private şi confidenţiale.
Conform modelului birocratic, administraţia nu poate să fie obiectivă şi eficientă decât atunci

7
Balan, E., Drept administrativ şi procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2002, p. 40

11
când ea este un instrument pentru a elabora şi executa obiective care-i sunt exterioare; şi
reciproc, politicul nu-şi exercită în mod convenabil roulul său de decident decât atunci când el
nu perturbă sarcinile adminitraţiei.
Problemele carierei şi principiul ierarhiei sunt protejate de orice ingerinţă politică.
Aleşii evită politizarea administraţiei, adică recrutarea personalului după criterii de alianţă
politică decât după merit sau competenţă. Alesul are o atenţie deosebită, nevoile personalului
administrativ fără a scurtcircuita ierarhia sau a interveni direct în munca serviciilor. În
schimb, funcţionarul se dovedeşte un administrator loial şi discret, oricare ar fi partidul sau
puterea, atâta timp cât el este protejat împotriva politizării funcţiei sale şi cât cariera sa
depinde numai de competenţa tehnică.
Diferenţa dintre administraţie şi politică a devenit un element esenţial pentru bună
funcţioanre a statelor. Birocraţia este complementul necesar autorităţii puterii politice. Acesta
ar fi incapabil de a acţiona dacă nu ar conta pe o administraţie publică condusă după principii
birocratice.
Deciziile definitive pe plan politic sunt aplicate unui corp de executanţi competenţi,
eficienţi şi supuşi, organizaţi după un sistem precis şi ierarhizat. Puterea politică se
înzestrează astfel cu un instrument eficient care îi asigură o execuţie fidelă şi rapidă eliminând
întru-totul sarcinile care pot împiedica luarea decizilor.

1.3.Forme practice ale birocraţiei

Birocraţia îmbracă următoarele forme practice:

o rigiditatea,
o maximizarea,
o necontrolul,
o obiective private.

12
 Rigiditatea constituie o primă formă în practică birocraţiei, care se caracterizează prin
inflexibilitate, birocraţii reducând munca lor la aplicarea unui set de reguli rigide, bazate pe
rutină, care, în unele cazuri, refuză asumarea răspunderii şi a experimentului.
Rigiditatea are două forme, una de „birou”, considerată normală, şi una peste aceasta,
considerată anormală. Ambele forme reunite conduc la ceea ce definim că elementul de
„conservatorism al biroului”, care poate avea efecte nefavorabile acestuia.
Maximizarea este o altă formă practică a birocraţiei. Creşterea şi mărimea sunt proprii
tuturor organizaţiilor, dar birocraţii maximizează utilitatea lor, şi propria lor utilitate este o
funcţie strictă în cadrul biroului.
Unele spaţii necesare muncii de birou sporesc extensiv, fără limite, dimensiunea
acestora fiind o apreciere a nivelului birocraţiei. Astfel, „Biometrics” este primul pas în
aprecierea empirică a birocraţiei.
Necontrolul – ierarhia (structurată) fără limite şi centralizarea puterii declanşează în
multe organizaţii, în special administrative, un proces al „birocraţiei libere”, cu o comunicare
redusă şi imposibilitatea unui control real. Comportamentul birocratic este ineficient, în multe
cazuri, deoarece nu poate fi controlat şi nici nu se instituie autocontrolul.
Obiective private rezultă din interese şi stimulente proprii celor ce desfăşoară activităţi
de birou. Această formă a practicării birocraţiei este alimentată de dificultatea în diferenţiere a
scopurilor private şi a celor comune organizaţiei, în cadrul acţiunilor de birou.

1.4. Birocraţia ca raţionalitate sau modelul lui Max Weber

Birocraţia este considerată o formă de organizare structurală în care există prescripţii

formale ale relaţiilor, reguli şi un set de proceduri.
Caracteristică primelor forme de guvernământ şi organizare industrială, birocraţia este
analizată cu insistenţă în literatură, după modelul propus de Max Weber.

13
 Elementele de bază ale birocraţiei, potrivit concepţiei lui Weber, sunt: charisma,
tradiţia şi autoritatea legal-raţională8:
1. Weber utilizează cuvântul charismă pentru a caracteriza orice persoană, în virtutea
căreia liderul este considerat ca fiind deosebit, înzestrat cu puteri supranaturale sau, cel puţin,
ca având calităţi excepţionale, ieşite din comun. Acesta este cazul profetului, al liderului
politic, ale căror organizaţii constau dintr-o serie de discipoli care joacă rolul de intermediari
între lideri şi mase. Multe organizaţii au avut fondatori charismatici cum ar fi Henry Ford, iar
baza autorităţii au reprezentat-o însuşirile unei singure persoane. Acest tip de
organizaţie este caracterizat printr-o mare instabilitate. În aceste organizaţii apar probleme
de succesiune, caz în care se transferă şi autoritatea unei alte persoane. În cadrul : organizaţiilor
politice mişcarea este împărţită între acei discipoli care pretind că ar fi adevăraţii urmaşi ai
liderului.
2. Bazele organizării şi autorităţii în organizaţiile de tip tradiţional sunt prezentate de
precedente şi de obiceiuri. Drepturile şi perspectivele diverselor grupuri sunt stabilite,
considerându-se că ceea ce s-a întâmplat dintotdeauna este sacru; marele arbitru într-un astfel
de sistem este obiceiul. Managerii într-un astfel de sistem posedă autoritate pentru că sunt
moştenitori, iar măsura autorităţii este dată de obiceiuri.
3. Sistemul de autoritate descris de Weber, cel legal raţional, este o formă de
organizare birocratică. Pe acesta Weber îl consideră forma organizatorică dominantă a
societăţii modeme. Pentru o astfel de organizaţie Weber utilizează denumirea de
birocraţie. În sensul cel mai larg, birocraţia este sinonimă cu ineficienţa, cu
accentul pus pe probleme minore, cu formularistica şi înregistrările în exces. Mai concret, este
identificată cu administraţia publică ineficientă.
Motivul eficienţei birocraţiei stă în forma sa de organizare. Datorită faptului că
metodele utilizate sunt cele care conduc la rezultatele urmărite birocraţiile nu sunt
afectate de dispoziţia personală a administratorului. Birocraţiile reprezintă stadiul
final al depersonalizării. În asemenea organizaţii, există o serie de funcţionari ale căror roluri
sunt stabilite printr-o definire în scris a autorităţii pe care o au. Aceste posturi sunt aranjate
într-o ierarhie, fiecare treaptă succesivă cuprinzându-le pe toate celelalte de dedesubt. Există
un set de reguli şi proceduri de urmat, care acoperă orice situaţie posibilă. Există un
departament pentru păstrarea înregistrărilor, scrierea informaţiei fiind o componentă
importantă a raţiunii unui sistem birocratic.

8
Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 201

14
 Într-un sistem birocratic se face o distincţie clară, netă, între problemele personale şi
cele de serviciu, separaţie susţinută şi de obligaţia contractuală de angajare pe post, în funcţie
de calificarea necesară în activităţile prevăzute.
În prezent, instituţiile de stat, în primul rând, sunt etichetate ca birocratice. Cuvântul
birocratic are o conotaţie negativă; de asemenea, funcţionarii publici conştiincioşi, inteligenţi,
aflaţi în posturi cheie, sunt etichetaţi, în mod nejustificat, ca birocraţi. Acelaşi termen este
utilizat şi pentru aparatul administrativ al mărilor organizaţii private.

1.5. Disfuncţionalităţi legate de fenomenul birocratic

15
 Mod de organizare destinat administrării pe scară largă a unor resurse prin intermediul
unui corp de persoane specializate, de regulă plasate într-o structură ierarhică şi dispunând de
atribuţii, responsabilităţi şi proceduri strict definite.

Despre birocraţie se poate spune că este la fel de veche ca şi civilizaţia. Ea este

contemporană marilor imperii orientale din antichitate, care au pus la punct primele sisteme
centralizate de organizare în vederea administrării pe scară largă a unor resurse materiale,
financiare, umane sau simbolice.

Aceste sisteme au reapărut în cadrul statelor absolutiste europene, fiind preluate apoi
de statele naţionale moderne, în ultima sută de ani s-au extins dincolo de administraţia
publică, odată cu impunerea marilor organizaţii în cvasitotalitatea activităţilor sociale:
corporaţii industriale, organizaţii financiare, comerciale, ştiinţifice şi de asigurări sociale,
partide politice, sindicate etc.

Vechile structuri de tip permiteau puterii centrale să dreneze fondurile de care avea
nevoie şi, în general, să controleze societatea într-o măsură considerabilă. În acelaşi timp,
elementelor celor mai dinamice ale societăţii le ofereau posibilitatea unor cariere de excepţie,
puse în slujba statului sau a suveranului considerat o întruchipare a acestuia.

Aşadar, în sens istoric, a desemnat un corp ierarhizat de demnitari specializaţi, numiţi

în funcţii administrative şi executori ai voinţei suveranului.

Primele referinţe şi analize asupra fenomenului - apărute în cursul secolului al XlX-lea,

în condiţiile unei intervenţii crescânde a statului în Franţa, Anglia şi îndeosebi Germania - au
inaugurat o linie conceptuală, încă prezentă în sociologia contemporană, care a pus accent pe
implicaţiile negative ale funcţionării.: a. exercitarea birocratică a puterii de către corpul
specializat al oficialităţilor se opune principiilor şi practicilor democratice, care implică
participarea unor largi categorii de populaţie la procesul deciziei şi al controlului social,
democraţia fiind sinonimă cu res publicae, în timp ce practică decizia autoritară şi cultivă
secretul; În toate sistemele bazate pe organisme şi proceduri birocratice s-a înregistrat o
tendinţă constantă spre autonomizarea corpului de funcţionari publici şi spre transformarea sa
într-o categorie distinctă care tinde să-şi reproducă şi să-şi impună propriile interese prin
intermediul exerciţiului puterii.

Printre primii care au afirmat această linie teoretică, J. St. Mill a subliniat contradicţia
dintre şi democraţie.

16
 Definită ca „guvernare a unor conducători de profesie", este considerată o ameninţare
la adresa libertăţii şi a formelor reprezentative de guvernare (On Liberty, 1859; Consideration
on Reprezentative Government, 1861).

Una din primele tratări pe larg ale fenomenului, mai ales pe dimensiunea sa istorică,
aparţine lui G. Mosca (Elementti di scienza politica, 1895), care a descris formaţiunile statale
centralizate - de la marile imperii la statele moderne - ca sisteme dominate de, şi deci
inevitabil conduse de o clasă politică minoritară, fie ea recrutată de sus în jos (tipul
„autocratic"), dejos în sus (tipul „liberal") sau în ambele direcţii (tipul „mixt").

R. Michels a extins conceptul de de la formaţiunile statale la partidele politice, arătând

că tendinţele birocratice sunt intrinseci unor mari organizaţii cum sunt partidele politice, şi
duc la consolidarea a ceea ce el numeşte „oligarhia de partid" Zur Soziologie des Parteiweses
în der modemen Demokratie, 1911).9

El a descris fenomenul creşterii puterii conducătorilor politici prin birocratizarea

organizaţiilor pe care le dirijează formulând cunoscută „lege de fier a oligarhiei"
(permanentizarea în funcţii, substituirea mecanismelor elective prin proceduri de cooptare şi
nominalizare etc.).

Această temă, atinsă şi de G. Mosca sau V. Pareto când vorbesc de slabă circulaţie a
elitelor politice, va fi mai fîrziu reluată de critică sistemelor de tip sovietic (L Troţki, U.R.S.S.
en guerre, 1939; B. Rizzi, La bureaucratisation du monde, 1939; M. Djilas, The New Class,
1957; R. Bahro, L'Alternative, 1977, M. Voslensky, La Nomenclatura. Les privilegies en
U.R.S.S., 1980 ş.a.). Un moment important în cristalizarea unei teorii critice a fenomenului îl
constituie contribuţiile marxismului clasic.

În Contribuţii la critica filozofiei hegeliene a dreptului (1843) Marx respinge

concepţia filozofului german, pentru care („puterea guvernamentală") apare ca o instanţă
situată deasupra societăţii civile, având rolul de a transmite acesteia raţionalitatea şi unitatea.
În analiza lui Marx, exponenţii, în calitate de reprezentanţi ai statului, „... nu sunt deputaţi ai
societăţii civile însăşi, care îşi apără prin intermediul lor propriul ei interes general, ci delegaţi
ai statului însărcinaţi să administreze statul împotriva societăţii civile". În această lucrare de
tinereţe, Marx reuşeşte o descriere extrem de tăioasă a: promovarea propriilor interese
(„scopurile statului se transformă în scopuri ale, iar scopurile în scopuri ale statului"), cultul
autorităţii (autoritatea este principiul ştiinţei sale..."), care nu face decât să mascheze
incompetenţa („vârfurile încredinţează cercurilor inferioare grijă de a înţelege amănuntele, în
timp ce cercurile inferioare socotesc vârfurile capabile să înţeleagă generalul, şi astfel se
9
R. Michels, Zur Soziologie des Parteiweses in der modemen Demokratie, 1911

17
înşală reciproc"), spiritul corporatist şi confiscarea secretului de stat ca proprietate privată a
(„Spiritul general este secretul, misterul, a cărui păstrare este asigurată în interior de
organizarea ei ierarhică, iar faţă de lumea din afară de caracterul ei de corupţie închisă"),
carierismul („... vânătoarea după posturi cât mai înalte..."), supunerea şi pasivitatea ş, a.

Însă elementele unei veritabile teorii a sistemelor birocratice vor fi dezvoltate de Marx
şi Engels într-o serie de lucrări şi articole ulterioare (Optsprezece Brumar al lui Ludovic
Bonaparte, Luptele de clasă din Franţa, Originea familiei, a proprietăţii private şi a statului,
Contribuţii la problema locuinţelor, Domnia pretorienilor ş.a.).10 Aici apar idei referitoare la
problematica „statului parazitar".

Tendinţele spre parazitism apar în interiorul oricărei forme de stat, dar ele se
actualizează numai în anumite condiţii favorabile. În Orient, ele au produs „despoţiile
orientale".

În Occident această propensiune a atins forme dezvoltate foarte târziu, şi doar ca

excepţie, în perioadele în care s-a stabilit un oarecare echilibru de forţe între clasele sociale,
astfel că aparatul de stat a dobândit autonomie (în calitate de arbitru) şi posibilitatea de a-şi
impune propriile interese. Cazurile europene tipice au fost absolutismul şi bonapartismul.

În ambele, scrie Engels în Contributi la problema locuinţelor (1872-1873), „autoritatea

guvernamentală reală se află în mâinile unei caste distincte de ofiţeri şi funcţionari de stat".

Un alt moment de referinţă în structurarea unei teorii explicit sociologice îl reprezintă

M. Weber. El a inaugurat, totodată, o nouă linie de conceptualizare, susţinută de două idei
fundamentale:

A) fără a respinge relevanţa conceptului pentru structurile administrative ale imperiilor

preindustriale, Weber l-a curăţat de conotaţile sale peiorative, subliniind indispensabilitatea
pentru raţionalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor în orice tip de organizaţie
specifică societăţii industriale. Prototip al unei organizaţii raţionale, ea este suportul major al
raţionalizării lumii moderne;

B) nu este o putere autonomă, ci doar un aparat, centralizat competent şi eficient, dar

în general subordonat unei puteri publice sau de altă natură. Pentru Weber, „cauza
fundamentală a extinderii organizării de tip birocratic rezidă în superioritatea să pur
tehnologică în raport cu orice altă formă de organizare... Între un mecanism birocratic pe
deplin dezvoltat şi celelalte forme de organizare există un raport similar cu acela dintre
maşinism şi moduri de producţie manuale.
10
Marx, Engels, Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, Luptele de clasă din Franţa, Originea familiei,
a proprietăţii private şi a statului, Contribuţii la problema locuinţelor, Domnia pretorienilor ş.a

18
 Precizia, rapiditatea, claritatea, cunoaşterea problemelor... subordonarea strictă,
reducerea costurilor materiale şi umane - toate. Aceste cerinţe sunt aduse la un nivel optim
într-o administraţie strict birocratică" (Wirtschaft und und Gesellshaft).

Sociologul german insistă asupra eficienţei şi funcţionalităţii întrucât:

a. instituie o administraţie cu ajutorul experţilor, deci bazată pe exerciţiul competenţei;

b. impune arii fixe de jurisdicţie, delimitate pe baze raţionale şi legale, iar în interiorul
acestor arii instituie ierarhii funcţionale;

c. introduce o codificare riguroasă prin care se conferă coerenţă unui ansamblu,

altminteri proliferant şi confuz, de reglementări, legi, decrete etc.;

d. constituie o „putere raţional-legală" ce tinde să înlăture liberul arbitru şi imixtiunile

subiective, emoţionale etc. Din practica administrativă;

e. substituie improvizaţia cu modelul, metodele greoaie, empirice cu proceduri

impersonale, prestabilite şi rutinizate.

În calitate de corp social cu o compoziţie şi structuri interne specifice moderne, se distinge

prin următoarele trăsături importante:

1. funcţionarii sunt liberi din punct de vedere personal (în contrast cu statutul dependent
al funcţionarilor publici din vechile imperii);

2. sunt încadraţi într-o ierarhie de statuturi şi funcţii;

3. respectă competenţele prestabilite, pe de o parte în funcţie de capacitatea de a le

exersa, iar pe de alta în funcţie de însărcinarea explicită din partea autorităţii ierarhice
care îi recrutează şi supraveghează;

4. lucrează pe baza unui contract încheiat în urma unei selecţii deschise;

5. recrutarea lor se face pe criterii universaliste: diplomă sau concurs, deci în funcţie de
aptitudini recunoscute public;

6. sunt plătiţi cu salarii fixe;

7. urmează o carieră profesională, iar avansarea lor depinde de aprecierea superiorului

(în principiu formulată după o serie de reguli stricte);

8. funcţia nu constituie obiectul unei aproprieri private (spre deosebire de regimurile

absolutiste în care era larg răspândit sistemul proprietăţii asupra funcţiilor publice);

9. sunt supuşi unei discipline stricte şi unui control riguros.

19
 Conceptul weberian are însă un statut epistemologic particular. El reprezintă un „tip
ideal", cu alte cuvinte o construcţie raţionalizată, o normă teoretică prin care este descrisă
esenţa unei structuri de relaţii în raport cu care fenomenologia lor concretă înregistrează
abateri inevitabile. Propensiunea spre birocratizare este detectabilă în cea mai mare parte a
organizaţiilor moderne.

În literatura de specialitate sunt menţionate trei direcţii ale acestei tendinţe:

• creşterea ascendenţei organizaţiilor de tip birocratic în sfera puterii publice (aparatul

de stat) şi extinderea lor în întregul sistem instituţional (economic, partide, sindicate,
armată, universitate, biserică etc.);

• procesul latent de autonomizare şi sustragere a titularilor unor funcţii din cadrul

organizaţiilor publice sau private în raport cu controlul instanţelor carele furnizează
resursele necesare funcţionării sau faţă de cei pe care îi reprezintă prin delegaţie;

• impactul asupra întregului sistem de valori şi apariţia mentalităţii birocratice în sfere

extraorganizaţionale.

Sociologia contemporană conservă atitudini ambivalente şi abordări diferite ale (R. K.

Merton at al., eds., Reader în Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy în Modern Society,
1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner, Patterns of Industrial
Bureaucracy, 1954 ş.a.).11 În tradiţia weberiană, unii sociologi continuă să considere un mod
de organizare neutru (A. Touraine). Altă linie teoretică - nu întotdeauna străină de critică
marxistă a statului - insistă asupra funcţiei politice a, relaţiei sale cu clasele dominante sau
chiar tendinţei de a se constitui ea însăşi în clasă dominantă (S. Rizzi, M. Djilas, W. H. Wite,
J. K. Galbraith ş.a.). Această abordare nu este chiar atât de opusă concepţiei weberiene pe cât
pare la prima vedere.

Poziţia sociologului german se dovedeşte ceva mai nuanţată, dacă ţinem seama de
faptul că el însuşi întrevedea posibilitatea că „să impună muncii carcasa unei şerbii cum poate
n-a mai fost decât aceea a felahilor din vechiul Egipt".

În sfârşit, o mare parte a sociologilor, departe de a fi atât de categorici încât să

considere. „o putere gigantică mânuită de pigmei" (Balzac), a încercat să pună în evidenţă
anumite disfuncţionalităţi şi „efecte perverse" ale funcţionării (manifestări de
hiperconformism, rigiditate, ineficientă etc.).

11
R. K. Merton at al., eds., Reader in Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy in Modern Society, 1956; R.
Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954 ş.a.

20
 Încă la începutul secolului, Th. Veblen observa că specializarea îngustă şi
compartimentarea organizaţională conduc la ceea ce el a numit „incompetenţa calificată"
(Theory of Business Enterprise, 1904).12

Capacitatea redusă de inovaţie şi ajustare în raport cu cerinţele unor noi situaţii a fost
ulterior subliniată şi de M. Crozier, pentru care constituie „o organizaţie ce nu îşi poate
corecta comportamentul învăţând din propriile erori" (Le phenomene bureaucratique, 1964).

Un lanţ indestructibil de reglementări, rutină şi ritualuri care mimează spontaneitatea

relaţiilor interpersonale - iată o imagine vehiculată de mulţi critici.

Pentru R. K. Merton rigiditatea, ritualismul şi apariţia unor dificultăţi în relaţiile cu

publicul sunt generate de presiunile interne spre conformarea strictă faţă de reglementările
specifice organizării birocratice (Bureaucratic Structure and Personality, 1952).

Un interes major a stârnit problema dilatării organizaţiilor. Pe măsură ce acestea devin

tot mai mari, baza piramidei ierarhice se lărgeşte, nivelurile intermediare se multiplică, ceea
ce duce la depăşirea limitelor tolerabile ale unei funcţionări eficiente.

Dincolo de o anumită masă critică, formalizarea riguroasă a statusurilor, segmentarea

şi stratificarea lor minuţioasă, multiplicarea garanţiilor acordate diferitelor straturi şi titularilor
acestora fac nu numai indisponibile, dar extrem de dificile activităţile de coordonare şi
control.

M. Crozier denumeşte „cerc vicios " acest mecanism de control care devine din ce în
ce mai greoi pe măsură ce se extinde, şi tot mai puţin eficace pe măsură ce devine
indispensabil. Nu a fost trecut cu vederea nici faptul că organizaţiile birocratice sunt în
general caracterizate printr-un nivel scăzut al implicării personale şi al participării membrilor.

Riscul pasivităţii („retreatism" în terminologia lui Merton) şi al refugiului în strategii

de securitate personală este greu de contracarat.

În sfârşit, tabloul aprehensiunilor actuale asupra fenomenului birocratic nu ar fi

complet dacă am trece cu vederea speranţele puse în perfecţionarea acestui tip de organizare.

În ultimă instanţă, M. Crozier este de părere că, în ciuda temerilor formulate de

numeroşi „umanişti şi profeţi ai catastrofei", în viitor ne aşteaptă mai degrabă promisiunea
unei liberalizări crescânde a organizaţiilor decât menţinerea unei standardizări strivitoare.

Cei mai optimişti întrevăd chiar posibilitatea ca procesul dezvoltării să impună

necesitatea unui nou tip, a cărei premiză fascinantă ar fi faptul că descentralizarea procesului
de luare a deciziilor, încurajarea gândirii şi a soluţiilor creative, personalizarea relaţiilor,
12
Th. Veblen, Theory of Business Enterprise, 1904

21
destandardizarea procedurilor şi reglementărilor etc. Devin trăsături indispensabile structurilor
organizaţionale ce vor prevala în viitor (R. Townsend, Up the Organisation, 1970).

1.6. Direcţii de atenuare a birocraţiei

Înainte de a formula direcţiile de reformare a birocraţiei, pentru a amplifica unele stări

favorabile ale acesteia, prezentăm, schematic, analiză critică a raportului oficial, întocmit de
Fulton (1968), asupra birocraţiei:
a) dominanţa amatorilor, a generaliştilor;
b) limitarea muncii de împărţirea sistemului în clase (în domeniul serviciilor se
identifică două clase: rutinieri, mecanicişti şi intelectuali);
c) lipsa specialiştilor de valoare în cadrul top departamentelor;
d) lipsa priceperii, îndemânărilor manageriale;
e) izolarea serviciilor în cadrul comunităţilor;
f) lipsa personalului cu pregătire managerială.
Aceste deficienţe sunt actuale şi astăzi în cadrul multor servicii publice, ceea ce
conduce la formularea unor recomandări.
Prima recomandare se referă la formele de recrutare, mai ales în condiţiile unui
sistem aflat în tranziţie şi ale apariţiei unui nou etos. Aceste forme pot fi:
A) absolvenţi de cursuri universitare şi postuniversitare;
B) specialişti în business, profesionişti, care pot aduce experienţa lor la serviciu;
C) promovarea din sistemul propriu pe bază socială şi educaţională.
Cea de-a doua formă constă în unele extensii ale modelului firmă, care sunt potrivite
sistemului birou. Acest lucru se referă la metodologia de elaborare a strategiilor, politicilor,
metodologiilor de coordonare şi organizare, forme de control descentralizat etc.
Cea de-a treia măsură se referă la eliminarea sau diminuarea structurării în „clase”
a administraţiei publice şi implementarea imparţială a politicilor publice.
Toate aceste recomandări se pot lua în considerare pe fundalul unui proces de
schimbare în administraţia publică, de introducere a unei noi culturi organizaţionale, bazată pe
valori, norme etc. Autentice.

22
 Capitolul 2.

2.1. Birocraţia ca fenomen social

23
Conform definitiei lui Max Weber birocratia reprezinta un sistem de dirijare rational
organizat,in care toate treburile sunt solutionate de functionari la un nivel profesionist
corespunzator cu legea si alte reguli.

Conform definiţiei lui Max Veber birocraţia reprezintă un sistem de dirijare raţional
organizat, în care toate treburile sunt soluţionate de funcţionări la un nivel profesionist
corespunzător şi în strictă corespundere cu legea şi alte reguli.

Ca fenomen social birocraţia este de cele mai multe ori contestata în societate.
Trăsăturile de bază ale acestui fenomen sunt următoarele:

A) Birocraţia este un fenomen social, caracteristic doar societăţii.

B) Birocraţia, la fel ca şi democraţia, este un fenomen legat indivizibil de putere.

În acelaşi timp birocraţia şi democraţia reprezintă două modalităţi diametral opuse
de organizare a puterii în colectivul social

C) Birocraţia, la fel ca şi democraţia, poate fi caracteristica nu doar puterii de stat,

dar şi puterii în oricare altă organizaţie (în partid, bunăoară).

D) Birocraţia, spre deosebire de democraţie, poate avea loc doar în cazul când
subiectul puterii este separată (înstrăinat) de obiectul acestei puteri, fenomen
caracteristic anume puterii de stat.

Anume separarea subiectului şi obiectului puterii constituie baza obiectivă a

birocraţiei, patul ei germinativ. În acest sens birocratismul statului constituie materializarea
înstrăinării politice a acestuia.

Eradicarea completă a birocraţiei este posibilă doar în cazul în care birocraţia este
lipsită de baza să obiectiva prin trecere la metode principial noi de administrare – în primul
rând, la autoadministrare, care presupune coincidenta deplină sau parţială a subiectului şi
obiectului puterii.

Autoadministrarea constituie apoteoza democraţiei şi întruchiparea cea mai plenara a

acesteia.

Din această cauză democraţia şi birocraţia se constituie ca antipozi. Să urmărim în ce

mod separarea subiectului şi obiectului puterii în organizaţiile sociale contribuie la apariţia
birocraţiei.

24
 Într-o formaţiune socială subiectul puterii este abilitat cu putere în interesul acestor
formaţiuni şi a societăţii în întregime, în scopul gestionarii eficiente şi social utile a acestor
formaţiuni.

Dar necoinciderea reală a subiectului şi obiectului puterii, separarea lor, conduce

obiectiv la necoinciderea (totală sau parţială) intereselor acestora, fapt care generează
pericolul potenţial ca subiectul abilitat cu putere va converti această putere în folosul său,
utilizandu-o pentru satisfacerea intereselor aparatului puterii şi/sau a membrilor acestuia.

În această constă şi esenţa şi pericolul birocraţiei. Esenţa antisocială a birocratismului

este ilustrata şi o sintagmă metaforică cunoscută, care caracterizează birocratismul la nivel de
stat ca pe un „furt al puterii de la popor”.

Anterior s-a menţionat ca o metodă radicală de luptă cu birocratismul ca fenomen

antisocial, este schimbarea principiilor de gestiune, adică trecerea la autoadministrare. Însă o
astfel de trecere nu este posibilă în orice condiţii sociale şi nu pentru toate sistemele de putere.

În astfel de cazuri trebuiesc elaborate şi aplicate sisteme de măsuri tactice de

combatere a birocratismului.

Sarcina de bază a unor astfel de sisteme este crearea legăturii de comunicare reciprocă
permanentă între subiectul şi obiectul puterii. Mijloacele pentru constituirea unei astfel de
legături sunt cunoscute fiind de natura democratică: procedurile democratice de formare şi
funcţionare a sistemului puterii în stat, care permit influenţarea structurii şi componentei
personale a acestui sistem; multiple mecanisme de monitorizare şi control, etc.

Aici trebuie menţionat, ca în mecanismul de stat diferite organe ale puterii sunt
deschise în mod diferit unei astfel de acţiuni şi influenţări din partea societăţii.

Din această motiv diferite structuri ale puterii de stat sunt supuse birocratizării în mod
diferit. Cel mai înalt grad de birocratizare şi netransparenta în raport cu societatea este
înregistrat în structurile administrative şi profesionale ale funcţionarilor aparatului de stat.

Anume aceste structuri sunt supuse cel mai mult riscului degenerării lor în structuri
birocratice. În timp ce structurile puterii de stat reprezentative constituite pe cai democratice
sunt mai bine controlate de societate şi sunt mai puţin expuse birocratizării.

Cu toate că şi aici au loc tendinţe birocratice – orientarea deputaţilor spre interesul

personal, sau interesul birocratic al parlamentului în ansamblu ca structura distinctă a puterii
de stat; promovarea proiectelor de legi favorabile anumitor grupe înguste de interese, etc.

Deosebit de periculoasă este birocraţia în organele de drept, care în activitatea sa

utilizează cele mai „dure” procedee de exercitare a puterii. Orientarea acestor structuri spre

25
indicatori formali şi spre interesele de grup ale acestor structuri, poate afecta sau încalca în
mod esenţial interesele vitale ale oamenilor.

Aşadar, birocratismul poate fi caracterizat ca o anomalie socială, o patologie

caracteristică sistemelor profesionale (separate de obiectul gestionarii) ale puterii
administrative, esenţa căreia (a anomaliei) consta în faptul că subiectul puterii pierde treptat
rolul de element component al sistemului integru „subiect – obiect”, adică încetează să se
orienteze în activitatea sa profesională spre acel scop de dragul căruia a şi fost creat, începând
să activeze în interesul propriu, în interesul păstrării şi consolidării propriului statut, trecând
mai apoi la expansiune devastatoare în interiorul sistemului, ceea ce în final conduce la
distrugerea însăşi a sistemului puterii administrative.

Ultima circumstanţa invocată este o consecinţă socială firească a dezvoltării fără sens
a unui sistem care nu mai constituie un element al altui sistem şi reprezintă de fapt un proces
de autodistrugere, care conduce inevitabil sistemul la o erupţie din interior (asemeni exploziei
balonului umflat peste măsură).

Exact la fel este lipsită de sens şi imposibilă existenţa sistemului puterii

administrative, care s-a detaşat complet de obiectul gestionat, „uitându-şi” funcţiile. Subiectul
puterii care se contrapune obiectului gestiunii este pur şi simplu neviabil în afara relaţiilor
sociale utile. Adesea în astfel de situaţii, obiectul puterii devine subiect şi elimina disfuncţiile
sistemului puterii afectat de plaga birocratismului.

Ţinând cont de cele enunţate mai sus, pot fi evidenţiate următoarele trăsături ale
birocratismului ca fenomen ce caracterizează un anumit mod de organizare al puterii:

1. Birocratismul este un fenomen social.

2. Birocratismul este legat indivizibil de fenomenul social al puterii.

3. Birocratismul poate fi ataşat oricărei puteri (de stat sau nestatale) organizate conform
principiului separării subiectului şi obiectului puterii.

4. baza obiectivă a birocratismului o constituie separarea subiectului şi obiectului puterii,

înstrăinarea lor, care generează pericolul utilizării de către subiect a puterii cu care este
abilitat în folosul său şi al sistemului puterii din care face parte – aici este esenţa
birocratismului.

5. O metodă radicală de luptă cu birocraţia este schimbarea formei de organizare a puterii

şi gestiunii – trecerea la autoadministrare. Însă o asemenea trecere este posibilă nu în
orice condiţii sociale şi nu pentru toate structurile puterii. În aceste cazuri trebuieşte
stabilită o permanentă comunicare reciprocă intre subiectul şi obiectul puterii.

26
6. Diferite structuri ale organelor de stat sunt afectate de birocratism într-o măsură mai
mare sau mai mică. Cel mai mult sunt predispuşi birocratizării reprezentanţii
aparatului profesional al administratorilor şi funcţionarilor de stat, care alcătuiesc baza
puterii executive; cel mai puţin organele de stat eligibile, formate prin metode
democratice.

7. „Birocraţia” este formă de organizare a puterii, iar „birocratismul” este totalitatea

calităţilor ce caracterizează sistemul puterii de stat organizat birocratic.

8. Birocraţia şi democraţia se constituie ca doi antipozi, reprezentând metode diametral

opuse prin esenţa lor de organizare a puterii.

2.2. Caracteristicile birocraţiei ca fenomen social

Birocraţia modernă funcţionează într-un mod specific:

27
 I. Exista arii jurisdicţionale fixe şi oficiale, care sunt în general
stabilite prin reguli, adică prin legi sau reglementari administrative.
1. Activităţile obişnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic
sunt distribuite într-un mod fix ca sarcini oficiale.
2. Autoritatea de a da dispoziţii pentru îndeplinirea acestor îndatoriri e
distribuita într-un mod stabil şi strict delimitată de regulile privind
mijloacele coercitive de natura fizică, sacerdotala, etc. Care sunt la
dispoziţia funcţionarilor.
3. Se iau măsuri pentru îndeplinirea constantă şi ritmică a acestor îndatoriri
şi pentru beneficierea de drepturile aferente; sunt angajate doar persoane
calificate pentru a servi într-un anumit post.
Într-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezintă
“autoritatea birocratică “. În cazul în care domina economia privată aceste
elemente formează “managementul” birocratic. Birocraţia înţeleasă astfel
s-a dezvoltat complet doar în comunităţile politice şi ecleziastice ale
statelor moderne, iar în economia privată doar în cadrul celor mai
avansate instituţii ale capitalismului. Autoritatea permanentă a instituţiilor
publice cu jurisdicţie fixa este excepţia şi nu regula istorică. Această
afirmaţie se verifica chiar şi în structurile politice ample cum ar fi cele ale
Orientului antic, ale imperiilor german şi mongol sau ale multor alte
structuri statale feudale. În toate aceste cazuri, conducătorul
implementează cele mai importante măsuri prin intermediul unor oameni
de încredere, prieteni sau servitori. Sarcinile şi autoritatea lor nu sunt
precis delimitate şi se stabilesc temporar pentru fiecare caz în parte.
II.Principiile ierarhiei instituţionale şi a nivelelor de autoritate
presupun existenţa unui sistem bine ordonat de supra- şi subordonare în
care instituţiile superioare le supraveghează pe cele inferioare.
Un asemenea sistem oferă celor guvernaţi posibilitatea de a face
recurs la o instituţie superioară celei care a dat o anumită decizie, într-o
manieră strict reglementată. Odată cu dezvoltarea completă a tipului
birocratic, ierarhia instituţionala este organizată în mod monocratic.
Principiul autorităţii instituţionale ierarhice se întâlneşte în toate structurile
birocratice: atât în structuri statale şi religioase, cât şi în organizaţiile de
partid şi în întreprinderile private.

28
 Caracterul birocraţiei este acelaşi, indiferent dacă e vorba de
autoritatea publică sau cea privată.
Atunci când principiul “competentei jurisdicţionale” este respectat
întocmai - cel puţin în instituţiile publice - subordonarea ierarhică nu
înseamnă că autoritatea superioară are dreptul să preia sarcina celei
inferioare. Regulă se prezintă exact invers. Odată un post creat şi sarcina
îndeplinită, acesta continuă să existe fiind ocupat de un alt funcţionar.
III. Conducerea instituţiilor moderne se bazează pe documente scrise
(“dosare”), care sunt păstrate în forma originală sau prescurtata, ceea ce
necesită existenţa unui personal format din diverşi funcţionari. Totalitatea
funcţionarilor angajaţi în mod activ într-o instituţie publică, alături de
dotarea materială şi dosare, formează un “departament”. Într-o
întreprindere privată, “departamentul” este deseori numit “funcţiune”.
În principiu, organizarea modernă a serviciului public separa biroul de
domiciliul privat al funcţionarului; birocraţia, în general, face o distincţie
netă între activitatea oficială şi sfera vieţii private.
Banii publici sunt separaţi de proprietatea personală a
funcţionarului. Aceasa situaţie este pretutindeni produsul unei evoluţii de
lungă durată. În perioada actuală, este valabilă atât pentru întreprinderile
publice, cât şi pentru cele private; în cazul celor din urmă, principiul este
valabil şi pentru directorul firmei.
De regulă, exista o separaţie între birou şi cămin, corespondenta de
afaceri şi privată, intre bunurile firmei şi averea personală. Cu cât
managementul afacerii este mai modern, cu atât aceste distincţii sunt mai
nete. Începuturile acestui proces pot fi regăsite în Evul Mediu.
Întreprinzătorul modern se distinge prin faptul că se comporta ca
“primul angajat” al firmei, tot aşa cum preşedintele unui stat birocratic
modern se autoproclama “primul slujitor” al statului. Ideea ca activitatea
birocratică a statului diferă în sine de managementul întreprinderilor
private este europeană şi complet străină abordării americane.
IV. Conducerea instituţiilor, cel puţin cea performanta -si un
asemenea management are un caracter modern clar- presupune, de
obicei, o pregătire aprofundată, de specialitate. Această condiţie e valabilă

29
în aceiaşi măsură pentru directorul şi angajaţii firmelor moderne cum e
pentru un funcţionar de stat.
V. Atunci când instituţia este complet dezvoltată, activitatea ei
solicita întreaga capacitate de muncă a funcţionarului indiferent dacă
programul său de lucru e strict delimitat. În mod normal, aceasta este
rezultatul unei evoluţii îndelungate a instituţiilor publice şi private. În
trecut, situaţia era inversă: activitatea instituţionala era considerată ca o
activitate secundară.
VI. Managementul instituţional respecta anumite reguli generale, mai
mult sau mai puţin fixe, mai mult sau mai puţin exhaustive şi care pot fi
învăţate. Cunoaşterea acestor reguli se realizează prin tehnici speciale de
învăţare pe care le poseda funcţionarii, aceasta implicând jurisprudenţa sau
management administrativ sau al afacerilor.
Reducerea managementului instituţional modern la reguli este
întipărită în însăşi natura acestuia. Teoria administraţiei publice moderne,
de exemplu, presupune că autoritatea de a da decrete - acordată prin lege
autorităţilor publice- nu da instituţiei dreptul să reglementeze o problemă
prin dispoziţii date în fiecare caz în parte ci în mod abstract. Aceasta
contrastează profund cu reglarea tuturor relaţiilor prin acordarea unor
privilegii individuale şi a unor favoruri care domina în patrimonialism, cel
puţin în cazul relaţiilor care nu sunt stabilite prin tradiţia sacră.

30
 2.3. Dimensiunile birocraţiei ca fenomen social

Fără a putea spune că s-a renunţat la studiul şi teoretizarea modelelor clasice, nu

puteam să nu observăm modificările pe care le capătă în societatea contemporană studiul şi
mai cu seamă aplicarea acestor mituri.
Modelul liberal cel mai des întâlnit în studiul de specialitate din ţări precum Franţa,
Marea Britanie, Germania, Italia, bazat pe regimul statului legal, în care administraţia nu este
decât un instrument al puterii legislative, cât şi modelul weberian „în care birocraţia este tipul
cel mai pur de dominaţie legală”, capătă o reconsiderare, printr-o nouă interpretare dată
principiului separaţiei puterilor în stat a lui Montesquieu.
Alte dimensiuni ale „instrumentalităţii” pe care încă din 1791, Carre de Malberg a
încercat să le redefinească, accentuează şi demonstrează egalitatea celor trei puteri fără de
care unitatea statului ar fi distrusă, fără însă a merge mai departe pentru a recunoaşte
autonomia administraţiei, întrucât autorul susţine teoria necesităţii existenţei unui organ
suprem care să realizeze unitatea statului.
Într-o altă abordare mai recentă, Raymond Aron, apreciază că Montesquieu a
promovat separaţia puterilor ca idee esenţială „nu ca o separaţie în sens juridic, ci ceea ce s-
ar putea numi echilibrul puterilor sociale, condiţie a libertăţii politice” Raymond Aron,
pornind de la condiţia echilibrului puterilor sociale, pentru realizarea libertăţii examinează
noile societăţi contemporane, capitaliste printr-o descriere şi relevare a unor rivalităţi
permanente între clasele conducătoare şi interesele acestora.

31
 Dintre confruntările identificate, autorul examinează în mod particular pe acelea dintre
funcţionari şi oamenii politici, dintre cei aleşi şi cei numiţi, dintre scopurile acestor categorii
prin prisma interesului direct al fiecăreia.
Separaţia acestor categorii reprezintă de fapt prelungirea comentariului său pe linia
echilibrului existent între administraţie şi puterea politică aleasă.
Altfel, prin prezentarea poziţiei parţial echilibrată dintre funcţionarul public, oarecum
supus faţă de şeful său, omul politic, de care este obligat a ţine seamă, dar şi poziţia omului
politic care nu poate ignora bunul comun în favoarea intereselor sale, Raymond Aron vrea să
susţină echilibrul celor două puteri sociale pe baza parţialei autonomii a administraţiei.
O altă tendinţă a teoreticienilor contemporani a fost aceea de a demonstra că modelele
clasice propuse nu-şi mai găsesc aplicabilitate nici sub aspectul raţionalizării propuse.13
Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences
politique, 1967, p.40-46 amintim pe americanul Robert K. Merton, demonstrează că tocmai
aceste trăsături conduc la disfuncţii, la formalism şi ritual rigid, la un comportament
stereotipic, împotriva administraţiei.
Teoria acestuia este continuată de Michel Crozier4, care apreciază că aceste
disfuncţionalităţi se datorează în fapt incapacităţii umane de a alege soluţia optimă ca
raţionalitate absolută.
Alegerea individuală este rezultatul opţiunii sale limitate la condiţiile sale intelectuale
şi materiale şi nu reprezintă opţiunea organizaţiei. Iată aşadar că absolutizarea raţionalităţii lui
Weber, nu mai poate fi acceptată întrucât administraţia nu este o simplă maşină de executat
fără a fi deloc perturbată de reacţii particulare, rezultat al relaţiilor sale cu mediul politic,
social, economic, cu relaţia în care intră individul în viaţa privată.
De altfel, Crozier, demonstrează imposibilitatea susţinerii teoriei unităţii centrului de
putere, promovând alături de Francois Borricaud tema poliarhiei, a existenţei unui sistem
descentralizat al puterilor, cu existenţa unui centru de putere 14 cu calitate de arbitru, chemat să
supravegheze conflictele.
Pentru realizarea acestui control şi a stăpânirii relaţiilor dintre organizaţie şi mediul
său, Crozier propune crearea unor servicii specializate care să stabilească şi urmărească aceste
legături.Pe această cale, legăturile şi relaţiile dintre organizaţie-mediu şi în interiorul
Organizaţiei se stabilesc nu numai pe verticală – în ierarhia autoritară, ci şi în mod încrucişat
Atât pe orizontală, cât şi pe verticală.

13
Carré de Malberg – Contribuţie la teoria generală a statului , Sirey, reeditată în 1962, vol.II, p.49-52
14
Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences politique, 1967, p.40-46

32
 Din această analiză rezultă că prima tendinţă în literatura de specialitate contemporană
este aceea de a contracara modele clasice, considerate adevărate mituri şi modele pentru
statele lumii în organizarea şi funcţionarea administraţiei, în explicarea şi reglementarea
locului acesteia în sistemul socio-politic.
A doua tendinţă este aceea a conturării unor noi modele, sau idealuri de administraţiei,
noi prospecţiuni ale viitorului pe care le imaginează teoreticienii ca administraţii ideale.
Amintim dintre aceste noi „scenarii” propuse pentru o administraţie ideală, teoria
descentralizării, teoria statului holding.
Susţinătorul idealului descentralizării – Michel Crozier este acela care încearcă să
demonstreze că remediul în administraţiei, şi baza schimbării sale o constituie
descentralizarea. Aşadar, elementul de blocaj al sistemului francez îl reprezintă centralismul
excesiv, înţeles nu ca o concentrare a puterii în mâna agentului aflat în vârful ierarhiei, ci ca o
incapacitate a decidenţilor de a dispune în concordanţă cu realitatea pe care nu o cunosc şi de
care sunt rupţi.
Schimbarea propusă prin descentralizare este o problemă conceptuală care implică o
Noua distribuţie a competenţelor între cei care decid şi nu cunosc problemele administraţiei şi
Respectiv cei care realizează decizia şi care dispun de cunoştinţe şi informaţii dar nu au drept
De decizie.
Teoria statului holding este de dată mai recentă şi ea reprezintă o prelungire a
curentului de sorginte economică ce a pătruns în toate domeniile respectiv management în
administraţia publică. Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale
propuse (traducere din franceză – Elemente de teorie şi de metodă sociologică ed. Alla, 1965,
p.192-210.
Principala motivaţie a susţinătorilor acestui model o reprezenta remedierea celor două
crize cu care se confruntă statul contemporan, supraierarhizat şi rigid, criza civilizaţiei
(afinalităţilor) şi criza gestiunii (a mijloacelor).
Soluţia propusă este eliminarea birocraţiei şi înlocuirea sistemului piramidal ierarhizat
cu „o multitudine de agenţi însărcinaţi, printr-un domeniu specific, cu optimizarea
rezultatelor intervenţiilor publice”.
Modelul suedez, constituie unul din modelele care permis schimbarea administraţiei şi
idealul să devină realitate.
15
Aşadar aceste “imagini” modele ale administraţiei, cât şi analiza teoretică a ceea ce
există la un moment dat, nu-şi vor putea demonstra viabilitatea decât în măsura în care aceste
inventarieri şi prospectări conduc la schimbarea, transformarea administraţiei.
15
Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse (traducere din franceză – Elemente
de teorie şi de metodă sociologică ed. Alla, 1965, p.192-210

33
 Numai în acest fel toate aceste teorii şi modele conceptuale îşi pot demonstra
capacitatea de transpunere în practică, în caz contrar această muncă conceptuală se reduce la
simpla analiză a structurilor, mecanismelor existente, cu limitele acestora, rupte de relaţia cu
mediile în care apar şi se dezvoltă. Practică nu se poate realiza fără o „formalizare” a
administraţiei, fără găsirea unui limbaj propriu şi adecvat, fără identificarea nu numai
conceptuală a proceselor şi mecanismelor din administraţia publică ci şi a relaţiilor şi
raporturilor de dependenţă din cadrul acesteia.
În acest fel, s-ar putea determina gradul de generalitate a modelelor, nevoia de
actualizare a acestora şi nu în ultimul rând posibilitatea de transformare a administraţiei
Potrivit acestor idealuri concepute.
Analiza modelelor clasice şi a tendinţelor actuale de evaluare teoretică a administraţiei
publice demonstrează necesitatea creării şi definirii unor noi relaţii instituţionale între
administraţie şi politică, între administraţie şi celelalte medii cu care aceasta vine în contact,
cât şi în interiorul acesteia.
Centralizarea, descentralizarea, deconcentrarea, principii proprii administraţiei publice
trebuie transpuse în sistemul de relaţii din administraţia publică, în tipul de modele concepute
de teoreticieni, în aşa fel încât, limbajul propus să permită nu numai ţărilor dezvoltate care le
aplică deja, dar şi ţărilor în curs de dezvoltare şi celor în tranziţie să poată selecta între acestea
pe cel care reflectă într-un grad mai înalt sistemul său propriu administrativ şi, permite într-un
timp relativ scurt şi cu cât mai puţine sacrificii, transformarea şi schimbarea administraţiei
sale.
Abordarea unitară, sub aspectul limbajului administrativ, pe care ştiinţa administraţiei,
trebuie să-l ofere, va putea permite sistemelor administrative în tranziţie o schimbare profundă
a relaţiilor centru-periferie, dar şi o schimbare a procedurilor de control, care ar duce la o
„rearticulare” a administraţiilor „dezarticulate”.
În prezent, ştiinţa administraţiei şi-a adaptat metodele de studiu şi analiză a
fenomenului administrativ din perspectiva necesităţii de a pune la dispoziţia puterii şi a
societăţii în general, a unor modele şi soluţii de organizare raţională şi eficientă a
administraţiei.

34
 2.4. Răspunsurile umane asupra birocraţiei

Adepţii sistemelor birocratice, când analizează relaţiile umane şi stabilesc efectele

acestora în domeniul coordonării, motivaţiei etc., sunt mult mai reţinuţi, sunt mai puţin
entuziaşti.
Începând din anii '50 - '60 se declanşează „un lanţ de antipatii” faţă de birocraţia formală.
Comentariile lui Merton despre personalitatea birocratică sugerează, ca o cerinţă a
încrederii, originalitatea în comportament. Aceasta este o caracteristică a oamenilor din
administraţie, care, dusă la cote înalte, poate însemna-propriul sfârşit. De asemenea, scopurile
reale ale organizaţiei pot fi uitate.
Spre exemplificare, contabilii pot fi extrem de riguroşi cu operaţiunile lor, dar mai
puţin cu interpretarea acestora. Merton descrie această stare ca „incapacitate instruită”, ca
un revers al modelului lui Weber.
Un alt domeniu, potrivit concepţiei lui Selznick (1949), delegarea autorităţii unor
grupuri specializate de funcţionari, conduce la realizarea propriilor interese secţionale, în
detrimentul sau neglijarea celor ale întregii organizaţii.
Exemplele pot continua cu regulile aplicate perioadelor îndelungate fără a fi revizuite
ca legitimitate şi controlul restrictiv, care toate pot declanşa crize (Gouldner 1985).
Deci, modelul lui Weber poate fi nedorit de categorii însemnate de oameni şi poate genera
unele vicii. În acelaşi timp, în aceste condiţii se generează structuri informale, care se dezvoltă
în acţiuni specifice indivizilor sau grupurilor. În cazurile prezentate mai sus apare reversul
ierarhiilor şi regulilor stricte. Concepţia cu drept de concluzii se poate contura prin poziţia lui
Bennis (1966):16

16
Michel Crozier – Fenomenul birocratic, “Le fenomene birocratique” Ed. du Seuil , 1971, p.218-236

35
 „Birocraţia a fost o monumentală descoperire pentru a înhăma puterea
musculară la revoluţia industrială”.
În filosofia managementului, aceasta a sugerat o concepţie mai complexă asupra
oamenilor, care nu sunt uşor de manipulat şi un nou concept al puterii cu sublinierea
colaborării, consultanţei şi a democraţiei. O primă abordare a birocraţiei în contextul
managerial al anilor '50 se face prin intermediul a două dimensiuni, structurarea activităţilor şi
concentrarea autorităţii, folosind tabelul tip 2/2 (Fig.5.1.) Aceste abordări au fost dezvoltate
de Derek Pugh şi Grupul Aston

B i r o cd r e a ţ i a B i r o c r a ţ i e
î n a l t ă p e r s o n a l d e p l i n ă

E x e :m p l u E x e :m p l u
•O r g a p n e i zn a t rţ iu i •O r g a pn ir z i sva a aţ ui t i e
s e r vp i u c b i ia l i l ce e p u b, l di m c e ei c i
C O N C E Na d T m R i nA l i osR tc rE a a l ţ e i e ş i i d i m e n s i u n i
Ac e n t r a l e
A U T O R I T Ă Ţ I I

B i r o cd r e a ţ i a
N o n b i r o c r a ţ i a
f l u x

jo a s ă E x e :m p l u E x e :m p l u
•Or g a pn ir z i va aţ i t i e •O r g a m n ia z r a i ţ i i
d me id c i i m e n s i u n i

j o a s ă î n a l t ă

S T R U AC CT TU IRV AI T Ă Ţ I L O R

Fig. 5.1 Tipologia birocraţiei

Din cele prezentate rezultă variaţii ale formei de birocraţie. Pugh şi echipa sa au
identificat aceste variaţii ale birocraţiei, în funcţie de trei dimensiuni, care sunt prezentate în
figură 5.2.
Prima stabileşte nivelul controlului asupra muncii, activităţilor; acesta poate fi exercitat într-
o modalitate personală sau impersonală prin proceduri administrative sau tehnologii de
control.

36
 Cea de-a doua dimensiune se referă la modul de structurare a activităţilor; aceasta
se desfăşoară de la un nivel standardizat, formalizat, specializat, la unul nestructurat.
Ultima dimensiune se referă la nivelul autorităţii17
Care ia decizii, ceea ce exprimă maximă concentrare şi centralizare şi dispersarea şi
fragmentarea acesteia (figura 5.1).
Pentru exemplificarea folosirii figurii prezentate sugerăm modul de stabilire a
„zonelor de birocraţie”. Structurarea înaltă a activităţilor, controlul impersonal al acestora şi
autoritatea concentrată desemnează cea mai avansată zonă de birocraţie, tipică modelului
weberian.
Sau nestructurarea activităţilor, controlul structurat şi autoritatea concentrată
desemnează zona birocraţiei personale etc.

2.5. Fenomenul birocratic în contextul modernizării sistemelor administrative

În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi

este necesar să se studieze problemele generate de fenomenul
birocratic. Demersul cognitiv urmăreşte, atât găsirea unor soluţii de
ameliorare a eficienţei activităţii administrative, cât şi abordarea
semnificaţiilor birocraţiei în contextul dezvoltării societăţii pe baze
democratice.
Se poate aprecia faptul că, birocraţia este interpretată din mai
multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemnează opinii diferite
despre fenomenul birocratic. Astfel, în anii ’30, Harold Laski definea
birocraţia ca “o formă a guvernării în care, efectiv, domină funcţionarii
publici”, în timp ce F.Lane afirma că birocraţia înseamnă un mod de
administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament
organizaţional.
La rândul lor, cercetătorii francezi J. Chevalier şi D. Loschak
considerau birocraţia un adevărat sistem în cadrul căruia “preponderenţa
în direcţia realizării afacerilor18publice, aparţine serviciilor administrative,

17
M.Crozier- E.Friedberg –Actorul şi sistemul, Ed. Seuil, 1977, p.155-166, p.218-234
18
Lane, F. – op.cit.; p.190

37
adică birourilor”. Fenomenul birocratic reprezintă o prezenţă controversată
în activitatea administrativă, fiind apreciat şi criticat în egală măsură.
Astfel, A. Mathiot considera că birocraţia are avantaje apreciabile,
deoarece funcţionarii publici, recrutaţi în funcţie de talentul lor, menţin
continuitatea statului şi a serviciilor publice. Dintr-un alt unghi de
abordare, Michel Croazier caracteriza birocraţia franceză prin formalism
şi lipsă de personalitate.
Spre deosebire, Max Weber considera că birocraţia reprezintă
tipul ideal de organizare instituţională spre care tinde societatea modernă,
datorită calităţilor sale sintetizate astfel:
A) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o diviziune a
muncii pe birouri;
B) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice şi
contravine stilurilor
Primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei administraţiei;
C) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al
colectivităţii, în vederea
Atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul modului de
cooperare dintre om şi19maşină.

2.6. Pericolul birocraţie

Prin birocraţie înţelegem structura administrativa formala care asigura planificarea,

supervizarea şi coordonarea activităţi diverselor segmente ale unei organizaţii; birocraţia este
aceea care conferă unitate şi consecventă acestor activităţi. Tocmai din acest rol care este
îndeplinit de birocraţie în societatea modernă şi din caracteristicile sale apar riscurile
birocratismului pe care birocraţia le implica.
Ca orice sistem social, birocraţia este într-o continuă pendulare între tradiţie şi
inovaţie. Schimbările se produc lent şi nu întotdeauna în direcţia ideală. În cadrul acestui
proces se produc modificări ce îndepărtează birocraţia de sensul atribuit de Weber.
În literatura social politica actuală birocraţia a dobândit un sens peiorativ echivalent cu
munca rutinieră şi lipsa de iniţiativă. Pentru a face o distincţie între conceptul de birocraţie aşa
19
Chevalier, J.; Loschak, D. – Introduction à la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58

38
cum este el descris de Max Weber şi acest nou înţeles atribuit birocraţiei, preferam utilizarea
pentru aceasta din urmă a termenului de birocratism.
Birocratismul reprezintă metoda de conducere sau activitatea caracterizată prin
rezolvarea strict administrativă a problemelor publice, prin ruperea lor de realitate, preocupare
excesivă pentru latura formală a problemelor şi lipsa de interes pentru fondul lor.
O parte din caracteristicile „ideale” descrise de Weber s-au dovedit a fi mai puţin
eficiente în realitate. De exemplu, deşi necesară într-un anumit grad pentru a asigura eficienta
activităţilor, reglementarea excesivă se constituie uneori într-o piedică pentru atingerea
scopurilor organizaţiei, determinând întocmai ineficienta.
Din acest motiv regulile stricte ale organizaţiei sunt ocolite neoficial de funcţionari, nu
o dată cu acordul tacit al nivelului ierarhic imediat superior. Aceste ocoliri neoficiale ale
regulamentului au loc în vederea rezolvării mai rapide, şi deci mai eficiente, a unor cazuri mai
puţin tipice.
Ierahia, de asemenea poate conduce la reducerea eficientei deşi scopul său era tocmai
opusul acestui rezultat. Relaţiile informale constituite în cadrul birocraţiilor pot denatura
scopul organizaţiilor înspre satisfacerea unor interese individuale sau de grup. Prin
constituirea de adevărate „clanuri” în interiorul organizaţiei se poate ajunge la îndepărtare din
ce în ce mai mare de scopul iniţial al organizaţiei, până la ceea ce sociologii numesc
înlocuirea scopurilor.
Constituirea oligarhiilor este un alt pericol descris de Michels,20 student şi discipol al
lui Weber, în care autoritatea şi decizia se concentrează la nivelul unui mic număr de indivizi,
punând în pericol organizarea democratică a societăţii.

2.7. Principiile birocraţiei

Max Weber (Economie şi societate, 1922) face din birocraţie o formă de aplicare
foarte generală; fondată pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul funcţiilor şi
impersonalitatea regurilor, organizarea birocratică, care sintetizează aceste aspecte într-un
model” ideal-type”, ar asigura, de fapt, precizia, permanenta, disciplină, rigoarea şi, mai ales,
previzibilitatea comportamentelor; model de organizare eficace şi raţional, birocraţia ar fi
superioară tuturor celorlalte sisteme şi s-ar putea impune pretutindeni.
20
Ferréol, Gilles, Cauche, Philippe, Duprez, Jean-Marie, Gadrey,
Nicole, Simon, Michel, Dictionar de sociologie, Editura Polirom, Iasi
si Editura Stiinta si Tehnica, Bucuresti

39
 Plecând de la condiţiile socioistorice de formare a statului modern, Weber degaja
elemente generale de analiza, aplicabile sistemului organizaţiilor sociale; fără îndoială, se
referă la o schemă ipotetico-deductibila formala şi, implicit, de natură, prescriptiva.
Este primul autor care analizează rolul liderului într-o organizaţie şi examinează cum
şi de ce indvizii exercita forme diverse de autoritate.De exemplu, Weber utilizează pentru
prima dată termenul de “charisma”, în accepţiunea să modernă de calităţi personale ale unui
individ, prin care se impune în faţa celorlalţi.
Pentru organizarea administraţiei publice, elementele concetuale specifice birocraţiei
lui weber se transpun în: jurisdicţii, funcţii şi sarcini specifice. Necesitatea conducerii, mai
mult a bunurilor decât a persoanelor, face birocraţia inevitabilă. În opinia lui Weber 21(Plane,
2000, p.25) o birocraţia performanta aplica următoarele idei:
1. Angajaţii sunt liberi, supuşi unei singure autorităţi, în cadrul funcţiei exercitate;
2. Ei sunt organizaţi într-o ierarhie clar definită;
3. Fiecare angajat are o sferă de competente legale, formal definite;
4. Angajatul este încadrat pe baza unei relaţii contractuale libere;
5. Candidaţii sunt selecţionaţi pe baza calificărilor tehnice;
6. Ei au o remuneraţie fixă şi au dreptul de pensionare;
7. Promovarea depinde de vechime şi de aprecierea superiorului;
8. Fiecare angajat se încadrează în disciplina şi conrolul strict şi sistematic asupra muncii, şi
presupune: o diviziune a muncii şi autorităţii în vederea realizării obiectivelor organizaţionale;
O ierarhie a autorităţii în vederea coordonării activităţilor specializate şi a integrării lor
într-o autoritate jurisdicţională. În majoritatea cazurilor de birocraţie raţională, organizaţia
este condusă de o singură autoritate individuală;
O structură a carierei în care angajaţii individuali ai organizaţiei birocratice să treacă prin
diferite specializări şi niveluri. Aceasta se bazează pe criterii de merit şi/sau vechime.;
O structură birocratica ce tinde să fie permanentă. Ea rămâne intactă, în pofida
modificării de membri din interiorul său din exteriorul organizaţiei. Societatea devine atât de
dependenţa de modul în care funcţionează birocraţia, încât distrugerea ei ar genera haos.
Birocraţia, în concepţia lui Weber, reprezintă o formă specifica de organizare cu
“calităţi şi defecte; un termen neutru, şi nu unul cu atâtea rezonante negative”. O structură
birocratica estea cea mai eficientă formă de organizare, capabilă de evoluţie de la o ordine
primitive către una raţională; birocraţia este “superioară oricăror altor forme, prin precizie.
Stabiliatate, rigoarea disciplinei şi siguranţă.

21

40
 Birocraţia face posibil un grad mai ridicat de calcul al rezultatelor pentru cei situaţi la
conducere şi pentru cei cu adevărat activi la nivel organizaţional” (Stillmann, 1988, p.52).
Weber a enumerate elementele organizării birocratice (Caracteristici ale birocraţiei moderne),
menţionând următoarele:
1. Separând decizia de acţiune, organizarea birocratică are tendinţa de a determina că deciziile
să fie luate de cei mai potriviţi să le ia -principiul competentei;
2. Principiile ierarhiei funcţiilor şi diferitele niveluri de autoritate susţin un sistem bine pus la
punct de ordonare şi subordonare, în care se exercita un control al nivelurilor inferioare de
către nivelurile superioare: ordine şi control;
3. Separarea intereselor private de cele publice;
4. Superioritatea regulii asupra relaţiilor interpersonale.
Indirect, marile organizaţii sunt birocraţii. Din punct de vedere procedural, birocraţia este:
A) Impersonala sau dezumanizata. Aceasta a fost considerată de Weber ca fiind principala
calitate (“special virtue”), deoarece se elimină astfel elementele emoţionale “iraţionale” din
performanta birocraţilor individuali ori a organizaţiei ca întreg.
B) Formală. Atât timp cât birocraţia nu depinde de persoane, ci de funcţii, aproape tot ceea ce
reprezintă structura şi operare este consemnat în scris, într-o manieră formală. În plus,
comunicarea se realizează în scris, deoarece se desfăşoară intre funcţii şi persoane în calitate
de persoane oficiale şi, cel puţin teoretic, este independentă de persoana care ocupa funcţia
respective. Documentele se păstrează în fişier la care accesul este limitat.
C) Legală. Birocraţia operează în conformitate cu reguli formale care sunt publice şi
consemnate în scris. Rolul acestora este de a reglementa o procedură şi de a asigura legalitatea
raporturilor cu cei din exteriorul organizaţiei.
D) Ordonată. Birocraţii individuali trebuie să se conformeze regulilor birocratice, în caz
contrar putând fi sancţionaţi. Aceste reguli urmăresc să asigure impersonalitate şi să susţină
autoritatea ierarhică.Ca rezultat al acestor caracteristici structurale şi procedurale, birocraţia
este:
E) Eficienţa, deoarece ea acţionează continuu, raţional, ordonat, concret şi în timp util.
Birocraţia este solidă şi reduce din costurile emoţionale în procesul de realizare a obiectivelor
sale.
F) Puternică. Puterea să decurge mai ales din raţionalitate, profesionalism, încredere şi
continuitate. Weber susţine că o birocraţie bine dezvoltată nu poate fi, practic, controlată de
cei din exteriorul organizaţiei; din contră societatea devinde dependenta de aceasta prin faptul

41
că ai furnizează servicii şi ai aplica constrângeri.De aceea, elementul organizaţional
(birocraţia) tinde să devină cea mai mare forţă din cadrul unei societăţi.22
G) În expansiune, ceea ce presupune că expansiunea birocratică nu este dată doar de eficienţă
şi putere, ci şi de creşterea calitativă şi cantitativă a sarcinilor care solicita o organizaţie
administrativă într-o societate complexă.

2.8. Avantajele tehnice ale organizării birocratice

Motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizaţia birocratică a

fost întotdeauna superioritatea ei pur tehnica fata de oricare altă formă de
organizare.
Mecanismul birocratic complet dezvoltat se poate compara cu alte
forme de organizare tot astfel cum se poate compara maşina cu alte forme
nemecanice de producţie. Precizie, viteza, lipsa de ambiguitate,
cunoaşterea dosarelor, continuitate, discreţie, unitate, subordonare strictă,
reducerea neînţelegerilor şi a costurilor materiale şi de personal - toate
acestea ating punctul optim în administraţia strict birocratică, mai ales în
forma să monocratica.
Comparată cu administraţia universitară, onorifică şi cea din
pasiune, birocraţia profesionistă este superioară prin punctele enumerate
2219
Rosenbloom D.,H., Public administration ,Random House ,New York,1986,p.120-121

42
mai sus. Iar în ceea ce priveşte sarcinile complexe, muncă birocratică
plătită este nu numai mai precisă, ci, în ultimă instanţă, este adesea mai
puţin costisitoare chiar decât serviciile onorifice neremunerate formal.
Aranjamentele onorifice fac din munca administrativă o preocupare
şi, doar din acest motiv, serviciul onorific funcţionează mai lent, fiind mai
puţin legat de un program şi mai puţin structurat. Este, prin urmare, mai
puţin precis şi unitar decât muncă birocratică deoarece depinde mai puţin
de superiori, iar formarea şi utilizarea aparatului de funcţionari subordonaţi
şi servicii adiacente sunt inevitabil mai puţin economice.
Serviciul onorific este mai puţin continuu decât cel birocratic şi,
frecvent, foarte scump, dacă luăm în considerare nu doar cât costă pentru
trezoreria publica -costuri pe care administraţia birocratică, în comparaţie
cu administraţia de către personalităţi, le măreşte considerabil- ci şi
pierderile economice frecvente ale guvernaţilor datorate întârzierilor şi
lipsei de precizie. Posibilitatea administraţiei prin notabilităţi exista
permanent doar acolo unde managementul instituţiilor poate fi realizat în
mod satisfăcător ca o preocupare.
Odată cu creşterea calitativă a sarcinilor cărora trebuie să le facă faţă
administraţia, implicarea notabilităţilor în administraţie îşi dovedeşte
limitele -azi chiar şi în Anglia. Organizarea activităţii de către administraţii
academice duce la fricţiuni şi întârzieri şi necesită compromisuri între
interese şi opini divergenţe.
Din această cauză, administraţia funcţionează imprecis şi este mai
independentă de superiori; ca urmare, este mai puţin unită şi mai înceata.
Progresul organizării administraţiei prusace s-a datorat şi se va datora
principiului birocratic, mai precis monocratic.
În prezent, în special în economia capitalistă de piaţa se cere în
primul rând ca activitatea administrativă să se desfăşoare precis, rapid, fără
ambiguitate, continuu. În mod normal, întreprinderile capitaliste mari sunt
ele însele modele neegalate de organizarea birocratică.
Managementul afacerilor se bazează pe o precizie şi stabilitate tot
mai mare şi, mai presus de toate, pe viteza operaţiilor; aceasta, în schimb,
este determinată de natura specială a mijloacelor moderne de
comunicare, incluzând, printre altele, serviciul de informare al presei.

43
 Extraordinara creştere a vitezei cu care sunt transmise anunţuri de
interes public, precum şi evenimentele politice şi economice, exercita o
presiune continua şi puternică în direcţia creşterii timpului reacţiei
administraţiei fata de diverse situaţii. Timpul de reacţie optim este atins, în
mod normal, doar de o organizaţie pur birocratica. Birocratizarea oferă mai
presus de toate posibilitatea optimă de a duce la îndeplinire principiul
specializării funcţiilor administrative conform unor consideraţii pur
obiective.
Performanţele individuale sunt atribuite celor care au o pregătire
specializată şi care acumulează tot mai multe cunostiinte pe măsura
practicării meseriei. Îndeplinirea sarcinilor înseamnă, în primul rând,
îndeplinirea lor conform unor reguli calculabile şi 'ignorand persoanele.
“Ignorarea persoanelor” este, de asemenea, cuvântul de ordine al “pieţei”
şi, în general, al tuturor intereselor economice pure.
O exercitare consistenţă a dominaţiei birocratice înseamnă
ierarhizarea statutului “onoare”. Aşadar, dacă principiul pieţei libere nu
este în acelaşi timp restricţionat, conduce la dominaţia universală a
“situaţiei de clasă”.
Dacă aceasta consecinţă a dominaţiei birocratice nu s-a manifestat
pretutindeni, paralel cu extinderea birocratizării, este datorită diferenţelor
între principiile posibile prin care statele îşi îndeplinesc sarcinile.
Al doilea element menţionat, “regulile calculabile”, este de
asemenea de o importanţă vitală pentru birocraţia modernă. Specificitatea
culturii moderne, mai ales a bazei sale tehnice şi economice, cere aceasta
“calculabilitate” a rezultatelor. Atunci când este complet dezvoltată,
birocraţia se afla, într-o accepţiune specifică, sub influenţa principiului sine
ira ac studio.
Natura să specifică, care este agreata de capitalism, se dezvolta cu
atât mai mult cu cât birocraţia este “dezumanizata”, cu cât izbuteşte mai
bine să elimine din activităţile oficiale iubirea, ura şi toate elementele pur
personale, iraţionale, emoţionale care scapa calculului. Aceasta este natura
specifica a birocraţiei şi este evaluată drept virtutea sa principală.
Cu cât cultura modernă devine mai complicată şi mai specializată,
cu atât aparatul extern ce o susţine necesita experţi detaşaţi şi foarte

44
“obiectivi”, în locul conducătorului vechilor structuri sociale, care era
influenţat de simpatii şi favoruri personale, de mulţumiri şi recunoştinţa.
Birocraţia oferă atitudinile cerute de aparatul extern al culturii moderne în
cea mai favorabilă combinaţie.
De regulă, birocraţia a fost singura care a stabilit bazele unei legi
raţionale pentru administraţia sistematizată conceptual pe baza unor legi
de tipul celor create în perioada imperiului roman târziu şi care ating un
nivel tehnic performant. În Evul Mediu această lege a fost receptata de
expertul pregătit şi specializat, odată cu birocratizarea administraţiei legale,
adică odată cu înlocuirea vechii proceduri de judecată, care ţinea de tradiţie
sau de presupuneri iraţionale... (pp. 214-216).

2.9. Consecinţele sociale ale birocraţiei

Este clar că organizarea birocratică a unei structuri sociale, în

special a uneia politice, poate avea, şi de obicei are, consecinţe economice
de anvergură. Dar ce fel de consecinţe? Desigur, consecinţele depind în
fiecare caz de distribuţia puterii economice şi sociale, mai ales de sferă
care este ocupată de aparatul birocratic emergent. Consecinţele birocraţiei
23
depind, prin urmare, de direcţia pe care le-o conferă puterile care
utilizează aparatul respectiv. Şi foarte frecvent rezultatul este o distribuţie
cripto-plutocratica a puterii.
În Anglia, dar în special în SUA, în spatele organizaţiilor birocratice
de partid stau susţinătorii financiari ai partidului. Ei finanţează aceste
partide şi sunt capabili să le influenţeze într-o mare măsură. Fabricile de
bere din Anglia, aşa numita “industrie grea” şi în Germania Liga Hanseatică
sunt bine cunoscute ca donatori politici ai partidelor.
În timpurile moderne, birocratizarea şi ierarhizarea socială în
interiorul organizării politice şi mai ales statale, alături de dispariţia
privilegiilor locale şi feudale, au slujit frecvent intereselor capitalismului.
Birocratizarea a fost, deseori, realizată în legătură directă cu interesele
capitaliste, de exemplu marea alianţa istorică a puterii prinţului absolutist
23
Michel Massenet - Noua gestiune publică, Ed. Hommes et techniques, 1975, p.142-146

45
cu interesele capitalismului. În general, o ierarhizare legală şi o distrugere
a structurilor locale solide conduse de notabilităţi a reprezentat un spectru
mai larg pentru activităţile capitaliste.
Totuşi, ne-am putea aştepta ca unul din efectele birocratizării să fie
o politică ce satisface interesele mărunte ale burgheziei îndreptate către o
“subzistenţă” tradiţionala sigură sau chiar o politică de stat socialista care să
restrângă oportunităţile pentru profitul privat. Aceasta s-a întâmplat în
istorie de mai multe ori şi cu consecinţe importante, mai ales în
antichitate; şi fără îndoiala fenomenul se va repeta, poate chiar în
Germania.
Efectele diferite ale organizaţiilor politice care au fost, cel puţin în
principiu, foarte asemănătoare -în Egipt în timpul faraonilor, la eleni şi în
timpul romanilor- arata semnificaţiile economice diferite ale birocratizării,
posibile sub influenţa altor factori. Simpla organizare birocratică nu ne
certifica fără ambiguitate sensul efectelor sale economice, întotdeauna
prezente într-un anume sens. Cel puţin nu atât de mult cât s-ar putea
menţiona despre efectul de ierarhizare socială relativă. În acest sens,
trebuie să ne amintim că birocraţia în sine este un instrument de precizie
care se poate pune la dispoziţia unor interese dominatoare foarte variate
-pur politice sau pur economice, sau orice alt tip.
De aceea, paralelismul sau cu democratizarea nu trebuie exagerat,
oricât de tipic ar fi. În anumite condiţii, şi categoriile lorzilor feudali au
folosit birocraţia. Exista, de asemenea, posibilitatea -si deseori a fost cazul,
de exemplu în principatul roman şi în unele structuri statale absolutiste- ca
birocratizarea administraţiei să fie asociata deliberat cu formarea claselor
sociale sau să fie legată de ele prin forţa grupurilor de putere socială
existente. Rezervarea expresă a funcţiilor pentru anumite grupuri este
foarte frecvenţă, iar rezervările reale sunt chiar mai frecvente.
Democratizarea societăţii în totalitatea ei şi în sensul modern al
cuvântului, chiar dacă reală sau pur formală, este o bază extrem de
favorabilă pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibilă. La urma
urmei, birocraţia lupta pentru a uniformiza acele puteri care îi stau în cale
şi în sectoare pe care vrea să le ocupe.

46
 Trebuie să ne aducem aminte de acest lucru pe care l-am întâlnit
de mai multe ori şi pe care îl vom discuta în mod repetat: şi anume că
democraţia în sine este opusă “dominaţiei” birocraţiei, în ciuda şi poate
datorită promovării de neevitat, deşi neintenţionată, a birocraţiei. În
asemenea condiţii, democraţia creează rupturi şi blocaje evidente în
organizarea birocratică. Deci, în fiecare caz istoric în parte, trebuie să
observăm în ce direcţie specifica s-a dezvoltat birocraţia.

Capitolul 3. Administraţia publică în România

3.1. Istoricul administraţiei publice româneşti

Termenul de administraţie provine din limba latină,” administer” traducându-se prin:

agent, ajutor, servitor, sau într-un alt sens, instrument. Verbul „administro” înseamnă a da o
mână de ajutor, a conduce sau a dirija.
Cuvântul „administer” aproape sinonim cu „minister” -care înseamnă: servitor,
îngrijitor, ajutator- s-a format din rădăcina „minus” – „minor”, care înseamnă mai puţin şi din
prefixul „ad”, care arata direcţia,” sensul” şi subliniază starea de inferioritate în raport cu
„magister”, ce se traduce prin cel care comanda, superiorul, seful-cuvantul care s-a format din
„magis”, care înseamnă mai mult.
Dicţionarul limbii romane reţine pentru verbul „a administra” explicaţia: a conduce, a
cârmui, iar pentru „administraţie” -totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat,
secţie său serviciu, care se ocupa de probleme administrative ale unei instituţii sau agent
economic.

47
 „Dictionary of American Government and Politics”, editat la „The Dorsey Press”
-Chicago, Illinois, în anul 1988, sub îngrijirea profesorului Jay M. Shafritz de la University of
Pittsburgh, reţine pentru cuvântul „administration” mai multe sensuri, şi anume:
1. Conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor;
2. Termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;
3. Executarea şi implementarea politicii publice;
4. Timpul în care se afla în funcţie un şef executiv, precum preşedinte, guvernator sau
primar. Astfel, administraţia Carter24 înseamnă acei ani (1977-1981), când Jimmy Carter a
fost preşedintele Statelor Unite;
5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plătii taxele şi a se reapartiza
bunurile şi averea către moştenitori. În limabjul curent cuvântul „administraţie” poate
semnifica numeroase şi diverse realităţi fiind utilizat în mai multe sensuri. Astfel, prin
administraţie se poate înţelege:
• conţinutul principal al activiatii puterii executive a statului;
• sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
• conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale;
Un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct productive sau
instituţii social-culturale, care nu desfăşoară nimijlocit o activitate productivă.
În vocabularul juridic vom întâlni sintagma” act de administrare” (spre exemplu a
încasa chiria) contrara celei de „act de dispoziţie” (spre exemplu a vinde sau a dona)
ambele semnificând activităţi specifice gestionarii unui patrimoniu.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au
axat în principal pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, luată ca forma de
exercitare a puterii în stat, mai ales datorită importanţei pe care o reprezintă cunoaşterea
exactă a acestei activităţi în intimitate; a modului în care trebuie să fie organizată realizarea
ei în practică, moment esenţial, de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului
statului în organizarea şi conducerea societăţii.
„Dictionary of American Government and Politics” reţine pentru sintagma: „public
administration” următoarele explicaţii:
1. Executarea (aplicarea) politicii publice;
2. Organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor
guvernării;

24
Paul Negulescu,Tratat de drept administrative,vol.1,Principii generale,Editia a 4-a,Bucuresti,1934,Institutul de
Arte Grafice “E. Marvan

48
 3. Arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Administraţia publică este un termen
mai larg decât conducerea publica (managementul public), pentru ca acestea nu se limitează
la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale şi legale care afectează
conducerea instituţiilor publice.
David H. Rosenbloom, în lucrarea să „Public Administration” (Understanding
Management, Politics and Law în the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-
36), releva faptul că” Administraţia publică, are multe alte strădanii umane, este dificil de
definit, dar oamenii au cu toţii un sens al acesteia, deşi sunt păreri diferite despre cum ar
putea fi realizată”.
Administraţia publică25 este o categorie atât de abstracta şi variată, încât poate fi
descrisă în termnei diferiţi. Totuşi, o definire a administraţiei publice este necesară. Pentru
aceasta, se impune, în primul rând, să se stabilească care sunt graniţele generale ale acesteia
şi să fie exprimate principalele concepte ale disciplinei şi practicii administraţiei publice.De
asemenea, în al doilea rând, definirea administraţiei publice ajuta la încadrarea acestiu
domeniu într-un larg context politic, economic şi social.
26
În fine, în al treilea rând, luarea în considerare a definiţiilor majore ale administraţiei
publice releva faptul că există trei abordări distincte pentru acest domeniu.
Dintr-o mare varietate de definiţii menţionam câteva, prezentate de Richard Stillman în
„Public Administration: concepts and cases” (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiţii
formulate de diferiţi autori americani, după cum urmează:
John J. Corson şi J.P. Harris definesc concis administraţia publică drept” activitatea
prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului”;
John Pfiffner şi Robert Presthus releva ca „administraţia publică, ca domeniu de
activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor
politice;
James W. Davis precizează că „administraţia publică poate fi cel mai bine identificata
cu ramura executivă a guvernării;
Nicholas Henry formulează complex definiţia administraţiei publice,” aceasta diferind
de tendinţele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin
sistemul structurilor proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor
guvernamentale;

25
Charles Debbasch,Fonction administrative et missions de l’administration,in lucrarea Science
administrative,Administration publique,Paris,Librairie Dalloz,1975
26
C.Lalumiere, A la recherché d’une cadre theoretique pour l’etude de l’administration publique,in Buletin de
l’Institut International d’Administration Publique –Revue d’administration publique,Janvier-Mars,1975

49
 Dwight Waldo releva ca „procesul administraţiei publice consta în acţiunile de realizare
a intenţiei sau dorinţei guvernului. Este, din această cauză, activitatea activa, continuă, cea” de
afaceri” a guvernului, preocupată cu punerea în aplicare a legii, care este realizată de corpurile
legislative (sau alte autorităţi) şi interpretata de curţile de judecată, prin procesul de
organizare şi conducere”;
Felix şi Loyd Nigro dezvolta definiţia administraţiei publice în cinci puncte:
A) este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru public;
B) acoperă cele trei ramuri-executiva, legislativă şi juridica-şi relaţiile dintre ele;
C) are un rol important în formularea politicii publice şi este de aceea o parte a procesului
politic;
D) este diferită de administraţia privată prin trăsături semnificative
E) este asociată de aproape cu numeroase grupuri private şi de indivizi.
David H.Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreabă ce concluzii pot fi trase din
această varietate de definiţii ale administraţiei publice. Răspunsul este larg şi înscris pe
puncte, astfel:
1. Administraţia publică are pentru diferiţi observatori diferite sensuri, lipsind un înţeles
general, semnificativ teoretic şi practic.
Faptul că nu se poate defini în mod clar substanţă şi procesul administraţiei publice
este o scuză greu de acceptat, dar fenomenul exista şi societatea căuta să-şi îmbunătăţească
sistemul de birocraţie publica;
2. Administraţia publică, în mod paradoxal, nu este o disciplină de sine stătătoare, deoarece
studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzând ştiinţele politice, sociologia,
economia, psihologia şi administrarea afacerilor (business administration).
Deşi această abordare conţine un mare grad de adevăr, în practică se considera
nesatisfăcătoare, pentru că lasa fără abilitate de a analiza, în mod coerent, un aspect major
al vieţii publice americane contemporane, şi anume: intensă şi puternică birocraţie
guvernamentală.
Din toate acestea se poate trage concluzia că toate definiţiile prezentate sunt de ajutor
pentru ca administraţia publică implica activitate, are contingenta cu politica, tinde să fie
concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administraţia privată şi este
preocupată de aplicarea legii.
Aşadar administraţia publică ar putea fi definită şi în felul următor: folosirea teoriilor
şi proceselor manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor
guvernării legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura reglementările şi
serviciile pentru societate în ansamblu, cât şi pentru segmentele acesteia.

50
 Trebuie însă să reţinem în primul rând ca administraţia poate fi definită atât din punct de
vedere funcţional cât şi din punct de vedere organic.
Din punct de vedere funcţional administraţia este considerată a fi un anasamblu de
activităţi extrem de diverse ele putând fi identificate la o simplă lectură a titlurilor din
bugetul de stat sau al colectivităţilor locale: apărare naţională, ştiinţa şi cultura, educaţie,
activităţi în domeniul social (sănătate publică, protecţie socială). Toate aceste activităţi se
caracterizează prin finalităţile lor şi prin modalităţile de exercitare, de îndeplinire.
Finalităţile sunt variate de la un stat la altul în funcţie de concepţia pe care acestea o au cu
privire la puterea publica.Cu toate acestea trebuie să observăm că absolut toate statele vor
să menţină ordinea publică şi de asemenea să satisfacă şi alte nevoi de interes general
Ordinea publică într-un sens larg înseamnă pacea internă care poate permite unei
colectivităţi umane să taiasca în linişte respectând regulile ce asigură drepturile şi libertăţile
individuale. Doctrina contemporană distinge trei componente principale ale ordinii publice
care caracterizează de fapt ceea ce numin funcţiile poliţiei politice care sunt: liniştea publica
asigurată prin interzicerea şi santionarea violentelor, securitatea publica (exemplu securitatea
circulaţiei) şi salubritatea publica asigurată prin controlul şi sancţionarea lipsei condiţiilor de
igiena în locurile publice precum şi a sănătăţii publice.
Alte nevoi de interes general sunt asigurate de către administraţie în funcţie de
particularităţile politico-ideologice ale acesteia. Aprecierea nevoilor de interes general este
sensibil deosebită într-un stat ce funcţionează sub dominaţia ideologică liberală (care tinde să
le diminueze) faţă de un stat ce se conduce după principii social-democratice sau socialiste
(care tinde să le extindă).
Într-o concepţie tradiţională, interesul general care este determinat prin lege este pus în
aplicare de către guverne care au la dispoziţie o administraţie care este sprijinită de un drept
public ce excede dreptul comun şi anume dreptul administrativ.
Modalităţile de exercitare sunt variate. Fiecare domeniu al administraţie publice apelează la
soluţii proprii. Spre exemplu circulaţia pe drumurile publice presupune acţiuni ale
administraţiei de domeniu pentru prevenirea accidentelor şi reguli, dar şi organizarea unor
companii de educaţie prin diverse mijloace (mass-media, în şcoli etc.).
Aşadar, toate acestea sunt modalităţi de exercitare ale puterii executive ce nu se
realizează direct de către guverne ci prin intermediul autorităţilor administraţiei publice, ale
statului sau ale colectivităţilor locale.
Din punct de vedere organic administraţia este un asamblu de instituţii care au
personalitate juridică, o competenţă legală specifica în funcţie de domeniu în care îşi
desfăşoară activitatea. Astfel avem autorităţile administraţiei publice de stat, autorităţile

51
administraţiei publice locale precum şi multiplele instituţii specializate subordonate acestora
denumite generic şi servicii publice.
Înţelegând deci, prin administraţie publica acea activitate care constă în principal în
organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor
Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlate acte juridice emise de autorităţile
statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice, desprindem pe
de o parte poziţia administraţiei publice în cadrul diferitelor activităţi ale autorităţilor statale
sau ale colectivităţilor locale, iar, pe de altă parte, descifram cele două elemente esenţiale şi
indispensabile ale administraţiei publice, şi anume elementul structural-organic şi elementul
funcţional.
Proiectul codului de procedura administrativă reglementând înţelesul unor termeni
stipulează în art.4 ca administraţia publică cuprinde următoarele autorităţi publice:
• administraţia parlamentară;
• administraţia prezidenţială;
• guvernul;
• ministerele;
• autorităţi centrale autonome;
• autorităţi centrale subordonate guvernului, ministerelor sau autorităţilor centrale
autonome;
• prefectul;
• instituţiile şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale;
• autorităţile administraţiei publice locale/judeţene, instituţiile şi serviciile publice din
subordinea acestora.
În înţelesul codului, administraţia publică include şi agenţii privaţi autorizaţi de un
organ public să presteze anumite servicii publice.
Administraţia publică include şi structurile asociative interne şi externe create în
condiţiile legii.
Administraţia publică din punct de vedere funcţional este definită de acelaşi cod în
art.5 astfel, administraţia publică reprezintă totalitatea activităţilor desfăşurate în regim de
putere publica de autorităţi, instituţii şi serviciile publice, prin care se organizează executarea
legii şi se pune în executare directă legea sau se prestează servicii publice.
Spre deosebire de administraţia statului totalitar, unde aceasta este întotdeauna la
dispoziţia exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul întregii

52
colectivităţi naţionale şi, pe cale de consecinţă, constituie întotdeauna o „administraţie de
stat”, în condiţiile statului de drept, în care separatiunea puterilor, descentralizarea serviciilor
administrative şi autonomia administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile
organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt amenajate atât la nivelul statului, deci al
colectivităţii naţionale, situaţie în care avem administraţie publica centrala sau teritoriala de
stat, cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează administraţia
publică locală.
Subordonata guvernului, administraţia poseda o anumită autoritate, al cărei grad este
variabil după epoci, naţiuni şi regimuri.
În fiecare ţară există o anumită putere administrativă. Aceasta datorită continuităţii
lucrurilor administraţiei şi a serviciilor sale, datorită performantei, tehnicităţii, competentei şi
funcţionalităţii sale şi, de asemenea, datorită existenţei unei caste, formate din personalul
politic şi administrativ.
Administraţia exercita o anumită influenţă asupra guvernului, sugerându-i anumite
atitudini. Administraţia are putere pentru ca ea însăşi este o forţă, o putere. Într-o formă
generală, permanenta actuală a funcţionarilor, continuitatea administraţiei, estompează
amploarea schimbărilor politice, schimbări care rezultă din deplasări în majoritatea
parlamentară, din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziţie sau chiar necunoscute.
În administraţie, anumite organe, anumite servicii, exercita în domeniile care le sunt
proprii o anumită influenţă specială. Diferiţii funcţionari din ministere, diferiţii lucrători au un
cuvânt greu de spus asupra voinţei oamenilor politici.
Exista chiar o tendinţă a administraţiei de a deveni independenta faţă de puterea
politică, de a nesocoti autoritatea acesteia.
Guvernul, dintotdeauna şi în toate ţările, s-a preocupat de a ţine în mâna administraţia,
de a se proteja împotriva nesupunerii şi a forţei execesive a funcţionarilor.De aceea, şi-a
rezervat mijloacele de acţiune, el fiind cel care-i numeşte, avansează şi revocă pe funcţionarii
superiori, exercita puterea ierarhică şi puterea disciplinară.
Uneori, guvernul este slab înarmat pentru aceasta (de ex. Prin acordarea dreptului la
greva al funcţionarilor în unele ţări).
Funcţionarii profita de avantajele ataşate funcţiei şi doresc ca ele să se reflecte în această.
Dar administraţia nu exercită activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul
agenţilor săi, nici nu se face în „interesul printului”, adică al puterii suverane.
Ea este destinată, în toate ţările moderne, rezolvării treburilor publice, este legată de
sistemul statal şi trebuie să acţioneze pentru binele comun, fiind investită cu autoritate, dar, în

53
acelaşi timp, ea trebuie să colaboreze cu publicul; ea este investită cu mijloacele de
constrângere, dar, în practică, ea o întrebuinţează pe cale de excepţie.
Raporturile pe care le antrenează cu publicul sunt mai mult sau mai puţin dezvoltate,
mai mult sau mai puţin bazate pe înţelegere, după epoca şi după tari.
Astfel, putem aminti administraţia prusiană sau germana, care aveau tendinţa de a se
ţine la distanţa de cei administraţi, de a-şi impune voinţa mai degrabă decât de a proceda prin
convingere.
În opoziţie, administraţia americană este foarte aproape de cei administraţi, se
străduieşte să cunoască nevoile publicului, să-l convingă de eficacitatea şi oportunitatea
masurilor pe care le ia.
Termenul de „administraţie” este comod şi se aplica aparatului administrativ, dar în
administraţie exista de fapt mai multe „administraţii”. Acestea prezintă de la una la alta
diferenţe, nu au aceleaşi trăsături, aceleaşi procedee în cadrul aceleiaşi tari.
Cu toate acestea, fără să ne oprim la sistemele de relaţii (pe care le vom aborda după
analiza structurilor), administraţiile aceleiaşi ţări sunt animate de spirit identic, au anumite
caractere comune, optând pentru aceleaşi reguli generale, astfel că principalele sisteme
administrative constituie, fiecare în parte, un tot.
Din această cauză, în fiecare ţară şi în fiecare moment al istoriei, regimul administrativ
este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare lui; el reflecta regimul
politic, economic, social al poporului în care el se aplică, din epoca în care se plasează; el este
marcat de voinţe, răspunde la aspiraţii şi nevoi.
Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau
chinezesc, poartă amprenta caracterelor esenţiale pe care le prezintă organizarea politică,
economică şi socială a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.
Fără îndoială că orice sistem administrativ are în el o anumită parte de moştenire, de
tradiţie, care-i este inerenta, de aceea nu trebuie să uităm să-l analizăm în funcţie de timpul şi
mediul în care există şi din care a ieşit.
Trebuie notat, însă, că regimul administrativ al unui popor exercita influente asupra
vieţii politice, economice şi sociale a poporului respectiv. Astfel sistemul administrativ
englez, în aspectul său clasic, favorabil colectivităţilor locale şi care pune administraţia şi pe
cei administraţi pe picior de egalitate în faţa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea în
viaţa locală a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice şi a făcut să crească la
cetăţean sensul libertăţii.
Alte sisteme, care nu procura astfel de garanţii eficace, antrenează toropeala
cetăţenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiţionează eşecul sau succesul în administraţia

54
diferitelor naţiuni. Aşadar, un regim administrativ într-o ţară nu este numai un rezultat, ci este
şi o cauză.
Pentru început ne vom opri asupra evoluţiei organizării administraţiei începând cu
perioada apariţiei Regulamentelor Organice.27
Putem reţine totuşi că spre sfârşitul domniilor fanariote s-a făcut simţită o oarecare
amplificare a administraţiei determinată de dezvoltarea atribuţiilor statului, Sfatul de obşte îşi
continua rolul de consultant al domnitorului în vederea adoptării legilor iar Epitropia Obştilor
(ulterior Vornicia obştilor) este cea care se ocupa de administrarea industriei, comerţului,
lucrărilor publice, învăţământului, sănătăţii etc.
Organizarea şi funcţionarea organelor locale este lăsată prin Constituţia de la 1866 pe
seama legilor speciale potrivit cărora organele centrale ale statului erau reprezentate în
teritoriu de prefecţi (la judeţe) şi prin administratorul de plasă. Prefectul numit de Ministerul
de interne, având calitatea de comisar al guvernului era reprezentantul intereselor generale ale
statului. Interesele judeţene erau soluţionate prin consiliul judeţean şi delegaţia judeţeana.
La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale de bază erau comunele urbane sau rurale
conduse de primari ca reprezentanţi ai prefectului în comună şi de consilerii comunali. Legile
de organizare a administraţiei locale din 1874,1894,1906,1910,1912 au avut oarecum tendinţa
unei accentuări a centralismului administrativ pentru asigurarea puterii statale. În Transilvania
comitatele (unităţile administrativ tertoriale) erau conduse de un comite suprem, iar plasa era
condusă de pretor. Comunele rurale (mici, mari) şi comunele urbane (oraşe şi municipii) erau
conduse de un consiliu.
Încheierea primului război mondial şi desăvârşirea unităţii naţionale au impus unele
perfecţionări ale organizării şi funcţionarii administraţiei pe structura consacrata în
Constituţiile din 1866 şi 1923. Pentru prima dată în Constituţia din 1923 este reglementată
activitatea Guvernului, deoarece deşi a existat şi a funcţionat, Constituţia din 1866 nu
reglementa activitatea Consiliului de Miniştri.
Se remarca, de asemenea, o dezvoltare a administraţiei la nivel central semnalata prin
sporirea numărului de ministere (în 1920 se creaseră trei ministere noi: Ministerul
Comunicaţiilor, Ministerul Cultelor şi Artelor, Ministerul Muncii şi Ocrotirilor Sociale, iar în
1992 se înfiinţează Ministerul Sănătăţii). Prin legea de organizare administrativă din 1929
numărul ministerelor se fixează la 10, în afara Preşedinţiei Consiliului de Miniştri.
Organele locale au fost organizate şi au funcţionat o perioadă diferenţiat în Basarabia,
iar unificarea administrativ-teritoriala a fost tergiversata până în 1925 când a fost promulgată
prima lege administrativa pentru toată România, lege care, prin acordarea unor importante şi
27
Yeatman, A, The Reform of Public Management: An Overwiew, Australian Journal of Public Administration,
vol.53, nr.3,1994

55
vaste competente prefecţilor şi primarilor a consacrat centralizarea administrativă. Mai târziu
această lege a fost înlocuită prin legea din 3 august 1929. Între anii 1929-1936 au fost
adoptate un număr de 11 legi care urmăreau organizarea administraţiei publice locale, astfel
încât să nu slăbească conducerea centralizată a statului.
Prin Legea din 27 aprilie 1936 şi Regulamentul din 1937 s-a stabilit o nouă organizare
teritorială a ţării în judeţe şi comune (plasa rămânând o simplă circumscripţie administrativă a
judeţului menită a permite controlul activităţii administrative din comune). Administraţia
comunală era formată din: consiliul comunal-organ deliberativ compus din membrii aleşi şi
membrii de drept, precum şi primarul, organ executiv al puterii centrale. Judeţul era condus de
Consiliul judeţean (compus din membrii aleşi şi membrii de drept) şi prefectul, şeful
administraţiei judeţene, reprezentant al guvernului, şef al poliţiei şi jandarmeriei şi care avea
competente deosebit de mari.
Constituţia din 1938 instituie dictatura regală a lui Carol al 2-lea, înlocuită în
septembrie 1940 de dictatura lui Antonescu. Este o periodata în care se produc schimbări
fundamentale în organizarea politică a statului, implicit în organizarea administraţiei,
schimbări de natură a asigura primatul executivului în dauna organelor reprezentative.
Potrivit acestei Constituţii, regele concentrează atât putere legislativă, pe care o
exercită prin Reprezentanta Naţională, cât şi puterea executivă şi în mare măsura cea
judecătorească. Stabilind un aşa-numit „regim reprezentativ simplu”, Constituţia din 1938
acorda regelui atribuţia de numire şi revocare a miniştrilor, ca apoi, printr-o nouă lege
administrativa din 14 august 1938 să se producă schimbări şi în organizarea administraţiei
locale, în ideea consolidării poziţiei organelor numite în dauna celor alese.
Judeţul nemaiavând personalitate juridică devine alături de plasa o simplă
circumscripţie de control.La nivelul judeţului se menţine prefectul care este numit prin decret
regal şi reprezintă puterea centrală în cadrul judeţului.
Unităţile administrativ-teritoriale stabilite de această persoană (rezident regal) numită
prin decret regal şi care reprezintă guvernul în provincia respectivă. Comunele rurale, urbane
(municipii, oraşe reşedinţa de judeţ şi oraşe neresedinta de judeţ) şi comunele balneo-
climaterice erau conduse de un primar numit fie de Ministrul de Interne (municipii), fie de
rezidentul regal (oraşe), fie de prefect (comunele rurale). Exista, de asemenea, un consiliu
compus din membrii numiţi cu atribuţiuni minore şi restrânse.
După al doilea război mondial, o dată cu intrarea României în aria de influenţă a
Rusiei sovietice are loc o treptată desfiinţare a structurilor statale anterioare şi înlocuirea
acestora cu autorităţi de tip sovietic, acţiune declanşată o dată cu noul guvern prosovietic ales
la 6 martie 1945. Astfel, prin Legea nr.206 din iunie 1947 s-a reorganizat armata iar prin

56
Decretul nr.25 din ianuarie 1949 s-a înfiinţat miliţia.De asemenea, prin Legea nr.5/1952 s-a
reorganizat justiţia, iar prin Legea nr.6 din 21 aprilie se înfiinţează ca organ distinct
Procuratura Republicii Populare Române (RPR).
Toate aceste acte normative reflecta încă din faza incipientă caracterul represiv al
noului regim politic.
În 1949 au fost desfiinţate prefecturile, preturile şi primăriile fiind înlocuite cu
comitetele provizorii instituite prin Legea nr.17/1949 privind Consiliile populare, comitete ce
au funcţionat până în decembrie 1950, când a fost adoptat Decretul nr.259 pentru organizarea
şi funcţionarea sfaturilor populare regionale, raionale, orăşeneşti şi comunale.
Toate aceste acte normative au fost adoptate sub imperiul Constituţiei din 1866 cu
modificările din anul 1923 repusă în vigoare prin Decretul nr.1626 din 31 august 1944
completat prin Decretul 1849 din 11 octombrie 1944 care a abrogat Decretele Legii din
septembrie 1940 şi a pus în vigoare Constituţia din 1866, cu unele care priveau în întregime
puterea legiuitoare şi parţial puterea judecătorească. La 13 aprilie 1948 se adopta Constituţia
RPR în care se abandonează complet principiul separatiunii puterilor în stat şi care stabileşte
că în stat vor funcţiona patru mari categorii de organe, după modelul sovietic, şi anume:
• organele supreme ale puterii de stat: Marea Adunare Naţională şi Prezidiul Marii
Adunării Naţionale;
• organele administraţiei de stat, Consiliul de Miniştri şi ministerele;
• organele locale ale puterii de stat în forma Consiliilor populare, iar ca organe de
execuţie Comitetele executive;
• organele judecătoreşti şi parchetul cărora le corespund instanţele de judecată şi
procurorul general al RPR.
În septembrie 1952 se adopta o nouă Constituţie care a fost modificată ulterior prin
Legea nr.1 din 21 martie 1961, când s-a schimbat denumirea Prezidiului Marii Adunări
Naţionale în Consiliul de Stat al RPR.
În 21 august 1965 a fost adoptată o alta Constituţie, prin care s-a schimbat denumirea statului
în Republica Socialistă România, consacrându-se existenţa a patru mari categorii de organe de
stat prin care acesta îşi realizează puterea (corespunzător teoriei celor patru forme
fundamentale de activitate ce a înlocuit teoria separatiunii puterilor în stat), şi anume:
organele puterii de stat, organele administraţiei de stat, organele judecătoreşti şi organele
procuraturii, acestea din urmă fiind trecute pentru prima dată ca organe distincte.
Şi Constituţia din 1965 a cunoscut mai multe modificări. Astfel, prin Legea nr.1/1969,
Consiliul de Stat a devenit organ suprem al puterii de stat cu activitate permanenta, în 1974 se

57
înfiinţează instituţia preşedintelui republicii prin Legea nr.1 privind modificarea Constituţiei,
iar prin Legea nr.66/1974 se aduc alte modificări şi apare o nouă lege electorală.
În ceea ce priveşte organizarea administrativ-teritoriala, până în 1950 se menţin
regiunile, judeţele, plăşile şi comunele, iar prin Legea nr.5/1950 se preia modelul sovietic şi
se înfiinţează regiunile şi raioanele, menţinându-se oraşul şi comună, arondare administrativă
care a fost păstrată până în 1968, când prin Legea nr.2/1968 se prevede că teritoriul ţării este
organizat în judeţe, oraşe şi comune.
Modificarea organizării teritoriului a făcut necesară adoptarea în acelaşi an, 1968 a
Legii nr.57 de organizare şi funcţionare a Consiliilor populare. Organele centrale ale
administraţie de stat erau Consiliul de miniştri şi ministerele, iar la nivel local, Consiliile
populare calificate drept organe locale ale puterii şi administraţiei de stat, precum şi organele
de specialitate cu dubla subordonare, respectiv ministerelor şi organelor locale.
Revoluţia romana din decembrie 1989 împotriva dictaturii a generat un amplu proces
de reformă a statului. Astfel, decretele iniţiale au desfiinţat strcturile de putere ale
totalitarismului şi au declanşat procesul de înnoire. Prin actele normative cu caracter
constituţional, apoi prin Constituţie, s-au pus bazele statului de drept: separatiunea puterilor,
pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomia funcţionala pentru
administraţia publică locală şi, mai presus de toate, supremaţia legii.Au urmat legile organice,
legile-cadru, prin care s-a statuat organizarea şi funcţionarea principalelor componente ale
autorităţii statului.

3.2. Evoluţia administraţiei publice în România

1. Administraţia publică până la Regulamentul Organic (1831-1832).

Istoria de început - ca de altfel şi peste timp - este strâns legată de viaţa, moravurile,
legile şi dreptul poporului român asupra destinelor sale.
Existenţa şi evoluţia societăţii omeneşti nu poate fi concepută fără asigurarea liniştii şi
ordinii publice, fără recunoaşterea şi respectarea personalităţii umane, atribute fundamentale
ale oricărei comunităţi omeneşti.
Dacă avem în vedere, sensul strict etimologic al termenului de "administraţie", trebuie
să admitem că, o anume administraţie a existat şi în comună primitivă, la nivelul ginţii,
tribului şi apoi al uniunilor de triburi. Este greu să "delimităm", prin prisma noţiunilor
contemporane, realităţile societăţii prestatale, dar nici un cercetător nu se îndoieşte că, în acea

58
organizare s-au găsit germenii pentru activitatea politică, legislativă, judecătorească şi
administrativă.
Juridic şi social, organele cărora le era încredinţată păstrarea ordinii publice, îndeosebi,
conducătorii obştii, aveau menirea să orânduiască viaţa comunităţii, să-i asigure traiul
cotidian, ordinea şi liniştea necesare.
De aici, nu trebuie înţeles că, în orânduirea gentilică - tribală a existat o administraţie
sub forma unui aparat specializat, ca în orânduirile social-istorice, ulterioare.
Către sfârşitul orânduirii comunei primitive, mijloacele de muncă se îmbunătăţesc şi se
perfecţionează, conducând la transformarea produselor în mărfuri, la apariţia schimbului, a
banilor şi a proprietăţii private, elemente care au făcut posibilă afirmarea unor noi realităţi
economice şi sociale.
Pe fondul acestor prefaceri şi în scopul soluţionării noilor imperative ale progresului
uman, apare cea mai complexă suprastructură din istoria societăţii, anume statul.
În vederea conservării unităţii şi integrităţii statale, au fost create instituţii specializate,
armata, iar pentru asigurarea liniştii şi ordinii fără de care nici o societate nu se poate menţine
şi dezvolta, sunt înfiinţate, poliţia, justiţia şi închisorile.
Se poate cu uşurinţă intui că, în întreg mileniul întâi de după retragerea romană de pe
pământurile Daciei, serviciile administrative au fost asigurate de obştea validă, obicei
transmis peste veacuri până azi.
În secolele XVII-XVIII, Principatele Româneşti, Moldova şi Muntenia, nu aveau o
administraţie propriu-zisă, asemănătoare celei moderne. Ordinea publică, siguranţa
persoanelor şi a bunurilor erau încredinţate capilor oştirii. În Moldova, capul poliţiei era
Hatmanul, iar în Muntenia, marele Spătar. Ei aveau în subordine pe ispravnici şi pârcălabi, pe
privighetorii ocoalelor, căpitanii de oraş şi de frontieră, polcovnicii de poteră, precum şi pe
seimeni, zapcii şi străjeri.

2. Administraţia publică până la Unirea Principatelor Române.

Regulamentul Organic a fost pus în aplicare în Muntenia în iulie 1830 şi în Moldova, la 4
ianuarie 1832. Este prima lege care organizează administrativ cele două principate. În
Regulamentul Organic găsim geneza guvernului şi a ministerelor. Guvernul era numit sfatul
administrativ, compus din marele vornic, marele vistier şi secretarul sfatului.
Separarea administraţiei de justiţie prin crearea de judecătorii şi de instanţe
judecătoreşti şi interzicerea organelor administrative de a judeca, a fost concretizată în
Regulamentul Organic.

59
 În cadrul organizării administrative a celor două principate a fost înfiinţată poliţia în
oraşe şi judeţe.

3. Administraţia publică de la Unirea Principatelor până în perioada regimurilor

autoritare

Administraţia publică centrală este reprezentată de Guvern. Guvernul propriu-zis apare

ca o creaţie a Unirii Principatelor în urma Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris din
1858 care foloseşte termenul de Guvern şi pe acela de prim-ministru, funcţie în care pentru
prima dată a fost numit Mihail Kogălniceanu.
În conformitate cu Constituţia din 1866, considerată de drept prima Constituţie a
statului român, puterea executivă aparţine domnului, care o exercită prin Guvern, cu ajutorul
membrilor acestuia, care erau miniştri.
Administraţia locală a fost reorganizată, prin Legea Comunală din 1 aprilie 1864 şi
Legea privind înfiinţarea consiliilor judeţene din 2 aprilie 1864.
În această perioadă istorică, legea lui Vasile Lascăr din 19 decembrie 1902, unifică
poliţia administrativă şi comunală. Este prima lege organică a poliţiei care înalţă edificiul
poliţiei generale a statului pe o temelie unitară, concepută pe realităţi româneşti şi după
principii ştiinţifice moderne.
Potrivit Constituţiei din 1923, socotită a fi cea mai democratică din Europa acelor ani,
guvernul exercita puterea executivă în numele regelui, iar atunci când se întruneau, alcătuia
Consiliul de Miniştri, care era prezidat de acela care era însărcinat de rege cu formarea
guvernului.

4. Administraţia publică în regimurile politice totalitare.

A. Dictatura regală.
În 10-11 februarie 1938, se instaurează în România, un regim autoritar prin
proclamarea dictaturii regale. Din punct de vedere al dezvoltării dreptului, această perioadă se
distinge printr-o intensă activitate de codificare şi prin introducerea în dreptul nostru a unor
principii şi instituţii noi, legate de instaurarea regimului de autoritate. Caracteristica esenţială
a noului regim instaurat este restrângerea drepturilor şi libertăţilor democratice, renunţarea la
unele principii clasice ale democraţiei burgheze.
În primul rând, intră în vigoare o nouă Constituţie, la 27 februarie 1938, care
reprezintă un pas înapoi în ce priveşte viaţa democratică în România.

60
 B. Dictatură militară.
La 8 septembrie 1940, prin decretul Regal nr.3052, a fost suspendată Constituţia din
1938, se dizolvă Parlamentul şi guvernarea ţării se realizează fără existenţa unei constituţii. La
baza noului regim constituţional se găsesc decrete-legi din septembrie 1940.
C. Dictatura comunistă.
După 23 august 1944, dreptul a contribuit la desfăşurarea proceselor postbelice aşa
cum au fost impuse de puterea sovietică şi aduse la îndeplinire de noile autorităţi. Din punct
de vedere al izvoarelor, dreptul acestei etape a avut că trăsătură fundamentală abrogarea
legislaţiei din perioada dictaturii militare.
După alegerile din noiembrie 1946 şi abolirea monarhiei de la 30 decembrie 1947, a
fost adoptată Constituţia din 13 aprilie 1948, care prevedea că, guvernul este organul suprem
executiv şi administrativ, fiind compus din: primul ministru, vicepreşedinţi şi miniştri.
Termenul de "Guvern" era echivalent cu acela de "Consiliu de Miniştri", iar termenul de
"Preşedinte al Consiliului de Miniştri" cu acela de "Prim-ministru".
Guvernul era abilitat să organizeze şi să conducă administraţia statului, coordona
activitatea ministerelor, dirija şi planifica economia naţională, precum şi finanţele publice,
organiza armata şi stabilea instituţiile ordinii şi liniştii publice.
În anul 1952, este elaborată şi intră în vigoare Constituţia care renunţă la ambiguitatea
terminologică, menţinând denumirea de Consiliu de Miniştri, dar adăugând că, în compunere
intră preşedintele său, vicepreşedinţii şi miniştrii.
Constituţia din 1965, a accentuat centralizarea conducerii în toate domeniile de
activitate, întărirea rolului partidului comunist, partid unic de guvernământ.
5. Administraţia publică din România după prăbuşirea regimului
Totalitar.
După înlăturarea de la putere a regimului comunist şi dizolvarea acestuia, au fost
abrogate din Constituţie, celelalte legi ori alte acte normative referitoare la organele centrale
şi locale ale puterii şi administraţiei de stat, normele care încătuşau funcţionarea în condiţii
democratice a administraţiei.
Constituţia din anul 1991 revizuită în 2003 aduce importante inovaţii cu privire la
organizarea şi funcţionarea Guvernului României, actele pe care acesta le emite, raporturile cu
Parlamentul sau cu Preşedintele.
În esenţă, Constituţia prevede că, guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice şi asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării.

61
 3.3. Structura administraţiei publice din România

3.3.1. Necesitatea structurii optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se

constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi
instituţii a căror funcţionare se întrepătrunde şi se intercondiţionează. La
rândul său, structura administraţiei publice desemnează pe de o parte
componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe de altă
parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii.
Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei
deoarece ea este determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care
sunt diferite, după specialitatea lor (politico-administrative, economice,
social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile administraţiei care înfăptuiesc
sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o structură tip;
acelea care îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o

62
structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură
individuală, proprie.
Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care
compun un organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele
administraţiei se divid în mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia
dintre aceste subdiviziuni caracterizează, de asemenea, structura
administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a
moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura
administraţiei este stabilită prin acte normative.
Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se
determine structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest
sens, se studiază modul de repartizare a atribuţiilor între organele
administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele şi între funcţionarii din
cadrul unui organ al administraţiei.
Totodată, se au în vedere şi mijloacele de a se obţine raţionalizarea
şi simplificarea structurilor instituţiilor publice.
În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a
fi de mare interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului
administrativ, permiţând:
• crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării
sarcinilor şi
Implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;
• prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse;
• determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi
locale şi
Delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror
existenţă nu se
Justifică;
• reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de
funcţionare a
Instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public
nejustificat;
• îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru
că

63
Instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile
încredinţate;
• prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii
Circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii
exigenţelor acestora.
Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de
funcţionari care
Au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi
financiare. În
Mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri:
birouri, servicii,
Secţii, oficii, direcţii etc. Alcătuiesc structura internă a unei instituţii
publice sau aparatul
Acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia.
Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite,
atât structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea
atribuţiilor prevăzute de lege.
Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective
sub aspectul funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi
denumită şi structură funcţională.
Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt
distribuite sarcinile administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate.
Noţiunea de structură funcţională se regăseşte la toate organele
administraţiei statului, fie centrale, fie locale. În ţara noastră, putem
distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că toate organele
administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale
administraţiei centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate
Guvernului în acelaşi timp, organele locale funcţionale sunt subordonate
consiliilor judeţene sau locale.
Legat de organizarea internă a tuturor organelor administraţiei,
există subdiviziuni cu caracter funcţional, de exemplu, la ministere, unde
se găsesc direcţii funcţionale. Structura organelor administraţiei
evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şicalitative. Aspectul
cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice

64
specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră
corespunde umărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a
administraţiei statului.
Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale
a compartimentului
De activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei.
Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul
statal. În toate statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii
administrativ-teritoriale. În ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi
unitar, dar circumscripţiile administrativteritoriale sunt organizate în
scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor. În realitate,
nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei, ci
volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor.
De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu
au personalitate juridică, ci numai cu circumscripţiile administrativ-
teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii publice care au
personalitate juridică.
Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui
tip de structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o
anumită etapă socială. Dar diferitele probleme nu pot avea o singură
soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice locale, care prezintă
particularităţi faţă de administraţia centrală.
Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter
dinamic, să se adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale
societăţii. Dacă unele instituţii publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi
sunt retrograde în planul mentalităţii, estenecesară reorganizarea
acestora cau chiar desfiinţarea lor.

65
 3.3.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale

nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau
constituţional, ci doar sub aspectul structurării acesteia, care se înscrie în
sfera ştiinţei administraţiei.
Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului,
primul-ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el
asigurând coordonarea interministerială.
Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este
consecinţa exercitării atribuţiilor de conducere şi de control, dând
conţinutul noţiunii de administraţie. Prin atribuţia de coordonare, primul-
ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a tuturor ministerelor
şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere.
În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-
ministru, se poate ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii
Guvernului. Coordonarea funcţională se realizează în două moduri, după
cum este vorba de o coordonare materială sau de una intelectuală.

66
 Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile
activităţii de specialitate de care răspund membrii Guvernului.
Coordonarea intelectuală este asigurată sub autoritatea primului-ministru
în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai
realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor
organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o
coordonare eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate
care să se impună prin calităţile sale intelectuale şi morale.
Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale
administraţiei statului se supune “legii specializării”. De altfel,
specializarea constituie raţiunea existenţei acestora. Îmbunătăţirea
structurii ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei
implică raţionalizarea şi simplificarea să; un număr exagerat al acestora ar
aduce prejudicii coordonării însăşi.
Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a
sarcinilor administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe
centrale specializate, prevăzute cu o structură care nu prejudiciază
unitatea administraţiei statului. Astfel, administraţia statului alcătuieşte un
sistem unitar, având un singur organ central: Guvernul. În fond, structura
unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de
a realiza unitatea acestuia.
Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de
resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau
ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o
structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat vertical,
fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind
un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei
statului (învăţământ, sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de
structură este cel mai răspândit. El permite o specializare tehnică,
indispensabila epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind coordonarea.
În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să
rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de
activitate. Sistemul structurii orizontale facilitează coordonarea
problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deţinută de
structura verticală.

67
 Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea,
o problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se
procedează la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin
gruparea raţională a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ
central.
Uneori, factorii tehnici determină crearea subunităţilor din cadrul
ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou minister
sau organ central al administraţiei.
Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini,
este posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor.
De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de
natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui singur
minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister,
rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai
multor ministere.
În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci
când ele sunt suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou
minister sau organ central. Fenomenul multiplicării şi diversificării
structurii ministerelor constituie o caracteristică a dezvoltării sociale.
Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin
continua amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului
populaţiei şi sporirea exigenţelor acestora în planul prestaţiilor
administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat numărul ministerelor,
problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de
realizat.
Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale
administraţiei urmează să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi
diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În acest fel, se poate menţine un
echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea lor de către
administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe,
numai din motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru
societate.
În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor
unui număr nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe
centrale ale administraţiei, care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului.

68
Într-o asemenea situaţie, devine dificilă activitatea de coordonare a
administraţiei.
În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a
celorlalte organe centrale ale administraţiei statului, urmează să se
întemeieze pe criterii de raţionalitate şi eficienţă a activităţii acestora.

3.3.3. Structura organelor locale ale administraţiei publice

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale

ale societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai
bune soluţii pentru organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din
circumscripţiile administrativ-teritoriale.
Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi
determinarea, în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi
eficiente a activităţilor umane, în raport cu resursele naturale şi
necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea teritoriului în circumscripţii
administrative trebuie să ia în considerare interesele tradiţionale, politico-
administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest mod,
se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică.
Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind
organizarea administraţiei publice teritoriale şi anume:
1. principiul centralizării;
2. principiul desconcentrării;
3. principiul descentralizării.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care
se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi
diversitatea.28
Tendinţa de unitate are caracter naţional şi este determinată de necesitatea
de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate (descentralizatoare) corespunde
diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii de ordin

28
Rodica M. Candea, Dan Candea, “ Comunicarea managerială – concepte, deprinderi,
strategii
“, ed. Expert, Bucuresti, 1996

69
geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri particulare pentru
fiecare grup social.
Centralizarea este principiul fundamental al organizării
administraţiei publice locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor
locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale
sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile
locale au doar competenţa executării acestora. Vreme îndelungată, acest
sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de
colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi
ai centrului.
Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din
Antichitate şi Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile
politice totalitare admiteau autorităţilor locale, o putere de decizie doar în
cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca incendii, inundaţii sau
cutremure).
Principiul de (s) concentrării29 este, în realitate, o formă a
centralizării şi constă în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi
pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite puteri de decizie. Practic,
centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o parte, agenţii sunt
subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor sunt
imputabile exclusiv statului.
Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea
constituie un regim juridic administrativ care se situează între centralizare
administrativă şi descentralizare administrativă, fiind o centralizare
atenuată sau o slabă descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale
nu sunt aleşi de electoratul local, ci numiţi de la centru. Ceea ce o apropie
de descentralizare este faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de
centru, au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai
înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar ei sunt supuşi
controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor.
În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte
integrantă a sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa

29
Iorgovan, A. – op. cit.; p.212

70
autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a
autorităţilor centrale.
Autoritatea centrală poate să dea autorităţii locale ordine şi
instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia, având şi dreptul
de control asupra modului de execuţie a acestora. Aşadar,
desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a
politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile
îndeplinite de către administraţia statului între nivelul naţional de
concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi
acţiuni.
La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi
serviciile
Judeţene nu sunt persoane juridice; ele reprezintă numai administraţii
desconcentrate ale
Statului.
Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative
desconcentrate şi
Cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă.
Bineînţeles, structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de
a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele centrului.
Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se
amplifica competentele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o
circumscripţie administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului.

Recurgând la o formulă celebră a lui Odilon Barrot şi Proudhon,

desconcentrarea orizontală «este acelaşi ciocan care bate, doar că i s-a
scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate». Oricum esenţial
pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice.
În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea
poate însă să funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale
autonome, care îşi pot împărţi teritoriul în circumscripţii administrative
unde să organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficientă
administrare.

71
 Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi,
descentralizarea presupunând o împărţire a puterii între stat şi
colectivităţile locale, în timp ce prin desconcentrare statul nu-şi împarte
puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii
specializate dotate cu o anumită autonomie.
Principiul descentralizării30 presupune însă existenţa unor persoane
publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii
proprii, intervenind direct în gestionarea şi administrarea “afacerilor”
colectivităţii.

3.3.4. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România

În spaţiul european actual, problematica descentralizării

administrative şi autonomia locală au devenit una din preocupările majore
ale societăţii. Interesul sporit acordat acestora se leagă strâns, atât de
menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în prezent, cât şi de
perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru
instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor.
Importanţa acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă avem în
vedere asocierea care se face tot mai mult, între descentralizarea
administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor probleme
ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.

30
Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura
Fundaţiei
“Universitatea Pentru Toţi”; Slatina; 2001; p.139.

72
 Descentralizarea ca fenomen social 31
semnifică un proces
fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El
generează o multitudine de efecte care, în sinteză, presupun:
1. Regruparea relaţiilor de putere în mediul local, care devine centrul de
greutate
Al procesului administrativ;
2. Localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui
sistem
Administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;
3. Agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la
Administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;
4. Politica de descentralizare generează transferul de competenţă,
determină
Întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru,
în jurul căruia
Diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept
coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei
guvernării locale.
În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc
la o interpretare restrictivă adescentralizării, fiind, considerată, în final, un
“mijloc de luptă” contra puterii centrale.
În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un
sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea
unităţii administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei
iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a guvernării
locale.
Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai
substituirea unui decident central situat la nivel naţional cu unul local; el
modifică profund cadrul de referinţă şi condiţiile în care sunt alese
obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile.
Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei,
produsul interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită

31
Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck; Bucureşti;
1999; p.147

73
ierarhie, agentul local se manifestă totodată, ca o componentă a unui
mediu politic şi administrativ, cu care întreţine relaţii reciproce şi
reversibile de schimb.
Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de
origine locală, pe care Administraţia centrală se dovedeşte a fi, uneori,
incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.
Localizarea vieţii publice32, în sensul afirmării descentralizării
administrative şi dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă
participare şi implicare politică din partea cetăţenilor. În acest context,
descentralizarea devine un cadru comod de educaţie politică, deoarece
cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei localităţi,
ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi
administrative care se pun la nivel naţional.
Se asigură astfel, premisa pentru formarea identităţii locale care
crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese
reprezentate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu
impact puternic asupra dezvoltării economice şi sociale.
Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un
corolar al democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă,
ceea ce democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea
constituţională. Toate aceste trăsături sunt, conform afirmaţiilor lui Max
Weber, expresia unui proces de raţionalizare în administraţie publică, un
indiciu al modernizării.
În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu
există în sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în
circumscripţii, pentru a asigura controlul spaţiului geografic şi social. În
acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este organizatorul şi garantul
principiului descentralizării”. Acest model de organizare administrativ-
statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece
administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra
problemelor prioritare de interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor
locale alte competenţe de gestiune.

32
Roger Fisher, William Ury, Bruce Patton, “ Succesul în negocieri ”, ed. Dacia, Cluj
-Napoca,
1995

74
 Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei
publice are anumite limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care,
desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate.
Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens,
următoarele aspecte
deficitare:
 abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o
Particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea
naţională;
 soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii
Inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin
celor naţionale;
 deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor
Publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din
administraţia
Publică centrală;
 dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau
grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii
tradiţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte
interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă mai redusă. Atuurile, ca
şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă
diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect,
se distinge varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială,
faţă de cea numită descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială 33
presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune
geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat. Interesele
comune ale membrilor colectivităţii administrativ-teritoriale conduc la
afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de
“afacerile” (problemele) naţionale.
În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic,
solidaritatea cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile

33
Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul
Oficial al
României, parte I, nr. 331/26.11.1997

75
cadrului teritorial, ea fiind foarte puternică într-o mică localitate rurală şi
adesea superficială într-o mare aglomerare urbană. În alţi termeni,
descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale
alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care
dispune entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa
unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii
publice, detaşate din masa serviciilor prestate de autorităţile statale
centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiţional, stabilimente
publice locale.
Doctrina34 actuală reţine ideea că descentralizarea teritorială este o
repartizare de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi
politică a ţărilor asupra ansamblului teritoriului; în timp ce,
descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări
armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice.
Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a
doua – unor preocupări de eficacitate. Aceasta face că ideea de
autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice,
decât în cel al descentralizării teritoriale.

34
Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică;
Bucureşti; 2000; p.
139

76
 Capitolul 4. Reforma administraţiei publice romaneşti după 1989

Ca rezultantă a degringoladei care a urmat în viaţa practică şi a atitudinii politice

ambigue, după evenimentele din 1989, serviciile din administraţia publică din România s-au
dezorganizat, au continuat parţial să acţioneze, în virtutea inerţiei păstrând caracteristicile
administraţiei anterioare. Aceasta a fost o urmare firească a păstrării în funcţii a personalului
vechi, obişnuit cu mentalităţile şi stilul de muncă subordonat ideii de executare a sarcinilor
trasate de “partidul unic”.
Apariţia pe eşichierul politic a unei multitudini de partide, cu sau fără doctrine şi
programe bine definite, păstrarea vechilor structuri în eşaloanele locale, a avut ca efect
menţinerea instituţiilor administraţiei publice într-o zonă conservatoare a vechilor tradiţii şi
practici, deci o frână în aplicarea reformelor care au devenit o necesitate de necontestat şi s-au
iniţiat pe plan economic şi social.
Ca urmare a alegerilor şi păstrării la putere a unor partide cu orientare vădit de stânga,
care priveau reformele necesare a se aplica într-o viziune originală, în care accentul era pus pe
păstrarea proprietăţii de stat şi încetinirea privatizării.
Tranziţia a modificat fundamental coordonatele sistemului politic, economic, social,
relaţiile sociale, modul de viaţă şi valorile ce orientează comportamentul cetăţenilor.

77
 Schimbarea a fost haotică în primele sale faze, când vidul legislativ, criza de autoritate
a instituţiilor publice, dezordinea din viaţa economică şi voluntarismul unor decizii ale
executivului au reprezentat ameninţări pentru cursul tranziţiei. După 1989 a avut loc o
adevărată explozie a formelor de asociere civică şi politică. Au intrat în mişcare noile instituţii
şi forţe ale economiei de piaţă.
Pământul a fost redat ţăranilor, milioane de cetăţeni au devenit din chiriaşi proprietari
ai locuinţelor pe care le deţin. S-au constituit şi funcţionează mii de întreprinderi mici şi
mijlocii cu iniţiativă privată. Cu toate aceste transformări de anvergură, prin configuraţia
structurală a economiei şi prin performanţele sale scăzute, România se plasează încă sub
nivelul înregistrat de unele ţări în tranziţie din Europa Centrală.
Diversificarea intereselor economice şi a conduitelor sociale nu a dus încă la o
articulare coerentă a grupurilor şi nici la o solidarizare a acestora, iar parteneriatul social este
abia la început.
Aceştia au fost factorii care au dus la necesitatea reformei şi profesionalizării
administraţiei publice.
Reforma administraţiei publice35 trebuie corelată şi cu procesul de reformă din
celelalte domenii ale vieţii sociale, economice, stabilindu-se astfel obiective concrete şi
priorităţi, precum şi căile şi măsurile potrivite pentru a le implementa. Cooperarea structurilor
administraţiei publice cu diferite componente ale societăţii civile, stimularea dezvoltării de
organizaţii şi asociaţii nonguvernamentale cu scop nelucrativ.
Trebuie avută în vedere asigurarea unei relaţii funcţionale eficiente, între decizia
politică şi administrativă, de specialitate, cu caracter tehnic, trebuie urmărită descentralizarea
concomitent cu realizarea unei transparenţe şi cu sporirea controlului public asupra actelor
administraţiei centrale şi locale.
Ca urmare a presiunii sociale interne şi a condiţionărilor externe, s-au aplicat măsuri
parţiale în agricultură, în industrie, acestea având ca efect disponibilizarea unui număr
însemnat de specialişti din ambele domenii, aşa se face că în aparatul de specialitate din
primării, consilii locale şi în cele superioare au fost încadraţi un număr însemnat de ingineri,
tehnicieni şi alte persoane provenite din domenii variate, care cunoşteau activitatea din
administraţia publică după ureche sau au început să lucreze învăţând de la vechiul personal,
preluând de la acesta în mod automat vechile racile.
Un efect nebenefic a fost încadrarea în funcţii a personalului pe criterii de clientelism
politic şi nu pe criterii de aptitudini profesionale, de competenţă, prin concurs, în locul
juriştilor, economiştilor şi a funcţionarilor cu experienţă în domeniu, care s-au privatizat sau

35
“ Constituţia Romaniei – 1991”, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1996

78
au migrat în străinătate şi la alte instituţii unde salariile au crescut cu mult faţă de cele plătite
în administraţia publică.36
În prezent se poate afirma că administraţia publică este domeniul care necesită o
reformare urgentă şi măsurile promise de toate partidele politice, de a realiza reforma şi de a
pune în aplicare preconizată Lege a funcţionarului public, aflată pe agenda Parlamentului din
1990 nu mai poate fi amânată fără efecte dezastruoase.
Mult promisa autonomie a instituţiilor administraţiei publice locale trebuie tradusă în
practică. Centralismul este dăunător, îngrădeşte iniţiativa şi frânează aplicarea reformei în
toate domeniile.
S-a adeverit, prin cercetări, că managementul de tip centralizat–autoritar nu este tot
atât de eficient ca şi managementul unităţilor mai mici. Aceasta se datorează în primul rând
faptului că deciziile de rezolvare a problemelor se iau în altă parte – deseori la o distanţă
destul de mare de locul unde şi-a făcut apariţia problema. În această situaţie apar fenomene
cum ar fi neînţelegerea exactă a problemei datorate mediului în care se trăieşte (cel din centru
nu cunoaşte toate detaliile problemei care implicit are o legătură strânsă cu starea de spirit şi
mediul antropic existent în acel loc şi timp); sistemului de raportare diferit al fiecărui om,
tendinţei de autodeculpabilizare a celui care a raportat problema.
Aceste bruiaje în comunicare, care este extrem de importantă pentru un sistem
administrativ au un efect nefast asupra problemei, din mai multe motive:
- Prin neînţelegerea sau înţelegerea greşită a problemei se poate întâmpla să se rezolve
O falsă problemă sau să se încurce lucruri de importanţă maximă;
- Performanţele unui sistem se măsoară şi după rapiditatea cu care răspunde la
Impulsuri care-i perturbează funcţionarea;
- Timpul afectat rezolvării problemei devine mai lung;
Aceste probleme au repercusiuni şi în domeniul financiar. Rezolvarea unor probleme
false cere nu doar timp ci şi o pierdere de bani. Statul trebuie să admită faptul că, comunitatea
locală poate determina mai uşor binele şi interesele sale decât centrul. Reforma şi
modernizarea administraţiei publice depinde şi de gradul de implicare a cetăţeanului în
treburile publice locale, deoarece bunăstarea şi siguranţa statului depinde în mare măsură de
bunăstarea şi siguranţa comunităţilor locale. În acest sens e nevoie să se acorde o mai mare
importanţă autorităţilor locale şi funcţionarilor ei.
Acestea sunt premisele pentru care Parlamentul României trebuie să adopte o lege care
să asigure:
1. Restructurarea instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale, potrivit cerinţelor
36
“ Legea Administraţiei publice locale, nr. 69/1991; Legea privind alegerile locale, nr.
70/1991 “, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1996

79
Actuale impuse de realităţile vieţii economice şi sociale, relaţiile acestor instituţii cu
Sistemele administrative care funcţionează cu bune rezultate în ţările vecine şi
Instituţiile interne înfiinţate în ultimii ani, toate acestea pentru a sluji în măsură tot
Mai mare şi mai eficient interesele populaţiei.
2. Informatizarea instituţiilor astfel nou formate, pentru ca să poată cu un număr
Restrâns de personal bine pregătit profesional să-şi exercite atribuţiile.
3. Pregătirea şi crearea unui statut de profesionişti pentru funcţionarii din domeniu, compatibil
cu pregătirea personalului din sistemul MApN, MI, justiţie sau învăţământ, căruia să i se
stabilească obligaţii, drepturi, stabilitate şi perspective în activitate.
Una dintre marile nereuşite ale Parlamentului român, din 1989 şi până la ora actuală,
este Legea funcţionarului public. Este imperios necesar ca această Lege să apară cât mai
curând, deoarece fără ea nu se poate asigura un climat în care funcţionarul public să poată
lucra fără a se teme de viitor.
Au calitatea de funcţionar public persoanele numite într-o funcţie permanentă în cadrul
administraţiei publice centrale sau locale. Ei sunt în serviciul cetăţenilor. Când ne referim la
funcţionarul public37
Ne gândim în special la acele persoane care lucrează în administraţia publică şi nu sunt
numiţi pe criterii politice. Aceştia trebuie să fie adevăraţi profesionişti, dar să nu uităm că
pentru aceasta ei au nevoie de:
A). Prestigiu social
B). Un salariu pe măsură
C). Siguranţa postului pe care îl ocupă, deoarece spre deosebire de înalţii funcţionari
Publici, care sunt numiţi pe criterii politice, ei sunt aceia care rămân în administraţia publică.
D). Adevăraţii profesionişti trebuie selectaţi şi convinşi să rămână în administraţia publică.
Există câteva mări coordonate pe care s-ar putea axa reforma administraţiei, şi anume:
A). Reforma administrativă – aşezarea în cadrul constituţional şi juridic. Există încercări,
Din păcate ele sunt contradictorii şi insuficiente (Legea administraţiei publice locale,
69/1991,Ordonanţa de urgenţă nr. 22/1997privind administraţia publică).
Practica de a funcţiona pe baza ordonanţelor s-a dovedit a fi periculoasă, de multe ori
emiţându-se ordonanţe nejustificate temeinic şi mai ales necorelate cu legislaţia actuală şi cu
necesităţile concrete. Ca urmare se ajunge la neadoptarea legii în Parlament, în tot sau în
parte. Se ajunge deci la situaţia în care se dărâmă ceea ce s-a construit, cu efecte negative mai
ales în domeniul factorului uman.

37
Alexandru Ioan, “Structuri, mecanisme şi instituţii administrative ”, vol. I, II, ed. Sylvi,
Bucureşti, 1996

80
 Câteva elemente care ar trebui urmate pentru o administraţie publică profesionistă
sunt: - o bază de date cât mai completă; un centru de preluare şi prelucrare a informaţiilor din
teritoriu, cu accent pe nevoile cetăţenilor; profesionalizarea continuă a funcţionarilor publici
prin programe cu instituţiile de învăţământ superior cu profesionişti din domeniu; creşterea
influenţei specialiştilor asupra punctelor de vedere ale parlamentarilor; acordarea unei mai
mari importanţe dezvoltării regionale; centre teritoriale de perfecţionare a pregătirii
profesionale pentru funcţionarii actuali.38
B). Reforma administraţiei – adică reforma practicilor, metodelor de lucru şi mai ales a
modului de utilizare a resurselor umane.
Trebuie stabilite politici clare în ceea ce priveşte instruirea aleşilor locali, a
personalului ce funcţionează în administraţia publică. Există câteva caracterisitici ale politicii
manageriale în administraţia publică, şi anume: orientarea spre misiune, adică armonizarea
unui set de scopuri şi obiective pentru comunitate, care trebuie să fie orientate spre nevoile
cetăţeanului; rezolvarea problemelor apărute în ordinea importanţei lor; delegarea luării
deciziei; promovarea lucrului în echipă; instruirea personalului prin cursuri de lungă sau
scurtă durată, organizate de instituţii
Specializate, guvernamentale sau organizaţii neguvernamentale; selectarea, formarea şi
organizarea unui grup de profesionişti, care să aibă autoritatea necesară pentru luarea unei
decizii în organizarea şi desfăşurarea activităţii interne de instruire.
C). Reforma administrativă în domeniul economic (corelarea dintre Legea finanţelor publice
locale, Legea patrimoniului, Legea funcţionarului public, Legea dezvoltării regionale).
Finanţarea activităţii autorităţilor locale, modul de gestionare a fondurilor reprezintă o oglindă
care redă o imagine fidelă despre adevărata autonomie a acestora. Chiar dacă autonomia
locală din punct de vedere financiar şi administrativ este garantată de Constituţie, ea nu poate
funcţiona decât dacă există o voinţă politică din partea legiuitorului şi a guvernului pentru a
impune respectarea legilor în vigoare. Bugetele sunt instrumentele prin care şi cu care
operează guvernul şi autorităţile locale.
Dezvoltarea administraţiei publice locale – trebuie sprijinită implementarea legilor
privind bugetele locale, respectiv patrimoniul public şi privat, cu trei mari componente:
A). Întărirea sistemului autonomiei locale. Autonomia locală 39trebuie să însemne în primul
rând valorificarea eficientă a tuturor resurselor locale – naturale, umane, financiare, în cadrul

38
Rod Hague, Martin Harrop and Shaun Breslin, “ Political science: a comparative
introduction
“, St. Martin ‘s Press, New York, 1993

39
Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan, Londra, 1993

81
unei politici de dezvoltare. Scopul său este sprijinirea asociaţiilor din domeniul administraţiei
locale (Asociaţia Preşedinţilor de Consilii Judeţene, Federaţia Primarilor de Municipii, şi
Federaţia Oraşelor) în construirea capacităţii de a-şi îndeplini rolul în mod adecvat.
Administraţia locală trebuie să pună în aplicare planuri de dezvoltare în profil
teritorial, să atragă finanţări pentru proiecte de anvergură, pe lângă folosirea fondurilor
bugetare şi a impozitelor şi taxelor locale.
B). Sporirea capacităţilor de formare profesională pentru administraţia publică locală;
C). Dezvoltarea cooperării şi a dialogului între diferitele nivele centrale şi locale ale
Administraţiei.
Dezvoltarea regională40 – e necesară crearea unei infrastructuri administrative eficace
pentru implementarea politicii de dezvoltare regională, atât la nivel naţional cât şi la nivel
regional. Pentru aceasta e necesară:
A). Elaborarea programului naţional de dezvoltare regională;
B). Crearea unei capacităţi instituţionale şi de infrastructură eficace şi viabile în cadrul
Unităţii de Dezvoltare Regională, Comisiei Naţionale pentru Dezvoltare Regională şi al celor
8 Agenţii de Dezvoltare Regională;
C). Constituirea sistemelor operaţionale şi de control necesare pentru asigurarea unei operări
eficace şi transparente a Fondului Naţional de Dezvoltare Regională;
D). Crearea capacităţii la nivel naţional de repartizare echitabilă a fondurilor.
Reforma administraţiei publice în domeniul resurselor umane:

A). Personalul. Funcţionarii publici.

Sunt mulţi acei cetăţeni care se plâng de faptul că administraţia publică funcţionează
încet şi defectuos. Această funcţionare se pune cel mai adesea pe seama funcţionarilor publici.
Administraţia publică funcţionează astfel deoarece:
A) e slab dotată cu logistică informaţională şi comunicaţională;
B) este necorespunzător organizată;
C) are un personal redus numeric şi mai ales nespecializată adecvat acestui tip de
Activitate;
D) colaborarea dintre autorităţile locale lasă de dorit (aici mă refer atât la colaborarea
Între primării, consilii judeţene, prefecturi din ţară cât şi la cele din afara ţării).
Valoarea unei administraţii publice constă nu numai în mijloacele materiale şi financiare de
care dispune cât mai ales în materialul uman pe care îl foloseşte. Putem face distincţie între
trei tipuri de funcţionari publici: cei cu funcţii de conducere de nivel înalt, numiţi de obicei pe

40
Dan C. Stegăroiu, “ Sociologia muncii “, Cluj – Napoca, 1992

82
criterii politice, care ar trebui să aibă, pe lângă absolvirea unui institut de învăţământ superior
şi o pregătire temeinică, mai ales în probleme de organizare şi conducere; personalul cu
funcţii administrative de specialitate la nivel superior, a cărui formare se realizează în cadrul
învăţământului universitar sau la locul de muncă, şi personalul cu o pregătire medie.
Pregătirea profesională a personalului din administraţia publică porneşte de la
conştientizarea caracterului multilateral şi specializat al administraţiei publice. Ca urmare, un
funcţionar public trebuie să aibă, pe lângă o temeinică pregătire în domeniul administraţiei
publice şi a dreptului şi o sumă de cunoştinţe în ceea ce priveşte domeniul său propriu de
activitate. Pentru îndeplinirea acestui scop este necesară o strânsă legătură între procesul de
învăţământ şi cercetare şi realizarea unei mai bune legături între învăţământ şi practică.
Personalul administraţiei publice mai are de întrunit o serie de caracteristici cum ar fi:
iniţiativa, creativitate, receptivitate la nou, stăpânire de sine, principialitate, responsabilitate,
ţinută morală, ş.a.
B). Administraţia publică şi cetăţeanul.
Trebuie realizată o schimbare de fond a raporturilor dintre administraţia publică şi cetăţean:
administraţia publică trebuie să se manifeste ca un serviciu public aflat în slujba cetăţeanului,
nu deasupra lui.
Aceasta se poate realiza prin:
A) informarea regulată a cetăţenilor asupra drepturilor pe care le au în raport cu autorităţile
administraţiei publice, adică accesul la documente, căile de atac şi recurs, informare, etc
B) publicarea proiectelor deciziilor administrative şi atragerea cetăţenilor la elaborarea
Acestora.
C) comunicarea între administraţia publică şi cetăţeni. Egalitatea cetăţenilor în faţa legii41
Nu trebuie să fie afectată de privilegii datorate averii, poziţiei sociale sau de altă natură. E
necesară o societate în care drepturile şi libertăţile să fie corelate cu îndatoriri şi
responsabilităţi pentru fiecare cetăţean, cu respectarea legilor şi ordinii publice. Libertatea
unora nu trebuie să afecteze şi să o îngrădească pe a celorlalţi.
Este necesară o schimbare de fond a raporturilor dintre cetăţean şi administraţia
publică, schimbare caracterizată prin: transparenţă, corectitudine şi operativitate.
Trebuie eliminat clientelismul politic din administraţie şi să se treacă la formarea unei
categorii de funcţionari publici profesionişti, care să se bucure de prestigiu social şi bunăstare
materială, trebuie eliminate blocajele birocratice şi formalismul excesiv.

41
Growing together within the capital region “ The report of the state comission on the
capital
region“, June 1996, The Nelson A. Rockefeller Institute of Government, State University of
New York, 1996

83
D) un serviciu public eficient, atent cu banul public. Este nevoie de un sistem nou de
salarizare a celor care lucrează în serviciul public, sistem care să fie mai flexibil, iar
promovarea şi salarizarea să nu se facă numai în funcţie de vechime ci şi în funcţie de
capacităţi şi eficienţă. Actualul sistem de salarizare, care e bazat pe trepte de vechime, nu
încurajează calitatea muncii prestate.
Problema inovaţiei şi reformei în domeniul administraţiei publice a suscitat
întotdeauna o dezbatere teoretică semnificativă axată în primul rând pe compatibilitatea
conceptelor de inovaţie şi administraţie publică. Deseori administraţia este prezentată ca fiind
imobilă prin natura să şi incapabilă, în esenţă, să se adapteze evoluţiilor cerute şi necesare.
Putem menţiona în acest context două abordări semnificative:
A) teza pozitivă ce se concentrează asupra virtuţilor unui sistem administrativ instituţionalizat
şi laicizat. În analiza făcută de Max Weber42 birocraţia reprezintă un progres considerabil în
tehnicile de organizare a grupurilor umane. Datorită complexităţii crescute pe care acestea o
prezintă gestionarea devine tot mai dificilă iar soluţiile tradiţionale fondate pe relaţii de
rudenie apar a fi depăşite şi incapabile să conducă la construirea unor sisteme moderne. Astfel
se pune în practică un fenomen general de instituţionalizare şi laicizare a puterii care pleacă
de la vârf şi merge până la ultimele nivele de execuţie. Din această perspectivă birocraţia
elimină elementele feudale:
Opune autoritatea funcţiei personalizării puterii; universalitatea regulilor privilegiilor;
selecţia pe baza competentei specializate sistemului de favoruri; un sistem ierarhic clar unui
complex de subordonare bazat pe legături familiare.
Astfel descrisă birocraţia apare a fi tipul ideal de organizare formală şi raţionala;
această analiză poate apărea a fi în continuare pertinentă; modelul de organizare birocratică
este legat de existenţa statului de drept şi deci de cea a democraţiei. Este posibil să afirmăm că
birocraţia de tip weberian reprezintă una din condiţiile necesare apariţiei unor societăţi unde
libertăţile individuale sunt dezvoltate.
Acest lucru poate fi susţinut de exemplul unor ţări subdezvoltate în care organizaţiile
publice funcţionează pe baza unui model de tip feudal ce favorizează nepotismul şi utilizarea
abuzivă a privilegiilor.
B) este însă interesant de observat că elementele pozitive ale sistemului birocratic au fost mai
puţin puse în evidenţă de-a lungul timpului, pe fondul dezvoltării unui puternic curent de
analiză a disfuncţionalităţilor fenomenului birocratic. Teza negativă axată pe ideea patologiei
birocratice, a avut un impact şi o răspândire semnificativă.
Aceleaşi elemente care asigură eficacitatea în condiţii generale:

42
Max Weber, Politica o vocaţie şi o profesie

84
– Tehnicitatea, respectarea regulilor, precizia, repartizarea strictă a sarcinilor, raporturile
formalizate, etc.
- Pot conduce, în cazuri particulare, la ineficacitate. Tratarea cazurilor particulare de o
manieră
Personalizată suscită din partea structurii birocratice o reacţie de dezaprobare.
Birocraţia va căuta să includă cazul într-o categorie definită pentru care exista reguli clare de
tratare.
Această manieră impersonală de tratare a problemelor da naştere reproşurilor de rigiditate
adresate birocraţiei.
Se poate pune problema de ce ar evolua un sistem administrativ de tip birocratic;
putem identifica din acest punct de vedere câteva constrângeri externe care exercită o presiune
semnificativă:
- Evoluţia mediului influenţează sistemele administraţiei publice (spre exemplu punerea în
Practică a unei pieţe interne europene este de natură a bulversa administraţiile vamale);
apariţia unor exigente mai mari din partea cetăţenilor fata de serviciile publice exercita o
presiune la care, mai devreme sau mai târziu administraţia publică trebuie să se adapteze.
Deşi administraţia publică poate tinde a considera –mai ales în ţările cu o exeperienta
antidemocratica recenta-ca acest lucru este mai puţin semnificativ în comparaţie cu
modificările la nivel de infrastructură, modificarea percepţiei cetăţeanului (bazată pe factori
diferiţi de la influenţa mecanismelor pieţei la schimbarea de generaţii) este capabilă a afecta
semnificativ funcţionarea structurilor administrative, intrarea în funcţia publica a unor
generaţii de funcţionari noi, mult mai orientaţi către finalităţi şi nu înspre proceduri şi
beneficiind de un nivel de educaţie mai ridicat poate schimba sistemul.
- Evoluţia tehnologică (şi aici principalul impact poate fi legat de informatizare).
- Presiuni legate de factori externi, tot mai importante în societăţile moderne (este suficient să
Urmărim aici doar probabilul impact al efortului de integrare al României în structurile
europene din
Punctul de vedere al funcţionării administraţiei publice); de multe ori, în mod surprinzător,
acest
Element poate avea o importanţă mult mai crescută decât voinţa internă de reformă.
Evident, conceptul de reformă şi inovaţie în cadrul sistemului administrativ nu poate fi
conceput, în afara relaţiei cu politica; chiar dacă numeroase elemente tehnice de detaliu îşi
găsesc originea în administraţia publică marile reforme sunt legate de mediul politic.
Aparatul administrativ este în mod direct influenţat de marile orientări politice şi acest
lucru are efecte ambivalente.

85
 Subordonarea politică, socială sau juridică a administraţiei publice nu semnifică însă o
lipsă de iniţiativa şi un perfect automatism din partea acesteia; ea dispune de o anumită
supleţe în acţiunea proprie şi de o capacitate de adaptare la cazuri particulare (“maşinăria
birocratică trebuie deci să facă apel în permanenţă la bunăvoinţa membrilor săi, la capacitatea
lor de a imagina soluţii pe care textele nu le prevăd sau le fac imposibile.”43
Este interesant de observat de altfel că, cu cât la vârf se elaborează reglementări mai
complexe şi inaplicabile cu atât libertatea creşte la bază, făcând posibilă funcţionarea
ansamblului - aici putând fi identificată adevărata capacitate de adaptare a organizaţiilor
birocratice. Pornind de la aceste realităţi44 s-a ajuns la un alt tip de dezbatere direct legată de
problema raţionalităţii alegerilor publice şi acţiunilor administraţiei. Ideea de raţionalitate a
fost întotdeauna prezentă în cadrul proceselor de decizie politică: de multe ori autorităţile
politice sunt considerate ca fiind ghidate doar de preocuparea de a căuta cea mai bună soluţie
posibilă într-o situaţie data.
Ţinând cont de funcţiile care le revin în rezolvarea unor probleme la nivelul
comunităţii ele trebuie să facă proba coerentei, rigurozităţii şi pertinentei în arbitrajele
efectuate.
Decizia publică apare deci, în mod tradiţional, ca o alegere conştientă şi deliberată, efectuată
în cunoştinţă de cauză, pe baza existenţei mai multor linii de conduită posibile, în vederea
atingerii anumitor rezultate; raţionalitatea rezultă din ceea ce decidentul îşi fixează ca
obiective, în funcţie de problemele de rezolvat şi de posibilităţile de realizare prin mobilizarea
resurselor necesare.
Această preocupare în direcţia raţionalizării a cunoscut o nouă dimensiune în
societăţile contemporane: progresele generale ale ideii de raţionalitate în viaţa economică şi
socială, responsabilităţile tot mai largi încredinţate statului au condus la a se pretinde tot mai
multă rigurozitate şi pertinenţă decidenţilor politici. Apariţia unor tehnici/instrumente noi a
furnizat mijloacele necesare pentru a reduce de o manieră crescândă gradul de
întâmplare/aleatoriu în procesul de luare a deciziilor.
Efortul de raţionalizare se traduce în primul rând printr-o perspectivă strategică mai
accentuată: alegerile se înscriu tot mai mult în cadrul unei strategii globale, permiţând o
coordonare a deciziilor eşalonate în timp şi risipite în spaţiu. Raţionalizarea se traduce şi prin
dezvoltarea metodelor de susţinere a procesului de luare a deciziilor, ce vizează sustragerea
acestui proces din zonab subiectivismului decidentului şi dezvoltarea sa în direcţia unui calcul
obiectiv sprijinit pe instrumente de analiză tot mai complexe şi sofisticate. Aceste progrese în

43
Francois Dupuy, Jean Claude Thoenig, Sociologie de l’administration francaise, Armand Colin, Paris, 1983.
44
Jacques Chevallier, Science Administrative, PUF, Paris, 1986

86
domeniul raţionalizării au întâlnit, destul de rapid, anumite limite: nu numai că acţiunea
administrativă nu este ghidată întotdeauna de obiective precise şi coerente, dar conţinutul
deciziilor este rar subordonat criteriilor alegerii optime, datorită interferenţei altor factori.
Raţionalitatea tehnică definită în mod abstract şi absolut cedează în faţa realităţilor socio
politice concrete.
Mişcarea de raţionalizare a alegerilor se inspiră din aceleaşi postulate ca şi teoria
clasică a deciziei: ea aderă la ideea unui decident unic, perfect informat şi avertizat faţă de
datele situaţiei, conştient de consecinţele previzible ale alegerilor sale, care alege soluţia care
îi va permite atingerea obiectivului fixat pe baza celor mai mici costuri; ambiţia acestei
mişcări este de a acoperi breşele apărute în schema raţionalizată clasică, prin angajarea noilor
tehnici din domeniul calculului economic şi modelării.45
Problema este că ea va fi supusă aceluiaşi tip de critici: nu numai că metodele cele mai
sofisticate nu vor permite suprimarea elementelor de iraţionalitate (ce sunt legate de context,
decident şi mediul existent), dar, mai mult, existenţa unor raţionalităţi divergente în orice
proces de luare a deciziei duce la respingerea ideii de alegere optimă; orice politică este
rezultanta unui arbitraj între o serie de
Imperative contradictorii). Schema raţionalistă presupune că decidentul este în măsură să
aleagă în cunoştinţă de cauză, graţie informaţiei pertinente existente. Perfecţionarea metodelor
de colectare şi tratare a informaţiei nu a făcut decât să deplaseze frontierele incertitudinii: este
imposibil pentru decident să controleze toate datele unei probleme, deci să aprecieze toate
consecinţele diverselor politici posibile. Colectarea informaţiei presupune inevitabil lacune,
distorsiuni, erori, ce ţin atât de imperfecţiuni de ordin tehnic cât şi de strategiile
organizaţionale.
Problemele se referă însă, în mod special, la evaluarea costurilor presupuse de
diferitele programe: studiile nu pot merge întotdeauna suficient de departe datorită limitării în
timp şi resurse, ele fiind elaborate, pe de altă parte, pe baza unor criterii discutabile şi
aproximative. Decidentul nu dispune, deci, decât de o cunoaştere fragmentată a diverselor
alternative şi consecinţe specifice.
Schema raţionalistă nu ţine cont de incidenţa subiectivităţii individuale asupra
procesului decizional: decidentul nu este o entitate abstractă, capabilă să asimileze toate
informaţiile disponibile şi să acţioneze exclusiv pe baza unor elemente raţionale, ci un individ
concret, cu calităţi şi defecte, impulsuri şi aspiraţii; datorită acestui lucru decizia depinde de
un ansamblu de factori cognitivi şi afectivi care limitează gradul de raţionalitate.

45
Hughes, O E, Public Management and Administration: An Introduction, St. Martin Press, Londra, 1994

87
 Însăşi perceperea fenomenelor semnifică intervenţia unor mecanisme de filtrare şi
selecţie: un individ nu poate asimila deodată decât un număr limitat de elemente noi; el are
deci tendinţa de a substitui unei situaţii reale prea complexe o reprezentare simplificată şi
aproximativă a acestei situaţii, înainte de a face o alegere. Chiar această percepere este
modelată de o serie de factori subiectivi:
Individul are, în mod spontan, tendinţa de a privilegia aspectele care coincid cu schemele sale
de
Referinţă; el preferă să ignore sau să minimizeze ceea ce contrazice convingerile proprii (şi nu
să le pună în discuţie pe acestea).
Chiar alegerea în sine se inspiră rar din dorinţa de a găsi o soluţie “optimă”, adică cea
mai bună în mod absolut. În primul rând soluţiile preferate sunt de cele mai multe ori bazate
pe experienţă şi tradiţie şi nu pe o proiecţie în viitor. Apoi, procesul de căutare a unor noi
alternative nu este declanşat decât în caz de insatisfacţie; în situaţiile obişnuite, curente, se
folosesc ca alternative elemente stabile, deja existente. În fine, decidentul va înceta căutarea
de noi alternative odată cu identificarea unui mod de acţiune satisfăcător, antrenând cel puţin
schimbări în raport cu practica anterioară.
Este important de observat deci că şi proiectele administrative se supun unor modele
de raţionalitate limitată: “decidentul nu caută optimul, cea mai bună soluţie în mod absolut...
El adoptă prima soluţie care răspunde criteriilor de raţionalitate ce îi sunt proprii... omul nu
este un animal ce caută optimizarea, ci satisfacţia”.46
Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evoluţia sistemelor administrative,
modelelor de organizare şi probleme ale raţionalităţii limitate întreaga dezbatere modernă
asupra reformei
Administrative se bazează pe termeni noi, deosebit de interesanţi precum reinventarea
guvernământului sau noul management public (NMP).
Ideea “reinventării guvernământului”47 s-a manifestat atât în Statele Unite cât şi în
Europa; aşa cum remarcau Osborne şi Gaebler, apariţia unui guvernământ antreprenorial”
constituie o evoluţie inevitabilă”: guvern după guvern şi sistem public după sistem public,
reinventarea este singura opţiune posibilă”. Noile abordări în materie de management public
sunt descrise ca o “modernizare” a organizaţiilor publice:” guvernele din ţările cele mai
dezvoltate sunt pe cale a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce priveşte
sectorul public/privat”. Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui “nou

46
James C. March, Organisations, Wiley, New York, 1958
47
D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public
Sector,
Plume, London, 1993

88
model” în ceea ce priveşte sectorul public, un model de “managerialism” care se distinge de
administraţia birocratică tradiţională. Principalele componente ale noii tendinţe se referă în
principal la:
- O etică ce lasă managerilor libertatea de a coordona, acţiona şi gira problemele.
- Punerea în practică a criteriilor şi măsurilor de performanţă explicite.
- O importanţă semnificativă acordată controlului rezultatelor.
- Creşterea concurenţei datorită contractelor pe durată determinată şi a procedurilor de oferte
Publice.
- Adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat.
- Introducerea disciplinei şi controlului în utilizarea resurselor.
Acest model de acţiune publică se încadrează într-un nou tip de cultură48 axată pe rezultate
întrun
Sector public mai puţin centralizat, cultură caracterizată prin:
- Privilegierea interesului pentru rezultate în termeni de rentabilitate, eficacitate şi calitate a
Serviciilor;
- Înlocuirea structurilor organizaţionale puternic centralizate şi ierarhizate cu medii de
gestionare descentralizată, în care deciziile asupra alocării resurselor şi furnizării de servicii
sunt mult
Mai apropiate de punctul de” livrare”, permiţând deţinerea de informaţii de la clienţi şi alte
grupuri interesate;
- Posibilitatea de a studia alternativele existente în furnizarea serviciilor publice, în ideea
obţinerii unor efecte politice mai rentabile în ceea ce priveşte costurile;
- Importanţa acordată eficacităţii serviciilor furnizate direct de sectorul public, prin crearea
unor obiective de productivitate şi crearea unor medii concurenţiale în interiorul şi între
organizaţiile
Sectorului public;
- Întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să ghideze evoluţia statului şi să îi
Permită să reacţioneze adecvat, suplu şi cu costuri scăzute schimbărilor externe şi diverselor
interese.
Mondializarea principiilor şi practicilor gestiunii publice face parte dintr-un proces de
mondializare mai larg” imputabil” pe plan economic unei evoluţii înspre o economie
mondială în care producţia este internaţionalizată, iar capitalurile circulă libere între ţări;
această evoluţie a fost în mod esenţial impulsionată de revoluţia informatică ce a contribuit la
ridicarea barierelor naţionale.

48
OECD, Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries, OECD, Paris, 1995b

89
Reformele structurale şi instituţionale au devenit inevitabile; contextul mondializant în
domeniul economic şi informaţional a facilitat un schimb internaţional de idei şi opţiuni
politice, astfel că acum “guvernele pot să folosească experienţa altor ţări pentru a defini
propriile răspunsuri politice” (OCDE, 1996).
Această convergenţă poate lua două forme:
- Guvernele naţionale încearcă să se adapteze practicilor internaţionale pentru a rămâne “în
cursă”.
- Guvernele naţionale încearcă să preia cele mai bune practici ale omologilor internaţionali.
Este totuşi necesar să conştientizăm faptul că există grade diferite de convergenţă
49
internaţională; nu există surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor nu este
întotdeauna aceeaşi; practica administrativă poate face obiectul unor îmbunătăţiri mutuale, dar
necesitatea şi modalităţile de schimbare ţin de contexte şi consideraţii pluraliste, influenţate de
factori politici şi birocratici naţionali şi de alte nevoi în materie de guvernare.
La nivelul democraţiilor dezvoltate domeniile în care se iau cel mai des măsuri sunt
(vezi grila de analiză a centrelor reformei în sectorul public în ţările OECD, 1993):
- Reforme financiare şi de management.
- Descentralizare.
- Delegare şi deconcentrare,
Diferenţe de abordare a reformei au apărut, spre exemplu, între ţările nordice şi Marea
Britanie/Statele Unite; în acestea din urmă reforma sectorului public a fost considerată din
perspectiva unei logici a privatizării, care primise deja o “aprobare” politică în anii ’80, în
special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan şi Teacher. În ţările nordice50 privatizarea a
provocat reacţii puternice chiar dacă termenul a fost folosit pentru a se desemna procesele
normale de ajustare între sectorul public/privat. De aici a rezultat o diferenţă între discursul
politic şi ideologic utilizat de către guvernul britanic/american şi reformele nordice exprimate
în mod esenţial într-un limbaj apolitic, mergând pe ideea” modernizării”. În Marea Britanie
reforma administrativă a constat mai ales într-un proces mergând dinspre vârf spre bază, un
proces dirijat de către centru (“un mijloc politic pentru primul ministru”). În SUA, de multe
ori reforma administrativă a fost legată de concurenţa politică între Congres şi Preşedinte.
Putem considera că este aproape imposibil de definit “the best way” în ceea ce priveşte
reformarea sectorului public: nu există modele unice de reformă, nu există “soluţii
predeterminate” (OECD, 1995b); variaţiile de abordare în materie de reformă sunt de înţeles

49
L. Metcalfe, S. Richards, Improving Public Management, Sage, London, 1990
50
9March, J G şi Olsen, J,P, Rediscovering Institutions: the Organisational Basis of Politics, New York: Free
Press, 1989

90
dată fiind diversitatea datelor istorice, instituţionale, politice, ca şi diferenţele la nivel de
politici şi economii naţionale.
Diferenţele între ţări constau în intensitate şi în luarea de iniţiativă în reformele
particulare.
Există câteva divergenţe importante şi în ceea ce priveşte obiectivele reformei;
anumite ţări au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, în timp ce altele au
optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performanţei sectorului public şi întărirea
rolului său.
Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate în circumstanţe politice
Diferite, pe baza unor raţiuni diferite şi cu impact diferit. Această posibilitate are precedente
în istorie;
Un studiu 51referitor la reformele sectorului public în Anglia şi Prusia secolului XIX a
arătat că, pe când sistemul prusac a vizat o integrare a clasei de mijloc în curs de apariţie în
interiorul elitei administrative, în Anglia s-a avut în vedere contrariul: birocraţia publică a fost
percepută ca fiind un domeniu rezervat aristocraţiei (aşa-numita Oxbridge). Se găsesc
exemple actuale şi în ceea ce priveşte politicile de privatizare. În studiul referitor la diferite
exemple de privatizare industrială în câteva ţări ale Europei Occidentale, Vickers şi Wright
52
au identificat o gamă diversificată de motive şi ambiţii ale persoanelor însărcinate cu
privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizării, diferite structuri politice şi
instituţionale servind ca şi context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum şi
instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietăţii către investitorii privaţi.
Liou 53a constatat că în cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a făcut pe criterii politice
şi nu datorită situaţiei economice propriu-zise.
Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelaşi obiectiv.
Spre exemplu în China reforma sectorului public vizează ameliorarea eficacităţii şi
“rentabilităţii”
Administraţiei guvernamentale prin edificarea unei birocraţii legale şi raţionale de tip
weberian54, un sistem care, paradoxal, este deja pus în discuţie prin reformele occidentale
vizând noul management public dintr-o perspectivă post birocratică.
51
Mueller, H E, Bureaucracy, Education and Monopoly: Civil Service Reforms in England and Prussia,
Berkeley:
University of California Press, 1984
52
Vickers,J şi Wright, V, The Politics of Industrial Privatization in Western Europe: An Overview, West
European Politics,
vol. 11, nr.4, 1988
53
Liou, K T, Privatizing state owned enterprises: the Taiwan experince, Revue Internationale des Sciences
Administratives,
vol. 58, nr.3, septembrie, 1992

91
 În economiile în tranziţie din Europa Centrală şi de Est reformele administrative au
fost esenţial definite ca un proces vizând mai degrabă finalizarea unei situaţii anterioare decât
atingerea unei situaţii dorite55. Pe când eforturile de privatizare din ţările occidentale au vizat
în general realizarea unei economii mai rentabile, eforturile în domeniu din Europa de Est
vizează în mod esenţial elaborarea unui sistem de piaţă inexistent înainte.
Nu putem considera că există probe suficiente pentru a susţine teza unei convergenţe
administrative pe plan internaţional; este, deci, mult mai interesant de explorat în ce mod
diferite guverne şi birocraţiile lor fac faţă provocării managementului public în circumstanţele
sociopolitice specifice şi cum se procedează la reforma sectorului public în faţa unor cerinţe
crescute de testare a unor noi metode şi structuri organizaţionale decât considerarea în bloc a
tuturor eforturilor naţionale, în cadrul unui model mondial care nu semnalează decât
similitudini superficiale, mascând disparităţi esenţiale.
De multe ori se spune că reforma sectorului public, în cadrul mai larg al noului
management public, este acompaniată de o schimbare fundamentală a valorilor. Rentabilitatea
costurilor, eficacitatea şi raportul calitate-preţ reprezintă valori esenţiale şi criterii de măsură a
formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori subliniază în mod egal tentativa de
debirocratizare a sectorului public prin intermediul descentralizării şi comercializării şi de
transformare a culturii funcţionarilor, lucru ce semnifică un nou regim de motivare, noi
condiţii de muncă, recompense şi sancţiuni. Valorile esenţiale pot fi recapitulate prin
intermediul valorii de eficacitate56; atât apărătorii, cât şi scepticii reformei au un punct comun:
uzează de argumentele lor în cadrul unui discurs asupra eficacităţii, primii apărând reforma ca
fiind singurul mod de a creşte eficacitatea, în timp ce, cei din urmă sunt îngrijoraţi de faptul că
reforma ar creşte eficacitatea în detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea) şi consideraţii.
Nici una din cele două părţi nu a contestat faptul că reforma sectorului public vizează
eficacitatea şi că ea poate fi ameliorată. Se poate considera, într-un sens, că această nouă
concepţie a reformei constituie o negaţie a modelului tradiţional de administraţie publică
caracterizată prin dubla dihotomie politică/administraţie şi printr-o organizare birocratică sau

54
Dong, Lisheng, The Establishment of the Chinese Civil Service System: A Delayed Political Reform
Programme,
International Insitute for Asian Studies, Administrative Reform in the People’s republic of China since 1978,
Leiden,
Olanda, 1994
55
Toonen, T A J, Analysing institutional change and administrative transformation: A comparative view, Public
Administration, vol.71, 1993
56
Valoare pe care Hood a descris-o ca fiind valoarea de tip sigma - vezi Hood, C, A Public Management for All
Seasons?,
Public Administration, vol.69, nr.1, 1991

92
ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativă în măsura în care denotă
iniţierea unui model “postbirocratic”.57
Regimul birocratic de tip tradiţional pe care reforma sectorului public de tipul noului
management public îl vizează în vederea schimbării nu este un regim” ineficace”. Din contră,
modelul birocratic weberian implică importanţa capitală a eficacităţii şi raţionalităţii; Weber a
afirmat că tipul pur birocratic de organizare administrativă era capabil să atingă cel mai înalt
grad de eficacitate şi că este în acest sens cel mai raţional mijloc cunoscut de a exercita
puterea asupra fiinţelor umane. Istoric, modelul tradiţional de administraţie publică a fost
rezultatul unui amalgam de elemente instituţionale provenind din diferite contexte în diferite
epoci şi neavând în mod neapărat acelaşi tip de logică institiţională. Preocuparea europeană
pentru administraţie publică a fost marcată de un trecut imperial, monocratic, centrându-se
semnificativ asupra perfecţiunii clasei guvernante. Serviciile publice ale Franţei lui Napoleon
sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militară, urmând aceleaşi
principii ale centralizării, disciplinei şi solidarităţii unei “clase de ofiţeri”58.
Aceste caracteristici clasice ale birocraţiilor europene au fost ulterior raţionalizate de
Weber. Demersul american de ameliorare a administraţiei publice a pornit de la cu totul altă
realitate, rivalităţile şi conflictele rezultând din sistemul clientelismului politic (considerat a
paraliza administraţia publică). Noua administraţie publică “progresistă” va încerca să elimine
corupţia şi incompetenţa asociată spoil-systemului. Apelul lui Wilson în anii 1880 pentru o
separare a administraţiei de politică59 a reprezentat o tentativă de depolitizare a administraţiei
publice prin intermediul profesionalizării şi vocaţiei. Putem deci considera că la finalul
secolului eficacitatea administraţiei publice a fost definită atât din punct de vedere
organizaţional, cât şi politic, în cadrul problemelor specifice de guvernare care s-au pus în
această epocă.
În anii ’80 contextul administraţiei publice s-a schimbat pe baza problemelor puse de
Intelectualii şcolii economice a alegerii publice (public choice), care au caracterizat
comportamentul birocratic ca un comportament esenţial ineficace şi axat pe maximizarea
bugetului60. Cum a remarcat Frederickson, în literatura asupra reinventării guvernământului se
susţine că modelul birocratic este cel care pune probleme şi că “teza antibirocratică a
reinventării guvernământului convine cu siguranţă epocii contemporane”.

57
Barzelay, M, Breaking Through Bureaucracy: A new Vision for Managing in Government, University Of
California
Press, Berkeley, 1992
58
Dunshire, A, Administration: The World and the Science, Martin Robertson, Londra, 1973
59
Wilson, W, The Study of Administration, in Classics of Public Administration
60
Dunleavy, P, Democracy, Bureaucracy and Public Choice,- Economic Explanations in Political Science,
Wheatsheaf, Harvester, 1991

93
 Nu este deci nimic nou în preocuparea preponderentă înspre” eficacitate” a noului
management public. Ceea ce a apărut clar de-a lungul timpului au fost opiniile şi teoriile ce s-
au schimbat perpetuu asupra cauzelor şi surselor de ineficacitate a guvernului, asupra a ceea
ce semnifică eficacitatea şi cum va fi realizată. Noul management public, ca şi tendinţele
anterioare în materie de reformă administrativă, a făcut apel la o serie asemănătoare de valori
esenţiale. Ceea ce este cu adevărat nou în reforma contemporană a sectorului public nu sunt
temele centrale de eficacitate şi competenţă managerială, ci noile contexte politice şi
ideologice în interiorul cărora aceste teme sunt rearticulate (sau reinventate) şi care fac ca
aceste teme să figureze în agenda reformelor.
Fundamentele noului management public dau impresia că reforma sectorului public
este antibirocratică61. Neîncrederea faţă de puterea birocratică şi tendinţele de expansiune ale
elitelor birocratice au produs schimbările bazate pe descoperirea “noilor modele”. Contrar
originii aparent antibirocratice a reformelor sectorului public nu putem concluziona imediat că
aceste reforme produc un model antibirocratic mondial. Hood62 remarca faptul că
managementul public va fi în viitor mult mai diversificat din două motive:
- În spatele criticii aparent concordante asupra administraţiei publice există o diversitate în
Agenda reformelor;
- Există posibilităţi variate între soluţii “etatice” şi soluţii” de piaţă” în cadrul reformelor
Managementului public, pentru că transformarea statului birocraţiei publice nu înseamnă pur
şi simplu simplu un stat minimal.
Este evident faptul că noul management public se bazează pe elemente cum ar fi chiar
privatizarea, pe punerea în discuţie a performanţelor statului birocratic sau pe “raţionalismul
Economic”.
Totuşi, privind mai atent NMP ca strategie de reformă, el poate fi considerat a se situa
în favoarea sectorului public odată ce caută să reformeze birocraţia în loc să o înlăture
(privatizarea ar putea avea în schimb acest efect). De fapt se pot identifica două tipuri de
atacuri la adresa birocraţiei:
- Unul care vine de la dreapta şi este reprezentat de partizanii privatizării; aceştia incită la
Înlocuirea puterii guvernamentale prin concurenţa pieţei.
- Un altul de la stânga, ce incită la întărirea guvenului şi creşterea spiritului său de competiţie.
Există o netă distincţie între agenda de reforme a celor care sunt în favoarea
privatizării şi a celor care pledează pentru reinventarea guvernământului. Noul management

61
Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan, Londra, 1993
62
Hood, C, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management?, International Journal of
Public
Administration, vol.19, nr.2, 1996

94
public ţine de cei din urmă şi se poate considera a fi o strategie care vizează să “salveze”
guvernământul şi să îl remodeleze prin reinventare; această strategie constituie o soluţie de
management pentru tratarea unei soluţii politice.
Cum personalul şi beneficiarii serviciilor publice sunt preocupaţi de impactul negativ
pe care o privatizare totală poate să îl aibă asupra interesului lor, o reformă orientată pe NMP
constituie o posibilitate mai acceptabilă.
Pentru a estima la justa să valoare reforma sectorului public trebuie înţeleasă politica
de reforme. Putem considera că la acest moment şi din acest punct particular de vedere
politică conţine în mod esenţial trei grupe de actori:
- Conducătorii politici.
- Înalţii funcţionari de la nivel central.
- Managerii operaţionali.
Coordonatorii politicii încearcă să exercite un control politic asupra birocraţiei,
agenţiile centrale încearcă să exerseze un control politic asupra departamentelor de pe
teren/din teritoriu, iar acestea din urmă încearcă să aprofundeze autonomia lor în materie de
management operaţional şi de management al resurselor umane faţă de nivelul central.
Managerialismul a furnizat leaderilor politici (miniştri şi politicieni) o abordare globală şi
Strategică pentru a exercita un control mai eficace asupra performanţelor birocratice - lucru
total diferit de discursul clasic al libertăţii manageriale. Un studiu al reformelor recente ale
serviciului public angloamerican63 a arătat că anii’80 au constituit un “mediu ostil” birocraţiei
din serviciile publice. Oricum, orientarea funcţionarilor spre “managerialism” nu a antrenat o
diluare a controlului politic.
Odată ce funcţionarii sunt puşi într-o situaţie responsabilizantă faţă de clienţi şi de
piaţă ei trebuie, în mod egal, să “dea socoteală” politicienilor. De multe ori schimbarea
managerială în cadrul sectorului public a fost legată de problema controlului politic; în Marea
Britanie64 guvernul conservator s-a orientat spre managerialism, în parte, pentru a pune în
aplicare o agendă politică, făcând recurs la tehnici ale sectorului privat pentru a întări
controlul politic, reduce autonomia profesională şi slăbi sindicatele în sectorul public. Există
numeroase exemple în istoria administrativă de recurs la reforme administrative şi de
management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic (spre ex. Reforma Fulton sau iniţiativa
CPRSC-Central Policy Review Staff în Marea Britanie la debutul anilor ‘70). Aceste reforme
63
Peters, B G şi Savoie D J, Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient, Public Administration review,
vol.54, nr.5,
1994
64
Pollitt, C, Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990s, second edition,
Oxford,
Blackwell, 1993

95
au fost abandonate datorită modificării climatului politic, odată cu sosirea unui nou guvern
având o agendă şi o strategie politică diferită.
Dacă instituţiile sunt percepute ca fiind “scene politice” unde contestarea, negocierea
şi luptă între diferitele grupuri şi raţionalităţi sunt elemente rutiniere, procesul de schimbare
organizaţională tinde să influenţeze intensitatea acestor lupte. Un aranjament instituţional
existent reprezintă o ordine şi o schemă stabilită de repartizare a intereselor şi valorilor între
diferitele persoane vizate. Posibilă apariţie a unor divergenţe şi conflicte provocate de noile
puncte de contestare generate de toate procesele de reformă (probleme de putere, autonomie,
cultură, condiţii de muncă, etc) constituie un fapt inerent al vieţii unei organizaţii.
Interpretarea “mondializantă” a procesului de reformă a sectorului public este, aşa cum s-a
putut constata, discutabilă.
Chiar dacă putem distinge o anumită convergenţă în termeni de reformă şi obiective
generale ale reformei (ce constau în punerea în practică a unui cadru de structuri şi programe
ce permit guvernelor să realizeze o perfomanţă crescută şi o guvernare mai eficace în
contextul unor circumstaţe economico-sociale schimbătoare), mijloacele angajate pentru
realizarea obiectivelor variază considerabil în ceea ce priveşte punctul de greutate al
reformelor, în funcţie de istorie, politică şi caracteristici instituţionale ale ţărilor implicate.
Motivele şi stilurile de reformă variază de la o ţară la alta.
În ciuda revendicării anti-birocratice sau post birocratice a reformei sectorului public,
rezultatul procesului de reformă este mai puţin sigur în măsura în care comportă negocieri
instituţionale, ce include tendinţa funcţionarilor sau experţilor de a-şi reconstitui puterea,
autonomia şi dominaţia în interiorul unei culturi şi a unui context nou, de tip “managerial”.
Trebuie deci, reexaminat în cadrul reformei sectorului public, ceea ce s-a schimbat în mod
real în termeni de valori şi relaţii de putere.
Valoarea de eficacitate de care se face caz în cadrul reformei sectorului public nu este
nouă decât din punctul de vedere al articulării retorice. Nu putem presupune automat faptul că
descentralizarea şi comercializarea antrenează în mod necesar sfârşitul birocraţiei şi
ascensiunea cetăţenilor în postura de consumatori sau clienţi ai serviciilor publice. Reforma
sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o creştere a gradului de putere a managerilor
publici şi nu neapărat a cetăţenilor.
Din perspectiva particulară a României, însuşirea acestor concluzii poate semnifica
două lucruri:
- Fie o folosire a teoriei diversităţii proceselor de reformă pentru justificarea unui
conservatorism administrativ axat pe păstrarea unui model birocratic prin excelenţă, şi bazat,
dincolo de declaraţii superficiale referitoare la “integrare” sau “modernizare”, pe ideea

96
simplistă şi periculoasă a “unicităţii” statutului şi situaţiei societăţii româneşti (teza că am fi
diferiţi şi că nici un model, oricât de viabil s-ar arăta în alte admininistraţii din vestul sau estul
Europei şi din Statele Unite nu poate fi aplicat în România); această abordare, extrem de
prezentă în cadrul multor centre de putere ce influenţează evoluţia sistemului administrativ
românesc reprezintă unul din pericolele majore la adresa unei evoluţii pozitive a
administraţiei publice din România.
- Fie înţelegerea unui fenomen, nu numai vizibil, ci şi inevitabil în orice democraţie ce doreşte
Să îşi eficientizeze sistemul administrativ, să răspundă noului tip de aşteptări ale cetăţeanului
şi noilor realităţi ale unei societăţi globale şi informatizate.
Această ultimă abordare nu poate fi concepută în afara promovării unui model de
managerialism distinct de modelul birocratic tradiţional şi integrat într-un nou tip de cultură
axată pe rezultate într-un sector public mai puţin centralizat. Concentrarea în direcţia
reformelor manageriale poate semnifică o multitudine de abordări:
- Limitarea dimensiunilor sectorului public.
- Descentralizare.
- Deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale.
- Recursul la mecanisme de tip piaţă.
- Noi roluri/abilităţi pentru entităţile guvernamentale.
- Inţierea unui efort de construcţie/ameliorare a managementului proceselor politice,
Managementului performanţelor, managementul resurselor financiare, managementul
resurselor umane, managementul tehnologiei şi informaţiei, etc.
- Ameliorarea relaţiilor cu cetăţeanul.
Dincolo de aceste tehnici particulare este însă extrem de necesară conştientizarea
tipului de logică ce stă la baza reformei sectorului public (necesitatea “modernizării”,
“integrării”, etc), şi a direcţiei înspre care este orientată reforma (limitarea dimensiunilor
sectorului public/ameliorarea performanţelor, etc).
Mai mult decât orice, este însă necesară o voinţă politică vizibilă, coerentă şi fermă în
direcţia reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reformă pot fi
diferite, dar ele nu au nici o semnificaţie şi nici o finalitate în lipsa iniţiativelor reale de
reformare a serviciului public în România.

97
 Concluzii

Putem spune în concluzie conform definiţiei lui Max Weber că birocraţia reprezintă
un sistem de dirijare raţional organizat, în care toate treburile sunt soluţionate de funcţionări la
un nivel profesionist corespunzător şi în strictă corespundere cu legea şi alte reguli.

Birocraţia, în concepţia lui Weber, reprezintă o formă specifică de organizare cu

“calităţi şi defecte; un termen neutru, şi nu unul cu atâtea rezonanţe negative”. O structură
birocratică estea cea mai eficientă formă de organizare, capabilă de evoluţie de la o ordine
primitivă către una raţională; birocraţia este “superioară oricăror altor forme, prin precizie.
Stabiliatate, rigoarea disciplinei şi siguranţă. Birocraţia oferă atitudinile cerute de
aparatul extern al culturii moderne în cea mai favorabilă combinaţie.
La prima vedere, birocraţia reprezintă indiferenţa celorlalţi, reticienţa lor de a lua în
serios problemele cotidiene pe care fiecare dintre noi le întâmpină în munca să sau în situaţia
sa de client, utilizatori, pacient, consumator, cetăţean sau contribuabil; indiferenţă, dar şi
încetineală, pasivitate, rigiditate, inumanitate şi autoritatarism.
Cuvântul birocraţie are astfel, în sens comun, mai multe reprezentări sociale imprecise
şi difuze, dar care au toate un sens deplorabil şi nefast. Ne putem aştepta din partea
specialiştilor în ştiinţe publice la o definiţie precisă şi clară. Dar nu am găsit nimic despre
acest domeniu. Chiar şi specialiştii au sporit confuzia propunând noi semnificaţii.
Democratizarea societăţii în totalitatea ei şi în sensul modern al
cuvântului, chiar dacă reală sau pur formală, este o bază extrem de
favorabilă pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibilă. La urma
urmei, birocraţia lupta pentru a uniformiza acele puteri care îi stau în cale
şi în sectoare pe care vrea să le ocupe.
Trebuie să ne aducem aminte de acest lucru pe care l-am întâlnit de
mai multe ori şi pe care îl vom discuta în mod repetat: şi anume că

98
democraţia în sine este opusă “dominaţiei” birocraţiei, în ciuda şi poate
datorită promovării de neevitat, deşi neintenţionată, a birocraţiei. În
asemenea condiţii, democraţia creează rupturi şi blocaje evidente în
organizarea birocratică. Deci, în fiecare caz istoric în parte, trebuie să
observăm în ce direcţie specifica s-a dezvoltat birocraţia.
Administraţia publică în România are rădăcini mai adânci în istorie
începând cu perioada apariţiei Regulamentelor Organice.
Putem reţine totuşi că spre sfârşitul domniilor fanariote s-a făcut simţită o oarecare
amplificare a administraţiei determinată de dezvoltarea atribuţiilor statului, Sfatul de obşte îşi
continuă rolul de consultant al domnitorului în vederea adoptării legilor iar Epitropia Obştilor
(ulterior Vornicia obştilor) este cea care se ocupă de administrarea industriei, comerţului,
lucrărilor publice, învăţământului, sănătăţii.
Organizarea şi funcţionarea organelor locale este lăsată prin Constituţia de la 1866 pe
Seama legilor speciale potrivit cărora organele centrale ale statului erau reprezentate în
teritoriu de prefecţi (la judeţe) şi prin administratorul de plasă. Prefectul numit de Ministerul
de interne, având calitatea de comisar al guvernului era reprezentantul intereselor generale ale
statului. Interesele judeţene erau soluţionate prin consiliul judeţean şi delegaţia judeţeana.
La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale de bază erau comunele urbane sau rurale
conduse de primari ca reprezentanţi ai prefectului în comună şi de consilerii comunali. Legile
de organizare a administraţiei locale din 1874,1894,1906,1910,1912 au avut oarecum tendinţa
unei accentuări a centralismului administrativ pentru asigurarea puterii statale. În Transilvania
comitatele (unităţile administrativ tertoriale) erau conduse de un comite suprem, iar plasa era
condusă de pretor. Comunele rurale (mici, mari) şi comunele urbane (oraşe şi municipii) erau
conduse de un consiliu. Prin Legea din 27 aprilie 1936 şi Regulamentul din 1937 s-a stabilit o
nouă organizare teritorială a ţării în judeţe şi comune (plasa rămânând o simplă circumscripţie
administrativă a judeţului menită a permite controlul activităţii administrative din comune).
Administraţia comunală era formată din: consiliul comunal-organ deliberativ compus
din membrii aleşi şi membrii de drept, precum şi primarul, organ executiv al puterii centrale.
Judeţul era condus de Consiliul judeţean (compus din membrii aleşi şi membrii de drept) şi
prefectul, şeful administraţiei judeţene, reprezentant al guvernului, şef al poliţiei şi
jandarmeriei şi care avea competenţe deosebit de mari.
În 1949 au fost desfiinţate prefecturile, preţurile şi primăriile fiind înlocuite cu
comitetele provizorii instituite prin Legea nr.17/1949 privind Consiliile populare, comitete ce
au funcţionat până în decembrie 1950, când a fost adoptat Decretul nr.259 pentru organizarea
şi funcţionarea sfaturilor populare regionale, raionale, orăşeneşti şi comunale.

99
 În ceea ce priveşte organizarea administrativ-teritoriala, până în 1950 se menţin
regiunile, judeţele, plăşile şi comunele, iar prin Legea nr.5/1950 se preia modelul sovietic şi
se înfiinţează regiunile şi raioanele, menţinându-se oraşul şi comună, arondare administrativă
care a fost păstrată până în 1968, când prin Legea nr.2/1968 se prevede că teritoriul ţării este
organizat în judeţe, oraşe şi comune.
Revoluţia romană din decembrie 1989 împotriva dictaturii a generat un amplu proces
de reformă a statului. Astfel, decretele iniţiale au desfiinţat strcturile de putere ale
totalitarismului şi au declanşat procesul de înnoire. Prin actele normative cu caracter
constituţional, apoi prin Constituţie, s-au pus bazele statului de drept: separatiunea puterilor,
pluralismul politic, descentralizarea serviciilor publice, autonomia funcţionala pentru
administraţia publică locală şi, mai presus de toate, supremaţia legii.
Problema inovaţiei şi reformei în domeniul administraţiei publice a suscitat
întotdeauna o dezbatere teoretică semnificativă axată în primul rând pe compatibilitatea
conceptelor de inovaţie şi administraţie publică. Reforma administraţiei publice în România
după anul 1989 din păcate nu a fost una reuşita, dovada o găsim în zilele noastre iar ca un
exemplu banal ar fi plata facturilor la o bancă. Dezordinea, lipsa infrastructurii duc la
cuvântul birocraţie aşa cum este el înţeles de omul de rând, care nu a auzit de Max Weber.
Pentru el administraţia romană este deficitară la capitolul promptitudine şi eficientă.Ca
să obţii o autorizaţie de construire îţi trebuie aţa de multe hârtii, ştampile şi atâta timp pierdut
inutil, toate acestea se întâmpla din simplul fapt că de la revoluţie şi până în prezent în ceea ce
priveşte administraţia nu s-a făcut mai nimic pentru îmbunătăţirea serviciilor. Evident sunt şi
lucruri bune de spus dar sunt prea puţine şi prea mici în comparative cu ceea ce vedem zi de zi
în sistemul administrative român.
Şi dacă cineva a vrut să facă ceva în administraţia romană ori a făcut greşit ori fiind
constrâns de politic. Probabil mai prost de atât nu se poate şi aş vrea ca toată această
mascaradă să ia sfârşit, vezi zi de zi oameni fără educaţie în posturi importante, posturi care ar
fi trebuit să fie ocupate de oamenii pregătiţi profesional, de aici concluzia mea este că eu unu
nu prea îmi găsesc locul într-un sistem corupt şi plin de “boli” cum este cel românesc. După
părerea mea singură soluţie viabilă este viitorul şi odată cu el speranţa că va fi mai bine în
România.

100
 Bibliografie

• Alexandru Ioan,Tratat de administratie publică,editura Univers Juridic

• Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, vol. I, II, ed.
Sylvi,Bucureşti, 1996
• Andre Bariali, La modernisation de l’administration, Librarie Generale de Droit et de
Jurisprudence, Paris, 1994 Armand Colin, Paris, 1983
• Balan, E., Drept administrativ şi procedura administrativă, Editura Universitară,
Bucureşti, 2002, p. 40
• Barzelay, M, Breaking Through Bureaucracy: A new Vision for Managing in
Government, University Of California Press, Berkeley, 1992
• Beetham, D., Birocraţia, traducere din engleză şi introducerea la ediţia română de
Sorin Cucerai CEU, Editura Du Style, Bucureşti, 1998, p. 118
• Bercu, A.M., Pregatirea profesionala si cariera personalului din administratia
publica, Editura Universitară, Bucureşti, 2009, p. 125
• Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003,
p. 427
• Bordeianu, C., Introducere în sociologia clasică, Editura Economică, Bucureşti, 2003,
p. 201
• C.Lalumiere, A la recherché d’une cadre theoretique pour l’etude de l’administration
publique,in Buletin de l’Institut International d’Administration Publique –Revue
d’administration publique,Janvier Mars,1975
• Catalin Bordeianu , Introducere in sociologia clasica, editura Economica

101
• Charles Debbasch,Fonction administrative et missions de l’administration,in lucrarea
Science administrative,Administration publique,Paris,Librairie Dalloz,1975
• Chevalier, J.; Loschak, D. – Introduction à la science administrative; Memento
Dalloz; Paris; 1974; p.58
• D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Plume, London, 1993
• Dan C. Stegăroiu, Sociologia muncii, Cluj – Napoca, 1992
• David Beetham , Birocratia, editura Du Style
• Dong, Lisheng, The Establishment of the Chinese Civil Service System: A Delayed
Political Reform Programme, International Insitute for Asian Studies, Administrative
Reform in the People’s republic of China since 1978, Leiden, Olanda, 1994
• Drucker, P.F., Inovaţie şi spirit întreprinzător, Editura Teora, Bucureşti, 2002, p. 97
• Dunshire, A, Administration: The World and the Science, Martin Robertson,
Londra,1973
• Francois Dupuy, Jean Claude Thoenig, Sociologie de l’administration francaise,
Armand Colin, Paris,1983
• George Frederickson, Jocelyn M. Johnston – Public Management Reform and
Innovation, University of Alabama Press, 1999
• Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura
Fundaţiei “Universitatea Pentru Toţi”; Slatina; 2001; p.139
• Hal G. Rainey – Understanding and Managing Public Organisations, Jossey – Bass
Publishers, San Francisco, 1997
• Herbert Simon , Comportamentul administrativ, editura Stiinta ,Chisinau
• Herbert Siomn , Administratia publica,editura. Cartier,Chisinau
• Hood, C, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm in Public Management,
International Journal of Public Administration, vol.19, nr.2, 1996
• Hughes, O E, Public Management and Administration: An Introduction, St. Martin
Press, Londra, 1994
• Iorgovan, A. – op. cit.; p.212
• Iosifescu, Ş., Manual de management educaţional, Editura ProGnosis, Bucureşti,
2000, p. 48
• Jacques Chevallier, Science Administrative, PUF, Paris, 1986
• James C. March, Organisations, Wiley, New York 1958
• James E. Swiss – Public Management Systems, Prentice Hall, New Jersey, 1991

102
• L. Metcalfe, S. Richards, Improving Public Management, Sage, London, 1990
• L. Von Mises, Birocratia
• Lane, F – Current Issues in Public Administration; St. Martin’s Press; New York;
1982; p.190
• Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în
Monitorul Oficial al României, parte I, nr. 331/26.11.1997
• Liou, K T, Privatizing state owned enterprises: the Taiwan experince, Revue
Internationale des Sciences Administratives, vol. 58, nr.3, septembrie, 1992
• Lucica Matei ,Managementul public
• Luminita Popescu, Comunicarea in Administratia Publica
• M.Crozier- E.Friedberg –Actorul şi sistemul, Ed. Seuil, 1977, p.155-166, p.218-234
• March, J G şi Olsen, J,P, Rediscovering Institutions: the Organisational Basis of
Politics, New York: Free Press, 1989
• Marx, Engels, Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, Luptele de clasă din
Franţa, Originea familiei, a proprietăţii private şi a statului, Contribuţii la problema
locuinţelor, Domnia pretorienilor ş.a
• Max Weber, Politica o vocaţie şi o profesie
• Michel Crozier – “Le fenomene birocratique” Ed. du Seuil , 1971, p.218-236
• Mises, L.V.M., Birocraţia şi imposibilitatea planificării raţionale în regim socialist,
Editura Libertas, Bucureşti, 2007, p.
• Mueller, H E, Bureaucracy, Education and Monopoly: Civil Service Reforms in
England and Prussia, Berkeley: University of California Press, 1984
• OECD, Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries,
OECD, Paris, 1995
• Paul Negulescu,Tratat de drept administrativ,vol.1,Principii generale,Editia a 4
a,Bucuresti,1934,Institutul de Arte Grafice “E. Marvan
• Philip B. Heymann – The Politics of Public Management, Yale University Press, 1987
• Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck;
Bucureşti; 1999; p.147
• R. K. Merton at al., eds., Reader in Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy in
Modern Society, 1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner,
Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954 ş.a.
• R. Michels, Zur Soziologie des Parteiweses in der modemen Demokratie, 1911
• Raymond Aron - Etapele gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteque des sciences

103
 politique, 1967, p.40-46
• Robert K.Merton – Consecinţele neanticipate ale acţiunii sociale propuse (traducere
din franceză – Elemente de teorie şi de metodă sociologică ed. Alla, 1965, p.192-210
• Rodica M. Candea, Dan Candea, Comunicarea managerială – concepte, deprinderi,
strategii “, ed. Expert, Bucuresti, 1996
• Roger Fisher, William Ury, Bruce Patton, Succesul în negocieri, ed. Dacia, Cluj
-Napoca,1995
• Rosenbloom D.,H., Public administration ,Random House ,New York,1986,p.120-
121
• Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan,
Londra,1993
• Steven Cohen, Wiliam Einike – The New Effective Public Manager, Jossey – Bass
Publishers, San Francisco, 1995
• Th. Veblen, Theory of Business Enterprise, 1904
• Toonen, T A J, Analysing institutional change and administrative transformation: A
comparative view, Public Administration, vol.71, 1993
• Vickers, J şi Wright, V, The Politics of Industrial Privatization in Western Europe: An
Overview, West European Politics, vol. 11, nr.4, 1988
• Wilson, W, The Study of Administration, in Classics of Public Administration
• Yeatman, A, The Reform of Public Management: An Overwiew, Australian Journal of
Public Administration, vol.53, nr.3, 199

104
 Reforma administraţiei publice

Anexă
GUVERNUL ROMANIEI

Obiective de guvernare

1. Creşterea autonomiei colectivităţilor locale prin transferul de noi responsabilităţi

decizionale, precum şi de resurse financiare şi patrimoniale, cu respectarea principiului
subsidiarităţii.

2. Restructurarea administraţiei publice centrale şi locale, prin măsuri de creştere a

eficienţei instituţionale, simplificare administrativă, reducere a cheltuielilor curente şi creştere
a transparenţei în relaţia cu cetăţenii.

3. Creşterea calităţii şi accesului la servicii publice.

Direcţii de acţiune

1. Descentralizarea administrativă şi creşterea eficienţei administraţiei publice locale

· Implementarea măsurilor de descentralizare a competenţelor către autorităţile

administraţiei publice locale, astfel:

– în domeniul învăţământului preuniversitar de stat:

Implementarea măsurilor de descentralizare prevăzute în legea educaţiei naţionale,

care prevede transferul, la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, al

105
competenţelor privind organizarea şi funcţionarea reţelelor şcolare şi numirea/eliberarea din
funcţie a directorilor, iar la nivelul unităţilor de învăţământ, al celor referitoare la
managementul resurselor umane;

Elaborarea şi implementarea standardelor de cost per elev destinate finanţării

cheltuielilor curente ale unităţilor de învăţământ.

– în domeniul sănătăţii publice: transferarea către autorităţile locale a competenţelor

privind managementul spitalelor comunale, orăşeneşti, municipale, respectiv judeţene.

– în domeniul ordinii publice: consolidarea rolului autorităţilor locale prin înfiinţarea

poliţiei locale, cu competenţe inclusiv în domeniul circulaţiei pe drumurile publice din
interiorul localităţilor.

– în domeniul culturii: descentralizarea instituţiilor de cultură rămase în subordinea

Ministerului Culturii şi Patrimoniului Naţional şi ai căror beneficiari sunt cu preponderenţă
comunităţile locale.

– în domeniul asistenţei sociale: îmbunătăţirea cadrului de finanţare şi monitorizare a

serviciilor sociale deja descentralizate, prin stabilirea de standarde de cost şi de calitate.

– în domeniul transporturilor: descentralizarea porturilor fluviale rămase în subordinea

Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi a metroului.

– în domeniul agriculturii: descentralizarea către Consiliile Judeţene a atribuţiilor

direcţiilor judeţene pentru agricultură, cu excepţia celor de inspecţie şi control.

– în domeniul protecţiei mediului: descentralizarea către Consiliile Judeţene a atribuţiilor

agenţiilor judeţene pentru protecţia mediului, cu excepţia celor de inspecţie şi control.

· Atribuţiile prefectului vor fi limitate strict la prevederile constituţionale.

· Ca urmare a procesului de descentralizare, serviciile deconcentrate vor păstra doar

atribuţiile care privesc controlul, inspecţia şi monitorizarea domeniului în care activează.

· În privinţa gestiunii patrimoniului, vor fi transferate în proprietatea comunelor,

oraşelor, municipiilor şi a judeţelor terenuri şi clădiri aflate actualmente în administrarea unor
ministere sau instituţii din administraţia publică centrală, precum şi societăţi comerciale cu
capital de stat (ex. Agenţia Domeniilor Statului, Regia Autonomă Administraţia Patrimoniului

106
şi Protocolului de Stat, aerocluburi, centre sportive şcolare, unităţi militare şi exploataţii
miniere dezafectate etc.).

· Relaţiile patrimoniale dintre unităţile administrativ-teritoriale şi operatorii reţelelor de

distribuţie a energiei electrice şi gazelor naturale vor fi reglementate în beneficiul
comunităţilor locale.

· Procedurile privind exproprierea pentru cauze de utilitate publică, inclusiv pentru

proiecte de interes local, vor fi simplificate.

· Autorităţile administraţiei publice centrale vor elabora politicile naţionale care privesc
administraţia publică locală în colaborare cu structurile asociative ale autorităţilor
administraţiei publice locale.

· Încurajarea relaţiilor transfrontaliere şi a înfrăţirii unităţilor administrativ-teritoriale

din România cu cele din statele vecine şi nu numai, inclusiv pentru accesarea în comun de
resurse financiare pentru proiecte de dezvoltare.

· Sprijinirea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară prin programe naţionale şi prin

posibilitatea refinanţării proiectelor europene.

· Va fi elaborat un proiect privind reorganizarea administrativ-teritorială a României şi

vor fi descurajate orice iniţiative de înfiinţare de noi comune şi oraşe.

2. Descentralizarea financiară

· Dimensionarea sumelor defalcate pentru finanţarea serviciilor publice descentralizate

în funcţie de standarde de cost per beneficiar/ unitate de măsură, mai ales în învăţământ,
servicii sociale şi întreţinerea drumurilor publice.

· Determinarea sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale pe bază de

formule, care să confere predictibilitate şi transparenţă în alocarea acestora.

· Elaborarea şi implementarea reglementărilor privind secţiunile de funcţionare şi

dezvoltare ale bugetelor locale; adaptarea sistemului de echilibrare a bugetelor locale, astfel
încât să asigure resursele necesare secţiunii de funcţionare.

107
· Elaborarea şi implementarea reglementărilor privind criza financiară şi insolvenţa
unităţilor administrativ-teritoriale, conform prevederilor Legii finanţelor publice locale nr.
273/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

· Includerea în legile anuale ale bugetului de stat a unor anexe distincte care să conţină
estimările pentru următorii 3 ani ale sumelor ce se vor aloca bugetelor locale, astfel încât
autorităţile locale să poată planifica proiecte şi programe multianuale.

· Creşterea autonomiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale şi a veniturilor

bugetelor locale ale acestora prin:

– Acordarea dreptului autorităţilor locale de a modifica nivelul impozitelor şi taxelor

locale în funcţie de necesităţile locale şi gradul de suportabilitate al populaţiei;

– Calcularea valorii impozabile a clădirilor şi terenurilor din intravilanul localităţilor prin

raportarea la valoarea de piaţă a acestora, acolo unde aceasta este vădit mai mare decât cea
determinată prin formula actuală de calcul;

– Revizuirea cotelor defalcate din impozitul pe venit în funcţie de noile competenţe

transferate autorităţilor locale în cursul procesului de descentralizare;

– Alocarea integrală la bugetele locale a sumelor provenite din amenzile aplicate

persoanelor juridice, întocmai ca în cazul celor provenite din amenzile aplicate persoanelor
fizice.

3. Gestiunea resurselor umane

· Implementarea prevederilor legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit

din fonduri publice; elaborarea şi implementarea legislaţiei sectoriale şi a normelor
metodologice aferente, cu respectarea principiului „remuneraţie egală pentru muncă egală".

· Revizuirea procedurilor de evaluare a performanţelor profesionale ale personalului din

administraţia publică; evaluarea complexităţii posturilor aferente categoriilor de personal din
administraţia publică.

· Formarea continuă a personalului din administraţia publică centrală şi locală în vederea

creşterii performanţelor profesionale.

108
 4. Creşterea eficienţei şi a transparenţei în activitate a instituţiilor din administraţia
publică

· Dezvoltarea capacităţii administrative a instituţiilor publice centrale şi locale în

vederea planificării şi implementării politicilor de dezvoltare, precum şi a furnizării serviciilor
publice la standardele de calitate prevăzute de legislaţia în vigoare.

· Îmbunătăţirea şi standardizarea procedurilor administrative prin elaborarea şi

implementarea Codului administrativ şi a Codului de proceduri administrative.

· Implementarea prevederilor legii privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii

publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea
acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional.

· Elaborarea şi implementarea de măsuri pentru standardizarea înfiinţării, organizării şi

funcţionării structurilor instituţionale din administraţia publică centrală.

· Restructurarea mecanismelor de cooperare interministerială şi utilizarea lor în

stabilirea priorităţilor de politici publice, investiţionale şi bugetare ale guvernului.

· Realizarea şi implementarea unui sistem de indicatori de monitorizare şi evaluare a

furnizării serviciilor publice şi funcţionării tuturor instituţiilor din administraţia publică
centrală şi locală, inclusiv a gestiunii resurselor umane şi execuţiei bugetare.

· Introducerea standardelor de calitate pentru serviciile publice, cu prioritate pentru cele

descentralizate.

· Simplificarea accesului cetăţenilor la informaţiile publice prin publicarea acestora pe

portalurile internet ale instituţiilor publice.

· Simplificarea accesului la servicii publice prin furnizarea acestora, acolo unde este
posibil, pe cale electronică şi prin generalizarea „birourilor/ ghişeelor unice".

5. Proprietate şi cadastru

· Clarificarea regimului proprietăţii. Finalizarea cât mai rapidă a procesului de

retrocedare a proprietăţilor.

109
· Elaborarea şi implementarea unui program naţional de realizare a cadastrului general,
inclusiv a cadastrului imobiliar-edilitar.

· Înscrierea corectă a proprietăţii în cartea funciară sub aspect tehnic şi juridic, în baza
realităţii din teren.

· Clarificarea legislaţiei în domeniile cadastrului, cărţii funciare, exproprierii pentru

cauză de utilitate publică, urbanismului şi amenajării teritoriului.

· Realizarea infrastructurii de date spaţiale în vederea asigurării suportului informaţional

necesar adoptării unor decizii fundamentate cu privire la limitele unităţilor administrative-
teritoriale, infrastructura de interes public, situaţii de urgenţă, urbanism şi amenajarea
teritoriului, protecţia mediului, prevenirea dezastrelor naturale etc.

· Elaborarea de politici privind managementul teritoriului.

110