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Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 11713507

OPINIÓN Nº 259-2017/DTN

Entidad: Gobierno Regional de Ucayali

Asunto: Ejecución de obras contratadas bajo el sistema a precios


unitarios

Referencia: Comunicación S/N presentada el 31.OCT.2017

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Gerente Regional de Infraestructura del


Gobierno Regional de Ucayali consulta sobre la ejecucion de obras bajo el sistema a
precios unitarios en el marco de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones
del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 30225, y la Tercera Disposición
Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-
2015-EF.

En ese sentido, la conclusión de la presente opinión no se encuentra vinculada


necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA1 Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que la presente consulta se encuentra vinculada a la


aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo
Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 2; por tanto, será
absueltas bajo sus alcances.

1
En atención a la competencia conferida a la Dirección Técnico Normativa, se han revisado las consultas
presentadas, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Procedimiento Nº 89 del
TUPA del OSCE “Consultas de Entidades Públicas sobre la normativa de contrataciones del Estado”,
determinándose que las consultas formuladas no se encuentran vinculadas entre sí; por lo que, ante el
incumplimiento del requisito previsto en el literal b) del numeral 1) del Procedimiento Nº 89 del TUPA, solo
será absuelta la Consulta N° 1.
2
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
2

La consulta formulada es la siguiente:

“En una obra pública de cualquier especialidad, licitada bajo el sistema de PRECIOS
UNITARIOS conforme al numeral 2 del artículo 40 del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, se
consulta (…) Si en la ejecucion de la Obra se presentarían mayores metrados de una
partida establecida en el presupuesto de la Obra que forma parte el Contrato (…) estos
mayores metrados corresponden a: (i) Adicional de Obra; (ii) No corresponde a
adicionales de obra sino se deben pagar mediante valorizaciones por los mayores
metrados realmente ejecutados, conforme a la Opinion N° 027-2017/DTN.” (sic).

2.1 En primer lugar, debe señalarse que el primer párrafo del numeral 2 del artículo 40
del anterior Reglamento señalaba que el sistema de precios unitarios resultaba “(…)
aplicable cuando la naturaleza de la prestación no permita conocer con exactitud o
precisión las cantidades o magnitudes requeridas.” (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado contemplaba un


sistema de contratación para aquellos casos en los que el cálculo de las cantidades o
magnitudes que debía ejecutar el contratista resultaba inviable dadas las
características de la prestación.

En esa medida, correspondía emplear el sistema de precios unitarios cuando los


trabajos que debían ser ejecutados por el contratista, en una obra, estaban definidos
mas no sus metrados, los cuales se encontraban consignados en el expediente
técnico, pero de forma referencial.

2.2 Por su parte, el tercer párrafo del citado dispositivo establecía que, “En el caso de
obras, el postor formulará su propuesta ofertando precios unitarios considerando
las partidas contenidas en las Bases, las condiciones previstas en los planos y
especificaciones técnicas, y las cantidades referenciales, y que se valorizan en
relación a su ejecución real y por un determinado plazo de ejecución.” (El
subrayado es agregado).

En esa línea, Del Arco Torres y Pons Gonzales3 señalan que “En este caso (…) las
partes convienen en fijar un precio a cada unidad de obra quedando el precio
inalterable, aunque puede variar el número de unidades.”; precisando que en este
tipo de contratos se determina “(…) el precio por unidad, pero dejando sin
concretar el número de unidades a ejecutar; al término de las obras se paga según
las cantidades ejecutadas.” (El subrayado es agregado).

En relación con el sistema de precios unitarios, Podetti 4 indica que, “Se trata de un
sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto ambos solo van a quedar

3
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLES, Manuel. Derecho de la Construcción.
Aspectos administrativos y civiles, Granada: Editorial Comares S.L., séptima edición, 2006, página 135.
4
PODETTI, Humberto, Contrato de construcción, Buenos Aires: Editorial Astrea, primera edición, 2004,
páginas 254-255.
3

definitivamente determinados al momento de la conclusión de las obras,


circunstancia en la que recién podrán conocerse con exactitud la cantidad de
unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo modo, el precio definitivo a ser
pagado por el comitente.” (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, de acuerdo a lo desarrollado en la doctrina, en las obras


contratadas bajo el sistema de precios unitarios la información contenida en el
expediente técnico tiene un carácter referencial, por tanto, no es posible cuantificar
con exactitud los trabajos que deben ser realizados por el contratista; de esta manera,
la cantidad de metrados necesarios para una obra de esta naturaleza, así como el
monto que debe ser pagado por la Entidad, solo pueden conocerse cuando el
contratista ejecute la obra5.

Así, en los contratos de obra ejecutados bajo el sistema de precios unitarios


contemplado en el numeral 2 del artículo 40 del anterior Reglamento, la Entidad
debía efectuar el pago al contratista según los metrados efectivamente ejecutados y
de acuerdo al precio unitario ofertado en atención a las partidas contenidas en las
Bases, las condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas.

Por tanto, cuando los trabajos realizados por el contratista superaban los metrados
referencialmente consignados en el expediente técnico -o eran distintos en cuanto a
su cantidad- correspondía que la Entidad, atendiendo a la naturaleza del sistema
de contratación de precios unitarios, efectuara el pago al contratista según lo
efectivamente ejecutado y de acuerdo a los precios unitarios ofertados, a través de la
valorizacion correspondiente; sin que esto último constituyera una prestación
adicional de obra6.

2.3 Efectuada la precisión anterior, cabe analizar la procedencia de la aprobación de


prestaciones adicionales de una obra contratada bajo el sistema a precios unitarios,
en el marco de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado.

Sobre el particular, es importante señalar que el expediente técnico de obra 7 estaba


definido como “El conjunto de documentos que comprende memoria descriptiva,
especificaciones técnicas, planos de ejecución de obra, metrados8, presupuesto de
obra, fecha de determinación del presupuesto de obra, Valor Referencial, análisis de
precios, calendario de avance de obra valorizado, fórmulas polinómicas y, si el

5
El valor total de los contratos de obra bajo el sistema de precios unitarios corresponde al que resulta de
multiplicar la cantidad de obra inicialmente contratada y recibida a entera satisfacción por los precios
unitarios fijados en la propuesta adjudicada. VARGAS CANTOR, Edgar Fernando. Las Obras Públicas, una
visión pragmática del proceso general de contratación, Bogotá: Grupo Editorial Ibañez, primera edición,
2010, página 210.
6
De conformidad con lo señalado en las Opiniones N° 027-2017/DTN y N° 080-2015/DTN.
7
De conformidad con el numeral 24 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”.
8
De conformidad con el numeral 31 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones” el
metrado era “(…) el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra a ejecutar.”
4

caso lo requiere, estado de suelos, estudio geológico, de impacto ambiental u otros


complementarios.” (El subrayado es agregado).

Como puede apreciarse, el expediente técnico de obra estaba integrado por un


conjunto de documentos de ingeniería y arquitectura que definían, principalmente,
las características, alcance y la forma de ejecución de una obra, así como las
condiciones del terreno en la que esta última debía ejecutarse. De ello se infiere que
dicho expediente tenía por finalidad brindar información a los postores sobre los
requerimientos de la Entidad para la ejecución de la obra y las condiciones del
terreno a efectos que pudieran efectuar adecuadamente sus ofertas y, de ser el caso,
realizar la obra cumpliendo las obligaciones técnicas establecidas por la Entidad y la
normativa vigente en materia de ejecución de obras.

Para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los documentos que integraban
el expediente técnico fueran interpretados en conjunto9 y que dichos documentos
proporcionasen información suficiente, coherente y técnicamente correcta que
permitiera formular adecuadamente las propuestas y ejecutar la obra en las
condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de la materia.

2.4 Ahora bien, es importante indicar que, excepcionalmente y previa sustentación del
área usuaria de la contratación, la Entidad podía ordenar al contratista la ejecución
de prestaciones adicionales10, siempre que fueran indispensables para alcanzar la
finalidad del contrato.

En efecto, en el caso de obras, el primer párrafo del numeral 41.2 del artículo 41 de
la anterior Ley otorgaba a la Entidad la potestad de ordenar al contratista la
ejecución de prestaciones adicionales de obra11 hasta por el quince por ciento (15%)
del monto del contrato original, restándole los presupuestos deductivos vinculados,
siempre que respondieran a la finalidad del contrato original.

Asimismo, el segundo párrafo del referido numeral establecía que en caso resultara
indispensable la ejecución de prestaciones adicionales de obra por deficiencias del
expediente técnico o por situaciones imprevisibles posteriores a la suscripción del
contrato, mayores a las establecidas en el párrafo anterior, el Titular de la Entidad
podía decidir autorizarlas, siempre que su monto no superase el cincuenta por ciento

9
De conformidad con los dispuesto por la Opinión N° 051-2011/DTN.
10
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad responde al ejercicio de las prerrogativas especiales del
Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que caracterizan a
los regímenes jurídicos especiales de derecho público –como es el que subyace a las contrataciones del
Estado– en los que la Administración Pública representa al interés general, el servicio público, y su
contraparte representa al interés privado. DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Cláusulas
Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág.
7.
11
Para ejercer esta prerrogativa, además del sustento del área usuaria responsable, se debía contar con
certificación de crédito presupuestario a efectos de emitir la resolución aprobatoria del titular de la Entidad,
de conformidad con el primer párrafo del artículo 207 del anterior Reglamento.
5

(50%) del monto del contrato original, debiendo contar previamente con la
autorización de la Contraloría General de la República para su ejecución y pago12.

Como se advierte, de conformidad con el segundo párrafo del numeral 41.2 del
artículo 41 de la anterior Ley, uno de los supuestos que permitía a la Entidad aprobar
prestaciones adicionales de obra era que el expediente técnico de obra presentara
deficiencias en su elaboración, el mismo que es materia del presente análisis.

2.5 En esa linea, debe indicarse que una deficiencia 13 es un defecto o imperfección de
algo o alguien. Por su parte, un defecto 14 implica la carencia de alguna cualidad
propia de algo.

Así de conformidad con lo indicado en el numeral 2.3 de la presente opinión, una


deficiencia del expediente técnico podía presentarse cuando los documentos que lo
componían no cumplían con definir adecuadamente las características, alcance y la
forma de ejecución de la obra, así como tampoco describían adecuadamente las
condiciones del terreno. En otras palabras, se podía identificar una deficiencia en un
expediente técnico cuando no presentaba información suficiente, coherente o
técnicamente correcta para determinar el alcance de las prestaciones que se debían
ejecutar.

Sin embargo, si bien la información omitida en alguno de los documentos que


formaban parte del expediente técnico, pero detallada en otro (u otros), se podía
considerar como una deficiencia del expediente técnico –dado que uno de sus
documentos no estaba presentando la información que debería–, dicha omisión no
podía originar la aprobación de un adicional de obra pues, como lo indicaba su
propia definición15, una prestación adicional de obra era “Aquella no considerada
en el expediente técnico, ni en el contrato original (…).” (El resaltado es agregado).

Asimismo, es importante reiterar que los documentos que integraban el expediente


técnico se debían interpretar en conjunto, por lo que cualquier omisión en alguno de
estos debía atenderse con la información contenida en los otros documentos que
formaban parte de dicho expediente.

En esa medida, si bien la información omitida en alguno de los documentos que


formaban parte del expediente técnico, pero detallada en otro (u otros), podía
considerarse una deficiencia del expediente técnico, solo la omisión total de la
12
Cabe precisar que, en el caso de prestaciones adicionales con carácter de emergencia que superasen el
quince por ciento (15%) del monto del contrato original, el Titular de la Entidad podía autorizar su
ejecución, requiriéndose la autorización de la Contraloría General de la República de manera previa al pago,
de conformidad con el segundo párrafo del artículo 208 del anterior Reglamento.
13
Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “deficiencia”, en su
primera acepción, significa “l.m.Defecto (II Imperfección).” http://lema.rae.es/drae/?val=deficiencia
14
Según el Diccionario de Lengua Española (DRAE), Vigésima Segunda Edición, “defecto”, en su primera
acepción, significa “l.m.Carencia de alguna cualidad propia de algo.” http://lema.rae.es/drae/?val=defecto

15
Señalada en el numeral 40 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”.
6

información (entiéndase, en todos los documentos que formaban parte del


expediente técnico), podía generar la aprobación de una prestación adicional de
obra, independientemente del sistema de contratación bajo el cual se ejecuta la
obra16.

De esta manera -a diferencia de los mayores metrados que hubieran tenido que
ejecutarse como consecuencia de las particularidades de una obra contratada bajo el
sistema a precios unitarios- la Entidad podía aprobar la ejecución de
prestaciones adiconales de obra cuando la necesidad de ejecutar una cantidad
de metrados mayor a la prevista en el expediente técnico de obra se hubiera
generado a partir de una deficiencia de este último, según los alcances
expuestos en la presente opinión.

3 CONCLUSIONES

3.1 Cuando los trabajos realizados por el contratista superaban los metrados
referencialmente consignados en el expediente técnico -o eran distintos en cuanto a
su cantidad- correspondía que la Entidad, atendiendo a la naturaleza del sistema de
contratación de precios unitarios, efectuara el pago al contratista según lo
efectivamente ejecutado y de acuerdo a los precios unitarios ofertados, a través de la
valorizacion correspondiente; sin que esto último constituyera una prestación
adicional de obra.

3.2 A diferencia de los mayores metrados que hubieran tenido que ejecutarse como
consecuencia de las particularidades de una obra contratada bajo el sistema a precios
unitarios, la Entidad podía aprobar la ejecución de prestaciones adiconales de obra
cuando la necesidad de ejecutar una cantidad de metrados mayor a la prevista en el
expediente técnico de obra se hubieran generado a partir de una deficiencia de este
último, según los alcances expuestos en la presente opinión.

Jesús María, 14 de diciembre de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA


Directora Técnico Normativa

MAMV.

16
De conformidad con el criterio señalado en el numeral 2.2 de la Opinión N° 014-2015/DTN.

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