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ANÁLISIS DE LA LEY DE PROMOCIÓN PARA EL DESARROLLO DE

ACTIVIDADES PRODUCTIVAS EN ZONAS ALTOANDINAS
(ENFOQUE ECONÓMICO)

Equipo Técnico
CEPES-CONVEAGRO
Enero 2010

La Ley Nº 29482

El 19 de diciembre del 2009, se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley Nº 29482 – Ley
de Promoción para el desarrollo de actividades productivas en zonas altoandinas.

En el Artículo 1 se define como objeto de la Ley: “Promover y fomentar el desarrollo de

actividades productivas y de servicios, que generen valor agregado y uso de mano de obra en
zonas altoandinas, para aliviar la pobreza”.

Para ello, en el Artículo 2 se establecen los alcances de la presente Ley: “las personas naturales,
micro y pequeñas empresas, cooperativas, empresas comunales y multicomunales que tengan su
domicilio fiscal, centro de operaciones y centro de producción en las zonas geográficas andinas
ubicadas a partir de los 2,500 msnm y las empresas en general que cumpliendo con los
requisitos de localización antes señalados, se instalen a partir de los 3,200 msnm y se dediquen
a alguna de las siguientes actividades: piscicultura, acuicultura, procesamiento de carnes en
general, plantaciones forestales con fines comerciales o industriales, producción láctea, crianza
y explotación de fibra de camélidos sudamericanos y lana de bovinos, agroindustria, artesanía y
textiles. Están excluidas de los alcances de esta Ley las capitales de departamento”.

Las personas naturales o jurídicas comprendidas en los alcances de la presente Ley gozan de las
exoneraciones siguientes (ver Artículo 3 de la Ley):
a) Impuesto a la Renta correspondiente a rentas de tercera categoría.
b) Tasas Arancelarias a las importaciones de bienes de capital con fines de uso productivo.
c) Impuesto General a las Ventas a las importaciones de bienes de capital con fines de uso
productivo.
Asimismo, se establece que los bienes de capital adquiridos al amparo del presente artículo no
pueden ser transferidos bajo ningún título, por el plazo de cinco (5) años.

Puntos en contra:

1) El mismo presidente de la República, Dr. Alan García ha reconocido que los ingresos
tributarios en esa zona son nulos, lo que significa que la mayor parte de las personas
naturales y empresas son informales, es decir no pagan ni el impuesto a la renta ni el IGV.
Por tanto, considerando que la fiscalización tributaria en esta zona es inexistente, en otras
palabras, no hay presencia de la SUNAT en este lugar, ¿qué incentivos tendrían las personas
naturales o empresas comprendidas en los alcances de la presente Ley para ser formales?,
recuérdese que la Ley solo exonera del Impuesto a la Renta más no del IGV, impuesto de alta
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importancia también. En suma, para la mayoría de las empresas y personas naturales en la

zona, les convendría seguir siendo informales mientras la fiscalización tributaria siga siendo
como es, nula. Por tanto, el fortalecimiento de la entidad encarga de efectuar la fiscalización
tributaria es un requisito previo para que la presente Ley sea viable y efectiva.

2) La Ministra de Economía y Finanzas, Mercedes Araos, reconoce que “es bien difícil que
vaya haber grandes inversiones, porque en esos lugares no hay carreteras todavía, no hay
electricidad, no hay agua, entonces no son las condiciones óptimas para hacer una gran
inversión, son condiciones para inversiones pequeñas…”. Ante tal comentario, la pregunta
inmediata es ¿será suficiente que con la Ley solamente y no con inversiones en carreteras,
electricidad, agua, entre otras condiciones mínimas, se generen pequeñas inversiones? En la
misma línea, ¿por qué pensar que las condiciones óptimas son solo necesarias para la gran
inversión más no para la pequeña? Sin duda, el cumplimiento de las condiciones mínimas es
requisito indispensable para que no solo ingrese sino sobre todo, prospere cualquier tipo de
inversión, sea grande o pequeña.

3) La Ley no utiliza un buen criterio para definir las zonas rurales pobres del país. Para muchos,
delimitar tales zonas en función de su ubicación según niveles de altitud es inexacto, por lo
que genera exclusiones posiblemente importantes. Así, no existe diferencia estadística
significativa entre los niveles de pobreza en zonas con un nivel de 2,400 o 2,500 msnm, por
ejemplo. Por tanto, es necesario redefinir qué zonas son rurales y consideradas pobres, de
manera que se establezcan los alcances de la norma sin exclusión y poca exactitud.

4) Para otros, si bien las exoneraciones por aplicar no ocasionarían una perforación al fisco,
debido a que la recaudación tributaria en esta zona es mínima, el mensaje de crear
exoneraciones no es bueno, más aún en un contexto donde el país recién ha salido de la
recesión con una recaudación debilitada.

5) Ante la ausencia de candados en la Ley, existe el riesgo de beneficiar a grupos para los
cuales no está dirigida la norma. Por ejemplo, una empresa utilizando testaferros podría
declarar su domicilio fiscal sobre los 2,500 msnm y gozar de los beneficios tributarios que se
otorgan. En tal sentido, no solo se trataría de colocar candados para evitar la inclusión de los
“vivazos”, sino también generar mecanismos para controlar o fiscalizar a las personas
naturales y/o empresas que infrinjan la Ley, proceso que sería costoso y poco viable sobre
todo en las zonas donde el Estado no tiene participación a través de ninguna de sus
instituciones.

6) La Ley tras excluir de las exoneraciones a las capitales de departamentos estaría

discriminando a un grupo importante de pobres que vive en esta zona. En ese sentido, es
necesario evaluar los efectos distorsionadores que podría generar la Ley. Por ejemplo,
algunas empresas podrían migrar a las zonas sobre los 3,500 msnm con el propósito de
aprovechar la Ley, sin que ello implique necesariamente mayores ventajas empresariales
para ellos, considerando que las capitales departamentales ofrecen por lo menos, en algunos
casos, mínimas condiciones de infraestructura y conectividad con el mercado. Por tanto, si el
objetivo de la Ley es fomentar el desarrollo del valor agregado a través de la transformación
industrial, manufacturera o artesanal, tendría que fomentarse en las zonas donde existan
posibilidades, por lo menos mínimas, de aglomeración industrial entre los valles andinos.
Dadas dichas potencialidades concretas que tendrían ciertas zonas rurales para ofrecer las
condiciones mínimas, resultaría necesario determinar cuáles son dichas zonas de manera que
no sean excluidas en el ámbito de aplicación de la Ley.

7) Por otro lado, las exoneraciones de las Tasas Arancelarias a las importaciones de bienes de
capital con fines de uso productivo, así como el Impuesto General a las Ventas a las
importaciones del mismo tipo de bienes, son medidas que permitirían a las empresas, del
ámbito de aplicación de la Ley, adquirir bienes de capital a un costo mucho menor, sin
embargo, es importante preguntarse ¿qué empresas son las que tienen capacidad para
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importar directamente?, así como identificar las condiciones comerciales con que estas
importadoras operan. Lo anterior pone en evidencia un tema crítico en la presente Ley; las
empresas beneficiarias gozarían de las exoneraciones antes mencionadas o ¿quiénes serían
los realmente favorecidos? En tal sentido, resultaría importante determinar los mecanismos
necesarios para que los beneficios que brinda la presente Ley se focalicen en los grupos
objetivos establecidos.

8) En este Gobierno se ha publicado una serie de normas cuyo propósito ha estado focalizado
en generar mecanismos para fomentar la competitividad en las empresas ubicadas en la
sierra, sin embargo, no pareciera existir una interconexión o articulación en gran parte de las
normas que integran el paquete; como muestra de ello, se observa por ejemplo, que las
normas definen diferentes alcances (ver Cuadro Nº 1), además de que si bien el espíritu de la
norma está dirigido a los beneficiarios productores rurales, ello no significa que en la
práctica este grupo sean los beneficiarios, recordemos, por ejemplo, los beneficiarios de la
Ley Nº 29482, son solo aquellos productores ya instalados sobre los 2,500 msnm y que
hacen inversiones por encima de los 3,500 msnm.

Cuadro Nº 1

Beneficiario Beneficio Limitación Rubro/producto Gestión Alcance Vigencia

Beneficiado
D.L Pequeño Productor Asociatividad Ninguna Todos MINAG Nacional Indefinida
1020 Agrario Respaldo de crédito Gobierno Regional
EAA Financiamiento AGROBANCO
D.L. OPA Asociatividad Apoyo estatal Todos MINAG Nacional 2013
1077 Gestión vigente en el
Adopción tecnología mismo rubro
Apoyo de titulación
Ley Personas naturales, Tributario Ninguna Todos, salvo SUNAT Nacional, 2021
27360 jurídicas (exoneraciones, industria forestal, salvo las
Agroindustrias reducciones, trigo, tabaco, provincias de
recupero) semillas oleaginosas, Lima y
aceites y cerveza Callao
Ley Personas naturales Tributario Ninguna Los priorizados por SUNAT Zonas 2019
29482 Empresas (exoneraciones) la norma. altoandinas,
Asociaciones salvo
capitales de
departamento
Ley Organización de Cofinanciamiento Ninguna Todos MINAG Nacional Indefinida
28846 pequeño y mediano
productor
Ley Productores Asistencia técnica Ninguna Todos Presidente ejecutivo Sierra Indefinida
28890 Industrias
D.S. Hogar Rural Implantación de Ninguna Núcleo ejecutor Nacional Indefinida
004 tecnología

EAA: Entidad Asociativa Agraria

OPA: Organización de Productores Agrarios
Pequeño Productor Agrario: Aquel cuyas ventas brutas anuales no supera las 100 UIT.
Entidades Asociativas Agrarias: organización de productores agrarios conformada: (i) por dos (02) o más productores agrarios que
desarrollan actividad agraria o pecuaria en veinte (20) o más hectáreas de tierras; o, (ii) por diez (10) o más productores agrarios,
independientemente de la extensión de las tierras en las que desarrollen dichas actividades.
Organización de Productores Agrarios (OPA): conformada por medianos y pequeños productores agrarios. La definición de estos
grupos se obtiene por oposición a la categoría de "grandes" productores:
 En costa, para que un productor sea “grande” debe poseer 20 ó más hectáreas bajo riego.
 En sierra, un productor “grande” debe poseer 65 ó más hectáreas y/o poseer por lo menos 80 unidades de ganado vacuno.
 En selva alta, un productor “grande” debe poseer 50 ó más hectáreas y/o poseer por lo menos 100 unidades de ganado
vacuno.
 En selva baja, un productor “grande” debe poseer 115 ó más hectáreas y/o poseer por lo menos 60 unidades de ganado
vacuno
Organización de pequeños y medianos productores agrarios: Definida de idéntico modo que las OPA.

Puntos a favor:

1) Sin duda, una de las mejores virtudes de la presente Ley ha sido el colocar como tema crítico
de atención en la agenda pública, los graves problemas sociales que aquejan a las zonas
altoandinas y con ello, fomentar la discusión sobre el planteamiento de alternativas concretas
que generen desarrollo en estas zonas.
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2) Esta Ley forma parte de un paquete de normas que, con idéntico propósito, pretenden
generar mecanismos para fomentar la competitividad en las empresas ubicadas en la sierra.
Por tanto, demuestra una seria preocupación política por atender a este sector históricamente
desatendido por el Estado y con grandes brechas sociales expresadas en los altos niveles de
pobreza y desigualdad.

3) La débil presencia de instituciones públicas, así como el consiguiente alto grado de

informalidad que impera en esta zona ha sido uno de los principales temas que ha empezado
a discutirse a propósito de la Ley Nº 29482. Por tanto, se trata no solo de identificar los
principales problemas que aquejan a las zonas rurales, sino, sobre todo, plantearse
alternativas de solución para los mismos, de manera que se formulen estrategias sólidas para
el logro del objetivo principal trazado.

4) La Ley promueve la exoneración del Impuesto a la Renta más no del IGV, por lo que
aquellas empresas incentivadas por la exoneración del primer impuesto mencionado, además
de los otros beneficios que alberga la Ley, dejarán de ser informales y con ello ganarían
todos. Por un lado, las empresas podrían acceder al crédito, tanto público como privado;
mientras que el Estado recaudaría mayores tributos a través del cobro del IGV. Finalmente,
también se beneficiarían los trabajadores porque las empresas estarían permanentemente
monitoreadas por las instituciones laborales públicas a fin de velar por el cumplimiento de
las normas laborales.

5) A raíz de la presente Ley, algunos empresarios (Ricardo Briceño, presidente de la Confiep)

han mostrado interés por evaluar alternativas de inversión en las zonas altoandinas: “Las
cámaras de comercio, junto con los alcaldes provinciales, deben trabajar juntos para llevar a
los empresarios a las zonas altas y ver posibilidades de inversión”. Ello es una muestra de
que, por lo menos, se ha fomentado un interés por evaluar alternativas de inversión en esta
zona.

Comentarios finales

Tal como se observó en el Cuadro Nº 1, se han creado una serie de normas cuyo espíritu está
dirigido a los beneficiarios productores rurales, sin embargo, en la práctica estos mismos grupos
no necesariamente resultan ser los beneficiarios, debido a diferentes factores (restricciones
económicas, legales, sociales, culturales etc.). Por tanto, determinar la viabilidad, es decir el
cumplimiento de la Ley, así como la efectividad de la misma, resultan ser necesarios para
verificar si las buenas intenciones escritas en el papel se han traducido en acciones prácticas.
Para ello, sistematizar la metodología, así como la definición de las instituciones responsables
para la evaluación de impacto de las normas, son procesos claves que deberían estar definidos
desde la formulación de las Leyes.

Además, es necesaria la revisión de las normas vigentes en materia tributaria, de promoción y

exoneraciones especialmente, para medir el real impacto de este tipo de medidas y señalar si las
ventajas llegan a los directos y verdaderos beneficiarios.

Si se trata de promover la asociatividad, como requisito indispensable para lograr la

competitividad y rentabilidad en el agro, no solo en la sierra, es hora de tomar atención al
Proyecto de Ley N° 1881-2007-CR, Ley que establece el Régimen de Beneficios e Incentivos
Tributarios para la Asociatividad y Formalización del Productor Agrario REPA, propuesta por
los propios gremios de productores agrarios desde CONVEAGRO y que precisamente busca
promover la asociatividad y la formalización en un sector ampliamente informal y de escasa
participación en el aporte fiscal.

Lima, enero 2010.