DOCUMENTO DE ANÁLISIS LEGISLATIVO JUN-2016

“Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,

Uso y Gestión del Suelo: elementos
fundamentales y rol de los GAD en el
contexto posterremoto”

Este documento está escrito para generar análisis, reflexión, debate crítico y
militante. Las opiniones vertidas no necesariamente representan la posición oficial del
Movimiento Alianza PAIS.

I. Antecedentes y contexto

El ordenamiento territorial ha sido uno de los ejes fundamentales de la planificación

del Ecuador de la Revolución Ciudadana. Luego de aprobada la Constitución de
Montecristi, el gobierno impulsó lineamientos específicos para la planificación del
desarrollo y ordenamiento territorial con base en la implementación de un nuevo
Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. 1 En ellos, además
de lo determinado en el Plan Nacional de Desarrollo, se estableció una hoja de ruta
estratégica que comprendía campos de acción a mediano y largo plazo a cargo de
diversas instancias institucionales, desde los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(en adelante GAD) hasta la Asamblea Nacional. 2

Así, para el caso de los GAD, se planteaba la necesidad de reformar los instrumentos
de planificación (específicamente cambiar a planes de desarrollo y ordenamiento
territorial), para hacer posible la implementación de un ciclo de planificación basado
en diagnósticos, propuestas y gestión del territorio. De igual manera, para el caso de
la Asamblea Nacional, se proponía la necesidad de aprobar tres cuerpos normativos
fundamentales para la formalización e institucionalización de aquel accionar: el
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (en
adelante COOTAD), el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (en
adelante COPFP) y la Ley de Uso y Gestión del Suelo.

Desde el 2010, año en que se aprobaron los dos primeros códigos, urgía encaminar
la tercera regulación que pudiera complementar la planificación territorial con énfasis
en el uso y la gestión del suelo, de carácter mucho más técnico, dotado de
disposiciones que establezcan una fuerte institucionalidad y régimen sancionatorio,
con la finalidad de garantizar el ejercicio de los derechos a la ciudad, al hábitat

1
El artículo 141 de la Constitución de 2008 otorga a la Función Ejecutiva las “atribuciones de rectoría,
planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacional y los planes que se creen para
ejecutarlas.”
2
Ver:
http://infoagro.net/programas/Pideral/archivos/MarcoNacional/ecuador/2010_SENPLADES_Lineamiento
s_planificacion_desarrollo.pdf
seguro y saludable y a la vivienda adecuada y digna.

Con ocasión del terremoto ocurrido en las provincias de Manabí y Esmeraldas, se

vuelve a poner en agenda la necesidad de regular estos lineamientos de forma
urgente. En esa línea, la Asamblea Nacional acelera la aprobación de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (en adelante
LOOTUGS), cuyo tratamiento legislativo inició en enero de 2015. 3

En ese sentido, en este artículo se analizarán los elementos fundamentales de la

mencionada Ley, con énfasis en dos elementos: los lineamientos sobre planeamiento
del uso y de la gestión del suelo y el régimen institucional y sancionatorio, en un
contexto determinado por las circunstancias que agravaron la destrucción de las
zonas afectadas y la planificación de la reconstrucción posterremoto.

II. Elementos fundamentales de la LOOTUGS

La Ley se encuentra estructurada en seis títulos 4 , mismos que desarrollan los

siguientes temas:
Cuadro 1: Estructura de la LOOTUGS
Títulos/Temas Capítulos/Subtemas
Principios generales Objeto y ámbito
Principios rectores y derechos orientadores
Ordenamiento territorial Definición y objeto
Instrumentos de ordenamiento territorial
Planeamiento del uso y de la gestión del suelo Suelo
Planeamiento
Gestión del suelo Conceptos generales
Instrumentos de gestión Pag. 2
Habilitación del suelo para la edificación
Vivienda de interés social
Régimen institucional Rectoría y Gobiernos Autónomos
Descentralizados municipales y metropolitanos
Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo
Superintendencia de Ordenamiento Territorial y
Uso y Gestión del Suelo
Catastro Nacional Integrado y Geo referenciado
Régimen sancionatorio Normas generales al régimen sancionador
Infracciones y sanciones sujetas al control de la
Superintendencia
Infracciones y sanciones sujetas al control de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales y Metropolitanos
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

Principios generales

Dentro de los principios generales, a la par de la definición del objeto 5, determina

como objetivo “promover el desarrollo equitativo y equilibrado del territorio y propiciar
el ejercicio del derecho a la ciudad, al hábitat seguro y saludable, y a la vivienda
adecuada y digna, en cumplimiento de la función social y ambiental de la propiedad” 6.

3
Texto aprobado por el Pleno de la Asamblea Nacional el 12 de mayo de 2016 y publicado en el
Registro Oficial Nº 79 el 5 de julio de 2016.
4
Además de disposiciones generales, transitorias, reformatorias y derogatorias.
5
“Artículo 1.- Objeto. Esta Ley tiene por objeto fijar los principios y reglas generales que rigen el ejercicio
de las competencias de ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo urbano y rural (…).”
6
LOOTUGS, Artículo 1.
En ese sentido, queda clara su incidencia específica, que complementa lo
establecido en el COOTAD y COPFP, respecto al ejercicio de la planificación del
desarrollo, ordenamiento territorial, planeamiento y acción urbanística que ocupen el
territorio.

Adicionalmente, entre los fines 7 destacan la definición de mecanismos y herramientas

para la gestión de la competencia de ordenamiento territorial de los diferentes niveles
de gobierno, el establecimiento de mecanismos que permitan disponer del suelo
urbanizado para garantizar el acceso a una vivienda adecuada y digna y la definición
de un sistema institucional que regule, controle y sancione en los procesos de
ordenamiento territorial, urbanístico y de gestión del suelo.

Predominan, asimismo, como principios rectores y derechos orientadores:

8
Cuadro 2: Principales principios rectores y derechos orientadores de la LOOTUGS
Principios y derechos Contenidos
Autonomía Los GAD ejercerán sus competencias
constitucionales, sin perjuicio de las
responsabilidades administrativas, civiles y
penales, determinadas por los organismos
competentes.
Coherencia El uso y gestión del suelo debe guardar
coherencia y armonía con las realidades sociales,
culturales, económicas y ambientales del territorio.
Función pública del urbanismo Las decisiones sobre la gestión del suelo se
adoptarán sobre la base del interés público,
garantizando el derecho a una vivienda digna y
adecuada y hábitat seguro y saludable.
Derecho a la ciudad Comprende los elementos de gestión democrática
de las ciudades y función social y ambiental de la Pag. 3
propiedad que anteponga el interés general al
particular y garantice un hábitat seguro y
saludable.
Derecho de las personas sobre el suelo Comprende la efectividad de los derechos
constitucionales arriba mencionados y
adicionalmente el derecho a la propiedad en todas
sus formas.
Derecho a edificar Derecho de carácter público concedido siempre
que se hayan cumplido con las obligaciones
urbanísticas establecidas en el planeamiento
municipal, normas nacionales y estándares de
prevención de riesgos naturales.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

Ordenamiento territorial

Los lineamientos más importantes sobre ordenamiento territorial se encuentran

detallados en el COPFP; sin embargo, en la LOOTUGS se establecen alcances
muchos más precisos y puntuales de la planificación de los GAD. En ese sentido, se
especifica que para su implementación los GAD provinciales y parroquiales
observarán lo determinando en el componente de ordenamiento territorial de los GAD
municipales, de manera articulada con el Plan Nacional de Desarrollo vigente. 9 Esto
quiere decir que la planificación territorial de los GAD diferentes al municipal deberá
ceñirse a la planificación de este.

7 LOOTUGS, Artículo 3.
8
LOOTUGS, Artículo 5 y siguientes.
9
LOOTUGS, Artículo 11.
Tal disposición tiene la finalidad de unificar criterios sobre la planificación del
ordenamiento territorial en torno a la actividad de los GAD municipales, a partir del
fortalecimiento del planeamiento del uso y gestión del suelo. 10

Asimismo, en este apartado la LOOTUGS determina los instrumentos de planificación

en todos los niveles de gobierno para clarificar los espacios de articulación.

Cuadro 3: Niveles e instrumentos de ordenamiento territorial

Niveles Instrumentos
Nivel supranacional Planes fronterizos, binacionales, regionales.
Nivel nacional Estrategia Territorial Nacional, planes especiales
nacionales de carácter estratégico y planes
sectoriales del Ejecutivo con incidencia en el
territorio.
Nivel regional, provincial, cantonal, parroquial rural Planes de desarrollo y ordenamiento territorial y
11
planes complementarios.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

Planeamiento del uso y de la gestión del suelo

Uno de los principales aportes de la LOOTUGS se encuentra en la regulación que

realiza en torno a la clasificación y aprovechamiento del suelo y el planeamiento que
sobre este deben realizar los GAD municipales de forma obligatoria, a través de
planes de uso y gestión y urbanísticos complementarios.

Destaca la clasificación del suelo 12 , que es dividido en urbano y rural, con las
siguientes características específicas: Pag. 4

Cuadro 4: Clasificación del suelo

Clasificación Subclasificación Características
13
Suelo urbano consolidado Posee totalidad de los servicios,
equipamientos e
infraestructuras necesarias,
mayoritariamente ocupado por
edificación.
no consolidado No posee la totalidad de los
servicios, equipamientos e
infraestructuras necesarias.
Requiere un proceso para
completar y mejorar su
edificación y urbanización.
de protección Posee especiales
características biofísicas,

10
La Constitución en los artículos 141 y 415 otorga la rectoría de las políticas públicas nacionales a la
Función Ejecutiva, entre las que se encuentran las de ordenamiento territorial y de uso del suelo. En el
caso de los GAD, según el artículo 264, la competencia para ejercer el control sobre el uso y ocupación
del suelo corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales.
11
Dentro del Plan de desarrollo y ordenamiento territorial municipal se incorporará el Plan de uso y
gestión del suelo. Mientras el primero vincula a la administración pública, el segundo es de obligatorio
cumplimiento para las personas naturales o jurídicas, públicas, privadas o mixtas. Estos contenidos son
desarrollados en el siguiente título.
12
“Artículo 16.- Suelo. El suelo es el soporte físico de las actividades que la población lleva a cabo en
búsqueda de su desarrollo integral sostenible y en el que se materializan las decisiones y estrategias
territoriales, de acuerdo con las dimensiones social, económica, cultural y ambiental.”
13
Suelo ocupado por asentamientos humanos concentrados, dotados total o parcialmente de
infraestructura básica y servicios públicos. Incluyen, asimismo, núcleos urbanos en suelo rural (Artículo
18, LOOTUGS).
 culturales, sociales o
paisajísticas o que puedan
representar factores de riesgo
para asentamientos humanos.
Debe ser protegido.
14
Suelo rural de producción Destinado a actividades
agroproductivas, acuícolas,
ganaderas, forestales y de
aprovechamiento turístico. Se
encuentra restringida la
construcción y el
fraccionamiento.
para aprovechamiento Destinado a actividades
extractivo extractivas de recursos
naturales no renovables.
de expansión urbana Puede ser habilitado para su
uso urbano de conformidad con
el plan de uso y gestión del
suelo. Debe ser colindante al
suelo urbano del cantón y se
determinará en función del
crecimiento demográfico,
productivo y socioeconómico.
de protección Merece medidas específicas de
protección por sus especiales
características biofísicas,
ambientales, paisajísticas,
socioculturales, o por presentar
factores de riesgo.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

Para el correcto aprovechamiento del suelo, adicionalmente se establecen diferentes Pag. 5

usos, y para la ocupación del mismo, coeficientes, que guarden relación con la
distribución del volumen edificable de los terrenos. 15 Esto sumado a los criterios de
edificabilidad 16 , determinados en función de los derechos orientadores de la
LOOTUGS, proveen a los GAD municipales de los parámetros técnicos para
aprovechar correctamente el suelo cantonal, en el marco de sus atribuciones y
competencias.

Las especificaciones sobre el aprovechamiento y ocupación del suelo deberán

incluirse en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial como un plan
específico de uso y gestión del suelo, que obligatoriamente debe contener un
componente estructurante y otro urbanístico, con la finalidad de asegurar la mejor
utilización de las potencialidades del territorio, en armonía y coherencia con las
realidades sociales, culturales, económicas y ambientales.

Mientras el componente estructurante (estructura urbano-rural del territorio,

clasificación y subclasificación, identificación y localización de infraestructuras de
transporte, comunicaciones, agua, saneamiento, gestión de residuos) debe
determinar los contenidos de largo plazo que respondan a los objetivos de desarrollo
local, el urbanístico (delimitación de espacios urbanos con gran potencial de
desarrollo, identificación y cuantificación del suelo destinado a equipamientos,
infraestructuras y espacios públicos, suelo necesario para vivienda de interés social y

14
Suelo destinado principalmente a actividades agroproductivas, extractivas o forestales, o que por sus
especiales características biofísicas o geográficas debe ser protegido o reservado para futuros uso
urbanos (Artículo 19, LOOTUGS).
15
LOOTUGS, Artículo 24.
16
LOOTUGS, Artículo 25.
zonas especiales de interés social) deberá hacer lo propio con el uso y edificabilidad
del suelo rural y urbano y todos los instrumentos de gestión relacionados. 17

Adicionalmente, la LOOTUGS en este punto provee de diferentes herramientas 18 con

la finalidad de orientar a los GAD en la generación y aplicación de normativa
urbanística, fundamentalmente relacionada con la intervención territorial y
tratamientos y estándares urbanísticos.

Con ello, se busca fortalecer el correcto aprovechamiento y ocupación del suelo

urbano y rural, a partir de la dotación de diversos instrumentos, que deberán
especificarse en los planes locales de forma obligatoria.

Gestión del suelo

A partir de la aprobación del Plan de uso y gestión del suelo por parte de los GAD
municipales, al amparo de las disposiciones establecidas en el acápite anterior, la
LOOTUGS establece complementariamente un listado de instrumentos para la
gestión del suelo, en razón de permitir el acceso y aprovechamiento de sus
potencialidades de manera sostenible y sustentable. Esto quiere decir que para
viabilizar la adquisición y administración del suelo, los GAD deben utilizar
necesariamente herramientas técnicas para la eficiente gestión del suelo.
19
Cuadro 5: Instrumentos de gestión del suelo
Instrumento Finalidad específica
Para la distribución equitativa de las cargas y Promover el reparto equitativo de los beneficios
beneficios derivados del planeamiento y gestión del suelo
entre actores públicos y privados, de acuerdo al
interés general. Pag. 6
20
Para intervenir la morfología urbana y estructura Intervenir la morfología urbana y la estructura
predial predial a través de formas asociativas entre los
propietarios, con el fin de establecer una nueva
configuración física y predial.
Para regular el mercado de suelo Regular el mercado del suelo por medio de
mecanismos para evitar las prácticas
especulativas sobre bienes inmuebles y
facilitamiento en la adquisición de suelo público.
Para financiamiento del desarrollo urbano Promover la participación de la sociedad en los
beneficios económicos producidos por la
planificación urbanística y desarrollo urbano en
general.
Para gestión del suelo de asentamientos de Regularizar física y legalmente, de forma
21
hecho prioritaria, en cumplimiento de la función social y
ambiental de la propiedad.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

Entre las novedades más importantes destaca el mecanismo de la distribución

equitativa de cargas y beneficios 22, que busca promover el uso racional del suelo con
base en la delimitación de espacios físicos de gestión (unidades de actuación

17
LOOTUGS, Artículo 27.
18
LOOTUGS, Artículo 40 y siguientes.
19
LOOTUGS, Artículo 48 y siguientes.
20
Estructura urbana.
21
Asentamientos caracterizados por formas de ocupación del territorio que no han considerado el
planeamiento urbanístico establecido, o que se encuentra en zona de riesgo y que presenta inseguridad
jurídica respecto de la tenencia del suelo, precariedad en la vivienda y déficit de infraestructuras y
servicios básicos (LOOTUGS, Artículo 74).
22
LOOTUGS, Artículo 50 y siguientes.
urbanística), conformados por uno o varios inmuebles, para su transformación o
urbanización, en función del interés general. Para ese fin, se obliga a los propietarios
del suelo de cada unidad de actuación a realizar varias acciones para el
aprovechamiento urbanístico, tales como: cesión gratuita de suelo destinado a
espacio público, infraestructuras y equipamientos, con énfasis en la determinación de
porcentajes para áreas verdes, comunitarias y vías (determinados en el COOTAD);
financiamiento y ejecución de obras de urbanización y financiamiento de los gastos
derivados de las reubicaciones, compensaciones, costos de planificación, etc.
Complementariamente, los propietarios adquieren derechos como la participación en
los beneficios derivados del aprovechamiento urbanístico (en proporción al valor del
inmueble aportado) y compensación por la cargas impuestas, que deberán
determinarse mediante actos administrativos emitidos por los GAD municipales.

Para regular el mercado de suelo 23, la LOOTUGS establece mecanismos puntuales

para evitar prácticas especulativas sobre los bienes inmuebles y facilitar la
adquisición del suelo público para el desarrollo de actuaciones urbanísticas.

Cuadro 6: Instrumentos específicos para regular el mercado del suelo

Mecanismos específicos Características
Derecho de adquisición preferente Los GAD podrán adquirir predios con la finalidad
de consolidar sistemas públicos y construir
24
vivienda de interés social.
Declaración de desarrollo y construcción prioritaria Los GAD determinarán zonas o predios dentro del
límite urbano que serán urbanizados o construidos
por sus propietarios en un plazo no menor a 3
años.
Declaración de zona de interés social Los GAD declararán zonas especiales de interés
social a predios localizados dentro del límite
urbano o zonas de expansión urbana en función Pag. 7
de la función social y ambiental de la propiedad.
Anuncio del proyecto Instrumento que permite fijar el avalúo de los
inmuebles dentro de la zona de influencia de
obras públicas al valor de la fecha del anuncio
público de las respectivas obras, a fin de evitar el
pago de un sobreprecio en caso de
expropiaciones inmediatas o futuras.
Afectaciones Los GAD limitarán autorizaciones de urbanización,
parcelación, construcción, aprovechamiento y uso
del suelo, por afectaciones a obras públicas e
iniciativas de interés social y otras que definan la
Ley.
Derecho de superficie Instrumento para que el Estado transfiera a favor
de un tercero la edificación en suelo de su
propiedad, en suelos declarados de regularización
prioritaria o destinados a viviendas de interés
social.
Bancos de suelo Instrumento que permite destinar a los fines de
utilidad pública los bienes inmuebles municipales
de dominio privado.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

A través de esta regulación del mercado del suelo se pretende, en definitiva, utilizar
diversos instrumentos para salvaguardar el interés social en el aprovechamiento y
ocupación del suelo, ante prácticas de carácter especulativo que pongan en riesgo la
satisfacción de los derechos a la ciudad y al hábitat seguro y saludable.

23
LOOTUGS, Artículo 60.
24
De acuerdo a lo establecido en el Capítulo IV de la LOOTUGS sobre “Vivienda de interés social”
(Artículo 85 y siguientes).
Para el financiamiento del desarrollo urbano 25 , la LOOTUGS contempla la
participación de la sociedad en los beneficios económicos producidos por la
planificación urbanística, particularmente cuando: se transforma el suelo rural en
urbano, se transforma el suelo rural en suelo rural de expansión urbana, se modifican
los usos del suelo y se autoriza un mayor aprovechamiento del suelo.

En ese sentido, los GAD municipales utilizarán la figura de la concesión onerosa de

derechos para garantizar la participación de la sociedad en estos beneficios
económicos, que deberán pagarse por los solicitantes de los permisos respectivos, a
través del pago en dinero o especie (suelo urbanizado, vivienda de interés social,
equipamientos comunitarios, infraestructura). En caso el pago se realice en dinero,
estos recursos deberán utilizarse exclusivamente para la ejecución de infraestructura,
construcción de vivienda adecuada y digna de interés social, sistemas públicos de
soporte (agua segura, saneamiento adecuado y gestión integral de desechos), que
garanticen el derecho a la ciudad de los habitantes.

Adicionalmente a estos instrumentos, en el acápite correspondiente a la gestión del

suelo, se delinean en su parte final dos temas de vital importancia para la garantía
del derecho a la vivienda adecuada y digna: habilitación del suelo para la edificación
y vivienda de interés social. 26

En el primer caso la LOOTUGS establece las condiciones para la habilitación del

suelo como requisito previo al otorgamiento de permisos de construcción, en el
marco del planeamiento urbanístico y los instrumentos de gestión del suelo
anteriormente detallados. En ese sentido, se obliga a los propietarios que los lotes
posean determinadas características a nivel de superficie, de acuerdo a la Pag. 8
clasificación de los suelos, determinada en los planes locales respectivos, para
obtener el permiso de construcción.

El segundo caso la LOOTUGS conceptualiza a la vivienda de interés social 27 y

especifica que su construcción deberá realizarse en suelo urbano dotado de
infraestructura y servicios necesarios, preferentemente en áreas consolidadas de las
ciudades, con la finalidad de evitar la exclusión y segregación de la población
beneficiaria. Obligatoriamente, asimismo, en las circunscripciones con más de veinte
mil habitantes o en los que se prevean problemas de acceso a la vivienda, los planes
de uso y gestión del suelo establecerán que las acciones privadas de urbanización de
suelo para uso residencial, destinen un porcentaje para vivienda de interés social. 28

Régimen institucional

La Constitución de la República advierte que la rectoría, planificación, ejecución y

evaluación de las políticas públicas nacionales corresponde al Gobierno central,
mientras que el control sobre el uso y ocupación del suelo es competencia de los
GAD municipales. Asimismo, la adopción de políticas integrales y participativas de
ordenamiento territorial urbano y de uso del suelo corresponde al Gobierno central y
GAD de forma conjunta. Complementariamente, en el caso de la regulación del uso y
ocupación del suelo urbano y rural, los GAD municipales tienen la obligación de

25
LOOTUGS, Artículo 71 y siguientes.
26
LOOTUGS, Artículo 77 y siguientes.
27
Vivienda adecuada y digna destinada a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad, o a los
grupos de atención prioritaria (LOOTUGS, Artículo 85).
28
LOOTUGS, Artículo 87.
articular su planificación cantonal con la planificación nacional a cargo del Gobierno
central. 29

Cuadro 7: Atribuciones constitucionales de rectoría y planificación sobre uso y ocupación del suelo
Nivel gobierno Atribuciones Obligaciones reciprocas
Gobierno central Rectoría, planificación, ejecución y
evaluación de las políticas públicas
nacionales.
Adoptar políticas integrales y
participativas de ordenamiento
territorial urbano y de uso del suelo
GAD municipal Ejercer el control sobre el uso y Planificar el desarrollo
ocupación del suelo cantonal de manera
Adoptar políticas integrales y articulada con la
participativas de ordenamiento planificación nacional,
territorial urbano y de uso del suelo regional, provincial y
cantonal, con el fin de
regular el uso y la ocupación
del suelo urbano y rural.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

En ese sentido, para asegurar el cumplimiento de estas atribuciones y obligaciones,

la LOOTUGS dispone la creación de un Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo
y una Superintendencia de Ordenamiento Territorial y Uso y Gestión del Suelo. 30
Mientras el primero tiene la facultad de emitir regulaciones técnicas para el eficiente
ejercicio de la competencia de uso y gestión del suelo por parte de los GAD
municipales, el segundo tiene la finalidad de vigilar los procesos de ordenamiento
territorial y uso y gestión del suelo de todos los niveles de gobierno, con la capacidad
de sancionar en caso de incumplimiento, como parte de la rectoría y adopción de
políticas integrales y participativas sobre ordenamiento territorial y de uso del suelo. Pag. 9
31
Cuadro 8: Institucionalidad de la LOOTUGS
Ente Conformación Principales atribuciones
Consejo Técnico Máximas autoridades de los Emitir regulaciones técnicas
ministerios rectores de hábitat y
vivienda y planificación nacional, Asesorar, a través de su
y un representante de los GAD Secretaría Técnica, a los GAD
municipales. municipales en la aplicación de
la LOOTUGS y regulaciones
Secretaría Técnica ejercida por técnicas
la autoridad del ministerio rector
de hábitat y vivienda.
Superintendencia Superintendente Vigilar y controlar el
cumplimiento de la normativa en
Nombrado por el Consejo de todos los niveles de gobierno
Participación Ciudadana y relativa a: ordenamiento
Control Social de una terna territorial, planeamiento
enviada por el Presidente de la urbanístico, uso y gestión del
República. suelo.

Vigilar que los instrumentos de

uso y gestión del suelo se
articulen con la planificación
nacional y sectorial.

29
Constitución de la República, Artículos 141; 264, numerales 1 y 2; 415.
30
Adicionalmente, como parte de la institucionalidad implementada, la LOOTUGS crea el Catastro
Nacional Integrado Georreferenciado, con la finalidad de que los GAD generen en un plazo de hasta dos
años toda la información relacionada con catastros y ordenamiento territorial y la compartan a través del
Sistema de Catastro Nacional Integrado Georreferenciado, administrado por el ente rector de hábitat y
vivienda.
31
LOOTUGS, Artículo 90 y siguientes.
 Controlar que los GAD
municipales impongan
sanciones administrativas en el
marco de su competencia sobre
uso y ocupación del suelo.

Imponer sanciones por

incumplimiento de la LOOTUGS.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

Con ello, la Superintendencia tendrá la facultad de vigilar y sancionar a los GAD,

mientras que estos harán lo propio con los particulares, como se analizará más
adelante. En ese sentido, se establecen dos niveles de vigilancia y control. Por un
lado, el Gobierno central velará por el cumplimiento de las políticas integrales
establecidas en la LOOTUGS, mientras que los gobiernos locales municipales
ejercerán el control sobre el uso y ocupación del suelo, de manera autónoma, a partir
de la determinación de responsabilidades de las personas naturales o jurídicas,
públicas y privadas, que incurran en el cometimiento de infracciones al uso y gestión
del suelo.

Régimen sancionatorio

Así, la LOOTUGS dispone un régimen de sanciones sujetas al accionar de la

Superintendencia y al control que deben ejercer los GAD municipales.
Cuadro 9: Régimen sancionatorio de la LOOTUGS
32
Sancionador Responsables Principales infracciones y sanciones
GAD municipal Personas naturales o Leves (sanciones entre 10% de un SBU y 50 SBU):
jurídicas, públicas o Pag. 10
privadas, por Ejecución de obras de infraestructura, edificación o
incumplimiento de las construcción, sin permisos municipales.
disposiciones
establecidas en la No asumir las cargas urbanísticas ni las cesiones de
LOOTUGS y en el Plan suelo obligatorias
de uso y gestión del
suelo municipal. Graves (sanciones entre 50 y 100 SBU):

Ejecución de obras de infraestructura, edificación o

construcción, sin permisos municipales, que ocasiones
daños a los bienes o supongan riesgo para la
seguridad de las personas.

Comerciar lotes sin permisos ni autorizaciones.

Superintendencia GAD municipales por Leves (sanciones entre 10% de un SBU y 20 SBU):
incumplimiento de las
disposiciones Aprobar o aplicar instrumentos de ordenamiento
establecidas en la territorial y uso y gestión del suelo contrarios a las
LOOTUGS. disposiciones de la LOOTUGS.

Graves (sanciones entre 20 y 50 SBU):

Incumplir el deber de controlar y sancionar las

infracciones sobre ordenamiento territorial y uso y
gestión del suelo.

Incumplir la obligación de garantizar la participación

ciudadana y el derecho a la información pública.

32
LOOTUGS, Artículo 105 y siguientes.
 Muy graves (sanciones entre 50 y 100 SBU):

Emitir actos que contravengan la legislación de riesgos

y sobre protección del patrimonio.

Incumplir el deber de control en materia de

construcción y que ponga en peligro la vida e integridad
de las personas.
Elaboración: Instituto de Pensamiento Político

De esta forma, se plantea la necesidad de incidir en la vigilancia y control de los

diferentes mecanismos establecidos para el correcto ejercicio de las atribuciones y
competencias de cada nivel de gobierno. Con el COOTAD y el COPFP se sentaron
las bases de la planificación del ordenamiento territorial y con la LOOTUGS se prevé
dar un paso más adelante con el uso y la gestión del suelo, puntualizando el accionar
en el planeamiento articulado y en el fortalecimiento de las capacidades
institucionales.

III. La LOOTUGS a la luz de la reconstrucción

El terremoto ocurrido en la costa norte del Ecuador ha sido uno de los más
devastadores de su historia. A la fecha, se han contabilizado más de 650 muertos y
miles de damnificados, siendo los cantones de las provincias de Manabí y
Esmeraldas los más perjudicados. Esta pérdida invalorable de vidas está
acompañada de la destrucción y afectación de infraestructura pública y privada, como
viviendas, escuelas, hospitales y carreteras.

Luego de dos meses de ocurrido el desastre, surge la imperiosa necesidad de

empezar a planificar ordenadamente las diferentes fases de reconstrucción de las Pag. 11
zonas afectadas, para lo cual resulta fundamental una eficiente articulación entre el
Gobierno central, GAD de los cantones afectados y ciudadanía local, sobre la base
de un planeamiento estratégico del uso y gestión del suelo, que contemple la
reconstrucción de viviendas en el mismo terreno, el empoderamiento de las
comunidades locales y el uso de la institucionalidad existente 33 , por lo que la
implementación de las disposiciones establecidas en la LOOTUGS deviene en
imperativa.

En relación al ordenamiento territorial

En total son seis cantones de la provincias de Manabí (Pedernales, Jama, Sucre,

Chone, San Vicente y Tosagua) y dos de la provincia de Esmeraldas (Muisne y
Atacames), los que se expusieron a la severidad 1 en la escala MMI (Escala
modificada de Mercalli), mientras que once de Manabí (Rocafuerte, Jaramijo, Manta,
Portoviejo, Montecristi, Bolívar, Junín, Santa Ana, El Carmen, Pichincha y Flavio
Alfaro) y tres de Esmeraldas (Quinindé, Rioverde y Esmeraldas) a la severidad 0.75.
En total veintidós cantones que sufrieron los peores estragos del sismo, con un
aproximado de 16,000 edificaciones destruidas y dañadas. 34

A partir de la planificación que puedan implementar los referidos GAD municipales,

en torno a la actualización de sus planes de ordenamiento territorial y otros

33
Ver: http://peer.berkeley.edu/publications/peer_reports/reports_2013/webPEER-2013-01-Comerio.pdf
34
Reporte “Evaluación Rápida Multisectorial Inicial (MIRA) - Ecuador Terremoto”, elaborado por el
Equipo Humanitario de País (conformado por la Organización de Naciones Unidas Ecuador y la
Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos), de 08 de mayo de 2016.
complementarios, de forma articulada con el plan especial de reconstrucción, se
sentarán las bases para el planeamiento posterior del uso y gestión del suelo.

Con la LOOTUGS (cuadro 3 del presente documento) se esclarece la centralidad de

los planes de ordenamiento municipales, para que a través de estos se establezcan
los parámetros que deben seguir los otros niveles de gobierno locales. En ese marco,
un primer paso para ello a nivel de ordenamiento territorial debería suponer la
elaboración inmediata de los catastros cantonales, como eje de la planificación
posterior.

En relación al planeamiento del uso del suelo

Se torna prioritario, como siguiente paso, que los GAD cantonales utilicen las
herramientas para clasificación del suelo de las zonas afectadas (cuadro 4 del
presente documento), para sustentar las políticas que desde Gobierno central se
puedan implementar con relación a la eficiente dotación de servicios en todas las
fases de reconstrucción. Muy probablemente la mayoría de suelos de los cantones
afectados se subclasifiquen como no consolidados, debido al estado de los
equipamientos e infraestructuras. Adicionalmente, el referido planeamiento de los
GAD locales servirá para determinar aquellos espacios rurales que puedan
habilitarse para el uso urbano, en el marco del Plan nacional de desarrollo y el plan
específico para la reconstrucción, liderado por el Comité de Reconstrucción y
Reactivación Productiva.

Complementariamente, como parte del contenido estructurante de los planes de uso

y gestión del suelo, los GAD municipal deberán determinar la viabilidad de la
ejecución de planes complementarios y proyectos específicos, como terminales Pag. 12
terrestres, comerciales y espacios recreativos y turísticos, anclados en las realidades
socioculturales de los cantones.

Finalmente, dentro del contenido urbanístico del planeamiento, los GAD tienen la
obligación de especificar el suelo destinado para vivienda y zonas especiales de
interés social, de forma coordinada con el ente rector de hábitat y vivienda, de
acuerdo a lo establecido en la LOOTUGS. Si se considera que la reconstrucción de
los cantones afectados muy probablemente tome varios años y que el Plan de uso y
gestión de suelo estará vigente por lo menos doce años, resulta imprescindible
coordinar el destino de este tipo de viviendas con un fuerte arraigo local.

En relación a la gestión del suelo

Para viabilizar la adquisición y administración del suelo, los GAD deberán especificar
dentro de sus agendas regulatorias la normativa necesaria para evitar prácticas
especulativas sobre bienes inmuebles, facilitar la adquisición del suelo público y
fortalecer el financiamiento del desarrollo urbano con la participación de la ciudadanía.
En primera instancia, esto supone necesariamente la gestión del suelo anteriormente
clasificado y la consecución de los planes y proyectos con base en los instrumentos
específicos para regular el suelo (cuadro 6 del presente documento). Como se
mencionó anteriormente, el derecho de adquisición preferente permite a los GAD
consolidar sistemas públicos y construcción de vivienda social, por medio de la
adquisición rápida de terrenos, por lo que su implementación en el caso de las zonas
afectadas resultará clave para acelerar el proceso de reconstrucción.

Asimismo, los GAD deberán fijar el avalúo de los inmuebles dentro de las zonas
afectadas por el sismo, donde se tenga proyectada la construcción de obras públicas,
para evitar el pago de sobreprecio en caso de expropiaciones futuras. Este
instrumento es de fácil aplicación, bastando únicamente el anuncio mediante acto
administrativo, mismo que debe ser publicado, a su vez, en un diario de amplia
circulación local.

Otro mecanismo directamente relacionado con la gestión del planeamiento y que

debe ser implementado por medio de acto administrativo, es el derecho de superficie.
Directamente relacionado con la planificación de la reconstrucción, este instrumento
podría permitir mayor control sobre el mercado del suelo, al brindar la posibilidad a
los GAD de transferir a favor de un tercero la edificación en suelos de su propiedad,
destinados a la construcción de vivienda social.

Finalmente, sobre el financiamiento del desarrollo urbano, como mecanismo que

permite la participación de la sociedad en los beneficios económicos producidos por
la planificación urbanística, cabe destacar también su pertinencia en el contexto
posterremoto. Como se mencionó anteriormente, este mecanismo supone un pago -
en calidad de concesión onerosa de derechos- por parte de los propietarios de
terrenos que se beneficien por la transformación del suelo, en los casos
específicamente establecidos. 35 La LOOTUGS no limita la aplicación de este
mecanismo a determinados propietarios, por lo que fácilmente el GAD municipal
podría determinar el pago de la concesión onerosa dependiendo del uso que se le
brinde al bien inmueble. En el marco de la planificación de la reconstrucción, este
instrumento podría ser de mucha utilidad si se articula eficientemente con el Gobierno
central.

En relación al régimen institucional Pag. 13

Despejadas las dudas sobre las atribuciones y obligaciones de cada nivel de

gobierno, cabe destacar el accionar que pueda ejercer el Consejo Técnico de Uso y
Gestión del Suelo en la emisión de regulación técnica complementaria que acelere la
aplicación de la LOOTUGS y el asesoramiento rápido a los GAD municipales 36; así
como de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial y Uso y Control del Suelo 37,
en lo correspondiente a la vigilancia y control del cumplimiento por parte de los GAD
de la disposiciones legales, reglamentarias y administrativas.

En ese sentido, el Consejo deberá expedir a la brevedad reglamentación adicional

dirigida a viabilizar el proceso de reconstrucción de las zonas afectadas, con hincapié
en los apartados relacionados con el aprovechamiento, ocupación y gestión del suelo.

La Superintendencia, en su caso, deberá realizar seguimiento pormenorizado de los

procesos relacionados directamente con la reconstrucción que realicen los GAD. Una
vez nombrado el Superintendente, en un plazo máximo de veinte días, urge el control
sobre todo para la elaboración de los respectivos catastros cantonales que sustenten
el planeamiento y gestión del suelo posterior. Adicionalmente, se torna indispensable
la definición de medidas, mecanismos y plazos para controlar que los GAD

35
Cuando se transforma suelo rural en urbano y el suelo rural en suelo rural de expansión urbana,
cuando se modifican los usos del suelo y cuando se autoriza un mayor aprovechamiento del suelo
(LOOTUGS, Artículo 71).
36
Deberá conformarse en un plazo máximo de sesenta días, contados a partir de la publicación en el
Registro Oficial (LOOTUGS, Primera disposición transitoria).
37
El Superintendente será nombrado en un plazo máximo de veinte días (LOOTUGS, Segunda
disposición transitoria).
efectivamente impongan las sanciones administrativas establecidas en la LOOTUGS,
según sus atribuciones y competencias.

En relación al régimen sancionatorio

Los GAD municipales tendrán en sus manos los instrumentos para evitar que se
ejecuten obras de infraestructura, edificación y construcción, sin los debidos
procedimientos y permisos, con la posibilidad de sancionar a las personas naturales y
jurídicas, públicas y privadas que contravengan las disposiciones de la LOOTUGS.
Corresponde en el contexto posterremoto el establecimiento de regulaciones a nivel
local que establezcan los rangos de las sanciones, con énfasis en aquellas
ejecuciones de obras que supongan riesgo para la seguridad de las personas y que
eviten el comercio de lotes y terrenos sin las debidas autorizaciones. Adicionalmente,
cabe destacar que dentro de las infracciones (cuadro 9 del presente documento) se
prevé sanciones a los particulares que no realicen las cesiones del suelo obligatorias,
por lo que los GAD, luego de definir este tipo de instrumentos en el planeamiento de
uso y gestión del suelo de los cantones afectados por el sismo, deberán advertir su
incumplimiento sancionando severamente este tipo de comportamientos.

IV. Conclusiones

La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Uso y Gestión del Suelo complementa

a nivel técnico las disposiciones establecidas en el COOTAD y COPFP,
puntualizando el accionar en la planificación del uso y gestión del suelo urbano y rural
de los cantones, por medio de la regulación de instrumentos y mecanismos para el
ordenamiento territorial, planeamiento del suelo, gestión del suelo y régimen
institucional y sancionatorio. Pag. 14

Las principales disposiciones giran en torno a la dotación de varios mecanismos e

instrumentos para que los GAD municipales puedan ejercer sus atribuciones sobre el
uso y control del suelo de forma ordenada y planificada, como parte de la centralidad
que ahora supone claramente la planificación del desarrollo de los cantones dentro
del esquema de planificación a nivel nacional. Esto se manifiesta en la importancia
que otorga la LOOTUGS a la elaboración del Plan de desarrollo y ordenamiento
territorial y el plan específico de uso y gestión del suelo por parte de los GAD
municipales, cuyos contenidos deben estabalecer con claridad los lineamientos a
seguir por los otros niveles de gobierno locales (provinciales y parroquiales), sobre el
aprovechamiento, ocupación y gestión del suelo.

Dentro de los mecanismos que regula la LOOTUGS para que sean implementados
por los GAD municipales se encuentra la clasificación y subclasificación de los suelos
urbanos y rurales y el planeamiento que sobre los mismos deben ejecutar los
gobiernos locales. Esta clasificación tiene como base las características de los
espacios territoriales, en relación a los servicios, equipamientos e infraestructuras
que poseen, para promover el desarrollo urbanístico de los cantones.

En relación a los instrumentos para la gestión del suelo destacan la distribución

equitativa de cargas y beneficios, que obliga a los propietarios del suelo, según sus
características, a realizar diversas acciones para el aprovechamiento urbanístico
(cesión gratuita de suelo destinado a espacio público) y el financiamiento de los
gastos derivados de las reubicaciones y costos de planificación, a cambio de
beneficios derivados del aprovechamiento urbanístico y compensaciones por las
cargas impuestas.
Asimismo, para la gestión del suelo, la LOOTUGS dota a los GAD municipales de
otros instrumentos para evitar prácticas especulativas sobre las propiedades, tales
como el derecho de adquisición preferente, derecho de superficie, anuncio del
proyecto, declaración de zonas de interés social y afectaciones.
Complementariamente, para el financiamiento del desarrollo urbano, la LOOTUGS
contempla figuras que deberán ser usadas por los GAD municipales para contemplar
la participación de la sociedad en los beneficios económicos producidos por la
planificación urbanística (concesión onerosa de derechos), que deberán utilizarse
exclusivamente para la construcción de vivienda adecuada y digna de interés social,
sistemas públicos de soporte (agua segura, saneamiento adecuado y gestión integral
de desechos).

Para la eficiente implementación de los mecanismos, la LOOTUGS regula la creación

de dos entidades: Consejo Técnico y Superintendencia. El primero para emitir
regulaciones técnicas complementarias, y el segundo para vigilar el cumplimiento de
las disposiciones por parte de los GAD municipales. Adicionalmente, se fortalece el
accionar de los GAD municipales, con la especificación de infracciones que pudieran
cometer las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, en relación al uso y
gestión del suelo, y las sanciones respectivas.

Luego del terremoto ocurrido en la costa norte del Ecuador, que causó enormes
estragos en más de veinte cantones de las provincias de Manabí y Esmeraldas, se
torna imperativa la aplicación de esta normativa, que guíe la planificación urbanística
a mediano y largo plazo de los territorios afectados. Resulta fundamental asimismo
que las acciones sobre el uso y control del suelo sean articuladas con la planificación
de la reconstrucción que lidera el Gobierno central, pero dejando clara la delimitación Pag. 15
respecto de las atribuciones y obligaciones de cada nivel de gobierno.

Los mecanismos e instrumentos imprescindibles que deberán considerarse en el

Plan de uso y gestión del suelo de los respectivos cantones en reconstrucción,
supone mínimamente la elaboración y/o actualización inmediata de los catastros;
clasificación del suelo urbano y rural; identificación y localización de infraestructuras
de transporte, comunicaciones, agua, saneamiento, gestión de residuos;
identificación y cuantificación del suelo destinado a equipamiento y espacios públicos;
implementación de los instrumentos para controlar el mercado del suelo; habilitación
del suelo para los permisos de edificación; y, asignación de suelo urbano para la
construcción de viviendas de interés social.