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Avaliação da educação superior,

reforma do Estado e agências


reguladoras nos governos FHC1
José Carlos Rothen*
Gladys Beatriz Barreyro**

Lutar com Palavras é a luta mais vã.


Resumo Entretanto lutamos mal rompe a manhã
Drummond
Este artigo analisa o conceito de
agência reguladora e suas implica-
ções nas políticas para a educação Este trabalho é um dos resultados
superior durante os governos de Fer- das investigações da linha de pesqui-
nando Henrique Cardoso. São revisa- sa “Avaliação das instituições brasi-
dos os conceitos de regulação e agên-
cias reguladoras e sua significação na
leiras de educação superior: política,
agenda governamental. As agências história, concepções, atores e marcos
reguladoras, no marco da reforma legislativos”, do Grupo de Estudos
do Estado iniciada nesse governo, e Pesquisa em Política e História
inserem-se na proposta de um Estado
com menor intervenção na prestação
de serviços e com a promoção de ati-
vidades privadas. Porém, no âmbito *
Mestre em Filosofia pela PUC-Campinas e Dou-
do Ministério da Educação, a ênfase tor em Educação pela Universidade Metodista
não foi na criação de agências, mas no de Piracicaba. Professor do Departamento de
fortalecimento do Estado avaliador. O Educação da UFSCar.
Estado foi o mediador entre o forne- **
Doutora em Educação pela Universidade de
cedor de educação superior (as IES) e São Paulo. Professora na Universidade de São
o mercado consumidor, informando à Paulo (Escola de Artes, Ciências e Humanida-
população os resultados da sua ava- des - EACH) e no Programa de Pós-Graduação
liação e autorizando o funcionamento em Integração da América Latina (Prolam).
das IES.
1
Este artigo é uma versão reformulada e amplia-
da do texto intitulado “Regulação, agências e
Palavras-chave: Regulação. Agências reforma do Estado: deÞnição de conceitos em
de regulação. Educação superior. Ava- uma agenda de pesquisa”, apresentado no VI
liação da educação superior. Encontro Regional da Anpae Sudeste.

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da Avaliação da Educação Superior conceitos de regulação e agências re-
(GEPPHAES), vinculado ao Programa guladoras e, num segundo, reconstrói-
de Pós-Graduação em Educação Su- se a reelaboração teórica destes na
perior da Unitri e à Escola de Artes, agenda de governo.
Ciências e Humanidades da USP.
A linha de pesquisa tem por ob-
jetivo explicitar, na história recente
Regulação e controle
da educação brasileira, os modelos Na teoria clássica do Estado o
de universidade e as políticas para a poder é dividido em três: o Executivo,
educação superior presentes tanto na o Legislativo e o Judiciário. O que ca-
elaboração e implantação das práticas racteriza esses poderes é a autonomia
de avaliação das instituições, como
de um em relação ao outro e a especia-
nos debates e embates políticos sobre
lização das suas atividades: executar,
os modelos de avaliação. Esta linha
legislar e julgar.
possui ainda outro objetivo: explicar
Uma das dimensões do Poder do
os motivos que levaram a avaliação
Executivo é o poder de polícia, que Di
a tornar-se o referencial para a regu-
Pietro (2006) define como a atividade
lação do sistema a partir da promul-
prevista em lei pela qual a liberdade
gação da Lei de Diretrizes e Bases da
do indivíduo é restringida, visando
Educação em 1996.
ao bem comum. Atualmente, além
Essa linha de pesquisa investiga
do aspecto restritivo – de proibir, ou
cinco pólos: a) concepções de avaliação;
b) política e história da avaliação da restringir e, finalmente, não “deixar
educação superior; c) legislação/atos fazer” –, o poder de polícia significa
normativos; d) agências e atores; e) as obrigar à realização de ações específi-
implicações dos aspectos técnicos da cas, por exemplo, em casos de aciden-
avaliação na constituição de modelos tes, é obrigatório o socorro às vítimas.
de instituições de educação superior. Mediante esse poder, o Executivo fis-
Apesar de esta divisão ser artificial – caliza e controla a ação privada.
pois os pólos são intimamente relacio- O poder de polícia é caracterizado
nados e mutuamente influenciados –, pelos seguintes atributos: discricio-
facilita contextualizar o trabalho e di- nariedade (a liberdade para definir
mensionar a importância de cada um o melhor momento para adotar as
dos pólos. medidas); auto-executoriedade (é dis-
Com este artigo, busca-se escla- pensada a autorização judicial para a
recer a compreensão, no contexto do ação estatal, cabendo à pessoa lesada
governo Fernando Henrique Cardoso, recorrer ao Judiciário); coercibilidade
do conceito de “agência reguladora” e (dotado de poder de coerção). Por ou-
as suas implicações nas políticas para tro lado, esse poder é limitado: aos fins
a educação superior. Num primeiro (o interesse público), à competência
momento, é apresentada a revisão dos (deve ser respeitada a previsão legal

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do órgão competente para o exercício Agências reguladoras
desse poder em cada caso) e à propor-
cionalidade dos meios aos fins (não se A figura de agências reguladoras
deve restringir a liberdade individual não faz parte do direito administrati-
além do necessário para a realização vo brasileiro. Segundo Moreira (2001),
dos fins) (DI PIETRO, 2006). a legislação brasileira é omissa em re-
O Legislativo tem o poder de atri- lação às atribuições, às funções e às
buir ao Executivo a função de regular limitações de atuação das agências e,
a aplicação de uma lei; assim, também finalmente, na definição do que seja
exerce funções legislativas. Esse pro- uma agência. O autor classifica-as
cedimento legislativo justifica-se pelo em dois tipos: as de “regulação”, que
fato de parte significativa da aplica- regulam as atividades típicas do Es-
ção de uma lei referir-se a aspectos tado, e as de “execução”, que realizam
técnicos que não convêm serem defini- serviços de ordem social, por exem-
dos por lei, mas, sim, por regulamento plo, as agências de correio. No mesmo
próprio (ARAGÃO, 2000). Com base sentido, em estudo sobre as agências
nessa conceituação, a regulação social de regulação no Brasil, Nunes (2003)
pode ser dividida em dois tipos: a po- afirma que os órgãos federais respon-
lítica, estabelecida no âmbito do Le- sáveis pela informação das atividades
gislativo, é resultado do embate entre estatais, principalmente o Sistema
concepções e posicionamentos diferen- de Informações Organizacionais do
tes; a técnica, efetivada no âmbito do Governo Federal (Siorg), ligado ao Mi-
Executivo, é o desdobramento da re- nistério do Planejamento, não separa
gulação política para a sua aplicação. na sua classificação esses dois tipos de
A regulação realizada pelo Exe- agências.
cutivo é limitada pelos norteamentos As agências reguladoras têm a
estabelecidos na regulação “política”; sua origem nos Estados Unidos, no
dessa forma, não pode criar preceito final do século XIX, e consolidaram-se
novo, inovando na ordem política (DI no século XX. Edson Nunes (2003), ao
PIETRO, 2006; ARAGÃO, 2000; MO- historiar o modelo norte-americano,
REIRA, 2001). Isso denota que não divide o desenvolvimento dessas agên-
pode criar obrigações, deveres, penas cias em quatro períodos/regimes: re-
e tributos às pessoas privadas diferen- gime de mercado, regime associativo/
tes dos estabelecidos pelo Legislativo, corporativo, regime societal e regime
bem como restringir a atividade eco- de eficiência e reforma regulatória.
nômica. Além disso, deve apresentar O primeiro, regime de mercado,
os seus fundamentos legais e respei- iniciou-se em 1887 com a criação da
tar a divisão de competências entre as Interstate Commerce Commission
entidades da federação. (ICC), que surgiu com a função de
regulamentar preços e evitar que
houvesse concentração no setor fer-

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roviário, que, ao contrário do Brasil, enfatizar nos processos as conseqüên-
foi uma iniciativa privada desde o cias futuras das políticas públicas e
seu início. As agências, no seu nasci- das ações das empresas referentes ao
mento, tinham como características meio ambiente e à saúde. No âmbito
básicas a independência dos processos organizacional das agências, nesse pe-
políticos, a sua organização burocráti- ríodo são relevantes as preocupações
ca, a fundamentação de suas ativida- pela transparência e democratização.
des por meio de pareceres científicos Na elaboração da regulamentação
e o elo entre governo e universidades. pelas agências, são realizadas audiên-
Nesse momento, o controle estatal das cias públicas permitindo que os inte-
agências ocorreu pela nomeação dos ressados participem do processo de
seus integrantes e definição do seu elaboração das normas. No âmbito do
orçamento pelo Legislativo, bem como controle e da punição, há preocupação
pela sua dependência em relação ao em estabelecer procedimentos judi-
Judiciário. ciais, garantindo a voz a todos os en-
O segundo, regime associativo/cor- volvidos nos processos.
porativo, iniciado na década de 1910 e O quarto, regime de eficiência e
intensificado na década de 1930, teve reforma regulatória, é quase conco-
como marco principal a associação mitante com o anterior e tem como
Estado-indústria, no sentido de orga- fundamento a crítica à excessiva regu-
nizar o sistema produtivo para aten- lamentação da economia norte-ameri-
der às exigências da Primeira Guerra cana. Compreende-se que o combate à
Mundial e de superar a depressão da inflação e o aumento da eficiência da
década de 1930. Ao contrário da fase economia norte-americana teriam a
anterior, que buscava defender os in- desregulamentação como alavanca.
teresses do mercado consumidor, as Alinhado ao regime da eficiência
agências foram criadas para proteger e reforma regulatória, na segunda me-
as indústrias da difração e da concor- tade da década de 1990 a expressão
rência, o que, de certa forma, estimu- “agência reguladora” começou a ser
lou a cartelização como recurso para utilizada intensivamente no Brasil,
estabilização em períodos de crise. no contexto da reforma do Estado e
O terceiro, regime societal, teve o da intensificação das privatizações no
seu início no final da década de 1960, governo Fernando Henrique Cardoso.
quando retomou a defesa da socieda- A política administrativa/econômica
de, não mais apenas do consumidor, desse período tinha como norte que
mas também do cidadão, nos aspectos o Estado deveria deixar de ser prove-
ligados à saúde pública, ao meio am- dor de serviços relacionados à infra-
biente e ao trabalho. Esta fase é mar- estrutura e passá-los para a iniciativa
cada pela intensificação da regulação privada.
em diversas áreas e pela busca do As discussões da figura das agên-
conhecimento técnico-científico, por cias de regulação ocorreram em dois

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campos: no do direito e no da econo- Executivo seria pautada pelos aspec-
mia. Naquele eram discutidas as atri- tos políticos e a das agências, pelos téc-
buições e limitações das agências e, nicos; já o Judiciário só seria acionado
neste, a motivação para a criação das no momento em que os envolvidos se
agências reguladoras. sentissem prejudicados pelas decisões
das agências.2
Arnold Wald e Luiza Moraes
O quarto poder (apud VALÉRIO, 2005) explicitam
quatro tipos de autonomia das agên-
No campo do direito, uma das
cias: decisória – independência do
interpretações de caracterização das
governo e das empresas; de objetivos
agências reguladoras é a compreensão
– capacidade de estabelecer metas; de
de que poderiam se constituir num
escolha dos instrumentos; financeira.
quarto poder, que teria independência
A compreensão das agências em
em relação aos três poderes clássicos.
um quarto poder implica a questão do
Retomando a discussão inicial deste
controle desse poder. Aragão (2000,
texto, tem-se que a especialização da
p. 293) compreende que seria esse con-
agência não se dá pelo tipo de poder
trole somado à responsabilidade e ao
a ser exercido (executar, legislar, jul-
espírito público dos agentes que lhes
gar), mas pelo poder exercido em re-
daria legitimidade e potencialidade.
lação a um dos setores da vida social
Moreira (2000) aponta que os regula-
e econômica, por exemplo, telecomuni-
mentos e as decisões estabelecidos pe-
cações, petróleo, saúde, etc. Esse po-
las agências sempre estarão sujeitos
der se justificaria pela complexidade
ao controle do Judiciário. Melo (2001,
e especificidade técnicas das diver-
p. 61) argumenta que a principal crí-
sas atividades sociais e econômicas,
tica ao modelo de agências autônomas
que levariam a exigir a existência de
é o fato de o isolamento da burocracia
agências especializadas para a regula-
para a tomada das decisões técnicas
ção e controle dessas (ARAGÃO, 2000,
gerar um “deficit democrático”, pois,
p. 276).
apesar de não ter sido eleita, toma de-
As agências, nos termos de Nunes
cisões que afetam a sociedade. Por sua
(2003, p. 15), seriam entidades híbri-
vez, Nunes (2003, p. 6, 10, 62-63), com
das, primeiro, por serem, ao mesmo
pertinência, ressalta que toda regula-
tempo, sociedade e Estado; segundo,
mentação, mesmo a técnica, não é neu-
por exercerem as funções dos três po-
tra e que a autonomia/independência
deres. Grosso modo, a separação em
pode ser um obstáculo à implantação
relação aos outros poderes poderia ser
de uma agenda política vencedora nos
descrita assim: o Legislativo definiria
pleitos eleitorais. Nesse sentido, seria
os parâmetros gerais da regulamenta-
necessário definir mecanismos para
ção, e as agências fariam a regulação
que esta estabelecesse os objetivos e
dos detalhes técnicos; a agenda do
as metas da regulação.

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As agências reguladoras racionalização e redução de custos
do aparelho estatal e da melhoria da
no Brasil qualidade dos serviços prestados à
população” (Diário Oficial da União,
A criação de agências reguladoras
8-10-97, p. 22 592, seção 1).
estava inserida na política de reforma
Segundo o plano, distinguem-se
do Estado do governo Fernando Hen-
no Estado quatro setores (BRESSER
rique Cardoso, a qual considerava que
PEREIRA, 1998). O primeiro setor
o Estado precisava aumentar sua go-
compreendia o núcleo estratégico, no
vernança, ou seja, sua capacidade de
qual seriam definidas as leis e as po-
implementar, de forma eficiente, polí-
líticas públicas, composto pelo presi-
ticas públicas (BRASIL, 1995). Para a
dente da República, pelos ministros
coordenação desse processo, tinham-
de estado, pela cúpula dos ministérios
se os seguintes órgãos: a Câmara da
e pelos tribunais federais (Supremo
Reforma do Estado da Presidência da
Tribunal Federal e Ministério Públi-
República, o Conselho de Reforma do
co). Nos Estados e Municípios também
Estado (CRE) e o Ministério da Admi-
existem núcleos semelhantes.
nistração Federal e Reforma do Esta-
O segundo setor era aquele das
do (Mare).3
atividades exclusivas do Estado: o
Visando reconstruir a argumen-
poder de legislar e tributar. Nele es-
tação econômica em defesa da criação
tão incluídas a polícia, as Forças Ar-
das agências, tomar-se-ão como fon-
madas, os órgãos de fiscalização e de
tes: o Plano Diretor da Reforma do
regulamentação e os órgãos responsá-
Aparelho do Estado, elaborado pelo
veis pelas transferências de recursos
então ministro da Administração Fe-
(por exemplo, SUS e sistema de auxí-
deral e Reforma do Estado, Luiz Car-
lio-desemprego).
los Bresser Pereira; a recomendação
No terceiro setor encontram-se os
para a “construção do marco legal
serviços não exclusivos do Estado ou
dos entes reguladores”, de 31 de maio
competitivos, aqueles que não envol-
de 1996, do Conselho de Reforma do
vem o poder deste, mas seriam rea-
Estado, e dois artigos de José Cláu-
lizados ou subsidiados por ele, dado
dio Linhares Pires, publicados pelo
serem considerados de importância
BNDES.
para os direitos ou por se vincularem
O Plano Diretor da Reforma do
à competitividade externa. Não pode-
Aparelho do Estado tinha como prin-
riam ser recompensados mediante a
cípio básico que seria necessária a
cobrança de taxas.
superação do modelo de administra-
No quarto setor acha-se a produ-
ção pública burocrática e a sua subs-
ção de bens e serviços para o mercado,
tituição pela administração gerencial.
realizada pelo Estado mediante em-
A implantação do plano destinava-se
presas de economia mista, em setores
à reforma e ao “[...] aperfeiçoamento
estratégicos ou de serviços públicos.
da ação governamental por meio da

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Uma vez organizadas as ativida- descentralização para o setor público
des do Estado, Bresser Pereira (1998) não estatal da execução de serviços
também propôs o tipo de propriedade que não envolvem o exercício do poder
e de administração mais adequados do Estado, mas devem ser subsidiados
para cada setor. pelo Estado” (BRASIL, 1995, p. 18).
Assim, no núcleo estratégico e No caso das atividades não ex-
nas atividades exclusivas, a proprie- clusivas do Estado, dispunha-se que
dade deveria ser estatal. Aprovação a forma de propriedade fosse pública
de leis, determinação de políticas não estatal, distinguindo um terceiro
públicas e sentenças seriam tarefas tipo além da privada (que é destinada
a serem realizadas pelo Estado, via à obtenção de lucro ou consumo priva-
Legislativo, Executivo e Judiciário, do) e da pública estatal. Esta terceira
mas as entidades executoras seriam forma de propriedade inclui “[...] as
agências autônomas, cujo dirigente instituições de direito privado volta-
seria nomeado pelo ministro da área. das para o interesse público e não para
As tarefas a serem realizadas pelas o consumo privado, [porque] não são
entidades seriam pautadas mediante privadas, e sim públicas não estatais”
um contrato de gestão com os seus di- (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 262).
rigentes, o qual definiria os objetivos A proposta previa, ainda, a con-
de cada entidade, os indicadores de versão dos serviços não exclusivos do
desempenho e garantiria os recursos Estado, como escolas técnicas, centros
humanos, financeiros e materiais. de pesquisa, hospitais e museus, num
Uma vez estabelecido o contrato de tipo especial de entidade não estatal:
gestão, o dirigente teria autonomia as organizações sociais. Elas deveriam
para gerir o orçamento e seus funcio- celebrar um contrato de gestão com o
nários, contratar e pagar, assim como Poder Executivo e obter a aprovação
realizar compras, seguindo os princí- do Congresso para receber os fundos e
pios gerais de licitação. administrá-los (BARREYRO, 2005).
Na produção de bens e serviços Afinado com a idéia de que deve-
para o mercado encontram-se as ativi- ria haver uma redefinição do papel re-
dades que foram privatizadas, porque gulador do Estado, baseada em pouca
se supunha que as empresas seriam intervenção e controle via mercado, o
mais eficientemente administradas Conselho de Reforma do Estado fun-
pelo setor privado, inclusive, com re- damentou as suas recomendações em
dução de custos e de preços. Assim, dupla crítica à atuação do Estado: na
muitas atividades que o Estado não primeira, apontava que o estatismo vi-
mais executaria e poderiam ser con- gente era antigo e precisava ser subs-
troladas (ou eram do interesse de) pelo tituído por um “moderno Estado regu-
mercado seriam transferidas para o lador”; na segunda, salientava que os
setor privado. Mas o Plano Diretor aparelhos estatais responsáveis pela
propunha um outro processo: “[...] a regulação eram obsoletos e burocrati-

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zantes e, como solução, propunha que A defesa da privatização e da di-
fosse criado um novo formato para os minuição da intervenção do Estado
entes reguladores. É relevante obser- nos processos regularórios não signi-
var que no documento evitava-se falar ficaria a total ausência de regulação.
em “agência”, mas em “entes regula- Segundo Pires e Goldstein (2001, p. 6),
dores”. Isso aponta que, apesar de se seria necessária, conjuntamente com
entender que a melhor forma de re- a privatização, a criação de agências
gulação ocorre por agências, este não reguladoras independentes, visando
seria o único formato para a “moderna garantir a concorrência nos setores
regulação”. nos quais ela é possível. Naqueles nos
Pires e Piccinini (1999) entendem quais não existisse essa possibilidade,
que, em outras épocas, foi necessário dever-se-ia criar marco regulatório
o monopólio estatal no setor de infra- para reproduzir as condições de com-
estrutura, em razão da importância petição.
desta para o desenvolvimento das ou- O Conselho de Reforma do Estado,
tras atividades econômicas e para a além da garantia da competitividade,
integração social, pois os recursos ne- previa que as agências teriam papel
cessários para o investimento seriam relevante na defesa dos interesses
maiores que o retorno econômico. dos consumidores e evitando possíveis
Isso inviabilizaria a atuação privada abusos. Um dos papéis fundamentais,
ou limitaria muito os investimentos citado nos textos consultados, seria
necessários. Em outro estudo, Pires que as agências garantiriam estabi-
e Goldstein (2001) interpretam que lidade na regulamentação, fato que
algumas modificações da realidade atrairia investimentos privados, pois
social justificariam o processo de pri- estes não correriam riscos ou prejuí-
vatização: primeiro, a quantidade de zos oriundos das mudanças políticas
recursos fiscais para o investimento da regulação.4
seria menor que o disponível; segundo, O CRE descreve uma série de
as inovações tecnológicas permitiriam princípios que deveriam ser adotados
superar a situação, para o que seriam na legislação relativa às entidades de
necessários os monopólios estatais; fiscalização e regulação. No quadro a
terceiro, a ideologia vigente seria me- seguir, elas são reorganizadas:
nos restritiva à empresa privada.

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Tema Categoria Definição da CRE
Característica Autonomia “Autonomia e independência decisória do ente
regulador.”
Forma de Transparência “Ampla publicidade das normas pertinentes ao
atuação: ente regulador, de seus procedimentos e decisões
e de seus relatórios de atividade, ressalvadas as
hipóteses de sigilo previstas em lei.”
Agilidade processual “Celeridade processual e simplificação das relações
mantidas entre o ente regulador e os consumidores,
usuários e investidores.”
Garantia de “Participação de usuários, consumidores e
participação investidores no processo de elaboração de normas
regulamentares, em audiências públicas, na forma
que vier a ser regulada em lei.”
Não estatal “Limitação da intervenção do Estado, na prestação
de serviços públicos, aos níveis indispensáveis à
sua execução.”
Objetivos Competitividade “Promover e garantir a competitividade do
respectivo mercado.”
Consumidor “Garantir os direitos dos consumidores e usuários
dos serviços públicos.”
Investimento privado “Estimular o investimento privado, nacional e
estrangeiro, nas empresas prestadoras de serviços
públicos e atividades correlatas.”
Qualidade e custo “Buscar a qualidade e segurança dos serviços
públicos, aos menores custos possíveis para os
consumidores e usuários.”
Remuneração de “Garantir a adequada remuneração dos
investimentos investimentos realizados nas empresas prestadoras
de serviço e usuários.”
Dirimir conflitos “Dirimir conflitos entre consumidores e usuários,
de um lado, e empresas prestadoras de serviços
públicos.”
Poder econômico “Prevenir o abuso do poder econômico por agentes
prestadores de serviços públicos.”

Agências reguladoras e houve uma mudança nas idéias que


as orientavam, produto do modelo de
educação Estado que a reforma propunha. Essas
políticas passaram a organizar-se em
A reforma do Estado brasileiro
torno de três eixos: privatização, des-
implicou, em alguns setores, a privati-
centralização e focalização. No âmbito
zação de empresas antes em poder dele
das políticas educacionais, na época
e a conseqüente criação de empresas
houve forte influência de paradigmas
reguladoras dessas atividades. Nas
oriundos da economia, que aplicaram
políticas sociais do Estado também

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raciocínios de custo/benefício aos gas- (BARREYRO; ROTHEN, 2006, 2007).
tos com educação e, também, refor- Na época, Nunes (2002) – que
çada pelos documentos emitidos por mais tarde se tornaria conselheiro do
organismos internacionais de emprés- CNE e, na atualidade, é presidente do
timo (Banco Mundial, BID), que muito órgão – defendia o funcionamento des-
influenciaram a agenda educacional. te conselho como agência reguladora,
Sinteticamente, pode-se dizer que, da de caráter técnico, estabelecida pelo
concepção de educação como direito Poder Legislativo, que deveria ser um
social declarado na Constituição de mini-Estado dentro do Estado. Era
1988, passou-se à de mercadoria, prin- essa a expectativa dos que conside-
cipalmente em alguns níveis de ensino, ravam a educação superior como um
nos quais se favoreceu a criação de um mercado no qual iriam encaixar essas
quase-mercado (BARREYRO, 2005). agências reguladoras. Tais agências
No caso da educação superior, [...] não deviam ser representativas.
foi considerada como um serviço não Ao contrário deveriam ser técnicas, em
exclusivo do Estado e, portanto, “pri- função mesmo da área-fim sobre a qual
vatizada” (num sentido amplo).5 A pri- teriam mandato regulatório. A “teoria”
vatização ocorre na expansão, isto é, que informa, contemporaneamente, a
criação dos comitês independentes nos
não há expansão significativa das ins- Estados modernos, é a de que os temas
tituições públicas; por outro lado, na sob escrutínio, por sua natureza espe-
iniciativa privada, ela é exponencial. A cializada, mereceriam atenção técnica
Lei de Diretrizes e Bases da Educação incompatível com a estrutura repre-
Nacional (LDB nο 9.394/96) é o marco sentativa regular do Estado moderno
normativo da criação de uma legisla- (NUNES, 2002, p. 37).
ção que facilitou a expansão da edu- As mudanças na lei que deter-
cação superior pela via privada, tendo minava a indicação dos conselheiros
como nortes a diversificação e criação das Câmaras são assinaladas pelo
de novos formatos institucionais. autor como o momento no qual o CNE
Muitos dos pontos que se torna- tornou-se um “órgão representativo...
ram presentes na LDB foram anteci- ‘um pequeno congresso’ especializado
pados na legislação que a precedeu. em assuntos educacionais com repre-
Ainda no governo Itamar Franco, o sentação corporativa” (NUNES, 2002,
Conselho Federal de Educação foi ex- p. 37), perdendo a possibilidade de se
tinto, sendo substituído pelo Conselho constituir numa agência reguladora.
Nacional de Educação. Parte signifi- Assim, a forte expansão da educa-
cativa das atribuições do antigo CFE ção superior via iniciativa privada foi
foi transferida para o ministério, ini- coerente com as políticas vinculadas
ciando um processo de perda de fun- com a reforma do Estado. Contudo,
ções de regulação do conselho para o o processo de regulação do sistema
Ministério da Educação e seus órgãos caminhou em sentido contrário, não
de administração direta e autarquias. gerando agência reguladora alguma,

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pois fortaleceu os órgãos do ministé- de abertura de cursos e instituições e
rio, confirmando a perda de funções que, inicialmente, o Exame Nacional
do Conselho Nacional de Educação, de Cursos era considerado como a
que não foi convertido em agência avaliação da educação superior, isto
reguladora. Segundo a interpretação é, concebia-se que os cursos que não
de Gomes (2002), o novo conselho foi tivessem bom desempenho no exame
organizado no sentido de garantir as seriam fechados pelos órgãos gover-
funções avaliativas do Estado. namentais ou pelo mercado, que não
Apesar disso, a expansão pela via aceitaria instituições com cursos de
privada gerou um novo marco regula- péssima qualidade (ROTHEN, 2003).
tório, baseado na avaliação. Num pri- Buscando compreender a estratégia
meiro momento, a legislação estabe- utilizada na época, a concentração dos
leceu que as instituições de educação poderes no ministério pode ser inter-
superior deixassem de ter credencia- pretada como um dos passos para uma
mento permanente, devendo partici- futura desregulamentação do sistema;
par periodicamente de processos de nessa lógica, o ministério tornar-se-ia
recredenciamento.6 Esses processos uma agência de avaliação, coerente,
foram baseados na avaliação, inicial- assim, com os princípios da reforma
mente com a implantação do Exame do Estado. Contudo, as reações da
Nacional de Cursos, em 1996, e, pos- comunidade acadêmica, exigindo pro-
teriormente, com a Avaliação das Con- cessos de avaliação mais complexos,
dições de Oferta. impulsionaram à elaboração de novos
Quanto aos órgãos envolvidos, instrumentos de avaliação e à criação
num primeiro momento, todo o proces- de uma agência específica de avalia-
so de avaliação era realizado pelas se- ção. Todo esse movimento tinha como
cretarias do ministério, mas em 1997 pressuposto a visão de que a regulação
o Instituto Nacional de Pesquisas ocorreria pela avaliação.
Educacionais, ao ser transformado em No desenho final da relação re-
uma autarquia,7 passou a ser respon- gulação/avaliação no governo Fer-
sável pela coordenação dos processos nando Henrique Cardoso, a regulação
de avaliação da educação básica e su- ocorria no ministério e no Conselho
perior. Nacional de Educação e a avaliação,
O estabelecimento da sistemáti- numa autarquia, o Inep, sendo parte
ca de avaliação do governo FHC não deste transformada numa agência de
seguiu uma proposta preestabelecida, avaliação (BARREYRO; ROTHEN,
mas se constituiu a partir de inúmeros 2007). A pretensão de desregulamen-
atos normativos promulgados durante tar a educação superior não ocorreu,
o seu governo (ROTHEN, 2006). tendo-se em seu lugar a flexibilização
É importante lembrar que, com a da regulação.
LDB/1996, foi flexibilizado o processo

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Considerações finais contou com mudanças legislativas que
flexibilizaram as normas que regula-
A regulação está ligada com o mentavam o sistema, principalmente
poder de polícia do Estado, isto é, de com a LDB de 1996.
restringir a liberdade individual em Em movimento aparentemente
nome do bem comum, para impedir o contrário ao que estava sendo efeti-
indivíduo de realizar algumas ações e vado em outras áreas do governo, na
obrigá-lo a realizar outras. No exercí- educação diminuiu-se o poder de um
cio desse poder, o Executivo tem o pa- dos órgãos que a regulamentavam,
pel de fazer a regulamentação técnica em outras palavras, com a extinção
das leis. do Conselho Federal de Educação e a
A Reforma do Estado iniciada no criação do Conselho Nacional de Edu-
governo Fernando Henrique Cardoso cação, concentrou-se no Ministério da
tinha como pressuposto que o Estado Educação o poder de regulamentar o
deveria deixar de prestar serviços que sistema.
não lhe fossem exclusivos e diminuir, Coerente com a visão da época,
significativamente, a ingerência polí- apesar de concentrar poderes, o minis-
tica na regulação técnica das ativida- tério diminuiu os mecanismos de fis-
des econômicas. Nesse sentido, tendo calização e controle do sistema. Tendo
como inspiração o direito administra- como justificativa a necessidade de
tivo norte-americano, foram criadas superar a visão burocrática da fisca-
diversas agências reguladoras. lização, criou-se um mecanismo de
As agências reguladoras, no dis- avaliação pelo qual se teria o controle
curso oficial, teriam como caracterís- do sistema, sendo o Exame Nacional
tica principal a autonomia em relação de Cursos o seu primeiro e principal
ao Estado e, como objetivos principais: instrumento. A regulação, dentro
garantir a competividade privada; dessa visão, fundamentava-se basica-
defender os interesses dos consumido- mente na avaliação, cujos resultados
res; estimular o investimento privado; permitiriam ao mercado consumidor
garantir a remuneração dos investi- de educação e ao ministério regular o
mentos; aumentar a qualidade com a sistema.
redução de custos; resolver os conflitos Com a transformação do Inep em
entre os agentes econômicos e coibir o uma autarquia responsável pela ava-
abuso do poder econômico. liação, pode-se dizer que, na educação,
A agenda política para a educação não houve a criação de uma agência de
superior nesse período incorporou a vi- regulação, mas, sim, de uma agência
são da educação como mercadoria, fos- de avaliação, esta executora do cerne
se no âmbito nacional, fosse na inter- da política de expansão da educação
nacionalização da educação superior. superior via iniciativa privada.
A expansão desse nível de educação, Na educação superior, a ênfase da
realizada no país pela via privada, ação estatal não seria a típica do Es-

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tado provedor (apesar de manter IES begin reviewed the concepts of regula-
públicas federais) nem de um Estado tion and regulatory agencies, as well
as their signification in the govern-
regulador, mas, sim, teria a figura mental agenda. Regulatory agencies,
de um Estado avaliador. Em outras in the frame of a state reform initiated
palavras, não promoveria a educação during this period, are inserted in the
superior nem elaboraria as normas, proposal of a less intervening state
bem como não assumiria o papel de as regards service rendering and the
supporting of private activities. Yet,
fiscalizar as instituições. Em última the emphasis was not the creation of
instância, o Estado cumpriria o papel regulatory agencies but the stengthe-
de mediar a relação entre o fornece- ning of an evaluative state. Thus, the
dor de educação superior (as IES) e o state was the mediator between the
mercado consumidor. Essa mediação higher education provider (the IES’s)
and the consuming market, both by
ocorreria tanto pelo fato de o Estado informing the population about the
avaliador informar à população os results of the evaluation and by au-
resultados da sua avaliação como no thorizing IES´s to function.
sentido de autorizar o funcionamento
das IES. Key words: Regulation. Regulatory
agencies. Higher education. Higher
Como última consideração, apon- education evaluation.
tamos que, apesar de no início do go-
verno Lula as agências reguladoras
terem sido tratadas com certa descon- Notas
fiança, a sua criação na educação não 2
Pires e Goldstein (2001), ao analisarem o pro-
é desestimada, tanto que, como nos cesso de criação e implantação das agências
mostra Rodrigues (2007, p. 129), parte brasileiras, defendem que as decisões das agên-
dos mantenedores de IES particulares cias deveriam ter o mesmo peso que as dos juí-
zes de primeira instância, diminuindo, assim,
defendem a existência destas com a a inßuência “negativa” do Judiciário nas ações
finalidade de diminuir a intervenção das agências.
estatal no sistema. 3
“A Câmara de Reforma do Estado da Presidên-
cia da República foi responsável pela dimensão
político-estratégica da reforma. Deveria apro-
var, acompanhar e avaliar os projetos de Refor-
Abstract ma, como um dos órgãos colegiados do Conselho
de Governo. O Conselho de Reforma do Estado
Evaluation of higher (CRE) desempenhou função consultiva, analí-
tica e de articulação, perante a sociedade civil,
education, reform of the state dos programas propostos, não estando seus
and regulatory agencies conselheiros vinculados à administração públi-
ca” (NUNES, 2001, p. 22). Sobre a reforma do
during fhc’s government Estado e as suas implicações para a educação,
ver Silva Jr e Sguissardi (2001).
This article analyses the concept 4
Melo (2001, p. 63), na sua revisão sobre a litera-
of regulatory agency and its implica- tura, aÞrma que, quando o Executivo transfere
tions for higher education policies du- a tomada de decisões para a burocracia, a jus-
ring the presidential terms of Fernan- tiÞcativa não se resume ao fato de as decisões
do Henrique Cardoso (1995-2002). We serem técnicas, mas também que, ao delegá-la,

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torna-as irreversíveis. Com esses procedimen- SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e
tos, aumentar-se-ia a credibilidade do Executi- administração pública gerencial. Rio de Ja-
vo, pois é uma forma de garantir que os con- neiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998.
tratos sejam honrados no futuro, protegendo-os
das possíveis mudanças políticas. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Meios de
5
Usa-se aqui a expressão “privatização” em sen- controle em direito sanitário. Disponível em:
tido amplo, pois não houve transferência de http://www.saude.ba.gov.br. Acesso em: 15 set.
nenhuma instituição pública para a iniciativa 2006.
privada.
6
MOREIRA, Egon Bockmann. Agências ad-
O decreto no 1.845, de 28/3/1996, antecipa esse ministrativas, poder regulamentar e o siste-
preceito que faz parte da LDB/1996.
ma financeiro nacional. Revista Diálogo Ju-
7
Lei no 9.448, de 14/3/1997. rídico, Salvador, CAJ. Disponível em: http://
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