ACERCAMIENTO A LA MEDICIÓN EMPÍRICA DE LAS

CAPACIDADESESTATALES EN MÉXICO Y SU CONTRASTE CON

EL NIVEL DEDEMOCRATIZACIÓN, UN ANÁLISIS
SUBNACIONAL (2010-2015).
Eunice Hernández Torres. Trabajo para la obtención de grado de Licenciatura.
Sociología política.
Abstract:

Este trabajo es un acercamiento empírico a la medición de la capacidad estatal a nivel

subnacional en México durante el período (2010-2015). Se trata de construir un marco
analítico para conocer los factores determinantes de la fortaleza/debilidad del Estado
mexicano y el grado en que adquieren efectividad las capacidades coercitiva,
administrativa y fiscal en el conjunto de las entidades de la federación mexicana. A partir
del concepto de capacidad estatal se realiza un contraste entre la medición empírica de
las capacidades y el nivel de democratización alcanzado dentro de cada entidad
federativa, para probar la hipótesis de que un Estado con débiles capacidades no ofrece
un sólido sustento para la consolidación de la democracia en México.

Palabras clave: capacidad estatal, federalismo, democracia subnacional.

1
Contenido

Introducción……………………………………………………………………………...4

1. Estados, Capacidades Estatales y Democracia………………………………….10

1.1 Perspectivas Clásicas sobre el Estado……………………………………....11

1.2 Perspectivas Neo-estatistas………………………………………………….14
1.3 ¿Cómo conceptualizar las capacidades estatales?..........................................20
1.4 Relación entre Capacidad Estatal y Democracia…………………………....23
2. Capacidad Estatal y Democracia en México………………………………………....28

3. Hacia una medición empírica de las capacidades estatales en México…….………..38

3.1 Capacidad Fiscal………………………………………………………...….38

3.2 Capacidad Administrativa………………………………………………….44
3.3 Capacidad Coercitiva……………………………………………………….45
3.4 ¿Es la capacidad fiscal el factor determinante?……………………………..51
4. Democratización y Capacidad Estatal en México…………………………………...53

4.1 Capacidad Fiscal y Nivel de democratización. Periodo 2010 – 2015……...56

4.2 Capacidad Administrativa y Nivel de democratización 2013 y 2015……...57
4.3 Capacidad Coercitiva y Nivel de democratización. Periodo 2010-2015…...59
Conclusiones……...…………………………………………………………………….61

Bibliografía……………………………………………………………………………..63

Apéndice metodológico……………………………………………………………..….67

2
Introducción
El presente trabajo constituye un acercamiento a la medición empírica de las capacidades
estatales en México durante el periodo 2010-2015 y su relación con el nivel de
democratización. Se trata de un estudio de sociología del Estado, en el cual se analizan
los factores esenciales que inciden en la fortaleza o debilidad del Estado, a partir del
concepto de capacidad estatal y sus implicaciones para la sustentabilidad de la democracia
a nivel subnacional El vínculo entre el Estado y la democracia ha acaparado de nuevo la
atención de los estudios académicos sobre las transiciones en América Latina, ya que
existen evidencias de que un Estado débil o con presencia desigual en el territorio, no
ofrece las condiciones necesarias para sostener la expansión del régimen democrático
(O´Donell, 2008; Iazzeta, 2007). La democracia es un régimen que incentiva a la apertura,
a la participación y favorece la expansión de la ciudadanía, y particularmente en los países
federales suele asociarse con la descentralización, por ello en la discusión académica han
surgido una serie de interrogantes en torno a la relación entre Estado/Democracia: ¿Un
régimen democrático puede debilitar al Estado? O más bien ¿Un Estado débil es capaz de
promover un régimen democrático que implique un ejercicio de ciudadanía por su
población, y no sólo una democracia electoral?, ¿Cómo medir la fortaleza o debilidad de
un Estado?

Para comprender el origen del concepto de capacidad estatal dentro de la sociología

política es necesario remontarnos a una discusión teórica sobre el concepto de Estado, ya
que existen dos enfoques predominantes dentro de las teorías del Estado. El primero es el
enfoque clásico, en el que autores como Max Weber (1919), Georg Jellinek (2004) y
Hermann Heller (1971) caracterizan al Estado moderno como una organización social
que regula las relaciones sociales dentro del territorio que lo compone y cuyo rasgo
principal es la pretensión de mantener el monopolio de la violencia física dentro de un
territorio, sustentando su acción en la legitimidad que le otorga el ordenamiento jurídico.

En contraste, a partir de la década de 1980 autores como Michael Mann (1986), Theda
Skocpol (1995), Guillermo O´Donell (2008), Charles Tilly (2010) y Joel S. Migdal (2011)
propusieron otros enfoques para analizar al Estado, en donde el Estado se concibe como
una organización social que interactúa con otro tipo de organizaciones a través de la
utilización de recursos que le dotan de un grado de autonomía, o bien se le concibe como
un campo de poder marcado por el uso y la amenaza de violencia, pero cuya efectividad
para crear reglas e imponer decisiones dentro de sus límites territoriales a menudo
3
enfrenta la resistencia de sus propios organismos (Migdal, 2011). Si los Estados son
organizaciones sociales que requieren de acciones y recursos para cumplir objetivos,
entonces el concepto de capacidad estatal cobra relevancia, ya que esta depende de la
posibilidad real de actuación que tenga cada Estado en la implementación de acciones
para el logro de metas, así como la negociación con el resto de organizaciones sociales.

Capacidad estatal es un concepto multidimensional y dichas dimensiones no se

encuentran establecidas de forma definitiva, sin embargo, en general los autores neo-
estatistas antes mencionados, coinciden en la existencia de 4 capacidades estatales
elementales: 1. Capacidad administrativa, relacionada con la eficiencia y eficacia del
aparato estatal burocrático, 2. Capacidad fiscal/extractiva, se refiere a los recursos que
logra extraer el Estado de su población y de su territorio, 3. Capacidad coercitiva, poder
defender su territorio así como evitar conflictos internos, y finalmente 4. Poder
infraestructural, este concepto es propuesto por Michael Mann (1986) y se refiere a la
capacidad del Estado de encontrarse presente en las interacciones de la sociedad que lo
compone, tanto de forma material (sobre todo por medios tecnológicos) como ideológica.

Puesto que la capacidad estatal es un concepto que presenta discontinuidades a lo largo

del territorio, cabe esperar que la medición de las dimensiones de la capacidad estatal sea
importante para entender la presencia desigual del Estado. Adicionalmente, y como lo ha
destacado Charles Tilly (2010), la consolidación de un régimen político democrático se
encuentra subordinada a la capacidad estatal. La hipótesis de Charles Tilly sostiene que
para comprender por qué diversos estados no han alcanzado un importante nivel de
democratización, a pesar de declararse ideológicamente como democráticos, se debe a
que su capacidad estatal es baja para brindar una base sólida a la consolidación de un
régimen democrático, mismo que no se limita a un sistema electoral, sino al ejercicio
pleno de la ciudadanía, por lo que encontramos Estados con regímenes que se
autodenominan democráticos, pero con una baja capacidad estatal, lo que imposibilita la
construcción de una democracia consolidada.

La relación entre capacidad estatal y democracia en México

Una vez establecida la relación teórica entre democracia y capacidad estatal, se analiza el
Estado mexicano desde la década de 1980, cuando comenzó una transformación
estructural a partir de la adopción de una política económica neoliberal. En la década de

4
los noventa México firmó diversos acuerdos como el TLCAN, sólo por mencionar el más
conocido, donde aceptaba una mayor apertura económica con el exterior, para garantizar
que era un Estado confiable y abierto a la inversión; así en las décadas subsiguientes
(1990 y 2000) también firmó acuerdos internacionales donde reafirmaba su compromiso
por alcanzar un mayor nivel de democratización y protección de los Derechos Humanos.
La apertura comercial se relaciona con la disminución de la intervención estatal, lo que
implica entonces una mayor participación de otro tipo de organizaciones en la resolución
de diversas situaciones sociales, lo anterior supone brinda un ambiente propicio para el
desarrollo democrático, ya que la población se inmiscuye en la solución de conflictos. A
pesar de lo anterior, el contexto histórico del Estado mexicano, es el que ayuda a
comprender porque a pesar de los esfuerzos de apertura y de democratización éstos no se
ven reflejados de forma contundente en el modo de vida de la población, la respuesta es
que el Estado mexicano no ha contado con fuertes capacidades estatales desde su
formación, por ello cuando un estado con capacidades débiles adopta estrategias de
reducción en su intervención con respecto a la interacción que mantiene con su población
componente, únicamente reduce aún más sus capacidades y es imposible que un Estado
así brinde una sólida base para el desarrollo de un régimen democrático.

La hipótesis general de este trabajo es que una fuerte capacidad estatal brindará un
sustento más sólido al desarrollo democrático. De la hipótesis principal, se desprende una
segunda hipótesis: la capacidad fiscal influirá sobre el resto de capacidades, dado su
carácter de efectividad para la realización real de metas. Esto es si un Estado no cuenta
con recursos se verá imposibilitado (al menos hasta que los obtenga) de implementar
cualquier política pública.

H1.- Una fuerte capacidad estatal brindará un sustento más sólido al

desarrollo del régimen democrático.

H2.- La capacidad fiscal es una condición necesaria, aunque no

suficiente para el desarrollo de la capacidad administrativa y coercitiva.

H3.- El desarrollo de la capacidad fiscal, administrativa y coercitiva del

Estado se asocian con un mayor nivel de democratización a nivel de las
entidades subnacionales.

5
Pasando a la parte empírica del presente trabajo, seleccioné tres de las capacidades
estatales antes mencionadas: a) capacidad fiscal, b) administrativa y c) coercitiva, así
como su contraste con el nivel de democracia alcanzando, medido este por el Índice de
Desarrollo Democrático México (IDD-México). He decidido hacer el análisis a nivel
subnacional retomando el método comparativo de unidades subnacionales, ya que nos
permite obtener una visión más concreta de la unidad de análisis a partir de su
fraccionamiento y su comparabilidad entre partes (Snyder, 2009). El Estado mexicano se
divide en las entidades federativas que lo componen, y es así como aumentamos nuestro
número de observaciones; también resulta un método pertinente ya que los procesos de
democratización suelen ir acompañados de procesos descentralizadores, mismos que se
presentan de formas diversas dentro del territorio nacional. Y como ultima justificación
para el uso de unidades subnacionales, México ha sido desde su formación un país con
persistentes desigualdades que han implicado importantes diferencias entre su población:
económicas, políticas, sociales y territoriales. En el presente análisis el eje principal es
conocer la distribución de las capacidades estatales dentro del territorio nacional que lo
compone y se logra a partir ver cuál es nivel de capacidad estatal alcanzado por cada
entidad federativa, de esta forma en términos más generales, podemos conocer en qué
zonas del territorio el Estado cuenta con una mayor o menor presencia.

El proyecto parte de un enfoque para el acercamiento a las capacidades Estatales a partir

de mediciones basadas en resultados1; de acuerdo con Balán: “la capacidad estatal se
presenta como un fenómeno esquivo para la medición y el mejoramiento de las
estrategias de medición sigue siendo uno de los principales desafíos para el estudio
científico del Estado.” (Balán, 2015). Con lo anterior se puede entender el carácter
exploratorio del presente análisis.

Las capacidades estatales y el nivel de democratización se midieron a través de una serie

de indicadores e índices. Para medir la capacidad fiscal se tomó el porcentaje del PIB Per
cápita estatal correspondiente a los ingresos tributarios por entidad federativa,2 y se espera
que las entidades con una mayor actividad económica (lo que representa el PIB por

1
Predominan dentro de los estudios para la medición de las capacidades estatales los enfoques
basados en resultados y los que intentan medir la capacidad subyacente del Estado.
2
De acuerdo a la opinión de la Dra. Mónica Unda Gutiérrez, especialista en asuntos fiscales
(Profesora investigadora del Departamento de estudios sociopolíticos jurídicos. Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente ITESO), la mejor manera de acercarnos a la
medición de la capacidad fiscal de los Estados o Entidades Federativas es por la medición del
porcentaje que representa la recaudación de impuestos del total del PIB estatal.

6
entidad) tengan una mayor recaudación fiscal. La capacidad administrativa se midió
tomando las calificaciones otorgadas a los servicios básicos de infraestructura y
educación y salud, publicadas en la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto
Gubernamental (INEGI). Las calificaciones las otorgan los usuarios de los servicios
públicos básicos y los servicios públicos básicos bajo demanda. Finalmente, la capacidad
coercitiva se midió por medio del Índice de Paz México, creado por el Institute for
Economics and Peace, este índice se publica cada año a nivel internacional y muestra
cuales son los países con mayor nivel de paz. Desde el año 2003 comenzó a publicarse el
Índice para la Paz en México, donde se analiza a cada entidad federal que compone al
Estado mexicano.

Para medir el nivel de democracia alcanzado por entidad federativa se utilizó el Índice de
Desarrollo Democrático, creado por la Fundación política alemana Konrad Adenauer
(KAS) y por PoliLat, una consultoría política especializada en la medición de fenómenos
políticos, sociales y económicos de Latinoamérica. El objetivo del IDD desde su creación
es conocer el nivel de democratización alcanzado en los países de América latina y se ha
implementado cada año desde el 20023. Continuando con el ejemplo del IDD-LAT, en el
año 2010 en México se creó el IDD-MEX, en su construcción participaron ambas
organizaciones creadoras del Índice de Desarrollo Democrático en Latinoamérica, en
colaboración con COPARMEX (Confederación Patronal de la República Mexicana), a
partir del año 2012 se unió a éste esfuerzo el Colegio de México y en el 2014 se adhirió
el INE (Instituto Nacional Electoral). Para codificar las cuatro variables del presente
trabajo y hacerlas comparables se realizó un ajuste de todas las cifras, en donde, se tomó
el valor más alto de cada variable por año y se le asignó el valor de 1, este mismo valor
se tomó como referencia para la asignación de valores en una escala 0-1 al resto de cifras.4

Este trabajo se compone de cinco capítulos, el primero aborda la discusión teórica sobre
el origen de la autonomía del Estado y su íntima relación con el desarrollo de las
capacidades estatales, también se habla acerca de la importancia de contar con un Estado
fuerte de altas capacidades para lograr una base sólida que sirva de sustento al desarrollo

3
El IDD-LAT mide el desarrollo democrático en 18 países de la región: Uruguay, Costa Rica, Chile,
Panamá, Perú, Argentina, Ecuador, Bolivia, Brasil, México, El Salvador, Paraguay, R. Dominicana,
Colombia, Honduras, Nicaragua, Venezuela y Guatemala.
4
Una explicación detallada del ajuste de las cifras se encuentra en el apéndice metodológico
página 67.

7
democrático; así como la forma en la que un Estado fuerte que procure el mantenimiento
de un régimen democrático, traerá subsecuentemente mayor fortalecimiento Estatal.

El capítulo dos aborda el contexto histórico del Estado mexicano ya que su particular
proceso de conformación ha determinado de forma crucial el desarrollo de sus
capacidades. Se analiza el proceso de apertura comercial y reducción de intervención
estatal como un fenómeno que debilito, aún más, las capacidades estatales y la dificultad
que plantea fomentar un desarrollo democrático bajo estas circunstancias.

Los capítulos tres y cuatro muestran la parte empírica del trabajo por medio de la
presentación de gráficos y datos que nos brindan el acercamiento para conocer el nivel de
desarrollo de las capacidades del Estado mexicano a nivel subnacional, así como la
relación existente entre el nivel de capacidad y el de democratización. Se reconoce la
forma en que éste se encuentra distribuido sobre el territorio que lo compone. Los
hallazgos del presente acercamiento empírico a la medición de las capacidades del Estado
mexicano, revelaron que algunas de las capacidades podrían condicionar de una manera
más determinante el desarrollo democrático, ya que la democratización es sustentable
sólo sí se lograra alcanzar una mayor capacidad y autonomía fiscal en cada entidad
federativa. Finalmente, se presentan las conclusiones (capítulo cinco) donde se
encuentran los principales hallazgos del trabajo y se confirman las hipótesis planteadas.

8
 1. Estado, Capacidades Estatales y Democracia

El propósito del presente capítulo es comprender el origen teórico del concepto de

capacidad estatal propuesto dentro de los recientes enfoques neo-estatistas. La
importancia de lo anterior radica en que su origen se remonta a una discusión teórica,
donde se enfrenta un enfoque clásico del Estado con enfoques contemporáneo, mismos
que difieren en la caracterización de los Estados existentes en la actualidad. La capacidad
estatal es la que determina en qué medida los Estados pueden realizar acciones para
alcanzar objetivos, y en la actualidad uno de los principales objetivos de los modernos
Estados es la implementación y consolidación de un régimen democrático; es así que se
reconoce la importancia de conocer la capacidad real de un Estado para estar conscientes
de las posibilidades de que éste respalde un proceso de democratización.

Resulta pertinente comenzar con la definición de Estado a partir de dos enfoques dentro
de la teoría política, o más concretamente de la sociología del Estado: el enfoque clásico
con autores como Max Weber (1919), Georg Jellinek (2004), Hermann Heller (1971) y
un enfoque más actual que ha surgido a partir de los años noventa y entre sus principales
exponentes encontramos a Joel S. Migdal (2011), Michael Mann (1986, 2006), Theda
Skocpol (1995), Charles Tilly (2010), y Guillermo O´Donell (2008). Es importante
contrastar los dos enfoques porque en la perspectiva clásica el Estado se concibe como
una organización política que de manera legítima obtiene la aprobación de su población
para monopolizar algunas esferas del ámbito social, como la fuerza pública, la
distribución de servicios, la recaudación de impuestos y la implementación de políticas
públicas, que en teoría pretenden guiar el futuro de la sociedad que compone al Estado
hacia un bienestar general, ya que la fuente primordial de su legitimidad es una
concepción moral generalizada de que se trabajará por la justicia social.

La concepción del Heller (1971) sobre la disputa entre el poder político y el poder
económico, y su relación con la democracia, es un acercamiento a lo que en posteriores
décadas propondrían los enfoques más actuales de la teoría del Estado, en donde éste ya
no es visto como una organización que monopolice las funciones concebidas en el
enfoque clásico, sino como una fuerza social que se encuentra en un entramado de
complejas relaciones globales y que interactúa con otras fuerzas para poder lograr sus
metas y subsistir. Es ahí donde surge el debate de las capacidades estatales, porque el
éxito o fracaso de las políticas públicas que pretendan implementar los gobiernos estatales

9
depende de la capacidad de maniobra que se tenga, en otros términos, depende de la
capacidad efectiva del Estado de interactuar con otro tipo de organizaciones sociales, y
que dichas interacciones resulten favorables a sus metas propuestas.

Los enfoques más recientes sobre el Estado surgieron a partir de investigaciones en países
de Asia, África y América Latina, donde existen Estados débiles que no han logrado un
desarrollo y bienestar general para su población. Si bien hasta el día de hoy la desigualdad
existe en todos los países, en los lugares mencionados ésta es mucho más visible, aquí es
donde comienza el debate sobre la relación entre la capacidad de un Estado y su nivel de
democracia, ya que un Estado débil no contara con los recursos necesarios para el
establecimiento, vigilancia y garantía del pleno ejercicio de los derechos de sus
ciudadanos.

Enfocándonos concretamente en Latinoamérica encontramos que la mayoría de los países

en esta zona se declaran democráticos, pero en ocasiones existe únicamente una
democracia electoral y no de ciudadanía, que se vería reflejada en la calidad de vida de
sus habitantes, por más políticas que implementen, dichos Estados parecen estar
estancados en el atraso, económico y social como resultado de una corrupción intersticial.
Por este motivo, resulta pertinente hacer una revisión sobre la noción entre capacidad
estatal y su relación con el Estado democrático.

1.1 Perspectivas Clásicas sobre el Estado

Uno de los enfoques clásicos más influyentes fue desarrollado por Max Weber (1919),
quien conceptualizó al Estado como una asociación política institucionalizada que posee
un monopolio de la violencia física dentro de un territorio delimitado, y posee este
monopolio de una manera legítima.

La violencia no es naturalmente, ni el medio normal ni el único medio de que el

Estado se vale, pero si es su medio específico (…) El Estado, como todas las
organizaciones asociaciones políticas que históricamente lo han precedido, es
una relación de dominación de hombres sobre hombres, que se sostiene por
medio de la violencia legítima (es decir de la que es vista como tal). Para
subsistir necesita, por lo tanto, que los dominados acaten la autoridad que
pretender tener quienes en ese momento dominan. (Weber: 1919).

10
Aquí resulta pertinente recordar que la metodología propuesta por Weber para
aproximarnos a la realidad a través del establecimiento de tipos ideales puros, mismos
que raramente encontraremos en esta forma pura, sino que presentaran modificaciones,
inferencias y combinaciones de los mismos; llevando a la práctica sus principios
metodológicos, Weber propone tres formas generales de legitimación del poder:
tradicional, carismática y legal. La última es el tipo de legitimación de la que se vale el
Estado racional moderno y los políticos para llevar a cabo acciones, los políticos son los
individuos que tienen aspiración al poder o a influir en la distribución del mismo dentro
de los Estados.

Desde la perspectiva de Georg Jellinek (2004) el Estado posee una doble naturaleza:
social y jurídica. Debe ser estudiado desde una perspectiva subjetiva que complemente a
la objetiva, para Jellinek esto se logra a partir de técnicas objetivas como la estadística y
de la psicología para la interpretación subjetiva, el Estado es una realidad psíquica que
hace posible la realidad física del mismo. Es el estudio subjetivo del Estado que debe
analizar su doble naturaleza, como fenómeno social (histórico-político) y desde su
aspecto jurídico por medio del derecho.

El Estado es la unidad de asociación dotada originariamente de poder de

dominación, y formada por hombres asentados en un territorio (…) es, pues, el
Estado, la corporación formada por un pueblo, dotada de un poder de mando
originario y asentada en un territorio o la corporación territorial dotada de un
poder de mando originario. (Jellinek, 2004: 194,196).

Las líneas anteriores establecen la definición social y jurídica del concepto de Estado en
la visión de Jellinek, para este jurista alemán, el Estado es una función de la comunidad
humana que surge de manera objetiva a partir de fenómenos internos y subjetivos de cada
individuo, los seres humanos deciden asociarse de forma voluntaria para su formación y
a través de la educación, las experiencias y la tradición esta idea materializada perdura.
La esencia del Estado es entonces la unión de esta variedad de hombres, que coinciden
en tiempo y espacio, y que inmediatamente se clasifican entre los que mandan y los que
obedecen. Para el autor un factor importante de la unión de los individuos es por lo general
una procedencia en común de los mismos (como ejemplo una raza) lo que al tiempo
implican que tienen fines comunes, por lo tanto, el Estado posee un gran número de fines
en común y encierra dentro de sí al resto de asociaciones sociales que puedan existir

11
dentro de su territorio, sobre ese espacio delimitado únicamente el ejerce el poder, que es
ilimitado para aplicar su voluntad sobre las demás voluntades y dicho poder proviene
únicamente de la asociación que lo constituyó. En la parte jurídica del concepto la ley
significa la autolimitación del Estado, que es a su vez un sujeto de derechos y deberes, la
naturaleza jurídica se estudia a través del derecho que nos habla de lo que no es, pero
debe ser, en ese sentido el autor lo asemeja a la lógica que no nos dice como son las cosas
sino como deben pensarse.

Y, por último, dentro de los enfoques clásicos aquí presentados, se encuentra Hermann
Heller (1971). Para este autor los Estados modernos son un tipo de organización política
sin precedentes, que surgió como consecuencia de diversos cambios que ocurrieron en
los regímenes anteriores y que desembocaron en el favorecimiento de una organización
política que detentara, de forma centralizada, el poder militar, jurídico y administrativo
sobre un territorio claramente delimitado, sin embargo, es también la expresión de una
relación de dominación. En el Estado moderno los medios de autoridad y administración
pasaron de ser privados a ser públicos y a partir de la burocracia jerarquizada existente en
la administración se establece el vínculo entre el estado y un súbdito que es general y
unitario, lo que podría designarse en la actualidad como los ciudadanos, Heller también
menciona que gracias a la burocracia pudo delimitarse claramente el espacio territorial
del Estado y su control sobre éste. La emancipación económica depende de la capacidad
impositiva ya que los recursos no pertenecen a ningún particular. Para el autor la
justificación de la existencia del Estado se encuentra en su legalidad, que encarna una
perspectiva moral de justicia que es aprobada por los integrantes y se expresa en la
obediencia a los mandatos del Estado. En los Estados modernos es donde el poder político
y el poder económico se encuentran separados, lo que en ocasiones genera tensiones entre
ambas fuerzas y otras veces los poderes económicos se han colocado dentro del ámbito
político, Heller reconoce que un éxito del poder económico sobre el político implica una
derrota para la democracia, lo que únicamente se puede evitar si el Estado logra una
completa emancipación económica.

No existió el Estado en el sentido de una unidad de dominación,

independientemente de lo exterior e interior, que actuara de modo continuo con
medios de poder propios, y claramente delimitada en lo personal y territorial
(…) En los tiempos medievales fue también desconocida la idea de una
pluralidad de Estados soberanos coexistiendo con una igual consideración

12
 jurídica (…)El Estado feudal no conoció la relación de súbdito de carácter
unitario, ni un orden jurídico unitario, ni un poder estatal unitario. (Heller,
1971: 142, 143,144).

Analizando las perspectivas clásicas podemos generalizar que conciben al Estado como
una asociación legitima entre individuos y a través de ella se acepta y reconoce el
establecimiento de una posición de subordinación de los ciudadanos frente al Estado. Las
funciones que se le atribuyen al Estado son las del control de la violencia física sobre el
territorio que lo compone, así como de ser el organismo encargado de regular las
relaciones sociales que se dan en su interior, adopta un rol de suprema autoridad frente a
cualquier otro tipo de organización e interactúa con otros Estados. Únicamente en el caso
de Heller se da un acercamiento al conflicto existente ente poder económico y poder
político.

1.2 Perspectivas Neo-estatistas

Estos enfoques surgen en la década de 1980, autores como Michael Mann, Theda
Skocpol, Joel S. Migdal, Charles Tilly y en Latinoamérica Guillermo O´Donell, proponen
una nueva conceptualización del Estado a partir de la evidencia empírica obtenida de
diversos países, lo que ocurre es que en la actualidad existen muchos Estados, sobre todo
en Latinoamérica, Asia y África, que no encajan en las conceptualizaciones clásicas,
donde los Estados son descritos a partir de dotarlos de características incuestionables e
inherentes como la legitimidad, el control monopólico de la violencia física, el
funcionamiento de una burocracia profesionalizada, así como de ser una organización
coherente internamente, donde no existen conflictos. La definición más influyente de los
enfoques clásicos es la de Max Weber, y a pesar de haber dejado en claro que su
caracterización de los Estados es a partir del uso metodológico del establecimiento de
tipos ideales, autores como Joel S. Migdal invitan a cuestionarnos dicha metodología, ya
que si en la realidad encontramos muchos casos de Estados que se encuentran muy
alejados al tipo del tipo ideal establecido, quizá nuestros referentes deberán partir de un
enfoque más cercano a la realidad analizada.

En resumen, estos enfoques neo-estatistas proponen ver al Estado como una organización
social que interactúa con otro tipo de organizaciones (sociales, económicas, políticas e
incluso militares) y busca el logro de metas a través del uso de sus propios medios y
13
recursos. Así tenemos una visión que puede entenderse como más sensible a la realidad
de muchos Estados existentes, que no cuentan con fuertes capacidades y que al tiempo no
han logrado consolidar sus regímenes democráticos. Este tipo de Estado es característico
de “zonas periféricas” como América Latina, Asia, África y algunos Estado de Europa
Oriental.

En los enfoques contemporáneos del Estado encontramos la obra de Michael Mann (1986,
2006). Para este autor no existen las sociedades sino una sola sociedad, porque en la
actualidad todas las relaciones sociales se encuentran influenciadas por interacciones a
nivel global, es decir, ya nos encontramos interconectados desde prácticamente cualquier
lugar del mundo gracias a los avances tecnológicos y el comercio global. Entonces la
sociedad es una gran red de interacciones sociales y dentro de ella se encuentran otras
redes interceptadas en forma de organizaciones sociales. Los seres humanos somos
sociales por naturaleza y requerimos del trabajo en equipo para el logro de nuestras metas,
para Mann el poder es una motivación emergente por la que podemos alcanzar objetivos.
Entonces los seres humanos nos reunimos con otros seres humanos para el logro de metas,
esa es la fuente del poder social. Como seres complejos no tenemos un solo objetivo en
la vida sino diversos, entonces formamos parte de varias organizaciones para el logro de
nuestras metas, las organizaciones sociales son entonces fuentes de poder, que pueden ser
entendidas como redes, interceptadas unas con otras por medio de la acción social. Mann,
aplicando la metodología propuesta por Weber del establecimiento de tipos ideales para
acercarnos a la realidad, distingue cuatro tipos de estas organizaciones sociales que a lo
largo de la historia han sido predominantes: ideológicas, económicas, militares y
políticas, que en la realidad se encuentran mezcladas en la naturaleza de las
organizaciones sociales, pero generalmente en su estructura predomina alguno de los 4
tipos ideales.

El Estado para Mann (1986), es un tipo de organización social política que interactúa con
otro tipo de organizaciones, incluidos otros Estados, que logra su autonomía a partir de
poseer una estructura territorialmente centralizada, que le da la posibilidad de ejercer dos
tipos de poder: despótico e infraestructural. El poder despótico es la capacidad efectiva
de actuación de lo que Mann denomina como “élite estatal” que son los individuos que
dirigen las acciones estatales, para implementar acciones sin la necesidad de conceso con
otros actores sociales. Mientras que el poder infraestructural es “la capacidad del Estado
para penetrar realmente en la sociedad civil, y poner en ejecución logísticamente las

14
decisiones políticas por todo el país” (Mann, 2006:6). Mann deja en claro que el poder
infraestructural de los Estados nunca fue tan grande como en el presente, gracias a la
tecnología ahora el Estado tiene una mayor capacidad de injerencia sobre el control de la
población, como ejemplo la información de los ciudadanos que almacena en bases de
datos y la implementación de políticas que rápidamente pueden darse a conocer sobre
todo el territorio nacional. Sin embargo, las tecnologías han funcionado también para
fortalecer a la sociedad civil, que crea redes de información y se vuelven activos
observadores de las decisiones estatales, sobre todo en las democracias.

Retomando el punto de la autonomía del Estado, para Mann (1986) dicha autonomía
proviene de la organización centralizada territorialmente que posee, así como de las
específicas funciones que realiza. Históricamente el Estado ha demostrado ser necesario
para la supervivencia de las sociedades, aquellas que no contaban con un aparato estatal
han desaparecido frente a las que si lo poseían; generalmente el Estado ha sido el
encargado de imponer, de forma monopólica, reglas concernientes a la protección de la
vida y la propiedad. Sus funciones se pueden clasificar en internas y externas, las
funciones internas se relacionan directamente con el orden que se establece dentro del
territorio estatal e incluyen, como se acaba de mencionar, las reglas concernientes al
respeto a la propiedad y de los abusos de otras organizaciones que no sean estatales sobre
la población. La función externa implica la defensa militar, el Estado debe estar
preparado para defender a los ciudadanos de amenazas externas, ya sea de otros Estados
u otro tipo de organizaciones. En los Estados actuales se agregan otras funciones a las ya
mencionadas, como el mantenimiento de infraestructura y la redistribución económica
dentro de la población (apoyo a los desempleados, personas vulnerables, etc.) aunque esta
última función también tiene una dimensión exterior, y es que los Estados deben regular
las relaciones comerciales y los intercambios con otros países de forma que resulte
adecuada para sus habitantes. Estas cuatro funciones mencionadas son de vital
importancia para toda sociedad y el Estado se presenta como un actor que se relaciona
con diversos intereses que influyen sobre el logro o fracaso de las metas. La otra fuente
que proporciona autonomía al Estado es su centralidad territorial, Mann compara al
Estado con otro tipo de organizaciones como la económica, ideológica y militar, y
concluye que las anteriores tienden más hacia la expansión y eliminación de fronteras que
a la centralización territorial, incluso las organizaciones militares que en la actualidad se
encuentran estrechamente ligadas a los Estados, tienden a funcionar sobre estrategias

15
extensivas, más que centralizadas territorialmente. Es el carácter territorialmente
centralizado que brinda a los Estados posibilidades de actuación que los otros tipos de
organizaciones carecen, como su poder infraestructural que incluye la recaudación de
impuestos, control de la movilización militar, una administración burocrática permanente
y el control de una economía interna por medio del establecimiento de una moneda y la
regulación de la actividad económica dentro de su territorio. “Si juntamos la necesidad,
las multiplicidades y la centralización territorial del Estado, podemos en principio
explicar su poder autónomo.” (Mann, 2006:23). Así es como Mann resume el origen de
la autonomía del Estado.

En los enfoques contemporáneos se ha puesto en tela de juicio el problema de la soberanía

y la autonomía del Estado. Por muchas razones, las teorías clásicas juzgaron como
propiedades inherentes al Estado su soberanía, su legitimidad y su autonomía. Pero con
el resurgimiento de las teorías neo-estatistas estas nociones comenzaron a relativizarse.
Así, Theda Skocpol (1995) propuso un giro conceptual al concebir al Estado, no
simplemente como una organización que representa los intereses de un determinado
grupo social, sino como una organización política con autonomía y capacidades, que
representa intereses propios y que puede actuar tomando o no en cuenta a otros grupos
sociales, es decir, puede actuar incluso en contra de intereses de elites (oligarquías),
sociedad civil, organizaciones económicas u otros Estados. Esta capacidad de actuación
autónoma surge en las administraciones burocráticas que componen al Estado,
funcionarios capacitados resuelven situaciones a las que se enfrentan con el único fin de
actuar políticamente. Sin embargo, Theda Skocpol hace hincapié en que la autonomía
estatal no es una característica estructural de los Estados, sino que puede ésta aparecer y
desaparecer de acuerdo a las circunstancias específicas a las que se enfrenten los
funcionarios. Las acciones autónomas de los Estados siempre implicaran a otros actores,
ya sea que les favorezcan o los perjudiquen, así que podría decirse que con frecuencia el
eje de dichas acciones se encuentra relacionado, más que con brindar o no apoyo a otra
organización o sector social, con el fortalecimiento y perdurabilidad de las instituciones
estatales. Éste último punto resulta muy interesante, porque la autora propone que las
acciones autónomas del Estado estarán más en concordancia por mantener su
sobrevivencia y no perder autoridad.

Por otra parte, Joel S. Migdal (2011) muestra la inquietud que varios años lo acompaño y
que estaba relacionada con el análisis de las naciones que son consideradas como débiles,
16
que no funcionan como en teoría debería de ocurrir, sobre en todo en zonas no
occidentales como Asia, África y América Latina. El autor adopta una postura para
analizar al Estado diferente de la que ha predominado en las ciencias sociales, donde el
Estado es quien detenta el dominio sobre la población y el agente transformador de la
sociedad, estas posturas han dejado de lado la participación de las masas y han dotado al
Estado de atribuciones incuestionables en relación a su autoridad. La definición de Estado
que ha influido en mayor medida dentro de las ciencias sociales, es la de Max Weber,
donde el Estado aparece como una organización dotada de autonomía y legitimidad que
monopoliza el uso de la violencia para mantener el control social e implementar políticas
por medio de la construcción de un gobierno de ley.

El problema de esta definición apunta a que muy pocos Estados en la realidad presentan
dichas características y se comprende como si fuera una organización plenamente
coordinada internamente que representa uniformemente a la población que lo habita, en
apariencia el Estado y los ciudadanos son uno mismo, olvidando que dentro del Estado
interactúan otras fuerzas sociales que luchan entre ellas y también contra el propio Estado.
Migdal reconoce que la forma de análisis propuesta por Weber (2002) se basa en el
recurso de los tipos ideales, y por supuesto muchos países no encajarán en su concepción
del mismo, sin embargo, el argumento de Migdal es que el establecimiento de esas
características ideales (monopolio de fuerza legítima y gobierno de por medio de una ley
racional) deja pocas opciones para referirse a los Estados que existen en realidad, además
de que en la ciencias sociales se ha cometido el error de tomar los tipos ideales como
“tipos normales” para el análisis político.

La capacidad del Estado se mide con una vara cuyo extremo es una variante del
Estado ideal de Weber. El supuesto de que sólo el Estado crea o debería crear
las reglas, y que sólo el mantiene o debería mantener los medios de violencia
para hacer que la gente obedezca esas reglas, minimiza y trivializa la rica
negociación, interacción y resistencia que ocurre en toda sociedad humana
entre múltiples sistemas de reglas. Plantea una sociedad humana donde una
organización increíblemente coherente y compleja ejerce una extraordinaria
hegemonía de pensamiento y de acción sobre el resto de las transformaciones
sociales que se intersectan en ese territorio. No brinda ninguna forma de
teorizar sobre el terreno en el que compiten los diversos conjuntos de reglas,
excepto formularlas en negativo, como fracasos o Estados débiles, o incluso
como no estados (Migdal, 2011).

17
Después de la crítica al enfoque de Weber, Migdal propone una nueva forma de
acercarnos hacia el estudio de los Estados a partir de comprenderlos como campos de
poder en los que se dan diversas confrontaciones y sus elementos son la imagen y las
prácticas. La imagen es la parte que vemos de los Estados, donde existe una organización
dominante y coherente que representa a la población del país, mientras que las prácticas
son las acciones reales de las partes que lo componen. Ambos elementos constitutivos del
Estado, imagen y prácticas, pueden ser coherentes entre sí o contradictorias. En los
Estados modernos la imagen ha tendido a ser homóloga, mientras que las prácticas son
muy diversas y no podrían clasificarse con precisión. Converge con Weber únicamente
en que el territorio es una de las características del Estado. La imagen del Estado
representa la unidad que existe entre las personas que habitan un país, dentro de la imagen
se encuentra la ideología legal y su desacato implica una sanción (un ejemplo de la imagen
es cuando se hace referencia en algún medio de comunicación: “México emprende una
guerra contra el narcotráfico” donde se concibe al Estado como una entidad
completamente coherente y unitaria); mientras que las prácticas pueden debilitar o
fortalecer dicha imagen, y también sirven para reconocer de diversas formas el elemento
territorial así como la delimitación entre lo público y lo privado (Un ejemplo de prácticas
puede ser el inicio de una guerra interna, donde se ven claramente las luchas de poder que
existen en el interior de un Estado).

Si vemos al Estado como un campo de poder donde ocurren diversas interacciones,

comprendemos que debe relacionarse con otras fuerzas para alcanzar objetivos, Migdal
retoma de Bourdieu la noción de campo de poder, que es multidimensional, en el caso del
Estado las dimensiones que lo constituyen son una interna, donde interactúa con su
población a través de la implementación de políticas públicas, y otra externa, donde se
relaciona con otros Estados u otro tipo de organizaciones sociales. Para entender al Estado
es necesario comprender también que éste no es sino el reflejo directo de la sociedad, y
como parte de la sociedad es una organización que se encuentra en un constante proceso
de transformación, lo que implica el cambio constante de los objetivos que se plantea.

Por último, Migdal propone una antropología del Estado para lograr un mejor análisis del
mismo y de la posibilidad de acción transformadora tomando en cuenta tanto al Estado
como a la población, reconoce cuatro niveles en los que trabajan los funcionarios del
Estado, a los que denomina como múltiples escenarios de dominación y oposición. Estos
cuatro niveles son las oficinas centrales en las ciudades, las oficinas regionales, el nivel

18
micro y el último nivel es donde los funcionarios se relacionan con agentes del exterior.
La delimitación de estos niveles es útil para saber cómo trabaja el gobierno de un país y
las limitaciones a las que se enfrentan cuando se busca la implementación de una política
pública que pretenda un cambio en las interacciones de la población. Una política pública
se genera en las oficinas centrales del gobierno, de ahí se distribuye a las oficinas
regionales y debe implementarse, este recorrido se ve entorpecido por actores que se
resisten, un cambio siempre traerá beneficios para un sector de la población y al tiempo
otros, que se encuentran conformes con las condiciones actuales, tenderán a presentar
resistencia. Migdal denomina a estas fuerzas opositoras a nivel regional como “hombres
fuertes” que por lo regular son personas que gozan de poder en la zona, a lo anterior
debemos sumar que los funcionarios en todos los niveles se enfrentaran a la resistencia
de otro tipo de organizaciones (primordialmente sociales y económicas) entonces deben
negociar por la implementación de las políticas. Otros factores que influyen sobre el nivel
de resistencia al cambio que pueda existir en un país, son el grado de atomización de la
sociedad y de confianza que exista en los funcionarios de que realmente trabajan por el
bienestar común.

1.3 ¿Cómo conceptualizar a las Capacidades Estatales?

Como se ha señalado, para Skocpol (1995) queda claro que en ocasiones el Estado actúa
de forma autónoma, lo que implica que debe utilizar los medios de los que dispone para
lograr objetivos, esto es, contar con capacidades, mismas que resume de la siguiente
manera:

“Evidentemente, la total y absoluta integridad y el control administrativo-

militar de un territorio dado, son condiciones previas de toda capacidad de
aplicación de una política por parte del Estado. Además, es fundamental que el
Estado disponga de funcionarios leales y cualificados, y de abundantes recursos
para alcanzar con eficacia toda suerte de objetivos (…) Los medios del Estado
para captar y emplear recursos financieros nos dicen más que cualquier otro
factor individual sobre sus capacidades actuales (e inmediatamente posibles)
para crear o reforzar las organizaciones del Estado, para contratar personal,

19
 para lograr el apoyo político, para subvencionar iniciativas económicas y para
financiar programas sociales.” (Skocpol, 1995: 23).

Para Skocpol las capacidades del Estado se encuentran fuertemente ligadas con la
autonomía, y propone el estudio de las mismas partir del análisis de las formas de
interacción que se dan entre el estado y los contextos socio-económicos, dicha influencia
se puede mirar desde dos perspectivas: 1. La influencia que el Estado pueda recibir por
parte de otros actores y 2. La influencia que el Estado pueda ejercer en la configuración
de las organizaciones externas a él. Ambas esferas sociales (Estado y organizaciones
sociales no estatales) cuentan con instrumentos de actuación política para alcanzar sus
metas.

En los autores neo-estatistas, Migdal (2011), Mann (1986) y Skocpol (1995), queda claro
que el Estado es visto como una organización social, con autonomía e intereses propios,
que tiene que relacionarse con otro tipo de organizaciones sociales, internas y externas,
para perdurar y sobre todo, para lograr metas. Los tres autores mencionados dejan en claro
que estas negociaciones entre Estado y agentes no estatales, están mediadas por los
instrumentos con los que cada uno cuenta para imponer sus necesidades sobre los demás,
en el caso del Estado son las capacidades estatales las que deciden el nivel de injerencia
que éste pueda o no llegar a tener sobre el resto de organizaciones.

Por consiguiente, dentro de la teoría del Estado5 se ha llegado a un consenso general

acerca de que el concepto de capacidad estatal es multidimensional, pero son al menos 3
las capacidades que resultan más obvias para determinar, de acuerdo al grado en que las
posea cada Estado, si éste es fuerte o débil: 1. Capacidad administrativa, que es la
capacidad organizacional para poder realizar sus funciones de manera eficiente, se
encuentra altamente relacionada con la existencia de burocracias profesionales y la
distribución de servicios a la población, 2. Capacidad extractiva, hace referencia al hecho
de obtener recursos tanto de la población como por medio del territorio para
transformarlos en capital y poder llevar a cabo cualquier acción gubernamental y
finalmente 3.capacidad coercitiva, que implica la capacidad de tener un control efectivo
sobre todo el territorio que compone al Estado, también comprende al monopolio legítimo
de la violencia. De acuerdo con la reflexión de Pablo Balán (2015), sobre el estudio de

5
De acuerdo con Pablo Balán (2015) las capacidades estatales consideradas dentro de las ciencias
sociales son: capacidad fiscal, administrativa, coercitiva y también el poder infraestructural
propuesto por Michael Mann.

20
las capacidades estatales en las ciencias sociales, existen dos enfoques para estudiar la
relación entre capacidad y Estado, uno es cuando las Estados deben contar con ciertas
capacidades para ser considerados como tales, y otro es el denominado parecidos de
familia donde un Estado puede o no contar con todas las capacidades que en la teoría se
le atribuyen, pero a pesar de ello se considera como un Estado.

Por otro lado, la definición de Estado propuesta por Guillermo O´Donell (2008), sostiene
que un Estado es un conjunto de relaciones sociales que busca establecer orden, es
también una organización coercitiva centralizada y muchas de las relaciones sociales se
dan en su interior se formalizan mediante la ley; define también cuatro dimensiones
constitutivas de los Estados: administrativa, sistema legal, credibilidad ideológica y un
filtro ante la globalización. La dimensión administrativa hace referencia a la eficacia de
las burocracias estatales para la provisión de servicios a la población y la ejecución de
políticas públicas; la efectividad del sistema legal implica que los derechos y obligaciones
de los ciudadanos sean respetados de acuerdo a lo establecido; credibilidad ideológica es
la confianza que la población tenga en que el gobierno actuará a favor del bienestar común
y no de acuerdo a intereses privados, también implica que el Estado represente un foco
de identidad nacional; y por último, la dimensión en la que el Estado debe actuar como
un filtro se refiere a que si un Estado es una organización que interactúa con otro tipo de
organizaciones, las decisiones que impliquen dicha interacción con agentes externos
deben estar mediadas por el interés del Estado de procurar bienestar para su población,
un ejemplo de éste último punto es la actuación que tiene el gobierno frente a la inversión
extranjera, donde el Estado debería tener más injerencia para que la inversión contribuya
al crecimiento económico y desarrollo de la población.

En la medida en que los Estados desarrollen eficazmente las cuatro dimensiones

constitutivas podrán definirse como fuertes o débiles. Al ser los Estados organizaciones
centralizadas, resulta con frecuencia, que en los centros/capitales de los mismos se
encuentran más desarrolladas las dimensiones estatales que en zonas periféricas, esto es,
dentro de un país no se extenderán con la misma intensidad las dimensiones constitutivas
sobre todo el territorio, y un factor importante que influye en estas discontinuidades que
se dan sobre el territorio Estatal, es el grado de heterogeneidad que se pueda encontrar
dentro del Estado en cuestión. El autor también resalta que México es uno de los países
latinoamericanos con mayor heterogeneidad en la distribución de las dimensiones
estatales sobre el territorio nacional, lo que implica que en nuestro país, la eficiencia del

21
aparato administrativo, legal y la credibilidad del régimen Estatal no se encuentran
distribuidos de una manera uniforme en todo el territorio, en las zonas donde los servicios
públicos son escasos y donde los índices de violencia son altos indudablemente la
presencia de las dimensiones estatales es baja, si el Estado no cuenta con la capacidad
efectiva de distribuir sus organismos constitutivos (administrativos y legales) por todo el
territorio que lo compone, entonces podemos decir que un Estado es débil y esta debilidad
traerá como consecuencia un decaimiento en la dimensión ideológica y se crearán vacíos
de poder que son ocupados por otros actores sociales, que se traducen en otras fuerzas
autónomas con las que el Estado debe convivir.

1.4 Relación entre Capacidad Estatal y Democracia

Todos los autores contemporáneos hasta aquí abordados, coinciden en que los países de
América Latina, Asia y África, no pueden ser clasificados en un concepto de Estado que
comparta las mimas características que se utilizan para describir a los países
desarrollados, porque son países heterogéneos y que no logrado ejercer de una forma
eficaz sus capacidades (o dimensiones constitutivas en términos de O´Donell-2008),
entonces surgen inquietudes, respecto si éstas limitaciones generan repercusiones en los
intentos por transformarse en Estados democráticos. Como mencioné anteriormente,
durante el auge del neoliberalismo en la década de los 80’s se pensaba que un Estado con
poca intervención favorecería un ambiente democrático, ya que surgirían espacios para la
intervención por parte de otros actores sociales, sin embargo, en América latina la
reducción del Estado lo ha hecho más débil, y un Estado débil no es sustento para un
régimen democrático.

De acuerdo con Charles Tilly (2010) la capacidad estatal “significa la medida en que las
intervenciones de los agentes estatales sobre los recursos, actividades y conexiones
interpersonales no estatales alteran las distribuciones existentes de dichos recursos,
actividades y conexiones interpersonales, así como las relaciones entre tales
distribuciones” (Tilly, 2010: 48). Mientras que un régimen se refiere la relación que existe
entre el Estado y sus ciudadanos, por ende, un régimen democrático es una forma concreta
bajo la cual se da dicha relación. Desde la perspectiva de Tilly puede existir un Estado
con altas capacidades estatales que sea autoritario o democrático, y viceversa un Estado
con baja capacidad Estatal puede estar bajo un régimen democrático o autoritario. Bajo

22
esta perspectiva, plantea un esquema a través del cual podemos clasificar a las
democracias existentes en el mundo.

Imagen 1

Fuente: Tilly, C. (2010). Democracia. España: Akal. p.49.

Imagen 2

Fuente: Tilly, C. (2010). Democracia. España: Akal. p.50.

23
Tilly define a un Estado como:

Una organización que controla los principales medios coercitivos dentro de un

determinado territorio, ejerce la prioridad de alguna manera sobre las restantes
organizaciones que operan dentro del mismo territorio y recibe el
reconocimiento de dicha prioridad de otras organizaciones, incluyendo Estados
fuera del territorio (Tilly, 2010:42).

El mismo autor, propone una definición procesal de democracia, explica que para que un
régimen pueda ser definido como democrático debe existir una consulta mutua entre el
Estado y los ciudadanos, ya que es por medio de ésta que los sectores de la sociedad darán
a conocer sus necesidades, y el grado de democracia se puede medir por el grado de
conformidad que presenten los ciudadanos respecto a las demandas dirigidas al Estado, a
medida en que dicha conformidad aumente o disminuya podemos inferir si entre el
régimen y el Estado se está dando un proceso de democratización o de des-
democratización. Las consultas entre el Estado y los ciudadanos deben tener cuatro
características: amplitud (cubrir a toda la población), igualdad (mismas oportunidades de
participar), protección (poder expresar los deseos con el respaldo de un sistema legal) y
mutuamente vinculante, que se refiere a que no existan relaciones asimétricas entre los
ciudadanos y los funcionarios del gobierno, por ende, éstos últimos cumplan de forma
eficaz sus funciones con respecto a los ciudadanos destinatarios.

Para Tilly el hecho de que un régimen tienda o no hacia la democratización se encuentra

relacionado con una serie de procesos que favorecen el desarrollo de la democracia,
dichos procesos son: 1.integración de las redes de confianza en la política pública, esto
es, que los ciudadanos perciban que las decisiones que guían al Estado son congruentes
con sus peticiones y generarán un bienestar en la población, 2. La separación de la
desigualdad de categoría y la política pública, este punto puede entenderse como el
universalismo efectivo en los derechos de los ciudadanos y 3. La disolución de los centros
de poder coercitivo autónomos, la disminución o desaparición de disidencias. Y, por
último, otro punto de vital importancia que puede definir si un régimen político se dirige
hacia la democratización o des-democratización es la forma en que el gobierno obtenga
los recursos, entre más participación necesita de la población para su acumulación, existe
una mayor probabilidad de que se desarrollen procesos que desencadenen la
democratización.

24
Una vez expuesta la perspectiva de Tilly, podemos pensar entonces que no existe una
relación directa entre capacidad estatal y democracia, ya que lo importante para que exista
una democracia es que se den entre el Estado y los ciudadanos las consultas mutuamente
vinculantes, amplias, iguales y protegidas; pero si recordamos que la capacidad del Estado
implica la medida en que los agentes estatales influyen en la distribución de recursos y
regulación de las interacciones sociales dentro del territorio estatal, entonces, ¿Cómo un
Estado con una débil capacidad estatal, va a garantizar el ejercicio de las consultas
mutuamente vinculantes que requiere el régimen democrático? Es así como Tilly explica
que en el mundo existan Estados que se autodenominan como democráticos, aunque en
la práctica no se vea reflejado en las relaciones entre Estado y ciudadanos.

Para concluir con este apartado, retomaré nuevamente la perspectiva de O´Donell (2008),
el Estado es “una entidad que demarca territorio frente al de otras entidades semejantes,
proclama autoridad sobre la población de ese territorio y es reconocido como tal Estado
por diversos actores en el sistema internacional” (O´Donell, 2008: 27). El Estado
contiene un régimen por medio del cual se relaciona con la población que lo compone, y
éste régimen se compone por el gobierno que son las personas que ocupan los puestos
altos en las instituciones del Estado. Un régimen democrático no implica solamente una
democracia electoral, sino una democracia de ciudadanía, donde todos los individuos que
componen a la población del Estado gocen de los mismos derechos y obligaciones. Ahora
resulta pertinente recordar que O´Donell propone cuatro dimensiones constitutivas de un
Estado (aparato administrativo, sistema legal, foco de identidad y función de filtro),
entonces un régimen democrático es aquella relación entre Estado y población en la cual
el sistema legal respalda los derechos y libertades características de una democracia,
como tener las mismas posibilidades de acceso a los cargos públicos, a la representación
política, y a ejercer una plena ciudadanía, y por último, plantea un nivel más elevado de
democracia, cuando un Estado no únicamente contiene un régimen democrático, sino que
es un Estado democrático:

“Un Estado que además de sancionar y respaldar los derechos de ciudadanía

política implicados por un régimen democrático, por medio de su sistema legal
e instituciones sanciona y respalda una amplia gama de derechos emergentes de
la ciudadanía civil, social y cultural de todos sus habitantes”. (O´Donell,
2008:31).

25
El autor aclara que la definición de Estado democrático no ha sido aún alcanzada por
ningún Estado en la actualidad. Y con referencia a las capacidades estatales, explica que
un Estado posee debilidad cuando no puede implementar las decisiones necesarias para
alcanzar los objetivos planteados, entonces un Estado con capacidades estatales débiles,
no se encontrara en condiciones para utilizar los medios de los que dispone y ejercer de
forma adecuada las dimensiones constitutivas y por lo mismo, no será capaz de mantener
un pleno régimen democrático, “un Estado débil, angosto y fragmentado reproduce la
desigualdad y es impotente para democratizar” (O´Donell, 2008:54) Al ser los Estados
latinoamericanos heterogéneos en la forma en que se ejercen las dimensiones
constitutivas del Estado en su territorio, y debido a la especificidad de cada país, propone
hacer mediciones empíricas para acércanos al conocimiento sobre las dimensiones en
cada caso particular.

De acuerdo con la literatura revisada, encontramos respuestas a las preguntas que se

planearon al inicio del apartado: un régimen democrático no debilitaría al Estado, puesto
que para su implementación y ejercicio requiere de un Estado fuerte y con altas
capacidades; un Estado débil únicamente provee una democracia incipiente; y podemos
lograr un acercamiento para conocer la fortaleza o debilidad de un Estado, por medio del
análisis de sus capacidades o del desarrollo de sus dimensiones constitutivas.

26
 2. Capacidad Estatal y Democracia en México
En este trabajo se han tomado como unidad de análisis la capacidad fiscal, administrativa
y coercitiva del Estado, y su contraste con el nivel de democratización, para tales fines es
importante plantear el contexto histórico próximo nacional y antes de continuar con el
análisis histórico de cada capacidad en México, resulta importante tomar en cuenta la
particularidad de nuestro régimen político durante el periodo de 70 años en que el PRI
gobernó. Debido a la forma en que se estructuró el Partido Revolucionario Institucional,
tanto de forma interna como en sus interacciones con el exterior, en nuestro país se
establecieron formas de interacción entre el total de la sociedad (gobierno y ciudadanos)
informales y clientelares.

De acuerdo con Manuel Alejandro Guerrero6 el gobierno del PRI logró ser un gobierno
centralizado por medio de los acuerdos informales que operaron dentro de su estructura,
se garantizó la cohesión interna del partido mediante la posibilidad de todos sus miembros
de ocupar cargos públicos, el mecanismo que imperó fue la rotación de puestos, así los
políticos accedían a continuar con las normas establecidas bajo la posibilidad de ocupar
un cargo en algún momento debido a la rotación, por este procedimiento se contuvieron
las disidencias. Las relaciones informales también se dieron entre la clase política y los
demás sectores de la sociedad, por medio de interacciones clientelares. La clase
gobernante ofreció incentivos a la clase empresarial, a los sindicatos y también a los
ciudadanos comunes a quienes se les ofreció dinero o bienes en especie a cambio de apoyo
electoral.

Para el mismo autor, el establecimiento de este tipo de relaciones informales y clientelares

ha sido la principal causa de que aún no se haya logrado consolidar un régimen
democrático en nuestro país, ya que la estructura política que opera continúa siendo
autoritaria, la transición democrática (donde el año 2000 fue culminante con la victoria
de presidencial de Vicente Fox) se dio bajo un contexto de énfasis en la reducción de las
atribuciones estatales con respecto a asuntos económicos y sociales. Políticas económicas
enfocadas en la apertura bajo la ola del neoliberalismo internacional y al tiempo esta
apertura trajo consigo la intervención de actores sociales nuevos (como una sociedad civil

6
Alejandro Guerrero, M. (2004) México: La paradoja de su democracia. Universidad
Iberoamericana, Distrito Federal.

27
más activa y ONG´s internacionales) que promulgaban el apoyo a un mayor desarrollo
democrático en México.7

Una interpretación similar encontramos en Soledad Loaeza (2010) quien analiza la

relación entre democracia y capacidad fiscal en México; su postura es que el proceso de
democratización se confundió con la reducción de las capacidades del Estado, en el afán
de lograr una menor intervención estatal. México es uno de los países latinoamericanos
que en la década de 1980 adoptó la apertura comercial como una posible salida ante los
graves conflictos económicos en los que en ese momento se encontraba, fueron dos los
momentos de quiebre a partir de los cuales se propició un cambio en el Estado mexicano:
las crisis económicas de 1982 y de 1994. Durante el periodo del corporativismo mexicano
el Estado fue el encargado de fomentar la industrialización del país, aún en la ideología
de los mexicanos el Estado representaba los intereses de los ciudadanos, incluso los
primeros sindicatos del país fueron creados por el Estado. Al paso del tiempo ésta imagen
se fue desgastando y las crisis económicas, así como así persistentes desigualdades entre
los ciudadanos (económicas y sociales) mermaron la credibilidad de los mexicanos en la
organización gubernamental encarnada en el PRI (Cabe aclarar que el gobierno es la
organización administrativa a través de la cual el Estado debe cumplir sus objetivos).
Retomando a Loaeza, durante el periodo corporativista el Estado contaba con un poder
despótico e infraestructural fuerte, ya que las elites se encontraban ligadas a los intereses
del gobierno y al tiempo la mayoría de los ciudadanos se sentían parte del Estado, en otros
términos, reconocían al gobierno como legítimo, a parir de la crisis de 1982 eso se
modificó.

Otro aspecto importante es que el Estado nunca logró una fuerte capacidad fiscal, lo que
lo llevó a una grave dependencia del crédito externo, en 1982 la deuda ascendió a 87,000
millones de dólares, cuando el presidente López Portillo decide expropiar la banca y
transformar a pesos mexicanos las cuentas que se encontraban en dólares, comienza a
hacerse notoria la debilidad de los poderes despótico e infraestructural, ya que la crisis
afecto tanto a los ciudadanos de clase media y baja, como a las elites empresariales. Al
tiempo este suceso dio pie a los cimientos de la democracia, en el norte del país varios

7
El neoliberalismo propone la reducción de las funciones del Estado para brindar mayores
campos de libertad a la ciudadanía, es por tal motivo que se encuentra ligado a la concepción de
democracia, ya que la democracia de ciudadanía implica el ejercicio de la misma como la
posibilidad real de los individuos de intervenir en los asuntos públicos que le conciernen.

28
empresarios se molestaron y condenaron de autoritaria la acción del presidente al
expropiar la banca, y se organizaron de forma política (adhesión al PAN) para contar con
una representación de sus intereses frente al Estado. Lo mismo ocurrió con el resto de la
población que ya miraba con desconfianza la hegemonía política del PRI, ya en el año de
1989 el PAN y el PRD comenzaron a tener fuerza en el ámbito político. Durante el último
año de su mandato, López Portillo firmó un compromiso con el Fondo Monetario
Internacional y con el Banco Mundial donde se comprometió al Estado mexicano a un
programa de ajuste que incluía una política de estabilización y la aplicación de reformas
estructurales de corte neoliberal, lo que implica una reducción en la intervención estatal
en asuntos económicos y sociales. Así fue como el gobierno reconoció su incapacidad
(debido a la situación financiera por la que atravesaba) de intervenir en la resolución de
diversos asuntos sociales, como ejemplo, el caso del terremoto de 1985 (Durante la
presidencia de Miguel de la Madrid) donde la intervención del gobierno fue nula, por lo
que surge una apertura a la participación y democratización, aunque visto desde el
enfoque de Loaeza todas estas oportunidades de diversidad política ocurrieron en un
momento de debilidad del Estado que únicamente resultaron en un aumento de la
fragmentación política.

Posteriormente, durante el periodo presidencial de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),

el gobierno continuó con las políticas de restructuración a favor de la apertura comercial
y la delegación de responsabilidades estatales a otro tipo de actores (sobre todo
económicos), se firma el Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN)
entre Canadá, Estados Unidos y México que entró en vigor en 1994, esto también fue
visto con desconfianza ante los ojos de la población, aquí cabe recordar lo que menciona
Guillermo O´Donell (2008) acerca de que los Estados deben actuar como un filtro para
su población frente al exterior, y queda claro que en ese momento se estaban firmando
acuerdos internacionales en un momento de gran debilidad del Estado mexicano, y que
obviamente se ve imposibilitado a tomar decisiones priorizando el bienestar de su
población. Ésta misma perspectiva es la de Carlos Elizondo (1999) quien plantea que el
grado de afectación en un país por cuestiones de crisis mundiales, dependerá de la política
económica que dicho Estado implemente.

Esta ola de apertura internacional también dio pie al diálogo entre naciones y
organizaciones sobre asuntos como la democracia y los derechos humanos, que en
México se vio reflejada en el año 2000 cuando por primera vez se experimentó la

29
alternancia en el gobierno y un candidato que no pertenecía al PRI llegó a la presidencia
del país: Vicente Fox. Durante su mandato se continuaron reafirmando y adquiriendo
nuevos acuerdos en los que se comprometía al Estado mexicano a continuar con la labor
democratizadora, lo que implicaba que en el país podía haber observadores
internacionales, ya sea gubernamentales o no, para verificar el cumplimiento de los
principios democráticos, cuestión que al tiempo puede entenderse como debilidad en la
autonomía del país, lo mismo ocurrió durante el mandato de Salinas ya que su política
económica estaba enfocada en atraer inversión extranjera, por lo que era muy importante
mostrar que México es un país confiable y democrático. Bajo ésta lógica se firmó también
el tratado de libre comercio con la Unión Europea, el Acuerdo de Asociación Económica,
Coordinación Política y Cooperación. En el año 2006 México quedó la bajo la
jurisdicción del Estatuto de Roma, lo que implica que el Estado se encuentra bajo la
injerencia de actores externos para la solución de asuntos internos, en resumen, se estaban
realizando acciones que en el afán de democratizar al Estado únicamente lo debilitaban.

Una perspectiva interesante de la relación entre democracia y capacidad fiscal es la de

Carlos Elizondo (1999) para el autor la poca capacidad fiscal existente en México es
porque aún no alcanzamos un nivel significativo de democratización a partir del cual
surjan bases sólidas que respalden una restructuración a la política fiscal existente, las
empresas y los ciudadanos mexicanos que más productos consumen también reciben
muchos descuentos o exenciones impositivas y eso no favorece una adecuada
redistribución de los recursos que debería ser imperante dentro de un régimen
democrático. Además, la corrupción existente en México es una herencia del régimen
autoritario que no hemos podido reducir o eliminar, y no ha permitido mecanismos
importantes de transparencia presupuestaria en todos los niveles de gobierno, lo que
desalienta la participación en la recaudación fiscal de gran parte de la población. La poca
capacidad fiscal afecta directamente a la inversión que el Estado podría hacer para brindar
bienes y servicios a la población que finalmente, se verían reflejados en el crecimiento
económico ya que sería un incentivo para la inversión.

La última cuestión que deja en evidencia la debilidad del Estado mexicano es la agenda
bilateral de seguridad en conjunto con Estados Unidos y Canadá, que se encuentra vigente
desde el año 2002, al ser vecinos de una de las más grandes potencias del mundo nos
encontramos en desventaja ya que es muy probable que acatemos todas las sugerencias
en cuanto a seguridad para trabajar en congruencia con la seguridad que Estados Unidos

30
pretenda implementar, además, dicha cooperación abrió el paso a la fuerte lucha contra
el narcotráfico que inició durante el periodo presidencial de Felipe Calderón (2006-2012)
y trajo como consecuencia una fuerte escalada de violencia en gran parte del territorio
mexicano.

Miguel Ángel Centeno (2014) analiza la formación de los Estados latinoamericanos desde
una perspectiva que denomina como belicista, y plantea la hipótesis de que la formación
de nuestros Estados no atravesó por periodos de guerra total (mismos que han sido
prácticamente inexistentes en la región latinoamericana), por ende, no desarrolló
mecanismos que ayudaran al reforzamiento de sus capacidades. La principal diferencia
en la formación de los Estados en América Latina y la de los Estados Europeos (e incluso
Estados Unidos) radica en que aquí han imperado más los conflictos internos que los
conflictos externos, como una herencia del régimen colonial que dejo a las sociedades
que componen a los países demasiado fragmentadas. Además de que los Estados no se
vieron en la imperante necesidad de resguardar y defender el territorio que lo integra, es
así como se vieron truncadas las posibilidades de que se institucionalizaran mecanismos
eficientes para la capacidad administrativa, la recaudación fiscal y la capacidad coercitiva,
entendida como el monopolio de la violencia física.

En resumen, el Estado mexicano a partir de la década de 1980 comenzó un proceso

simultáneo de apertura y democratización, sin embargo, el Estado se encontraba en un
momento de gran debilidad para poder realizar de forma adecuada cualquiera de las dos
metas. La apertura trajo como consecuencia la privatización de empresas del Estado y en
ese aspecto se recuperó un poco del poder despótico perdido, en cambio el poder
infraestructural aun en el presente se encuentra demasiado débil, la sociedad mexicana es
desigual, se encuentra muy fragmentada y no se siente identificada con el gobierno que
implementa las políticas en el país. Además, el Estado presenta una baja capacidad
coercitiva refiriéndonos a su capacidad efectiva de defender al país de actores externos e
internos, tiene también una débil capacidad fiscal que es uno de los factores que ha
propiciado las mayores crisis económicas dentro del país y el reflejo del bajo nivel de
democratización alcanzado; la capacidad administrativa también ha resultado insuficiente
para el abastecimiento de servicios que requiere el total de la población. Teniendo en
claro que las capacidades del Estado mexicano han hecho visible de diversas formas su
debilidad en el pasado, surge la motivación de analizarlas en un periodo más reciente:
2010-2015, también resulta interesante contrastarlo con el nivel de democratización

31
alcanzado en México, ya que como ha quedado claro en la parte teórica, la democracia
únicamente es posible si cuenta con un estado fuerte que la sustente, a su vez el Estado
para ser fuerte y tener altas capacidades requiere contar con autonomía y legitimidad ante
su población.

Capacidad fiscal.

Un reporte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

publicado en 2010 expone que en el periodo de 1990 a 2010 México presentó una muy
baja recaudación impositiva en la composición del PIB con respecto al resto de países en
América Latina y al promedio de países miembros de la OCDE, cabe resaltar también,
que una importante proporción de los ingresos tributarios corresponde a los impuestos
especiales sobre la producción de hidrocarburos (petróleo principalmente) y restando la
misma al total de la recaudación tributaria México obtiene en promedió únicamente el
13.9% del PIB por medio de esta.

Imagen 3

Fuente: Recaudación tributaria total como porcentaje de PIB en México, América Latina y la
OCDE (1990-2010). Estadísticas Tributarias en América Latina 1990-2010. México. Recuperado de:
https://www.oecd.org/ctp/tax-global/Mexico%20country%20note_final.p

El sistema tributario mexicano se rige por el Sistema Nacional de Coordinación fiscal

(SNCF) desde 1980, el principal objetivo de su implementación fue lograr una
coordinación federal fiscal, donde (muy acorde con la democracia) se pretendía que la

32
federación recaudara los impuestos más importantes para posteriormente hacer una
distribución a nivel subnacional más equitativa e ir acotando la brecha de desigualdad
nacional. Quedan establecidos los impuestos federales y los locales:

Cuadro 2

Recaudación Impuestos tributarios Impuestos No tributarios

Federal • IVA • Ingresos de PEMEX
• ISR • CFE
• IEPS • Cuotas al IMSS e ISSSTE.
Subnacional • Impuestos locales • Derechos, productos,
(Estatales y aprovechamientos,
municipales como contribuciones de mejoras y
agua, predio, etc.) contribuciones no
consideradas.
Fuente: Elaboración propia con información obtenida de Introducción al Sistema Fiscal Mexicano,
Auditoria Superior de la Federación, 2016.

En México la recaudación fiscal se establece por medio de la Iniciativa de Ley de Ingresos

fiscales propuesta anualmente por el ejecutivo (por medio de la SHCP) al legislativo,
posteriormente el legislativo (con sus respectivas modificaciones) aprueba la Ley Federal
de Ingresos Tributarios, que establece la forma en que se captaran los recursos para
ejercerlos, y finalmente, también cada año a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito
Público, se da a conocer la Ley de Egresos Federales, que es la forma en que se
distribuirán los recursos. De acuerdo con Mónica Unda Gutiérrez (2014), existen dos
tipos de impuestos los progresivos y los regresivos, los progresivos son los impuestos
directos que de alguna forma llevan implícita una función redistributiva, ya que en este
tipo de impuesto cada ciudadano aporta de acuerdo a sus ingresos. Mientras que los
impuestos regresivos son los impuestos indirectos y se denominan así porque no tienen
un carácter redistributivo al ser cobrados a todos los ciudadanos por igual magnitud.
Entonces encontramos que dentro de los ingresos tributarios federales el IVA es un
impuesto regresivo, mientras que el ISR y el IEPS son progresivos.

En el año 2013 se llevó a cabo una reforma fiscal, que continúa con la vigencia del SNCF
y que implantó algunos cambios8, sin embargo, esta reforma no es profunda y una
importante parte de la recaudación sigue recayendo sobre los impuestos indirectos.

8
Como la disminución del subsidio a la gasolina y aumento en impuestos de comida chatarra y
bebidas azucaradas, entre otros.

33
 Imagen 4

Fuente: Tomado de Unda Gutiérrez, M. (2014) El ajuste tributario de 2013: una reforma en minúsculas,
valiosa por lo que no incluyó. En Análisis Plural, segundo semestre 2013. Tlaquepaque, Jalisco: ITESO.

Como explica Soledad Loaeza, la postergación de una reforma fiscal es una de las
principales causas por las que México vivió fuertes crisis económicas desde la década de
1970 y podemos complementar esta perspectiva si adoptamos la visión de Manuel
Alejandro Guerrero con respecto a las relaciones informales de cooptación del PRI, donde
por no quedar mal con ningún sector de la sociedad, sobre todo la clase empresarial, la
reforma fiscal no se llevó a cabo. Si no se pone un mayor énfasis en transformar la manera
regresiva en que se recaudan la mayoría de los impuestos tampoco se verá reflejada esta
redistribución presupuestaria en la sociedad, necesaria dentro de un régimen democrático,
donde los ciudadanos deben de tener conciencia de la importancia de aportar impuestos
como un beneficio para la comunidad que se refleja también en un beneficio propio.

Capacidad Administrativa

La capacidad administrativa es un concepto multidimensional que se relaciona con la

eficiencia y eficacia con la que la administración pública ejecuta acciones para el logro
de metas. La teoría, desde Weber hasta Michael Mann, nos habla de que una dimensión
importante de la capacidad administrativa es la existencia de una burocracia
especializada. Analizando el contexto mexicano creo que la capacidad administrativa
estatal ha resultado afectada por algunas cuestiones ya mencionadas, como la conjugación
de una administración pública basada en relaciones informales de cooptación y no en un

34
criterio de eficiencia; esta situación resultó en una capacidad administrativa aún más
débil, cuando a partir de la ola de democratización en la década de 1980, se indujo a que
el Estado adoptara una lógica de reducir sus funciones, como ocurrió con la privatización
de empresas estatales y la menor intervención en la regulación económica.

Capacidad Coercitiva

Desde el año 2006 México ha visto un importante detrimento en su capacidad coercitiva,

la guerra contra el narcotráfico, una iniciativa de seguridad implementada por el
presidente Felipe Calderón, ha hecho visible la poca capacidad del Estado para
contrarrestar a organizaciones criminales que se adueñan de importantes extensiones
territoriales en nuestro país. Según un artículo escrito por Héctor Aguilar Camín (2015)
el índice de homicidios en México paso de 8 por cada 100 mil habitantes en 2007, a 27
mil 199 en 2011; y desde el año 2008 al 2012 hubo 80 mil muertes y 22 mil desaparecidos,
todo como presumible resultado de la lucha en contra del crimen organizado.9

La violencia no comenzó con la guerra contra el narcotráfico, pero si la intensificó.

Organizaciones de narcotraficantes en gran parte del país (sobre todo entidades como
Tamaulipas, Sinaloa, Michoacán y Guerrero) llegaron a una forma de dominación
territorial jamás antes vista, puede decirse que su estructura se sofisticó adoptando nuevos
métodos de control hacia la población civil. Por medio de la violencia han amedrentado
a la población hasta el punto de tener un control sobre las propias instituciones del
gobierno, como señala Agilar Camín de la familia Michoacana, que controlaba tanto a la
policía como a los presidentes municipales por medio de amenazas. El control también
se ejercía hacia los habitantes, igual por medio de amedrentamiento, se controlaba la
actividad económica (el caso de los productores de limón y de aguacate) e incluso un
mecanismo de extracción de recursos a través del pago de cuotas de supuesta protección.
La poca capacidad coercitiva del Estado indujo a los propios ciudadanos a crear las
llamadas “autodefensas”, para hacer frente a los abusos del crimen organizado.

En el año 2012 se publicó el mapa del narcotráfico en México, donde se puede apreciar
el control territorial que tiene cada organización criminal.

9
Cifras obtenidas de: Aguilar Camín, H. (2015) La captura Criminal del Estado. Nexos. Disponible
en: www.nexos.com.mx/?p=23798 [fecha de consulta: 22 de enero de 2017]

35
 Imagen 5

Fuente: Tomado de www.bbc.com/mundo/.../121010_mexico_mapa_guerra_narco_carteles_jp. Consulta:

22 de enero de 2017.

La imagen 1 resulta sorprendente y nos deja en claro que prácticamente el crimen

organizado tiene el control sobre todo el territorio nacional, lo que corrobora la muy baja
capacidad coercitiva del Estado mexicano para contener la violencia por parte de otro tipo
de organizaciones.

Para concluir este apartado creo que es pertinente resaltar la importancia de la capacidad
fiscal como una capacidad condicionante para la realización de cualquier meta, sin
recursos es imposible implementar cualquier política pública, a pesar de ello, la realidad
es sumamente compleja y creo que las tres capacidades aquí expuestas se encuentran
sumamente entrelazadas, ya que al tiempo una recaudación fiscal necesita una adecuada
administración y ambas capacidades son también necesarias para el ejercicio de una
efectiva capacidad coercitiva. El ejercicio responsable de las tres capacidades es
completamente necesario para un desarrollo estable y sustentado de la democracia.

36
 3. Hacia una medición empírica de las capacidades estatales en México
Tomando en cuenta que México es un país heterogéneo, el presente apartado realiza un
acercamiento a la medición empírica de las capacidades estatales a nivel subnacional. Las
capacidades a considerar serán fiscal, entendida como la capacidad de extraer recursos de
la población; la capacidad administrativa, a partir de un indicador subjetivo obtenido de
la calificación de los usuarios de los servicios básicos distribuidos a la población y por
último la capacidad coercitiva, donde en teoría, el Estado debe de monopolizar la
violencia, entonces el problema empírico consiste en determinar cómo se mide el
monopolio de la fuerza. El periodo elegido para la medición de las capacidades
comprende en general del año 2010 al 2015, sin embargo, debido a limitaciones en cuanto
a la disponibilidad de información, la capacidad administrativa únicamente fue posible
realizarse con una serie de datos correspondientes a los años 2013 y 2015.

3.1 Capacidad Fiscal.

La capacidad fiscal o extractiva de un Estado se refiere a la capacidad efectiva de

conseguir recursos, mismos que son completamente necesarios para la implementación
de cualquier política. Una de las más evidentes deficiencias del Estado Mexicano es su
débil capacidad fiscal, por lo que constantemente se ha visto en la necesidad de recurrir a
créditos externos para sacar a flote la economía nacional de las graves crisis financieras
por las que ha atravesado. También resulta importante resaltar que la capacidad fiscal se
encuentra completamente relacionada con el grado de desarrollo económico de un Estado,
dentro de economías prosperas es más probable que exista una recaudación fiscal
significativa.

Partiendo del conocimiento que el Estado mexicano, en lo general, presenta una

capacidad fiscal débil (explicado en el capítulo 2), pasamos a un análisis de dicha
capacidad a nivel subnacional. En el año de 1980 se realizó una reforma fiscal que se
cristalizó por medio del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) donde el
gobierno Federal prácticamente monopoliza las responsabilidades de recaudación fiscal
que incluyen: impuesto al ingreso personal, a las empresas, al valor agregado, gasolina,
alcohol, tabaco, tenencia y autos nuevos (los dos últimos se regresan a las Entidades
federativas de origen) mientras que las Entidades son las responsables de recaudar
servicios, derechos e impuestos por nóminas, ocupación hotelera, espectáculos públicos

37
y loterías. A pesar del proceso democratizador que se dio en México de forma paralela y
de que la democratización tiende a generar consecuentes procesos descentralizadores, en
el ámbito fiscal eso no ha ocurrido, se han implementado algunas modificaciones en lo
referente a la distribución de los recursos, pero en lo concerniente la concentración de las
responsabilidades de recaudación estas continúan centralizadas. Los recursos se
distribuyen por medio de diversos Ramos en forma de aportaciones (recursos que la
Federación establece en que se deben invertir) y participaciones (recursos para que el
gobierno de cada entidad los utilice de forma libre), así como de algunos convenios de
descentralización como en el caso de la educación. La coordinación fiscal imperante en
las Entidades Federativas ha tenido algunas consecuencias negativas, entre ellas la poca
iniciativa de los gobiernos estatales para aumentar su capacidad fiscal, aunque dicha
situación ha tratado de contrarrestarse por medio del Fondo de Fiscalización incluido en
el Ramo 28 que se integra con 1.25 % de la Recaudación Federal Participable (RFP) y se
otorga de acuerdo al esfuerzo fiscal que realizan las Entidades, medido a partir del
incremento en la recaudación de impuestos y derechos locales (como agua y predio) y la
cantidad de ingresos propios de libre disposición.

De acuerdo a los datos obtenidos la media de capacidad fiscal del total de las entidades
es de 0.89 mientras que la autonomía de 0.18, lo que nos habla de una muy alta
dependencia fiscal.

En la gráfica 1 podemos apreciar que Guerrero, Tabasco y Durango, recaudan menos del
10% de sus ingresos totales, en contraste, Colima y el Distrito Federal10 que alcanzan el
40% del total.

En la segunda gráfica se vemos el esfuerzo fiscal de las entidades, medido a través del
Fondo de Fiscalización, los datos se obtuvieron en estructura porcentual, ósea la forma
en que se reparte el monto total destinado para dicho fondo entre todas las entidades.
Podemos ver que Zacatecas y Yucatán están realizando un esfuerzo por tener una mayor
captación propia de recursos, mientras que entidades como Baja California y

10
Debido a que fue el 5 de febrero de 2016 fue que se publicó el acuerdo general del Pleno del
Consejo de la Judicatura Federal por el que se cambia la denominación de Distrito Federal por
Ciudad de México en todo su cuerpo normativo, para el presente trabajo he preferido utilizar
Distrito Federal que es como se denominaba durante el periodo analizado. Fuente:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5424565&fecha=05/02/2016 [fecha de consulta:
3 de febrero de 217]

38
Aguascalientes obtienen en promedio apenas un 4% de la estructura porcentual del total
del fondo de fiscalización.

Gráfica 1 Dependencia y autonomía Fiscal, como porcentaje del ingreso federal en los ingresos
totales por Entidad Federativa. Media 2010-2015

Guerrero 0.95 0.05

Tabasco 0.92 0.08
Durango 0.91 0.09
Puebla 0.90 0.10
Sinaloa 0.90 0.10
San Luis Potosí 0.90 0.10
Hidalgo 0.89 0.11
Aguascalientes 0.89 0.11
Jalisco 0.89 0.11
Oaxaca 0.89 0.11
Michoacán de Ocampo 0.88 0.12
Coahuila de Zaragoza 0.87 0.13
Nayarit 0.87 0.13
Entidad Federativa

Morelos 0.87 0.13

Chiapas 0.87 0.13
Guanajuato 0.86 0.14
Querétaro 0.86 0.14
Campeche 0.86 0.14
Yucatán 0.86 0.14
Tlaxcala 0.84 0.16
Baja California Sur 0.83 0.17
Baja California 0.79 0.21
Tamaulipas 0.78 0.22
Sonora 0.78 0.22
Veracruz de Ignacio de la Llave 0.77 0.23
Zacatecas 0.76 0.24
Chihuahua 0.76 0.24
México 0.70 0.30
Nuevo León 0.69 0.31
Quintana Roo 0.67 0.33
Colima 0.60 0.40
Distrito Federal 0.59 0.41

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Media %de Dependencia Fiscal de las Entidades Federativas

% Autonomía Fiscal

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de Finanzas públicas estatales y municipales, INEGI.

39
Gráfica 2 Esfuerzo Fiscal de las Entidades medido a través de los ingresos recibidos por medio del
Fondo de Fiscalización, media 2010-2015.

Zacatecas 0.96
Yucatán 0.91
Veracruz de Ignacio de la Llave 0.77
Tlaxcala 0.56
Tamaulipas 0.45
Tabasco 0.38
Sonora 0.38
Sinaloa 0.36
San Luis Potosí 0.33
Quintana Roo 0.29
Querétaro 0.28
Puebla 0.20
Oaxaca 0.20
Nuevo León 0.19
Nayarit 0.19
Morelos 0.18
Michoacán de Ocampo 0.17
México 0.16
Jalisco 0.16
Hidalgo 0.15
Guerrero 0.13
Guanajuato 0.12
Durango 0.10
Colima 0.09
Coahuila de Zaragoza 0.08
Chihuahua 0.08
Distrito Federal 0.08
Chiapas 0.07
Campeche 0.06
Baja California Sur 0.06
Baja California 0.04
Aguascalientes 0.04

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Media Esfuerzo Fiscal de las Entidades Federativas

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de Fondo de Fiscalización Ramo 28, SHCP.

40
La recaudación fiscal se encuentra directamente relacionada con el grado de desarrollo
económico, y un acercamiento hacia la medición de la capacidad fiscal a nivel
subnacional en México se puede lograr a partir del análisis de la relación entre el PIB y
los ingresos tributarios por Entidad Federativa. De acuerdo con la opinión de la Dra.
Mónica Unda Gutiérrez11, especialista en asuntos fiscales, la mejor manera de acercarnos
a la medición de la capacidad fiscal de los Estados o Entidades Federativas es por la
medición del porcentaje que representa la recaudación de impuestos del total del PIB
estatal. El Producto Interno Bruto es la suma del valor total de los bienes y servicios
producidos dentro de un territorio, ya sea un país o un Estado, por lo que es un indicador
de la actividad económica que ocurre dentro de éste, para el presente análisis utilizo las
cifras de precios constantes ya que son las más adecuadas para realizar un análisis de serie
de tiempo, los datos los proporciona el INEGI y los precios son ajustados al año 2008
como base.

En la gráfica 3 se aprecian los resultados de la medición de la capacidad fiscal, en general

el porcentaje de los ingresos tributarios en la conformación total del PIB resulta bastante
baja, todas las entidades presentan menos del 1%, excepto el Distrito Federal que alcanza
apenas el 1.5%, dentro de este contexto podría decirse que Distrito Federal, México y
Querétaro son las Entidades Federativas con una mayor capacidad fiscal, mientras que
Campeche, Tlaxcala, Morelos son las 3 Entidades con mayor debilidad en dicha
capacidad. Los datos arrojan que en promedio la recaudación fiscal de las 32 Entidades
Federativas es de 0.5%, lo que contrasta con el promedio nacional que es de 10 a 15% en
la composición total del PIB nacional, pero cabe recordar que en el promedio establecido
por la OCDE se encuentran los impuestos federales que se recaudan a través del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), lo que deja ver la vulnerabilidad de la
autonomía en las entidades al ser tan dependientes de los ingresos federales.

11
Se consultó a la especialista por medio de e-mail donde respondió que: “la forma convencional
de medir la capacidad fiscal de cualquier nivel de gobierno es con el porcentaje que representa la
recaudación del impuesto sobre el PIB (nacional o estatal)”

41
 Gráfica 3 Capacidad Fiscal por Entidad Federativa Media 2010-2015.

Distrito Federal 1.5

México 0.8
Querétaro 0.7
Nayarit 0.7
Colima 0.7
Quintana Roo 0.6
Chihuahua 0.6
Chiapas 0.6
Puebla 0.6
Yucatán 0.6
Nuevo León 0.6
Guerrero 0.6
Baja California Sur 0.5
Baja California 0.5
Durango 0.5
Hidalgo 0.5
Aguascalientes 0.5
Veracruz de Ignacio de la Llave 0.4
Sinaloa 0.4
Sonora 0.4
Tamaulipas 0.4
Michoacán de Ocampo 0.4
San Luis Potosí 0.4
Guanajuato 0.4
Oaxaca 0.4
Tabasco 0.4
Coahuila de Zaragoza 0.4
Jalisco 0.3
Zacatecas 0.3
Morelos 0.3
Tlaxcala 0.3
Campeche 0.2

0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 1.6

% de ingresos tributarios en la composición del PIB (2010-2014)

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de Sistema de Cuentas Nacionales de México y Finanzas
públicas estatales y municipales, INEGI.

42
Es importante mencionar que este procedimiento para la medición de la capacidad fiscal,
no es el único existente ya que en algunos trabajos la medición se realiza de una forma
más desagregada donde se incluye el total de los ingresos por entidad, además de la
separación entre ingresos federales y locales, se realiza un desglose de rubros12. Pero
debido al carácter exploratorio de este trabajo, creo que alcanzamos a percibir la fuerza
de la recaudación fiscal a nivel subnacional, por medio de las gráficas presentadas de
dependencia, esfuerzo y el acercamiento a la medición de la capacidad fiscal.

3.2 Capacidad Administrativa

Retomando la perspectiva de Michael Mann (1986) la capacidad administrativa de un

Estado nos habla del poder infraestructural que éste posea, ya que hace referencia a la
capacidad efectiva del Estado de injerencia sobre las relaciones sociales que se dan dentro
de todo el territorio estatal. Para Daniel Ziblatt (2015) la capacidad administrativa de los
Estados a nivel subnacional se encuentra estrechamente ligada con la capacidad de los
gobiernos locales de adquirir recursos, así como con el nivel de profesionalización de sus
burocracias. Dentro de un Estado Federal como el mexicano si los gobiernos locales
cuentan con altas capacidades se favorece la descentralización y crece el poder
infraestructural del Estado en su conjunto.

Un acercamiento a la medición de la capacidad administrativa se realizó por medio de un

análisis de los datos obtenidos de la Encuesta de Calidad e Impacto Gubernamental
(INEGI), donde se recogen las opiniones de los ciudadanos de las 32 entidades
federativas, con respecto a la calidad de servicios tales como salud, educación básica y
servicios básicos de infraestructura; la encuesta provee así datos sobre la calidad de los
servicios y de la satisfacción de los habitantes, por limitaciones en cuanto a la obtención
de información decidí hacer este contraste únicamente entre los años 2013 y 2015 ya que
la encuesta se ha publicado bajo los mismos criterios metodológicos en los años citados.13

Los servicios son calificados por la población usuaria en una escala de 1 a 10, donde 10
representa el máximo puntaje de satisfacción y calidad del servicio. Para este

12
Un ejemplo de este tipo de medición lo encontramos en Herrera, Soledad I., Herrera Rocío J.
(2013). “Capacidades estatales en las jurisdicciones subnacionales de la Argentina: Un análisis
cuantitativo de la capacidad extractiva”. Revista Estado y Políticas Públicas, 69 – 83.
13
La encuesta se ha realizado en los años 2011, 2013 y 2015, son embargo la estructura es diferente
en el año 2011.

43
acercamiento a la medición empírica de la capacidad administrativa se tomaron los datos
con respecto a la calificación de servicios públicos básicos que incluyen agua potable,
alumbrado público, servicio de basura, drenaje, autopistas y carreteras; y la calificación
a los servicios públicos bajo demanda: educación básica y salud (IMSS, ISSTE, salud
estatal y/o Seguro Popular). Finalmente, se promedió la calificación total de ambos tipos
de servicios en los años 2013 y 2015.

En la gráfica 4 podemos apreciar que la calificación más alta a los servicios públicos que
provee el Estado es 7.5, lo que nos habla de un bajo desempeño por parte de todas las
entidades, ya que ninguna alcanza ni se aproxima al puntaje máximo de 10. Las entidades
con mejor calificación son Nuevo León, Sinaloa, Colima y Guanajuato, mientras que las
de peor desempeño son Guerreo, Tabasco, Oaxaca, Chiapas y Michoacán.

Es importante resaltar que la capacidad administrativa es también un concepto

multidimensional (al igual que el de capacidad estatal) y que el indicador aquí propuesto
es únicamente para lograr un acercamiento, ya que este indicador se puede complejizar a
partir de otros datos como información de presupuestos ejercidos, agencias
gubernamentales existentes, plan de gobierno y muchos otros más14. Sin embargo, este
trabajo exploratorio propone que el uso de un indicador subjetivo como la calificación de
los servicios básicos otorgada por los ciudadanos usuarios, también responde a
información importante que puede ser tomada en cuenta en la realización de una medición
futura más sólida de la capacidad administrativa del Estado.

3.3 Capacidad Coercitiva

La capacidad coercitiva de un Estado implica el control real que se tenga sobre el territorio
que lo compone, aquí resulta pertinente recordar la definición de Estado propuesta por
Max Weber (1919), donde el Estado obtiene de forma legítima el monopolio de la
violencia. Aunque lo que establece Weber en realidad son las características del Estado
vista como tipos ideales, existe el consenso general dentro de las ciencias sociales, sobre
la importancia de la capacidad coercitiva para la defensa tanto de agentes externos como

14
Una propuesta para la elaboración de indicadores de medición de capacidades estatales la
encontramos en Bernazza, C.; Comotto S.; Longo, G. (2015). Evaluando “en clave pública”. Guía de
indicadores e instrumentos para la medición de capacidades estatales. Argentina: FLACSO.
Disponible en: flacso.org.ar/publicaciones/evaluando-en-clave-publica/ [fecha de consulta 24 de
enero de 2017]

44
internos, y el mantenimiento del control territorial. Para O´Donell “El Estado es también,
y no menos, primeramente, un conjunto de relaciones sociales que establece cierto orden
en un territorio determinado y finalmente lo respalda con una garantía coercitiva
centralizada” (O´Donell, 2015:27).

Gráfica 4 Calificación a servicios públicos básicos y servicios públicos bajo demanda por Entidad
Federativa (2013 y 2015)

NUEVO LEÓN 7.5

SINALOA 7.4
COLIMA 7.3
GUANAJUATO 7.3
BAJA CALIFORNIA SUR 7.2
DURANGO 7.2
AGUASCALIENTES 7.2
QUERÉTARO 7.1
BAJA CALIFORNIA 7.1
CHIHUAHUA 7.1
YUCATÁN 7.1
JALISCO 7.0
DISTRITO FEDERAL 7.0
SONORA 7.0
TAMAULIPAS 6.9
NAYARIT 6.9
ZACATECAS 6.9
COAHUILA DE ZARAGOZA 6.7
HIDALGO 6.7
CAMPECHE 6.7
TLAXCALA 6.7
MORELOS 6.6
PUEBLA 6.5
VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE 6.4
SAN LUIS POTOSÍ 6.4
QUINTANA ROO 6.4
ESTADO DE MÉXICO 6.4
MICHOACÁN DE OCAMPO 6.2
CHIAPAS 6.2
OAXACA 5.9
TABASCO 5.9
GUERRERO 5.8

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0

Calificación a servicios públicos básicos (infraestructura) y bajo demanda (educación y salud)

Promedio (2013-2015)

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de:

http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/encig/

45
Para éste mismo autor La legitimidad del monopolio de la violencia se establece por
medio de la Ley que es una parte constitutiva del Estado. Si se entiende entonces a la
capacidad coercitiva como la capacidad efectiva de tener control de la violencia de un
Estado, podemos comprender que dicho control presenta discontinuidades a lo largo del
territorio, en el caso del Estado mexicano este control es visible a partir de las cifras de
los crímenes cometidos y su variación por Entidad Federativa, los crímenes con armas de
fuego, así como la presencia del crimen organizado (frecuentemente el narcotráfico) son
indicadores de en qué lugares la capacidad coercitiva del Estado es más débil.

Para acercarme a una medición empírica de la capacidad coercitiva del Estado mexicano
y sus variaciones en el territorio nacional he decidido tomar el Índice se Paz México,
desarrollado por el Institute for Economics and Peace (IEP) que cuenta con oficinas en
Sydney, Nueva York, Bruselas y Cuidad de México. El Índice para la paz se ha publicado
desde 2007 a nivel mundial y sobre la paz en México se ha publicado los años 2013, 2015
y 2016 aunque todas las publicaciones muestran estimaciones desde el año 2003. El índice
para la paz busca analizar el nivel de tranquilidad para la población existente dentro de
las entidades federativas. Dentro del panel de expertos que formulan el índice en México
se encuentran colaboradores que provienen del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y de
organizaciones no gubernamentales como el Instituto Mexicano de Competitividad
(IMCO), Observatorio Ciudadano, Causa en Común, entre otros. Las fuentes de
información utilizadas son provenientes en su mayoría del Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), que se complementan con encuestas
y entrevistas cualitativas a expertos, así como de otras cifras oficiales nacionales. Los
datos también son ajustados por la cifra negra, que son los delitos no denunciados pero
que se conocen en los resultados de las encuestas. El Índice de Paz México se compone
de 7 indicadores y 2 herramientas para ajustar las cifras de los indicadores, cada indicador
tiene un valor de 1 a 5, donde 1 = más pacífico y 5 = menos pacifico. Al final se hace una
ponderación total de cada indicador por entidad federativa y así se obtiene el puntaje. A
continuación, una breve descripción de los indicadores utilizados por el índice de paz.

46
 Cuadro 3

Indicador. Descripción.
1. Homicidio. Se mide el número de homicidios por cada
100 mil habitantes en relación con el
número de casos investigados por las
autoridades de justicia en cada estado.
2. Delitos con violencia. Número de delitos con violencia por cada
100 mil habitantes (robo, violación y
asalto) y se ajustan con la cifra negra.
3. Crímenes de la delincuencia Extorsiones, tráfico de drogas y secuestros
organizada. por cada 100 mil habitantes, ajustados con
la cifra negra.
4. Eficiencia del sistema judicial. Relación entre condenas por homicidio
doloso y el total de homicidios
registrados.
5. Delitos cometidos con armas de Delitos cometidos con armas de fuego por
fuego. cada 100 mil habitantes (Homicidios
intencionales, imprudenciales y asaltos).
6. Presos sin condena. Se divide el número de presos sin condena
entre el número de casos de homicidios y
delitos con violencia.
7. Financiamiento de las fuerzas Subsidio del gobierno federal para la
policiales. seguridad estatal por medio del Fondo de
Aportaciones para la seguridad pública
(FASP), por cada 100 mil habitantes.
Herramientas para ajustar Datos. Descripción.
a) Multiplicador de la cifra negra. Número de delitos reportados en la
encuesta de victimización, divido entre el
número de delitos denunciados a las
autoridades. Se agregan multiplicadores
de cifra negra.

47
 b) Datos demográficos. Población total por entidad, se utiliza para
calcular el nivel per cápita de la tasa de
financiamiento de las fuerzas policiales.
Fuente: Índice de Paz México.

El índice de paz México mide el grado de violencia en las entidades en una escala
ascendente 1-5, entonces para este análisis la capacidad coercitiva de las entidades resulta
de la proporción inversa al índice de paz; entidades con un alto puntaje en el índice nos
habla de una baja capacidad estatal que no logra contener la violencia en dichos
territorios.

En la gráfica 6 podemos apreciar que Guerrero, Sinaloa y Morelos son las entidades que
presentan una menor capacidad coercitiva, en contraste con Hidalgo, Yucatán y Querétaro
que poseen un mayor control efectivo de la violencia sobre su territorio. La gráfica
también nos permite apreciar la distribución desigual de la capacidad coercitiva a lo largo
del territorio mexicano, el promedio general es de 2.33 puntos, lo que se puede interpretar
como que al menos en un poco más del territorio nacional el Estado no cuenta con el
monopolio de la violencia.

48
 Gráfica 5 Capacidad coercitiva de las entidades federativas e Índice de Paz, media 2010-2015

Índice de Paz México por Entidad Federativa (2010-2015) Capacidad Coercitiva

Hidalgo 3.23
Yucatán 3.12
Querétaro 3.07
Chiapas 2.99
Veracruz 2.98
Tlaxcala 2.82
Tabasco 2.79
Aguacalientes 2.78
Puebla 2.74
Oaxaca 2.73
Zacatecas 2.72
San Lis Potosí 2.63
Campeche 2.62
Michoacán 2.41
México 2.4
Coahuila 2.39
Guanajuato 2.38
Jalisco 2.35
Baja California Sur 2.32
Sonora 2.25
Nuevo León 2.13
Tamaulipas 2.11
Distrito Federal 2.07
Quintana Roo 2.04
Colima 1.98
Nayarit 1.92
Chihuahua 1.65
Durango 1.64
Baja California 1.55
Morelos 1.38
Sinaloa 1.34
Guerrero 1.18

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de http://economicsandpeace.org

49
3.4 ¿Es la capacidad fiscal el factor determinante?

De acuerdo con la Teoría expuesta en el capítulo dos, podemos ver la relevancia que
varios autores designan a la capacidad fiscal. Retomando a Daniel Bell, reflexiona sobre
la relación entre democracia y capacidad fiscal, planteando que en la actualidad el
postulado de igualdad de derechos entre los ciudadanos está estrechamente relacionado
con importancia del tema económico (Bell, 1994).

El autor analiza la difícil labor de los Estados modernos para brindar una democracia de
ciudadanía, ya que el número de personas que han alcanzado el rango de ciudadano es
prácticamente universal, por tal motivo, resulta de vital importancia el establecimiento de
un responsable ejercicio económico por parte de los gobernantes (a las funciones
económico-administrativas del Estado el autor las denomina como “Hogar Público”),
mismo que lleva implícito el alcanzar mecanismos para lograr una eficiente recaudación
fiscal, en Estados con regímenes democráticos se debe encontrar un balance entre lo
público y lo privado, donde impere el compromiso de toda la sociedad por alcanzar el
bienestar común. Lo anterior sugiere que los sistemas fiscales tienen que ser coherentes
con los principios democráticos, tanto en su recaudación como en la redistribución de los
recursos. Comprendiendo el complejo entramado de interacciones entre diversos sectores
de la sociedad, y entre dichos sectores y el gobierno, el autor propone que se requiere de
un “pacto social” donde todos los ciudadanos puedan ejercer su condición de libertad,
pero aceptando la prioridad de que debe existir el bien común, lo que implica que cada
quien deberá pagar impuestos de acuerdo a sus efectivas posibilidades económicas.

La perspectiva de Bell me parece un punto clave para comprender la relación entre

capacidad fiscal y democracia, y al tiempo deja en claro como a partir de tener una cierta
ideología fiscal, esta encaminará el tipo de proyectos que el Estado pondrá en marcha, la
perspectiva fiscal puede ejercer influencia sobre el desarrollo de la capacidad
administrativa y coercitiva. Partiendo del supuesto de que en la actualidad las tres
capacidades aquí analizadas contienen una ideología congruente con alcanzar un mayor
nivel de desarrollo democrático en el país, se establece la hipótesis dos: La capacidad
fiscal es una condición necesaria, aunque no suficiente para el desarrollo de la capacidad
administrativa y coercitiva, ya que si bien es imperante la recaudación fiscal como medio
fáctico para la realización de políticas, el éxito o fracaso de las mismas corresponden a
variables multidimensionales.

50
 Cuadro 4.- Correlación entre Capacidades estatales y el Índice de Desarrollo
Democrático en las entidades federativas de México
Capacidad Capacidad Capacidad
IDD Fiscal Administrativa Coercitiva
IDD Correlación 1 .185* .365** 0.097
de Pearson
Sig. 0.010 0.003 0.182
(bilateral)
N 192 192 64 192
Capacidad Fiscal Correlación .185* 1 -0.017 -0.049
de Pearson
Sig. 0.010 0.895 0.499
(bilateral)
N 192 192 64 192
Capacidad Administrativa Correlación .365** -0.017 1 -0.077
de Pearson
Sig. 0.003 0.895 0.545
(bilateral)
N 64 64 64 64
Capacidad Coercitiva Correlación 0.097 -0.049 -0.077 1
de Pearson
Sig. 0.182 0.499 0.545
(bilateral)
N 192 192 64 192
*. La correlación es significativa en el nivel 0,05 (bilateral).
**. La correlación es significativa en el nivel 0,01 (bilateral).

De acuerdo con el análisis de la relación lineal esperada entre las variables, encontramos
que la capacidad fiscal no presenta una relación lineal con la capacidad administrativa ni
la coercitiva, sin embargo, encontramos que aunque débil existe una correlación entre el
nivel de democracia alcanzado y la capacidad administrativa de .365, misma que es
significativa en nivel 0.05 bilateral, también está presente una débil correlación entre el
nivel de democracia y la capacidad fiscal de .185 y es significativa en nivel 0.01 bilateral.
Con lo anterior se rechaza la hipótesis que sostiene que la capacidad fiscal es el factor
determinante del desarrollo de las capacidades administrativa y coercitiva. En rigor la
Hipótesis 2 puede reformularse aduciendo que la capacidad fiscal es una condición
necesaria, pero no suficiente para el desarrollo de la capacidad administrativa y coercitiva;
podemos interpretar que a pesar de la baja capacidad fiscal existente en la mayoría de las
entidades y que se encuentra altamente relacionada con su nivel de dependencia fiscal,
ésta condición no ha sido un impedimento para desarrollar de una forma más efectiva la
capacidad administrativa y la capacidad coercitiva a nivel subnacional. Entonces no se
encuentra justificación para señalar en forma a priori que el bajo desarrollo de las

51
capacidades coercitivas y administrativas de las entidades se hallen determinadas por una
baja capacidad fiscal.

4. Democracia y Capacidad Estatal en México

En este apartado se contrastarán los datos obtenidos en el capítulo anterior (acercamiento

empírico a la medición de las capacidades estatales) con el nivel de democratización
alcanzado a nivel subnacional. Este contraste resulta interesante para conocer la forma en
que se encuentra distribuido el Estado a lo largo del territorio nacional, y de esta forma
ver en qué medida la interpretación de los resultados nos llevan a rechazar o aceptar la
hipótesis propuesta en el capítulo 1, donde analizando la teoría postulo que un Estado
democrático con altas capacidades brinda una base sólida al desarrollo democrático. Lo
esperado en el presente análisis es que, a mayor capacidad estatal, exista un mayor nivel
de democratización.

El nivel de democracia alcanzado en las entidades federativas lo mediré con el Índice de

Desarrollo Democrático (IDD), desarrollado por la Fundación política alemana Konrad
Adenauer (KAS) y por PoliLat, una consultoría política especializada en la medición de
fenómenos políticos, sociales y económicos de Latinoamérica. El objetivo del IDD desde
su creación es conocer el nivel de democratización alcanzado en los países de América
latina y se ha implementado cada año desde el 200215. Continuando con el ejemplo del
IDD-LAT, en el año 2010 en México se creó el IDD-MEX, en su construcción
participaron ambas organizaciones creadoras del Índice de Desarrollo Democrático en
Latinoamérica, en colaboración con COPARMEX (Confederación Patronal de la
República Mexicana), a partir del año 2012 se unió a éste esfuerzo el Colegio de México
y en el 2014 se adhirió el INE (Instituto Nacional Electoral).

El IDD-MEX mide el desarrollo democrático (entendido como un proceso por el cual un

régimen democrático es respetado y su funcionamiento es evaluado en función del
cumplimiento de sus fines) en las 32 Entidades Federativas que componen al país (31
Estados y la Cuidad de México) adoptando una definición maximalista de democracia,
que considera 4 dimensiones analizadas por medio de 3 variables y 29 indicadores. Las

15
El IDD-LAT mide el desarrollo democrático en 18 países de la región: Uruguay, Costa Rica, Chile,
Panamá, Perú, Argentina, Ecuador, Bolivia, Brasil, México, El Salvador, Paraguay, R. Dominicana,
Colombia, Honduras, Nicaragua, Venezuela y Guatemala.

52
dimensiones a partir de las cuales se construye el Índice de Desarrollo Democrático en
México son: 1. Democracia de los ciudadanos, 2. Democracia de las instituciones, 3.
Democracia Social y 4. Democracia económica. Cada dimensión es medida a partir de
varios indicadores compuestos, ya que contienen uno o varios indicadores y
subindicadores. Cuando un indicador se compone a partir de la obtención de datos duros
se denomina como “objetivo”, mientras que si corresponde a información obtenida a
través de encuestas y entrevistas se denomina como indicador que expresa percepciones
de la población. Los indicadores del IDD-MEX se clasifican como objetivos, de
percepción o combinados (que incluye los dos anteriores). Las principales fuentes de
información de datos objetivos son informes publicados por el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), Instituto Nacional Electoral (INE), Secretaria de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), Instituto Mexicano para la competitividad (IMCO),
Transparencia Mexicana y fuentes periodísticas; mientras que la información de los
indicadores de percepción de la población se obtiene a través de la Encuesta de Derechos
Ciudadanos formulada por los desarrolladores del IDD, así como el Índice Nacional de
Corrupción y buen gobierno de Transparencia Mexicana y el Índice de Competitividad
Estatal de IMCO.

Para llevar a cabo la selección de los indicadores se siguen 5 criterios de evaluación de la

calidad de los datos: 1. Integridad.- información de todas las unidades de análisis (Estados
y Cuidad de México), 2. Validez.- definición teórica y justificación para el uso de cada
indicador, 3. Confiabilidad.- Fuentes públicas con reconocimiento y aceptación a nivel
nacional e internacional, 4. Clasificación sistémica.- precisión en el valor de los
indicadores para clasificar y caracterizar a las unidades de análisis y finalmente 5.
Comparabilidad. - los criterios de medición deben ser los mismos para todas las unidades
de análisis. Cabe destacar también el rango temporal, para cada informe publicado del
IDD-MEX se toma como referencia el periodo anual anterior (por ejemplo, para 2015 se
utiliza el periodo 2013-2014).

Cada indicador que integra al IDD recibe un puntaje, se realiza una ponderación y
finalmente se ajustan los datos, de esta forma la entidad que resulta con la puntuación
más alta se define como 10 y de acuerdo a este resultado se ajustan el resto de entidades
para la obtención del puntaje final. Como ejemplo, si aparece en la publicación del Índice
de Desarrollo Democrático la Entidad de Yucatán como la más democrática con un

53
puntaje de 10, no significa que exista una democracia plena en dicha entidad, sino que
obtuvo la puntuación más elevada a nivel nacional.

En la gráfica 7 se presenta el promedio del IDD en las entidades federativas durante el

periodo 2010-2015. Guerrero, Chiapas, Puebla y Michoacán son las entidades que
presentan un menor desarrollo democrático; mientras que Distrito Federal, Yucatán y
Baja California Sur son las entidades más democráticas de acuerdo al IDD.

Gráfica 8 Media Índice de Desarrollo Democrático por Entidad Federativa 2010-2015

Distrito Federal 8.7

Yucatán 8.6
Baja California Sur 8.5
Colima 8.1
Aguascalientes 7.5
Nayarit 7.4
Guanajuato 6.8
Nuevo León 6.7
Campeche 6.3
Hidalgo 6.2
Coahuila 6.1
Tlaxcala 5.8
Sonora 5.7
Jalisco 5.5
Morelos 5.4
Querétaro 5.2
Baja California 5.2
San Luis Potosí 5.1
Zacatecas 5.0
Tabasco 5.0
Quintana Roo 4.6
Durango 4.4
Veracruz 4.4
Tamaulipas 4.4
Sinaloa 4.3
Oaxaca 4.2
México 4.1
Chihuahua 4.0
Michoacan 3.5
Chiapas 3.4
Puebla 3.4
Guerrero 2.0
0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0

Índice de Desarrollo Democrático por Entidad Federativa

(Promedio 2010-2015).

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de idd-mex.org

54
Ahora pasamos a contrastar el nivel de democracia, a nivel subnacional, con la
distribución de las capacidades del Estado mexicano a lo largo del territorio que lo
compone. El primer paso es ajustar las cifras de las capacidades estatales y del IDD a una
misma escala para hacer válida su comparación. El valor más alto de cada capacidad
estatal y el Índice de Desarrollo Democrático, es tomado como 1 y en referencia a éste se
ajustan el resto de cifras.

4.1 Capacidad Fiscal y Nivel de democratización. Periodo 2010 – 2015

En la gráfica 10 encontramos que por lo general las entidades federativas no cuentan con
una capacidad fiscal que sustente un régimen democrático como ocurre visiblemente en
el caso de Colima que durante 2010 y 2011 obtuvo la puntuación más alta en el IDD pero
al ser su capacidad fiscal media (0.50) el nivel de democratización descendió
prácticamente la mitad del año 2012 al 2015. Lo mismo puede decirse de Baja California
Sur que durante los años 2013 y 2012 alcanzo el 1 en el nivel de democratización, sin
embargo, para el año 2014 bajó su puntuación a 0.70.

Un caso atípico es la Cuidad de México ya que ésta presenta una capacidad fiscal mucho
mayor al resto de entidades, por lo que podemos decir que el nivel alcanzado de
democracia cuenta con un mayor sustento que el resto de las entidades visible en la
estabilidad de ambas puntuaciones durante el periodo analizado.

Campeche alcanza un nivel de democracia entre 0.60 y 0.70 durante el periodo, sin
embargo, es la entidad donde la democracia se encuentra más vulnerable ya que ha
mantenido un índice bajo de recaudación fiscal (0.10) prácticamente sin variación durante
el periodo 2010-2015. Yucatán, presenta un crecimiento democrático que ha ido
acompañado de una recaudación fiscal estable.

55
 Gráfica 9 Contraste entre capacidad fiscal y nivel de democratización 2010-2015

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de idd-mex.org y Sistema de Cuentas Nacionales de
México y Finanzas públicas estatales y municipales, INEGI.

4.2 Capacidad Administrativa y Nivel de democratización 2013 y 2015.

En esta relación encontramos que la capacidad administrativa, medida por medio de la

calificación a servicios básicos dentro de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto
Gubernamental INEGI, se encuentra distribuida de forma uniforme dentro del territorio
nacional. Todas las entidades obtienen en promedio una calificación alta en contraste con
el IDD, que nos muestra grandes disparidades. Guerrero aparece como la entidad con un
menor índice de democracia, aunque su capacidad administrativa se encuentra dentro del
nivel de resto de capacidades. Lo que se esperaba en esta relación es que a mayor
capacidad estatal existiera una mejor puntuación dentro del IDD, sin embargo, Yucatán
presenta una puntuación más alta en el IDD que en la capacidad administrativa, aunque
cabe resaltar que ambas cifras son elevadas y son las que menos disparidades presentan
entre ellas, así como el Distrito Federal donde existe una mayor cercanía entre la
puntuación del IDD y la capacidad administrativa.

56
 Gráfica 10 Contraste entre capacidad administrativa y nivel de democratización

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de idd-mex.org y

http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/encig/ 57
4.3 Capacidad Coercitiva y Nivel de democratización. Periodo 2010-2015.

En este contraste los datos presentan coherencia, ya que las entidades con una mayor
capacidad coercitiva, presentan también una mayor puntuación del IDD. Guerrero es la
entidad que presenta más bajo puntaje en ambos índices, mientras que Yucatán es la
entidad con mayor puntuación. El Distrito Federal ha mantenido un buen nivel de
democratización a pesar de ser a partir del año 2013 que su capacidad coercitiva aumentó.
Hidalgo ha permanecido con una capacidad coercitiva alta, aunque no ha podido elevar
el nivel de democratización, lo mismo ocurre con Puebla y Oaxaca.

Colima, a pesar de presentar durante el periodo 2010-2012 un alto nivel de

democratización, para el año 2013 ésta descendió y no ha subido significativamente. En
contraste su capacidad fiscal se ha mantenido baja, así que podemos decir que la
capacidad coercitiva del Estado en Colima no brinda una base sólida para el desarrollo
democrático. En lo general las entidades presentan una continuidad en ambos indicadores
y las disparidades entre el territorio nacional son bastante visibles.

58
 Gráfica 11 Contraste entra capacidad coercitiva y nivel de democratización

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de idd-mex.org y http://economicsandpeace.org

59
 5. Conclusiones
Haciendo un breve resumen, en este trabajo nos acercamos al funcionamiento de los
Estados a partir de comprenderlos como organizaciones sociales que interactúan con otro
tipo de organizaciones, y que cuentan con medios y recursos para el logro de metas a
partir de la negociación con el resto de organizaciones con las que interactúan. Las
perspectivas neo-estatistas proponen una definición hasta cierto punto más flexible para
conceptualizar al Estado, para poder captar de una forma más sensible las realidades del
mismo, la propuesta es una visión más empírica y menos normativa.

México atraviesa una transformación en su régimen de una forma progresiva desde la

década de 1970, diversos factores se entrelazaron, como la debilidad ideológica del PRI
frente a la sociedad y crisis económicas que encontraron una posible salida adoptando
una política económica neoliberal, dicha apertura comercial se tradujo también en una
apertura ideológica que promulga a la democracia como el régimen ideal para alcanzar el
bien común entre los ciudadanos. El punto clave de esta transición es comprender que
muchas veces acciones que se interpretaron como pasos hacia consolidar un régimen
democrático, implicaban más bien la visibilidad de la débil capacidad estatal. Lo anterior
se corrobora cuando posterior al año 2000 hemos visto que nuestro régimen democrático
no ha llegado aún a consolidarse, ya que existen graves asuntos que no han sido resueltos
y que afectan de manera importante la calidad de vida de la ciudadanía, como la violencia
y extorsión de la cual miles de mexicanos son víctimas por parte del crimen organizado
y el Estado a resultado incapaz para contener la violencia. También existen fallas en
nuestro sistema fiscal, ya que podría decirse que no se encuentra en completa sintonía con
una ideología que busca consolidar un régimen democrático.

La parte empírica del trabajo respalda las hipótesis planteadas, primero notamos la poca
capacidad fiscal de las entidades federativas (con excepción del Distrito Federal), tener
un grado tan alto de dependencia en los recursos económicos, deja a las entidades en una
situación más complicada para lograr sus metas al no tener una completa libertad sobre
la forma en que dispondrán de los recursos. El acercamiento a la medición de la capacidad
administrativa a partir del indicador subjetivo aquí propuesto, nos deja en claro que la
percepción de los ciudadanos usuarios de los servicios básicos, tomado en la Encuesta
Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, es relativamente alta, en comparación
con las demás capacidades, ya que la media representa 0.60. Y finalmente, la medición

60
de la capacidad coercitiva nos deja en claro que falta aún mucho control territorial por
parte del Estado para contener la violencia por parte de organizaciones criminales.

La segunda hipótesis toma un giro a partir de los resultados obtenidos, ya que no

encontramos una relación lineal fuerte entre el desarrollo de las capacidades
administrativa, coercitiva y su correlación con la capacidad fiscal, sin embargo, se
propone interpretar el resultado a partir de ver a la capacidad administrativa como una
condición necesaria más no suficiente para el desarrollo exitoso de las capacidades
administrativa y coercitiva.

El contraste entre capacidades estatales y el nivel de democratización, medido por el IDD-

México, también respalda la principal hipótesis del trabajo, ya que vemos que existe una
relación positiva entre el nivel de recaudación y de democracia alcanzado, algunas
entidades que han alcanzado un alto nivel de democratización pero que no se encuentra
respaldado por una fuerte capacidad fiscal, han perdido de forma rápida el nivel de
democracia ganado en años posteriores. La capacidad administrativa nos dice que en
varias entidades podría alcanzarse un grado más alto de democracia, ya que tiende a ser
la capacidad administrativa mayor que el puntaje alcanzado por el IDD-México. Para
concluir, la relación entre capacidad coercitiva y nivel de democracia también muestra
una alta convergencia, donde entidades con una capacidad coercitiva más alta también
aparecen con un buen nivel de democracia.

61
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65
Apéndice metodológico.

A continuación, se explica de forma detallada como se obtuvieron los datos del

acercamiento a la medición de las capacidades estatales y el nivel de democratización.

El número de casos son las 32 entidades federativas tomadas como casos a través del
tiempo durante el periodo 2010-2014 para la capacidad fiscal, 2013 y 2015 para la
capacidad administrativa y 2010-2015 para la capacidad coercitiva y para el nivel de
democratización.

La capacidad fiscal se obtuvo con el porcentaje del total del PIB, por entidad federativa,
que corresponde a los ingresos tributarios. Para que la cifra se ajustara a 1 y hacerla
comparable con el resto de indicadores, se aplicó:

Capacidad fiscal= Ingresos tributarios

PIB Entidad Federativa.
Posteriormente, al ser la recaudación fiscal demasiado baja, encontramos que el promedio
de la capacidad fiscal general es de 0.005, por tal motivo se añadieron dos ceros a la
cantidad obtenida por medio de una regla de 3, en donde el PIB por entidad federativa en
cada año del periodo 2010-2014, representa el 100% y los ingresos tributarios el
porcentaje que aportaron al PIB. Lo anterior se realizó para hacer la cifra visible frente al
contraste con el resto de capacidades:

Capacidad fiscal= Ingresos tributarios *100

PIB Entidad Federativa.
Finamente, se realizó un ajuste donde se toma la cifra más alta dentro del grupo de datos
por cada año y se designa con el valor de 1, a partir de ella se ajustan los demás datos.
Donde:

1= Capacidad Fiscal más alta registrada en el grupo de datos por año.

Xa,b,c…= resto de capacidades

Capacidad Fiscal más alta registrada en el grupo de datos por año.

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Para el acercamiento a la medición de la capacidad administrativa se tomaron las
calificaciones obtenidas a los servicios básicos de infraestructura, educación y salud,
publicadas en la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (INEGI).

Los servicios a tomar en cuenta son:

• Infraestructura básica. (Calificación a servicios públicos).

Agua potable.
Drenaje.
Alumbrado público.
Servicio de basura.
Carreteras y autopistas.

• Educación básica. (Calificación a servicios públicos bajo demanda)

• Salud.
IMSS.
ISTE.
Seguro Popular o Salud estatal.
Se realizó un promedio general del total de servicios evaluados por entidad federativa,
durante los años 2013 y 2015.

Finamente, al igual que la capacidad fiscal se ajustaron los datos a 1.

Capacidad administrativa= promedio de calificación a servicios por entidad federativa.

Calificación más alta obtenida durante cada año.

En la medición de la capacidad coercitiva se tomó el Índice de Paz desarrollado por el

Insitute for Economics and Peace (IEP), del cual tomamos el periodo 2010-2015. Cada
año las entidades federativas obtienen una puntuación entre 1 a 5, donde 1 significa mayor
índice de paz y 5 mayor grado de violencia. Para ajustar las cifras a 1, al igual que el resto
de variables para su comparatibilidad, se divide cada calificación por Entidad durante el
periodo seleccionado entre 5. Al ser una medición donde el número más bajo implica una
mayor capacidad fiscal, al contrario de la medición de las otras capacidades, donde un

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número alto significa una mayor capacidad; el resultado obtenido de cada caso a través
del tiempo se resta de 1 y de esta forma la escala se invierte. Por ejemplo, si una entidad
registra una capacidad coercitiva alta obtendrá un puntaje de 1 en el Índice de Paz,
entonces:

Capacidad coercitiva alta= 1 Índice de Paz México.

Para ajustar la cifra a 1= 1/5= 0.20

Capacidad coercitiva final: 1-0.20= 0.80

Para ajustar las cifras de Índice de Desarrollo Democrático (IDD) a 1, únicamente se

divide cada puntuación de las entidades federativas durante el periodo 2010-2015 entre
10, que es la máxima puntación establecida en el IDD.

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