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Ana Castellani*
Flavia Llanpart**
Resumen
El objetivo del artículo es presentar aportes teóricos diversos para analizar la calidad de
la intervención estatal. Asumiendo que la intervención estatal es crucial para alcanzar un
proceso de desarrollo sostenido y que la experiencia histórica del siglo XX demuestra
que no basta sólo con realizar las intervenciones sino que es necesario que estas sean
autónomas y eficientes, se realiza una sucinta presentación y problematización de las
principales categorías que se han elaborado para abordar la cuestión de la intervención
estatal en la literatura académica tributaria de la sociología del desarrollo y el
neoinstitucionalismo. Asimismo, se avanza en la identificación de las diferentes
dimensiones e indicadores que permiten encarar abordajes empíricos sobre este tema
poniendo el foco tanto en la dimensión interna (capacidades, recursos, racionalidad)
como en la dimensión externa (autonomía, enraizamiento, disciplinamiento y
reciprocidad) de la calidad estatal. Finalmente, se incorporan los aportes sociológicos
sobre la relación Estado/empresarios y su incidencia en la construcción de la acción del
Estado.
Introducción
Es abundante la literatura académica que reivindica el papel de la intervención
*
IDAES-UNSAM/CONICET.
**
FLACSO.
1
Para una revisión detallada de las principales líneas de investigación sobre Estado y desarrollo, consultar
el trabajo de Esteban Serrani publicado en este dossier.
2
En este grupo de trabajos se destacan las obras de Hirschman (1958), Myrdal (1957), Gerschenkron,
(1962), Cardoso, y Faletto (1969), entre otras.
3
Tributarios de esta mirada son los trabajos de Dornbusch y Edwards (1990), Friedman (1962), Grindle
(1991) y Williamson (1990 y 1996).
4
Las obras de Evans (1985, 1995 y 1996), Sikkink (1993) y Shapiro y Taylor (1991) se encuentran entre
las más representativas de esta corriente.
5
Los trabajos de Amdsen (1991 y 1992), Castellani (2009), Chibber (2002 y 2003), Nochteff (1994) y
Schneider (1999) van en esa dirección.
intervenciones, sino que es necesario que estas sean autónomas y eficientes, se realiza
una sucinta presentación y problematización de las principales categorías que se han
elaborado para abordar la cuestión de la intervención estatal en la literatura académica
tributaria de la sociología del desarrollo y el neoinstitucionalismo. Paralelamente, se
avanza en la identificación de las diferentes dimensiones e indicadores que permiten
encarar abordajes empíricos sobre este tema poniendo el foco tanto en la dimensión
interna (capacidades, recursos, racionalidad) como en la dimensión externa (autonomía,
enraizamiento, disciplinamiento y reciprocidad).
6
Si bien los neoinstitucionalistas reconocen el aporte del marxismo a esta cuestión -principalmente a
partir del concepto de autonomía relativa ampliamente desarrollado en Poulantzas (1998)- sostienen que
desde esta mirada la autonomía se concibe “(...) con independencia de los vínculos empíricos y variables
que se dan entre las organizaciones del Estado y la clase capitalista” (Skocpol, 2011: 13).
de las burocracias. De esta forma, el grado de autonomía estatal está dado por la
capacidad del cuerpo de funcionarios estatales para definir con autonomía los objetivos
oficiales, sobre todo cuando estos objetivos se oponen a los intereses de los sectores
económicamente dominantes. En esta línea de razonamiento, la autonomía es entendida
como una situación contrapuesta a la cooptación de cuadros burocráticos y de reductos
de funcionarios. Por lo tanto, las características de dicho cuerpo -en términos de
cohesión interna, profesionalización, falta de búsqueda de intereses personales- definen
las situaciones en las que la autonomía es posible. Los indicadores que dan cuenta de
dicha vinculación con los sectores económicos dominantes son básicamente tres: el
origen de clase de los funcionarios, el perfil ideológico, y el grado y tipo de vinculación
personal que mantienen con los empresarios.7
Sin embargo, Evans cuestiona esta equiparación partiendo de una exhaustiva
revisión de las diversas interpretaciones sobre la autonomía, ya que “una burocracia al
estilo prusiano puede ser muy eficaz para la prevención de la violencia y del fraude”
pero las políticas desarrollistas de iniciativa privada
7
Sikkink y Skocpol son las autoras que sostienen esta equiparación entre autonomía y aislamiento.
Viguera (1997) señala con acierto, que estás lecturas parten de una posición beligerante de cómo entender
las posiciones que centralizan al Estado como actor de relevancia (posturas Estado céntricas). Ellas
confunden la posibilidad del actuar autónomo, con la materialización real de dicha situación.
procurar desarrollo si los funcionarios se aseguran que los empresarios hagan un uso
productivo de los subsidios que reciben. En tal sentido, la noción de reciprocidad busca
dar cuenta de una relación asimétrica en donde las instituciones estatales procuran
obtener determinados desempeños a cambio de recursos públicos transferidos directa o
indirectamente al capital. Para que exista una situación de reciprocidad es necesario que
se cumplan varios pasos: que los funcionarios establezcan normas claras de desempeño
para las empresas, que haya acceso confiable y preciso a la información que les permita
evaluar si los acuerdos establecidos se cumplen o no, que tengan la capacidad de
imponer sanciones o castigos a aquellos que se apartan de lo acordado, y que existan
mecanismos de control social que permitan evaluar la conducta de los funcionarios para
evitar situaciones de connivencia y/o hechos de corrupción.8 Esta nueva aproximación
pone en consideración un componente nodal de la autonomía del Estado: la capacidad
de disciplinamiento que puede ejerce sobre el empresariado.
Sin embargo, tanto la autonomía enraizada como el disciplinamiento están
orientados a pensar la articulación entre instituciones estatales y empresarios desde una
visión centrada en el Estado. La respuesta a cómo se vinculan empresarios y agentes
estatales se responde teniendo en cuenta exclusivamente las características, procesos y
redes elaboradas al interior del aparato estatal. Como se verá más adelante, este tipo de
interpretación debe ser conjugada con elementos que permitan abordar el otro extremo
de la relación: los actores empresarios y sus formas de organización y acción.
Por otro lado, la utilidad de estos conceptos en aparatos institucionales que no
cuentan con una burocracia weberiana es cuestionable. En ellas las relaciones que se
establecen entre funcionarios y actores económicos socavan la posibilidad de autonomía
(Castellani, 2009, cap. I). Por lo tanto, el concepto de enraizamiento muestra
dificultades de especificación empírica cuando se busca dar cuenta de graduaciones o
distintas modalidades. Es útil para catalogar casos extremos en los cuales no se
vislumbra ningún tipo de relación entre Estado y empresarios (falta de enraizamiento) o
8
Para Schneider la reciprocidad debe ser entendida como uno de los componentes de la autonomía
enraizada. La diferencia se encuentra en que la reciprocidad es una relación unilateral, específica
(reciprocidad dada por una política puntual sobre un actor puntual) y a corto plazo; mientras el concepto
de autonomía busca dar cuenta de una relación bilateral de intercambio permanente (realimentación entre
actores) en el largo plazo. Esta diferencia se debe a que en el caso de Evans es más importante analizar
los canales institucionales formales e informales que dan marco a la relación entre empresas y Estado, y
no el análisis especifico del Estado con cierta empresa, grupo o fracción empresaria (Schneider, 1999: 52-
56).
donde esta relación existe y es fluida (Schneider 1999: 56). En tal sentido, es necesario
desarrollar más indicadores que permitan captar mejor las distintas modalidades a partir
de las cuales el Estado se articula con los actores empresarios.9
Que un estado tenga mayor capacidad que otro no significa que tenga mayor
magnitud: el tamaño del sector público es mucho menos importante que la
calidad y la continuidad de de las instituciones y del personal existente. La
diferencia más notoria entre el Estado brasileño y el argentino, radica en la
índole de las estructuras organizativas de ambos países, las normas y los
procedimientos que rigen la burocracia, y la capacidad técnica de los
funcionarios (Sikkink 1993: 573)
9
Sobre este punto es interesante retomar las conclusiones de Alonso (2007) sobre el instrumental
analítico noinstitucionalista. Teniendo en cuenta los problemas de operativización, los mismos deben ser
abordados antes que nada por su valor heurístico, como conceptos sensibilizadores, cuya utilidad analítica
está dada porque orientan hacia dónde mirar, aunque no especifiquen necesariamente lo que vamos a ver.
10
En su análisis comparativo entre las estructuras organizativas del Estado argentino y brasilero, Sikkink
(1993) utiliza gran parte de los indicadores aquí presentados. Evans (1996) también utiliza estos
indicadores en su estudio comparativo sobre estados predatorios, desarrollistas e intermedios. Agrega
también aquellos referidos a la estima social: “Sin subestimar el rol que juegan las expectativas de carrera
en términos materiales, las estrategias de reforma del Estado, también deben considerar el importante rol
que juegan las recompensas intangibles para lograr construir un servicio público profesional”. La estima
social y el reconocimiento público son factores de importancia dentro de las compensaciones de los
funcionarios públicos (Evans, 2002: 5).
11
Evans construye una tipología de formas estatales teniendo en cuenta estas dimensiones: la coherencia
administrativa y cohesión interna, y el grado de autonomía enraizada. (Evans, 1996).
La racionalidad estratégica
Chibber (2002 y 2003) en su revisión crítica del pensamiento neoistitucionalista,
sostiene que la coordinación entre las diversas unidades administrativas debe ser tenida
en cuenta como el factor principal que asegura la coherencia interna del Estado. Este
autor considera que la racionalidad burocrática y la meritocracia son mecanismos
12
Para Oszlak (1984), es posible evaluar la adecuación de las estructuras burocráticas a la complejidad de
la intervención estatal teniendo en cuenta tres indicadores: el grado de diferenciación estructural (nivel de
desagregación de la estructura jerárquica), el grado de especialización funcional (nivel de especificidad
técnica y división del trabajo entre las distintas unidades) y el grado de interdependencia (grado de unidad
organizacional).
insuficientes para lograr la coherencia administrativa. Si bien son útiles para orientar a
los funcionarios a metas comunes, y dejar de lado el cálculo personal, generan otros
efectos que pueden revertir la cohesión interna, en tanto no inhiben la existencia de
conflictos y rivalidades intraburocráticos13.
Por lo tanto, para cohesionar los aparatos es necesario otro tipo de racionalidad
estratégica orientada a una finalidad. Desde este punto de vista, se rescata que las
agencias estatales no deben ser solo coherentes en términos administrativos, sino
también relacionadas entre sí a través de la persecución de una meta en común. Esta
orquestación de objetivos e intervenciones estatales en función de un propósito más
amplio, puede ser una función ejercida por una agencia nodal (Chibber 2002 y 2003).
Se piensa así la racionalidad estatal en dos niveles. Un nivel micro donde la
racionalidad es la típica racionalidad burocrática weberiana (que da cuenta de una
racionalidad entre el funcionario y su cargo) y un segundo tipo de racionalidad, la
estratégica, que se da en un nivel medio del aparato –relación inter agencias- guiada por
la obtención de los lineamientos principales del plan económico.
La introducción de la cuestión de la racionalidad estratégica permite completar
el panorama de categorías para abordar el análisis de la dimensión interna de la calidad
estatal. En este esquema, las capacidades, recursos y estrategias se conjugan para dar
cuenta del funcionamiento interno del aparato estatal (ver fig.1).
13
En el análisis del caso hindú, Chibber observa que los conflictos inter agencias pueden surgir como
consecuencia del seguimiento de los deberes y obligaciones del cargo. En tal sentido, los problemas que
pueden darse en la relación de distintos espacios burocráticos no pueden solucionarse robusteciendo la
cultura de seguimiento de normas. Esto se da por dos motivos: primero estos espacios se encuentran
generalmente en pugna por la obtención de recursos, por lo cual tienen razones suficientes para no tener
acciones cooperativas entre ellas, y segundo dentro de un plan de desarrollo ciertos ministerios pueden
entrar en tensión con las políticas desarrolladas.
Coherencia
Calidad de la Dimensión Capacidades
intervención Cohesión
interna administrativas
estatal
Financieros
Recursos
Organizacionales
Técnicos
Racionalidad
Estratégica
(macro y micro)
Autonomía
Dimensión Enraizamiento
externa
Reciprocidad
para generar una conectividad con los sectores empresarios. Es necesario incorporar a
este análisis la acción empresaria (especialmente aquella orientada a lograr el
enraizamiento estatal).14 En tal sentido, subyace a este tipo de interpretaciones la
necesidad de ampliar la mirada centrada en el interior de la estructura estatal, y
complementar la misma con un análisis de la relacional que dé cuenta de la naturaleza,
los intereses, los recursos y poder de las clases empresarias.
Sobre este punto, se ha puesto de manifiesto la importancia de sumar al actor
empresarial, sobre todo en aquellos casos donde los patrones de funcionamiento estatal
se alejan del tipo weberiano. Como pone de manifiesto Silva (1996), en el caso
latinoamericano, donde los empresarios suelen ocupar cargos públicos de importancia (y
dónde lejos de encontrar un funcionariado público encastrado con los actores
económicos, se advierte la existencia de un grupo de empresarios enraizado en el sector
público) puede considerarse poco ilustrativo evaluar si existen por parte del Estado
redes de articulación con el empresariado. Las preguntas fundamentales deben estar
orientadas a entrever cómo se articularon los empresarios y sus asociaciones, más que si
existe o no el vínculo.
14
Una presentación exhaustiva de las principales líneas de investigación que se encargaron de abordar la
cuestión de la acción empresaria, se puede consultar en el artículo de Marina Dossi publicado en este
dossier.
15
En el trabajo de Lucas Iramain publicado en este mismo dossier, se presenta sucintamente el debate
teórico sobre la burguesía nacional.
que presentaron las construcciones estatales de tipo desarrollistas. Chibber sostiene que
la mayor parte de los conflictos que se dieron a la hora de constitución de estos Estados
no se dieron dentro del Estado, sino más bien entre el Estado y la clase capitalista. En el
caso hindu puede observarse que “… the indian state manager’ s agenda was frustrated
by a well organized offensive launched by domestic capitalists, whereas in the Korean
case the state was able to harness capitalits to its project” (2003: 9).
16
Definidos como posiciones monopólicas que se originan en la intervención estatal y que posibilitan que
las firmas internalicen beneficios extraordinarios, denominada cuasi-renta de privilegio. A diferencia de
las derivadas de la innovación tecnológica, estas cuasi-rentas se generan por un conjunto de regulaciones
estatales que permiten que las empresas fijen posiciones oligopólicas en sus respectivos mercados y
tengan la posibilidad de hacer un manejo discrecional de los precios y de la oferta de bienes y/o servicios;
de esta forma, el volumen de beneficios obtenidos por las empresas involucradas, y la posibilidad de
utilizarlos para expandirse, no se desprende de la optimización de la estructura de costos sino de un
incremento de los ingresos originado en diversos mecanismos discrecionales de fijación de precios
avalados por el aparato estatal. Por esta razón, el carácter de estas cuasi-rentas no es transitorio, ya que no
se erosionan por la competencia como en el caso de las cuasi-rentas tecnológicas, sino que se mantienen
tanto tiempo como dure la acción estatal que sostiene el privilegio. Al respecto, consúltese Nochteff
(1994).
instrumentalista. Esto sugiere que las instituciones estatales tienen capacidad de actuar
autónomamente pero reconociendo la importancia que tiene la estrategia de las clases
capitalistas respecto al Estado. Posicionándonos en este tipo de lectura, se torna central
identificar los intereses de las clases dominantes respecto al Estado y preguntarse cómo
estos grupos sociales se organizan, con qué recursos cuentan para llevar adelante sus
intereses, y en qué grado dichos intereses son responsables de los cambios en política
estatal. Por ejemplo, Chibber (2003) aporta interesantes críticas a la forma en que la
sociología aborda este tipo de cuestiones. En muchas investigaciones se imputan ciertos
intereses a actores y se infiere la importancia que han tenido en el cambio de la política
estatal, observando la semejanza que existe entre los intereses y los cambios en las
políticas. En cambio, propone el análisis del seguimiento del armado de una política
pública, ya que permite establecer una cadena de relaciones entre las presiones de los
grupos sociales y las modificaciones en las mismas. Este tipo de aproximación a la
forma de articulación del Estado con los grupos empresarios permite abrir no sólo “la
caja negra del Estado”, sino también “la caja negra del capitalismo”.
17
Sobre este tipo de acción, consultar el trabajo de Alejandro Gaggero en este mismo dossier.
Reflexiones finales
Luego de varias décadas de discutir sobre la necesidad o no de realizar
intervenciones estatales para conseguir el desarrollo económico, los autores
neoinstitucionalistas han instalado la cuestión de la calidad de la intervención como
elemento decisivo para explicar el derrotero seguido por los países de industrialización
tardía. En ese sentido, el principal aporte de esta corriente reside en proponer un
instrumental teórico-metodológico original que permite entender la naturaleza del
accionar estatal.
Como se ha señalado oportunamente este enfoque tan rico para pensar la
cuestión interna del aparato burocrático, ha perdido de vista muchos aspectos externos
que también explican el cómo y por qué se construyen determinadas formas de acción
estatal. Desde una mirada más sociológica se advierte acertadamente que las formas de
organización y acción de la clase empresaria en gran medida delimitan e imprimen
ciertas características internas a las instituciones estatales.
Desde la sociología económica es posible realizar un aporte sustancial a la
cuestión al proponer el estudio de la relación entre la clase capitalista y el Estado
despojado de todo sesgo instrumentalista. El análisis empírico del tipo de prácticas que
los empresarios despliegan para orientar en su beneficio las políticas públicas es clave
en cualquier investigación que pretenda abordar la calidad de la intervención estatal. En
esta concepción, se asume que los capitalistas son tan responsables como los burócratas
y funcionarios gubernamentales del tipo de Estado que se va construyendo en cada
momento histórico (y en ese sentido se diferencia de las visiones más neoliberales que
cargan las tintas sólo sobre los funcionarios). En efecto, el deterioro de la calidad estatal
en varios países subdesarrollados también es responsabilidad del accionar empresario,
ya que de esa forma los capitalistas se beneficiaron de la translación de recursos
públicos sin los controles necesarios para procurar el uso socialmente eficiente de los
mismos. Esto ayuda a entender, por ejemplo, la paradoja que se da actualmente en
varios países (centrales y periféricos) entre un persistente discurso antiestatal en boca de
los hombres de negocios combinado con reclamos de intervenciones cruciales que
permitan socializar las pérdidas en contextos de crisis.
La presentación en este trabajo de los diversos aportes que se han realizado para
entender el accionar estatal en relación con otros actores sociales invita a realizar
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