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OTROS TÍTULOS Coaliciones promotoras y cambios en la política Luis Humberto Hernández Riveros
Valoración pedagógica de la enseñanza del derecho penal general petrolera colombiana: 1905-2015 Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Escuela
Estanislao Escalante Barreto Superior de Administración Pública (Esap), en Bogotá, D. C.,
Colombia. Es miembro del Centro de Pensamiento y Seguimiento
Geografías de la diferencia.
E
de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC),
ste estudio da cuenta de dos aspectos claves relacionados con la po- especialista en Desarrollo Regional y Urbano de la Esap y magíster
Antonio Gramsci y el pensamiento de ruptura lítica pública sobre el petróleo en Colombia. De una parte, explica en Desarrollo Rural de la Pontificia Universidad Javeriana. Tiene un
Miguel Ángel Herrera Zgaib
los factores determinantes y los cambios que esta ha tenido a lo largo diplomado en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
del Cuyo, en Argentina. Es profesor emérito de la Universidad
de su historia, de acuerdo con el marco de las coaliciones promotoras
La vulnerabilidad del mundo. Nacional de Colombia y doctor en Ciencias Sociales, Ciencia Política
(Advocacy Coalitions Framework). De otra, hace un aporte conceptual, en y Administración Pública de la Universidad Nacional del Cuyo, de
Democracias y violencias en la globalización
Leopoldo Múnera Ruiz su propósito de constituirse en un marco explicativo de la política pública Argentina. Es autor de los libro: La política petrolera en América Latina:
Matthieu de Nanteuil del país en asuntos petroleros. Desde una perspectiva espacio-temporal, 1970-2010. Los casos de México y Venezuela, Argentina y Brasil, Bolivia
(Editores) y Colombia (2013) y Colombia: política y petróleo (2005). Además, es
este estudio abarca cuatro periodos: el extractivista-concesionado (1905-
coautor de los libros: La gestión pública participativa (2008); Colombia:
1950); el extractivista-estatal (1951-1973); el extractivista-asociado (1974- escenarios posibles de guerra o paz (2010); Democracia y medios de
Explorando la Sociología Jurídica. 2002); y el extractivista-neoconcesionado (2003-2015). comunicación en Colombia (2011); Petróleo y conflicto (2011); Seguridad
Una propuesta de cátedra participativa y defensa en la transición de la guerra a la paz: reflexiones y perspectivas
Camilo Borrero García (2015); y Transición, democracia y paz (2015).
ISBN 978-958-783-421-5
SERIE DE INVESTIGACIONES JURÍDICO-POLÍTICAS Coaliciones promotoras y cambios en la política Luis Humberto Hernández Riveros
Desde 2009 esta colección ha reunido los libros resultados petrolera colombiana: 1905-2015 Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Escuela
de investigación de los profesores de planta de la Facultad Superior de Administración Pública (Esap), en Bogotá, D. C., Colombia,
de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Se trata de doctor en Ciencias Sociales, Ciencia Política y Administración Pública
obras que, sometidas a la evaluación de pares académicos
E
En 2015 esta colección renovó su diseño y consolidó los Hispanoamericana (CILHA) en Mendoza, Argentina. Licenciado
procesos académicos requeridos, por lo cual obtuvo el aval de ste estudio da cuenta de dos aspectos claves relacionados con la po- en Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad Pedagógica
uso de Sello Editorial un, que reconoce la calidad académica y lítica pública sobre el petróleo en Colombia. De una parte, explica y Tecnológica de Colombia (UPTC), especialista en Desarrollo
editorial de sus productos. los factores determinantes y los cambios que esta ha tenido a lo largo Regional y Urbano de la Esap y magíster en Desarrollo Rural de la
Pontificia Universidad Javeriana. Tiene un diplomado en Relaciones
de su historia, de acuerdo con el marco de las coaliciones promotoras
Internacionales de la Universidad Nacional del Cuyo, en Argentina. Es
(Advocacy Coalitions Framework). De otra, hace un aporte conceptual, en autor de los libros: La política petrolera en América Latina: 1970-2010. Los
OTROS TÍTULOS su propósito de constituirse en un marco explicativo de la política pública casos de México y Venezuela, Argentina y Brasil, Bolivia y Colombia (2013)
del país en asuntos petroleros. Desde una perspectiva espacio-temporal, y Colombia: política y petróleo (2005). Además, es coautor de los libros:
Valoración pedagógica de la enseñanza del derecho penal general La gestión pública participativa (2008); Colombia: escenarios posibles de
Estanislao Escalante Barreto este estudio abarca cuatro periodos: el extractivista-concesionado (1905-
guerra o paz (2010); Democracia y medios de comunicación en Colombia
1950); el extractivista-estatal (1951-1973); el extractivista-asociado (1974- (2011); Petróleo y conflicto (2011); Seguridad y defensa en la transición
Geografías de la diferencia. 2002); y el extractivista-neoconcesionado (2003-2015). de la guerra a la paz: reflexiones y perspectivas (2015); y Transición,
democracia y paz (2015).
Espacialidad, política y acción social
Edgar Alberto Novoa Torres
1905-2015
Matthieu de Nanteuil
(Editores)
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Coaliciones promotoras y
cambios en la política petrolera
colombiana: 1905-2015
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Coaliciones promotoras y cambios en la política petrolera
colombiana: 1905-2015 Este libro resultado de investigación, fue evaluado
serie de investigaciones jurídico-políticas por dos pares académicos con título de doctorado
externos a la Universidad Nacional de Colombia.
© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá
in
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales Preparación editorial
© Autor, 2018 Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-
Luis Humberto Hernández Riveros Sociales Gerardo Molina, Unijus
insisjpg_bog@unal.edu.co
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Primera edición, 2018
(57+1) 3165000, exts. 29264 y 29266
isbn (papel): 978-958-783-421-5 Diagonal 40 A Bis n.° 15-38, Complejo Casa Gaitán
isbn (digital): 978-958-783-422-2 Juan Sebastián Solano
isbn (ibd): 978-958-783-423-9
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Coordinador editorial
Comité de Publicaciones Ángela María Herrera Castillo
Alejo Vargas Velásquez Coordinadora académica
Vicedecano de Investigación y Extensión Ana Marlen Garzón Urrego y Paula Alejandra Enciso
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C ON T ENIDO
C A P Í T UL O 1
E l p r o ble m a
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Delimitación���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22
Contexto teórico��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22
Teoría social: factores y cambio������������������������������������������������������������������������������������� 23
in
Política pública: factores y cambio�������������������������������������������������������������������������������� 25
El marco de las coaliciones promotoras (mcp) (1993)��������������������������������������������� 37
El mcp: los conceptos básicos�����������������������������������������������������������������������������������������43
m
El subsistema de política como unidad de análisis��������������������������������������������������45
Estudios previos�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������56
eli
C A P Í T UL O 2
L as condic iones histór ic as y polít ic as
pr
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C A P Í T UL O 3
P e r io d o e x t r a c t i v i s t a-n e o c o n c e s io n a d o : 2 0 0 3-2 0 1 5
Los atributos estables del área del problema����������������������������������������������������������������161
in
La distribución básica del recurso petrolero�����������������������������������������������������������������163
Los valores socioculturales fundamentales y la estructura social���������������������������169
m
La estructura constitucional básica��������������������������������������������������������������������������������� 175
Eventos o factores externos del sistema����������������������������������������������������������������������� 180
eli
La opinión pública�����������������������������������������������������������������������������������������������������������196
Algunos hechos de coyuntura mundial y regional������������������������������������������������� 197
Estructuras de oportunidad y recursos requeridos�����������������������������������������������������205
El subsistema de política��������������������������������������������������������������������������������������������������� 209
Las coaliciones����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 209
Creencias y valores���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 213
Los recursos y aprendizajes������������������������������������������������������������������������������������������216
Las estrategias������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 221
Las decisiones gubernamentales�������������������������������������������������������������������������������� 227
Las reglas institucionales, distribución de recursos y designaciones�������������� 233
El resultado de la política���������������������������������������������������������������������������������������������� 251
El impacto��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������278
C A P Í T UL O 4
C o n s id e r a c io n e s f in al e s
Ad portas de una reconversión de la política neoconcesionada��������������������������������289
Los factores y eventos��������������������������������������������������������������������������������������������������� 290
Reconversión de la política neoconcesionada���������������������������������������������������������294
Conclusiones��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������297
I���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������297
II�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������302
Referencias��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������307
ar
Entrevistas�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������307
Referencias����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 308
Legislación��������������������������������������������������������������������������������������������������������348
in
Bibliografía consultada.������������������������������������������������������������������������������������ 365
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lista de figuras������������������������������������������������������������������������������������������������������������������369
lista de tablas�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 371
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Índice toponímico�������������������������������������������������������������������������������������������������������������395
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Lista de siglas y acrónimos
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Ampet (Asociación de Municipios cci (Cámara Colombiana de la
Petroleros y Portuarios de Infraestructura)
Colombia) Cepe (Corporación Estatal Petrolera
in
anc (Asamblea Nacional Constituyente) Ecuatoriana)
Ancap (Administración Nacional de Cert (Certificado de Reembolso
Combustibles, Alcohol y Portland) Tributario)
m
Andi (Asociación Nacional de cfp (Compañía Francesa de Petróleos)
Industriales) Cidob (Centro de Información y
anh (Agencia Nacional de Hidrocarburos) Documentación Internacionales en
eli
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dnp (Dirección Nacional de Planeación) fob (Free on Board, “Puerto de carga
Ecopetrol (Empresa Colombiana de convenido”)
Petróleo) Fonpet (Fondo Nacional de Pensiones de
in
eeb (Empresa de Energía de Bogotá) las Entidades Territoriales)
ei (Estado Islámico) hse (Health, Safety, Environment, “Salud,
[ 14 ] eln (Ejército de Liberación Nacional) Seguridad, Ambiente”)
m
eni (Ente Nazionale Idrocarburi, iad (Institutional Analysis and
“Empresa Nacional de Development, “Marco de análisis y
Hidrocarburos” italiana) desarrollo institucional”)
eli
ar
el Desarrollo Económicos) Seguimiento, Control y Evaluación)
Ocensa (Oleoducto Central S. A.) tea (Contrato de Evaluación Técnica)
ocs (Outer Continental Shelf, tpao (Türkiye Petrolleri Anonim
in
“Plataforma Continental Exterior”) Ortaklığı, “empresa de petróleo
oit (Organización Internacional del turca”)
Trabajo) tpc (Terapies cúbicos)
[ 15 ]
m
Olade (Organización Latinoamericana de Troco (Tropical Oil Company)
Energía) ue (Unión Europea)
omc (Organización Mundial del upc (Unidad de pago por capitación)
eli
ar
En esta investigación se da cuenta de dos aspectos relacionados con
la política petrolera colombiana. De una parte, se explican los factores
determinantes y cambios que esta ha tenido a lo largo de su historia,
in
de acuerdo con el marco de las coaliciones promotoras (mcp) propuesto
por Paul Sabatier, concentrando su explicación en el periodo 2003-2015.
Por otra parte, se propone un aporte conceptual en mención, teniendo
m
en cuenta su propósito de constituirse en un marco explicativo de la
política pública. Así pues, se amplía su campo de aplicación a países
como Colombia, que, de acuerdo con ese marco, cuenta “con normas de
eli
ar
organizaciones públicas o privadas que comparten una serie de creen-
cias, valores, metas básicas y otras percepciones, y que se constituyen
en una coalición promotora o de defensa de la política; que los son, si
in
mantienen cierta estabilidad en el tiempo, por lo menos de una década.
En ese sentido, se considera la existencia de tres coaliciones promotoras
[ 18 ]
de la política petrolera colombiana: la coalición transnacional empresa-
m
rial, la coalición estatal o gubernamental administrativa y la coalición
obrero-sindical. También se demuestra la existencia, a partir de los años
noventa del siglo pasado, de un subsistema de política de regalías anidado
eli
ar
aportes del sector a las arcas del Estado. La información se obtuvo de la
recopilación documental de libros, actas, códigos, memorias, artículos
de revistas y periódicos, y de entrevistas a catorce de sus actores repre-
in
sentativos: un exviceministro de Minas; un vicepresidente técnico de
la Agencia Nacional de Hidrocarburos (anh); un director ejecutivo del
[ 19 ]
Consejo Profesional de Ingenieros de Petróleos de Colombia (Acipet); un
m
instructor y consultor técnico de Acipet; un abogado laboralista y conjuez
del Consejo de Estado; un funcionario del Ministerio de Hacienda en el
área de Planeación del proceso de dirección de regalías; un funcionario de
eli
entidades y personas como sor María Luisa Ramírez que, de una u otra
manera, hicieron posible la realización de este esfuerzo investigativo.
Su publicación, gracias al esfuerzo editorial de la Universidad
Nacional de Colombia, tiene como objetivo disponer a la comunidad
nacional de elementos que le permita tener criterios académicos para la
reflexión sobre uno de los temas más significativos del país.
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[ 20 ]
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Coaliciones promotoras y cambios
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en la política petrolera colombiana:
1905-2015
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SERIE DE INVESTIGACIONES JURÍDICO-POLÍTICAS Coaliciones promotoras y cambios en la política Luis Humberto Hernández Riveros
Desde 2009 esta colección ha reunido los libros resultados petrolera colombiana: 1905-2015 Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Escuela
de investigación de los profesores de planta de la Facultad Superior de Administración Pública (Esap), en Bogotá, D. C., Colombia,
de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Se trata de doctor en Ciencias Sociales, Ciencia Política y Administración Pública
obras que, sometidas a la evaluación de pares académicos
E
En 2015 esta colección renovó su diseño y consolidó los Hispanoamericana (CILHA) en Mendoza, Argentina. Licenciado
procesos académicos requeridos, por lo cual obtuvo el aval de ste estudio da cuenta de dos aspectos claves relacionados con la po- en Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad Pedagógica
uso de Sello Editorial un, que reconoce la calidad académica y lítica pública sobre el petróleo en Colombia. De una parte, explica y Tecnológica de Colombia (UPTC), especialista en Desarrollo
editorial de sus productos. los factores determinantes y los cambios que esta ha tenido a lo largo Regional y Urbano de la Esap y magíster en Desarrollo Rural de la
Pontificia Universidad Javeriana. Tiene un diplomado en Relaciones
de su historia, de acuerdo con el marco de las coaliciones promotoras
Internacionales de la Universidad Nacional del Cuyo, en Argentina. Es
(Advocacy Coalitions Framework). De otra, hace un aporte conceptual, en autor de los libros: La política petrolera en América Latina: 1970-2010. Los
OTROS TÍTULOS su propósito de constituirse en un marco explicativo de la política pública casos de México y Venezuela, Argentina y Brasil, Bolivia y Colombia (2013)
del país en asuntos petroleros. Desde una perspectiva espacio-temporal, y Colombia: política y petróleo (2005). Además, es coautor de los libros:
Valoración pedagógica de la enseñanza del derecho penal general La gestión pública participativa (2008); Colombia: escenarios posibles de
Estanislao Escalante Barreto este estudio abarca cuatro periodos: el extractivista-concesionado (1905-
guerra o paz (2010); Democracia y medios de comunicación en Colombia
1950); el extractivista-estatal (1951-1973); el extractivista-asociado (1974- (2011); Petróleo y conflicto (2011); Seguridad y defensa en la transición
Geografías de la diferencia. 2002); y el extractivista-neoconcesionado (2003-2015). de la guerra a la paz: reflexiones y perspectivas (2015); y Transición,
democracia y paz (2015).
Espacialidad, política y acción social
Edgar Alberto Novoa Torres
1905-2015
Matthieu de Nanteuil
(Editores)
SERIE DE INVESTIGACIONES JURÍDICO-POLÍTICAS Coaliciones promotoras y cambios en la política Luis Humberto Hernández Riveros
Desde 2009 esta colección ha reunido los libros resultados petrolera colombiana: 1905-2015 Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Escuela
de investigación de los profesores de planta de la Facultad Superior de Administración Pública (Esap), en Bogotá, D. C., Colombia,
de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Se trata de doctor en Ciencias Sociales, Ciencia Política y Administración Pública
obras que, sometidas a la evaluación de pares académicos
E
En 2015 esta colección renovó su diseño y consolidó los Hispanoamericana (CILHA) en Mendoza, Argentina. Licenciado
procesos académicos requeridos, por lo cual obtuvo el aval de ste estudio da cuenta de dos aspectos claves relacionados con la po- en Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad Pedagógica
uso de Sello Editorial un, que reconoce la calidad académica y lítica pública sobre el petróleo en Colombia. De una parte, explica y Tecnológica de Colombia (UPTC), especialista en Desarrollo
editorial de sus productos. los factores determinantes y los cambios que esta ha tenido a lo largo Regional y Urbano de la Esap y magíster en Desarrollo Rural de la
Pontificia Universidad Javeriana. Tiene un diplomado en Relaciones
de su historia, de acuerdo con el marco de las coaliciones promotoras
Internacionales de la Universidad Nacional del Cuyo, en Argentina. Es
(Advocacy Coalitions Framework). De otra, hace un aporte conceptual, en autor de los libros: La política petrolera en América Latina: 1970-2010. Los
OTROS TÍTULOS su propósito de constituirse en un marco explicativo de la política pública casos de México y Venezuela, Argentina y Brasil, Bolivia y Colombia (2013)
del país en asuntos petroleros. Desde una perspectiva espacio-temporal, y Colombia: política y petróleo (2005). Además, es coautor de los libros:
Valoración pedagógica de la enseñanza del derecho penal general La gestión pública participativa (2008); Colombia: escenarios posibles de
Estanislao Escalante Barreto este estudio abarca cuatro periodos: el extractivista-concesionado (1905-
guerra o paz (2010); Democracia y medios de comunicación en Colombia
1950); el extractivista-estatal (1951-1973); el extractivista-asociado (1974- (2011); Petróleo y conflicto (2011); Seguridad y defensa en la transición
Geografías de la diferencia. 2002); y el extractivista-neoconcesionado (2003-2015). de la guerra a la paz: reflexiones y perspectivas (2015); y Transición,
democracia y paz (2015).
Espacialidad, política y acción social
Edgar Alberto Novoa Torres
1905-2015
Matthieu de Nanteuil
(Editores)