DIPLOMADO EN GOBERNANZA

MÓDULO 1: MARCO CONCEPTUAL DE LA GOBERNANZA

UNIDAD DIDÁCTICA 1.1: TEORÍA DEL ESTADO Y GOBERNABILIDAD

DEMOCRÁTICA
 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

ÍNDICE
Introducción

1. El Estado: Antecedentes y Conceptualización

2. El Gobierno y el Estado

2.1 Formas de Organización Gubernamental

2.2 El Gobierno del Estado Mexicano

2.3 Gobierno Democrático

3. Administración Pública y el Estado

4. Administración Pública y Planeación.

Resumen
Glosario
Bibliografía

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 2

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

INTRODUCCIÓN
El estudio y práctica de la gobernanza surge de la necesidad de contar con una nueva visión,
orientación y forma de actuar de los gobiernos en las sociedades modernas. Supone una
nueva forma de dirección de la sociedad, de gobernar con una mayor participación y
capacidad de decisión e influencia que deben tener los ciudadanos en las decisiones de
Gobierno y se asienta sobre valores ligados al pluralismo, la participación, la equidad, la ética,
el estado de derecho, la trasparencia y rendición de cuentas.
Lo anterior supone una nueva manera de actuar para gobernar a las democracias a través de
pactos, acuerdos y contratos sociales con todo tipo de actores socio-políticos: instituciones
públicas, privadas, empresas, ONGs, sindicatos, etc. Lo cual requiere de nuevos instrumentos
y enfoques basados en la interacción: público, privado, estado y mercado.
Para entender la forma de acción de la gobernanza, es necesario contar con una
aproximación general de los principales componentes institucionales donde actúa como son:
el Estado, el Gobierno, la Administración Pública, la Sociedad Civil y el Sistema de
Instituciones Privadas, lo cual implica hacer una revisión de algunos aspectos cercanos al
enfoque de la Administración Pública y el Estado.
Describir al Estado y la Administración Pública, precisa conocer cómo y para qué surge el
Estado moderno y cuál es su misión, qué es el gobierno, cuál es la estructura del Estado, qué
es la administración pública dentro de la estructura gubernamental del Estado y cuáles son
sus principales funciones.
En la Administración Pública, se requiere que la práctica cotidiana sea llevada a cabo con
racionalidad, considerando el entorno cambiante en que interactúan las sociedades modernas
y con innovación de las prácticas administrativas en el aparato público, elementos que
constituyen los ejes rectores de la nueva visión de la administración pública que permitirá la
gestión eficiente y eficaz de los recursos humanos, naturales, materiales y financieros con que
cuenta un país, a fin de promover el desarrollo socioeconómico y el bienestar de los
ciudadanos, en rubros como: Educación e Investigación, Salud, Seguridad Pública, Economía
y Finanzas, Ciencia y Tecnología, Seguridad Social, e Infraestructura, entre muchos otros.
El objetivo de esta primera Unidad, es acercar el estudio del Estado y la Administración
Pública, a quienes por primera vez tienen noticia de esta materia, así como favorecer la
actualización de aquellos otros que ya son iniciados en el tema. Se trata, por consiguiente, de
un trabajo que pretende introducir y homologar el conocimiento en esta disciplina a todos los
estudiantes del Diplomado en Gobernanza, para facilitar posteriormente la comprensión del
proceso de gobernanza de una sociedad o de una organización, ya sea de carácter público,
privada o social.

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 3

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

1. El Estado: Antecedentes y Conceptualización

La palabra Estado proviene del latín status y fue utilizada por Maquiavelo para designar la
comunidad política organizada con pretensiones de estabilidad y carácter permanente. En los
Diálogos de Platón, se narra la estructura del Estado ideal, pero es Maquiavelo quien introdujo
la palabra Estado en su célebre obra El Príncipe: usando el término de la lengua italiana
«Stato», evolución de la palabra «Status» del idioma latín.

Los Estados y soberanías que han tenido y tienen

autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repúblicas o
principados. Maquiavelo, El Príncipe.

El estado es una creación humana. En sus orígenes el hombre vivía en lo que se

conoce como estado de naturaleza, no sometido a las leyes positivas, ni perteneciendo
a ningún territorio delimitado. Es preciso reconocer que instintivamente muchas especies
de animales, no sólo el hombre, tienden a delimitar sus territorios y así lo hizo el ser humano,
a la manera animal, por la fuerza, conquistando tierras a las que les puso nombre y límites, y
las consideró propias.
A lo largo de la historia es posible identificar en diversos lugares, además de Europa, la
concentración de poderes sobre territorios y poblaciones con características tales como el
ejercicio de la fuerza en forma eficaz y la instauración de cierto orden social. Sin embargo, es
sólo con la consolidación de los llamados Estados nacionales en Europa que podemos
hablar de Estado en el sentido en que hoy se utiliza el término.
El Estado moderno es el resultado de un proceso histórico de formación articulado en gran
medida por la guerra, utilizada como instrumento para lograr el dominio de un territorio con
exclusión de los poderes externos y para lograr la sumisión de los enemigos internos a los
cuales se les priva del uso de la fuerza.
Tales formas de exclusión, interna y externa, tienden a la concentración del poder en una sola
autoridad (rey o monarca) para obtener el monopolio del uso de la fuerza y de los recursos
económicos. Estos dos monopolios actúan recíprocamente como medio y fin, el uno garantiza
al otro en la lógica de la guerra. El rey requerirá recursos económicos para poder financiar la
guerra, y a través de ella obtendrá recursos fiscales.
Este proceso de monopolización del poder obedece en un primer estadio a intereses
privados pertenecientes a las familias reales, pero con el tiempo fueron apareciendo los
intereses públicos, expresados en exigencias de seguridad y protección por parte de
las poblaciones que reconocían obediencia a la autoridad. Es precisamente este
cambio, acompañado de la institucionalización de los mecanismos a través de los
cuales se gestiona el monopolio, lo que muestra el paso de la simple concentración del
poder en una autoridad, a lo que hoy se reconoce como Estado.
En la época moderna el Estado, surge del común acuerdo de los miembros de la sociedad,
que viviendo hasta ese momento en una situación pre-estatal llamada por algunos autores

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 4

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

“estado de naturaleza”, deciden pactar para delegar el poder y formar el Estado o sociedad
política. En el pacto o contrato social, todos los miembros de la sociedad civil ceden su poder
al soberano, creando en ese movimiento a la sociedad política o Estado.
En el pacto se encuentra la clave para la interpretación de la moderna forma de pensar las
relaciones entre la sociedad (civil), el Estado (sociedad política), y el gobierno, que es quien
conduce a ese Estado. Al ser la sociedad política (Estado) una creación de la sociedad civil,
su propósito y sentido queda atado a la necesidad que le dio origen, por lo cual podemos decir
que la forma y mecánica del Estado, deberá estar consagrado al contenido del pacto social
que le dio existencia, donde cada parte se compromete a realizar determinadas acciones.
El concepto de Estado difiere según distintos autores, pero algunos de ellos definen el Estado
como el conjunto de instituciones que poseen la autoridad y potestad para establecer las
normas que regulan una sociedad, teniendo soberanía interna y externa sobre un territorio
determinado. Max Weber, en 1919, define el Estado como una unidad de carácter
institucional que en el interior de un territorio monopoliza para sí el uso de la fuerza
legal. Por ello se hallan dentro del Estado instituciones tales como las fuerzas armadas, la
administración pública, los tribunales y la policía, asumiendo pues el Estado las funciones de
defensa, gobernación, justicia, seguridad y otras como las relaciones exteriores.
Probablemente la definición más clásica de Estado, fue la citada por el jurista alemán
Hermann Heller que define al Estado como una "unidad de dominación, independiente
en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios, y
claramente delimitado en lo personal y territorial". Además, el autor define que sólo se
puede hablar de Estado como una construcción propia de las monarquías absolutas del siglo
XV, de la Edad Moderna. "No hay Estado en la Edad Antigua", señala el reconocido autor.
H. Heller establece que los elementos del Estado o “condiciones” son
los siguientes:
Elementos físicos de orden externo (territorio)

Elementos étnicos o antropológicos (pueblo)

Elementos psíquicos (Idea de Estado como forma suprema de organización)

Elementos culturales (soporte de la nación)

Elementos políticos (autoridad)

Otros autores definen al Estado como: Una asociación política que establece una jurisdicción
soberana dentro de fronteras territoriales definidas, caracterizadas por el monopolio de la
violencia legítima.
Las diferentes concepciones de Estado coinciden al menos en un punto: el mismo debe
detentar “el monopolio del ejercicio de la violencia legítima en un territorio determinado”. Esta
coincidencia en cuanto el monopolio de la coerción legítima que corresponde al aparato

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 5

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

estatal, deja traslucir lo que es una de las funciones principales del mismo, y por ende habla
de lo que es su naturaleza.
Para efectos del Diplomado, el Estado es un concepto político y jurídico que se refiere a
una forma de organización social, dotada de poder soberano e independiente, que
ejerce el gobierno y aplica las leyes sobre la población residente en un territorio
determinado, reconocido como tal internacionalmente, y provisto de órganos de
gobierno propios.
De esta definición podemos extraer cuáles son los elementos que componen un Estado: Un
territorio, una población, un poder soberano y, finalmente, un ordenamiento jurídico:
 El territorio: Es el lugar en el cual el Estado ejerce su soberanía. Es el elemento
geográfico constituido por un espacio tridimensional (plano terrestre y el espacio
situado arriba y debajo de éste), el cual comprende el suelo, subsuelo, las áreas
marinas y submarinas y el espacio aéreo, el espectro electromagnético y el segmento
correspondiente de la órbita geoestacionaria.
 El pueblo: El pueblo es la sustancia humana del Estado. Es el conjunto de personas
que se asienta en un territorio, vinculados por hechos históricos, culturales,
económicos, de convivencia y otros elementos comunes.
 La soberanía: Es equivalente al poder público como elemento del Estado. Es la doble
cualidad del poder público estatal de ser independiente en el orden internacional y
tener supremacía en el orden interno (poder supremo).
 El derecho: se concibe como instrumento de la soberanía, regula y relaciona estos tres
elementos. El Estado es una organización política regida por el Derecho. El Estado
moderno es una persona jurídica que actúa mediante órganos y éstos establecen un
conjunto de relaciones jurídicas recíprocas con la base social de la comunidad
organizada, es decir con los ciudadanos.
Como se observa el Estado de Derecho, constituye un conjunto de rasgos característicos que
identifican al Estado moderno de manera peculiar. En muchos Estados han regido y rigen las
leyes, pero la naturaleza de la ley en el Estado de Derecho tiene un carácter distintivo. El
Estado de Derecho refleja con toda nitidez su propia característica, ya que al mismo tiempo,
protege el derecho objetivo y las pretensiones jurídicas subjetivas de la ciudadanía. Vela
tanto por la vida pública, como por la vida privada; se preocupa por igual del
ciudadano, que del individuo.
Cuando el Estado moderno, asumió el carácter de Estado de derecho, la legitimidad del poder
ejercido por el Estado se fundamentó en su sometimiento a la legalidad, en dos aspectos: 1)
quienes ejercen el poder estatal deben estar autorizados para ello por el ordenamiento
jurídico, se trata de la legitimidad en el origen del poder; y 2) además dicho poder debe ser
ejercido conforme a lo establecido en la ley, se exige así que el poder no sea utilizado de
manera arbitraria, se trata de la legalidad en el ejercicio del poder (Norberto Bobbio, Origen
y Fundamento del Poder Político, 1984) .

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 6

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

La legitimidad se refiere precisamente a las razones por las cuales las personas aceptan y
justifican un poder político. Si revisamos la historia podemos encontrar diversos fundamentos
de la legitimidad del poder político: la divinidad, esto es la creencia de que el poder político
deviene de Dios, modelo de legitimidad que se dio en gran medida durante la edad media; el
carisma del líder, modelo de legitimidad del cual se encuentran ejemplos aún en el mundo
contemporáneo y, como característico del Estado moderno encontramos la legitimidad
basada en la legalidad. Lo cual genera como resultado la identificación entre
legitimidad y legalidad.
El Estado de Derecho se caracteriza por el "gobierno de las leyes", opuesto al gobierno de los
hombres. Dicha opción implica tanto gobernar conforme a las leyes como gobernar mediante
las leyes, es decir, a través de un conjunto de normas de carácter general válidas para toda la
comunidad política.
No obstante, en la actualidad se estima que la sujeción a la legalidad no es ya suficiente para
hacer del poder estatal un poder legítimo, por eso podemos afirmar que ese modelo de
legitimidad está en crisis. Hoy se considera que es necesario además, que la ciudadanía
participe ampliamente en la toma de decisiones y que el Estado sea eficaz en la satisfacción
de las necesidades sociales.
2. El Gobierno y el Estado
El Estado es una organización política de la sociedad, que está dirigido a atender sus
necesidades generales y que sirve igualmente a todos los grupos sociales de la población, por
ello requiere de un órgano dinámico y directo que lo ponga en movimiento, ese órgano es
precisamente el Gobierno, quien lleva a cabo las decisiones que toma el poder estatal.
Con frecuencia se incurre en el error de identificar al Estado y al Gobierno como si se tratara
de lo mismo. Si bien ambos se encuentran entrelazados, ello no quiere decir que sean
iguales. El Gobierno es tan sólo un elemento del Estado y por lo tanto no debe confundirse el
todo con una de sus partes. El Gobierno constituye una parte del Estado, cuyo objetivo directo
es lograr el cumplimiento de los fines del mismo, es el centro desde el cual se ejerce el poder
político sobre la sociedad.
Diferencias entre Estado y Gobierno
1.- El Estado es más extenso que el gobierno
2.- El Estado es una entidad permanente continua y el gobierno es temporal.
3.- El gobierno es el medio por el cual el Estado ejerce su autoridad
4.- El Estado ejerce autoridad impersonal
5.- El Estado representa el bien común o la voluntad general, mientras que el
gobierno representa la voluntad de sus votantes
El Gobierno es considerado como el poder del Estado en el cual se concentran determinadas
facultades, las cuales varían según la forma de gobierno que adopte un Estado. Es la forma
de conducción política, económica y social que se erige como predominante dentro de un
Estado específico.

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 7

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

El Gobierno, es un elemento esencial para el funcionamiento del Estado que actúa

mediante órganos de gobierno. En el sentido moderno es una Institución de derecho
público que tiene personalidad jurídica propia, su funcionamiento está regulado por el
derecho, cuenta con un régimen de competencia y facultades exclusivas, con un
presupuesto propio y los bienes necesarios para el ejercicio de sus funciones, además
de un conjunto de personas encargadas de ejercer las tareas gubernamentales. Es
aquél que concentra el ejercicio del poder estatal y quién tiene la facultad para
establecer las políticas que norman la dirección o a la conducción política general del
Estado.
En forma resumida el concepto de Gobierno se puede concebir como el mecanismo mediante
el cual se mantiene un orden reglamentado; la maquinaria para hacer y reforzar las decisiones
colectivas en la sociedad y en todos lados.
El Gobierno está compuesto de dos elementos: el objetivo y el subjetivo. El primero se integra
de un conjunto de facultades establecidas por el derecho, que le dan una potestad, una
facultad que se traduce en un conjunto de funciones y poderes, mientras que el segundo, lo
constituyen los titulares o personas encargadas de ejercerlo.
El Gobierno es un ente con personalidad jurídica y se trata de una organización que sigue
actuando a pesar de que se produzcan cambios en la titularidad de los órganos concretos que
lo integran. La actividad o funcionamiento del órgano de Gobierno es permanente, es decir
que está al margen de los cambios de personas que ocupen la titularidad. El Estado sigue
incólume tanto cuando se produce la muerte, renuncia o cese del titular de la jefatura del
Estado, como cuando un parlamento extingue su mandato o un gobierno cae para ser
sustituido por otro. Por ello, no se debe confundir la persona física concreta, que en un
momento determinado ocupa la titularidad del puesto con el órgano de gobierno mismo el cual
es permanente y subyace a los cambios de personas.
La función primordial del Gobierno es ejercer el mandato de la sociedad que se
encuentra en el ordenamiento jurídico nacional (Constitución Política) y su principal
responsabilidad es velar por la seguridad interna del Estado, así como promover el
bienestar y el mejoramiento del nivel de vida de la población, la justicia social y el bien
común de la sociedad. Las atribuciones gubernamentales constituyen el conjunto de actos y
tareas que el Gobierno debe realizar para la consecución de los fines del Estado.
Al cumplir con este mandato el Gobierno, realiza 3 funciones fundamentales: 1) se encarga de
establecer las disposiciones jurídicas que regulan tanto el funcionamiento de la organización
gubernamental, como las relaciones de los particulares entre sí y con los gobernantes; 2) es
responsable de la aplicación del derecho en casos concretos para mantener el sistema
jurídico vigente y 3) lleva a cabo la ejecución de los mandatos jurídicos para la satisfacción de
las necesidades de la sociedad y establece las directrices generales del Gobierno del Estado.
Lo anterior significa una clásica división de funciones de un Gobierno democrático en
funciones: Legislativas, Judiciales y Ejecutivas. De esta división de tareas se derivan los

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 8

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

órganos de gobierno o gubernamentales del Estado en Poderes Legislativo, Judicial y

Ejecutivo y la integración e interacción entre ellos, con todos sus componentes
(Instituciones Públicas Secundarias, Centrales y Locales), forman la unidad llamada
Gobierno del Estado.
Órganos de Gobierno del Estado

Poder Legislativo Poder Ejecutivo Poder Judicial

Congreso de la Suprema Corte de

Unión (Cámaras de Presidente Justicia y Sistemas de
Senadores y Tribunales
Diputados)

Poder Ejecutivo. Es donde reside el Gobierno, es el que pone en actividad al Estado mismo y
traduce en actos concretos el mandato social constitucional. Es la actividad que mayor percibe
la sociedad ya que mediante ella el Gobierno entra en contacto directo con los ciudadanos.
Comprende dos tipos de actividades: 1) La Administrativa, que se refiere a la actividad
concreta del Estado dirigida a la satisfacción de las necesidades colectivas, de manera
directa, continua y permanente, con sujeción a la Constitución Política, y 2) La Política o de
Gobierno, que se refiere a las facultades de dirección política del Estado y de reglamentación
(seguridad interna, relaciones entre los poderes, asuntos internacionales, relaciones con otros
Estados y la Iglesia).
Poder Legislativo: Es el responsable de reglamentar la ejecución total del Estado, para
regular tanto la integración como el funcionamiento de los Órganos Gubernamentales, así
como las relaciones entre gobernantes y gobernados, y entre éstos recíprocamente. Está
integrado por representantes populares que forman parte del Congreso (Cámaras de
Senadores y Diputados) que se encargan de analizar, discutir, votar y aprobar o rechazar las
iniciativas de Ley que presente el propio Poder Legislativo y otras instancias como el Ejecutivo
o los Congresos de los estados miembros, de conformidad con la Constitución de cada país.
Pero también el Legislativo tiene la función de resolver algunos otros asuntos esenciales de la
vida pública como la vigilancia del desempeño del Ejecutivo dentro del marco legal, o bien la
ratificación de las elecciones populares de funcionarios públicos, comenzando por el
Presidente de la república.
Poder Judicial: Tiene por objeto administrar la justicia, aplicando las leyes generales dictadas
por el Poder Legislativo, a los casos concretos que se sometan a sus decisiones, por lo cual
es muy importante su independencia con respecto al poder político. Es el responsable de la
observancia del ordenamiento jurídico nacional, mediante resoluciones fundadas en el
derecho, que resuelvan conflictos de competencias, así como controversias surgidas tanto
entre particulares y gobernantes como entre los particulares mismos. Dichas resoluciones se
traducen en sentencias cuyo poder coactivo hace posible la vigencia de derecho. Ésta función

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 9

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

se ejerce a instancia de parte (pública o privada) y conforme a un proceso preestablecido. En

síntesis la esencia de esta función consiste en el control de la legalidad.
Es muy importante concebir al Estado en forma integral como una unidad con voluntad única,
pero esta voluntad única no quiere decir que sea la voluntad de un solo órgano. La separación
de las funciones gubernamentales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) es una condición
necesaria como equilibrio en la conducción gubernamental de un Estado democrático. Debe
entenderse como un principio de separación de poderes para garantizar el equilibrio y el
ejercicio legal del Gobierno, así como el respeto a las libertades políticas de los ciudadanos.
2.1 Formas de organización Gubernamental
A partir de la estructura de los Órganos Gubernamentales y de la manera en que dichos
órganos de encuentran organizados, se derivan dos formas históricas de gobierno: monarquía
y república:
Monarquía: Es la organización gubernamental en la que el poder del Gobierno se encuentra
concentrado en una sola persona física (monarca, rey, zar, emperador o shah). Existen dos
clases de monarquía: 1) absoluta, en la que el monarca está sobre la Constitución y 2) la
constitucional, en la que el monarca se encuentra sometido al derecho. Ésta a su vez se
divide en pura y parlamentaria, según sea que el monarca tenga el ejercicio del gobierno o
éste se realice a través de ministros responsables ante el parlamento. Algunos ejemplos de
monarquía parlamentaria son: Inglaterra, Bélgica, Dinamarca, España y Holanda
República: Es la organización gubernamental donde el ejecutivo está en manos de un
presidente que es electo por la población de forma directa o indirecta. En la esencia del
régimen republicano el poder gubernamental no reside en un solo individuo sino en el pueblo
mismo. Asimismo, existen dos tipos de República, la presidencial en la que el Presidente o
Jefe de Estado tiene una posición independiente del parlamento o congreso y la parlamentaria
en la que el ejecutivo depende del parlamento.
Por lo anterior, en términos generales se plantea que en el mundo contemporáneo existen dos
grandes modelos esenciales de sistemas de gobierno, que son el sistema parlamentario y el
sistema presidencialista. Existe otro sistema de gobierno, que no se debe pasar por alto, el
sistema socialista, que es un modelo atípico (p. ejemplo, Cuba).
El presidencialismo es una forma de gobierno que deriva su nombre de la preeminencia
y fuerza especial que en él adquiere el presidente de la república. Dicho sistema sólo
puede darse en la forma de gobierno republicano. Se gesta en Estados Unidos y se
caracteriza por la existencia de un poder ejecutivo que se deposita en un presidente,
quien a su vez es jefe de Estado y de Gobierno, al ser elegido democráticamente por un
período determinado.
El parlamentarismo es un sistema europeo de origen británico que se caracteriza en que el eje
del sistema político es el Parlamento o Congreso, y porque ejerce una injerencia determinante
sobre el jefe de Gobierno y los miembros de su gabinete. En este sistema el poder ejecutivo
es doble: existe un jefe de estado, encargado de la representación política y del protocolo y
Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 10
 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

cuya influencia en la conducción del Gobierno es muy pequeña, y un jefe de Gobierno

encargado de la administración y del gobierno propiamente dicho. Ejemplos de repúblicas
parlamentarias: India, Italia, Alemania, Israel o Suiza.
En el régimen presidencial el poder ejecutivo es unipersonal, y en este sentido los actos de los
Secretarios de Estado se consideran como del Presidente, quien es titular único y exclusivo
del poder ejecutivo. El Presidente puede nombrar o remover libremente a sus Secretarios,
quienes se consideran colaboradores del Presidente. Por el contrario en el sistema
parlamentario los miembros del gabinete son nombrados por el Parlamento o Congreso y son
responsables ante él de sus actos.
2.2 El Gobierno del Estado Mexicano
La naturaleza jurídica del Estado mexicano se encuentra establecida en los artículos 39, 40,
41 y 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Estado mexicano
adoptó el federalismo como la organización política en la cual las funciones del gobierno
están repartidas entre los estados de la federación que son soberanos y están unidos
mediante un pacto federal en sus tres niveles de gobierno: Federal, Estatal y Municipal.
La soberanía del país, de acuerdo con el artículo 39 constitucional, reside esencial y
originalmente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para
beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar
la forma de su gobierno.
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República Representativa,
Democrática, Laica, Federal, compuesta de Estados libres y soberanos, pero que se
encuentran unidos en una Federación (art. 40 de la Constitución). El pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y
por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores (art.41 de la Constitución).
Cabe señalar que cada Estado, en el ámbito de sus competencias, tiene una estructura
análoga a la federal y cuenta con autonomía para determinar su organización política y
económica.
El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial (art. 49 de la Constitución).
Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, se deposita en un Congreso General,
que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores. La Cámara de
Diputados se compondrá de 500 representantes de la Nación, electos en su totalidad cada
tres años. Por cada Diputado propietario, se elegirá un suplente. La Cámara de Senadores se
integrará por 128 senadores, la cual se renovará en su totalidad cada seis años (arts. 51, 52 y
56 de la Constitución). Los Senadores podrán ser electos hasta por dos períodos consecutivos
y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro períodos consecutivos (Art.59 de la
Constitución).
Poder Ejecutivo. El ejercicio de este poder se deposita en un sólo individuo, que se
denomina “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”, la elección del Presidente será
Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 11
 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

mediante votación directa cada seis años y no existe reelección. En caso de falta absoluta del
Presidente de la República, el Congreso deberá nombrar al presidente interino o substituto, en
un plazo no mayor a sesenta días, mientras tanto el Secretario de Gobernación asumirá
provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo (Arts.80, 81, 83 y 84 de la Constitución).
Poder Judicial. Se deposita el ejercicio de este Poder en una Suprema Corte de Justicia, en
un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de
Distrito. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la
Judicatura Federal. La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de once
Ministros y funcionará en Pleno o en Salas. Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia
durarán en su encargo quince años y para su nombramiento, el Presidente de la República
someterá una terna a consideración del Senado, el cual, previa comparecencia de las
personas propuestas, designará al Ministro que deba cubrir la vacante. La designación se
hará por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado presentes (Arts. 94 y
96 de la Constitución).
Resumen de la Estructura Organizacional de la Federación

CONCEPTO ÁMBITO FEDERAL ÁMBITO LOCAL

Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos (Art. 80)
 Consejería Jurídica
PODER EJECUTIVO  Secretarios de Estado Gobernador (Art. 116 fracc. I)
 Órganos Reguladores
Coordinados en materia
energética
Congreso de la Unión:
Congresos Locales (Art. 116
PODER LEGISLATIVO •Cámara de Diputados
fracc. II)
•Cámara de Senadores (Art. 50)
PODER JUDICIAL Suprema Corte de Justicia de la Tribunales Superiores de
Nación. (Art 94) Justicia, Juzgados locales,
Penales, Civiles, Familiares
Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación Tribunales Electorales
Tribunales Unitarios de Circuito estatales. (Art. 116 fracc. III)
Tribunales Colegiados de Circuito
Juzgados de Distrito Consejo de
la Judicatura Federal.
ÓRGANOS Comisiones de derechos
 Fiscalía General de la
CONSTITUCIONALES humanos estatales (Art. 102
República (Art.102-A)
AUTÓNOMOS Apartado B)
 Comisión Nacional de
Derechos Humanos (Art.
Institutos Electorales
102 Apartado B)
estatales

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 12

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

CONCEPTO ÁMBITO FEDERAL ÁMBITO LOCAL

 Instituto Nacional
Electoral (Art. 41 Apartado
C, fracc. V)
 Banco de México (Art. 28)
 Instituto Nacional de
Estadística y Geografía
(Art. 26 Apartado B) Institutos de Transparencia y
 Instituto Nacional de Acceso a la Información y
Transparencia, Acceso a la Protección de Datos
Información y Protección de Personales estatales
Datos Personales (Art. 6°)
 Otros
Fuente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2014.

2.3 Gobierno Democrático

El significado etimológico de “democracia” es gobierno del pueblo por el pueblo y deriva de las
palabras griegas demos (pueblo) y cratos (poder o gobierno). De esta manera, la democracia
es una forma de gobierno, “un modo de organizar el poder político en el que lo decisivo
es que el pueblo no es sólo el objeto del gobierno – lo que hay que gobernar – sino
también el sujeto que gobierna (Salazar y Woldenberg 1993,15). La democracia es
considerada como un valor universal basado en el derecho de los pueblos a determinar
su propio sistema político, económico, social y cultural.
Por ello, la Gobernabilidad democrática comienza con el derecho de las personas y de la
sociedad a elegir su propio camino hacia un desarrollo sostenible, y otorga a las instituciones
el deber de garantizar el acceso a los servicios básicos, el disfrute de los derechos políticos y
la igualdad de género.
El concepto de democracia ha evolucionado a través del tiempo. En las sociedades
democráticas contemporáneas los ciudadanos no toman directamente las decisiones públicas,
sino que eligen representantes para que éstos gobiernen. Entender la democracia de esta
manera significa que la voluntad de los ciudadanos tiene que ser respetada a la hora de tomar
decisiones, pero además tiene que existir un contexto de libertades. En este sentido, México
puede considerarse una democracia desde 1996 ya que a partir de ese año el país cuenta con
todas las instituciones que garantizan el efectivo derecho al sufragio de los ciudadanos dentro
de la sociedad mexicana (Régimen Democrático, TEPJF, 2010).
Algunos autores conciben la democracia, como el grado de armonía, identidad o
correspondencia que existe entre los intereses del pueblo y la actividad del Estado
como concepto rector que rige todos los procesos políticos y las políticas públicas en
la sociedad.
De acuerdo al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) son característicos
de la democracia moderna:
Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 13
 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

1) Pluralismo, entendido como la diversidad de ideologías políticas y de asociaciones

ciudadanas.
2) Competencia político–electoral, entendida como las reglas del procedimiento
electoral y la existencia de diversos centros de poder.
3) Elecciones auténticas, como expresión de la voluntad y la toma de decisiones
públicas.
4) Regla de Mayoría, para la elección de gobiernos y la toma de decisiones públicas.
5) El Estado Constitucional, entendido como la limitación de la mayoría gobernante al
marco legal, la obligación de la rendición de cuentas y la tutela de los derechos
fundamentales de las personas.
Siempre que existan estas características se estará en presencia de un régimen democrático,
independientemente de que la intensidad con que se cumplan esas características pueda
variar.
Según el PNUD (2008) el Estado Constitucional es la sujeción de las autoridades a un
orden jurídico. La tarea del constitucionalismo es buscar un equilibrio entre un poder político
eficaz y un poder político sometido a normas y controles que le impidan incurrir en abusos y
violentar los derechos fundamentales de las personas.
Democracia y autoridades electorales en México
En México las siguientes autoridades: Instituto Nacional Electoral (INE), Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación (TEPJF), Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN),
Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), y Autoridades
Electorales Locales, son las que las que contribuyen a mantener vigente el régimen
democrático y tiene como objetivo garantizar que existan:
 Competencia política
 Pluralidad política
 Elecciones auténticas
 Respeto a la regla de la mayoría
 Un estado constitucional.

Características y funcionamiento de un gobierno o régimen democrático

Características
1) Respeto a los Derechos Humanos y Garantías 1)
Individuales: Todas las autoridades, promueven,
respetan, protegen y garantizan los derechos
humanos y garantías de la población.
2) Predominio del Estado de Derecho. La actuación 2)
del Gobierno se encuentra subordinada a la
Constitución y a las Leyes.
3) Libertad Política : los ciudadanos tienen derecho 3)
Funcionamiento
Separación de Poderes. Legislativo, Ejecutivo y
judicial, deben funcionar como contrapesos los
unos a los otros
Agenda Pública. Atención de las demandas
sociales por parte del Gobierno
Pluralismo. El gobierno reconoce la autonomía y

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 14

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

Características Funcionamiento
a la participación y a elegir libremente a sus el pluralismo ideológico de partidos, sindicatos y
representantes organizaciones privadas, sociales y Ong´s

4) Elecciones Libres. Existe competencia política y 4) Participación Ciudadana. Existe participación

elecciones auténticas
5) Libertad de Expresión: se pueden manifestar las 5)
ideas por las personas y la prensa sin
prohibición
6) Igualdad ante la Ley: Todas las personas sin 6)
distinción tienen los mismos derechos, son
iguales ante la Ley
social para decidir qué temas son importantes para
la sociedad (identificación de problemas y
propuesta de soluciones).
Transparencia y Rendición de Cuentas. El
gobierno es transparente y rinde cuentas a la
sociedad.
Medios de Comunicación Abiertos. Informan de
la gestión del gobierno y difunden las críticas y
opiniones de todos los actores sociales.

3. Administración Pública y el Estado.

Para hacer frente a las diferentes y múltiples actividades que tiene que realizar el Estado a
través del Gobierno, éste ha creado un conjunto de unidades administrativas para que se
encarguen precisamente de cumplir con esas tareas. La administración pública se caracteriza
por ser una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir de que forma parte del
órgano ejecutivo del gobierno del Estado. La naturaleza de esa cualidad es el movimiento,
de modo que la administración pública consiste en la actividad del Estado. Esta noción
de administración pública ha sido extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como
en el espacio.
En Alemania, Carlos Marx se refirió a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von
Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discernía
sobre el gobierno en acción, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock
al Estado como constructor.
La administración pública tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora, por
consiguiente, dicha administración tiene su origen existencial, así como su legitimidad
y justificación, en la conservación, desarrollo y bienestar de la sociedad.
La administración pública esencialmente es la actividad encaminada a fortalecer el poder del
Estado. Es la que desarrolla la vida asociada a través del orden, la seguridad y la
subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Su finalidad es lograr los objetivos del
Estado. La administración pública es el Estado en acción.
El Gobierno se sirve de la Administración Pública para realizar las funciones asignadas
al Poder Ejecutivo. La Administración Pública, en consecuencia, sirve de soporte para asumir
las responsabilidades designadas al Poder ejecutivo. Si bien el Gobierno es la suma de los
tres Poderes, la Administración Pública desde el punto de vista orgánico, se le identifica con el

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 15

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

Poder Ejecutivo, así como todos los órganos o unidades administrativas que directa, o
indirectamente dependen de él, y por lo tanto el Legislativo y el Judicial, no forman parte de la
misma.
Existen diversas definiciones sobre el concepto de Administración Pública:
 Miguel Acosta Romero, señala que la Administración Pública es “la parte de los
órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, tiene a
su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y
Judicial), su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público,
adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales;
b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica, y d) procedimientos técnicos”.
 Para Gabino Fraga, la Administración Pública debe entenderse desde el punto de vista
formal “como el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y
los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales” y desde el punto
de vista material “es la actividad de este organismo considerado en sus problemas de
gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones como organismos semejantes
como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión”.
Para efectos del Diplomado, la Administración Pública se puede definir como: El conjunto de
órganos públicos dependientes del poder ejecutivo que se encargan de planear,
organizar, dirigir y controlar todas las actividades tendientes a lograr la satisfacción de
las necesidades individuales y sociales de los gobernados (bienestar general). La cual
está regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo.
Los elementos más importantes que se derivan de esta definición son:
 El Órgano Administrativo;
 La Actividad que la Administración realiza;
 La Finalidad que pretende el Estado a través de la administración; y,
 El medio que la Administración Pública dispone para la realización de sus propósitos.
Órgano administrativo: Son todos aquellas instituciones que pertenecen a la administración
pública y que son el medio o el conducto por el cual se manifiesta la personalidad del Estado.
Actividad administrativa: Es la que se desarrolla a través de la prestación de los servicios
públicos, a los cuales está obligada la Administración Pública para el logro de su objetivo.
Finalidad: Se refiere al "bienestar general" de la población en general, y su fin supremo es el
Bien Común.
El medio: El medio para el logro del bienestar general o el bien común es el Servicio Público.
En la administración pública no sólo existen instituciones, hay algo dentro de ella que las
mueve, ese motor son las personas que en su conjunto conforman la burocracia, y son éstas
personas las que cumplen sus funciones de conformidad con la leyes, valores, emociones,
sentimientos, intereses, etc.

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 16

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

Los Estados más poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, son aquellos
con un mejor nivel de desarrollo socioeconómico, que cuentan con finanzas públicas fuertes, y
que producen lo suficiente para el consumo interno del país y exportar el excedente; pero
primordialmente son poderosos porque su administración pública ha sido capaz de educar a la
población, otorgarle salud y seguridad social, y procurarles lo necesario para facilitar la
convivencia civilizada.
El Estado moderno está caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la
administración pública al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la
violación de los derechos individuales por los actos de la misma.
Las bases para la organización de la Administración Pública Federal del país, se
establecen en artículo 90 Constitucional y en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, donde se señala que para el despacho de los asuntos del orden
administrativo del Poder Ejecutivo de la Unión, ésta se divide en centralizada y
paraestatal.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: VISIÓN CONCEPTUAL Y FUNCIONAL

La Administración Pública

Es un es una atribución del se divide en

Instrumento del Administración Administración

Poder Ejecutivo
Estado Pública Centralizada Pública Paraestatal
Es responsabilidad
que opera el directa del De acuerdo con el Art. 90 de
Gobierno Presidente de la La Constitución Política de los
República Estados Unidos Mexicanos
para la dirige con el apoyo
de
Planear e instrumentar Secretarías de Estado
Consejería Jurídica y
las actividades para
Órganos Reguladores Entidades
contribuir al bienestar coordinados en
de la población. materia energética

que integran la
Administración Administración
Pública Pública
Centralizada Paraestatal

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 17

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

Administración Pública Centralizada: Está integrada por la Oficina de la Presidencia de la

República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los
Órganos Reguladores Coordinados en materia energética.
Organigrama Administración Pública Centralizada.

Administración Pública Paraestatal: La componen los organismos descentralizados, las

empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los
fideicomisos.

Órganos de la Administración Pública Federal Paraestatal

Administración
Pública
Paraestatal

Instituciones
Empresas de Instituciones
Organismos Nacionales de
Participación Nacionales de
Descentralizados Seguros y Fianzas
Estatal Crédito
y los Fideicomisos

La estructura de la Administración Pública está compuesta, en rigor por áreas

distribuidas en los tres poderes tradicionales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así
como en los órganos autónomos no adscritos por la Constitución a los mencionados
poderes; pero tradicionalmente los teóricos desde el punto de vista orgánico, aluden a la
administración pública refiriéndose exclusivamente al área inserta en el Poder Ejecutivo, que
es indudablemente la estructura administrativa más grande, lo que no impide la existencia de

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 18

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

un área de Administración Pública, tanto en el Congreso de la Unión como en el Poder

Judicial Federal o bien en los organismos constitucionales autónomos.
Es importante señalar que tanto la Administración Privada como la Administración Pública,
ambas son ramas especializadas de la ciencia administrativa, por lo tanto les aplican los
mismos principios:
 Planeación.
 Organización.
 Dirección.
 Coordinación.
 Control.
La diferencia total entre la administración pública y la privada es que la primera tiene como
finalidad el interés general de la sociedad y no tiene fines de lucro, mientras que la segunda
tienen generalmente un interés particular y un propósito de lucro.
El desarrollo de las funciones que ejecuta la Administración Pública, desde el punto de vista
administrativo, han evolucionado con el transcurso del tiempo en sistemas
administrativos tradicionales centralizados, descentralizados, desconcentrados,
redimensionamiento estatal, nueva gestión pública (NGP) basada en la planeación,
transparencia, rendición de cuentas, profesionalización, mejora regulatoria y calidad, y
últimamente se habla de una nueva relación entre gobierno y sociedad, llamada
Gobernanza o Nueva Gobernanza.
4. Administración Pública y Planeación.

En México, la Planeación en la administración pública es una obligación del gobierno y se

considera una acción ordenadora de las actividades de todas las áreas de gobierno. El
instrumento fundamental de la planeación gubernamental es el Plan Nacional de Desarrollo,
aunque también existen planes de desarrollo en Estados y Municipios.

La planeación en México se define y sustenta en el artículo 26 de la Constitución. Este

ordenamiento le asigna al Gobierno la responsabilidad en la materia, la cual se ejerce a
través de un sistema de planeación democrática y define como el instrumento
fundamental el Plan Nacional de Desarrollo (PND), en donde se ordenan
sistemáticamente las acciones gubernamentales encaminadas al logro de los objetivos,
estrategias y metas nacionales.
El carácter democrático de la planeación estriba en el mandato constitucional de que el Poder
Ejecutivo realice una "consulta" entre los "sectores sociales" antes de elaborar el plan para
que éstos tengan la oportunidad de emitir comentarios y opiniones respecto a las necesidades
sociales o sectoriales para que puedan ser incluidas en el plan.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND), precisa los objetivos nacionales, estrategias y

prioridades del desarrollo integral y sustentable del país. Es un documento de planeación que

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 19

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

rige la programación y presupuestación de toda la Administración Pública Federal. El proceso

de planeación se realiza en etapas en las que se compone el PND y los programas de
mediano plazo. Este proceso está integrado de programas globales, sectoriales,
institucionales, regionales, especiales, operativos anuales, de carácter obligatorio, de carácter
inductivo, y en cada Institución responsable de su ejecución se realiza un seguimiento de la
instrumentación del Plan y los Programas que lo comprenden, valorizando sus resultados y
analizando sus consecuencias.
El artículo 25 de la Constitución señala que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo
nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable. El Estado planeará, conducirá,
coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y
fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que
otorga la propia Constitución.
Entre los principales objetivos de la planeación se encuentran los de realizar los fines
económicos, políticos y sociales que consagra la Constitución, así lo establece el párrafo
segundo del artículo 26 constitucional. Además señala que la planeación será democrática
y deliberativa, mediante los mecanismos de participación que establezca la Ley, recogerá las
aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al Plan y los Programas de
desarrollo. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los
programas de la Administración Pública Federal.
La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y
consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la
formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan y los Programas de desarrollo.
Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para
que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su
elaboración y ejecución. El Plan Nacional de Desarrollo considerará la continuidad y
adaptaciones necesarias de la política nacional para el desarrollo industrial, con vertientes
sectoriales y regionales.
La Ley de Planeación establece en su artículo primero:
I.- Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación
Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración
Pública Federal;
II.- Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación
Democrática;
III.- Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las
entidades federativas, conforme a la legislación aplicable;
IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos
sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas, a través de sus representantes y
autoridades, en la elaboración del Plan y los programas a que se refiere esta Ley, y
Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 20
 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

V.- Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y
prioridades del plan y los programas.
En el artículo 3° de la Ley de planeación vigente, se define la planeación nacional de
desarrollo, de la siguiente forma:
“…se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática
de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia
de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de
protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como
propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas,
principios y objetivos que la propia Constitución y la Ley establecen. Mediante la planeación
se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos,
responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán
resultados”.
Para instrumentar la planeación, la Ley ha organizado un sistema administrativo que define
objetivos, alcances, características y órganos responsables de asegurar la ejecución de
los Planes y Programas del sistema. Dicho sistema, normado por los artículos 4°, 5º y 6º de
la Ley de Planeación, está encabezado por el Presidente de la República, máxima
autoridad en materia de planeación; seguido por el Congreso de la Unión quien recogerá el
plan mandado por el ejecutivo y lo examinará con el fin de que él mismo realice las
observaciones que estime pertinentes durante la ejecución, revisión y adecuaciones del
propio Plan. También en marzo de cada año el Ejecutivo remitirá a la Comisión Permanente
del Congreso de la Unión, el informe de las acciones y resultados de la ejecución del
Plan y los Programas del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas sectoriales.
El Plan indica los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deberán
ser elaborados para dar cumplimiento al Plan. Estos programas deben observar congruencia
con el Plan, y su vigencia no excederá del período constitucional de la gestión gubernamental
en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se pueden referir a un plazo
mayor.
Para la ejecución del Plan y los Programas sectoriales, institucionales, regionales y
especiales, las dependencias y entidades elaborarán Programas Anuales. Éstos Programas,
que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades
de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de
los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán
elaborar conforme a la legislación aplicable.
El Plan y los Programas, serán obligatorios para las dependencias de la Administración
Pública Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias. Mediante el ejercicio de
las atribuciones que le confiere la ley, el Ejecutivo Federal inducirá las acciones de los
particulares y, en general, del conjunto de la población, a fin de propiciar la
consecución de los objetivos y prioridades del Plan y los Programas.

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 21

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

La coordinación en la ejecución del Plan y los Programas deberá proponerse a los gobiernos
de los Estados, a través de convenios de colaboración. El Ejecutivo Federal podrá convenir
con los gobiernos de las Entidades Federativas, la coordinación que se requiera a efecto de
que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el
ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación
nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de
manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a
los Municipios.
Los resultados de este esfuerzo de planeación, si se miden en concordancia a los
resultados macroeconómicos, es posible que salgan favorecidos; pues hubo un
crecimiento sostenido con estabilidad económica, también la inflación se pudo
disminuir y las finanzas públicas dejaron de constituir una fuente de amenaza y de
grandes déficits fiscales. Pero no se logró el bienestar de la población: más empleo,
mejor nivel salarial, mayor educación, y reducción de la pobreza, principalmente.
Durante las últimas décadas, la planeación gubernamental ha resultado poco efectiva, en
términos de la consecución de los objetivos contenidos en los Planes Nacionales de
Desarrollo, principalmente porque la elaboración del mismo se considera por los principales
directivos y altos funcionarios como un ejercicio técnico que debe llevarse a cabo para cumplir
un mandato constitucional y con la normatividad en la materia. El resultado de este proceso es
un conjunto de programas sectoriales e institucionales, que en la mayoría de los casos, no se
emplean para conducir o dirigir a las dependencias públicas con un enfoque estratégico para
lograr mayor eficiencia y eficacia en su operación, mejores servicios públicos para la sociedad,
o para la toma de decisiones de alto impacto.
En los casos donde se utilizan los programas institucionales como instrumentos de planeación
institucional, no se logran los resultados deseados, porque se plantean metas convencionales
fáciles de cumplir y superar, no se establecen verdaderos sistemas de medición y control para
evaluar el desempeño institucional, y la alta dirección no da seguimiento ni establece medidas
correctivas para mejorar el rumbo. A pesar de la inercia burocrática, la planeación
gubernamental ha sido y se ha convertido en un elemento fundamental del ejercicio
responsable del gobierno y de la aplicación de políticas públicas.
RESUMEN
El Estado moderno es el resultado de un proceso histórico de formación articulado en gran
medida por la guerra, utilizada como instrumento para lograr el dominio de un territorio con
exclusión de los poderes externos y para lograr la sumisión de los enemigos internos a los
cuáles se les priva del uso de la fuerza.
Éste proceso de monopolización del poder obedece en un primer estadio a intereses privados
pertenecientes a las familias reales, pero con el tiempo fueron apareciendo los intereses
públicos, expresados en exigencias de seguridad y protección por parte de las poblaciones
que reconocían obediencia a la autoridad. Es precisamente este cambio, acompañado de la

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 22

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

institucionalización de los mecanismos a través de los cuáles se gestiona el monopolio, lo que

muestra el paso de la simple concentración del poder en una autoridad, a lo que hoy se
reconoce como Estado.
El concepto de Estado difiere según distintos autores, para efectos del Diplomado, el Estado
es un concepto político y jurídico que se refiere a una forma de organización social, dotada de
poder soberano e independiente, que ejerce el gobierno y aplica las leyes sobre la población
residente en un territorio determinado, reconocido como tal internacionalmente, y provisto de
órganos de gobierno propios.
De esta definición podemos extraer cuáles son los elementos que componen un Estado: Un
territorio, una población, un poder soberano y, finalmente, un ordenamiento jurídico.
El Estado es una organización política de la sociedad, que está dirigido a atender sus
necesidades generales y que sirve igualmente a todos los grupos sociales de la población, por
ello requiere de un órgano dinámico y directo que lo ponga en movimiento, ese órgano es
precisamente el Gobierno, quien lleva a cabo las decisiones que toma el poder estatal.
El Gobierno, es un elemento esencial para el funcionamiento del Estado que actúa mediante
órganos de gobierno. En el sentido moderno es una Institución de derecho público que tiene
personalidad jurídica propia, su funcionamiento está regulado por el derecho, cuenta con un
régimen de competencia y facultades exclusivas, con un presupuesto propio y los bienes
necesarios para el ejercicio de sus funciones, además de un conjunto de personas
encargadas de ejercer las tareas gubernamentales. Es aquél que concentra el ejercicio
del poder estatal y quien tiene la facultad para establecer las políticas que norman la dirección
o a la conducción política general del Estado.
La función primordial del Gobierno es ejercer el mandato de la sociedad que se encuentra en
el ordenamiento jurídico nacional (Constitución Política) y su principal responsabilidad es velar
por la seguridad interna del Estado, así como promover el bienestar y el mejoramiento del
nivel de vida de la población, la justicia social y el bien común de la sociedad. Las atribuciones
gubernamentales constituyen el conjunto de actos y tareas que el Gobierno debe realizar para
la consecución de los fines del Estado.
De la división clásica de funciones de un Gobierno democrático: Legislativas, Judiciales y
Ejecutivas, se derivan los órganos de gobierno o gubernamentales del Estado en Poderes
Legislativo, Judicial y Ejecutivo y la integración e interacción entre ellos, con todos sus
componentes (Instituciones Públicas Secundarias, Centrales y Locales), forman la unidad
llamada Gobierno del Estado.
A partir de la estructura de los Órganos Gubernamentales y de la manera en que dichos
órganos de encuentran organizados, se derivan dos formas históricas de gobierno: monarquía
y república.
En términos generales se plantea que en el mundo contemporáneo existen dos grandes
modelos esenciales de sistemas de gobierno, que son el sistema parlamentario y el sistema

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 23

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

presidencialista. Existe otro sistema de gobierno, que no se debe pasar por alto, el sistema
socialista, que es un modelo atípico (p. ejemplo, Cuba).
La naturaleza jurídica del Estado mexicano se encuentra establecida en los artículos 39, 40,
41 y 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Estado mexicano
adoptó el Federalismo como la organización política en la cual las funciones del gobierno
están repartidas entre los Estados de la Federación que son soberanos y están unidos
mediante un pacto federal en sus tres niveles de gobierno: Federal, Estatal, y Municipal.
El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial (art. 49 de la Constitución).
Algunos autores conciben la democracia, como el grado de armonía, identidad o
correspondencia que existe entre los intereses del pueblo y la actividad del Estado como
concepto rector que rige todos los procesos políticos y las políticas públicas en la sociedad.
Se puede entender la Administración Pública como el conjunto de áreas del sector público o
del Estado que, mediante el ejercicio de la función administrativa, la prestación de los
servicios públicos, la ejecución de las obras públicas y la realización de otras actividades
socioeconómicas de interés público, trata de lograr los fines del Estado. En síntesis la
Administración Pública tiene por objeto a la sociedad para la cual labora y por lo tanto tiene su
origen existencial, su legitimidad y justificación, en la conservación, desarrollo y bienestar de
la sociedad.
En México, la Planeación en la Administración Pública es una obligación del Gobierno y se
considera una acción ordenadora de las actividades de todas las áreas de gobierno. El
instrumento fundamental de la planeación gubernamental es el Plan Nacional de Desarrollo,
aunque también existen Planes de Desarrollo en Estados y Municipios
Glosario:
Administración Pública: Es el conjunto de órganos públicos dependientes del poder
ejecutivo que se encargan de planear, organizar, dirigir y controlar todas las actividades
tendientes a lograr la satisfacción de las necesidades individuales y sociales de los
gobernados (bienestar general).
Democracia: Es una forma de gobierno, “un modo de organizar el poder político en el que lo
decisivo es que el pueblo no es sólo el objeto del gobierno – lo que hay que gobernar – sino
también el sujeto que gobierna (Salazar y Woldenberg 1993,15). La democracia es
considerada como un valor universal basado en el derecho de los pueblos a determinar su
propio sistema político, económico, social y cultural.
Derecho: se concibe como instrumento de la soberanía, regula y relaciona estos tres
elementos. El Estado es una organización política regida por el Derecho. El Estado moderno
es una persona jurídica que actúa mediante órganos y éstos establecen un conjunto de
relaciones jurídicas recíprocas con la base social de la comunidad organizada, es decir con
los ciudadanos.

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 24

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

Estado: Es un concepto político y jurídico que se refiere a una forma de organización social,
dotada de poder soberano e independiente, que ejerce el gobierno y aplica las leyes sobre la
población residente en un territorio determinado, reconocido como tal internacionalmente, y
provisto de órganos de gobierno propios.
Estado de Derecho: Es un concepto complejo y multidimensional; en esa medida, hay tres
“conjuntos de significados” que definen a esta noción –según Brian Tamanaha (2012)–:
i) “Las limitaciones al gobierno a partir del derecho”
ii) “La legalidad formal”, y
iii) El “Gobierno del derecho y no del hombre”,
Gobierno: Es el cargo, autoridad o función definida formalmente para ejercer el poder (o
control) en la sociedad. Es una Institución de derecho público que tiene personalidad jurídica
propia, su funcionamiento está regulado por el derecho, cuenta con un régimen de
competencia y facultades exclusivas, con un presupuesto propio y los bienes necesarios para
el ejercicio de sus funciones, además de un conjunto de personas encargadas de ejercer las
tareas gubernamentales. Es aquél que concentra el ejercicio del poder estatal y quien tiene la
facultad para establecer las políticas que norman la dirección o a la conducción política
general del Estado.
Monarquía: Es la organización gubernamental en la que el poder del Gobierno se encuentra
concentrado en una sola persona física (monarca, rey, zar, emperador o shah). Existen dos
clases de monarquía: 1) absoluta, en la que el monarca está sobre la Constitución y 2) la
constitucional, en la que el monarca se encuentra sometido al derecho. Ésta a su vez se
divide en pura y parlamentaria, según sea que el monarca tenga el ejercicio del gobierno o
éste se realice a través de ministros responsables ante el parlamento. Algunos ejemplos de
monarquía parlamentaria son: Inglaterra, Bélgica, Dinamarca, España y Holanda
Pueblo: El pueblo es la sustancia humana del Estado. Es el conjunto de personas que se
asienta en un territorio, vinculados por hechos históricos, culturales, económicos, de
convivencia y otros elementos comunes.
República: Es la organización gubernamental donde el ejecutivo está en manos de un
Presidente que es electo por la población de forma directa o indirecta. En la esencia del
régimen republicano el poder gubernamental no reside en un solo individuo sino en el pueblo
mismo. Asimismo existen dos tipos de República, la presidencial en la que el Presidente o
Jefe de Estado tiene una posición independiente del parlamento o congreso y la parlamentaria
en la que el ejecutivo depende del parlamento.
Soberanía: Es equivalente al poder público como elemento del Estado. Es la doble cualidad
del poder público estatal de ser independiente en el orden internacional y tener supremacía
en el orden interno (poder supremo).
Territorio: Es el lugar en el cual el Estado ejerce su soberanía. Es el elemento geográfico
constituido por un espacio tridimensional (plano terrestre y el espacio situado arriba y debajo

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 25

 DIPLOMADO EN GOBERNANZA
2015
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza

de éste), el cual comprende el suelo, subsuelo, las áreas marinas y submarinas y el espacio
aéreo, el espectro electromagnético y el segmento correspondiente de la órbita
geoestacionaria.
BIBLIOGRAFÍA:
1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, 2014
2. Derecho administrativo. Fraga, Gabino. México, Porrúa, 1997
3. Derecho Constitucional Mexicano. Burgoa, Ignacio. México, Porrúa 1976
4. La Razón de Estado y Otros Escritos Botero, Giovanni. Caracas, Instituto de Estudios
Políticos, 1983.
5. La Idea del Estado. UNAM-Fondo de Cultura Económica. De la Cueva, Mario. México,
1994.
6. Ley de Planeación (U1M1)
7. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. México, 2015
8. Ley Federal de las Entidades Paraestatales. México, 2015
9. Manual del Participante. Régimen Democrático, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. México, 2010
10. Origen y fundamento del poder político. Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero. Enlace
Grijalbo. México, 1984
11. Principios de Administración Pública. Guerrero Orozco Omar. Santafé de Bogotá,
Colombia. Escuela Superior de Administración Pública. (Reedición 2007
12. Teoría de la Administración Pública. Galindo Camacho, Miguel. México, Porrúa 2000
13. Teoría General del Derecho Administrativo. Acosta Romero, Miguel. México, Porrúa, 1979
14. Teoría General del Estado Hans Kelsen. Coyoacán, 2008
15. Teoría del Estado. Hermann Heller. S.L. Fondo de Cultura Económica de España, 1998
16. Teoría del Estado. Paoli B, Francisco J.

Unidad 1.1: Teoría del Estado y Gobernabilidad Democrática 26