REGIONALIZACION EN EL PERU:

En el Perú, la conformación de regiones o regionalización es el proceso mediante el cual se

busca lograr la conformación de regiones como divisiones políticas del país, integradas para
instruir Gobiernos Regionales con autonomía económica y política que permitan descentralizar
la acción del Estado.

El marco legal de la regionalización es la Ley de Bases de la Descentralización, promulgada el

17 de julio de 2002, y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, aprobada el 19 de noviembre
de 2002.

“La regionalización se creó para superar el excesivo centralismo de Lima y se inició el

19 de noviembre del 2002 durante el gobierno de Alejandro Toledo”

(Francisco Miro Quesada Cantuarias)

ANTECEDENTES:

 Periodo Incaico:

La organización del espacio peruano es un proceso que se ha venido desarrollando desde

la dominación de la cultura Inca. En efecto, los incas incluyeron en su estrategia de
afianzamiento de conquista, el trasplante de grupos de poblaciones conocidas como
mitimaes, quienes se encargaban de desarrollar el concepto de fidelidad al poder central.

Los incas establecieron la primera gran regionalización del imperio mediante los Suyos
(Chinchaysuyo, Antisuyo, Collasuyo y Contisuyo). Cada uno de estos grandes espacios
estaba a su vez subdividido en reinos o naciones y éstos en ayllus con sus respectivas
markas. La base de la organización social y administrativa estaba en el ayllu, en donde sus
miembros estaban ligados por vínculos de parentescos cercanos.1

Al darse la conquista de los españoles al sistema Inca, éstos desestabilizaron esta

organización imponiendo un nuevo orden.

 Colonia:

Una vez conquistado el imperio de los Incas, se organizó el territorio en gobernaciones;

luego establecido el Virreinato del Perú en Audiencias y Corregimientos (1542 -1565). En
1782 se crearon las Intendencias y en 1784 los Partidos Judiciales.

En el año 1784, el espacio ocupado por el Perú estaba dividido en 7 Intendencias: Lima
(que comprendía los territorios de los actuales departamentos de Lima,y el sector
occidental del Departamento de Ancash), Cusco(que comprendía los actuales
departamentos de Cusco y Apurímac), Arequipa(que comprendía todo el sector de la costa
sur peruana: Arequipa, Moquegua, Arica y Tarapacá), Trujillo (que comprendía Trujillo,
Cajamarca, Chachapoyas, Lambayeque y Piura), Huancavelica (que comprendía el actual
Departamento de Huancavelica), Huamanga (que comprendía el actual Departamento de
Ayacucho y la Provincia de Andahuaylas), Tarma (que comprendía los territorios de Tarma,
Huánuco, Huamalíes, Huaylas y Cajatambo), y más tarde Puno (en 1796 se reincorporó al

1
Hildegardo Córdova Aguilar -EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN EL PERU:
¿UNA SOLUCION PARA EL DESARROLLO?
 Perú la Intendencia de Puno que pertenecía al Virreinato de Buenos Aires). Además, las
intendencias se subdividían en Partidos, y estos en Cabildos.

Según Emilio Romero (1969) el hecho de separar la Intendencia de Puno del Perú para
incluirla al Virreinato de La Plata, fue uno de los factores que reforzó el aislamiento del
Altiplano del resto del Perú, lo cual fue dando lugar a un regionalismo fuerte, a tal punto
que a finales del siglo XVIII se elevó una propuesta de creación del Virreinato de Puno.2

Las luchas por la independencia trajeron consigo la demarcación política del Perú, que se
ceñía al art.11 de la Constitución de 1812jurada en España por Fernando VII, en virtud de
la cual se había dado la Real Orden del 31 de enero de 1821 que decía: “En cuanto a las
provincias de ultramar, se formen unas Juntas encargadas de formar un plan de división
política del territorio, teniendo presente: primero, los limites naturales (ríos, montañas,
etc. segundo, que haya proporción en la extensión y las distancias; tercero: que se
distribuya equitativamente las riquezas en todas las ramas, haciendo discreta
combinación" (Romero, 1987:23).

La regionalización colonial tuvo un carácter administrativo tributario.

 Republica:

San Martín transformo las intendencias en departamentos y los partidos en provincias; al

declarar la independencia del Perú en Huaura el 28 de julio de 1821, dió un Reglamento
Provisional que reconocía como departamentos a: Trujillo, Tarma, Huaylas y La Costa.
Luego el 4 de agosto se creó el Departamento de la Capital formado por Lima, Cañete,
Yauyos, Huarochirí e lca. Estos cinco departamentos fueron ampliados a once en 1822,
agregándoles: Arequipa, Cusco, Huamanga, Huancavelica, Mainas y Quijos, Puno y Tarma.

La Constitución de 1828, sin desconocer los departamentos creó las Juntas

Departamentales como gérmenes de futuros parlamentos federales, otorgándoles
funciones políticas, administrativas, eclesiásticas, y judiciales. 3

Al año 1856 ya se tenían 14 departamentos y en 1862 se recortó a 13. Los intentos de

llegar a un equilibrio en las circunscripciones departamentales continuaron y en 1874 se
agregaron cuatro departamentos más a los existentes y en 1876 ya se tenían 18. La
desagregación continuó y en 1904 ya se tenían 21 departamentos. Este número tuvo
vigencia hasta 1942 cuando se agregó Tumbes, luego en 1944 se agregó Paseo y
finalmente en 1980 se agregó Ucayali. Desde ese año hasta 1985 se tuvo al Perú dividido
en 24 departamentos y una Provincia Constitucional, El Callao.

La Constitución de 1920 estableció tres regiones: Norte, Centro y Sur con sus respectivos
congresos regionales. En el año 1930 Víctor A. Belaunde propuso la creación de siete
regiones en base a criterios económicos que tomaban en cuenta las exportaciones
dominantes, e históricas, que se adecuaban a las intendencias coloniales.

Para 1989 finiquita la división departamental de veinticuatro circunscripciones dando paso

a la regionalización, sistema descentralista ordenado como una obligación en la
administración, por la Constitución de 1979; al señalar en el Art.79 que "El Perú es una

2
Regionalismo y centralismo – Estudios de Emilio Romero y Cesar Lévano
3
Hildegardo Córdova Aguilar -EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN EL PERU:
¿UNA SOLUCION PARA EL DESARROLLO?
 República democrática y social, independiente y soberana, basada en el trabajo. Su
gobierno es unitario, representativo y descentralizado"

En relación con ésto, el art. 121 hacía notar que las poblaciones dueñas de recursos
naturales tenían derecho a participar en la renta de su explotación "en armonía con una
política descentralista". Cesa la vigencia de los departamentos como circunscripciones
político-administrativas y se instituyen las regiones. Estas, según el art. 259 "se constituyen
sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, económica, administrativa y
culturalmente; y conforman unidades geoeconómicas". A estas regiones se les otorga
autonomía económica y administrativa (Art. 261) y tienen competencia dentro de su
territorio, en materias de salubridad, vivienda, energía, previsión social, trabajo y
educación. En los arts. 264 al 268se establece la forma como se organiza la región, la
manera como se eligen a sus representantes, y las competencias de cada organismo y
personas del Gobierno regional.4

Durante los últimos años del primer gobierno de Alan García (1985–1990), el gobierno
enfrentó la posibilidad de perder las elecciones presidenciales de 1990 debido a una crisis
económica generalizada y a la inestable aprobación popular. Como forma de establecer
una fuente de poder alternativa, el régimen estableció doce regiones autónomas el 20 de
enero de 1989 con la esperanza de ganar algunas elecciones a este nivel. Sin embargo,
debido a lo apresurado de su creación, los gobiernos regionales carecieron de recursos
fiscales propios, así que dependieron de la bondad del gobierno central para los fondos

Las doce regiones creadas inicialmente fueron 12:

 Región Amazonas
 Región Andrés Avelino Cáceres
 Región Arequipa
 Región Chavín
 Región Grau
 Región Inca
 Región José Carlos Mariátegui
 Región Los Libertadores-Wari
 Región Lima
 Región Nor Oriental del Marañón
 Región Ucayali
 Región Víctor Raúl Haya de la Torre

En 1992 el expresidente Alberto Fujimori Fujimori, habiendo disuelto el congreso, convocó a

elecciones para una Asamblea Constituyente la cual promulgó la constitución de 1993.

En donde se debilitó legalmente el poder de los gobiernos regionales reforzando en cambio a

los gobiernos municipales. Esta constitución, si bien acepta que la descentralización es un
proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país (art. 188),
reestablece la vigencia de los departamentos.

4
Hildegardo Córdova Aguilar -EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN EL PERU:
¿UNA SOLUCION PARA EL DESARROLLO?
Así el Art. 189 señala que "el territorio de la República se divide en regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera
descentralizada y desconcentrada".

En esta constitución, también se estipula que: "Las regiones se constituyen por iniciativa y
mandato de la población perteneciente a uno o más departamentos colindantes. Las
provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripción.
En ambos casos procede el referéndum, conforme a Ley".5

REACTIVACION DEL PROCESO DE REGIONALIZACION:

En noviembre de 2000, Fujimori fue destituido por el Congreso de la República, debido a que
cometió actos de autoritarismo, corrupción y violaciones de derechos humanos durante su
gobierno, siendo juzgado y recluido en prisión. Después de un gobierno de transición dirigido
por Valentín Paniagua, Alejandro Toledo fue elegido presidente para el periodo 2001–2006 en
un contexto que incluyó la creación de gobiernos regionales.

La nueva administración dispuso el marco legal para las nuevas divisiones administrativas en la
Ley de Bases de la Descentralización, promulgada el 17 de julio de 2002, y la Ley orgánica de
Gobiernos Regionales promulgada el 19 de noviembre de 2002. Flamantes Gobiernos
Regionales fueron elegidos el 20 de noviembre de 2002, uno por cada departamento y uno en
la Provincia Constitucional del Callao, y se le dio a la Municipalidad Metropolitana de Lima
rango de Gobierno regional a fin de que la provincia de Lima, que contiene a la capital, fuera
destinada a no conformar parte de ninguna de las futuras regiones.

Aún quedaba por ser dado el último paso para la conformación de regiones: La fusión de
departamentos, mediante referéndum con aprobación mayoritaria en todos los
departamentos de una propuesta de región, de conformidad con la Ley Bases de la
Descentralización prevé la fusión de las regiones luego de que exprese su aprobación. El
primer referéndum de este tipo fue llevado a cabo el 30 de octubre de 2005 con las siguientes
propuestas a ser consultadas en las urnas:

 Región Cusco-Apurímac: Apurímac, Cusco

 Región Sur Andina: Arequipa, Puno, Tacna
 Región Ica-Ayacucho-Huancavelica: Ayacucho, Huancavelica, Ica
 Región Nor-Centro-Oriental: Ancash, Huánuco, Junín, Lima, Pasco
 Región Norte: Lambayeque, Piura, Tumbes

Estas propuestas fueron rechazadas por el electorado de todas las regiones involucradas con la
excepción de Arequipa, por lo que ninguna fusión fue puesta en marcha.

SEGUNDO PROCESO DE CONSULTA:

Tras el retroceso que significó el referéndum de 2005, pocas propuestas de conformación de

regiones han sido presentadas. En octubre de 2006, comenzaron las primeras conversaciones
entre los gobiernos regionales de Ancash, Húanuco y Ucayali. Las conversaciones
desembocaron en la primera propuesta de conformación regional, quien fue oficializado en
Palacio de Gobierno, el 10 de diciembre de 2008.

El marco legal ha ido variando. A principios del 2009 se aprueba una Ley que modifica el
cronograma de referéndum para la conformación de regiones, posponiendo de manera

5
Gustavo Bacacorzo- La Regionalización del Perú de la constitución de 1979 a la de 1993
indefinida al que correspondía realizar ese año en vista de no existir ninguna propuesta; y en
julio del 2010 los gobiernos regionales de Amazonas, San Martín y La Libertad presentan la
iniciativa legislativa de la Ley de la Mancomunidad Regional, que es registrado en el Congreso
de la República como Proyecto de Ley N° 04216/2010-GR.

REGIONALIZACION EN LA ACTUALIDAD:

En la actualidad el 61% de peruanos cree que el proceso de regionalización ha sido negativo

para su propio departamento, y el 56% opina que lo fue para el país. Esto, según la última
encuesta de El Comercio realizada por Ipsos, del 10 al 13 de junio, a una muestra de 1.222
personas.

El 67% de los encuestados desaprueba la gestión de su actual presidente de región, mientras

que el 69% no acepta la administración del alcalde provincial. Sobre este punto, cabe señalar
que en la zona oriente del país, mientras el 84% rechaza la gestión regional, el 50% aprueba la
gestión local.

Ante el ingreso a la Presidencia del Perú por parte del ingeniero y político peruano, Martín
Alberto Vizcarra Cornejo, desde el 23 de marzo de 2018 (debido a la renuncia de su antecesor
Pedro Pablo Kuczynski). Se les formulo las siguientes preguntas a Gonzalo Alcalde Vargas
(experto en políticas públicas y descentralización):

¿El que el presidente Martín Vizcarra y el jefe del Gabinete, César Villanueva, hayan sido
presidentes regionales, ¿es significativo para el proceso de descentralización del país?

–Es importantísimo porque, más allá de lo que hagan ellos de ahora en adelante, ya es un hito
que ocupen esos cargos. Muestra que ese nuevo nivel de gobierno, que se creó hace 15 años,
ya es políticamente importante.

Hay que tener en cuenta que la gente hasta hace muy poco, incluso en el Congreso, hablaba de
dar marcha atrás en el proceso de descentralización. Ahora vemos que a los casos exitosos,
como lo fueron Villanueva y Vizcarra en sus regiones, se les abre una puerta hacia el escenario
más grande de la política nacional.

Son actores relevantes y demuestra que la descentralización se está consolidando. Por primera
vez, desde que se tiene recuerdo, el Presidente de la República y el jefe de Gabinete, además
de ser expresidentes regionales, son personas que hicieron su carrera política fuera de Lima.

¿Qué opina acerca de lo manifestado por el Jefe del Estado que este gobierno será
absolutamente descentralizado?

–Me parece bien. Ahora, hay que reconocer que el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski, a pesar
de los problemas, mostró un gran avance con los Gore-Ejecutivo. Es algo que se extrañaba
mucho en los regímenes anteriores. Se recuperó un espacio para que coordinen directamente
el Gobierno y las regiones. Ya tuvimos siete Gore-Ejecutivo en los que se resolvieron muchos
asuntos.

Se está avanzando en una buena dirección. Ahora, con dos personas como Vizcarra y
Villanueva, que tienen una llegada muy fuerte en los gobiernos regionales, esos avances serán
más profundos.
¿Se inició bien la descentralización en el gobierno de Alejandro Toledo?

-El proceso se inició de manera acelerada, apresurada. El proceso de descentralización empezó

sin tener claro qué es lo que se quería hacer. Por ejemplo, en las primeras elecciones que hubo
para los gobiernos regionales, en noviembre del 2002, recién un par de días antes se aprobó la
Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales.

Todo se hizo a último minuto. Se descentralizó sin contar con un plan claro de qué se iba a
hacer, cómo se iba a hacer. Simplemente era una urgencia política empezar a descentralizar.
Está bien que se haya hecho, pero no empezó de la mejor manera.

¿Se ha avanzado en la regionalización misma?

–En 2005 hubo el referéndum para crear las macrorregiones y fue un fracaso completo porque
ninguna de las regiones por las que se votó salió adelante, por varias razones. El gobierno de
Toledo, al inicio, apoyó el proceso, pero después perdió interés y desde entonces ese es uno
de los grandes temas que está pendiente.

Se suponía que se descentralizaba no para mantener los departamentos, sino para crear
regiones que realmente sean sostenibles y cuenten con cierto grado de autonomía en sus
ingresos fiscales, su base tributaria. Es algo que todavía no tenemos.

LA REGIONALIZACION COMO ESPERANZA:

Frente a estos vaivenes legales que a veces refuerzan y otras debilitan las acciones regionales
tal vez sea pertinente recordar lo señalado por el Gral (r) Mercado Jarrín (1986) cuando en las
discusiones de regionalización señalaba, que "si adoptamos un planteamiento que proponga la
regionalización con el 50% de las regiones sobre la Costa, estaremos acentuando el desarrollo
costero dejando de lado a la región andina". Por eso la regionalización tiene que servir
coherentemente como un instrumento adicional para cambiar la estrategia de desarrollo que
permita la descentralización y potenciar el interior del país. Esta estrategia tal vez no ha
funcionado debido a la escasa participación de la población de base; no obstante que como
dice Quiróz (1993) la descentralización sigue siendo un anhelo nacional que se proyecta desde
el inicio de la existencia del estado peruano.6

Cabe señalar que para grandes sectores de la población peruana distribuida fuera de Lima-
Callao, la regionalización no significó mejoras. Los loretanos, por ejemplo, se quejan que a
pesar de estar contribuyendo más de 25 años al Fondo Nacional de Vivienda, no existe ninguna
casa construida con ese dinero en Iquitos ni en otra parte de su región; que los impuestos que
pagan salen hacia Lima y no se ve nada en cambio. Como lo señaló el Presidente de la Cámara
de Comercio de Loreto, Sr. Gómez Perea (1993: 25) "Se nos ha ofrecido y se nos han
promulgado los dispositivos legales para el desarrollo. Pero no puede haber desarrollo si no
hay corriente, si no hay agua, si no hay desagüe, si no hay transporte". A ésto puede agregarse
que no hay regionalización si no hay capacidad de decisión ni recursos propios

La organización actual, tal vez tenga una vigencia corta, pues ya se viene hablando en una
departamentalización o en convertir a los 24 departamentos más Lima -Callao en regiones
independientes. Así, habrá terminado un nuevo intento de regionalizar y descentralizar la
administración y la economía del país, y con ello tal vez seguiremos retrasando la partida hacia

6
Hildegardo Córdova Aguilar -EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN EL PERU:
¿UNA SOLUCION PARA EL DESARROLLO?
un desarrollo equilibrado, sustentable. Vistas así las cosas, la regionalización acompañada de
una descentralización del poder económico, político y administrativo que hoy detenta Lima
Metropolitana, sigue siendo un caro anhelo de las poblaciones del interior del país,tal vez un
sueño para el siglo XXI.