Evaluación económica y toma de decisiones en salud ambiental
Economic evaluation and decision-making in environmental health Cristina Gutiérrez Zúñiga*, Patricia Hernández Peña**, Claudia Ortiz Guerrero**, Rocío Zurutuza Fernández***, Carlos Santos-Burgoa***
GUTIÉRREZ-ZÚÑIGA, C. et al. Evaluación económica y toma de decisiones en salud ambiental.
Rev. Saúde Pública, 28: 153-66, 1994. Ante el creciente deterioro ambiental y sus posibles consecuencias en la salud de la población resulta una prioridad indiscutible el diseño e instrumentación de políticas que controlen las actividades económicas bajo el criterio de protección a la salud humana y al ambiente mismo. Es preciso que dichas políticas consideren la factibilidad económica de las alternativas de protección existentes. Sin embargo, por la cantidad de intereses dentro del área ambiental, otros factores como el social y el político deben también ser considerados. La evaluación económica ha sido vista como un promisorio fundamento para la toma de decisiones en esta materia. Los autores analizan la capacidad de esta herramienta para organizar en forma sistemática y comparable los costos y los beneficios de alternativas para la solución de problemas ambientales. Se resumen las principales características de los estudios de costo-beneficio y costo-efectividad, las formas de evaluación económica del ambiente, y las particularidades de esta área para la aplicación de dichas técnicas de análisis. Se señalan los límites encontrados en estas herramientas para cuantificar los costos no monetarios de los riesgos ambientales y de los consecuentes daños a la salud, tales como el dolor, el sufrimiento ó la incapacidad de personas económicamente inactivas, constituyendo estos aspectos el reto metodológico de la evaluación económica en el área. Se reflexiona sobre la importancia de ampliar los insumos informativos para la toma de decisiones en materia de salud ambiental en aspectos como la distribución de los costos y los beneficios entre los distintos grupos sociales. Por último se señala tanto la creciente politización del tema ambiental, como la posibilidad técnica de manipulación de estas herramientas de análisis. Partiendo de estos elementos se señala la necesidad, por parte de los evaluadores, de ser conscientes sobre las implicaciones políticas de sus estudios, así como de la importancia de su vinculación con los tomadores de decisión con el objetivo de lograr pertinencia en el ejercicio académico.
Descriptores: Análisis de costo-beneficio. Toma de decisiones. Salud ambiental, economia.
1 - Introducción disponibles para modificar los procesos
productivos en beneficio del ambiente y de la En los últimos años la dinámica de salud humana están creándose y enfrentan deterioro ambiental ha generado incertidumbre desde su diseño el reto de la eficacia y de la en la gran mayoría de los países. No existe aún factibilidad económica. Ante tal situación, la una clara identificación de los peligros que formulación e instrumentación de políticas que implica ni de los procedimientos para normen las actividades económicas a fin de enfrentarlos. Hay un desconocimiento garantizar la protección del ambiente y de la considerable sobre los efectos en la salud que salud constituye una prioridad de difícil puedan producirse debido a este deterioro en discusión. Las evaluaciones económicas y en el mediano y largo plazos. Las tecnologías particular los estudios de costo-efectividad y costo-beneficio constituyen un insumo básico * El Colégio de Jalisco y Departamento de Economía de para fundamentar la toma de decisiones en esta la Salud, Escuela de Salud Publica de México (ESP) materia ya que se encuentran orientadas hacia ** Departamento de Economía de la Salud, Escuela de la identificación de las opciones que garanticen Salud Publica de México. protección y sean económicamente viables. Sin *** Escuela de Salud Publica de México. Separatas/Reprints:C. Gutiérrez-Zúñiga - El Colegio de Jalisco Calle embargo debido a la diversidad de intereses 5 de Mayo, 209 Zapopan - Jalisco - México inmersos en esta área, las políticas de protección ambiental deben tener fundamento 2 - ¿Que es una Evaluación Económica? no sólo en los aspectos propiamente económicos, sino considerar también los La evaluación económica es el análisis factores políticos y sociales afectables como un cuantitativo de los costos y resultados de la insumo informativo imprescindible para su inversión en proyectos y programas definición y adopción. alternativos 15 . Su finalidad es identificar la México no está al margen de esta mejor utilización de los recursos a través de la preocupación. Actualmente se desarrolla un estimación y comparación de costos y esfuerzo a nivel nacional para asegurar la consecuencias de las opciones existentes para protección del ambiente y el bienestar de la la consecución del objetivo de un proyecto o sociedad. Esta intención está legalizada en la Ley programa. Incluye también el análisis del costo Federal de Metrología y Normalización 14 en la de no emprender ninguna acción frente a un que se explicita la necesidad de que todo problema planteado. Originalmente usado por proceso productivo y comercial cumpla con los Cuerpos Armados de Ingenieros para juzgar lineamientos que aseguren el beneficio de la la descabilidad de proyectos alternativos sobre población. A través de la elaboración de recursos acuíferos, se ha convertido evaluciones económicas se espera apoyar la paulatinamente en un instrumento de análisis toma de decisiones en esta materia en favor de económico ampliamente utilizado tanto en la aquella alternativa o mecanismo que permita evaluación de proyectos de inversión en una alcanzar el objetivo deseado con el mayor empresa p r i v a d a , como en el plano beneficio neto14. En esta etapa, en la que los gubernamental a fin de valorar la conveniencia procesos de producción y de comercio así de diversas posibilidades de intervención en como la regulamentación hasta ahora vigente se beneficio de la población, por ejemplo en el área encuentran en escrutinio bajo el criterio de la de la salud10 . Para ello se han ido incorporando protección a la salud ambiental, es preciso conocimientos interdisciplinarios según las preguntarse: ¿Es la evaluación económica una necesidades de cada campo de aplicación, respuesta a la necesidad de información adoptando y creando metodologías que objetiva y comparable para la toma de posibilitan la valoración cuantitativa de decisiones en la materia? ¿Cuáles son sus diversos aspectos anteriormente concebidos alcances y sus límites? como no susceptibles de medición. Podemos decir que no existe hasta ahora Dos métodos de evaluación económica una experiencia tecnológica y científica amplia frecuentemente utilizados son el análisis de en México que f u n d a m e n t e la toma de costo-beneficio (ACB) y el análisis de decisiones partiendo de las evaluaciones costo-efectividad (ACE). El primero responde a económicas. En particular, la experiencia la pregunta: ¿Cuál de las alternativas planteadas extranjera en este sentido permite preveer una A ó B ofrece un mayor beneficio neto, es decir serie de limitantes que deben ser consideradas un mayor beneficio una vez descontados sus en su oportunidad para obtener el máximo gastos respectivos? El segundo respondería a la beneficio de la evaluación económica en pregunta: ¿Cuál de la opciones A ó B alcanza el cualquiera de sus formas. El éxito de la nueva mismo objetivo por el menor costo? o bien ¿cuál ley puede ser mayor si se toma provecho de la de las opciones A ó B es más efectiva por un experiencia mencionada. mismo costo? El presente trabajo tiene por objetivo La evaluación económica incluye tres analizar la capacidad de la evaluación pasos: 1 o i d e n t i f i c a c i ó n de costos y económica para la toma de decisiones como consecuencias de las alternativas a evaluar, en alternativa para solucionar los problemas un lugar y un tiempo limitados; 2o su valoración ambientales. económica; y 3o comparación de costos o de costos y consecuencias para la toma de decisiones. La realización de este tipo de análisis productividad o el ingreso debido a la ausencia requiere por una parte, que exista una relación laboral o reducción de la actividad. Este costo inequívoca entre la alternativa de acción indirecto puede ser calculado partiendo del planteada y el objetivo propuesto; además, supuesto general de que el costo de deben considerarse hasta donde sea posible, la oportunidad de tal enfermedad es el ingreso totalidad de los valores afectados positiva o anual promedio según edad y sexo de quienes negativamente31; por otra, dado que estos la padecen, o bien su colaboración per capita al valores se dan a lo largo de un período de Producto Interno Bruto (PIB) del país. tiempo definido, deben ajustarse los costos y Generalmente este impacto económico es consecuencias esperados descontando su valor medido a través de la estimación de "días de vida futuro a valor presente neto. saludables perdidos" y su correspondiente valor monetario en términos de ingreso o producto potencialmente generable por 2.1 La valoración de costos y consecuencias individuo. Esta medición combina información obtenida de la tasa de morbilidad, letalidad, Se define como costo el conjunto de los extensión y duración de la incapacidad, recursos absorbidos para la realización de una funcionando así como medida estandarizada acción. Estos costos pueden ser directos e para comparar diversas enfermedades7. En el indirectos4: los primeros son aquellos caso de las incapacidades severas o bien de las específicamente involucrados en la realización enfermedades letales, la unidad utilizada son los de la acción y los segundos son los que se "años de vida perdidos", los cuales estiman la incurre en forma indirecta. En el caso de una diferencia entre expectativa de vida del evaluación de alternativas para combatir una individuo y su edad al adquirir la incapacidad o enfermedad específica, los costos directos son la edad de muerte 9 . Para obtener el equivalente las erogaciones requeridas para el desarrollo del monetario de esta pérdida, suele descontarse de proyecto de salud, tales como compra de la estimación a aquellos menores de 20 años de insumos (i.e. medicamentos), infraestructura edad y mayores de 70, por estar fuera de la de atención a la salud, etc. Estos bienes pueden Población Económicamente Activa (PEA). ser valorados económicamente en forma Como ejemplo diremos que los beneficios inmediata ya que poseen un precio en el directos e indirectos del abatimiento de las mercado. Los indirectos se refieren a los costos enfermedades ocupacionales en los Estados en los que incurre el individuo por la utilización Unidos son estimados en US$ 6,000 millones de su tiempo. En el caso de la evaluación de una anuales6. enfermedad, el individuo (y frecuentemente un Un método particularmente aplicado a acompañante) desvía la utilización productiva enfermedades que crean condiciones crónicas de su tiempo para atender su salud, incluyendo es la llamada "años de vida ajustados por calidad" en este costo el tiempo de espera o el tiempo o QALYs (Quality Adjusted Life Years). Esta de traslado a los servicios médicos. unidad ajusta los años de vida ganados gracias a Los beneficios por su parte son definidos una intervención por una medida de la calidad como el valor económico de los efectos de la de vida de la nueva condición limitada en la que alternativa de acción considerada. Los sobrevive el individuo. Esta medida nos beneficios se dividen a su vez en directos, introduce al tercer tipo de beneficios inderectos e intangibles. En el caso considerado considerados en una evaluación económica: los de abatimiento de una enfermedad, los llamados beneficios intangibles. Estos primeros corresponden a la proporción de beneficios están constituidos por el ahorro del costos directos ahorrados en los servicios dolor, la reducción de incomodidades y médicos por la inexistencia o reducción de la repercusiones de la enfermedad en el bienestar misma. Los segundos incluyen el ahorro creado del individuo y de su familia. Debido a la al evitar el impacto de la enfermedad en la inexistencia de un valor de mercado para dichos beneficios, así como a su caráter El ACE tiene mayor flexibilidad que el ACB subjetivo, han significado un reto importante pues no está limitado a cuantificar todos los para el desarrollo metodológico de la efectos en valores monetarios: los resultados evaluación económica. La técnica más usual son expresados en términos ya sea de costo por para monetarizar su valor es la llamada unidad de producto, o bien como el efecto "disponibilidad para pagar" (WTP, Willingness obtenido por unidad monetaria gastada, por To Pay), que consiste en preguntar ejemplo costo monetario por muerte evitada. directamente a los individuos la cantidad de Existe controversia acerca de la amplitud recursos monetarios (o proporción de su de costos y efectos de cada alternativa que ingreso mensual) que estarían dispuestos a deben ser medidos, ya que ésta puede ser pagar por ese bien intangible. Otra técnica considerable e incluso no referida utilizada para la valoración de bienes sin un estrictamente al objetivo en cuestión. En ese precio de mercado es la denominada "precios caso debe señalarse separadamente que la sombra". alternativa está siendo reducida al objetivo propuesto para fines de comparabilidad con las otras, y debe indicarse los beneficios y costos 2,2 Análisis de Costo-Beneficio y de que para la consecución de otros objetivos Costo-Efectividad tendría. 31 La obtención de beneficios netos o de El ACB al permitir conocer el beneficio razones de costo-efectividad comparables neto de cada alternativa analizada para la s i s t e m a t i z a n y f a c i l i t a n la elección de consecución de un objetivo o programa, ofrece alternativas para enfrentar un problema26. un criterio objetivo para la comparación de opciones. Por ello ha sido utilizado en el área de salud. Los requisitos específicos para un ACB 3 - La Aplicación del ACB y ACE al Area consisten por una parte, en que los beneficios Ambiental y los costos deben ser cuantificados en términos monetarios, y por otra, que todas las La aplicación de la evaluación económica alternativas de solución factibles deben ser al campo de la salud ambiental amerita de consideradas, así como el amplio espectro de diversas adaptaciones a las características de costos y beneficios implicados en ellas. esta área, empezando por la valoración El cumplimiento del primer requisito económica del ambiente. Antes de discutir este implica un mayor esfuerzo por parte del punto es preciso distinguir dos ámbitos de evaluador con respecto a otras técnicas de aplicación t r a d i c i o n a l de la evaluación evaluación. Pero a su vez, al ponderar tanto económica en este campo: el microeconómico, costos como beneficios en forma amplia, sus y el macroeconómico. En el primero se busca resultados tienen una mayor capacidad de elegir una alternativa de acción en función de la impacto en la toma de decisiones. reducción de la contaminación que considere Por su parte la técnica de ACE permite tanto la conveniencia empresarial en la evaluar programas alternativos destinados a inversión en tecnología ecológica, como el lograr una misma meta examinando diversas impacto en los costos y precios y su efecto en alternativas relacionadas con magnitud, alcance la demanda del producto generado. Sin y composición de un programa. Su finalidad es embargo estas medidas pueden tener un investigar la mejor manera de alcanzar un impacto en otros niveles más generales de la objetivo a través de comparar costos y efectos, economía como son el empleo, la inversión, el evaluando el número posible de intervenciones PIB y la atención de las demandas sociales para alcanzar el objetivo al menor costo, o bien, crecientes en la materia. 19 Estos efectos son dado un presupuesto, la alternativa de acción considerados en la evaluación aplicada al que maximiza la efectividad del gasto. ámbito macroeconómico, sobre el que inciden las decisiones gubernamentales en materia de podrían estimarse en US$ 1,100 millones los política económica, así como las políticas costos en salud asociables a la contaminación específicas enfocadas a la salud pública y al atmosférica por ozono, partículas suspendidas bienestar de la población. En este nivel cuya totales (PST) y plomo en el Área Metropolitana complejidad no permite una aplicación de la Cd.de México.12 automática de categorías microeconómicas, Un tercer nivel se refiere al valor centraremos nuestra atención. estético-recreativo del ambiente. Este nivel es el más reciente y propone la valoración 3.1 Las dimensiones económicas del ambiente económica del ambiente por sí mismo. Afirma la posibilidad de valorar el ambiente - lagos, La valoración económica del ambiente más bosques, parques, playas - en tanto contiene un tradicional se basa en que el suelo, el agua, la valor recreativo y estético susceptible de flora, la fauna y el aire son en su conjunto monetarización. Un ejemplo de este valor es recursos naturales utilizados como insumos que estamos dispuestos a pagar una cuota de para los procesos productivos. Es a partir de ahí entrada a un parque. Otras reflexiones relevan que poseen un precio en el mercado, y que han el valor de este uso recreativo para la salud podido ser valorados en forma directa como mental y la calidad de vida, que ameritan medios costos o como beneficios en las evaluaciones ad-hoc para su medición económica. económicas. Reflexiones más recientes ponen A partir de la utilidad del ambiente en estas en evidencia que la posibilidad de su dimensiones, productiva, de salud y agotamiento, deterioro o alteración plantea estético-recreativa, podemos valorar límites a la sustentabilidad del desarrollo económicamente costos y beneficios de económico. Incluso se ha llegado a plantear que medidas alternativas para la prevención y el el valor económico de los daños ambientales ya manejo de la contaminación ambiental. sean reversibles o irreversibles, comparados con el crecimiento económico generado, arroja como resultado un dudoso beneficio neto que 3.2 Particularidades del campo de la salud cuestiona a los patrones actuales de desarrollo ambiental para la realización de evaluaciones y de uso de recursos adoptados21. En un económicas. ejercicio piloto realizado por el Banco Mundial se estima que de deducirse el costo del La realización de evaluaciones económicas agotamiento de recursos naturales, de alternativas de manejo ambiental, deben deforestación, uso de la tierra y degradación del considerar diversas particularidades del campo. ambiente, el Producto Nacional Neto de Entre ellas hemos elegido 4 que consideramos México ascendería a 87% del anualmente las más relevantes: reportado.29 a) presencia de externalidades: Para Un segundo nivel de valoración económica considerar la problemática de la contaminación del ambiente es el que se refiere al deterioro de ambiental bajo una perspectiva económica es éste y sus efectos en la salud humana. En efecto, preciso señalar que los sistemas de mercado en la medida en la que se documenta la relación han fallado en cuanto al manejo efectivo de la contaminación-enfermedad, el deterioro degradación ambiental, significando con ello ambiental cuenta con una segunda posibilidad que el medio ambiente no ha sido usado en de valoración económica a través de las técnicas forma óptima.16 La mayoría de las empresas y de costeo del impacto de la enfermedad unidades domésticas no han absorbido el costo reseñadas en la sección anterior. Esta de daño causado por sus emisiones, dimensión nos provee de uno de los criterios considerando los recursos naturales como más sólidos para el diseño de políticas bienes públicos y ocasionando así una ambientales. Recientemente se ha reportado divergencia entre los costos privados y los que a través de un cálculo a grosso modo costos sociales.5 Bajo este contexto, se fundamenta la protección.Para plantear una alternativa necesidad de la intervención económica del regulatoria que evite el daño a la salud Estado para internalizar los costos producido por una substancia tóxica deben ambientales, es decir, para corregir esta contarse con estudios tanto clínicos como divergencia entre los costos privados y costos epidemiológicos que determinen las fuentes de sociales, ya sea mediante mecanismos propios dicha substancia,sus posibilidades de del mercado, o bien mediante otras acciones control,sus medios de transporte,sus normativas y coercitivas. Definir la forma de posibilidades de contacto con el hombre,así esta intervención es una de las finalidades como las dosis respuesta que nos permitan básicas de la evaluación económica en identificar los umbrales en los que la substancia ambiente. Sin embargo, en proceso mismo de implica un riesgo por sí o bien en sinergia con la valoración de costos y beneficios es preciso otras o en otras condiciones. Además de estos tomar en consideración estas imperfecciones estudios que toman en consideración a la del mercado a fin de valorar adecuadamente población en general, debe identificarse si toda alternativa de acción ambiental en existen poblaciones particularmente expuestas beneficio del conjunto de la población. (factores ocupacionales, por ejemplo) o b) el caráter meritorio de la salud y el particularmente sensibles (niños,mujeres bienestar: La evaluación económica debe embarazadas, pacientes bajo ciertas tomar en cuenta al analizar costos y condiciones crónicas) a dichas substancias y consecuencias de acciones alternativas en pro estabelecer regulaciones específicas para dicha de la salud ambiental, que la afectación de los exposición, incluyendo en última instancia niveles de salud y de bienestar de la población opciones de reparación del daño.Existen no puede recibir un tratamiento igual a otros alternativas distintas a la opción de emisión bienes y servicios 3 ya que existe una cero de una substancia tóxica que pueden consideración de carácter ético en la sociedad proteger en forma efectiva la salud humana, o que establece ya sea el derecho ciudadano a que bien,dada una imposibilidad técnica del dichos bienes,el derecho universal en el gozo abatimiento absoluto del riesgo, estabelecen de los mismos, o bien el derecho a una límites aceptables y factibles del mismo. satisfacción minima de necesidades en lo que a d) incertidumbre: Las tres particularidades estos bienes respecta; estas posturas abarcan anteriores contribuyen a que la evaluación también el derecho de las futuras generaciones. económica se realice en condiciones de Las alternativas consideradas en una evaluación incertidumbre; a ello añadiremos que en la económica no pueden ser analizadas bajo la medida en que la investigación clínica óptica exclusiva de su factibilidad epidemiológica avance en esta área,los económica,sino en principio deben concordar resultados de las evaluaciones económicas con el marco ético y juridico que la sociedad en previas perderían su sustento: una decisión cuestión propone.La sensibilidad del evaluador distinta a la alternativa de emisión cero de una a este respecto resulta vital. substancia tóxica puede ser un ahorro en el c) complejidad de la salud ambiental corto plazo a la luz de la información entonces como campo de conocimiento: La vigente, pero un costo invaluable en el futuro a identificación de alternativas que la luz de nuevas investigaciones.Existe una efectivamente alcancen el objetivo deseado de considerable ignorancia sobre los efectos en la protección del ambiente,de la salud humana o salud humana de substancias existentes en el de los recursos naturales no es obvia. Por el ambiente.Cerca del 80% de químicos contrario, el conocimiento de las industriales en uso en los Estados Unidos no han interrelaciones ecológicas que afectan estos pasado por pruebas de toxidad11 .Este hecho no tres aspectos se encuentra en expansión, es extraño considerando la multiplicidad de posibilitando el planteamiento de alternativas nuevas substancias generadas en nuestro cada vez más eficaces y eficientes de tiempo, así como el que sus efectos en la salud pueden presentarse en el largo plazo y dentro que implicaría una opción y unos cuantos casos de ámbitos geográficos extendidos. Por otra de cáncer que implicaría otra, o entre la parte las mediciones de costos y benefícios destrucción de un acuario natural ahora o la deben ajustarse a períodos de tiempo extinción de una especie marina dentro de considerables, aún cuando ignoramos la 1000 años.23 valoración que las generaciones futuras asignen La respuesta ante estas disyuntivas tanto a los costos como a los beneficios16. De planteadas por la necesidad de acciones que esta manera, la valoración estará enfrenten globalmente el problema y la escasez necesariamente basada en criterios de recursos no es obvia.Es ingenuo pensar que actuales.Todos estos elementos en su conjunto un ACB o un ACE aunque útiles pudieran o no son considerados obstáculos a la realización debieran darnos un marco de referencia ético de evaluaciones económicas en el campo completo para analizar preguntas sobre la ambiental, sino condiciones técnicas asignación de recursos.24 específicas a superar a través de la ayuda de Si las evaluaciones económicas no pueden herramientas especializadas, así como de la responder a estas cuestiones éticas inherentes creatividad y profesionalismo de los a un proceso de decisión, la pregunta es evaluadores. entonces si la evaluación puede por lo menos proveer de la información necesaria y suficiente para posteriormetne arribar a una decisión 4 - Limites de la Evaluación Económica óptima en la materia, reflejando la opción que al Campo de la Salud Ambiental como sociedad deseamos tomar en materia ambiental.Para ello es necesario revisar algunos 4.1 Las Disyuntivas en la Toma de Decisiones de sus límites al ser aplicada al área ambiental. Ambientales 4.2 El ACB y el ACE como fuentes de La asignación de recursos en el campo de información sobre el bienestar de la población la salud ambiental plantea la necesidad de priorización entre una multiplicidad de fines 4.2.1 Definición de límites espacio temporales específicos en competencia y una cantidad aún mayor de medios para lograrlos. Ante la Los estudios ambientales plantean tradición de no cubrir los costos por relaciones espacio-temporales muy amplias: contaminación, los efectos actuales y una derrama de una substancia tóxica en un potenciales en la salud representan un costo no punto geográfico puede traducirse en daños a incorporado en la toma de decisiones sobre el la salud o al equilibrio ecológico en un punto control y manejo ambiental.Por otra parte, los opuesto de la Tierra cinco años después. O bien efectos de la contaminación que ya existe o que la devastación de una área boscosa puede llevar serán generados en forma inminente ameritan a la desertificación y la incapacidad productiva de una manejo específico que implica un costo de la zona en la siguiente generación .Estas cuya importancia y magnitud compite con otras relaciones globales pasan por encima de prioridades de atención a la salud. Este es el fronteras políticas planteando paradojas a los marco que hace necesaria la evaluación tomadores de decisiones de países involucrados económica del ambiente. Si embargo, la toma en dicha relación: para un país puede resultar de decisiones en el área no siempre encuentra un imperativo económico emplear recursos respuesta en una razón de efectividad o un para el saneamiento ambiental no propio, sino beneficio neto comparado.Por ejemplo, ante de vecino.* las diversas alternativas para desechar los lodos Una evaluación económica tiene entonces de una planta de tratamiento de aguas residuales el reto de abarcar en la medida de lo posible no contamos con una tabla de equivalencias * Jacobo Finkelman - Seminário de Salud Ambiental, entre miles de casos de afecciones respiratorias México, 1992. estos impactos al definir sus límites espacio espacio de recreación. 27 Para los Estados temporales. Un límite de tiempo inadecuado se Unidos se ha estimado que el costo de una traduce en un sesgo de la evaluación contra enfermedad en uso de servicios médicos y aquellas alternativas que como las preventivas pérdidas en la productividad constituye la mitad pudieran tener un efecto a largo plazo22. Lo de los costos intangibles medidos a través de la mismo puede aplicarse a aquellas alternativas técnica WTP.2Medir en forma realista estos de acción que plantean beneficios más amplios aspectos constituye el reto metodológico actual que los establecidos en el objetivo del proyecto del ACB y ACE. Comparativamente a los costos o programa.En algunos casos la amplitud de monetarios de las entidades públicas o de los estas relaciones globales empieza a ser actores económicos,los costos de adaptación conocida.En la mayoría, aún no.Otras veces esta del individuo y del espacio doméstico a la amplitud espacio temporal sobrepasa los enfermedad y al deterioro ambiental son intereses prácticos del evaluador o el tomador todavía inexactos. Esta inexactitud se vuelve de decisiones, quien deja de considerar en la protagónica cuando se pretende que una práctica además de los electos desconocidos, evaluación económica provea información los de largo plazo y los geográfica o comparable sobre el impacto de medidas políticamente ajenos.Otras veces esta amplitud diversas en el bienestar de la población.13 es simplemente inabarcable,produciéndose por definición un sesgo sistemático en favor de 4.2.3 Distribuición de costos y beneficios los costos y consecuencias a corto y mediano plazo, así como de los que tienen lugar en los El análisis de costo beneficio está basado en límites nacionales. la idea del m e j o r a m i e n t o potencial de Pareto,esto es, es aceptable una alternativa de 4.2.2 Medición de costos y consecuencias acción en la que el beneficio de los ganadores es suficiente como para compensar a los La medición cuantitativa para fines de perdedores y aún exceder dicha comparabilidad requerida por la evaluación compensación. Esta posición asume que tanto económica obliga a recurrir frecuentemente a los costos como las ganancias se encuentran métodos de valoración indirecta en al área distribuidas aleatoriamente. 20 En el caso de que ambiental debido a la presencia de numerosos los beneficios se concentren desigualmente en intangibles.Es inevitable el riesgo de una ciertos grupos de población de acuerdo a la medición arbitraria o sesgada en contra de prueba de Pareto, el beneficio poblacional aquellos bienes no fácilmente agregado excederá los costos también cuantificables.20 Aquellos aspectos que pueden agregados, produciéndose la possibilidad de ser más fácilmente medidos, se refieren una compensación; sin embargo dicha clásicamente a los costos por ejemplo, el compensación, que podría realizarse vía manejo de una enfermedad desde la perspectiva impuesto y subsidios o bien repercusión de de los servicios de salud, o la pérdida del PIB costos en precios,no necesariamente será por una disminución en la productividad, o el efectuada. La información sobre quién gana y costo que representa para una industria instalar quién perde y si la compensación se efectúa o una tecnología anticontaminante o un sistema no es diluida en una cantidad que representa un de reciclamiento...Menor atención ha recibido beneficio neto o una razón de efectividad.20 la medición del impacto que produce la Cuando los riesgos sean asumidos por un enfermedad de individuos fuera del mercado sector de la sociedad, como en el caso del riesgo laboral, como los niños o las amas de casa, el ocupacional de por ejemplo, los trabajadores de impacto en la distribution del gasto doméstico un tiradero de residuos tóxicos,se plantea la por enfermedad,la disminuición en la calidad de necesidad de sí efectuar dicha compensación vida del individuo por el dolor de una paretiana en forma monetaria. Este hecho nos enfermedad, la pérdida de tiempo libre y de un conduce a una controversia en el plano ético: ¿es un daño a la salud compensable en forma por la utilidad que el sujeto dé a su dinero.Un monetaria? ¿quiénes aceptarán este pago por ACB implica la comparación entre una pérdida riesgo sino quienes tienen menores opciones valorada en una cantidad x por un individuo A laborales o, como veremos en el siguiente y una ganancia valorada en una cantidad y por punto, quienes están más desinformados? ¿qué el individuo B.Si embargo la exactitud de esta implicaciones tiene este arreglo con repecto a comparación con fines de decisión conlleva un derecho universal a la salud? Estas preguntas problemas, ya que - como señala Railton - es expresan nuevamente un límite de fondo a la sistemáticamente regresiva.20 utilización del ACB o ACE como base Estos elementos deben ser tomados en informativa suficiente para una toma de consideración como límites a las valoraciones decisiones que reflejen la elección de la obtenidas en base a la técnica de WTP no sólo sociedad. Una recomendación frente a este porque implica sesgos sistemáticos de límite es que los tomadores de decisiones den medición,sino también porque las decisiones a la cuestión de los derechos un papel distintivo tomadas en base a dichas mediciones, tenderían en sus deliberaciones, y no incorporen estas a reproducir el patrón de desigualdad consideraciones en una mezcla homogénea de existente20 en tanto desestimarían los costos y costos y beneficios.20 los beneficios de los menos favorecidos socio-económicamente hablando 4.2.4Distribuición desigual de la riqueza y del conocimiento sobre riesgos en la población 4.2.5Valoración de costos y beneficios en las generaciones futuras La utilización de la técnica WTP para la medición de intangibles se basa por una parte La evaluación económica en el área en que los individuos tienen la experiencia más ambiental considera que los problemas sustentada y detallada de cómo una elección y ambientales y sus alternativas de manejo tiene sus resultados afectan su bienestar particular y trascendencia intergeneracional.Por lo tanto por otra, en que la preferencia y la aplica tasas de descuento a aquellos costos y disponibilidad para pagar tienden a reflejar las benefícios que se extienden en el tiempo.Al no ganancias y pérdidas reales en la calidad de las conocer las preferencias de las generaciones vidas individuales.20 futuras, calculamos la tasa de descuento en base Existen sin embargo, dos límites a las preferencias de la generación actual. Ello fundamentales al uso de valoraciones obtenidas significa evaluar el valor global de una política a través de esta técnica para fines de evaluación mediante la sustitución de las preferencias de económica, ya que ésta implica la comparación una porción particular de la población afectada interpersonal de dichas valoraciones. Por una - los que viven en el presente - por las parte, la medida de esta preferencia estará preferencias de toda la población - las influida por el conocimiento que el individuo generaciones futuras - en las que sin embargo tenga sobre el riesgo, bien o daño en cuestión; recaerán las consecuencias de la política.20 dicho conocimiento no es mismo para todos los Estas reflexiones sobre la aplicación de las individuos y grupos sociales, produciéndose evaluaciones económicas al área ambiental entonces una menor valoración de costos y señalan que su capacidad para proveer benefícios en la población desinformada;esto información sobre el grado de afectación de la equivale a un sesgo sistemático en contra de salud y el bienestar de la población es limitada. estos individuos o grupos. Por otra parte, existe Ello nos llevaría a la conclusión preliminar de una disminuición de la utilidad marginal de que estas técnicas si bien no son suficientes dinero a medida que avanzamos desde un nivel para la empresa que frecuentemente se les de pobreza hasta un nivel de holgura asigna, sí son necesarias a fin de explicitar y económica, por lo que la valoración de un bien sistematizar en la medida de lo posible la intangible a través de WTP estará influenciada información cuantitativa y comparable sobre cada una de las alternativas de manejo entidades holísticas, sino que comprenden a ambiental.Ello contribuye a la claridad y múltiples grupos de interés quienes poseen objetividad con la que la sociedad elige la forma diferentes perspectivas sobre elecciones de enfrentar el reto de la contaminación. Dicha estratégicas y sus respectivas clarificación es cada vez más necesaria en la instrumentaciones 17 . medida que diversos grupos de interés toman Desde esta perspectiva la evaluación conciencia de la importancia de esta área en los misma se coloca en un contexto político ya que planes de desarrollo económico nacionales y en los programas a evaluar son a su vez políticos: la orientación de los electores y consumidores. tienen patrocinadores legislativos y Consideremos detenidamente estos aspectos simpatizantes, carreras administrativas que propiamente políticos del tema. dependen de ellos,y el apoyo del personal del programa, clientes y grupos de interés; en este 5 - La Dimensión Politica en la Toma de contexto y por su importancia en el proceso de Decisiones Ambientales decisión, los reportes de evaluación inevitablemente toman una postura política aún El sustrato político en las evaluaciones y en cuando buscan ser objetivos 30 . el proceso de toma de decisiones es En este contexto resulta claro que las frecuentemente negado por los propios decisiones son también un resultado de un evaluadores e incluso por los tomadores de proceso de negociación entre grupos de interés decisiones, quienes esperan de una evaluación y reflejan más la situación de fuerza de dichos - incluída la económica - un parámetro grupos, que la alternativa óptima18 . totalmente objetivo que brinde una base Incorporar el ambiente político de la racional e inobjetable a sus decisiones sin la evaluación conduce aún al evaluador más influencia de los caprichos de la política.30 optimista a dudar de la probabilidad de tener un De acuerdo a esta perspectiva, la elección impacto útil en operaciones y decisiones de de alternativas de acción será racional y estará programas30. Sin embargo la postura de este motivada por el cálculo consciente de las escrito al abordar este tema no es la de ventajas, basándose en un sistema explícito y descalificar la importancia de evaluaciones consistente de valores25. El agente racional al profesionales en el área ambiental.Por el tomar una decisión, seleccionará la alternativa contrario, postulamos que es el realizarlas en cuya consecuencia valora más alto en términos forma políticamente ingenua lo que conduce a de sus objetivos. Esta postura cuyo sustrato es su irrelevancia 30 . la Teoría de la Elección Racional (Rational En este p u n t o sería conveniente Choice)se ha desarrollado en el plano de la toma preguntarnos qué tan maleables pueden ser las de decisiones de la empresa privada. Sin evaluaciones económicas a diversos intereses embargo su aplicación en el ámbito público políticos. Supongamos que se busca evaluar un enfrenta dificultades, primordialmente porque proyecto de Ley de Desmonte para frenar el asume al tomador de decisiones - en este caso proceso de deforestación acelerada en un país. el gobierno - como entidad holística, es decir Supongamos que un grupo de silvicultores y conforma un todo homogéneo e integral, una agricultores de empresas privadas realiza una unidad con un solo propósito.1 evaluación de las medidas regulatorias: entre los Tomando en consideración la experiencia costos contabilizarían la posible disminuición de procesos de toma de decisiones - de sus ganancias debido a los límites particularmente las públicas - se ha desarollado estabelecidos, el pago de los impuestos, la la perspectiva del llamado Esquema disminuición de su planta laboral, el impacto en Incrementalista. En ella las decisiones se otras industrias relacionadas con la producción componen de subdecisiones, las cuales son maderera, así como el costo de la resueltas en forma intermitente y secuencial. infraestructura de vigilancia y capcitación de Reconoce que las organizaciones no son impuestos forestales. Bajo estas consideraciones el beneficio neto de la medida concebido este surgimiento de los últimos años sería prácticamente nulo. Supongamos ahora como un cambio en el eje que define el que los grupos de ciudadanos interesados en la conflicto social y político de nuestro tiempo. preservación de la biosfera auspician la Durante el siglo pasado y las primeras décadas realización de otro estudio costo-beneficio de la del presente el factor preponderante del misma ley: debido a su objetivo de protección, conflicto social se ubicaba clásicamente en la selecionarán un método que les permita estimar esfera de la propiedad de medios de producción el valor intangible de la existencia de bosques, y condiciones salariales. El advenimiento de la por ejemplo, la disponibilidad para pagar por segunda mitad del presente siglo da lugar a un parte de la población por la existencia de un nuevo espacio de conflicto definido alrededor parque nacional a través de cuotas de entrada; del control de las organizaciones y del saber además estimarán costos más reducidos de tecnológico que lo posibilita8. El ejemplo más instrumentación de la medida considerando la claro de este cambio es el surgimiento de los existencia previa de una infraestructura grupos ecologistas, quienes no demandan utilizable para otros fines de vigilancia y mejoras salariales o un control de los medios de fiscalización simultáneos; también podrían, producción,sino en primer lugar, información planteando límites espacio-temporales abierta sobre la situación ambiental y en suficientemente amplios, ennumerar múltiples consecuencia, la intervención en la toma de beneficios derivados de la conservación de los decisiones que como ciudadanos y habitantes de bosques, desde la preservación de las especies un área les afectan, y en segundo lugar, la cuyo habitat es la zona boscosa, el impedimento defensa de la identidad de su comunidad en base de alteraciones meteorológicas en cuanto a a nuevos valores:la protección del ambiente por nivel pluviométrico y temperatura incluso fuera sí mismo, y por sus relaciones con el bienestar del territorio nacional, hasta el beneficio en la de las generaciones presentes y futuras28. salud física y mental de la población derivado Debito a la dinámica organizativa de estos de la existencia y utilización de espacios grupos, tanto como por el creciente arraigo de estético-recreativos. estos valores en la ciudadanía, el tema ambiental En una sociedad de valores e intereses no sólo revela un cambio cultural y social, sino diversificados que se manifiesta en el área propiamente político, ya que se ha convertido ambiental - como en otras - pueden realizarse incluso en un factor de peso en la definición de diversas evaluaciones económicas que las preferencias electorales. propongan como óptima o racional aquella Ahora bien, moldeabilidad de las opción que beneficie en mayor medida sus argumentaciones en pro y en contra de diversas intereses. Ello equivale a afirmar la posibilidad alternativas de acción a la problemática técnica de manipulación de estos instrumentos ambiental que subyace a la posibilidad de de análisis en base a los fines perseguidos y los manipulación de las evaluaciones económicas supuestos bajo los cuales se realizan 15 . Mientras tiene un límite: en la medida en la que la no exista un acuerdo en estos fines y los información y los valores de protección supuestos del análisis, la evaluación económica ambiental logren un arraigo en todos los no legitima las decisiones en la materia ya que sectores de la sociedad, se hará imperativa la sólo indica la opción más adecuada al fin toma de decisiones que no sólo satisfaga perseguido, y no la alternativa más racional intereses de ciertos grupos, sino de la población entre una amplia variedad de objetivos. en su conjunto, ya que la selección de medidas Las evaluaciones económicas son que no resuelvan la amenaza ambiental o bien manipuladas al encontrarse inmersas en un que no distribuyan equitativamente los costos contexto crecientemente politizado como lo es de dichas medidas, pueden poner en riesgo la el tema ambiental. En efecto, en torno a él se estabilidad y la legitimidad gubernamental en están definiendo y creando nuevos grupos con largo plazo. nuevas demandas. La ciencia política ha La sensibilidad para elucidar la amplia dimensión de la problemática ambiental cuanto a los riesgos ambientales, tanto una corresponde tanto a los evaluadores que con su respuesta a las demandas de grupos cada vez trabajo proporcionan un insumo fundamental más amplios en la sociedad, como porque a para la definición de políticas al respecto,como mayor información, se reduce el sesgo a los grupos sociales activos en la materia y a los sistemático contra la población desinformada. tomadores de decisiones mismos. 3. La información sobre la distribución de costos y beneficios en la población puede 6 - Conclusiones proveerse si los costos y beneficios del ACB se presenta en forma desagregada, es decir, a La evaluación económica es una través de una gráfica estrella en lugar de una sola herramienta que organiza y proveé una parte recta: en esta gráfica cada eje representaría a considerable de los insumos informativos para cada actor social en el que incide alguna la toma de decisiones en materia ambiental. proporción del beneficio y del costo global de Debito a sus limitaciones para v a l o r a r las medidas evaluadas.Esta desagregación información relativa al bienestar de la resultaría particularmente pertinente para población, así como por su posibilidad de ser considerar la dimensión política de la toma de manipulada en un contexto político de decisiones en materia ambiental. intereses diversificados, es preciso no 4. Otras limitaciones señaladas, como el considerarla como el único insumo necesario a sesgo hacia los valores de la generación la toma de decisiones en el área ambiental,sino presente o las diferentes valoraciones sobre como una ayuda importante en dicho proceso. costos y beneficios por los niveles de utilidad Sus debilidades deben explicitarse a la vez que marginal decreciente entre los distintos grupos complementarse con otras formas de análisis. de ingreso son por el momento inevitables. Sin Sus ventajas como herramienta de análiyis embargo el primero es políticamente radican en explicar y organizar la información justificable en tanto los tomadores de base para la toma de decisiones entre decisiones son responsables ante los valores de alternativas que se vuelven comparables a su propia generación. 23 Esta opción no sólo través de una razón costo-efectividad o un debe ser inevitable sino explícita. beneficio neto.Varios de los límites señalados 5. Las técnicas de evaluación económica en este artículo no constituyen obstáculos para deben ser crecientemente utilizadas no sólo su aplicación en el área ambiental, sino retos a para la toma de decisiones, sino para informar resolver como parte del perfeccionamiento de sobre éstas, debido a su capacidad estas técnicas económicas. Presentamos aquí sistematizadora de la información considerada. algunas propuestas que esperamos contribuyan La sociedad puede y debe asumir la a perfeccionar las formas de medición de la responsabilidad de las decisiones sobre evaluación económica así como incorporar recursos escasos aunque éstas planteen aspectos fundamentales de orden cualitativo en disyuntivas éticas crueles. Esa es la base de una la información conducente a la toma de decisión legítima. decisiones ambientales. Estas últimas 6. Los diferentes elementos referidos como sugerencias provienen de las recomendaciones condiciones de incertidumbre, tales como la generalmente aplicables a los estudios de relativa ignorancia sobre efectos acumulativos evaluación con un alto contenido político. y de largo plazo,involucran un potencial 1. Es preciso impulsar un desarollo catastrófico no cuantificado,y por lo tanto metodológico para medir adecuadamente ausente de las evaluaciones económicas.No todos los costos y los beneficios de las distintas obstante no debe ser ignorado en el proceso de opciones de manejo ambiental, incluyendo los decisión. domésticos y personales. 7. El evaluador tendrá mejores resultados (a 2. Resulta un imperativo disminuir las nivel de utilización de su estudio) si es diferencias informativas de la sociedad en consciente de la dinámica política que subyace a su evaluación y explicita los presupuestos tomada de decisões a respeito da saúde ambiental em bajo los cuales esta evaluación es realizada.Por aspectos como a distribuição dos custos e os benefícios entre os diferentes grupos sociais.Por último,assinala-se otra parte, la creciente politización del área tanto a crescente politização do tema ambiental,como a ambiental implica una rápida difusión de los possibilidade técnica de m a n i p u l a ç ã o dessas criterios de protección ambiental a nivel de ferramentas de analise.Partindo desses elementos, ciudadanos, consumidores y electores, lo que destaca-se a necessidade, por parte dos avaliadores, de pone un límite a la manipulación deliberada de tomar a consciência das implicações políticas dos seus estudos,assim como da importância da sua relação com la evaluación en favor de ciertos grupos. as pessoas que tomam decisões para alcançar 8. La vinculación entre evaluadores y pertinência no exercício acadêmico. tomadores de decisiones resulta clave a fin de que la evaluación económica, más que un Descritores: Análise custo-benefício. Tomada de ejercicio académico, constituya un apoyo decisões. Saúde ambiental, economia. pertinente para la toma de decisiones en materia ambiental. GUTIERREZ-ZÚÑIGA,C. et al. [Economic evaluation and decision-making in environmental health]. Rev. Saúde Por último subrayamos que debido a la Pública,28:153-66, 1994. Due to the increasing dinámica tecnológica, económica y la inherente deterioration of the enviroment and its possible a los valores culturales, así como al avance de la consequences for the health of the population the design ciencia económica,la evalución económica no and implementation of policies for the control of debe considerarse como un instrumento economic activities according to criteria for the protection of human health and the environment itself estático y definitivo, sino por el contrario como have become an unquestionable need. Such policies un proceso que permite su propio ajuste a la would incluede the economic feasibility of existing evolución en el tiempo de los factores que trata alternatives for protection. Due to the huge interests de medir y sistematizar. involved, however, other factors, both social and political should also be taken into consideration. GUTIÉRREZ ZÚÑIGA, C. et al. Avaliação econômica e Economic evaluation has been seen as a promising tomada de decisão em saúde ambiental. Rev.Saúde foundation for the decision making process in this Pública,28: 153-66, 1994. Devido à crescente subject. This tool's capacity systematically to organize deterioração a m b i e n t a l e as suas possíveis and compare the costs and the benefits of the alternatives conseqüências para a saúde da polulação,torna-se for the solution of enviromental problems is necessário priorizar o desenho e instrumentação de analysed.The main characteristics of cost-benefit and políticas que controlem as atividades econômicas, cost-effectiveness studies are summarized, as well as the considerando a proteção à saúde humana e ao próprio possible forms of economic evalution, of the enviroment ambiente. É preciso que essas políticas considerem a and the detailsof this field for the application of such factibilidade econômica das alternativas de proteção techiniques of analysis. The limits of these tools for the existentes. Não obstante, pela quantidade de interesses quantifycation of the non-monetary costs of na área ambiental, outros fatores como o social e o environmental risks and the consequent damage to político também devem ser considerados. A avaliação health, whethea as pain,suffering or the disability of econômica tem sido vista como fundamental para a non-economic ally active persons are set out as these tomada de decisões nessa matéria. Foi analisada a constitute the methodological challenge of the economic capacidade desta ferramenta para organizar de forma evaluation in the area. The importance of the sistemática e comparável os custos e os benefícios de enhancement of information input for the alternativas para a solução dos problemas decision-making process relating to environmental ambientais.Foram sintetizadas as principais health issues such as the distributions of costs and características dos estudos de custo-benefício e benefits among the different social groups is scrutinized. custo-efetividade,as formas de avaliação econômica do Lastly, the growuing political concern with environment ambiente e as particularidades desta área para a issues is stated, as well as the techinical possibility of the aplicação dessas técnicas de análise. Foram analisados manipulation of these analytical tools. On the basis of os limites encontrados nessas ferramentas para calcular these elements,the need for evaluators to be conscious os custos não monetários dos riscos ambientais e dos on the political implications of their studies, as well as danos conseqüentes à saúde, como a dor, o sofrimento the importance of their relationship with the ou a incapacidade de pessoas economicamente decision-makers in view of the need for effective inativas, sendo que estes aspectos constituem o desafio relevance to current environmental issues metodológico da avaliação econômica na área. Keywords: Cost benefit analysis. Decision making. Analisa-se a importância de ampliar a informação para a Environmental health, economy. Referências Bibliográficas 19. PRUD'HOMME, R. Le ménagement de la nature:des politiques contre la pollution. Paris, Dunod, 1980. 20. RAILTON, P. Benefit cost analysis as a source of infor- 1. ALLISON, T. apud Pennings, J.M. ed. Decision making: mation about welfare. 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