PAIDIJS ESTADO Y SOCIEDAD Susan Strange

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20.5. 1'. Huntington, La tercera ola

21. K. R. Popper, En busca de un mundo mejor
22. D. Osbortic y T. Gaebler, La reinvención del gobierno
23. J. Riechmann y F. Fernández Buey, Redes que dan libertad
24. E Calderón y M. R. Dos Santos, Sociedades sin atajos
25.1 M. Guéhenno, El fin de la democracia
Dinero loco
26. S. G. Payne, La primera democracia española

El descontrol del
27. E. Resta, La certeza y la esperanza
28. M. H. Ross, La cultura del conflicto
29. S. E Huntington, El choque de civilizaciones y la reconflguración del orden mundial
30. G. Kepel, Al oeste de Alá
31. K. R. Popper, La responsabilidad de vivir sistema financiero global
32. R. Bergalli y E. Resta (comps.), Soberanía: un principio que se derrumba
33. E. Gellncr, Condiciones de la libertad
34. N. Bobbio, R. Dahrendorf, S. Lukes, M. Walzer y otros, Izquierda punto cero
35. C. Lasch, La rebelión de las elites y la traición a la democracia
36. J. P. Fitoussi, El debate prohibido
37. R. Heilbroner, Visiones del futuro
38. L. V. Gerstner y otros, Reinventando la educación
39. B. Barry, La justicia como imparcialidad
40. N. Bobbio, La duda y la elección
41. W. Kymlicka, Ciudadanía multicultural
42. J. Riñón, El fin del trabajo
43. C. Castells (comp.), Perspectivas feministas en teoría política
44. M. H. Moore, Gestión estratégica y creación de valor en el sector público
45. P. van Parijs. Libertad real para todos 1 1,,,
,rIctli.,> t_ a .‘
46. P. Kelly, Por un futuro alternativo
47.?. 0. Costa, J. M. Pérez Tornero y F. Tronca, Tribus urbanas ,
48. M. Randle, Resistencia civil
c•-) Centro de \ G5j°
49. A. Dobson, Pensamiento político verde r ocurnenlación \i Ye:
50. A. Margalit, La sociedad decente Relaciones
51. D. Held, La democracia y el orden global Inlornaciffildlestc
52. A. Giddens, Política, sociplogía y teoría social
53. D. Miller, Sobre la nacionalidad
54. S. Amin, El capitalismo en la era de la globalización
55. R. A. Heifetz, Liderazgo sin respuestas fáciles rssiúsUsx----•
56. D. Osborne y?. Plastrik, La reducción de la burocracia
57. R. Castel, La metamorfosis de la cuestión social
58. U. Beck, ¿Qué es la globalización?
59. R. Heilbroner y W. Milberg, La crisis de visión anal pensamiento económico moderno
60. P. Kotler y otros, El nzarketing dalas naciones
61. R. Jáurcgui y otros, E/ tiempo que vivimos y el reparto del trabajo
62. A. Gorz, Miserias del presente, riqueza de lo posible
63. Z. Brzezinski, El gran tablero mundial
64. M. Walzcr, Tratado sobre la tolerancia
65. E Reinares, Terrorismo y antiterrorismo
66. A. Etzioni, La nueva regla de oro
67. M. Nussbaum, Los límites del patriotismo
68. P. Pettit, Republicanismo
69. C. Mouffc, El retorno de lo político
70. D. Zolo, Cosmópolis
71. A. Touraine, ¿Cómo salir del liberalismo?
72. S. Strangc, Dinero loco PAIDÓS
73. R. Gargarella, Las teorías dala justicia después de Rawls Barcelona • Buenos Aires • México
Titulo original: Mad Money
Publicado originalmente en inglés, en 1998, por Manchester University Press,
Manchester SUMARIO

Traducción de Caterina García y Josep Ibáñez

Cubierta de Víctor Viano

Agradecimientos 9
Abreviaturas 1 I

1. El casino se ha vuelto loco 13

¿Por qué loco? La imagen del casino. Qué ha cambiado y qué sigue igual
desde Casino Capitalism (1986). El contexto de la globalización y un
mundo de post-Guerra Fría con «amenazas sin enemigos».

2I nnovaciones 35
El cambio tecnológico ha sido tan ra'pido en el negocio financiero como en
los ordenadores o en las telecomunicaciones. Innovaciones como los deriva-
dos, la titulización y los fondos de cobertura, junto con la velocidad de la
comunicación electrónica, han creado un casino mayor y más ra'pido.
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del copyright, bajo
las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier
medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la
3. Apuntalamientos políticos: el eje Estados Unidos-Japón 57
distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos. El eje Estados Unidos-Japón es crucial para la buena gestión de las crisis
financieras. Pero desde los años ochenta han aparecido nuevas debilidades
• 1998 by Susan Strange
en la relación.
© 1999 de la traducción, Caterina García y Josep Ibáñez
@ 1999 de todas las ediciones en castellano,
Ediciones Paidós Ibérica, S.A., 4. Apuntalamientos políticos: Europa desunida 77
Mariano Cubí, 92 - 08021 Barcelona El otro débil vínculo político en el sistema financiero global es el de Fran-
y Editorial Paidós, SAICF,
Defensa, 599 - Buenos Aires cia y Alemania. ¿Que- posibilidades tiene la UEM? ¿Será el euro fuerte o
http://www.paidos.com débil frente al dólar?

ISBN: 84-493-0779-1
Depósito legal: B-42.511/1999 5. Wall Street y otros casinos 97
¿Son Wall Street y otras bolsas un peligro para la economía mundial?
Impreso en Gráfiques 92, S.A., Lecciones de los años treinta y de los años ochenta. ¿Es el factor contagio,
Av. Sucarrats, 91 - 08191 Rubí (Barcelona) como lo fue en Asia en 1997, una imperfección nueva en el sistema fi-
Impreso en España - Printed in Spain nanciero?
182 Dinero loco
para irse al extranjero en busca de mayores beneficios. El Barings fue uno de
tantos, aunque su dirección eta excepcionalmente laxa y confiada. Entretan-
to, en todo tipo de frentes todo el mundo estaba intentando hacerse con el
negocio ajeno: los bancos de compensación con el de los bancos mercantiles,
las entidades no bancarias con el de los bancos, y los bancos con el de las so-
ciedades de crédito hipotecario."
Los sucesivoígobiernos tarjes y laboristas reaccionaron con una retahíla
de nuevas leyes (19.7-, 1974;1977, 1979 y todavía más en los años ochen-
ta). El famoso Big Bang de 1986 fue sólo uno más de los pactos políticos en
los que, a cambio de la desregulación, los gobiernos reiteraron su voluntad
de realizar reformas legislativas. A modo de preparación, la ley de Servicios
Financieros había establecido el Consejo de Valores e Inversión (SIB, Securi-
ties and Investment Board) como nuevo guardián. Por debajo del SIB, en un
segundo nivel, se situarían siete organizaciones autorreguladas diferenciadas,
que serían responsables de supervisar el cumplimiento de las normas. Resu-
miendo una larga historia, cabe decir que el SIB no tenía ni los recursos ne-
cesarios ni el poder sancionador para prevenir y castigar las infracciones fi-
nancieras. En 1997 se decidió reemplazarlo con un super-SIB que reuniría
bajo el mismo techo a todas las oficinas reguladoras que proliferaron duran-
te los años noventa con la implicación del Departamento de Comercio e
Industria (Departament of Trade and Industry), la Oficina de Fraudes Gra-
ves (Serious Fraud Office) del Ministerio del Interior, y la Autoridad de la
Asociación de Valores y Futuros (Securities and Futures Securities Associa-
tion Authority) —por no mencionar el Servicio de Hacienda (Internal Re-
venue Service) y varios organismos mixtos como Lloyd's, que contaba con
auditores para llamar al orden a sus clientes.
El cuadro se complicó con el solapamiento entre las normas de esos ór-
ganos nacionales y la Comisión Europea en Bruselas y el BPI (véase el capí-
tulo 9). Parecía como si el deseo británico de conjugar la «liberalización» (es-
to es, desregulación) de los servicios financieros y la adecuada regulación de
la empresa lucrativa privada sólo provocase la presencia de demasiada gente
de por medio. Sin embargo, el rumbo que ya había tomado Gran Bretaña se-
ría probablemente el seguido por otros países europeos y por Japón. En com-
paración con otros centros financieros, al ser mayor y más abierta, y al estar
implicada en más tipos de operaciones financieras complejas, la City de Lon-
dres se está encontrando antes que el resto con los problemas de regulación
implícitos a un sistema político de gobiernos nacionales que se enfrentan en
un sistema financiero transnacional integrado.
13. Para detalles al respecto, véanse: Story y Walter (1997, capítulo 8), Hall (1987), Moran
(1984) y Heane y Pringle (1994).
Capítulo 9
NUESTROS GUARDIANES INTERNACIONALES
Una vez que los reguladores nacionales han sido presa de las fuerzas de
la innovación y la integración financieras que escapaban a su control (como
vimos en el capítulo anterior), el centro de atención se desplaza hacia las
posibilidades de establecer sistemas de control negociados a nivel interna-
cional.
Por supuesto, las finanzas no son el único ámbito político en el que los
problemas sociales y económicos han superado los límites de la autoridad
estatal. Existen otros, como el calentamiento de la Tierra, la gestión de los
bosques, la imposición de la competencia frente a los monopolios, los de-
rechos de propiedad, o los derechos políticos de los disidentes. Pero la re-
gulación financiera es sin duda uno de los ámbitos más urgentes, y del que
llevan ya ocupándose algunos años dos instituciones internacionales muy
diferentes, el BPI y el FMI, tal y como apuntamos en el capítulo 2. ¿Qué
nos aporta su experiencia, así como la de otras instituciones interguberna-
mentales, con respecto a su potencial para tomar el relevo de los regulado-
res nacionales?
El. BANCO DE LOS BANCOS CENTRALES
Aunque el 13PI se remonta a 1930, en realidad no intervino hasta que
tuvo que ocuparse de la banca privada en los años setenta, tras dos graves
quiebras bancarias que dieron la voz de alarma en 1974. Una de ellas, ya
mencionada, fue la del Franklin National Bank de Nueva York, vinculada
a la voluminosa compraventa de eurodivisas en Londres. La responsabili-
dad sobre estas operaciones especulativas quedaba a medio camino entre
los supervisores bancarios británicos y los estadounidenses, de modo que,
para bien o para mal, a fin de mantener la confianza, ambos optaron por
una operación de rescate en la que la FDIC puso 2.000 millones de dólares
y un sindicato de bancos europeos se hizo con el negocio; por su parte, el
propietario, Robert Sindona, acabaría siendo encarcelado por fraude y robo
(Spero, 1979).
Laotra quiebra, la del Bankhaus Herstatt, fue más un accidente que
un crimen, aunque también se produjo como consecuencia de la especula-
184 Dinero loco
dein con divisas. El 26 de junio de 1974, en lugar de dejar que el Herstatt
acumulase el impago de millones de dólares en concepto de operaciones en
Nueva York, los supervisores bancarios alemanes lo cerraron de golpe a las
15:30, hora alemana, y el Bundesbank cesó las compensaciones de las ope-
raciones realizadas por el Herstatt. El agente estadounidense de éste, el
Chase Manhattan Bank, se negó a pagar las deudas del Herstatt, transmi-
tiendo así advertencias de pánico al mercado de divisas de Nueva York. En
tres días el importe de las compensaciones cayó de 60.000 millones de dó-
lares a 36.000 millones. El mercado interbancario prácticamente cerró sus
puertas a muchos pequeños bancos. A continuación siguieron grandes dis-
cusiones sobre quiénes eran los culpables y quiénes pagarían a los acreedo-
res. El Bundesbank fue criticado por actuar con demasiada lentitud y sin
considerar la diferencia horaria con los mercados de Nueva York. Actuó pa-
ra compensar a los depositarios, pero el daño causado al mercado interban-
cario fue más difícil de reparar (Deane y Pringle, 1994, págs. 153- 1 55).
El resultado llegó en septiembre con una declaración del Grupo de los
Diez banqueros centrales por la que manifestaban ser conscientes del pro-
blema del prestamista de última instancia y decidían crear un comité,
conocido por el nombre de su primer presidente, Peter Cooke, como el Co-
mité Cooke o, más formalmente, el Comité de Basilea sobre Supervisión
Bancaria. En 1975 fue negociado y acordado el primer Concordato de Ba-
silea, que pretendía resolver la cuestión de quién asumía qué responsabili-
dades.' Como observaba sagazmente Joan Spero, aunque fue un paso im-
portante «en razón de las diferencias nacionales y de la dinámica competitiva
de la banca internacional, la gestión internacional sigue limitándose a pro-
cedimientos informales de consulta» (Spero, 1979, pág. 191).
Y así se demostró. El principio del Concordato de 1975 parecía bas-
tante sencillo: cuando los bancos operaban en el extranjero, las autoridades
de su país de origen eran responsables de su conducta general, mientras
que las operaciones en el extranjero eran responsabilidad de las autoridades
de acogida, y en todo caso ambas autoridades deberían intercambiarse la
información relevante. Hasta aquí ningún problema. Pero en la práctica
aparecían áreas grises que cada autoridad consideraba que correspondían a
la otra parte. También se daba el caso de países en los que la regulación so-
bre depósitos mínimos exigidos a los bancos permitía que éstos ocultasen
información importante a los reguladores. Y luego estaban los paraísos fis-
1. El Concordato era un concepto típicamente europeo. «Concordatos» era el nombre que,
en los años veinte, se dio a los acuerdos informales entre Mussolini y el Papa sobre las competencias
respectivas del Estado italiano y el Vaticano en materia de educación, impuestos, etc. Al igual que
los executive agreements en Estados Unidos, estos Concordatos no serían equiparados con los tratados
entre gobiernos, pero las partes los consideraban vinculantes.
Nuestros guardianes internacionales 185
cales, que constituían un incentivo para que los bancos buscasen las lagu-
nas del Concordato.
Uno de éstos fue el Banco Ambrosiano. En 1982, el cuerpo de su pre-
sidente apareció colgado del puente Blackfriars de Londres. El banco tenía
deudas impagadas por valor de 1.300 millones de dólares, y como la mayo-
ría de ellas fueron contraídas por una compañía de su grupo domiciliada en
Luxemburgo, el Banco de Italia acudió al rescate del banco madre, pero sos-
teniendo que era Luxemburgo y no Italia el responsable de las deudas de esa
compañía del grupo. Pero Luxemburgo tenía una unión monetaria con Bél-
gica y no tenía un banco central propio. La respuesta del Comité Cooke fue
la adopción; en 1983, de un Concordato revisado que responsabilizaba a los
bancos madres de la supervisión de aquellas compañías de su grupo que
pudieran poseer, ya fuera en el país de origen o en el extranjero, otros ban-
cos o compañías de seguros (como en el caso del Banco Ambrosiano). Si el
banco central del que dependía el banco madre consideraba que esas com-
pañías no eran supervisadas de forma adecuada, debería cerrarlas definiti-
vamente (Deane y Pringle, 1984, págs. 157-158; Gurwin, 1983).
Peter Cooke ha declarado que el del Ambrosiano era un «caso absolu-
tamente excepcional». Y así fue, pues los desastres bancarios acostumbran
a serlo. Pero pese al Concordato reformado, no fue el último desastre. Du-
rante años se había escabullido de la supervisión el fraudulento y corrupto
Banco de Comercio y Crédito Internacional, de propiedad pakistaní, que
operaba en Luxemburgo, y que por razones fiscales estaba domiciliado en
las islas Caimán. La historia sólo salió a la luz en 1991, cuando fue cerrado
de golpe (Kochan y Whittington, 1991). Otros desastres que costaron ca-
ros fueron manejados por los gobiernos nacionales: el del Continental Illi-
nois en Estados Unidos en 1984, 2 el del SMH, un banco alemán que el año
anterior, saltándose las normas, prestó en exceso a un arriesgado negocio de
construcción y lo mantuvo a flote hasta que fue vendido al Lloyds Bank; o
el de las sucursales de Johnson Matthey rescatadas por el Banco de Ingla-
terra. Estos y otros ejemplos dejaban en evidencia los agujeros cada vez ma-
yores en la supervisión por parte de los bancos centrales. Incluso en los años
ochenta, la competencia creciente empujó a los bancos a diversificarse con
negocios nuevos y arriesgados, a dedicarse a operaciones «fuera de balance»
que reportaban pingües ingresos al margen del negocio bancario regular y,
de una u otra forma, les condujo a soslayar o pasar por alto las regulaciones.
2. Fue un rescate caro que costó 6.000 millones de dólares y según el cual, de hecho, el go-
bierno tenía que nacionalizar un banco que había permitido a una sucursal de Oklahoma ir dema-
siado lejos en negocios vinculados al petróleo. Las costumbres del responsable directivo, entre las
que se encontraba ir al trabajo con una máscara de Mickey Mouse, pasaron desapercibidos a la di-
rección de Chicago.
186 Dinero loco
Pero no fueron estos desastres los que llevaron al BPI a una nueva fase en
su papel de protector. En lugar de pretender que los bancos centrales se pu-
siesen de acuerdo sobre sus respectivas responsabilidades, pasó a intentar que
lo hiciesen sobre normas comunes aplicables a los bancos que estaban bajo el
control de cada uno de los bancos centrales. Tal era la esencia del Concordato
de 1988, que acordaba estándares de adecuación de capital para asegurar que
todos los bancos mantuviesen reservas suficientes para sus activos (esto es,
préstamos) en caso de que éstos perdiesen valor. La iniciativa del cambio no
provino de Basilea sino del Congreso estadounidense. Desde 1983, los bancos
venían presionando políticamente a la Fed para que se asegurase, mediante un
acuerdo internacional, de que no se encontrasen en injusta desventaja en el
competitivo negocio internacional, y exigían que los bancos extranjeros res-
petasen las mismas normas sobre adecuación de capital que los bancos esta-
dounidenses. Esta presión política, que desembocaría en 1988 en un nuevo
Acuerdo de Basilea, invalidó las dudas de muchos banqueros en activo sobre
la posililidad de adoptar regulaciones nacionales que unificasen los estándares
relativo a lo que un banco podría contabilizar como su «capital». El acuerdo
de Basilea fue precedido de acuerdos bilaterales, pues Paul Volcker consiguió
primero el apoyo de Gran Bretaña y luego el de un Japón reticente.
El sistema japonés, tal y como se describió en el capítulo anterior, ofre-
cía un apoyo estatal mucho más sólido que el del imprevisible sistema es-
tadounidense. Aumentar las reservas para llegar al estándar 8/1 de Basilea
significaba que los bancos japoneses tenían que recortar sus préstamos y al
mismo tiempo poner de lado más beneficios para aumentar su capital.
Aunque no siempre fue reconocido abiertamente, muchos japoneses pen-
saron que el Concordato de 1988 no era otra cosa que una astuta artimaña
de los estadounidenses para vengarse del éxito de las industrias de exporta-
ción japonesas en los mercados mundiales a costa de los bancos japoneses.
Algunos pensaron incluso que contribuyó al estallido de la «economía de
burbuja» en 1990 y a la subsiguiente recesión prolongada de Japón. Lo que
está claro es que no contribuyó a mejorar las relaciones políticas entre los
dos países (véase el capítulo 3). •
Durante los ocho años siguientes el Comité Cooke hizo todo lo que ra-
zonablemente pudo para conciliar las contradicciones entre la práctica ban-
caria y la regulación nacional relativa a la adecuación de capital. ¿Debía
aplicarse a todos los bancos, o sólo a los que operaban a nivel internacional?
¿Cómo debía ser calificado y definido el capital de un banco? Éstos eran só-
lo dos de los muchos problemas de interpretación:
El ,Comité de Basilea intenta continuamente pulir sus normas de capi-
tal y suprimir las anomalías, tapar agujeros y ampliar su cobertura para con-
trolar, entre otros, los riesgos de contratación, así como el riesgo crediticio.
Nuestros guardianes internacionales 187
Los bancos reaccionan a la antigua: ingenian formas de salvar o minimizar el
impacto de las normas. Con la ayuda de abogados pueden reagrupar algunos
de sus activos en conceptos que evitan, o al menos reducen, las reservas que
se les deben deducir según las normas de Basilea. También pueden dirigir
deliberadamente sus nuevos préstamos hacia categorías clasificadas como de
bajo riesgo (Deane and Pringle, 1994, pág. 164):
Para 1996, el BPI prácticamente había tirado la toalla con respecto a
las normas de adecuación de capital, pues abandonó toda la idea del acuer-
do sobre los estándares comunes de supervisión de la banca. Este cambio
radical no se percibe con facilidad al leer sus infomes anuales, que obvia-
mente se centran en los logros positivos de la institución. Sin embargo, el
director general del BPI, Andrew Crockett, ha explicado en un estudio no
oficial por qué una política desarrollada durante veinte años acabó siendo
abandonada (Crockett, 1997). Comentaba que ningún sistema regulador
era perfecto, y la aplicación de normas estándar a bancos de sistemas ban-
carios nacionales muy diversos topaba con todo tipo de dificultades y dile-
mas. La clasificación de los activos de un banco en categorías con diferentes
requisitos de capital (como había intentado el BPI a través de sus categorías
de doble nivel para activos de capital) había demostrado su arbitrariedad y
que podía ser incluso contraproducente. Buena parte de su funcionamiento
dependía del prestatario (grande o pequeño) y del grado de diversificación
de los préstamos de un banco. La adopción de estándares a nivel mundial
era muy difícil de acordar y todavía más difícil de aplicar, de ahí que no cu-
piera contar con los estándares comunes de adecuación de capital.
Por ello, a partir de entonces, el BPI dependería de sus poderes de
persuasión, especialmente sobre los reguladores en países de Asia y Amé-
rica latina que hasta hacía poco habían formado parte de su selecto club.
Al ampliar el número de sus miembros, el BPI esperaba conseguir apoyo
para el documento 25 Principios Esenciales de la Supervisión Bancaria Eficaz,
publicado en abril de 1997. Tal esperanza consistía en que los bancos
centrales, por el bien de los intereses nacionales de sus países, recomen-
dasen esos principios esenciales a los bancos que estaban bajo su cuidado.
Si les hacían ver las ventajas de adoptar condiciones de mayor transpa-
rencia y si conseguían que los intermediarios financieros marcasen sus
carteras al mercado (esto es, que fijasen precios de acuerdo con los precios
existentes en el mercado), los bancos, las entidades no bancarias y otros
actores financieros adquirirían los conocimientos, la cualificación y los in-
centivos para autolimitarse al tomar riesgos en función del tipo de ne-
gocio que realizasen, de con quiénes lo realizasen, y de la fortaleza de sus
reservas (Crockett, 1997). Por supuesto, faltaba por ver si este egoísmo
encauzado primaría sobre la búsqueda de beneficios en un negocio tan al-
 •
188 Dinero loco
tamente compe tivo como el de la banca, especialmente en los mercados
emergentes.'
Hasta cierto punto, eran circunstancias que escapaban al control del BPI las
que en cualquier caso lo forzaban irremediablemente a cambiar su imagen pre-
via, más bien eurocéntrica. Al establecer en Francfort el Instituto Monetario Eu-
ropeo (el precursor de un banco central europeo), la UE abandonaba de hecho de
la oficina de Basilea que había sido su sede desde principios de los años setenta.
Este abandono dio al BPI la oportunidad de ampliar no sólo el número de sus
miembros, sino también el abanico de sus actividades a través de los seguros. És-
te era otro mercado antes regulado a nivel nacional, pero que gracias a la presión
de Estados Unidos, ahora se estaba internacionalizando, en la medida en que los
estados permitían a los aseguradores extranjeros competir con los nacionales.
También hay cuestiones técnicas en las que el BPI puede ser útil en tan-
to que promotor y fuente de consejo técnico. Por ejemplo, en 1990 el Grupo
de los Diez bancos centrales acordó unos estándares mínimos para las liqui-
daciones interbancarias que gradualmente fueron adoptados. Gracias a los
avances en la tecnología electrónica, en 1996 el Comité sobre Sistemas de Pa-
go y Liquidación del Grupo de los Diez pudo proponer algunas mejoras adi-
cionales en la compraventa de divisas, derivados y valores. Tradicionalmen-
te, las compensaciones entre los bancos se realizaban al final de cada día de
trabajo pero, como mostró hace mucho tiempo el caso del Herstatt, las dife-
rencias horarias podían crear desajustes entre el momento en que el compra-
dor liquidaba sus cuentas y el momento en que el vendedor recibía los fondos.
Un error que impidiese liquidar a tiempo podría llegar a provocar una cade-
na de errores que pondría en peligro el sistema. En principio, la tecnología
electrónica actual permitirá que todos los centros financieros del mundo uti-
licen un sistema de liquidación bruta en tiempo real con el que todas las trans-
ferencias bancarias tendrán lugar automáticamente y al mismo tiempo.
Todo lo expuesto ponía de manifiesto que el BPI seguía siendo nece-
sario: como foro, como fuente de datos sofisticada y centralizada para los
bancos, y cada vez más como vía de incorporación a actividades consultivas
para los frágiles sistemas bancarios de los mercados emergentes. Cuando
estallasen las crisis, que sin duda estallarían, los teléfonos de emergencia
siempre conectados entre reguladores vinculados al BPI serían una forma
de ajustar, o casi, la velocidad de la toma de decisiones políticas con la ve-
locidad de respuesta a los acontecimientos en los mercados.'
3. El Financial Times ha comentado en sus editoriales que puede que en todo el mundo no
haya más de treinta bancos con el nivel de sofisticación y disciplina necesarios para construir y apli-
car de manera efectiva modelos de riesgo crediticio, lo cual hace que muchos bancos no se vean afec-
tados por los estándares internacionales.
4. Una buena pregunta es la planteada por Javier Santiso (1997) en el sentido de si la tec-
nología disponible en los mercados no ha sobrepasado la capacidad de los gobiernos y organizacio-
nes internacionales para reaccionar con suficiente rapidez.
Nuestros guardianes internacionales 189
¿CUÁNTOS SALVAVIDAS LANZARÁ EL FMI?
Mientras que hacia finales de los años noventa el BPI estaba práctica-
mente abdicando su autoridad reguladora en los propios bancos, el FMI
actuaba cada vez más como prestamista de última instancia del mundo. Se-
guro de que siempre podría encontrar las fuentes de financiación necesv.-
das, el FMI lanzaba y suministraba salvavidas financieros a un número
considerable de países asiáticos y latinoamericanos. En el verano de 1997,
Estados Unidos dejó claro que esto era lo que pretendía, en lugar de dejar
que los países asiáticos gestionasen su propio sistema de apoyos mutuos.
Pero quizá a largo plazo la decisión no fue acertada. Quizá hubiese sido
mejor dejar que los asiáticos se las arreglasen, de modo que cuando los
mercados se tragasen todos sus recursos (como probablemente ocurriría)
los propietarios de algunos fondos de cobertura y de otros fondos no po-
drían recuperar su dinero. El sistema financiero internacional podría haber
sobrevivido a tal incumplimiento de/acto del mismo modo que sobrevivió
a los incumplimientos de/acto de los imperios otomano y chino, o al de la
URSS después de la revolución de 1917.
Una cosa era que en África el FMI actuase con el Banco Mundial como
inspector de políticas nacionales supuestamente orientadas al ajuste es-
tructural. Los fondos utilizados eran relativamente pocos y por ello los ries-
gos para el FMI y para el Banco Mundial serían fácilmente controlables. Si
los programas de ajuste estructural raramente conseguían sus objetivos,
eran sobre todo los africanos los que lo padecían. Sin embargo, enviar
inmensos salvavidas a Asia era algo muy distinto. Una vez lanzados, la in-
fluencia política del donante se reducía inevitablemente. Los fondos de
ayuda se entregaban, pero era discutible el poder de las misiones del FMI
para cambiar la dirección política de las economías asiáticas. Un estudio
muy serio de Louis Pauly sobre la evolución de la supervisión multilateral
de las economías nacionales, desde la Sociedad de Naciones hasta el FMI,
revela un profundo escepticismo sobre este papel del FMI (Pauly, 1997, ca-
pítulos 6 y 7).'
Al FMI le gusta aparecer como una organización creada en los años
cuarenta como fruto de una sabia previsión y cuyo desarrollo desde enton-
ces ha seguido un camino bien trazado. Se sugiere así que la continuidad ha
5.I.a conclusión de Pauly, ya anunciada en el título de Who Bloc-sed Me Bankers?, es que, a me-
nos que exista entre las grandes economías la colaboración política necesaria y suficiente para man-
tener «estabilidad económica razonable y prosperidad creciente», el FMI está abocado a tener pro-
blemas: «Incluso los ciudadanos de los estados líderes empezarán a preguntarse, con razón, por qué
tienen que someterse a decisiones sobre las que están perdiendo el control, y por qué las autorida-
des políticas responsables se están volviendo impotentes al respecto. Será entonces cuando comien-
ce la retirada de los mercados globales» (Pauly, 1997, pág. 143).
190 Dinero loco
marcado su importancia creciente en la economía de mercado mundial. No
es del todo cierto. Ha sido más bien una institución que se ha encontrado
en un lugar en el que ha estado disponible para realizar diferentes funcio-
nes en diferentes momentos, y su papel actual no es en absoluto el que se le
asignó en Bretton Woods. Pero, como señaló el troskista belga Ernest
Mandel: «Si el FMI no hubiese existido, tendría que haber sido inventado»
(Strange, 1986, pág. 94). Su historia en este contexto sólo importa en la
medida en que puede dar pistas sobre su papel real y potencial, presente y
futuro. La cuestión es si se adecua a las demandas que se le plantean o si las
constricciones surgidas en el pasado seguirán limitando su eficacia. Dicho
en pocas palabras, el FMI ha pasado por tres encarnaciones, separadas por pe-
ríodos en los que sólo existía por inercia (y por los ingresos —bancarios—
independientes de sus estados miembros). Durante la primera década que
siguió a 1947 se mantuvo inactivo ya la espera de la convertibilidad de las
monedas europeas en 1958, cuando se inauguró el sistema de tipos de
cambio fijos diseñado en Bretton Woods. El sistema fue abandonado por
Estados Unidos en agosto de 1971, cuando Nixon desvinculó al dólar de
la paridad con el oro y lo dejó flotar (a saber, hundirse en relación al yen y
al marco). El entierro formal del sistema dio paso a los cambios flotantes en
1973, lo cual dejó al FMI en otro limbo en el que no tenía un papel real.
Su objetivo había sido proveer financiación a corto plazo a aquellos países
con problemas de balanza de pagos que amenazaban sus tipos de cambio
fijos. Si no había paridades fijas ya no eran necesarias las atribuciones pen-
sadas para el FMI, y la supervisión que éste realizaba no tenía, pues, justi-
ficación alguna.
Pero las instituciones internacionales no abandonan el escenario mun-
dial con facilidad. En el caso del FMI, la segunda encarnación le llegó a
raíz de los problemas de los PMO. Éstos aparecieron inicialmente después
de 1974 con la subida del precio del petróleo, y después de 1981 con la su-
bida de tipos de interés que desencadenó la crisis de la deuda en la década
de los ochenta.' Los PPME, incapaces de pagar los intereses de su deuda ex-
terna, ya no digamos el principal, acudieron al FMI en busca de ayuda
(cuando falló todo lo demás). La ayuda de éste no fue para los más necesi-
tados, ni para los que tenían el mejor historial de cumplimiento de las nor-
mas del FMI, sino para aquellos cuyos apuros eran más susceptibles de
amenazar la estabilidad del sistema internacional (Pauly, 1997, pág. 115).
6. Es ésta una simplificación excesiva. Bajo presión estadounidense, el FMI siempre se ha-
bía mostrado dispuesto a apoyar la libra esterlina y a ayudar a Gran Bretaña en las crisis de pago
(como en 1960, en 1968 y nuevamente en 1976). El paquete otorgado por el FMI al gobierno labo-
rista de Callaghan en 1968 fue una primera prueba importante sobre la eficacia real de la condicio-
nalidad y supervisión que el FMI ejercía sobre los gobiernos nacionales.
Nuestros guardianes internacionales 191
La tercera encarnación del FMI se solapa con la egunda, pero sus im-
plicaciones van más lejos. El FMI es quien lanza y controla los salvavidas
financieros para aquellos gobiernos (como el de Tailandia o Corea del Sur)
cuyos bancos en dificultades contagian a los mercados bursátiles extranje-
ros y nacionales. Aunque éste es el papel que ha situado al FMI en el can-
delero internacional a finales de los años noventa, sus orígenés se remon ;
tan a principios de los años sesenta. Fue entonces cuando se gestaron las
normas básicas sobre el momento y las condiciones en que el FMI podría
adquirir los fondos necesarios a fin de actuar como prestamista de última
instancia.
La negociación sobre las reglas básicas preparó el terreno a una inno-
vación de 1962 denominada Arreglo General sobre Préstamos (GAB, Gene-
ral Arrangement ro Borrow; y no Acuerdo General sobre Préstamos, Ge-
neral Agreement to Borrow), un arreglo sobre todo entre Estados Unidos y
Francia, con el apoyo de Países Bajos y Bélgica. Frente a estos protagonis-
tas, el FMI tenía un papel secundario, aunque era el beneficiario en la me-
dida en que sus recursos contributivos (las cuotas de los miembros en oro,
en divisas fuertes y en monedas nacionales) se veían casi doblados por el
GAB, pero sólo bajo condiciones negociadas. La idea de que el FMI pudie-
se intermediar (como un verdadero banco, tomando prestados fondos que
prestaría cuando fuese necesario) surgió de una de las grandes mentes crea-
tivas de las finanzas internacionales, Ed Bernstein, primer director de In-
vestigación del FMI y una gran pérdida para éste cuando dimitió a finales
de los años cincuenta. En 1959, en un seminario de Harvard lanzó la idea de
que el FMI utilizase dinero prestado. Aproximadamente durante el año que
siguió, los limitados recursos del FMI se convirtieron en un tema canden-
te debido a que Gran Bretaña había acudido tanto a ellos que, en 1961, la
caja del FMI estaba casi vacía.
Para el dólar, la libra esterlina era la primera línea de defensa, así que
los negociadores estadounidentes pronto empezaron a tratar con los fran-
ceses (poco entusiastas al respecto) sobre los términos en que los otros paí-
ses ricos acordarían mantener su nivel. Por aquel entonces, el general De
Gaulle y sus consejeros en París ya creían que el sistema de Bretton Woods
y el FMI daban a Estados Unidos, en tanto que mayor país de reserva de di-
visas del mundo, un privilegio exagerado sobre el resto. Sólo después de
muchas discusiones acordaron suscribir la creación de una cesta de mone-
das de la que el FMI podría retirar fondos, pero sólo si los europeos decidían
colectivamente que era necesario. Hasta ese momento, según los artículos
del acuerdo del FMI,.sólo Estados Unidos había gozado del poder de veto so-
bre las decisiones de la organización. Este delicado pacto, recogido infor-
malmente en un intercambio de cartas entre el gobernador del Banco de
Francia y el FMI, no sólo puso límites al control de Estados Unidos sobre
192 Dinero loco
las operaciones del FMI, sino que también dispersó el poder de Washing-
ton hacia París, donde se encontraban los otros firmantes del GAB: el de-
nominado desde entonces Grupo de los Diez y sus grupos de trabajo en la
OCDE, con sede en París (Strange, 1976, págs. 105-117 y 121-124).
Tras el rescate de México en 1995, era evidente que el GAB no se ade-
cuaba a las necesidades y que era políticamente obsoleto en la medida en
que se trataba de un acuerdo Estados Unidos-Europa y no de un acuerdo
mundial: Se necesitaría entonces un Nuevo Arreglo sobre Préstamos. ¿Pe-
ro qué dimensiones debería tener? Sobre el papel, los recursos del FMI eran
de unos 200.000 millones de dólares, pero al menos la mitad de esta can-
tidad correspondía a divisas que nadie quería. La mayor parte de la otra mi-
tad estaba destinada a ayudas financieras asiáticas. ¿Sería el gobierno esta-
dounidense capaz de convencer al Congreso de que aceptase un aumento de
las cuotas, de manera que éstas permitiesen contar con recursos suficientes
para futuros salvavidas? ¿Qué pasaría si India y Brasil necesitasen ayuda si-
multáneamente? A veces, como en el caso tailandés, al FMI se le pide sólo
que complete contribuciones bilaterales de vecinos regionales. Pero no
existe certeza alguna de que esto siempre ocurra sin un Nuevo Arreglo so-
bre Préstamos. Como en 1962, aquellos que contribuyesen a él podrían
exigir un derecho de veto individual o colectivo. ¿Cómo podría organizar-
se? En el momento de escribir estas líneas, estas cuestiones de calado se-
guían siendo discutidas en Washington, y cabe imaginar que también en
Tokio y en las capitales europeas. Entretanto, cada salvavidas ha de ser pen-
sado ad hoc y lanzado con rapidez en condiciones de crisis.
Las propuestas de rescate inicialmente formuladas por la ASEAN para
Tailandia e Indonesia mostraban que existía cierto apoyo político a los sal-
vavidas regionales: una solución asiática para un problema introducido en
Asia por inversores occidentales volubles y por especuladores occidentales
desalmados como George Sotos (ésta era al menos la opinión inicial del
presidente malasio Mahathir). Para Tailandia, la contribución de 4.000
millones de dólares por parte .del FMI, sumada al paquete inicial de
17.000 millones de dólares, no era más que una muestra de apoyo y de apro-
bación. Pero la dimensión de la crisis de Corea del Sur hizo cambiar de opi-
nión con respecto a los rescates regionales. Sólo del FMI, bajo la influencia
de las preocupaciones estratégicas y financieras de Estados Unidos, cabía
esperar un salvavidas lo suficientemente grande. En 1983 fue Japón el que
decidió unilateralmente ayudar a Seúl para que no tuviese que acudir al
FMI. Entonces fue suficiente un préstamo de 3.000 millones de dólares.
7. Aunque parezca sorprendente, Japón fue país firmante del acuerdo de 1962, pese a no ser
todavía miembro de la OCDE ya haber sido excluido del CATE Las actitudes europeas hacia los
asiáticos no habían cambiado mucho desde los años veinte.
Nuestros guardianes internacionales 193
Esta vez, Corea pedía 20.000 millones de dólares, cifra que pronto demos-
traría ser insuficiente.
De este modo, mientras los problemas y las demandas que llegan al
FMI se han multiplicado, las constricciones políticas básicas en torno a
sus funciones no han variado. El consentimiento y la cooperación de los
gobiernos nacionales con respecto a cualquier Nuevo Arreglo sobre Présra-,
mos o a cualquier ampliación de las competencias del FMI como presta-
mista de última instancia son hoy igual de necesarios que en 1962. Esen-
cialmente, las reglas básicas no han cambiado. Éstas son importantes
porque el FMI, como prestamista de última instancia, no es como un ban-
co central que goza del respaldo del poder estatal para mandar, para crear
crédito («imprimir dinero», por decirlo así), y para castigar o echar el cie-
rre a aquellas empresas privadas recalcitrantes. Como mostró el análisis
histórico de Pauly sobre los esfuerzos de supervisión internacional realiza-
dos por el FMI, incluso cuando sus miembros aportaban dinero (mediante
aumento de las cuotas, derechos especiales de giro, mayores facilidades de
diverso tipo), no le otorgaban, porque no podían, poder para controlar ni
las políticas fiscales de los estados ni la conducta de los bancos y los mer-
cados (Pauly, 1997). A este efecto, es de utilidad la distinción que Pauly
hace entre la responsabilidad hacia arriba (accountability), la obligación de
todos los miembros del FMI de realizar consultas y dar explicaciones, im-
plícita en el concepto global de supervisión multilateral, y la responsabili-
dad hacia abajo (responsibility), que vincula a cada uno de los miembros, en
virtud del sistema político internacional, únicamente con sus ciudadanos
(Pauly, 1997, pág. 141). Esta idea queda más que demostrada acudiendo al
historial de las misiones del FMI en algunos de los estados con gobiernos
más débiles, incompetentes, divididos o corruptos. En Zaire, en Kenia, en
Egipto o en Rusia, el FMI puede aconsejar y proponer, pero en última ins-
tancia sólo deciden los líderes políticos del país. Además, la historia mues-
tra que los gobiernos de los principales miembros del FMI se desentienden
con facilidad de los problemas del sistema financiero internacional en favor
de sus propias dificultades internas. Cuando éstas se agudizan, como en Es-
tados Unidos en 1933, en Japón en 1997, o incluso en Alemania en 1990,
la cooperación internacional suele meterse en el congelador.
Éstas no son las únicas limitaciones del FMI en su papel de guardián.
Está acostumbrado a tratar con gobiernos y con funcionarios de Ministerios
de Finanzas que a menudo tienen las mismas concepciones profesionales e
ideológicas que el personal de las misiones. Tomemos, por ejemplo, la re-
lación del FMI con Gran Bretaña en los años setenta. Tanto el Tesoro como
el Banco de Inglaterra aceptaron de buen grado las condiciones impuestas
por el FMI a cambio de apoyo a la libra esterlina (límites a la expansión del
crédito interno y al gasto público). Aunque entre algunos ministros labo-
194 Dinero loco
ristas estas medidas no fueron bien acogidas, el ministro de Hacienda,
Denis Healey, dejó constancia de la voluntad del gobierno para aplicarlas.
Pero la supervisión de los bancos y de las sociedades de valores era harina
de otro costal, como muy bien saben las brigadas antifraude y cualquier
funcionario nacional dedicado a la regulación de esos sectores. Y, sin em-
bargo, eso es precisamente lo que exigen al FMI las condiciones impuestas
por los salvavidas asiáticos: imponer condiciones y pedir la desclasificación
de información sobre créditos morosos otorgados a los amiguetes políticos
y sobre compromisos de inversión en suntuosos proyectos estatales, caso de
Malasia.
Consideremos las transformaciones en los sistemas financieros de las
que se habrán de ocupar las misiones del FMI. Para empezar, en todas par-
tes los bancos se han vuelto mucho más vulnerables que en el pasado a la
competencia de entidades no bancarias (véase el capítulo 2). A medida que
se desmoronaban las «murallas chinas» y que las entidades no bancarias
les arrebataban depósitos y negocios, los bancos se veían tentados por ope-
raciones más arriesgadas. Al mismo tiempo, los bancos supervisores de
muchos países, empezando por Estados Unidos, reducían los estándares
aplicables a los bancos con objeto de regular de igual modo a bancos y a so-
ciedades de valores (Dale, 1994, pág. 175). La cuestión de fondo es saber si
los bancos se diferencian en algo de las entidades no bancarias cuando en-
tran en el negocio de valores. Tradicionalmente se consideraba que los ban-
cos eran vitales para la economía en general y que, por ello, necesitaban ma-
yor apoyo y supervisión. Cabe entonces plantearse si esto sigue siendo así
(Dale, 1994, págs. 192-193). La siguiente cuestión, de carácter estratégico
y político, sería si cabe relajar las nomas aplicables a los bancos en aras de la
justicia o si hay que endurecer las normas aplicables a las empresas de valo-
res en aras de la seguridad. ¿Está el FMI verdaderamente cualificado para to-
mar una decisión esencial como ésta, de carácter altamente político?
En segundo lugar, los bancos son vulnerables con respecto a sus direc-
tivos y a sus empleados. Operadores que van por libre, como Nick Leeson,
pueden hundir un banco como el Barings cuando se libran a complejas ope-
raciones con derivados. Ahora que, efectivamente, el BPI ha llegado a la
conclusión de que los bancos deben controlar sus propios negocios, la cues-
tión de fondo es saber si los directivos son competentes para hacerlo (y si, co-
mo sugería en 1995 el caso de Daiwa en Estados Unidos, ellos o sus regu-
ladores estatales están dispuestos a hacerlo). Se plantea la disyuntiva de si
funcionará la estrategia de «manos fuera» o si habrá que buscar una alterna-
tiva algo más radical. Las dudas surgen, primero, en relación a la capacidad
de los supervisores bancarios internos para no perder la estela del acelerado
cambio tecnológico en las finanzas (véase el capítulo 2); en segundo lugar,
las dudas se refieren a la voluntad de los directivos bancarios en mercados
Nuestros guardianes internacionales 195
emergentes como Tailandia o China para ejercer el mismo control pruden-
te que se esperaría de un banco estadounidense 6 europeo. Una de las con-
diciones de los fondos de rescate del FMI es la reforma financiera, pero es
más que dudoso que en la práctica las misiones del FMI tengan la cualifi-
cación y el poder coercitivo para imponer a los bancos asiáticos la transpa-
rencia adecuada.
Por lo que respecta a operadores que van por libre o a directivos des-
honestos o encubridores, las sociedades modernas ofrecen pocas alternati-
vas a la prisión en tanto que pena por los crímenes imputados. Aunque se
pudiese conseguir tal pena superando la oposición de los astutos abogados
defensores, la experiencia de Mike Milken en prisión no es muy disuasoria
para los demás. La sanción victoriana de la vergüenza pública y el aisla-
miento social necesita de una moralidad compartida, impensable en el
mundo de hoy. Quizá sólo una catástrofe financiera que provocase su-
frimientos y pérdidas muy extendidas podría cambiar el signo de la opi-
nión sobre el tratamiento que la sociedad debería dar al crimen financiero.
El tema de los paraísos fiscales será una buena prueba para saber hasta qué
punto las actitudes políticas están o no cambiando (véase el capítulo 7).
OTROS ORGANISMOS INTERNACIONALES
Trasladar responsabilidades que antes eran de regulación nacional a las
burocracias internacionales plantea un problema adicional, que es el nú-
mero excesivo de éstas. Un plato no sale bien cuando hay demasiados coci-
neros, especialmente si cada uno utiliza una receta diferente. Por ejemplo,
a la OMC se le ha encargado (por insistencia de Estados Unidos) que llegue a
un acuerdo internacional sobre la liberalización de los servicios financieros.
Pero lo que esto provoca, como ha demostrado la experiencia de Brasil y de
otros países, es un aumento de la competencia y, con ella, de los riesgos que
se asumen. No todo el mundo está de acuerdo en que la mejora de la efica-
cia debida al aumento de la competencia compense los riesgos que se to-
man al operar en los mercados financieros desregulados (Key, 1998).
El interés de la UE por crear un mercado único de servicios financieros
como complemento necesario a una moneda única europea plantea com-
plicaciones adicionales. También pone de relieve los obstáculos políticos en
el camino de la coordinación de la regulación bancaria . interestatal. Es lo
que Story y Walter (1997) denominan, sin exagerar, «la batalla de los sis-
temas». Desde muy pronto, el ritmo de la política británica pasó a estar
marcado por las decisiones cruciales que se tomaban en Estados Unidos, y
no en Europa. Como explican en su último capítulo, Londres se convirtió
en los años sesenta en el mercado de las eurodivisas y, tras la supresión de
196 Dinero loco
los controles de cambio en 1979, en el mercado puntero para las euro
acciones, que fue uno de los negocios en expansión en los años ochenta.
Hasta la mitad de las acciones negociadas en Londres llegaron a ser extran_
jeras, en su mayoría alemanas o japonesas. El Big Bang de la desregulación
en 1986 no era simplemente el reflejo de la ideología de los conservadores,
sino que con él Gran Bretaña espetaba unirse a Nueva York y a Tokio como
tercer pilar financiero mundial (Story y Walter, 1997). Tal y como decía
List en el siglo xix, el operador fuerte en los servicios financieros es, como
en otras cosas, el que va por su cuenta. Contra la protección francesa e ita-
liana, los británicos encontraron aliados en la Comisión Europea, en Holanda,
por supuesto en Luxemburgo, y en los bancos y el gobierno alemanes. La
Segunda Directiva de la Banca que la Comisión finalmente acordó en
1989, tenía dos objetivos: ayudar a Europa a no perder comba con Estados
Unidos y con Japón en los servicios financieros, y proveer los fundamentos
financieros para el Mercado Único. Pero su interpretación dio lugar a lo
largo de los años noventa a negociaciones imbricadas en las que aquéllos
que eran aliados en un tema podían estar enfrentados en otros. No existía
una base política estable para la propuesta reguladora. Al igual que en
otros muchos temas, la percepción común de una Europa unida coexistía
con fuertes rivalidades y conflictos nacionales por intereses económicos.
Esto provocaba anomalías e incertidumbres, áreas grises de solapamiento
entre la autoridad del BPI y de la UE, y constituía incluso una razón aña-
dida por la que el establecimiento de un sistema mundial de regulación fi-
nanciera seguía siendo un sueño inalcanzable.'
La sopa de letras de las burocracias internacionales no se limita al BPI,
el FMI, el BERF y la UE. Otro jugador de segunda fila, pero a tener en
cuenta, es la OCDE. En los años sesenta, cuando el sistema de paridades fi-
jas estaba bajo la presión de los mercados, la atención se concentró más en
la OCDE que en el BPI o en el FMI. Europeos y estadounidenses se encon-
traban en el Grupo de Trabajo 3 de la OCDE para discutir los problemas
de balanzas de pagos surgidos entre ellos y la forma de solucionarlos.9 Sin
embargo, desde 1972 el Grupo de Trabajo 3 dejó paso a otros órganos de la
OCDE, como el Comité de Mercados Financieros y, desde 1980, el Grupo
de Expertos en Banca.
8. La historia, completa pero compleja, de la economía política relativa a los esfuerzos euro-
peos recientes por reformar/regular sus empresas financieras es explicada por Story y Walter (1997,
capítulos 9 y 10, págs. 250-306).
9. Los lectores quizá se pregunten qué les ocurrió a los Grupos de Trabajo 1 y 2. Éstos nos
dan la pista de una historia posterior. El Grupo de Trabajo 1 fue establecido para ocuparse del pro-
blema de los movimientos de capital a corto plazo, los cuales han sido, corno sabemos, la fuerza de-
sestabilizadora en las crisis de los años noventa en México, Tailandia y Corea. Ni Estados Unidos ni
Gran Bretaña lo apoyaron, sus miembros nunca fueron nombrados, y nunca llegó a reunirse.
Nuestros guardianes internacionales 197
Esto no es todo. Existen una serie de organizaciones semioficiales o no
oficiales con sus propias ideas e intereses. Una es la IOSCO, que origina-
riamente era una red interamericana formada por la SEC estadounidense y
sus organismos equivalentes tanto a nivel nacional como regional (caso de
Canadá), pero que en 1986 fue ampliada y creó una pequeña secretaría. Sus
objetivos declarados eran el intercambio de información entre reguladores,
el establecimiento de criterios y el seguimiento de su aplicación, y la pro-
visión de ayuda mutua a estos efectos. Manifestaba así el mismo tipo de
preocupación profesional colectiva que había llevado a la Asociación Inter-
nacional de Operadores de Obligaciones (International Association of Bond
Dealers) a diseñar sus propias normas con respecto a horas de liquidación,
tipos de contratos, etc., cuando los gobiernos no consiguieron regular el
creciente negocio mundial de la compraventa de obligaciones. Pero, por
descontado, sus recomendaciones servían de poco si no iban acompañadas
del respaldo de las autoridades gubernamentales nacionales. Así que la
TOSCO ha sido la vía por la que los intereses privados han determinado los
objetivos públicos, tal y como ha destacado Geoffrey Underhill:
El carácter cerrado de las comunidadeS políticas y la dependencia cre-
ciente de reguladores y supervisores con respecto a los intereses privados del
mercado han comportado que los estándares de regulación sean cada vez más
coincidentes con las preferencias de los principales actores del mercado glo-
bal... De hecho, en el orden financiero global persiste la tensión entre la ne-
cesidad de eficacia en la gestión de crisis y en la regulación preventiva, y la
necesidad de tratar más abiertamente las opciones de que disponen los esta-
dos en materia de política financiera... [Es] el antiguo dilema relativo al
equilibrio sostenible entre intereses muy particulares e intereses públicos
más amplios (Underhill, 1997, pág. 43).
Otra organización no oficial, bastante más pretenciosa, es el llamado
Grupo de los Treinta, que surgió en los años ochenta en Nueva York como
un think tank, pero que pronto consiguió el apoyo de ex banqueros centra-
les y distinguidos economistas. Recientemente, uno de sus grupos de tra-
bajo, copresidido por un ex Interventor de la Moneda estadounidense y por
el supuesto presidente de uno de los grandes bancos británicos, presentó un
informe que hacía de la necesidad de BPI virtud. No es que el informe
plantease que el alejamiento de los estándares bancarios comunes supusie-
se un contratiempo, es que defendía directamente que la autosupervisión
por parte de los bancos era, de hecho, más eficaz. Los mercados se encar-
garían de ello: «La velocidad y complejidad de la innovación en los merca-
dos, el rezago inevitable de los supervisores, y sus desventajas reales para
competir por los servicios de personal capacitado, apuntan a que las insti-
198 Dinero loco
tuciones privadas deben tomar la responsabilidad» (Heimann y Alexander,
1997). Por si alguien pensaba que esto era como pedir a cazadores furtivos
que se ocupasen de la conservación de las aves de caza, se utilizaba el en-
gañoso argumento de que un gran banco conocido por autorregularse con
rigor, ganaría ventaja competitiva con respecto a sus competidores menos
estrictos. La razón más probable para este entusiasmo súbito por la auto-
rregulación era que a los grandes bancos internacionales dinámicos les pa-
recía que a menudo los reguladores estaban desinformados y hacían perder
el tiempo a todo el mundo. Al fin y al cabo, la gestión del riesgo era asun-
to suyo.
LA OPINIÓN DE LOS EXPERTOS
Parece, pues, que por diferentes razones las instituciones internacio-
nales no tienen todas las respuestas: porque en buena parteSe han rendido,
como el BPI; porque probablemente carecen de pericia y recursos, como el
FMI; porque se encuentran divididas por conflictos internos, como la UE;
o simplemente porque se enfrentan entre ellas en una lucha de todos con-
tra todos.
¿Qué dicen al respecto los expertos, los científicos sociales de la uni-
versidad y los responsables de las políticas públicas? ¿Se les ha ocurrido al-
guna idea brillante? Quizá haya alguna brillante, pero también hay mu-
chas especiosas o ingenuamente tontas. De entre las muchas disponibles
sólo seleccionaré dos, pues serán suficientes para mostrar con qué facilidad
se confunde, especialmente entre los economistas, el deber ser con el poder
ser, y cómo incluso los expertos que más deberían saber pueden inducir
erróneamente al lector a pensar que existen sencillas soluciones técnicas o
institucionales para los difíciles problemas políticos de la regulación fi-
nanciera. Una es la propuesta de un estándar bancario internacional de tipo
universal. Otra es la propuesta de mecanismos internacionales para la ges-
tión de los estados insolventes sin recursos suficientes para devolver o pa-
gar el servicio de las deudas contraídas con fuentes de crédito tanto públi-
cas como privadas.'°
El profesor Morris Goldstein, del Institute for International Econo-
mics con sede en Washington, ha propuesto un ambicioso plan en torno a su
estándar bancario internacional. Este contaría con el acuerdo de los gobier-
10. Aunque esto está más relacionado con cuestiones de deuda internacional que con las re-
gulaciones de los bancos, sí está indirectamente relacionado, pues si un Estado corriese el riesgo de
ir a la quiebra tendría incentivos poderosos para regular el funcionamiento de sus bancos y merca-
dos financieros y evitar que éstos lo pusiesen de nuevo en peligro.
Nuestros guardianes internacionales 199
nos de países desarrollados y en desarrollo, y establecería estándares de con-
tabilidad, pondría restricciones a los bancos estatales y a la interferencia
gubernamental, y ofrecería seguros a los depósitos de los clientes de los
bancos según el modelo estadounidense, de modo que su actividad iría
mucho más allá de la de los supervisores bancarios de la mayoría de países.
Al igual que el Sistema de la Reserva Federal, el estándar bancario inter-
nacional seguiría un sistema de dos niveles, pero los miembros serían
los gobiernos en lugar de los bancos, aunque el mantenimiento de las nor-
mas correspondería a estos últimos. ¿Y quién garantizaría que esto es así?
Goldstein propone una combinación del FMI y el Banco Mundial (Golds-
tein, 1997). Aunque se cura en salud advirtiendo que el estándar bancario
internacional no es la panacea o una solución suficiente frente a las prác-
ticas bancarias negligentes o corruptas, el autor insta a los gobiernos a
«ponerse a trabajar con carácter de urgencia». No lo han hecho por tres
buenas razones: no existe acuerdo suficiente sobre la naturaleza del proble-
ma, ni sobre el funcionamiento que debería tener un sistema financiero
seguro, ni sobre la administración en la práctica de un acuerdo de princi-
pios (Kapstein, 1992).
En resumen, la propuesta de Goldstein tiene todos los defectos lógi-
cos de los planes internacionales para el desarme o para la protección de
los derechos humanos. Hay un problema (los estados guerrean con armas; los
bancos corren riesgos imprudentes) y hay una solución «obvia» (eliminar
las armas por acuerdo internacional; establecer estándares internacionales
sobre los bancos). De paso, la propuesta también presupone de algún mo-
do que las soluciones que funcionan en Estados Unidos, como los segu-
ros de depósitos que pagan todos los bancos y el contribuyente, pueden
funcionar en todo el mundo. Hace así caso omiso de la experiencia de las
sociedades asiáticas, según la cual la dirección gubernamental y la gestión
del crédito han tenido en su conjunto bastantes buenos resultados, por lo
que quizá no deberían ser abandonadas a la ligera, y en cualquier caso no
antes de que se estableciesen las instituciones reguladoras para controlar a
los bancos.
Otra idea ingenua es la de un tribunal internacional de quiebras que
ejerza de árbitro entre acreedores cuando un deudor soberano no puede pa-
gar sus deudas. El primero en mencionar tal propuesta fue Jeffry Sachs en
1995, pero en el Institute for International Economics fue recogida por John
Williamson y, más recientemente, por Marcus Miller (Miller y Zhang,
/997). En cualquier quiebra, desde el siglo lux, lo esencial ha sido inter-
poner una autoridad legal entre el deudor y los acreedores mediante el
nombramiento de un síndico con poderes sobre los activos del deudor. En
otras palabras, debe haber un poder político legítimo respaldado por el Es-
tado. El objetivo, como dice Miller, es evitar que los acreedores se lancen
200 Dinero loco
indecorosamente a por los activos restantes del deudor, de tal modo que, o
bien otra empresa Pueda retomar el negocio, o bien éste pueda ser liqui-
dado y disuelto de manera ordenada. No existe analogía alguna con los
apuros de un estado soberano insolvente, aunque históricamente se han
dado muchos casos: la Rusia zarista, el imperio otomano, el régimen man-
chó de China, y más recientemente muchísimos otros. ¿Cómo han reac-
cionado los otros estados y por qué? Los únicos casos en que los deudores
soberanos insolventes han sido de verdad «puestos en liquidación» han si-
do estados pequeños, pobres, débiles y/o estados en los que las grandes
potencias tenían fuertes intereses estratégicos. Ejemplos al respecto se-
rían: las repúblicas caribeñas, el control de cuyas aduanas fue tomado
por los marines de Estados Unidos en la primera década del siglo XX;
Egipto bajo el condominio anglofrancés en los años ochenta del siglo xix; o
Alemania y Japón bajo la ocupación que siguió a 1945. Ninguno de estos ca-
sos fue solventado por acuerdo internacional. Incluso la administración de
Austria o Hungría por la Sociedad de Naciones en los años veinte fue acor-
dada bilateralmente por británicos y franceses, una vez más por razones es-
tratégicas (Pauly, 1997, págs. 52-56). En muchos otros casos más recientes
el tratamiento de la insolvencia estatal no tenía como objetivo contener a
los acreedores para que no se comportasen como buitres, sino salvaguardar
el sistema manteniendo la ficción de que el deudor no era de hecho insol-
vente y tarde o temprano pagaría sus deudas. No existen ni el marco legal
ni la voluntad política para el establecimiento de un tribunal internacio-
nal de quiebras, y esta verdad fundamental está por encima de cualquier
cálculo matemático rebuscado que parta de la falsa analogía con la deuda
empresarial.
Resulta más convincente la propuesta alternativa de un consejo de
obligacionistas encargado de la negociación de la reorganización de la deu-
da estatal (Eichengreen y Portes, 1996)." Pero es poco probable que con-
siga apoyo político por la simple razón de que los gobiernos de los princi-
pales acreedores no se mueven por motivaciones predecibles ni coherentes.
Así era en tiempos de Palmerston y así sigue siendo hoy. De modo que ca-
da acuerdo de reescalonamiento desde los años cincuenta ha tenido que ser
negociado individualmente entre los acreedores. El Club de París y el Club
de Londres han sido lo máximo que los estados han conseguido institucio-
nalizar para la gestión de la deuda estatal (véase el capítulo 6; también
Prout, 1976).
Continuar examinando proyectos académicos similares para la crea-
ción de nuevas instituciones sería una pérdida de tiempo y un ejercicio es-
11. Véase Eichengreen y Portes (1996, págs. 35-37), cuya conclusión es bastanre clara: un tri-
bunal de quiebras es una idea «poco realista».
Nuestros guardianes internacionales 201
téril. Los historiadores se acordarían de todos esos viejos planes olvidados
que diseñaron en su mayor parte juristas idealistas en los años treinta para
reformar la Sociedad de Naciones a fin de transformarla en un verdadero
garante de la paz internacional. La garantía de la paz y la estabilidad fi-
nancieras internacionales es un objetivo igualmente loable, pero en los
años noventa, como en los treinta, muchos sueños utópicos pueden ser más
una traba que una ayuda, pues al animar a la gente a soñar con un mundo
ideal, la distraen de lo que de verdad puede hacerse en el mundo real.
No puede decirse fácilmente lo mismo del impuesto sobre las transac-
ciones de divisas propuesto por James Tobin (Tobin, 1990). La idea ha ge-
nerado interés, aunque no mucho apoyo político. El objetivo sería desalen-
tar aquellas transacciones especulativas que son posibles por la compraventa
de futuros, sin por ello ahuyentar la inversión extranjera directa de tipo
productivo. No hay duda de que el volumen de operaciones en moneda ex-
tranjera realmente necesario a efectos de comercio o inversión es bajísimo
al lado del volumen de operaciones orientadas al beneficio especulativo.
Una duda es si los agiotistas potenciales se verían disuadidos sólo por un
pequeño impuesto porcentual sobre sus operaciones. La otra es si las auto-
ridades podrían en la práctica recaudar el impuesto sin restablecer contro-
les de cambio, a tenor las tecnologías avanzadas ahora disponibles para la
contratación financiera a corto plazo.
Otra propuesta radical sería conseguir un acuerdo multilateral sobre
una versión moderna y actualizada del concepto de «bancos limitados»
(«narrow banks»), de Henry Simon. Su Economic Policy for a Free Society
(1948) sugería que sólo los «bancos limitados» deberían estar autorizados
a aceptar depósitos y a retribuir las cuentas de sus clientes, que manten-
drían reservas equivalentes al 100 % de sus pasivos en préstamos, y que só-
lo podrían realizar algunas inversiones seguras. Milton Friedman, James
Tobin y James Pierce compartían una opinión favorable al respecto (Croe-
kett, 1997, pág. 30). Crockett explica que la idea de los bancos limitados
no ha conseguido aceptación porque los depósitarios obtendrían un tipo de
interés muy inferior al de otros bancos comerciales. Sin embargo, la idea se
corresponde en la práctica con la Caja de Ahorros Postal de Japón y con al-
gunos tipos de cajas de ahorros nacionales. En un período de agitación fi-
nanciera creciente, parece posible que las preferencias populares se vuelvan
contra los altos tipos de interés y a favor de mayor seguridad. Llegados a tal
punto, se podría sacar del armario una vieja idea como el impuesto Tobin,
quitarle el polvo, y considerarla de nuevo»
Otro medio propuesto para mantener la confianza en el sistema finan-
ciero en los momentos difíciles es el de los seguros de depósito. Actual-
12. El dinero digital haría sin duda mucho más fácil evadir el impuesto Tobin.

202 Dinero loco
mente, éstos funcionan a nivel nacional, ya sea de manera informal y ad hoc,
o a través de una institución patrocinada por el Estado, como la FDIC es-
tadounidense. En cualquier caso, los gobiernos tienen que encontrar los
fondos necesarios para respaldarlos. Ante los problemas deriVados del con-
tagio financiero, como los sufridos en los últimos años, parecería una solu-
ción lógica el establecimiento de una institución de seguros de depósito fi-
nanciada y dirigida multilateralmente. Sin embargo, la financiación, la
dirección y la protección contra el fraude serían tan problemáticos que tal
idea no resulta ser práctica.
Crockett (1997) también valora los criterios de transparencia reforza-
dos que obligan a los bancos a revelar más detalles sobre sus operaciones,
de modo que los clientes prudentes puedan tener información suficiente
para evitar el trato con los bancos que toman riesgos inadecuados. Su con-
clusión, correcta en mi opinión, es que ésta no es una estrategia suficiente
para aumentar la estabilidad. La experiencia en ámbitos como el tabaquis-
mo o la conducción bajo los efectos del alcohol sugiere que poner informa-
ción a disposición de la gente no garantiza que los comportamientos se
adecuen a ella. La información que los bancos pueden verse obligados a re-
velar es, además, información caduca. A los clientes les resultaría muy di-
fícil, además de ser una pérdida de tiempo, hacer un seguimiento del ries-
go día tras día y semana tras semana. La historia del Barings muestra por sí
misma que incluso la dirección del banco, que tenía acceso a la información
sobre las operaciones de Leeson con derivados japoneses, no actuó hasta que
fue demasiado tarde.
Hasta ahora se han dado pocos ejemplos de acción estatal preventiva
para aislar a actores privados o públicos de la volatilidad contagiosa. Ya he-
mos mencionado los seguros de depósitos. Pero también se han hecho
esfuerzos para proteger a las autoridades públicas de los riesgos de volatili-
dad en los mercados. Por ejemplo, en 1991 la Cámara de los Lores senten-
ció, actuando como instancia de apelación, que los tesoreros de los gobier-
nos locales británicos no podían invertir en swaps de tipos de interés. A la
vista de las pérdidas generadas con posterioridad por los directivos del
Orange County de California, se trataba de una sabia decisión. Su adopción
estaba probablemente motivada por el elevado número de autoridades lo-
cales británicas que habían generado previamente inmensas pérdidas al en-
deudarse en exceso en los mercados de eurodivisas guiado por la impru-
dente creencia de que los tipos de interés no variarían. Sin embargo, según
Ben Steil, la decisión causó grandes pérdidas a más de setenta bancos bri-
tánicos y extranjeros que se habían estado beneficiando de estas operacio-
nes (Steil y otros, 1996).
Otro mecanismo introducido en algunos mercados nacionales después
de la bajada de la bolsa en 1987 fue el denominado «cortacircuitos», que
Nuestros guardianes internacionales 203
suspendía automáticamente las operaciones cuando, por medidas acor-
dadas, los precios oscilaban en exceso y demasiado rápido. En algunas
circunstancias, este período de enfriamiento puede tener un efecto cal-
mante, aunque en otros casos hay quien sostiene que puede ser contrapro-
ducente, al aumentar la presión acumulada como si se tratase del vapor en
una olla a presión.
El hecho es que a finales de los años noventa las circunstancias cam-a
bian demasiado rápido en aquellos ámbitos que afectan a la gobernabilidad
de las finanzas internacionales. A principios de la década todavía podría ha-
ber sido posible creer, como Echan Kapstein, que pa.ra gobernar los merca-
dos financieros globales podía crearse una estructura de dos niveles en la
que se combinasen los sistemas reguladores de los estados-nación en el ni-
vel inferior con la cooperación internacional en el nivel superior, a través
del FMI y el BPI:
Los estados han adoptado acuerdos internacionales como patte de un
esfuerzo constante para conciliar sus intereses prudentes y competitivos, y si
tal cooperación no existiese podría producirse una espiral desreguladora. Al
mismo tiempo, como los bancos centrales siguen siendo nacionales, los
acuerdos de regulación y supervisión se basan en última instancia en el prin-
cipio del control por parte del país de origen de las instituciones financieras
nacionales.
Este capítulo y el anterior sugieren que esto ya no es verdad. El argu-
mento de Kapstein se ciñe a la proposición según la cual «los bancos no son
actores extranacionales, sino empresas muy reguladas que deben identifi-
carse con un territorio estatal». La evidencia nos enseña algo más: que los
bancos se identifican con su Estado cuando necesitan apoyo, pero también
intentan escabullirse de las autoridades reguladoras nacionales siempre que
hay beneficios a la vista2 3
En el ámbito financiero, la innovación, la liberalización y la feroz com-
petencia entre bancos y otras empresas privadas han alterado el delicado
equilibrio entre controles interestatales y controles nacionales que distin-
guía Kapstein.
13. En favor de este argumento se presentan las experiencias supuestamente similares y com-
parables de control a dos niveles sobre los petroleros y sobre las telecomunicaciones. Ninguna de
ellas lo corrobora. La regulación de las operaciones de Los petroleros no depende del Estado del
pabellón, respaldado por acuerdos intergubernamentales, sino de la autoridad del Estado portuario,
respaldada por las condiciones de las aseguradoras navales. Por su parte, la competencia en el mer-
cado global de los servicios de telecomunicaciones, al igual que en las finanzas, ha socavado recien-
temente tanto la autoridad del Estado cuino la fuerza de los acuerdos internacionales auspiciados por
la Unión Internacional de Telecomunicaciones (véase Hills, 1994).
 204 Dinero loco Nuestros guardianes internacionales 205

Un estudio de la Brookings Institution era mucho más prudente con CONCLUSIÓN

respecto ala eficacia de la regulación internacional ya! potencial de armo-
nización de los sistemas reguladores nacionales. Richard Herring y Robert Espero que este repaso bastante breve y necesariamente selectivo de las
Litan concluían que tal armonización no se producirá «en absoluto por opiniones oficiales y académicas actuales permitirá al lector tener un pano-
ahora» y que la mejor forma de evitar el riesgo sistémico sin coartar la in- rama general (insuficiente, a mi entender) del alcance que en los últimos •
novación y la competencia puede ser «poner mayor énfasis en la disciplina años han tenido los cambios en las ideas, los análisis y las políticas. Queda
del mercado en lugar de en la regulación» —de hecho, la misma conclu- para el último capítulo decir {ligo más sobre los conflictos políticos bási-
sión de Andrew Crockett (Herring y Litan, 1995, pág. 11)—. Resulta in- cos que subyacen en los juicios de los expertos sobre las teorías de la econo-
teresante que les parezca bien el concepto de banca limitada, mencionado mía política internacional, así como anticipar el panorama que tenemos
brevemente, como una solución posible al problema de los conglomerados por delante. No puedo pretender saber hacia dónde nos dirigimos, pero sí
financieros. puedo quizá esbozar algunos de los escenarios alternativos. Los lectores de-
En el momento de escribir estas líneas, el tema dominante en los de- cidirán por sí mismos cuál de ellos les parece más verosímil.
bates entre expertos parece ser el de la confianza en la disciplina de las fuer-
zas del mercado, ya sea de forma reticente o estusiasta. En 1997, Michel
Aglietta, un comentarista otrora radical, apreciaba el desarrollo durante los
cinco años previos de una aproximación «pro mercado» que ocupaba el lu-
gar de la aproximación de tipo «regulación con mano dura». Según el mis-
mo Aglietta, sus dos principios esenciales eran: que las autoridades estata-
les deberían reconocer los sistemas de control internos desarrollados por
instituciones privadas, como bancos o sociedades de valores; y que los su-
pervisores internos, por su parte, deberían aplicar acciones correctivas en el
momento adecuado, antes de que apareciese cualquier peligro de insolven-
cia. A su parecer, esto permitiría al banco central o a otro prestamista de úl-
tima instancia a nivel nacional escapar al síndrome de creerse «demasiado
grande para fracasar», que en el pasado comprometió su autoridad y gene-
ró problemas de riesgo moral (Aglietta, 1997).'4 Aglietta sostenía que,
de este modo, los bancos centrales serían libres de reanudar el papel clave de
alerta permanente para proveer liquidez en momentos de crisis. Si compa-
ramos esta fe conmovedora con el historial del Crédit Lyonnais en los últi-
mos años, me da la impresión de que la'esperanza se ha impuesto a la ex-
periencia.
Incluso de Japón nos llegan voces de confianza en la disciplina im-
puesta por el mercado. Al comentar el estudio de Herring y Litan, Yasuhi-
ro Maezawa, del Banco de Japón, se mostraba de acuerdo con ellos en que los
mecanismos del mercado eran mejores que la creación de normas para con-
trolar y disciplinar a los bancos. Maezawa apuntaba acertadamente que
los reguladores a menudo perdían la estela de la evolución del mercado
(Herring y Litan, 1995, págs. 153, 161).

14. Véase también el texto más largo de Aglietta Macromonomie finantiére 0995). De alguna
forma, ambos contrastan tanto en, el tono como en sus conclusiones con sus trabajos anteriores, Re-
gulation et crises da capitalisme (19-26) y, con A. Orlean, La violence de/a monnaie (1982).