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ACCIÓN
Lic. Marco A. Lanz Galera 18 / Colonia Santiaguito / 16776 Xochimilco, D.F. / Tel. 2161 1521
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Programa de Manejo de Riesgos
INTRODUCCIÓN 1
En la medida que los riesgos y amenazas se vuelven más políticos, plantea Cutter 2, se
adoptarán las decisiones de tratamiento sobre la base de criterios sociales, no de proezas
técnicas. De hecho, si reflexionamos sobre los “pequeños” desastres, los que suceden cada
vez con mayor frecuencia 3 en micro-regiones del Valle de México, las alternativas de
solución han privilegiado, en efecto, lo social, aunque la crítica las ha calificado de
populistas.
¿Por qué las personas se resisten a reconocer los riesgos a pesar de la evidencia? Una
posible respuesta podría encontrarse en la visión, que desde la época prehispánica ha
tenido la población sobre la muerte. Sin embargo, nadie pondría en riesgo su vida y la vida
de su familia si percibiera que realmente existe un peligro inminente.
1
Esta introducción forma parte de la Tesina presentada para acreditación del Diplomado en Dirección de
Programas de Protección Civil y Prevención de Desastres presentada por Neftalí H. Gómez Gil Guzmán
2
Cutter, Susan L. (s/f) Respuestas sociales a los riesgos ambientales. UNESCO
3
Es necesario pensar si son los desastres los que suceden con mayor frecuencia o si estos obedecen a las
presiones demográficas que han llevado a las personas a asentarse en zonas de alto riesgo.
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internacionales, en los que nuestro país ha suscrito acuerdos4 5 6 se ha reconocido que ante
los desastres la población más vulnerable es aquella que tiene un menor acceso a recursos
y, dentro de ésta, las mujeres y las niñas y niños son quienes tiene una mayor limitación
para enfrentarlos.
Con este trabajo pretendo identificar, a través de técnicas cualitativas, los factores que
llevan a algunas personas a negar el riesgo y a otras, las menos por cierto, a darse cuenta
de su existencia, pero asumiendo una actitud fatalista que las lleva a permanecer en él. La
información recabada será utilizada en el desarrollo de una metodología para transmitir
mensajes efectivos en comunicación de riesgos a la población.
4
Organización de las Naciones Unidas (1994) Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. 5
a 13 de septiembre de 1994. El Cairo, Egipto.
5
Organización de las Naciones Unidas (1995) Cumbre mundial sobre desarrollo social. 6 a 12 de marzo de
1995. Copenhague, Dinamarca.
6
Organización de las Naciones Unidas (1995) 4ª Conferencia Mundial sobre las Mujeres. 4 a 15 de
septiembre de 1995. Beijing, China.
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En este sentido puede afirmarse que en la vida cotidiana siempre están presentes los
pequeños riesgos, digo pequeños no por minimizarlos, sino porque su materialización no
paraliza el funcionamiento de la colectividad. Pero si las pérdidas –económicas o humanas-
se presentan en un lapso breve, el riesgo se transforma en desastre.
Hay otro término que si bien no es empleado comúnmente en Protección Civil -incluso no
aparece en el vocabulario del CRID- tiene un referente más directo entre las personas. Ésta
7
Centro Regional de Información sobre Desastres América Latina y el Caribe (2001) Vocabulario Controlado
sobre Desastres (VCD): CRID, San José Costa Rica
8 Cortés Trujillo, Engels G. (s/f) La enseñanza de la gestión del riesgo mediante el uso de ejemplos cotidianos.
Conferencia Virtual sobre Teoría y Práctica de las Ciencias Sociales en Situaciones de Riesgos Catastróficos.
Centro Europeo de Investigación Social de Situaciones de Emergencia. Dirección General de Protección Civil,
España
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palabra es: peligro. Si analizamos las experiencias cotidianas, veremos que buena parte de
los señalamientos preventivos y restrictivos van precedidos de la palabra peligro.
García Gómez 9 refiere que en el idioma inglés hay una diferenciación entre riesgo (risk) y
peligro (hazard), identificando al primero como la probabilidad potencial de materialización
del daño y al segundo como la fuente del daño. En español, el uso común trata ambos
términos como sinónimos lo que conlleva a la pérdida de información sobre los parámetros
de la relación entre una entidad-objeto dañina y otra entidad-sujeto afectada.
Con esto tenemos que pensar que en ocasiones la “jerga” técnica limita el desarrollo de
programas eficaces de información, educación y comunicación. Esto no significa que
debamos desecharla, sino que debemos adecuar los mensajes para una población
determinada, introduciendo paulatinamente los conceptos propios de la disciplina.
Otro de los conceptos que es utilizado también por las ciencias sociales es el de
vulnerabilidad y se emplea para referirse a grupos de la población que están más expuestos
a padecer los efectos de la pobreza, que por lo general se expresan como la imposibilidad
para ejercer sus derechos, como por ejemplo, los derechos a la alimentación, a la salud, a
la educación, a una vivienda digna, a un salario remunerador, entre otros. Un derecho
fundamental es el vivir una vida sin riesgos.
9
García Gómez, Andrés (s/f) La aceptabilidad social del riesgo nuclear. Centro Europeo de Investigación
Social en Situaciones de Emergencia.
10
Sjöberg, Lennart y Drotz-Sjöberg, Britt-Marie (1998) La percepción del riesgo. Escuela de Economía de
Estocolmo, Estocolmo, Suecia.
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RIESGO / PELIGRO
Peligro es definido como riesgo o contingencia inminente de que suceda algún mal o como
paraje, paso, obstáculo u ocasión en que aumenta la inminencia del daño11. La sabiduría
popular, ignorada en muchos casos dice: Quién ama o busca el peligro, en él perece. Se
observa que el término riesgo está contenido en la definición de peligro y el segundo es el
que aparece con mayor frecuencia en señales prohibitivas y restrictivas.
Desde esta perspectiva pueden señalarse dos tipos de peligro: el subjetivo que es resultado
de la percepción propia de la persona afectada y el real, que existe por sí mismo
independientemente que la persona potencialmente afectada lo perciba o no.
Esto lleva a pensar que, quien voluntariamente asienta en un lugar determinado como de
alto riesgo, asume un riesgo; mientras que quien desconoce la situación del lugar, se coloca
en una situación de peligro. De igual manera surgen sociedades en peligro y sociedades en
riesgo.
11
Salvat Editores, S.A. (1976) Diccionario Enciclopédico Salvat Universal, Salvat Editores, S.A., Barcelona,
España
12
Op cit
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De acuerdo a las ideas que plantea Ramos Torre 13, vivimos en la época de los riesgos, en la
que todo es y está en riesgo, significando esto que todos los bienes –y personas-, están
expuestos a la eventualidad de un daño. El peligro de reconocer que el riesgo es algo
omnipresente, puede llevar a su trivialización, pero dimensionarlo como algo que nos
expone a daños en nuestra persona y bienes, puede llevar de lo trivial a lo crucial y a lo
dramático.
Ver el riesgo como algo que puede afectar a otros, pero no a mí, ha generado otra discusión
bizantina entre expertos y legos, que ha llevado a la relativización del riesgo que en
ocasiones desemboca es demandas de tipo político que desborda la capacidad de respuesta
de las instituciones jurídicas, políticas y económicas.
Por su lado, los expertos han dividido los riesgos en riesgos de origen natural y en riesgos
de origen tecnológico y han sido tratados a través de métodos y técnicas de las ciencias
exactas, sin considerar que en la realidad el riesgo nunca desencadena un desastre natural
ni tecnológico, sino social porque impacta, finalmente, a quienes habitan en una
comunidad. Esto lleva a pensar si el estudio de los riesgos corresponde a los técnicos o a los
sociales.
13
Ramos Torre, Ramón (2000) Prometeo y las flores del mal: el problema del riesgo en la sociología
contemporánea. Perspectivas sociológicas y principio de precaución. Conferencia Virtual sobre Teoría y
Práctica de las Ciencias Sociales en Situaciones de Riesgos Catastróficos. Centro Europeo de Investigación
Social de Situaciones de Emergencia. Dirección General de Protección Civil, España
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En los últimos años del siglo XX surgen planteamientos que abordan el tema del riesgo
considerando que la vulnerabilidad e incluso la amenaza puede ser resultado de procesos
sociales, económicos y políticos.
Si hay certeza no hay riesgo, así, el riesgo es algo abstracto, que sólo está en la mente, aún
cuando se intente darle un sentido de objetividad.
Así como se carecen de los datos básicos para definir el espectro, el alcance y las respuestas
frente a los peligros ambientales, también se carece de construcciones teóricas que nos
ayuden a comprender los procesos por los cuales se producen los riesgos y de opciones para
la mitigación y la recuperación.
Las primeras investigaciones giraban en torno al interés práctico por saber por qué la gente
se asienta en zonas peligrosas y determinar en qué medida los resultados de las políticas
disminuirían el impacto de tales decisiones de asentamiento. A pesar de los intentos por
desarrollar marcos teóricos sobre el contexto de riesgos, teorías sociales sobre el riesgo y
vulnerabilidad, existe cierta frustración por la falta de una teoría integrada sobre cómo la
gente responde al medio ambiente e interactúa con él. No se ha avanzado mucho en el
análisis longitudinal de los ambientes localizados ni de los cambios temporales en las
respuestas de los habitantes a acontecimientos aislados o a amenazas múltiples.
VULNERABILIDAD
Esta definición es útil cuando queremos dar cuenta de la afectación potencial en términos
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Mansilla 16 hace una diferenciación entre factores físicos y técnicos. Indica que los
físicos tienen que ver con la localización de los asentamientos en zonas de amenazas
y los técnicos con las deficiencias de las estructuras físicas (vivienda, infraestructura,
falta de servicios, etcétera) para absorber los efectos de los agentes perturbadores.
14
Cardona A., Omar Darío (2001) La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de
vulnerabilidad y riesgo. Una crítica y una revisión necesaria para la gestión. Artículo y ponencia presentado
en la International Work-Conference en Vulnerability in Disaster Theory and Práctice. Junio 29 y 30, Disaster
Studies of Wegeningen University and Research Centre, Wegeningen, Holanda
15
Sintetizo en la dimensión social, siguiendo a Mansilla, los factores sociales, políticos, ideológicos,
culturales, educativos e institucionales. Los económicos, por su relevancia, los trato aparte.
16
Mansilla, Elizabeth (2000) Riesgo y ciudad. Tesis Doctoral, Universidad Nacional Autónoma de México,
División de Estudios de Posgrado, Facultad de Arquitectura. México
17
Op cit. Las referencias subsecuentes de esta autora, corresponden al texto citado
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Cardona 18 afirma que cuanto más integrada esté una comunidad, más fácil
resulta absorber las consecuencias de un desastre y que las sociedades son
más o menos vulnerables en la medida que reaccionen como grupo
organizado.
Otra arista tiene que ver con la capacidad de una comunidad para negociar
frente a actores externos o para “volverse problema”, esto es, para plantear
sus demandas en otros niveles de gobierno.
18
Op cit. Las referencias subsecuentes de este autor, corresponden al texto citado
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Factores culturales: Tiene que ver como las personas se perciben a sí mismas
en la sociedad y como colectividad. Cardona señala que en ocasiones los
estereotipos no se cuestionan y se consolidan, trayendo como consecuencia
una influencia negativa en la comunidad.
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19
Cutter, Susan L. (s/f) Respuestas sociales a los riesgos ambientales. UNESCO
20
Campos S, Armando.- Educación y prevención de desastres. UNICEF / FLACSO / Red de Estudios Sociales en
Prevención de Desastres en América Latina
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Una comunidad gana en fuerza social para actuar organizadamente ante los
problemas que la afectan cuando logra superar las desvalorizaciones.
Romper con los estereotipos de ser hombre / ser mujer se constituye como un factor
favorable para la reducción de la vulnerabilidad ya que la equidad de género es una
apertura en la conciencia social que facilita el camino para la construcción de otras
formas de conciencia social.
Al respecto Briceño 21 afirma que la capacidad de las sociedades para enfrentar los
desastres, está determinada principalmente por el nivel de vulnerabilidad social, económica
y cultural. Es justamente en la esfera social en la que las relaciones de género se
transforman en precondiciones para anticipar, preparar para enfrentar y recuperarse de los
desastres.
Una cuestión que es importante dilucidar es si la percepción del riesgo en un grupo familiar
es igual cuando la jefatura recae en la mujer.
21
Briceño, Sálvano (2002) Gender mainstreaming in disaster reduction. Secretariat of the International
Strategy for Disaster Reduction. UN/ISDR, Génova.
22
Cutter, Susan L. Op cit.
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crean una espiral de pobreza y deterioro. Las fuerzas motrices del deterioro ambiental son
el desarrollo y el comercio, además del crecimiento demográfico y la pobreza. Las
catástrofes naturales aceleran el proceso y limitan aún más el uso de los recursos naturales
restantes, muchos de ellos ya gravemente deteriorados.
La pobreza limita las capacidades de mantener, incluso, el ajuste más sencillo, como las
obras de protección debido a la falta de capacitación técnica y de mano de obra para
emprender la mejora, por falta de materias primas para la reconstrucción, o por falta de
acceso a la educación y, por lo tanto, al conocimiento de los programas públicos de
recuperación. Sin capital o sin poder, los pobres, que para empezar suelen vivir en tierras
marginales, acaban siendo desplazados. Comienza así una odisea de refugiados
ambientales, que son las víctimas olvidadas; básicamente mujeres y niñ@s, un subgrupo, a
menudo más incapacitado para ajustarse a los riesgos ambientales.
La urbanización es uno de los procesos clave que influyen en la vulnerabilidad frente a los
riesgos ambientales. El resultado de las mega ciudades no sólo es la sobrepoblación, sino el
crecimiento hacia áreas de mayor propensión natural a las catástrofes.
Estar vivos, por sí mismo, representa un riesgo, al igual que los riesgos laborales,
domésticos, deportivos, de tránsito, etcétera. De igual manera la evaluación del riesgo es
multidisciplinaria, cada una con su propia metodología. Las estimaciones de riesgo son uno
de los principales resultados de las evaluaciones de riesgo y consisten en descripciones
estadísticas del riesgo en cuestión, tomando como base la información disponible. Las
estimaciones de riesgo inspiran cierto grado de confianza porque basan su probabilidad de
ocurrencia en análisis estadísticos; pero cabe aclarar que la certeza no existe en ese ámbito.
resultan de los procesos de decisión. Se trata de un proceso que puede ser altamente
político.
Los investigadores sociales en análisis de riesgo han identificado varias dimensiones del
riesgo que influyen en su percepción. Algunas personas juzgan el riesgo sobre la base de la
posibilidad de que ocurra un evento dado, mientras que otras lo hacen pensando en los
efectos y consecuencias de ese evento.
Algunos de los factores que influyen en la percepción del riesgo en las personas son:
d. La incertidumbre
k. Los orígenes
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Op cit
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altas
Habilidades personales Las personas que no tienen conocimientos o entrenamiento sobre
riesgos emiten estimaciones más altas
Discreparía de lo que señalan con respecto a los factores de educación, ingreso y
habilidades personales, ya que, a reserva de comprobarlo a través de la metodología
propuesta, la evidencia indica que a menor educación, menor ingreso y menores
habilidades personales, la estimación del riesgo es menor.
Las decisiones sobre la aceptación de la existencia de los riesgos pueden ser hechas a nivel
individual o a nivel colectivo; siendo éste último donde el conflicto de valores y decisiones
a menudo se valora como un hecho en el que hay ganadores y perdedores y, por lo tanto,
la toma de decisiones es más difícil y controversial.
Por percepción se entiende aquello que captamos a través de los órganos de los sentidos.
Esto nos remite a la interiorización de aquello que tiene un referente real y en el caso que
nos ocupa, la percepción del riesgo, es algo que difícilmente podemos captar por ser algo
abstracto, que sólo existe como concreto en quien lo valora.
24
Gutiérrez, Ileana (s/f) El efecto igualador del riesgo. Cátedra CTS+1 Argentina-Uruguay Primer Seminario
OEI-UBA. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura
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Es cierto que la capacidad de vivir con riesgos es una cualidad intrínseca del ser humano. El
grado de dificultad con el cual aceptamos el riesgo está influenciado por un gran número
de factores subjetivos que resultan difíciles de cuantificar. A menudo ignoramos o
relativizamos numerosos peligros y percibimos solamente un número reducido de ellos,
magnificándolos, implicando en ellos una evaluación de costo-beneficio.
La reducción de los riesgos sólo se llevará a cabo mediante grandes cambios en la sociedad.
Las soluciones geotécnicas aportarán una mitigación a corto plazo, pero a la larga
exacerbarán los peligros. Para poder plantear soluciones estructurales y no sólo
coyunturales, debe resolverse primero el problema de por qué la gente se asienta en
lugares peligrosos, cómo responden y se ajustan a los riesgos y que tipos de programas de
mitigación son los más apropiados para cada microrregión.
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Hasta ahora se ha realizado una revisión del riesgo, del peligro, de la vulnerabilidad y de los
desastres integrando el componente social. Sin embargo, esto lleva forzosamente a
reflexionar que para la prevención igualmente se debe considerar éste, partiendo del
conocimiento de la percepción que tienen del riesgo los habitantes de los asentamientos.
CARACTERÍSTICAS DE LA REGIÓN
En el caso que nos ocupa, sitios de alto riesgo en Xochimilco, encontramos asentamientos
en laderas inestables, cañadas y en cauces naturales. Además, se encuentra deficiente
cimentación de las viviendas y falta de elementos estructurales.
Las familias que habitan en asentamientos en las zonas de riesgo tienen, en términos
generales, un bajo nivel de ingreso –argumento principal para justificar la compra de tierras
en esas zonas- que se refleja en las características de las viviendas, la mayor parte con
materiales provisionales, de uno o dos cuartos, sin cocina, sin baño en algunos casos, sin
servicios básicos. Las “obras de mitigación” que llegan a efectuar son sin la asesoría técnica
que asegure que los pocos recursos invertidos realmente disminuyen el riesgo.
Zona de montaña constituida por roca basáltica con alto grado de permeabilidad
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Una característica especial de ésta parte de la frontera verde es la zona chinampera, única
en el mundo, siendo declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO en 1992. Otra
peculiaridad de Xochimilco es la biodiversidad y sus recursos naturales.
Después de los sismos de 1985 y debido a la presión social por una vivienda digna a bajo
costo, surge una especulación inmobiliaria clandestina que tiene como origen la falta de
rentabilidad de las actividades agropecuarias.
Los asentamientos irregulares han afectado de igual manera la zona de montaña que la zona
lacustre con el impacto consecuente al ecosistema.
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LA PROPUESTA
Considero que uno de los mayores retos para llevar a cabo acciones con las comunidades
asentadas en lugares de alto riesgo es el reconocimiento de los factores que inciden en la
falta de percepción de los factores que ponen en peligro, en primerísimo lugar, la integridad
física de quienes ahí viven, de sus bienes y del entorno.
Las acciones deben tener un componente de información, pero también uno de educación
que lleve a la toma de acciones de prevención y de mitigación de los riesgos, así como de
salvaguarda de la vida.
La convergencia de intereses entre los mensajes y las instituciones que los difunden se
centra en la transmisión de un mensaje que contribuya a reducir el riesgo que permita
transitar de la mera preocupación al desarrollo de esfuerzos por mejorar cualitativa y
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Tener una visión clara de la información que se requiere y de las fuentes para
adquirirla, que deben ser homogéneas.
Difundir los resultados de las investigaciones sobre riesgos entre toda la población
y particularmente entre las de alto y mediano riesgo, así como entre todos
aquellos que pudieran verse involucrados en la atención del problema.
Citando a Gloria Brastchi 26, la conciencia del riesgo y de los desastres debe involucrar a la
25
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (1998) Encuentro Regional sobre Desastres Naturales y
Planificación de los Asentamientos Humanos. Quito, Ecuador
26
Bratschi, Gloria (1995) Comunicando el desastre. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad
Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina.
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METODOLOGÍA
Para tener una información precisa y de primera mano utilizaremos el modelo de Análisis
de vulnerabilidades y capacidades, que es una metodología participativa, entendiendo ésta
como el diagnóstico en el que las personas: reconocen su situación, seleccionan sus
problemas, se organizan para buscar datos, para analizarlos, para sacar conclusiones,
ejercen en todo momento su poder de decisión, están al tanto de lo que hacen los demás,
ofrecen su esfuerzo y experiencia para llevar adelante una labor en común 27.
Percepción del riesgo: Deberá considerar las especificidades culturales, que son
27
Prieto, Daniel (1985) Diagnóstico de comunicación. Manuales del CIESPAL, Editorial Belén, Quito, Ecuador.
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2. Organizaciones:
Durante el proceso diagnóstico es necesario identificar los canales por los cuales la
población recibe información de las autoridades y específicamente sobre desastres y que
confianza tienen en ellos.
La discusión se basa en una guía que permite mantener la reunión centrada en el objetivo
determinado. La guía contiene el objetivo y las preguntas de discusión abierta. Para
determinar cuántos grupos se necesitan se requiere recopilar la información pertinente,
generar hipótesis del tema de estudio y continuar la organización de grupos hasta que la
información esté completa.
El tamaño aceptable de un grupo para trabajar con esta metodología es de ocho a diez
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Esta técnica permite identificar tanto las capacidades (fortalezas) como las vulnerabilidades
(debilidades) de una comunidad, con objeto de que los proyectos, tanto de desarrollo como de
emergencia o de rehabilitación, sean efectivos en el refuerzo de las primeras y la reducción de las
segundas. Se puede utilizar tanto para el diagnóstico preliminar, como para el diseño, seguimiento
y evaluación de los proyectos.
El Análisis de Capacidades y Vulnerabilidades (ACV) fue elaborado por Mary Anderson y Peter
Woodrow 29 a finales de los años 80 en el marco del Proyecto Internacional de Ayuda/Desarrollo,
realizado en la Universidad de Harvard con la colaboración de más de 50 organizaciones no
gubernamentales y con el apoyo financiero de diferentes donantes. El resultado fue publicado en
1989 en su célebre libro Rising from the Ashes. Development Strategies in Times of Disaster. Como
el título indica, el objetivo de dicha investigación consistió en dilucidar en qué forma deben
28
El desarrollo de este apartado toma como fuentes las siguientes publicaciones:
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (2006) What is VCA. Geneva
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (2006) How to do VCA. Geneva
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (2006) VCA toolbox. Geneva
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (2006) VCA training. Geneva
29
Anderson, M. B. y P. J. Woodrow (1989), Rising from the Ashes. Development Strategies in Times of Disaster,
Westview Press-UNESCO, Boulder (Colorado)-París. Reeditado en 1998 por Intermediate Technology
Publications, Londres.
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planificar las agencias de ayuda sus intervenciones de forma que satisfagan las necesidades
inmediatas de las personas afectadas por un desastre, pero que, al mismo tiempo, promuevan el
desarrollo a largo plazo, en vez de menoscabarlo (ver vinculación emergencia-desarrollo).
Dicho proyecto, así como el marco del ACV, están basados en tres supuestos de partida principales:
a) Nadie “desarrolla” a otra persona. Las personas y sociedades se desarrollan ellas mismas,
con o sin la ayuda de agencias externas. Por lo tanto, las personas son partícipes no sólo de
determinados proyectos o programas, sino del desarrollo en sí.
b) El desarrollo puede definirse como un proceso a través del cual se reducen las
vulnerabilidades y se incrementan las capacidades.
c) Los proyectos y programas de ayuda nunca son neutrales en cuanto a su impacto sobre el
desarrollo. Cuando los esfuerzos de la ayuda no están orientados hacia el desarrollo, no
refuerzan las capacidades de las personas sino que intensifican sus vulnerabilidades.
La principal contribución del enfoque del ACV es que no se centra sólo en las vulnerabilidades de las
comunidades afectadas por una determinada crisis, sino que analiza también sus capacidades, esto
es, sus recursos o fortalezas. La estimación únicamente de las causas de la vulnerabilidad ha llevado
con frecuencia a concebir a los afectados por los desastres como “víctimas” pasivas y dependientes
de la ayuda exterior, ignorando que incluso en esas circunstancias disponen de medios útiles para
afrontar la adversidad y sentar las bases de su desarrollo. Toda sociedad tiene vulnerabilidades y
también capacidades, incluso durante y después de un desastre, que es el resultado de una falta de
capacidades suficientes para afrontar una crisis o catástrofe.
Otro elemento clave en este marco del ACV es la distinción entre vulnerabilidades y necesidades.
Las necesidades, en un contexto de emergencia, se refieren a los requerimientos inmediatos a corto
plazo para la supervivencia o la recuperación tras el desastre. Por el contrario, las vulnerabilidades
se refieren a factores de largo plazo, muchos de ellos derivados de las estructuras socioeconómicas,
que limitan la capacidad de respuesta o resistencia de una población ante una catástrofe. Mientras
que las necesidades surgen de la misma crisis y son de relativamente corto plazo, las
vulnerabilidades preceden al desastre, dificultan el afrontamiento del mismo y perduran tras él. Esta
distinción es crucial, dado que la mayoría de las intervenciones de ayuda en contextos de desastre
se orientan a satisfacer las necesidades inmediatas, en lugar de a reducir las vulnerabilidades, por
lo que tienen un efecto más de alivio que de curación.
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El marco del ACV consiste en una matriz que permite clasificar tanto las vulnerabilidades como las
capacidades de las comunidades (más que de los individuos), así como de poblamientos, regiones e
incluso países, si bien al aumentar la escala geográfica se pierde definición en los valores
examinados. Dado que las capacidades y vulnerabilidades no son estáticas, sino dinámicas en el
tiempo, esta metodología se puede aplicar al análisis de los múltiples aspectos de la realidad no sólo
a la hora de diseñar un proyecto, sino también de cara a su seguimiento y su evaluación.
Otra de las aportaciones de esta metodología es que, a diferencia del estudio convencional de la
vulnerabilidad ante catástrofes naturales, no se limita al estudio de las vulnerabilidades, y
capacidades, de tipo físico-material, sino que incluye también las del campo social u organizativo, y
las referidas al sicológico o de las actitudes. Por consiguiente, es preciso analizar diferentes tipos de
datos en cada una de esas tres categorías.
En esta categoría se trata de comprobar qué factores materiales le hacen vulnerable a la comunidad,
generalmente por carecer de ellos, así como qué recursos tiene disponibles, incluso tras un posible
desastre. Aunque los afectados por éste puedan sufrir privación física, siempre disponen de algunos
recursos materiales, que han de servir como el punto de partida para la recuperación y el desarrollo.
En esta dimensión material hay que estudiar bien la disponibilidad bien las limitaciones y carencias
de diferentes recursos: bienes productivos, capital, infraestructuras, tecnología física, vivienda,
condiciones medioambientales, salud, alimentación, etc. Se trata de la dimensión más visible, por
lo que la mayor parte de la ayuda tiende a centrarse en ella.
También la estructura social resulta determinante de las condiciones en las que una comunidad
puede afrontar una crisis y recuperarse tras ella, por lo que es preciso estudiar sus diversos
componentes: estructuras políticas, redes sociales, procesos de toma de decisiones, liderazgos,
recursos sociales como la educación, etc. Factores sociales que generan vulnerabilidad son, por
ejemplo, la desvertebración social y la existencia de conflictos y divisiones por diferentes motivos
(raza, religión, lengua, clase, etc.). Por el contrario, las comunidades tienen más capacidades sociales
cuando están cohesionadas y cuentan con un tejido cívico activo y liderazgos legítimos, ya que todo
esto favorece la activación de sus mecanismos de solidaridad tradicionales (ver economía moral;
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VULNERABILIDADES CAPACIDADES
Físicas/Materiales
¿Qué recursos productivos,
conocimientos y riesgos existen?
Sociales/Organizativas
¿Cuáles son las relaciones y la
organización entre las personas?
De motivaciones/Actitudes
¿Cómo ve la comunidad su habilidad
para crear el cambio?
El estado sicológico de la comunidad también determina su posición ante los desastres y sus
posibilidades de recuperación, lo que exige contemplar factores como las creencias, las actitudes y
las aspiraciones. Una comunidad es sicológicamente más vulnerable si sus miembros tienen una
actitud de resignación, fatalismo, victimismo o dependencia. Por el contrario, las capacidades
comunitarias se ven reforzadas cuando priman la confianza en las propias posibilidades, el espíritu
de lucha o unos objetivos sociales compartidos. En este campo sicológico, los indicadores de las
capacidades y vulnerabilidades suelen variar entre unos contextos y otros. Así, la religión unas veces
puede generar resignación y fatalidad, mientras que otras pueden estimular una fe y fortaleza
comunes. Por otro lado, es importante subrayar que en los contextos de desastre suelen generarse
actitudes más propensas al cambio social que en situaciones de normalidad, lo que abre las puertas
a nuevas formas de organización. Aunque los aspectos sicológicos son siempre los menos visibles,
la ayuda internacional debería prestarles la atención que merecen y promover las capacidades
existentes en este terreno.
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Dado el carácter dinámico de las vulnerabilidades y de las capacidades, que pueden aumentar o
disminuir con el tiempo, la matriz puede utilizarse para analizar la evolución de la situación en
diferentes momentos a lo largo de un período, o incluso para realizar una proyección y predicción
del futuro.
Por otro lado, con objeto de analizar con mayor precisión la complejidad de la realidad, el análisis
se puede desglosar en función del género. Es evidente que las mujeres y los hombres tenemos
diferentes capacidades y vulnerabilidades, en la medida en que también desempeñamos diferentes
papeles sociales, económicos y culturales, que disponemos de diferentes niveles de poder y de
control de los recursos, y que nos vemos afectados por las crisis de forma desigual (ver género, roles
de; género, igualdad de). Esta diferenciación de género daría lugar a una nueva matriz en la que se
analizarían por separado las vulnerabilidades y capacidades de hombres y mujeres.
De forma similar, también se puede llevar a cabo una desagregación del análisis en base a otros
factores que diferencian a los grupos humanos: nivel de riqueza (por ejemplo, entre ricos, clase
media y pobres), etnia, religión, edad, residencia rural o urbana, adscripción política, etc.
VULNERABILIDADES CAPACIDADES
MUJERES HOMBRES MUJERES HOMBRES
Físicas/Materiales
Sociales/Organizativas
De motivaciones/Actitudes
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Por último, para que el análisis sea correcto, sería necesario contar con la participación de la
población local en la recogida e interpretación de la información, lo cual puede llevarse a cabo
usando las técnicas de los diversos enfoques participativos, como el diagnóstico rural participativo,
o el diagnóstico rural rápido. Esto contribuiría además a mejorar la comprensión de la población
sobre su propia situación, y con ello a su empoderamiento y a incrementar sus capacidades para
modificarla.
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CARACTERÍSTICAS DE LA REGIÓN
En el caso que nos ocupa, sitios de alto riesgo en Xochimilco, encontramos asentamientos
en laderas inestables, cañadas y en cauces naturales. Además, se encuentra deficiente
cimentación de las viviendas y falta de elementos estructurales.
Las familias que habitan en asentamientos en las zonas de riesgo tienen, en términos
generales, un bajo nivel de ingreso –argumento principal para justificar la compra de tierras
en esas zonas- que se refleja en las características de las viviendas, la mayor parte con
materiales provisionales, de uno o dos cuartos, sin cocina, sin baño en algunos casos, sin
servicios básicos. Las “obras de mitigación” que llegan a efectuar son sin la asesoría técnica
que asegure que los pocos recursos invertidos realmente disminuyen el riesgo.
Zona de montaña constituida por roca basáltica con alto grado de permeabilidad
Una característica especial de ésta parte de la frontera verde es la zona chinampera, única
en el mundo, siendo declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO en 1992. Otra
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Después de los sismos de 1985 y debido a la presión social por una vivienda digna a bajo
costo, surge una especulación inmobiliaria clandestina que tiene como origen la falta de
rentabilidad de las actividades agropecuarias.
Deforestación
Erosión.
Los asentamientos irregulares han afectado de igual manera la zona de montaña que la zona
lacustre con el impacto consecuente al ecosistema.
Invasión de barrancas
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destrucción.
Dentro de las consecuencias que se están viviendo por la ocupación del suelo de
conservación tenemos:
Riesgo permanente para las personas y sus bienes por asentarse en zonas de alto
riesgo en materia de Protección Civil, así como la falta de accesos para servicios de
emergencia.
a. Localización de la comunidad
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• Delegación: Xochimilco
• Nombre de la comunidad: San José Obrero
• Uso de suelo: Conservación ecológica
• Otros datos relevantes: Asentamiento conformado por compradores de buena fe,
con una evolución en su poblamiento que las personas entrevistadas en la
comunidad describen en el apartado correspondiente.
b. Descripción física de la comunidad
• Zona montañosa con pendientes mayores a 40º en algunos sitios en las que existen
bloques rocosos, infiltración de aguas negras al subsuelo por falta de drenaje y
deforestación
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La región tiene un clima templado, subhúmedo, con lluvias en verano, de humedad media. Las
temperaturas extremas registradas son: máxima 32ºC y mínima de 0ºC, con una media anual de
15ºC. La precipitación media anual es de 800 milímetros.
En el último censo del asentamiento se registraron 195 lotes ocupados. Debido a que el objetivo de
esta evaluación piloto no contempló el censo de habitantes por predio, en un segundo momento se
levantará esta información. Sin embargo, vale la pena mencionar lo siguiente:
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Los dos primeros datos están por ser proporcionado por la Directora del Centro de Salud
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• En cuanto a comunicación, algunas viviendas cuentan con teléfono y los taxis rurales
que dan servicio en la zona cuentan con radio de banda civil
k. Alimentos
• El sitio de abasto más cercano es el mercado público del pueblo de Santa Cruz
Acalpixca y un almacén mayorista.
• Las familias habitualmente se abastecen en el mercado público y el suministro de
leche lo reciben a través de LICONSA
• En caso de emergencias de corto plazo, la delegación a través de las áreas de
Desarrollo Social y de Protección Civil estarían en capacidad de suministrar
alimentos a los refugios temporales
l. Albergues y refugios
• Cuentan con dos sitios que pueden habilitarse como refugios temporales: El SECOI
Ahualapa y el Centro Comunitario de Santa Cruz Acalpixca, mismos que permitirían
albergar 200 personas aproximadamente.
• Debido a que son inmuebles con un uso diferente al de refugio, requerirían
adecuaciones para establecer cocinas comunitarias y servicios sanitarios móviles.
m. Agua
• La comunidad se abastece de agua potable por tandeo con pipas y lo complementan
con traslado de un hidrante público.
n. Saneamiento
• El asentamiento no cuenta con servicio de drenaje. Las viviendas infiltran las aguas
residuales directamente al subsuelo.
o. Planeación / preparación
• En la zona no cuentan con planes de preparación ante emergencias. De alguna
forma la comunidad ha acordado que una señal de aviso es al sonar la campana de
la capilla.
• Por parte de las autoridades delegacionales no cuentan con sistemas de alerta
temprana.
• No cuentan con un procedimiento de evacuación formal, sin embargo tienen
identificada la única opción de evacuación que es por el Camino a San José Obrero.
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CONCLUSIONES
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además del tendido a cada lote manteniendo una altura que permita el libre
tránsito de personas y vehículos.
• Riesgos por presencia de fauna nociva (en todo el polígono del asentamiento)
o Abejas / avispas: La colocación de trampas caza enjambres en coordinación con la
Unidad Delegacional de Protección Civil y con SAGARPA
Debido a que el riesgo señalado en primer lugar es aquel que podría generar afectación a la
integridad de las personas, la Secretaría de Protección Civil del Distrito Federal propone a los
habitantes del asentamiento San José Obrero:
a. Recabar información sobre la factibilidad de cambio de uso de suelo, grado de avance (en
su caso) y tiempo de resolución.
b. Elaborar un censo detallado del polígono que abarca San José Obrero, indicando por cada
lote habitado:
i. Hombres adultos
ii. Mujeres adultas
iii. Ancianas
iv. Ancianos
v. Niñas
vi. Niños
vii. Personas con discapacidad indicando sexo, edad y tipo de discapacidad
c. Convocar a especialistas en acciones de mitigación de riesgos con ecotecnologías (UNAM,
UACH, UAM, IPN) para que valoren aquellas aplicables en la zona, así como su costo.
d. En caso que no sea factible el uso de ecotecnologías solicitar a las instituciones académicas
la valoración de obra civil (muros de contención, gaviones entre otras)
e. Una vez que se cuente con la información anterior, convocar a las áreas competentes de los
gobiernos delegacional y central para gestionar las autorizaciones necesarias para la
aplicación de tecnologías sustentables o de obra civil para la mitigación de riesgos.
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ANEXO 1
Aunque los desastres, sean estos originados por fuerzas de la naturaleza o causados por la acción
de las personas, se presentan súbitamente, los efectos sobre la población, sus bienes y el entorno
serán menores si trabajamos para reducir su impacto en los más vulnerables.
• Preparar actividades para reducir las vulnerabilidades ante posibles desastres y para
incrementar su capacidad de supervivencia y recuperación
• Integrar la gestión de riesgos en otros proyectos (por ejemplo, en los planes de desarrollo
urbano)
• Identificar las preocupaciones de la población del sitio (seguridad pública, falta de
servicios, accidentes viales, por ejemplo)
• Diseñar actividades de preparación para desastres
Los desastres se definen como una interrupción seria en el funcionamiento de una sociedad
causando vastas pérdidas a nivel humano, material o ambiental, suficientes para que la
sociedad afectada no pueda salir adelante por sus propios medios. Los desastres se
clasifican frecuentemente 31. El impacto de una amenaza en una comunidad, delegación, entidad
federativa o país es, en apariencia, el mismo para toda la población; sin embargo, las personas más
vulnerables lo sufrirán con mayor intensidad debido a las dificultades para recuperarse por sus
condiciones de vida y estatus laboral. De esto se puede inferir que la exposición al peligro varía en
función de la clase social, sexo, edad, grupo étnico, entre otros. Estos factores se ilustran en la
figura 1
30
La revisión se hace tomando como referencia la bibliografía anotada en la página 25
31
Centro Regional de Información sobre Desastres América Latina y El Caribe (2001) Vocabulario controlado
sobre desastres (VCD). Centro Regional sobre Desastres América Latina y El Caribe. San José, Costa Rica.
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Modelo de presión
D
Factores de
Política económica
nacional e
vulnerabilidad E AMENAZAS
Estructuras Los medios de
internacional
sociales y sistemas subsistencia y su
S Geológicas
Relaciones de Hidro
poder
de poder capacidad de A meteorológicas
Clase social resiliencia
Demografía
Sexo La condición básica S Sanitarias
Conflictos y guerras Químico
Tendencias
Etnia de las personas, su T tecnológicas
Otras relaciones de bienestar
medioambientales R Socio
poder La autoprotección
Crisis relacionadas organizativas
La protección social
con la deuda
El gobierno
E
S
Con el sistema de liberación lo que se pretende es hacer esfuerzos por reducir la vulnerabilidad y
mejorar la capacidad de la población contribuyendo al desarrollo
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Programa de Manejo de Riesgos
Modelo de liberación
F
Mej vuln D
Política económica distrib Fortalec
nacional e las ren E AMENAZAS
acceso
los R S M
internacional su Geológicas
Redefinición de las
Reducc Mej E A I Hidro
discri nutr D T
relaciones de poder S meteorológicas
Reducc
Reducción de los desigu U T I Sanitarias
Segur
conflictos y guerras C G Químico
viviend R
Corrección de las Asegu tecnológicas
empla I E A Socio
tendencias d
medioambientales sist R S R organizativas
Reducción de la deuda poder E
vulne
Estos objetivos son congruentes con las prioridades del Marco de Hyogo:
• Garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad nacional y local, con
una base institucional fuerte para ponerla en práctica.
• Definir, analizar y monitorizar los riesgos de desastre y fomentar la alerta temprana.
• Utilizar el conocimiento, la innovación y la enseñanza para forjar una cultura de la
seguridad y mejorar la capacidad de resistencia a todos los niveles.
• Reducir los factores de riesgo subyacentes.
• Fortalecer la preparación para desastres a fin de poder dar una respuesta eficaz a todos
los niveles.
Y con los cuatro temas transversales que se conectan con el enfoque de análisis de
vulnerabilidades y capacidades:
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Debido a que los desastres desbaratan lo que se ha logrado construir con años de trabajo es
necesario proteger a las personas y sus medios de subsistencia ya que en pocos minutos se elimina
el progreso alcanzado
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