Módulo 2.

Manual de gestión de contratos APP

En este módulo se plantean algunas consideraciones básicas para la elaboración del

manual para la gestión de contratos APP. Se incluyen además algunos ejemplos,
convenciones y plantillas que puedan servir para su desarrollo.

Tema 1. La elaboración de un manual

El manual para la gestión de contratos APP es un documento que contiene toda la

información necesaria para planificar y regular tanto las labores administrativas, como
el funcionamiento de la APP.

La elaboración de este manual es una tarea que puede ser realizada por:
• Opción 1. Personal dentro de la Administración (Por ejemplo, en la unidad APP
del país o región).
• Opción 2. Consultor externo con experiencia en la elaboración de manuales, y
quizá incluso de manuales para la gestión de proyectos APP.

Sin embargo, una buena práctica es que participen:

+
El equipo (o por lo menos algunas
personas del equipo) que se Expertos en temas legales,
encargará de la gestión de las financieros y de provisión.
operaciones a las cuales hace
referencia el mismo.

Por lo anterior, en la elaboración de un manual es importante asegurarse de:

1. Conseguir los recursos necesarios para poder elaborar el manual. Una vía para
conseguir estos recursos sería repercutírselo al licitador que resulte
adjudicatario de la APP. El contrato dispondría la obligación del concesionario de
proporcionar una determinada cantidad al concedente, destinada al pago del
manual de gestión del contrato.
2. Encomendar el trabajo a alguien con experiencia.
3. Supervisar su elaboración y la calidad de los resultados obtenidos.
 Gestión de contratos APP: organización y manual operativo
Módulo 2. Manual de gestión de contratos APP

Independientemente de quién elabore el manual, hay factores que facilitan su

elaboración, como:

1. El que algunos principios de gestión sean comunes a todas las APP, aunque cada
país tiene su propio contexto y particularidades y cada APP es única.
2. La existencia de muchos elementos comunes con otros manuales de gestión de
APP, ya sea de otros países o de otros proyectos.

No se trata de elaborar un manual desde el principio, sino de recuperar en primer lugar

aquellos elementos que pueden servir de otros manuales, e identificar y centrar el
desarrollo en los elementos que son diferentes o específicos, y que resulta necesario
documentar. La institucionalidad que rodea el proyecto, por ejemplo, o determinados
procesos concretos de aprobación, pueden estar recogidos en la Ley. En ese caso no
cambiarían de un proyecto a otro.

Algunas consideraciones a tomar en cuenta al elaborar un manual de gestión de

contratos APP son:

1 2 3

La complejidad del El proyecto al que haga La dificultad, si no se ha

entorno (institucionalidad, referencia (en el caso de hecho antes, de
marco legal, etc.). manuales para proyectos documentar procesos y
concretos). otros aspectos.

Existen algunas guías sobre la contratación de consultores. Aunque suelen estar

pensadas para la fase de preparación de una APP, muchos de los temas que en ellas
figuran son de aplicación también a la hora de elaborar un manual. A continuación, se
incluyen dos guías a modo de referencia (en inglés):

1. Banco Mundial (2001), “A guide for hiring and managing advisors for private
participation in infrastructure”, PPIAF, The World Bank
http://documents.worldbank.org/curated/en/347941468766772652/pdf/multi
0page.pdf

2. EPEC (2014), “Role and Use of Advisers in preparing and implementing PPP
projects”, European PPP Expertise Center, Banco Europeo de Inversiones
http://www.eib.org/attachments/epec/epec_role_and_use_of_advisers_en.pd
f

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 Gestión de contratos APP: organización y manual operativo
Módulo 2. Manual de gestión de contratos APP

1.1 ¿Un manual para todas las APPs, o un manual para cada APP?

Si bien es cierto que cada APP tiene una serie de características que la hacen única
(sobre todo en su vertiente más operativa), también es verdad que compartirá muchos
elementos en común, en lo referente a su gestión, con otras APP.

Es posible, por lo tanto, que existan dos tipos diferentes de manuales:

1. El manual genérico sobre la gestión de contratos APP. Este es de gran utilidad

sobre todo en la fase de preparación de la gestión y en la definición de procesos
generales, y puede ayudar en gran medida a diseñar el manual específico de un
proyecto APP en particular.

2. El manual específico para la gestión de un determinado contrato APP. Este es de

gran utilidad para la gestión del día a día del contrato.

Estos dos manuales no son, en principio, incompatibles. Al contrario, pueden ser

complementarios y cubrir áreas diferentes.

El manual genérico sobre la gestión de El manual específico haría hincapié en los

contratos APP puede centrarse en temas concretos del proyecto, por
aspectos comunes, por ejemplo: ejemplo:

1. Las estrategias de gestión del 1. Las personas encargadas de dar

contrato. seguimiento al proyecto en los
2. La conformación del equipo de diferentes entes públicos que
gestión. participen (y sus datos de contacto).
3. Los principios y reglas generales a 2. El calendario del proyecto con sus
seguir. hitos de gestión relevantes
4. Las herramientas que pueden estar (reuniones pre-programadas que son
disponibles para facilitar la tarea (por recurrentes, hitos relacionados con el
ejemplo, a nivel informático, para la flujo de información del proyecto,
comunicación o el archivo), etc. etc.)
3. Sus procesos (gestión del
procedimiento de pago al
concesionario si procede,
seguimiento de indicadores
específicos del proyecto, etc.).

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 Gestión de contratos APP: organización y manual operativo
Módulo 2. Manual de gestión de contratos APP

¿Cuándo sí se debe elaborar un manual específico?

La creación de un manual específico para un proyecto APP debe sopesarse. Aunque

constituye una potente herramienta de gestión, su propia creación e implementación
puede consumir valiosos recursos.

Un elemento para valorar la conveniencia o no de su implementación puede ser el

tamaño del proyecto APP, no tiene sentido crear un manual específico para proyectos
pequeños salvo que haya muchos proyectos que sean muy similares, en cuyo caso
existirán importantes economías de escala.

En el siguiente tema se identifican los temas que pueden ser abordados en cada uno de
estos dos manuales.

Tema 2. Propuesta de contenidos para el manual

2.1 Contenidos para el manual genérico

i. Diseño de la gestión operativa del proyecto

Se trata de identificar los diferentes perfiles que serán necesarios para gestionar un
proyecto concreto de APP:

1. Sus roles y responsabilidades

2. Su estructura jerárquica
3. Su estructura de gobierno
4. …

Son tareas de gran importancia que deberían ser definidas antes del inicio de la fase
contractual del proyecto APP.

El European PPP Expertise Center (EPEC), un organismo del Banco Europeo de

Inversiones, dispone de una guía en la cual se aborda con detalle cómo dar respuesta a
estos temas (en inglés):
European PPP Expertise Center “Managing PPPs during their contract life: Guidance for
sound management”, Banco Europeo de Inversiones

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 Gestión de contratos APP: organización y manual operativo
Módulo 2. Manual de gestión de contratos APP

TOPIC 1: Estableciendo el equipo que gestionará la operación (pág. 11 a 16)

TOPIC 2: Definiendo la gobernanza de la gestión operativa (pág. 17 a 21)

http://www.eib.org/attachments/epec/epec_managing_ppps_en.pdf
En Colombia se cuenta con un manual de procesos y procedimientos que también trata
estos temas:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Manual de procesos y procedimientos para la
ejecución de Proyectos de Asociación Público-Privada”, Gobierno de Colombia
X Gestión Contractual (pág. 75 a 78)
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/BD04A54DEFE87D7D052
57DD40056E1B4/$FILE/Manual_Procesos_APP.pdf

ii. Procesos comunes a las APP

Determinados procesos para la gestión de las APP vendrán regulados por las leyes y
reglamentos, por lo que serán comunes a todas ellas.

Algunos ejemplos pueden ser (en función del marco legal vigente en un determinado
país):

• El procedimiento para secuestrar la concesión.

• El procedimiento para resolver de forma anticipada un contrato.
• El procedimiento para la creación de un fideicomiso.
• El procedimiento para calcular el pago final que se debe realizar al concesionario
cuando hay una resolución anticipada del contrato.

Si bien es cierto que la descripción de estos procesos se expone de forma detallada en

la correspondiente ley o reglamento, puede resultar arduo para el equipo encargado de
gestionar un proyecto APP encontrar la información y más complejo aún entenderla y
aplicarla de forma correcta.

Un manual genérico de gestión de APP puede solventar este problema incluyendo

esquemas simplificados de los procesos comunes a todas las APP.

Organismos públicos de varios países disponen de documentos formalizando procesos

de proyectos APP, si bien suelen centrarse en la fase de preparación y no tanto en la de
gestión.

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 Gestión de contratos APP: organización y manual operativo
Módulo 2. Manual de gestión de contratos APP

Comisión para la promoción de la alianza público privada (2015), “Manual de procesos

(APP) por iniciativa pública”, Gobierno de la República de Honduras
http://coalianza.gob.hn/transparencia/sites/default/files/Manual%20de%20Procesos%
20Alianzas%20P%C3%BAblico%20Privada%20por%20Iniciativa%20P%C3%BAblica.pdf

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Manual de procesos y procedimientos para la

ejecución de Proyectos de Asociación Público-Privada”, Gobierno de Colombia
IX Adiciones y prórrogas (pág. 72 a 74): Se describe de forma simplificada algunos
aspectos relacionados con la modificación del contrato.
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/BD04A54DEFE87D7D052
57DD40056E1B4/$FILE/Manual_Procesos_APP.pdf

iii. Herramientas para la gestión de la información

Para poder realizar una correcta gestión del proyecto, es vital disponer de una excelente
gestión de toda la información relativa al mismo.

La cantidad de información relacionada con un proyecto APP es considerable:

Documentación • Estudios de viabilidad

precontractual • Ofertas de los licitadores
• …

Documentación • Leyes y reglamentos.

contractual • Contrato y sus bases.
• Plan económico financiero del concesionario
• Diseños preliminares
• …

Documentación que • Diseños definitivos.

se genera durante la • Auditorías externas de la sociedad concesionaria.
fase contractual • Informes de seguimiento.
• Informes anuales.
• …

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Módulo 2. Manual de gestión de contratos APP

Comunicaciones • Correos electrónicos.

entre los diferentes • Oficios.
participantes en el • …
proyecto

El obtener, validar y almacenar de forma sistemática y fácilmente accesible toda esta

información, para poder utilizarla posteriormente, es una de las obligaciones de la
Administración.

Existen diferentes alternativas para gestionar el archivo de la concesión, tanto el físico

como el virtual. El manual genérico podría poner de relieve las alternativas disponibles,
así como sus ventajas e inconvenientes, y dónde encontrar los manuales
correspondientes para formar al personal que se encargará de este tema.

2.2 Contenidos para el manual específico

El manual debería contener toda la información necesaria para poder llevar a cabo una
correcta labor de gestión y supervisión del proyecto APP. Debe en particular ayudar a
clarificar:
• Cuáles son las obligaciones del sector público con el concesionario.
• Cómo cumplir con ellas.
• Cómo llevar a cabo la supervisión del contrato.

El contenido del manual específico debe ser actualizado regularmente para reflejar los
cambios sobrevenidos, y disponer de una estructura clara y modular.

Los aspectos que deberían tratarse como mínimo en este manual son los siguientes:
• Estructura y gobierno de la Administración y del Concesionario.
• Gestión de la información.
• Calendario con hitos, procesos recurrentes, etc.
• Procedimientos específicos del contrato, durante todas sus fases.

El manual puede incluir referencias a otros documentos que sean relevantes, como la
Ley, el Reglamento o el Contrato. Es importante recordar que el manual no sustituye ni
estará por encima de la documentación legal del proyecto.

Se puede encontrar información interesante sobre este tema en el siguiente documento

(en inglés):

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 Gestión de contratos APP: organización y manual operativo
Módulo 2. Manual de gestión de contratos APP

European PPP Expertise Center “Managing PPPs during their contract life: Guidance for
sound management”, Banco Europeo de Inversiones
- TOPIC 4: Implementar un manual para la gestión del contrato fácil de usar (pág. 27 a
30)
http://www.eib.org/attachments/epec/epec_managing_ppps_en.pdf