1

3 INTRODUÇÃO
4 UNIDADE 1 - Conceituações básicas: estado, governo, administração pública, direta e indireta, autarquias, serviços públicos
4 1.1 Estado

4 1.2 O Estado Brasileiro

4 1.3 Governo

4 1.4 Administração

5 1.5 A Administração Pública

6 1.6 A Classificação da Administração Pública

SUMÁRIO
7 1.6.1 Administração pública direta

7 1.6.2 Administração pública indireta

9 1.6.3 Serviços públicos

10 UNIDADE 2 - As escolas e teorias do pensamento administrativo

11 2.1 Teoria da Burocracia

12 2.2 Teoria da Decisão

14 2.3 Teoria dos Sistemas

14 2.4 Teoria da Contingência

17 UNIDADE 3 - Os modelos da administração pública no brasil
17 3.1 Modelo Patrimonialista

18 3.2 Administração Pública Burocrática

20 3.3 Administração Pública Gerencial

24 UNIDADE 4 - Os princípios constitucionais da administração pública

24 4.1 Princípio da Legalidade

25 4.2 Princípio da Impessoalidade

25 4.3 Princípio da Moralidade

26 4.4 Princípio da Publicidade

27 4.5 Princípio da Eficiência

27 4.6 Outros Princípios Constitucionais Explícitos

29 4.7 Princípios Constitucionais Implícitos

30 UNIDADE 5 - O estado de bem-estar, a nova administração, sua crise e as reformas da administração do estado brasileiro
30 5.1 O Estado de Bem-Estar

32 5.2 As crises e as reformas da Administração Pública

36 5.3 A nova administração Pública

40 REFERÊNCIAS
 3

INTRODUÇÃO

Falar em Administração Pública de população, uma administração pautada

imediato nos remete à coisa pública e a
um sem número de áreas que são geridas
pelo administrador público.
A administração pública nada mais é
que um conjunto de órgãos, setores e
agentes que tem a nobre missão de as-
segurar a satisfação das necessidades
básicas da população ou da coletivida-
de, sendo a saúde, educação, assistência
social, esportes, lazer, habitação, sane-
amento básico, segurança e obras, algu-
mas dessas necessidades.
na transparência, na seriedade e no com-
prometimento com a coisa pública.
Ao final do módulo, encontram-se re-
ferências bibliográficas complementa-
res, as quais servirão de subsídio para
ampliar, enriquecer e sanar as lacunas
dos conhecimentos adquiridos que por
ventura foram deixadas ao longo do tra-
balho.

Para que a administração funcione

plenamente, evidentemente é primor-
dial um administrado competente, pla-
nejamentos adequados, projetos viáveis,
agentes comprometidos e o bom uso da
máquina e do dinheiro público.

Assim, esta apostila vem com o obje-

tivo de proporcionar subsídios àqueles
que estão enveredando pelos caminhos
públicos e aos que lá já se encontram,
atualizar e aprofundar os principais con-
ceitos que permeiam a administração
pública. Serão apresentadas e discutidas
as principais escolas do pensamento ad-
ministrativo e a evolução dos modelos de
administração pública, bem como elenca-
dos os princípios constitucionais que re-
gem a Administração Pública.

Esperamos contribuir significativa-

mente com o aumento de conhecimento
e que as reflexões críticas sobre as cri-
ses e reformas sofridas pela administra-
ção desde meados do século XX, levem
a perceber o quão importante é para a
4
UNIDADE 1 - Conceituações básicas: estado, governo, adminis-
tração pública, direta e indireta, autarquias, serviços públicos
Para falarmos em Administração Pública
inicialmente precisamos entender o que é
Estado e Governo, os quais levam à neces-
sidade de uma administração especializada.
1.1 Estado
O Estado existe quando possui três
elementos essenciais: povo, território e
governo soberano e tem como funções
primárias, legislar, executar e fiscalizar,
ou seja, precisa de três poderes que são
o Legislativo (elabora as leis), Executivo
(executa as leis, é uma função administra-
tiva) e Judiciário (aplicador das leis). Estes
três poderes são distintos, independen-
tes e harmônicos entre si, conforme o art.
2º da nossa Constituição Federal de 1988
e conforme os preceitos estabelecidos
por Montesquieu.
Legislativo: é exercido por um sistema
bicameral, o Congresso Nacional, composto
pela Câmara dos Deputados e o Senado Fe-
deral e a sua função é a elaboração das leis;
Executivo: é exercido pelo Presiden-
te da República com o auxílio dos Minis-
tros de Estado e a sua função principal é a
transformação da lei em fato concreto; e,
Judiciário: é exercido pelo Supremo
Tribunal Federal, Superior Tribunal de Jus-
tiça, Tribunais Superiores e demais tribu-
nais, cuja função é a aplicação coativa da
lei nos casos de litígio.
Embora falemos que a função do Exe-
cutivo seja administrativa, os demais po-
deres também desempenham essa fun-
ção e ambos os três legislam e julgam, só
que como funções secundárias.
1.2 O Estado Brasileiro
O modelo de Estado vigente no Brasil é
o federativo, as entidades estatais pos-
suem autonomia administrativa e finan-
ceira. São a União, os Estados-membros,
os Municípios e o Distrito Federal.
Federal: compõe-se do Poder Executi-
vo, exercido pelo Presidente da República
e auxiliado pelos Ministros de Estado ten-
do ainda os Poderes Legislativo e Judiciá-
rio (Conforme arts. 4° e 5° do Decreto-lei
200/67 de 27.02.67);
Estadual: possui estrutura simétrica
com a administração federal, sendo o Po-
der Legislativo unicameral, o Poder Exe-
cutivo exercido unipessoalmente pelo
Governador de Estado, com o auxílio dos
Secretários de Estado, e o Poder Judiciário;
Municipal: possui apenas os Poderes
Executivo e Legislativo.
Possuímos ainda, as autarquias, as em-
presas públicas, as sociedades de eco-
nomia mista e as fundações. Estas serão
conceituadas mais à frente.
1.3 Governo
Governo é o conjunto de Poderes e ór-
gãos constitucionais. É todo um complexo
que fixa os objetivos do Estado, conduz
a política dos negócios na área pública e
mantém a ordem jurídica vigente.
1.4 Administração
Administração, cujo termo vem do latim
ad (direção para, tendência para) e minis-
ter (subordinação ou obediência), nos leva

a inferir, pelo significado etimológico que é
“aquele” que realiza uma função sob o co-
mando de outra pessoa, e aquele que pres-
ta um serviço” (CHIAVENATO, 1983, p.6).
Devido às transformações sofridas ao
longo dos tempos, passaremos a várias de-
finições, sendo que algumas se harmonizam
umas com as outras e até se completam.
As que consideramos mais impor-
tantes são:
Fayol (1981, p.26) foi o primeiro a de-
finir: ‘Administrar é prever, organizar, co-
mandar, coordenar e controlar”.
Para Taylor (1990, p.24) “O principal
objetivo da administração deve ser o de
assegurar o máximo de prosperidade ao
patrão e, ao mesmo tempo, o máximo de
prosperidade ao empregado”.
Peter Drucker (1984, p.2) diz que “ad-
ministrar é manter as organizações co-
esas, fazendo-as funcionar”. Já para La-
combe (2003, p.4), a essência do trabalho
da administração é “obter resultados por
meio das pessoas que o administrador co-
ordena”.
“Administrar significa assumir tarefas.
Significa disciplina. Mas inclui também pes-
soal. Cada realização da administração é a
realização de um administrador. Cada fra-
casso, é o fracasso de um administrador.
São pessoas que administram, e não for-
ças, e nem fatos. O descortino, a dedicação
e a integridade dos administradores deter-
mina se haverá administração ou (des)ad-
ministração” (DRUCKER, 1984, p. xxiii).
1.5 A Administração Pública
Agora sim, podemos conceituar e dis-
correr sobre a Administração Pública e uti-
5
lizaremos inicialmente, o entendimento de
autores que falam com propriedade sobre
a coisa pública e suas nuances, os quais
transitam livremente pela mesma área.
Walter Ceneviva (2003) nos oferece a
conceituação mais simples e não menos
objetiva que é “o conjunto de órgãos do
Estado encarregado de exercer, em bene-
fício do bem comum, funções previstas na
Constituição e nas leis”.
Para Hely Lopes Meirelles (2007),
reconhecido jurista e um dos doutri-
nadores do Direito Administrativo:
Em sentido formal, a Administração
Pública, é o conjunto de órgãos ins-
tituídos para consecução dos objeti-
vos do Governo; em sentido material,
é o conjunto das funções necessá-
rias aos serviços públicos em geral;
em acepção operacional, é o desem-
penho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços do próprio Esta-
do ou por ele assumidos em benefício
da coletividade. Numa visão global, a
Administração Pública é, pois, todo o
aparelhamento do Estado preorde-
nado à realização de seus serviços,
visando à satisfação das necessida-
des coletivas.
A distinção que o professor Meirelles
(1982), faz entre a administração pública
e privada é a seguinte “Na Administração
Pública não há liberdade pessoal. Enquan-
to na administração particular é lícito fa-
zer tudo o que a lei não proíbe, na Admi-
nistração Pública só é permitido o que a lei
autoriza”. Por isso que é uma organização
do tipo burocrata.
O conceito de José Afonso da Sil-
va(1998) não difere muito de Meirelles:
6
Administração Pública é o conjunto
de meios institucionais, materiais, fi-
nanceiros e humanos preordenados
à execução das decisões políticas.
Essa é uma noção simples de Admi-
nistração Pública que destaca, em
primeiro lugar, que é subordinada
ao Poder Político; em segundo lugar,
que é meio e, portanto, algo que se
serve para atingir fins definidos e,
em terceiro lugar, denota seus as-
pectos: um conjunto de órgãos a ser-
viço do Poder Político e as operações,
atividades administrativas.
Percebemos assim, que a Administra-
ção Pública atua por meio de seus órgãos
e agentes, os quais são incumbidos do
exercício da atividade administrativa, a
qual é exercida, como já foi falado, tipica-
mente pelo Poder Executivo e a atipica-
mente pelos Poderes Legislativo e Judici-
ário.
No art. 1º da CF – 88 é claramente defi-
nida a nossa forma de governo: Repúbli-
ca, a qual quer dizer coisa pública, assim,
a administração pública no seu sentido
operacional, realizada pelo Poder Exe-
cutivo nada mais é que administrar algo
alheio, de toda a sociedade.
No nosso sistema a administração não
é feita diretamente pelo povo. Este esco-
lhe seus representantes para represen-
tá-lo no parlamento e editar as normas
que os agentes públicos irão aplicar em
interesse da coletividade. Contudo, os
administradores podem acometer abu-
sos e ilegalidades e por esta razão, tor-
na-se necessário fiscalizar e controlar os
atos da Administração Pública.
Com a implementação do Plano Dire-
tor da Reforma do Aparelho do Estado
em 1995 passou-se a adotado o seguinte
conceito para a administração pública: “é
todo o aparelho do Estado pré-orientado
à realização de seus serviços, visando à
satisfação das necessidades coletivas”
(BRASIL, 2001). Esta definição está em
consonância com a nova relação que deve
existir entre o Estado e a sociedade, onde
se vê o cidadão como contribuinte de im-
postos e como cliente dos seus serviços.
Os resultados da ação do Estado são con-
siderados bons não porque os processos
administrativos estão sob controle e são
seguros, mas porque as necessidades do
cidadão-cliente estão sendo atendidas
(BRASIL, 1995).
Enfim, a Administração Pública é o
conjunto de órgãos instituídos para con-
secução dos objetivos do Governo. É o
desempenho permanente, sistemático,
legal e técnico dos serviços próprios do
Estado ou por ele assumidos em benefi-
cio da coletividade. é o aparelhamento do
Estado preordenado à realização de seus
serviços, visando à satisfação das neces-
sidades coletivas.
1.6 A Classificação da Admi-
nistração Pública
Segundo Di Pietro (2001), a Adminis-
tração Pública pode classificar-se em: Ad-
ministração Pública em sentido objetivo,
que “refere-se às atividades exercidas
pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes
incumbidos de atender concretamente às
necessidades coletivas”, e Administração
Pública em sentido subjetivo, que “refe-
re-se aos órgãos integrantes das pessoas
jurídicas políticas (União, Estados, Muni-
cípios e Distrito Federal), aos quais a lei
confere o exercício de funções adminis-
trativas.”

Segundo Anastácio (2007), cada um
desses entes políticos possui sua orga-
nização administrativa. No caso da admi-
nistração federal, temos o Decreto-Lei n.º
200, de 25 de fevereiro de 1967, que dis-
põe sobre a organização da Administração
Federal, e em seu art. 4º estabelece a divi-
são entre administração direta e indireta.
1.6.1 Administração pública direta
A Administração Pública Direta cons-
titui-se dos serviços integrados na es-
trutura administrativa da Presidência da
República e dos ministérios (Ver art. 4º, I,
Decreto Lei nº 200/67).
1.6.2 Administração pública indireta
Na Administração Pública Indireta en-
contramos: as autarquias, as fundações
públicas (têm natureza jurídica de direito
público), as empresas públicas, as socie-
dades de economia mista (têm natureza
de direito privado). Essas entidades vin-
culam-se ao ministério em cuja área de
competência enquadra-se sua principal
atividade e são responsáveis pela execu-
ção de atividades de Governo que neces-
sitem ser desenvolvidas de forma descen-
tralizada (Ver art. 4º, II e art. 5º, Dec. Lei
200/67).
Cabe enfatizar que todos os entes da
administração indireta citados são pes-
soas administrativas, com personalidade
jurídica própria, enquanto que a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios
são pessoas políticas.
No que se refere à criação desses entes
da Administração Indireta, extraímos im-
portante lição da Constituição Federal:
Art. 37, XIX – somente por lei espe-
cífica poderá ser criada autarquia e
7
autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação;
Quanto às fundações (instituídas pelo
Poder Público), é importante saber que há
divergência doutrinária quanto a sua na-
tureza: se somente de natureza jurídica
pública ou se de natureza jurídica pública
ou privada.
Autarquias
Destaca-se o conceito de Autarquia de
Maria Sylvia Di Pietro (2001), “a pessoa ju-
rídica de direito público, criada por lei, com
capacidade de auto-administração, para
o desempenho de serviço público descen-
tralizado, mediante controle administrati-
vo exercido nos limites da lei”.
Cabe ainda, destacar neste ponto, a im-
portância da exigência de criação das au-
tarquias por meio de lei, que está prevista
no art. 37, inciso XIX, da Constituição Fe-
deral, citado acima.
Outro conceito para autarquias seria
serviços autônomos criados por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio (Esta
estrutura organizacional também é se-
guida pelos Estados, Municípios, e Distrito
Federal.) e receita própria, para executar
atividades típicas da administração públi-
ca que requeiram, para seu melhor funcio-
namento, gestão administrativa e finan-
ceira descentralizada.
Temos como exemplos: Instituto Bra-
sileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA, Instituto
Nacional de Seguridade Social – INSS e o
Instituto Nacional de Metrologia, Norma-
lização e Qualidade Industrial – INMETRO.
8
Empresas Públicas
Segundo Anastácio (2007),
Empresa Pública é a entidade dota-
da de personalidade jurídica de direi-
to privado, com patrimônio próprio
e capital exclusivo da União, criada
para exploração de atividade eco-
nômica que o Governo seja levado
a exercer por força de contingência
ou conveniência administrativa, po-
dendo assumir qualquer das formas
admitidas em direito” (Ver art. 5º, II,
Dec. Lei 200/67).
Alguns exemplos seriam: Caixa Eco-
nômica Federal – CEF, Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos – ECT, Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EM-
BRAPA.
Sociedades de Economia Mista
Sociedade de Economia Mista é o ente
dotado de personalidade jurídica de di-
reito privado, instituído por meio de au-
torização legislativa para exploração de
atividade econômica, sob a forma de so-
ciedade anônima, cujas as ações com di-
reito a voto na sua maioria pertençam a
União (Ver art. 5º, III, Dec. Lei 200/67).
Exemplos: Banco do Brasil, Companhia
Vale do Rio Doce, Centrais Elétricas Brasilei-
ras S.A., Telecomunicações Brasileiras S.A.
Fundações Públicas
Já, Fundação Pública pode ser conceitu-
ada como o ente dotado de personalidade
jurídica de direito privado, sem fins lucra-
tivos, com patrimônio próprio, criados em
virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não
exijam execução por órgão ou entidade
de direito público. Possuem autonomia
administrativa (Ver – art. 5º, IV, Dec. Lei
200/67).
O seu patrimônio é gerido pelos órgãos
de sua direção e funcionamento, custea-
dos por recursos da União e de outras fon-
tes, segundo seus objetivos.
A Lei nº 7.596, de 10 de abril de 1.987,
deu nova redação ao art. 4º do Decreto-
-Lei nº 200, para nele incluir as fundações
públicas.
Como exemplo de fundações públicas,
podemos citar as universidades federais
e a Fundação Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatística - FIBGE.
A definição de personalidade jurídica
de direito privado para as Fundações Pú-
blicas foi alterada pela atual Constitui-
ção, dando-lhes a personalidade jurídica
de direito público e passando a integrar a
estrutura das entidades da Administração
Indireta. A discussão em tomo deste as-
sunto é colocada de forma bem cristalina
por Meirelles (2007).
O Decreto n.°84.128, de 29.10.79,
definiu a figura da empresa estatal
ampliando a definição anterior, dada
pelo Decreto-lei n.° 200/67, artigo
172, incorporando a figura de órgãos
autônomos da Administração Direta
cuja definição é:
O poder Executivo assegurará auto-
nomia administrativa e financeira,
no grau conveniente, aos serviços,
institutos e estabelecimento de
pesquisa e ensino, ou de caráter in-
dustrial, comercial ou agrícola que
por suas peculiaridades de orga-
nização e funcionamento, exijam
tratamento diverso do aplicável aos
demais órgãos da Administração Di-
 9

reta, observada sempre a Supervi- tamente ou descentraliza para terceiros

são Ministerial.
No caso de concessão de autonomia
financeira, fica o poder Executivo autori-
zado à instituir fundos especiais, de na-
tureza contábil, a cujo crédito se levarão
todos os recursos vinculados às ativida-
des do órgão autônomo, orçamentários e
extra-orçamentários, inclusive a receita
própria.
1.6.3 Serviços públicos
Serviços Públicos são todos aqueles
serviços prestados pela Administração
ou delegados, sob normas e controle es-
tatais, para satisfazer as necessidades da
coletividade ou simples conveniência es-
tatal.
(concessionários ou permissionários),
conforme regras, regulamentos e contro-
le estatal. Entre eles estão os transportes
coletivos, energia elétrica, serviços de te-
lefonia, dentre outros.
Segundo Meirelles (2007), o serviço
privativo visa a satisfazer as necessida-
des gerais e essenciais da coletividade,
com a finalidade precípua de subsistência
e desenvolvimento. Nos serviços de utili-
dade pública, o objetivo é facilitar a vida
dos cidadãos na coletividade, colocando
serviços à sua disposição que lhes propor-
cionarão conforto e bem estar.

Eles podem ser divididos em: serviço

privativo do Estado e serviço de Utilidade
Pública.

No primeiro caso, os serviços privativos

são aqueles que a Administração presta
por reconhecer a sua essencialidade e ne-
cessidade para a sobrevivência do grupo
social e do próprio Estado. Por isso mesmo
tais serviços são considerados privativos
do Poder Público, no sentido de que só a
Administração deve prestá-los. Significa
dizer que não se poderá delegar a tercei-
ros, porque exigem atos de império e me-
didas compulsórias em relação aos admi-
nistrados.

Como exemplos desses serviços temos

a segurança interna, a defesa nacional e a
preservação da saúde pública.

No segundo caso, dos serviços de utili-

dade pública, a Administração reconhece
a sua conveniência para os membros da
sociedade e presta esses serviços dire-
10
UNIDADE 2 - As escolas e teorias do
pensamento administrativo
Desde a antiguidade, a sociedade vem
se transformando de forma progressiva
até chegar ao que chamamos hoje de “Era
do Conhecimento”. No primeiro momento
dessa nova era, as relações sociais eram
quase inexistentes, mas hoje, as pessoas
estão organizadas e dependentes da so-
ciedade para quase todas as atividades
que precisam desenvolver.
O pensamento individualista da anti-
guidade passou a ser trabalhado com o
objetivo de ampliar a satisfação e a ciên-
cia individual.
A Administração científica começou
com Frederick Taylor, em 1911, quando
publicou “Princípios da Gestão Científica”
e assim surgiram princípios e práticas de
gestão independentes de outras áreas do
conhecimento como a economia.
Em relação às suas idéias, elas partiam da
aplicação de um método científico para en-
contrar a única e melhor maneira de realizar
o trabalho, selecionando de forma científica
os trabalhadores que melhor desempenha-
riam a tarefa, levando gestor e trabalhador
a uma cooperação amigável, mas manten-
do clara a separação de deveres entre eles.
Seus trabalhos que visavam melhorar a
produtividade conseguiram êxito inicial, au-
mentando também os salários, mas os sin-
dicatos e os próprios trabalhadores fizeram
oposição temendo que ao se trabalhar mais
intensamente estariam contribuindo para
reduzir o trabalho disponível.
Apesar das críticas às teorias de Taylor,
sua contribuição para a profissionalização
da gestão (administração) foram conside-
ráveis.
Enquanto Taylor se preocupava com as
funções organizacionais e a produtividade,
surge em 1916, Henry Fayol com sua “Te-
oria Geral da Administração”, a qual defi-
niu e analisou as funções administrativas
(planejar, organizar, comandar, coordenar
e controlar) que ainda hoje são presentes
nas empresas. Fayol foi considerado o fun-
dador da escola clássica da gestão, pois foi
o primeiro a sistematizá-la e formulou sua
teoria a partir de uma perspectiva global.
Abaixo tem-se os 14 princípios
gerais de administração
propostos por Fayol:
1. Divisão do trabalho
quanto mais pessoas se especializa-
rem maior será a experiência do seu
trabalho;
2. Autoridade
autoridade e responsabilidade devem
estar intimamente ligadas;
3. Disciplina
o sucesso da organização requer o
esforço de todos, mas as penalidades
são necessárias apesar dos incentivos.
4. Unidade de comando
cada trabalhador recebe ordens de
apenas uma pessoa;
5. Unidade de direção
a empresa precisa de uma direção bem
definida, a qual é dada por um objetivo
comum;
6. Subordinação do interesse
individual ao coletivo
prevalece os interesses da organiza-
ção como um todo sobre os interesses
de uma pessoa.

7. Remuneração
a compensação pelo trabalho realiza-
do deve ser justa para quem recebe
e para quem paga, por isso, diversas
variáveis como custo de vida, oferta
de pessoal qualificado, sucesso da
empresa devem ser levados em conta.
8. Centralização
o grau de centralização ou descen-
tralização da gestão dependerá das
condições específicas da organização
em causa.
9. Cadeia de Comando
Em uma organização, a linha de autori-
dade – freqüentemente representada
pelas linhas que unem os retângulos
de um organograma - vai por ordem de
escalões de gestão mais altos até aos
níveis mais baixos da hierarquia.
10. Ordem
Os materiais, tal como as pessoas,
devem estar nos lugares certos, nas
horas certas.
11. Equidade
Os empregados devem ser tratados
numa base de justa igualdade.
12. Estabilidade no emprego
Reter os empregados produtivos deve
ser uma prioridade da gestão. Uma
elevada taxa de rotatividade geral-
mente está associada a uma queda da
eficiência da empresa
13. Iniciativa
Os gestores devem encorajar as inicia-
tivas dos trabalhadores principalmen-
te através de atividades autodirigidas.
14. Espírito de equipe
O espírito de equipe contribui para a
unidade da organização.
11
2.1 Teoria da Burocracia
A teoria da Burocracia teve origem na
fragilidade e parcialidade das Teorias Clás-
sica e das Relações Humanas, que deti-
nham uma visão extremista e incompleta
sobre as organizações. Assim, a necessida-
de de um modelo racional que envolvesse
todas as variáveis da organização e o cres-
cimento e a complexibilidade das organi-
zações, passou a exigir modelos mais bem
definidos (CHIAVENATO, 1983).
A Teoria da Burocracia foi formulada
por Max Weber, em meados do século XX,
por volta de 1947.
Weber tinha em mente que o traço mais
relevante da sociedade ocidental naquela
época era o agrupamento social em orga-
nizações. Partindo dessa premissa, fez um
mapeamento de como se estabelece o po-
der nessas entidades e construiu um mo-
delo ideal, no qual as organizações são ca-
racterizadas por cargos formalmente bem
definidos, ordem hierárquica com linhas de
autoridade e responsabilidades bem deli-
mitadas. Quando deu o nome de burocracia
ao seu tipo ideal de organização pensava
em uma organização eficiente por excelên-
cia, a qual para conseguir essa eficiência,
precisava detalhar antecipadamente e nos
mínimos detalhes como as coisas deveriam
ser feitas (CHIAVENATO, 2003).
Segundo Weber, a burocracia tem
os seguintes princípios fundamentais:
Formalização: existem regras defi-
nidas e protegidas da alteração arbitrária
ao serem formalizadas por escrito.
Divisão do trabalho: cada elemen-
to do grupo tem uma função específica,
de forma a evitar conflitos na atribuição
de competências.
12
Hierarquia: o sistema está organi-
zado em pirâmide, sendo as funções su-
balternas controladas pelas funções de
chefia, de forma a permitir a coesão do
funcionamento do sistema.
Impessoalidade: as pessoas, en-
quanto elementos da organização limi-
tam-se a cumprir as suas tarefas, poden-
do sempre ser substituídas por outras - o
sistema, como está formalizado, funcio-
nará tanto com uma pessoa como com
outra.
Competência técnica e Meritocra-
cia: a escolha dos funcionários e cargos
depende exclusivamente do seu mérito
e capacidades - havendo necessidade da
existência de formas de avaliação objetivas.
Separação entre propriedade e
administração: os burocratas limitam-se
a administrar os meios de produção - não
os possuem.
Profissionalização dos funcionários.
Completa previsibilidade do funcio-
namento: todos os funcionários deverão
comportar-se de acordo com as normas e
regulamentos da organização a fim de que
esta atinja a máxima eficiência possível.
Por outro lado, a burocracia possui
muitas disfunções:
Internalização das regras: às re-
gras são dadas mais importância do que
às metas.
Excesso de Formalismo e formulá-
rios: tornando os processos mais lentos.
Resistências às Mudanças.
Despersonalização: os funcionários
se conhecem pelos cargos que ocupam.
Categorização como base no pro-
cesso decisorial: O que tem um cargo
maior, toma decisões, independentemen-
te do que conhece sobre o assunto.
Superconformidade com as Roti-
nas: Traz muita dificuldade de inovação e
crescimento.
Exibição de poderes de autoridade
e pouca comunicação dentro da em-
presa.
Dificuldade com os clientes: o fun-
cionário está voltado para o interior da or-
ganização, tornando difícil realizar as ne-
cessidades dos clientes tendo que seguir
as normas internas.
Por fim, a Burocracia não leva em
conta a organização informal e nem a va-
riabilidade humana (CHIAVENATO, 2003).
Mas é preciso deixar claro que em am-
bientes estáveis e com pouquíssimas va-
riações, embora a adaptação seja difícil,
essas organizações burocráticas conse-
guem ser bem sucedidas.
2.2 Teoria da Decisão
A teoria da decisão nasceu nas déca-
das de 40 e 50, com Herbert Simon, que
a utilizou como fundamento para explicar
o comportamento humano nas organiza-
ções.
Segundo Chiavenato (1983) na Teoria
Comportamental da Administração a or-
ganização é considerada como um sistema
de decisões em que cada pessoa participa
racional e conscientemente, escolhendo
e tomando decisões a respeito de alterna-
tivas mais ou menos racionais de compor-
tamento. A organização é um complexo
sistema de decisões.

Ainda segundo Chiavenato (1983),
os elementos comuns à decisão são:
a) Tomador de decisão: é quem faz
uma escolha ou opção entre várias alter-
nativas de ação;
b) Objetivos: são as pretensões que
o tomador de decisão pretende alcançar
com suas ações;
c) Preferências: são os critérios que o to-
mador de decisão usa para fazer a escolha;
d) Estratégia: é o caminho que o deci-
sor escolhe para melhor atingir o objetivo;
e) Situação: são os aspectos ambien-
tais que envolvem o decisor;
f) Resultado: é a conseqüência de uma
dada estratégia.
Sobre a tomada de decisão pode ser
estudada sob a perspectiva do processo
(se concentrando nas etapas do proces-
so de decisão, sendo genérica e muito
criticada porque se relaciona muito com
o procedimento e não com o conteúdo
da decisão. As emoções e os impulsos de
quem decide, influenciam muito). Sob a
perspectiva do problema se orienta para
a resolução dos mesmos. Na perspecti-
va de problemas, o tomador de decisão
pode aplicar métodos quantitativos para
tornar o processo decisório mais racional
possível, concentrando-se principalmen-
te na determinação e equacionamento
do problema a ser resolvido.
A teoria das Decisões vista numa pers-
pectiva humana não conseguiu resolver
os problemas de insatisfação dos traba-
lhadores e a sua resistência às mudan-
ças, uma vez que a essência do movimen-
to na perspectiva humana se encontra no
pressuposto de que a chave para o alcan-
13
ce de elevadas produtividades está no
grau de satisfação do empregado no seu
trabalho.
Há que se lembrar aqui, as experiên-
cias de Hawthorne (realizadas pela Aca-
demia Nacional das Ciências dos Estados
Unidos, numa fábrica da Wester Eletric
Company localizada em Chicago, que co-
meçaram em 1924 e se prolongaram até
1932, com a finalidade de determinar a
relação entre a intensidade da iluminação
e a eficiência dos operários, medida atra-
vés da produção) as quais demonstraram
que a produtividade dos trabalhadores
aumentava ou até se mantinha quando
a intensidade da luz aumentava ou era
reduzida abaixo do razoável. Foi então
que Elton Mayo, concluiu que o compor-
tamento aparentemente contraditório
dos trabalhadores tinha, sobretudo, que
ver com a atenção que lhes estava sendo
dispensada e os levava a produzir mais,
o que ficou conhecido como o “efeito de
Hawthorne”.
Concluíram que os sentimentos e as
atitudes dos trabalhadores podiam in-
fluenciar significativamente a produti-
vidade e perceberam ainda a tendência
dos seus elementos (trabalhadores) para
constituírem grupos informais, com as
suas normas próprias e o desempenho de
papéis próprios (CHIAVENATO, 1983).
Essa teoria sofreu duras críticas, sen-
do considerada ingênua e romântica em
relação ao operário, além de apresentar
uma visão inadequada dos problemas nas
relações industriais, limitação no campo
experimental e parcialidade nas conclu-
sões.
Na evolução das teorias da adminis-
tração deixamos para o passado, as te-
14
orias de Taylor, da organização científica
do trabalho, a ciência administrativa de
Fayol e as experiências nas relações hu-
manas de Elton Mayo.
Contemporaneamente temos as abor-
dagens: sistêmica e contigencial.
2.3 Teoria dos Sistemas
Na abordagem sistêmica temos as or-
ganizações vistas como sistemas sociais
complexos; uma grande interdependên-
cia entre pessoas, tarefas e administra-
ção; organizações como se fossem com-
postas de partes interdependentes e um
sistema aberto, ou seja, sofrendo influ-
ências do ambiente.
Segundo seus autores, os professores
Daniel Katz e Robert Kahn, a abordagem
coloca o meio ambiente como centro das
discussões, não radicalizando se o pro-
blema é de uma prática que busca obter
a máxima produtividade através da adap-
tação do home à máquina, ou por outro
lado, se o problema está na adaptação da
máquina ao homem.
Dentre as características dos siste-
mas abertos, segundo Katz & Kahn,
encontramos:
Importação de energia: Significa di-
zer que todos os sistemas abertos importam
e absorvem energia de fontes externas.
Transformação: A transformação da
energia absorvida propiciará o alimento
para que o sistema se revigore, se renove.
Saída: Todo sistema aberto exporta
resultados para o meio ambiente ou para
outros sistemas abertos.
Sistemas são entidades cíclicas:
Ao repetir as atividades de importar, ab-
sorver, reciclar e exportar a energia ne-
cessária à sua sobrevivência, o sistema
executa um padrão cíclico para essas ati-
vidades.
Entropia e sintropia: Por natureza,
todos os sistemas, mesmo os sistemas
abertos, caminham para a desorganiza-
ção e conseqüente autodestruição. A saí-
da para retardar essa inexorável tendên-
cia é o sistema importar mais energia do
que ele consome. O oposto de entropia é
sintropia, que significa que o sistema tem
capacidade para importar e nutrir-se da
energia oriunda de fontes externas.
Entrada de informação: Os siste-
mas abertos importam, além de energia,
informação que vai permitir que o proces-
so seja corrigido e melhorado.
Observamos que a perspectiva sistê-
mica mostra que a organização deve ser
administrada como um todo complexo,
em oposição a focar as partes em separa-
do.
Ao perceber a organização como um
sistema aberto, a Teoria de Sistemas
opõe-se às teorias de Taylor e Weber que
utilizaram a abordagem racional, porém
percebendo os sistemas como fechados
(isolados das influências das variáveis ex-
ternas) (CHIAVENATO, 2003).
2.4 Teoria da Contingência
Na abordagem contingencial, temos
necessidade de ponderar cada situação
concreta; a percepção de que não há uma
forma melhor de administrar; a recusa de
princípios universais; o reforço da influ-
ência do meio e igualmente o reforço das
diferentes variáveis como culturais, so-
ciais e tecnológicas.
 15

Segundo Chiavenato (2003, p.161): ção. Tudo é relativo. A maneira de se

Na teoria da contingência ocorre o
deslocamento da visualização de
dentro para fora da organização, e a
ênfase é colocada no ambiente e nas
demandas ambientais sobre a di-
nâmica organizacional. [...] salienta
que são as características ambien-
tais que condicionam as caracterís-
ticas organizacionais. É no ambiente
que se pode localizar as explicações
causais das características das orga-
nizações. Na há uma única maneira
melhor (the best way) de se organi-
zar ou de se administrar uma orga-
nização. Tudo depende das caracte-
rísticas ambientais relevantes para
a organização. Os sistemas culturais,
políticos, econômicos, etc., afetam
intensa e continuamente as organi-
zações, ao mesmo tempo em que se
encontram em dinâmica interação,
influenciando-se reciprocamente.
[...] A teoria contingencial é basica-
mente situacional, circunstancial e
condicional: nada há de absoluto nas
organizações e em sua administra-
administrar uma organização difere
no tempo e no espaço (ambiente).
Como se percebe pela ampla explicação
de Chiavenato, não se consegue um alto
nível de satisfação organizacional com a
aplicação de um só modelo, ou seja, não há
uma só forma de tornar uma organização
eficaz. Haverá sempre diferentes alterna-
tivas para o encaminhamento de estudos,
problemas e carências organizacionais.
Falando um pouco sobre o surgimento
da Teoria da Contingência, esta foi desen-
volvida na década de 50, nos Estados Uni-
dos a partir de várias pesquisas realizadas
nos mais diversos tipos de indústria, que
tinham como objetivo analisar as estrutu-
ras organizacionais.
Quanto maior a diferenciação maior a
necessidade de integração para promo-
ver um esforço convergente e unificado a
fim de atingir os objetivos da organização.
Portanto, a integração é o nível de coor-
denação atingido entre os diversos com-
ponentes internos da organização.

No quadro abaixo temos as principais pesquisas, seus autores e resultados.

Autor Pesquisa e suas fases Resultados
Veio a relacionar as mudanças estruturais das or-
ganizações à estratégia de negócios utilizada por
cada empresa.
1) Acumulação de recursos: ampliação das instala-
Chegou à conclusão de
ções de produção e preocupação com matéria prima;
Chandler que a estrutura organi-
2) Racionalização do uso dos recursos: contenção zacional da empresa era
EUA, 1962
dos custos e ênfase no planejamento; determinada por sua es-
3) Continuação do crescimento: aumento da efi- tratégia mercadológica.
ciência de vendas, compras, produção e distribui-
ção, grande competitividade, diversificação;
16

4) Racionalização do uso dos recursos de expan-

são: ênfase em estratégia mercadológica, início da
estrutura multidepartamentalizada, preocupação
com o planejamento a longo prazo.
Como resultado, se chegou que diferentes am-
bientes levam as empresas a adotar novas estra-
tégias que, por sua vez exigem diferentes estru-
turas organizacionais.

Direcionada à relação existente entre as práticas

administrativas e o ambiente externo da empre-
sas pesquisadas.
Encontrou então dois tipos de empresas:
1) As organizações mecanísticas, que apresentava
uma estrutura burocrática, especialistas com fun-
Burns e ções definidas, e hierarquia rígida e sistema sim- O ambiente estava de-
Stalker ples de controle. Este tipo parecia ser apropriado terminando a estrutura
a empresas que operam em condições ambientais e o funcionamento das
Inglaterra,
relativamente estáveis. organizações.
1961
2) As organizações orgânicas, cujas estruturas
eram flexíveis, cargos redefinidos constantemen-
te, maior confiança nas comunicações, ênfase nos
princípios da Teoria da relações Humanas. Este
tipo era exigido pelas empresas cujas condições
ambientais estivessem em transformação.

Sobre a confrontação: organização x ambiente O resultado final do

mostram a preocupação com as características estudo encaminhou a
Lawrence e
que devem ter as empresas para enfrentar com problemática organiza-
Lorsch
eficiência as diferentes condições externas e tec- cional para dois aspectos
EUA, 1967. nológicas. básicos: diferenciação e
Marca o surgimento da Teoria da Contingência integração.
 17
UNIDADE 3 - Os modelos da administração
pública no brasil
Partindo do conceito de modelo de ges- viço público profissional e um sistema admi-
tão como sendo um conjunto de práticas nistrativo impessoal, formal e racional.
administrativas postas em execução pela
Enfim, não havia a definição clara das
direção de uma organização para atingir
competências ou das funções exclusivas
seus objetivos, vamos abordar neste ca-
do Estado.
pítulo, o desenvolvimento ou a evolução
histórica da administração pública no Bra- Mas, a partir do momento em que o ca-
sil, a qual passou pelos modelos patrimo- pitalismo e a democracia se tornam do-
nialista, burocrático e, nos dias atuais, o minantes, o mercado e a sociedade civil
modelo gerencial. passam a se distinguir do Estado e o patri-
monialismo perde totalmente seu espaço.
No caso brasileiro pode-se dizer que
superou o modelo patrimonialista, atra- Para construirmos a evolução do Patri-
vessou a burocracia e está ingressando na monialismo no Brasil é preciso voltar um
administração gerencial. pouco no tempo e relembrar Portugal,
que em sua primeira fase enquanto mo-
3.1 Modelo Patrimonialista narquia era agrícola e patriarcal. A partir
do desenvolvimento das cidades e conse-
O Patrimonialismo pertence ao Esta-
qüentemente, do comércio e da economia
do Absolutista que persistiu até início do
monetária, seu quadro administrativo se
século XX. Neste modelo, o aparelho do
definiu e se tornou elemento de domina-
Estado funciona como uma extensão do
ção da vida pública, ou seja, estava pas-
poder do soberano, e os seus auxiliares,
sando para a fase patrimonialista.
servidores, possuem status de nobreza
real. Não existe diferenciação entre coisa A estrutura de poder de Portugal era
pública e particular. baseada no poder absolutista caracte-
rizado pelo sistema político europeu da
Thomas Hobbes citado por Tapajós
época, que se mantinha através do mo-
(1984), ensinava que no início, ou seja, até
nopólio do comércio; e em um enorme
o século XVIII quando prevaleceu o Estado
aparelho estatal, ocupado por uma classe
Absolutista, os homens viviam em estado
economicamente improdutiva, formada
natural sem lei que os submetesse. O Es-
por uma antiga nobreza proveniente do
tado, para ele, nada mais era que o resul-
término das guerras contra os mouros e
tado de um contrato pelo qual os homens
da Espanha (MARTINS, 1985).
cediam todos os direitos ao rei, que fosse
forte o bastante para protegê-los. Como o Brasil era considerado uma co-
lônia de exploração, tendo na cultura de
Segundo Bresser Pereira (1996), essa di-
açúcar a principal exportação e causa de
ficuldade em distinguir patrimônio público
ocupação do Brasil, a estrutura de poder
de privado, permite a proliferação do nepo-
de Portugal foi toda transplantada aqui.
tismo e da corrupção, bem como não havia
Podemos constatar essa situação me-
diferenciação entre os princípios de um ser-
18
diante os engenhos de cana e a comercia-
lização de açúcar que dependiam de licen-
ça do Estado, pois privilegiavam a Corte
Portuguesa.
Mesmo após a independência, essa
herança colonial ficou arraigada no povo
brasileiro, passado o período colonial ain-
da fez surgir um conglomerado de estru-
turas oligárquicas de poder espalhadas
pelo país. Algumas delas organizaram-se
como sistemas fechados, baseados nos
latifúndios improdutivos, na escravidão
e na regra senhorial que foi apoiada pela
administração política de favores aos
clientes locais. Embora sem autonomia, o
município representou tanto no Império
quanto durante a Primeira República um
importante papel político. Assim, os coro-
néis (donos dos latifúndios) dominavam
os cargos públicos, usavam em proveito
de seus “afilhados” e se impunham peran-
te às Câmaras. O “coronelismo” caminha-
va juntamente com o sistema político, os
presidentes das províncias, na defesa dos
interesses mútuos (TAPAJÓS, 1984).
Para fazer cumprir essas regras, fazia-
-se necessário uma grande burocracia e
as pessoas empregadas na administração
colonial eram conhecidas como “filhos da
folha” que significava vivendo às custas
da folha de pagamento do Estado (MAR-
TINS, 1985).
Segundo Vera Stork apud Cadernos
MARE (1998, p.7) “a história da adminis-
tração pública brasileira é a história do
patrimonialismo, do rei senhor das terras,
das gentes e dos cargos, dos amigos do
rei, os quais modernamente se inserem
no tecido da administração pública pela
via do contrato sem concurso, sem aferi-
ção prévia da capacitação”.
Martins (1985) conclui que o patri-
monialismo, o clientelismo, a burocracia
extensiva e a intervenção do Estado na
economia estão inscritas na tradição bra-
sileira com características persistentes da
herança colonial, o que se deu do período
monárquico até a República Velha, favo-
recendo a corrupção, o empreguismo e o
favoritismo.
3.2 Administração Pública
Burocrática
Para Chiavenato (2006), a burocracia é
uma organização na qual a escolha das pes-
soas é baseada no mérito e na competência
técnica e não em preferências pessoais.
A burocracia surgiu da necessidade de
um modelo de administração que conse-
guisse distinguir o político e o adminis-
trador público, e separar o que é público e
privado.
Dentre as características da burocracia
temos a profissionalização, a idéia de car-
reira, a hierarquia funcional, a impessoali-
dade, o formalismo, que podemos sinteti-
zar em um poder racional legal.
A prioridade quando da implantação do
sistema burocrático eram os controles ad-
ministrativos para combater a corrupção e
o nepotismo legados pelo patrimonialismo.
Algumas considerações pertinen-
tes e importantes ao sistema buro-
crático nos são oferecidas por Max
Weber que conceitua a burocracia
como um modelo extremamente efi-
ciente que detalha antecipadamen-
te e nos mínimos detalhes como as
coisas devem ser realizadas. As ca-
racterísticas no entender de Weber
são as seguintes:

1. Hierarquia de autoridade.
2. Divisão do trabalho.
3. Competência técnica.
4. Normas de procedimentos para atua-
ção no cargo.
5. Normas que controlam o comporta-
mento do empregado.
6. Autoridade limitada do cargo.
7. Gratificação diferencial por cargos.
8. Separação entre propriedade e admi-
nistração.
9. Ênfase nas comunicações escritas.
10. Disciplina racional.
11. Especialização da administração que
é separada da propriedade.
12. Profissionalização dos participantes.
13. Completa previsibilidade do funcio-
nalismo.
Já para Chiavenato (1983, p. 617) a abor-
dagem de um sistema fechado é a maneira
de ver tudo o que acontece dentro de uma
organização como se ela existisse num vá-
cuo, ou como se fossem entidades autôno-
mas, absolutas e hermeticamente fecha-
das a qualquer influência vinda do exterior.
Na década de 30, surge a administra-
ção pública burocrática com o objetivo de
combater a corrupção e o nepotismo pa-
trimonialista. Ela veio no quadro de ace-
leração da industrialização brasileira, em
que o Estado passou a assumir um papel
decisivo, intervindo no setor produtivo de
bens e serviços. Essa reforma foi iniciada
no governo Vargas. A administração so-
freu um processo de racionalização que
19
acabou por criar as primeiras carreiras pú-
blicas, tentando adotar o concurso como
forma de acesso ao serviço público.
O governo Vargas criou em 1936, o
DASP – Departamento Administrativo do
Serviço Público, para realizar a moderni-
zação administrativa. A implementação
da administração pública burocrática foi
uma conseqüência clara da emergência
do capitalismo moderno no Brasil e no
começo sofreu muitas influências da te-
oria de Taylor, tendendo à racionalização
mediante a simplificação, padronização
e aquisição racional de materiais, revisão
de estruturas e aplicação de métodos na
definição de procedimentos (CADERNOS
MARE, 1998).
O patrimonialismo (contra o qual a ad-
ministração pública burocrática se insta-
lara), embora em processo de transforma-
ção, mantinha ainda sua própria força no
quadro político brasileiro. O coronelismo
dava lugar ao clientelismo e ao fisiologis-
mo, persistindo no interior do país.
Evidentemente que devido ao contro-
le excessivo, dentre outras características
marcantes da burocracia, com o passar do
tempo, surgiram pontos negativos que a
tornaram ineficiente. Muitos desses proble-
mas foram em decorrência do aumento de
serviços do Estado, uma vez que no inicio da
implantação esses mesmos serviços eram
em número reduzido e o Estado limitava-se
a manter a ordem, administrar a justiça, ga-
rantir os contratos e as propriedades.
Dentre esses pontos podemos citar o
grande volume de papéis, a ausência de
responsabilidade por parte dos servido-
res, uma vez que o modelo burocrático não
visava obtenção de resultados somente o
cumprimento às rotinas e aos regulamen-
20
tos que acabavam por impedir soluções
rápidas ou eficientes.
Desta época vem o clichê de “burocra-
cia”, titulo que a população em geral dá ao
serviço público ainda nos dias de hoje e a
toda situação em que pese a demora da
resolução de um problema.
Como conseqüência desse excesso de
controle, o Estado acabou por perder de
vista os objetivos de servir à sociedade, a
sua razão de ser.
3.3 Administração Pública
Gerencial
Segundo Brasil (1995), devido aos pro-
blemas deixados pelo modelo burocrático,
surge em meados do século XX, esse novo
modelo de administração pública denomi-
nado modelo gerencial.
Segundo Abrúcio (Cadernos 10,
ENAP, 1996), dentre vários, tem-se
quatro fatores sócio-econômicos
mais importantes que contribuíram
para a crise do Estado contemporâ-
neo no final dos anos 70:
1. As duas crises do petróleo, em 1973
e 1979, ocasionando uma recessão na
economia mundial dos anos oitenta;
2. Problema fiscal dos Estados em fi-
nanciar os seus déficits públicos e a re-
cusa dos contribuintes em pagar mais im-
postos;
3. A crise de governança dos Estados
contemporâneo, e por fim;
4. A globalização e todas as transfor-
mações tecnológicas que ocorreram no
setor produtivo afetaram o Estado.
Na retrospectiva feita por Abrúcio (Ca-
derno 10, ENAP, 1996), Bresser Pereira
(1998) e Paula (2005) a partir dos anos se-
tenta surgiram principalmente nos Esta-
dos Unidos e na Grã Bretanha programas
governamentais voltados para o aumento
da eficiência e a melhoraria da qualidade
dos serviços prestados ao cidadão, cuja
denominação genérica é “gerencialismo”
na administração pública ou mais conhe-
cido pelo termo ‘managerialism”.
A administração pública gerencial evo-
lui do “Modelo Gerencial Puro” para o “New
Public Management e finalmente para o
“Public Service Orientation”.
O primeiro movimento iniciou nos anos
70 e foi denominado “gerencialismo puro”
e tinha como objetivo básico a preocupa-
ção com a eficiência, a economia e produ-
tividade, pretendendo sensibilizar, dessa
forma, os contribuintes.
Em seguida, surge nos anos 80 o movi-
mento do “New Public Management”, que
incorpora a idéia da efetividade e da bus-
ca da melhoria da qualidade dos serviços,
na perspectiva dos clientes/usuários des-
ses serviços.
Desde a metade dos anos 80, o gover-
no britânico vem incorporando os princí-
pios da qualidade na administração públi-
ca visando à obtenção da satisfação dos
cidadãos.
Assim, a busca da qualidade dos serviços
públicos é outro conceito que o modelo ge-
rencial vem incorporando, a partir da expe-
riência do setor privado com a abordagem
da Administração da Qualidade Total (Total
Quality Management). A estratégia adota-
da pelo governo inglês foi a descentraliza-
ção administrativa e o modelo contratual
de prestação de serviços públicos.

Por último, aparece nos anos 90 o
“Public Service Oriented” resgatando os
conceitos: transparência, dever social de
prestação de contas, participação polí-
tica, eqüidade e justiça. Essa nova visão
introduz novas idéias ao modelo gerencial
puro, que são: valorização da descentra-
lização como meio de implementação de
políticas públicas; mudança do conceito
de cidadão passando de mero consumidor
para uma conotação mais coletiva de ci-
dadania que incluem direitos e deveres; e
competição entre agências públicas como
princípio de cooperação para obter um
melhor resultado global. Este aperfeiçoa
as discussões sobre: eficiência, qualidade,
avaliação de desempenho, flexibilidade e
planejamento estratégico (ABRÚCIO, CA-
DERNO 10, ENAP, 1996).
De acordo com os estudos de Bresser
Pereira (1996) a proposta da administra-
ção pública gerencial no Brasil foi confun-
dida com as idéias NeoIiberais de reduzir o
gasto público e o número de funcionários
como resposta às limitações orçamentá-
rias, em virtude da crise do Estado que co-
meçou a se apresentar desde os anos 80,
assunto que será aprofundado no último
capítulo desta apostila.
Tanto o modelo de administração públi-
ca burocrática quanto o modelo gerencial
assumem que é preciso combater o ne-
potismo e a corrupção, porém esta última
argumenta que não são necessários pro-
cedimentos rígidos para isto, uma vez que
existe uma nítida rejeição da sociedade
em relação às pessoas que confundem os
patrimônios públicos e privados. A admi-
nistração gerencial está orientada para o
cidadão e é baseada na descentralização
e no rígido controle sobre o desempenho
21
organizacional aferido por indicadores e
definidos por contratos de gestão (BRES-
SER PEREIRA, 1996).
Podemos defini-lo, então, como
uma resposta à duas necessidades
básicas:
1. A expansão das funções econômicas
e sociais do Estado;
2. Ao desenvolvimento tecnológico e à
globalização da economia mundial.
Neste novo modelo, torna-se essencial
para a administração pública: ser eficien-
te, reduzir custos e aumentar a qualidade
dos serviços, tendo sempre em vista, be-
neficiar o cidadão.
Embora tenha havido um avanço sig-
nificativo e uma certa ruptura com o mo-
delo burocrático, devido a flexibilização
do novo sistema, este manteve vários
princípios como a admissão de servido-
res segundo rígidos critérios de mérito, a
existência de um sistema estruturado e
universal de remuneração, as carreiras,
a avaliação constante de desempenho, o
treinamento sistemático.
Uma das grandes diferenças se encon-
tra na forma do controle, que deixa de ba-
sear-se nos processos para concentrar-se
nos resultados, e não na rigorosa profis-
sionalização da administração pública.
Na administração pública geren-
cial a estratégia volta-se para:
1. A definição precisa dos objetivos que
o administrador público deverá atingir em
sua unidade;
2. A garantia de autonomia do adminis-
trador na gestão dos recursos humanos,
materiais e financeiros que lhe forem co-
22
locados à disposição para que possa atin-
gir os objetivos contratados;
3. O controle ou cobrança a posteriori
dos resultados. Adicionalmente, pratica-
-se a competição administrada no interior
do próprio Estado, quando há a possibili-
dade de estabelecer concorrência entre
unidades internas. No plano da estrutura
organizacional, a descentralização e a re-
dução dos níveis hierárquicos tornam-se
essenciais (BRASIL, 1995).
Em suma, afirma-se que a administra-
ção pública deve ser permeável à maior
participação dos agentes privados e/ou
das organizações da sociedade civil e des-
locar a ênfase dos procedimentos (meios)
para os resultados (fins) (BRASIL, 1995).
Embora a administração pública geren-
cial inspira-se na administração de em-
presas, não pode ser confundida com esta
última. Enquanto a receita das empresas
depende dos pagamentos que os clientes
fazem livremente na compra de seus pro-
dutos e serviços, a receita do Estado deri-
va de impostos, ou seja, de contribuições
obrigatórias, sem contrapartida direta.
Enquanto o mercado controla a adminis-
tração das empresas, a sociedade - por
intermédio de políticos eleitos - controla a
administração pública.
Enquanto a administração de empresas
está voltada para o lucro privado, para a
maximização dos interesses dos acionis-
tas, esperando-se que, através do mer-
cado, o interesse coletivo seja atendido,
a administração pública gerencial está ex-
plícita e diretamente voltada para o inte-
resse público (FALLER, 2004, p.52).
Neste último ponto, como em muitos
outros (profissionalismo, impessoalida-
de), a administração pública gerencial não
se diferencia da administração pública bu-
rocrática.
Na burocracia pública clássica existe
uma noção muito clara e forte do interes-
se público. A diferença, porém, está no
entendimento do significado do interes-
se público, que não pode ser confundido
com o interesse do próprio Estado. Para
a administração pública burocrática, o in-
teresse público é freqüentemente iden-
tificado com a afirmação do poder do Es-
tado. Ao atuarem sob esse princípio, os
administradores públicos terminam por
direcionar uma parte substancial das ati-
vidades e dos recursos do Estado para o
atendimento das necessidades da própria
burocracia, identificada com o poder do
Estado. O conteúdo das políticas públicas
é relegado a um segundo plano. A admi-
nistração pública gerencial nega essa vi-
são do interesse público, relacionando-o
com o interesse da coletividade e não com
o do aparato do Estado (BRASIL, 1995).
A administração pública gerencial vê o
cidadão como contribuinte de impostos e
como cliente dos seus serviços. Os resul-
tados da ação do Estado são considerados
bons não porque os processos adminis-
trativos estão sob controle e são seguros,
como quer a administração pública buro-
crática, mas porque as necessidades do
cidadão-cliente estão sendo atendidas
(BRASIL, 1995).
O modelo gerencial tornou-se realida-
de no mundo desenvolvido quando, atra-
vés da definição clara de objetivos para
cada unidade da administração, da des-
centralização, da mudança de estruturas
organizacionais e da adoção de valores e
de comportamentos modernos no interior
 23

do Estado, se revelou mais capaz de pro-

mover o aumento da qualidade e da efici-
ência dos serviços sociais oferecidos pelo
setor público.

Para finalizar este capítulo, apresentamos no quadro abaixo,

uma visão comparativa dos modelos de administração
pública burocrática e gerencial.
Paradigma Burocrático Paradigma Gerencial ou pós-burocrático
Baseia-se na noção geral do interesse público Busca obter resultados valorizados pelos cidadãos
Eficiência Qualidade e valor
Administração Produção
Controle Ganhar adesão a normas
Especificar funções, autoridade e estrutura Identificar missão, serviços, usuários e resultados
Justificar custos Transferir valores
Criar accountability e fortalecer as relações de
Garantir cumprimento de responsabilidade
trabalho
Compreender e aplicar normas,
Seguir regras e procedimentos Identificar e resolver problemas,
Melhorar continuamente os processos.
Separar serviços e controles,
Criar apoio para normas,

Operar sistemas administrativos Ampliar a escolha do usuário,

Encorajar ação coletiva,
Criar incentivos,
Definir, medir e analisar resultados.
Redução dos níveis hierárquicos e gestão
Estrutura hierárquica
participativa.
Definição rígida e fragmentada de cargos Multifuncionalidade,
Alta especialização Flexibilidade nas relações de trabalho.
Chefias zelam pelos cumprimentos de normas Gerentes incentivam a obtenção de resulta-
e procedimentos dos e animam equipes.

Quadro Comparativo dos modelos burocrático e gerencial. Fonte: PACHECO (2007, p.44).
24
UNIDADE 4 - Os princípios constitucionais
da administração pública
Sabemos que determinadas áreas
como a administrativa e a contabilidade
são regidas por princípios, mas o que são
eles? Para que servem?
Antes de apresentar os princípios cons-
titucionais da Administração Pública va-
mos entender a que eles vieram.
Os princípios exercem múltiplas funções
e dentre elas temos: ser fundamentadora,
interpretativa, supletiva, integrativa, dire-
tiva e limitativa. Ou seja, são fonte de legi-
timação de uma situação fundamentando
e orientando sua interpretação.
Além do exposto acima, nesse mundo
globalizado, com novas tecnologias surgin-
do a cada momento, a aplicação dos princí-
pios é imprescindível tendo a função de dar
um norte, de direcionar as novas situações
que vão surgindo. Ao contrário das regras,
eles são abertos, captam as mudanças da
realidade e estão em sintonia com as con-
cepções de verdade e justiça.
De acordo com a legislação vigente,
encontramos no art. 37 da Constituição
Federal de 1988 que “A Administração
Pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoali-
dade, moralidade, publicidade e eficiên-
cia”. Já o art. 2º da Lei 9784/99, vai além
e fala de outros princípios aos quais a ad-
ministração pública deverá obedecer. “A
Administração Pública obedecerá, dentre
outros, aos princípios da legalidade, fina-
lidade, motivação, razoabilidade, propor-
cionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interes-
se público e eficiência.” Existem ainda os
princípios implícitos. Todos estão elenca-
dos e discutidos abaixo.
4.1 Princípio da Legalidade
Encontramos no Art. 5º da CF/88 que
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei”.
Sendo assim, o princípio da Legalidade
é um dos sustentáculos da concepção do
Estado de Direito e do próprio regime jurí-
dico-administrativo.
No mundo privado, a máxima regente
é: “o que não é proibido é permitido”. No
mundo público, o administrador, em cum-
primento ao princípio da legalidade, “só
pode atuar nos termos estabelecidos pela
lei”. Não pode este por atos administra-
tivos de qualquer espécie (decreto, por-
taria, resolução, instrução, circular etc.)
proibir ou impor comportamento a tercei-
ro, sendo a lei seu único parâmetro. Enfim,
a Administração só pode fazer o que a lei
autorizar antecipadamente.
No entendimento de MELLO (2006):
Para avaliar corretamente o prin-
cípio da legalidade e captar-lhe o
sentido profundo cumpre atentar
para o fato de que ele é a tradução
jurídica de um propósito político: o
de submeter aqueles que exercem o
poder em concreto – administrativo –
a um quadro normativo que embar-
gue favoritismos, perseguições ou
desmandos. Pretende-se através da
norma geral, abstrata e impessoal,
a lei, editada pelo Poder Legislativo

– que é o colégio representativo de
todas as tendências (inclusive mi-
noritárias) do corpo social – garantir
que a atuação do Executivo nada
mais seja senão a concretização da
vontade geral..
4.2 Princípio da Impessoalidade
Disposto no art. 5º onde consta que to-
dos são iguais perante a lei, sem qualquer
distinção de qualquer natureza e no art.
37 da CF/88, valendo para a administração
pública, o princípio da impessoalidade da
Administração Pública pode ser definido
como aquele que determina que os atos re-
alizados pela Administração Pública, ou por
ela delegados, devam ser sempre imputa-
dos ao ente ou órgão em nome do qual se
realiza, e ainda destinados genericamente
à coletividade, sem consideração, para fins
de privilegiamento ou da imposição de situ-
ações restritivas, das características pesso-
ais daqueles a quem porventura se dirija.
Segundo Silva (1998) tal princípio asse-
gura que as realizações administrativo-go-
vernamentais não sejam propriamente do
funcionário ou da autoridade, mas exclusi-
vamente da entidade pública que a efetiva.
Uma vez que a atividade da Administra-
ção Pública é custeada com dinheiro públi-
co, jamais poderá ser apropriada por quem
a executa.
Um bom exemplo da violação ao princí-
pio da impessoalidade é a publicidade ou
propaganda realizada por um administra-
dor com verbas públicas. O favorecimento
de parentes e amigos, o chamado nepotis-
mo, a tomada de decisões administrativas
voltadas à satisfação de partidos políticos
ou em benefício pessoal são outros exem-
plos de violações desse princípio.
25
Mello (2006) sustenta o seguinte en-
tendimento em relação ao princípio da im-
pessoalidade:
No princípio da impessoalidade se tra-
duz a idéia de que a Administração
tem que tratar a todos os administra-
dos sem discriminações, benéficas ou
detrimentosas. Nem favoritismo nem
perseguições são toleráveis. Simpa-
tias ou animosidades pessoais, políti-
cas ou ideológicas não podem interfe-
rir na atuação administrativa e muito
menos interesses sectários, de fac-
ções ou grupos de qualquer espécie.
O princípio em causa é senão o próprio
princípio da igualdade ou isonomia.
4.3 Princípio da Moralidade
A moralidade faz parte dos nossos es-
tudos desde a Antiguidade, quando os
filósofos de então diziam que a moral era
uma condição essencial para o exercício
de atividades públicas.
Meirelles (2007) se manifesta dizen-
do que:
O agente administrativo, como ser
humano dotado da capacidade de
atuar, deve, necessariamente, dis-
tinguir o Bem do Mal, o honesto do
desonesto. E, ao atuar, não poderá
desprezar o elemento ético de sua
conduta. Assim, não terá que deci-
dir somente entre o legal e o ilegal, o
justo e o injusto, o conveniente e o in-
conveniente, o oportuno e o inopor-
tuno, mas também entre o honesto
e o desonesto. Por considerações de
direito e de moral, o ato administrati-
vo não terá que obedecer somente à
lei jurídica, mas também à lei ética da
própria instituição, porque nem tudo
26
que é legal é honesto, conforme já
proclamavam os romanos – non omne
quod licet honestum est. A moral co-
mum arremata Hauriou, é imposta ao
homem para sua conduta externa;
a moral administrativa é imposta ao
agente público para a sua conduta in-
terna, segundo as exigências da ins-
tituição a que serve, e a finalidade de
sua ação: o bem comum.
A inclusão desse princípio no caput do
art. 37 da CF/88, nos leva a perceber que
ao administrador público brasileiro, por
conseguinte, não bastará cumprir os es-
tritos termos da lei, tendo seus atos que
serem adequados à moralidade adminis-
trativa, a padrões éticos de conduta que
orientem e balizem sua realização.
Outra maneira de fazer respeitar esse
princípio é através do tratamento dado
à probidade administrativa (art. 37, § 4º)
que pune aquele que não serve com ho-
nestidade, aproveitando-se dos poderes
a ele outorgados ou das facilidades de-
correntes em proveito pessoal ou de ou-
trem.
As sanções para a improbidade admi-
nistrativa são: suspensão dos direitos
políticos, perda da função pública, indis-
ponibilidade dos bens e ressarcimento ao
erário, configurando prática de crime de
responsabilidade (art. 85, V).
4.4 Princípio da Publicidade
O poder público deve agir com a maior
transparência possível, então, para que
os administrados ou a população tenham
conhecimento, a todo momento, das ati-
vidades realizadas pelos administradores,
o princípio da publicidade é visto como um
princípio administrativo.
Encontramos no Art. 1º da CF/88 que
“todo poder emana do povo”, então, seria
incoerente que os interessados, o próprio
povo, não soubesse o que acontece no
governo emanado por ele, contudo, ele
não é um elemento formativo do ato ad-
ministrativo, é requisito da eficácia e mo-
ralidade.
Sobre a forma de atuação da publicida-
de, ela poderá ser realizada através de pu-
blicação ou simples comunicação do ato,
mas não quer dizer que o interessado leia,
por exemplo, uma publicação feita no Di-
ário Oficial, havendo, no entanto, presun-
ção de ciência do destinatário, ou seja, a
obrigação de tornar o ato público foi cum-
prida. E é isso que basta à consecução do
princípio da publicidade.
Outro ponto importante diz respeito
à forma adequada de se dar publicidade
aos atos da Administração Pública. Nor-
malmente, esse dever é satisfeito por
meio da publicação em órgão de impren-
sa oficial da Administração, seja federal,
estadual, municipal e quando não houver,
jornais particulares contratados para de-
sempenhar esta função.
Existem, porém, limites constitucionais
ao princípio da publicidade. Ele não pode
violar a intimidade da vida pública, da hon-
ra e da imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c.
art. 37, § 3.º, II (32), da CF), do sigilo da fon-
te quando necessário ao exercício profis-
sional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação
de sigilo tido como imprescindível à segu-
rança da sociedade e do Estado (art. 5.º,
XXXIII, c/c. art. 37, § 3.º, II, da CF).
Não se pode esquecer que uma coisa
é a publicidade necessária para o conhe-
cimento do público (dever constitucional)
e outra é a publicidade como propaganda

dos atos de determinada gestão (leva ao
estado de improbidade administrativa).
4.5 Princípio da Eficiência
Em virtude de alteração introduzida pela
emenda Constitucional n.19, o princípio da
eficiência, que era implícito, tornou-se ex-
presso no caput do art. 37 da CF/88.
A eficiência é um conceito econômico e
qualifica atividades. Significa fazer alguma
coisa com racionalidade. Ele orienta a ati-
vidade administrativa no sentido de con-
seguir os melhores resultados ou o maior
benefício com o menor custo possível.
Fica claro que um sistema que tem os
princípios da moralidade e da finalidade
não poderia admitir a ineficiência adminis-
trativa, daí a importância desse princípio.
Para Meirelles (2007),
Dever de eficiência é o que se im-
põe a todo agente público de reali-
zar suas atribuições com presteza,
perfeição e rendimento funcional. É
o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se con-
tenta em ser desempenhada apenas
com legalidade, exigindo resultados
positivos para o serviço público e sa-
tisfatório atendimento das neces-
sidades da comunidade e de seus
membros.
Para Cardozo (1999),
Ser eficiente, portanto, exige primei-
ro da Administração Pública o apro-
veitamento máximo de tudo aquilo
que a coletividade possui, em todos
os níveis, ao longo da realização de
suas atividades. Significa racionali-
dade e aproveitamento máximo das
potencialidades existentes. Mas não
27
só. Em seu sentido jurídico, a expres-
são, que consideramos correta, tam-
bém deve abarcar a idéia de eficácia
da prestação, ou de resultados da
atividade realizada. Uma atuação es-
tatal só será juridicamente eficiente
quando seu resultado quantitativo e
qualitativo for satisfatório, levando-
-se em conta o universo possível de
atendimento das necessidades exis-
tentes e os meios disponíveis.
Percebemos que a idéia de eficiên-
cia não deve se limitar ao razoável, deve
aproveitar da forma mais adequada o que
se encontra disponível visando alcançar o
melhor resultado possível em relação aos
fins desejáveis.
4.6 Outros Princípios Cons-
titucionais Explícitos
Os princípios explícitos como visto aci-
ma, são aqueles mencionados de modo
formal e categórico, com clareza e deter-
minação. Já os implícitos, são subentendi-
dos, estão contidos numa proposição, mas
sem uma hierarquia prévia. Os demais prin-
cípios explícitos são: da Licitação, da Pres-
critibilidade dos ilícitos administrativos,
da Responsabilidade da administração, da
participação e da Autonomia gerencial.
Sendo a Licitação um procedimento ad-
ministrativo destinado a provocar propos-
tas, escolher proponentes de contratos de
execução de obras, compras, serviços ou
alienações do Poder Público, a administra-
ção pública tem o dever de sempre buscar
entre os interessados em com ela contratar,
a melhor alternativa disponível no mercado
para satisfazer aos interesses públicos.
Assim, agindo de forma honesta e ade-
quada e com o dever de assegurar igual-
28
dade de oportunidades, sem privilegiar ou
desfavorecer alguém, surgiu o Princípio
da licitação.
No art. 37, XXI, esta é sua redação:
“Ressalvados os casos especificados
na legislação, as obras, serviços, compras
e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegu-
re igualdade de condições a todos os con-
correntes, com cláusulas que estabele-
çam obrigações de pagamento, mantidas
as condições efetivas da proposta, nos
termos da lei, o qual permitirá as exigên-
cias de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimen-
to das obrigações”.
Segundo Cardozo (1999), pode ser de-
finido como aquele que determina como
regra o dever jurídico da Administração de
celebrar ajustes negociais ou certos atos
unilaterais mediante prévio procedimento
administrativo que, por meios de critérios
preestabelecidos, públicos e isonômicos,
possibilite a escolha objetiva da melhor
alternativa existente entre as propostas
ofertadas pelos interessados.
Ressalte-se que, sendo um procedi-
mento regulado em lei, cabendo à União
legislar sobre normas gerais de licitação
e contratação, em todas as modalidades,
para a Administração Pública, direta e in-
direta, incluídas as fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público, nas diver-
sas esferas de governo, e empresas sob
seu controle (art. 22, XXVII). Aos Estados,
Distrito Federal e Municípios, cabe legis-
lar adicionalmente sobre no que tange ao
seu interesse.
Quanto ao Princípio da prescritibili-
dade, o art. 37 § 5.º dispõe que “a lei es-
tabelecerá os prazos de prescrição para
ilícitos praticados por qualquer agente,
servidor ou não, que causem prejuízos ao
erário, ressalvadas as respectivas ações
de ressarcimento”.
É uma forma de perda da exigibilidade
de direito dado pela inércia de seu titular.
No art. 37, § 6.º, temos a redação do
Princípio da responsabilidade da ad-
ministração:
As pessoas jurídicas de direito público
e as de direito privado prestadores de
serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa quali-
dade, causarem a terceiros, assegura-
do o direito de regresso contra o res-
ponsável nos casos de dolo ou culpa.
Quer dizer que a responsabilidade por
qualquer dano causado por um agente pú-
blico, no exercício da função pública, é do
Estado, enquanto pessoa jurídica, mesmo
se o agente tenha agido com culpa ou dolo.
O princípio da Participação do usuário
na Administração Pública foi introduzi-
do pela Emenda Constitucional 19/98. O §
3.º do art. 37 disciplina as formas de partici-
pação do usuário na administração pública
direta e indireta, especialmente as recla-
mações relativas à prestação dos serviços
públicos em geral, o acesso dos usuários
a registro administrativos e informações
sobre atos do governo, observando o res-
peito à privacidade e o direito de receber
dos órgãos públicos informações de seu
interesse ou de coletivo em geral e a dis-
ciplina da representação contra o exercício
negligente ou abusivo de cargo, emprego
ou função na administração pública.
O Princípio da autonomia gerencial,
também introduzido pela Emenda Consti-
tucional 19/98 é regido pelo Art. 37, § 8.º.

A Autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e entidades da ad-
ministração direta e indireta poderá ser
ampliada mediante contrato, a ser firma-
do entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de
metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação
de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.
Este princípio permite algo inusitado
segundo alguns juristas, entre eles, Sil-
va (1998), que constata a criação de uma
forma de contrato administrativo entre
administradores de órgãos do poder pú-
blico com o próprio poder público e infere
que serão precisas definições mais claras
no texto da lei.
4.7 Princípios Constitucionais
Implícitos
Para finalizar, temo abaixo a explana-
ção dos princípios implícitos, agregados
ao regramento constitucional da Adminis-
tração Pública.
Princípio da supremacia do interesse
público sobre o privado e Princípio da au-
totutela, ou seja, a administração pública
tem o dever de respeitar e zelar para que
o interesse público seja alcançado, sendo
este sobreposto aos interesses particula-
res quando vierem a se chocar.
Vimos no princípio da legalidade que
a Administração Pública só pode agir de
acordo com o que expressa a lei, então, o
Princípio da finalidade imprime à autori-
dade administrativa o dever de praticar o
29
ato administrativo com vistas à realização
da finalidade perseguida pela lei.
Para Mello (2006):
Esse princípio impõe que o administra-
dor, ao manejar as competências pos-
tas a seu encargo, atue com rigorosa
obediência à finalidade de cada qual.
Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas
à finalidade própria de todas as leis,
que é o interesse público, mas também
à finalidade específica obrigada na lei a
que esteja dando execução.
Por fim, temos os princípios da razoabi-
lidade e da proporcionalidade que inferem
o seguinte:
Uma vez que o administrador público
deva obediência à lei (princípio da legali-
dade) e o dever de satisfazer aos interes-
ses públicos (princípio da finalidade), é
muito pertinente o Princípio da razoabi-
lidade, vindo supor que o administrador
pautará por satisfazer ao público o que for
legal, mas razoável às suas necessidades
e às suas competências.
Igualmente, o Princípio da proporcio-
nalidade vem com o objetivo de evitar
que o agente público assuma uma conduta
desproporcional ao que lhe é devido para
o exercício regular de sua competência.
Pode-se constatar que os princípios es-
senciais e relevantes à administração pú-
blica, ou estão explícitos ou implícitos na
Constituição Federal, mas lá estão de fato
e são as diretrizes norteadoras da condu-
ta da administração pública.
Concluímos também que para o pleno
e excelente funcionamento da máquina
pública, os agentes além de conhecer e
saber interpretar tais princípios, devem
pautar pela sua integridade e concretude.
30
UNIDADE 5 - o estado de bem-estar, a nova administração,
sua crise e as reformas da administração do estado brasileiro
Chegamos ao século XXI com as mes-
mas preocupações e desafios impostos
pela crise do capitalismo, uma crise não só
da economia ou das finanças, mas do Es-
tado capitalista como um todo.
Fazendo uma retrospectiva pela ótica de
Paula (2005), temos que no período 1889-
1929 (República Velha) e (1930-45) na era
Vargas, a centralização do poder na cúpula
e o autoritarismo do poder público foram
traços distintivos da administração públi-
ca brasileira, embora com uma tentativa
de profissionalizar o serviço público. Em
1936, com a criação do Departamento de
Administração do Serviço Público – DASP,
o Estado conseguiu se organizar quanto
ao planejamento, orçamento e administra-
ção de pessoal. Já entre 1945 e o golpe de
1964, com o governo populista, a reforma
do Estado foi limitada pelas forças políticas
que sustentavam o governo e o impeliam a
acomodar o sistema de mérito e o emprego
público como favor político.
Contudo, durante o regime militar
(1964-1985) a reforma foi mais efetiva,
pois sua coligação de forças não teve que
levar em conta as mesmas exigências de
conciliação do período anterior. A máqui-
na administrativa foi melhorada através
de técnicas de racionalização do Estado e
de métodos de profissionalização dos ad-
ministradores.
Chegamos aos anos 90 e a reforma do
Estado se tornou um tema mundial, prin-
cipalmente como resposta ao processo de
globalização que reduziu a autonomia dos
Estados de formular e implementar políti-
cas mas também como resposta à crise do
Estado, a qual começou a se delinear nos
anos 70, assumindo plena definição nos
anos 80.
No Brasil, a reforma do Estado começou
nesse momento, em meio a uma grande
crise econômica, que chega ao auge em
1990 com um episódio hiperinflacionário.
A partir de então ela se torna imperiosa.
O ajuste fiscal, a privatização e a abertura
comercial, que vinham sendo ensaiados
nos anos anteriores são então atacados
de frente. A reforma administrativa, en-
tretanto, só se tornou um tema central no
Brasil em 1995, após a eleição e a posse
de Fernando Henrique Cardoso. Nesse
ano ficou claro para a sociedade brasileira
que essa reforma tornara-se condição, de
um lado, da consolidação do ajuste fiscal
do Estado brasileiro e, de outro, da exis-
tência no país de um serviço público mo-
derno, profissional e eficiente, voltado
para o atendimento das necessidades dos
cidadãos (BRESSER PEREIRA, 1996).
Dividimos o presente capítulo em três
partes. A primeira explicando o Estado de
Bem-estar e sua decadência. A segunda
parte falando um pouco sobre as crises
do Estado e a necessidade de reformas e
por fim discutimos um pouco sobre a Nova
Administração Pública, mas salientamos
que são três pontos merecedores de lon-
ga discussão e alguma controvérsia, por-
tanto, fica a dica de novas pesquisas para
enriquecimento.
5.1 O Estado de Bem-Estar
O Estado do Bem-Estar Social surgiu
em resposta à Grande Depressão, iniciada

em 1929 quando aconteceu o “Crash” da
Bolsa de Valores de Nova York, crise esta,
que se estendeu por quase toda a década
de 1930, afetando vários países além dos
Estados Unidos. As principais conseqüên-
cias dessa crise foram altos índices de
desemprego e uma queda acentuada no
Produto.
Em resposta à depressão, os Estados
Unidos buscou estabilizar o nível da ati-
vidade econômica e aprovou uma legisla-
ção destinada a atenuar vários dos pro-
blemas específicos: seguro-desemprego,
seguridade social, seguro federal para os
depositantes, programas federais desti-
nados a suportar preços da agricultura e
um conjunto de outros programas visando
diversos objetivos econômicos e sociais. O
conjunto destes programas ficou conheci-
do como “New Deal”.
Nesta época, o Estado passou a intervir
intensa e diretamente na economia por
meio das suas empresas estatais.
No Estado de Bem-Estar, também cha-
mado de Estado-providência (Welfare
State) ou ainda Estado Social, o Estado
é forte: presta muitos serviços públicos,
atua combatendo a pobreza, e também
subsidiando empresas (subsídios incluem
construir hidrelétricas, telecomunicações
e petroleiras para melhorar o sistema).
Nesta orientação, o Estado de Bem-Es-
tar intervém na economia e na Sociedade
com o fim de estimular o desenvolvimen-
to e proporcionar, com mecanismos regu-
ladores e de Seguridade Social, condições
de vida mínimas à grande maioria da po-
pulação (CRUZ, 2001).
Nesse contexto, o modelo administra-
tivo associado ao Welfare State era o bu-
rocrático, assim ele passa a ser mais pesa-
31
damente questionado, e começa a surgir
um novo modelo tendo por bases: a evolu-
ção do estado moderno, a crise do estado,
a reforma do estado, a nova gestão públi-
ca e a crise da reforma do estado.
Se o modelo do Estado de Bem-estar
continuasse, cada vez mais se gastaria
dinheiro em burocracia (ex: programas so-
ciais, estatais), a produção cairia (pouco in-
vestimento em tecnologia e outros lances
arriscados das empresas para conquistar
mercados). Nesse contexto, o Japão es-
tava despontando, a Inglaterra precisava
agir. Veremos adiante os desdobramentos
dessas necessidades de mudança.
Visto pelo lado conservador, as crí-
ticas ao Estado de Bem-Estar são:
Ele inibe os investimentos, pois dre-
na, através dos impostos, um montante
excessivo de recursos financeiros;
Sob o Estado Social, os sindicatos,
procurando garantir a estabilidade no
emprego, tendem a levar a um acomoda-
mento dos trabalhadores, prejudicando,
assim, seu desempenho e diminuindo sua
produtividade;
Leva a um “crescimento decrescente”
que, por sua vez, vem acompanhado de
um “crescimento de expectativas”;
Sendo possuidor de uma legislação
social onerosa, afugenta algumas gran-
des empresas que, por seu turno, dei-
xam de se instalar, deixam de investir ou
fogem para “espaços” mais acolhedores,
onde a legislação social não é tão onero-
sa. A literatura conservadora fundamen-
ta-se na tese de que a causa da crise não
se baseia na relação capitalista do traba-
lho assalariado, mas sim nos dispositivos
institucionais da democracia da massa.
32
5.2 As crises e as reformas
da Administração Pública
Segundo Dropa (2007), a crise do Esta-
do, basicamente, teve sua origem na es-
fera fiscal, o que levou inúmeras empre-
sas estatais e instituições públicas a uma
situação de falência e ineficiência em suas
estruturas, pois a impossibilidade do Es-
tado em gerar recursos para novos inves-
timentos e de assegurar qualidade e baixo
custo dos serviços trouxe precariedade
e estagnação. Nesta situação, o Estado,
enquanto cliente, passou a ser devedor
e perdeu além de crédito, a poupança pú-
blica, levando consequentemente a uma
falta de dinheiro para investimentos, dei-
xando, portanto, de atender às demandas
de investimentos sociais.
Estas empresas públicas se tornaram
uma enorme carga para a máquina ad-
ministrativa e acarretou insatisfação na
população brasileira, devido à falta de
qualidade dos serviços públicos. A partir
disso se idealizou a Reforma do Estado,
que quanto menor, melhor seria para a di-
nâmica do mercado e para a qualidade de
vida dos usuários.
Segundo Fernando Henrique Car-
doso (2001):
No Brasil, embora esteja presente
desde os anos 70, a crise do Estado
somente se tornará clara a partir da
segunda metade dos anos 80. Suas
manifestações mais evidentes são a
própria crise fiscal e o esgotamento
da estratégia de substituição de im-
portações, que se inserem num con-
texto mais amplo de superação das
formas de intervenção econômica e
social do Estado. Adicionalmente, o
aparelho do Estado concentra e cen-
traliza funções, e se caracteriza pela
rigidez dos procedimentos e pelo ex-
cesso de normas e regulamentos.
É o Estado Burocrático dando sinais
visíveis de cansaço e esgotamento, ne-
cessitando se adequar à vanguarda mun-
dial, tornar-se mínimo, enxugando sua
máquina, deixando de ser paternalista,
um prestador social, um intervencionista
para apoiar a iniciativa privada, as priva-
tizações de serviços públicos que não vão
bem justamente pela sua falência, inves-
tindo em educação, saúde e segurança,
abrindo-se a mercados comuns, formando
blocos de livre circulação de mercadorias,
moeda.
Retrospectivamente, o reformismo na
Administração Pública brasileira com base
em “modelos gerenciais” de mercado não
é atributo da “Nova Administração Públi-
ca”. Em 1967, o regime autoritário imple-
mentou, através do Decreto-lei 200, ain-
da em vigor, uma Reforma Administrativa
com pretensões modernizadoras, copiada
posteriormente por Estados e Municípios.
Fixava, primeiramente, que as ativi-
dades da Administração Pública Federal
obedeceriam aos seguintes princípios:
planejamento, coordenação, descentrali-
zação, delegação de competência, contro-
le (art. 6º). É claro que o autoritarismo e
centralismo do período ditatorial impediu
na prática que tais diretrizes se realizas-
sem. Tais princípios permaneceram como
meros princípios, sem qualquer repercus-
são significativa da organização adminis-
trativa brasileira (PESSOA, 2007).
As autarquias, concebidas como en-
tidades dotadas de autonomia adminis-
trativa, orçamentária e financeira, longe
estiveram, com raríssimas exceções, de

titularizarem uma “autonomia” efetiva,
tanto em relação ao Estado como em rela-
ção ao setor privado.
Foi, contudo, nas empresas públicas
e sociedades de economia mista, que o
modelo gerencial foi adotado com maior
ímpeto, principalmente após a Emenda
Constitucional nº 01/69. Parece que o
modelo não vingou, pelo menos se se con-
sidera as pesadas críticas feitas às empre-
sas públicas como justificativa ao progra-
ma de privatização acelerada adotado no
país nos anos 90 e ainda em andamento
(PESSOA, 2007).
No concernente ao regime jurídico dos
servidores públicos, permitiu-se, em con-
formidade com diretrizes “gerenciais” en-
tão na moda, a adoção em larga escala do
regime celetista na administração direta
e indireta como um todo, e não somente
nas empresas públicas, inclusive com a
possibilidade de “opção” pelo FGTS, para
se afastar o incômodo da estabilidade
(PESSOA, 2007).
O Decreto 200 já previa o controle, pela
chefia competente, da execução do pro-
gramas de governo fixados para cada se-
tor específico (art. 13).
A crise do modo de intervenção, ace-
lerada pelo processo de globalização da
economia mundial, caracterizou-se pelo
esgotamento do modelo protecionista de
substituição de importações, que foi bem
sucedido em promover a industrializa-
ção nos anos 30 a 50, mas que deixou de
sê-lo a partir dos anos 60. Transpareceu
na falta de competitividade de uma par-
te ponderável das empresas brasileiras
e expressou-se no fracasso em se criar
no Brasil um Estado do Bem-Estar que se
aproximasse dos moldes social-democra-
33
tas europeus. Por fim, a crise da forma bu-
rocrática de administrar o Estado emergiu
com toda a força depois de 1988, antes
mesmo que a própria administração pú-
blica burocrática pudesse ser plenamen-
te instaurada no país (BRESSER PEREIRA,
1996).
A crise da administração pública buro-
crática começou ainda no regime militar,
não apenas porque não foi capaz de extir-
par o patrimonialismo que sempre a viti-
mou, mas também porque esse regime, ao
invés de consolidar uma burocracia profis-
sional no país, através da redefinição das
carreiras e de um processo sistemático de
abertura de concursos públicos para a alta
administração, preferiu o caminho mais
curto do recrutamento de administradores
através das empresas estatais. Esta estra-
tégia oportunista do regime militar, que re-
solveu adotar o caminho mais fácil da con-
tratação de altos administradores através
das empresas, inviabilizou a construção
no país de uma burocracia civil forte, nos
moldes que a reforma de 1936 propunha.
A crise agravou-se, entretanto, a partir da
Constituição de 1988, quando se salta para
o extremo oposto e a administração públi-
ca brasileira passa a sofrer do mal oposto:
o enrijecimento burocrático extremo. As
conseqüências da sobrevivência do patri-
monialismo e do enrijecimento burocráti-
co, muitas vezes perversamente mistura-
dos, serão o alto custo e a baixa qualidade
da administração pública brasileira (BRES-
SER PEREIRA, 1996).
A partir das décadas de 1980 e 1990,
a crise fiscal, o início do processo de glo-
balização da economia e a ineficiência do
Estado na produção de bens e serviços
colocou em xeque o modelo do Estado do
Bem-Estar Social.
34
Acerca da Crise Fiscal, Giambiagi e
Além (2000) esclarecem que:
A partir da crise de fins da década de
1970, a crescente deterioração das
contas públicas na maioria dos países
do mundo, refletida, principalmente,
em um aumento progressivo do en-
dividamento público pôs em xeque o
Estado keynesiano-desenvolvimen-
tista. Nos países desenvolvidos, a
crise fiscal refletiu, em grande me-
dida, do lado da despesa, a rigidez e
ampliação das transferências sociais
- em razão da universalização da
cobertura e sua vinculação aos ren-
dimentos dos trabalhadores ativos
-, e do lado da receita, a dificuldade
de promover aumentos adicionais
da carga tributária, que já havia se
elevado consideravelmente no perí-
odo pós-segunda guerra.Na América
Latina, por sua vez, a deterioração
fiscal esteve estreitamente ligada
à crise da dívida externa do início
da década de 1980 e à conseqüen-
te interrupção dos fluxos de finan-
ciamento externo. A crise também
se refletiu em uma deterioração da
situação econômico-financeira das
empresas estatais, o que decorreu,
principalmente, de sua utilização
como instrumento de política econô-
mica: seja na manutenção do reajus-
te de tarifas abaixo da inflação - com
objetivos antiinflacionários - seja
pelo alto endividamento dessas em-
presas em razão da necessidade de
captação de recursos externos.
A crise fiscal implicou no esgotamento
do modelo de investimento estatal, ob-
servando-se, segundo Giambiagi e Além,
uma deterioração do estoque de capital
em infra-estrutura, estrangulando-se os
setores-chave para a retomada do desen-
volvimento econômico.
Neste contexto, o Estado privatizou
empresas estatais, abstendo-se de inter-
vir diretamente na economia, e passou a
assumir um papel de regulação, com vis-
tas a reduzir o poder dos monopólios e es-
timular a competição, garantindo a quali-
dade dos serviços prestados.
Temos abaixo, as três causas prin-
cipais que levaram à crise do Estado:
1. Crise financeira (incapacidade de
geração de poupança pública para a reali-
zação dos investimentos sociais),
2. Crise de identidade (transição carac-
terizada pelo abandono de alguns papéis
tradicionais e incorporação de novos) e,
3. Crise do modo de administrar (ex-
plicada pelo esgotamento do modelo bu-
rocrático).
No caso específico do Brasil, o movimen-
to das reformas só chegou na segunda me-
tade dos anos 90, embora em um contexto
semelhante ao de outros países da região,
caracterizado pelo aprofundamento da cri-
se financeira do Estado e pela emergência
de reformas estruturais prometidas duran-
te a campanha presidencial e iniciadas al-
guns meses antes da posse com o plano de
estabilização econômica (Plano Real). Do
conjunto de reformas apresentadas como
prioritárias (flexibilização de monopólios,
previdência social, tributária, política, etc.)
destacava-se a necessidade de repensar
a administração pública a partir de sinais
de evidente esgotamento do modelo bu-
rocrático vigente. Embora houvesse certo
grau de conscientização instalada sobre
o baixo padrão na prestação dos serviços

públicos e da necessidade de mudanças,
o assunto (reforma administrativa) estava
fora da agenda desde o final dos anos 60 e
a motivação junto aos servidores públicos
era bastante desfavorável em decorrência
da herança deixada por tentativas desas-
trosas recentes (desmonte da era Collor).
Finalmente, vale destacar que esta seria a
primeira tentativa de reforma num contex-
to democrático (governo eleito no primeiro
turno, sustentado por uma ampla aliança
política que assegurava folgada maioria no
Congresso Nacional).
Uma das primeiras demonstrações da
prioridade conferida às reformas da admi-
nistração pública foi dada em 1995, quan-
do da transformação da então Secretaria
da Administração Federal (SAF) em um
novo ministério, que, além das funções
tradicionais de gestão da função pública,
assumiu o papel de coordenador do pro-
cesso de reforma do aparelho do Estado.
Além deste novo ministério, o Ministério
da Administração Federal e Reforma do
Estado (MARE), foram instalados: a Câ-
mara da Reforma do Estado, instância in-
terministerial deliberativa sobre planos e
projetos de implementação da reforma;
e um Conselho da Reforma do Estado, in-
tegrado por representantes da sociedade
civil, com atribuições de assessorar a Câ-
mara nesta matéria.
Foram, em seguida, definidos obje-
tivos globais aderentes a um conjunto
de problemas “tecnicamente” identi-
ficados (custeio da máquina: gastos
com pessoal e com bens e serviços,
ineficiência dos serviços públicos,
etc.) e proposto um novo arranjo ins-
titucional, distinguindo os quatro seg-
mentos fundamentais característicos
da ação do Estado:
35
1. Núcleo estratégico: definição de
leis e de políticas públicas, e cobrança de
seu cumprimento;
2. Atividades exclusivas: aquelas que
são indelegáveis e que, para o seu exercí-
cio, é necessário o poder de Estado;
3. Atividades não-exclusivas: aque-
las de alta relevância, em que o Estado
atua simultaneamente com outras orga-
nizações privadas e do terceiro setor na
prestação de serviços sociais;
4. Produção de bens e serviços ao
mercado: que corresponde ao setor de
infra-estrutura, onde atuam as empresas,
públicas ou privadas, reguladas pelo go-
verno, portanto com tendências à privati-
zação.
A estratégia de implementação mes-
clava ações de natureza estrutural (mu-
dança do ordenamento jurídico vigente e
introdução da nova cultura gerencial via
programas de sensibilização e educação
continuada) e ações pontuais de transfor-
mação (quase sempre fragmentadas) jun-
to aos diversos órgãos da estrutura admi-
nistrativa (fomento gerencial financiado
por programas de cooperação internacio-
nal em unidades-piloto que, por adesão,
celebravam um protocolo de intenções
visando à transformação).
As principais iniciativas, no primeiro
período (1998 – 1999), foram orientadas
para: (i) a revisão do marco legal (reforma
constitucional e da legislação corrente);
(ii) a proposição de uma nova arquitetu-
ra organizacional (agências reguladoras,
executivas e organizações sociais), (iii) a
adoção de instrumentos gerenciais inova-
dores (contratos de gestão, programas de
inovação e de qualidade na administração
36
pública); e (iv) a valorização do servidor
(nova política de recursos humanos, for-
talecimento de carreiras estratégicas, re-
visão da política de remuneração e inten-
sificação da capacitação de funcionários,
visando a promover a mudança cultural).
Em 1999, período correspondente ao
segundo mandato do Presidente FHC, foi
extinto o MARE, sendo suas funções ab-
sorvidas pelo Ministério do Planejamento
(que passou a ser denominado Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão),
num esforço de integração dos principais
instrumentos de gerenciamento governa-
mental: planejamento, orçamento e ges-
tão (MARINI, 1999).
5.3 A nova administração
Pública
Paula (2005) observa que “apesar de
ter se desenvolvido no contexto cultural
da Inglaterra e dos Estados Unidos, o ge-
rencialismo ou a nova administração, bem
como seu modelo de reforma do Estado e
de gestão adminis¬trativa, se espalhou
pela Europa e América Latina”. O Bra-
sil, portanto, se insere nessa dinâmica e
mesmo não tendo tido um Estado do Bem-
-Estar Social nos moldes das economias
avançadas, uma vez que o Estado Nacio-
nal Desenvolvimentista tenha reprodu¬-
zido muito mais o capital do que a força de
traba¬lho, também se vê diante de uma
situação de crise e de críticas ao patrimo-
nialismo, ao autoritarismo e centralismo
do Estado brasileiro partindo para a sua
reinvenção, para sua redefinição.
Segundo Bresser Pereira (1996), a ad-
ministração pública gerencial parte do
pressuposto de que já chegamos a um
nível cultural e político em que o patrimo-
nialismo está condenado e a democracia é
um regime político consolidado.
Aos poucos foram-se delineando os
contornos da nova administração pú-
blica:
1. Descentralização, do ponto de vista
político, transferindo recursos e atribui-
ções para os níveis políticos regionais e
locais;
2. Descentralização administrativa,
através da delegação de autoridade para
os administradores públicos transforma-
dos em gerentes crescentemente autô-
nomos;
3. Organizações com poucos níveis hie-
rárquicos ao invés de estruturas pirami-
dais;
4. Organizações flexíveis ao invés de
unitárias e monolíticas, nas quais as idéias
de multiplicidade, de competição adminis-
trada e de conflito tenham lugar;
5. Pressuposto da confiança limitada e
não da desconfiança total;
6. Controle por resultados, a posteriori,
ao invés do controle rígido, passo a passo,
dos processos administrativos e,
7. Administração voltada para o atendi-
mento do cidadão, ao invés de auto-refe-
rida.
E com as novas reformas, as modernas
ferramentas de gestão como qualidade
total, planejamento es¬tratégico, down-
sizing, benchmarking e terceirização in-
vadem as organizações públicas e os pro-
jetos dos gestores públicos do momento.
Paula (2005) destaca o enfoque geren-
cialista nos programas administrativos
implementados pelo Mare, ressaltando o

Programa de Qualidade e Parti¬cipação,
o Programa de Reestruturação e Qualida-
de dos Ministérios e a implementação de
uma nova po¬lítica de recursos humanos.
A implementação desses programas pres-
supõe a utilização de outras ferramen¬-
tas gerencialistas como o Benchmarking e
o Ciclo de Melhoria Contínua.
Nada demais em querer ser moderno,
em buscar pro¬porcionar aos cidadãos
serviços rápidos, eficientes e de qualida-
de. Aliás, é fundamental para a sobrevi-
vên¬cia, para a inserção e permanência
das organizações públicas na sociedade
da informação, na sociedade do conhe-
cimento, que elas se reestruturem e que
busquem a inovação. Que valorizem os
seus funcio¬nários, qualifiquem, mo-
tivem e estabeleçam critérios claros e
transparentes de ascensão profissional.
São questões fundamentais, sobretudo
num Estado carre¬gado pelas disfunções
e anomalias do modelo webe¬riano, que
na sua gênese prescreve a racionalidade,
a competência, a meritocracia e o profis-
sionalismo.
A gravidade da questão se revela, e aí
valem as críticas que se fazem aos mode-
los propostos para o Estado, quando pro-
cura-se implementar ferramentas e uti-
lizar arcabouços teóricos desenvolvidos
para o setor priva¬do, a despeito de todas
as diferenças e especificida¬des do setor
público. As diferenças existem no tocan-
te à legislação, às ques¬tões sociais, às
interferências políticas às quais estão su-
jeitas as organizações públicas, a proble-
mas de des¬continuidade administrativa,
barreiras culturais, dentre tantas outras,
como as estratégias, os objetivos, a mo¬-
tivação e remuneração de seu quadro de
pessoal (PAULA, 2005).
37
De acordo com Marini (1999) o movi-
mento denominado New Public Manage-
ment (NPM), que, vem sendo traduzido
como Nova Gestão Pública ou Nova Ge-
rência Pública ou, ainda, Nova Administra-
ção Pública, é, antes de tudo, um âmbito
de debate, um diálogo profissional sobre
a estrutura, a gestão e o controle da ad-
ministração pública envolvendo a comuni-
dade acadêmica e funcionários. Como tal,
deve-se descartar a tentação de defini-
ções formais, concentrando-se o debate
na busca de respostas, segundo determi-
nadas circunstâncias, para as questões de
como estruturar, gerenciar e controlar os
sistemas burocráticos públicos
Já numa visão neo-pública, a NGP impli-
ca em: reforçar o conceito de cidadania;
reforçar valores da coisa pública nos ser-
vidores (eficácia, eficiência e ética); reco-
nhecer novos direitos como garantia dos
cidadãos; ter como horizonte a satisfa-
ção do cidadão (simplificação, redução de
tempos, melhoria da qualidade do atendi-
mento, como fez a Bahia com o Serviço de
Atendimento ao Cidadão (SAC); focar na
universalidade e igualdade; incrementar a
qualidade e a quantidade de serviços; fa-
zer uma clara delimitação da externaliza-
ção dos serviços (admitindo, por exemplo,
as privatizações, mas a partir de uma pré-
via discussão sobre o que é e o que não é
papel do Estado, e não como iniciativas do
tipo Estado mínimo).
Num esforço de síntese, os princí-
pios podem ser agrupados da seguin-
te forma:
a) Focalização da ação do Estado no
cidadão, o que significa o resgate da es-
fera pública como instrumento do exercí-
cio da cidadania. O Estado deve ser enten-
38
dido como o fórum onde o cidadão exerce
a cidadania; todo e qualquer esforço de
reforma, portanto, deve ter como objeti-
vos melhorar a qualidade da prestação do
serviço público na perspectiva de quem o
usa e possibilitar o aprendizado social de
cidadania.
b) Reorientação dos mecanismos de
controle por resultados, o que significa
evoluir de uma lógica baseada tão somen-
te no controle da legalidade e do cumpri-
mento do rito burocrático para uma nova
abordagem centrada no alcance de obje-
tivos.
c) Flexibilidade administrativa que
permita às instituições e pessoas alcan-
çarem seus objetivos. Seria a outorga da
autonomia necessária para o alcance dos
resultados. Mas essa flexibilidade não
pode ser de uso extensivo e generalizado,
deve ser “sob medida”.
Nem todos os órgãos necessitam da
mesma flexibilidade, e ela tem que estar
vinculada ao alcance dos resultados. O
contrato de gestão pode ser um útil ins-
trumento de vinculação da flexibilidade a
resultados.
d) Controle social, o que quer dizer
desenhar mecanismos de prestação so-
cial de contas e avaliação de desempenho
próximos da ação. Se o objetivo é o resga-
te da cidadania e a reorientação para re-
sultados, este controle não pode se limi-
tar apenas à dimensão interna, com base
em quem presta o serviço.Tem que ser na
perspectiva de quem usa ou se beneficia
da prestação dos serviços públicos.
e) Valorização do servidor, que repre-
senta, na verdade, a âncora do processo
de construção coletiva do novo paradig-
ma, orientado para o cidadão e realizado
pelo conjunto dos servidores de forma
participativa. Implantar uma nova ges-
tão pública não significa mudar sistemas,
organizações e legislação; muito mais do
que isso, significa criar as condições ob-
jetivas de desenvolvimento das pessoas
que conduzirão e realizarão as reformas.
Nesse sentido, valorizar o servidor
quer dizer estimular sua capacidade em-
preendedora, sua criatividade, destacan-
do o espírito público de sua missão e o seu
comportamento ético, visando ao resgate
da auto-estima e ao estabelecimento de
relações profissionais de trabalho (MARI-
NI, 1999).
Como maiores expoentes conceituais
da Nova Administração Pública, podemos
elencar num primeiro momento: Luiz Car-
los BRESSER PEREIRA, Caio MARINI, Pau-
lo de Matos DINIZ, em um segundo mo-
mento, Fernando Luiz ABRUCIO e Luciano
MARTINS.
Segundo Gomes (2007), Estado e o
mercado, sozinhos, parecem sem con-
dições de enfrentar a crise econômica,
social e ambiental em que as sociedades
estão mergulhadas e de resolver os desa-
fios colocados pelos novos tempos. Nes-
se contexto, a sociedade civil está sendo
chamada, cada vez mais, para formular al-
ternativas.
As constatações acima nos levam a re-
afirmar alguns dos princípios básicos da
agenda atual no que diz respeito às ques-
tões do Estado e da gestão pública, tais
como: a focalização no cidadão, a transpa-
rência, o controle social, a conscientiza-
ção da responsabilidade fiscal, a orienta-
ção da gestão para resultados, a ética e a
profissionalização do servidor público.
 39

Dessa forma, e concordando com

Marini (1999) o grande desafio é o de
assegurar a irreversibilidade do pro-
cesso de transformação, a partir do
fortalecimento das iniciativas bem
sucedidas e do realinhamento que se
fizer necessário para incorporação
dos temas emergentes. Tudo isso vai
exigir segundo o mesmo autor:
Reorientação na estratégia de imple-
mentação do modelo gerencial, que não é
o único, levando em consideração as ca-
racterísticas locais, inclusive aspectos de
multiculturalidade, evitando, desta for-
ma, a pura importação de práticas adota-
das em realidades distintas;

Identificação de novos perfis profis-

sionais desejados e desenvolvimento de
mecanismos inovadores de capacitação
para adequação dos perfis, principalmen-
te, para as lideranças;

Construção de uma rede de coope-

ração entre os países da região, visando
o intercâmbio de experiências e práticas
inovadoras de gestão;

Revisão do marco legal, notadamen-

te em aspectos ligados à profissionaliza-
ção da função pública, controle social e
descentralização;

Intensificação do uso de tecnologias

de informação orientadas para a transpa-
rência na gestão, melhoria nas relações
com o cidadão e modernização adminis-
trativa.
40
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