Una sentencia ejemplar de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina

Comentario al fallo Rizzo, Jorge G. (Apoderado Lista 3 Gente de Derecho) s/Acción

Amparo c/Poder Ejecutivo Nacional[1]

Pablo Daniel Sanabria[2]

1. Introducción [arriba] -

El pasado 18 de junio de 2013 la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dictado una

sentencia de trascendencia histórica en la causa “Rizzo”, donde, al declarar la
inconstitucionalidad de la Ley N° 26.855 de reforma del Consejo de la Magistratura, tuvo
oportunidad de reafirmar una serie de principios medulares de nuestro ordenamiento
constitucional.

En efecto, si bien el fallo resolvió un caso concreto, pronunciándose sobre la recta

configuración constitucional que le corresponde al Consejo de la Magistratura dentro del
sistema judicial argentino, su nota de ejemplaridad viene dada por el tratamiento que ha
dado a temas más generales vinculados con la teoría del poder constituyente, el principio
de la supremacía constitucional y el control de constitucionalidad que corresponde
ejercer en cada caso concreto a los jueces de la república.

2. La controversia planteada con la sanción de la Ley N° 26.855 [arriba] -

Bajo el controvertido lema de “democratización de la justicia”, el Poder Ejecutivo

Nacional envió al Congreso de la Nación un proyecto de reforma de la ley reglamentaria
del Consejo de la Magistratura, junto con otros dos proyectos, uno sobre limitación de
medidas cautelares contra el Estado[3] y el otro de creación de tres Cámaras de
Casación[4].

No obstante las críticas fundadas, provenientes de los más diversos sectores que
advirtieron sobre la manifiesta inconstitucionalidad de la norma proyectada, el proyecto
de reforma de la ley del Consejo fue rápidamente aprobada por ambas Cámaras del
Congreso[5] y promulgada por el Poder Ejecutivo el 24 de mayo del corriente año[6].

La promulgación de la Ley N° 26.855, y su entrada en vigencia, provocó una catarata de

demandas judiciales presentadas por distintos colegios y asociaciones de abogados,
abogados particulares, asociaciones de magistrados, partidos políticos y académicos,
impugnando principalmente los arts. 2, 4, 18 y 30 de dicha normativa, en tanto, por su
intermedio se buscaba desarticular todos los mecanismos de contención previstos en el
texto constitucional rompiendo con las premisas de representatividad estamental,
equilibrio e independencia en la composición del Consejo.

En concreto, los distintos actores impugnaron la normativa por cuanto:

i. La ley eliminaba absolutamente el contrapeso no político dentro del Consejo, y se
transforma el requisito de la representación estamental de los abogados, jueces y
académicos en una simple condición de elegibilidad de los candidatos. De tal modo, el
Consejo pasaría a estar integrado por un único estamento hegemónico cuya legitimidad
proviene, directa o indirectamente, de la elección popular.

ii. La ley desarticulaba abiertamente la despolitización buscada por el constituyente en

la integración del organismo. Con la nueva norma, para acceder al cargo de consejero en
representación de los estamentos no políticos, sería necesario ser elegido por el pueblo
de la Nación por medio de sufragio universal en elecciones generales y bajo la órbita de
un partido político que, además, debía ser uno que compita con el mismo nombre o
denominación en 18 de las 24 jurisdicciones del país.

Como consecuencia de ello, los distintos actores manifestaron que todo lo bueno que fue
buscado por el constituyente en términos de independencia del Consejo en procura de un
cambio respecto del sistema de selección y remoción de jueces anterior a la reforma del
año 1994, quedaba desactivado por una ley ordinaria del Congreso, cuya entrada en
vigencia repercutiría, inevitablemente, en una evidente politización del cuerpo que se
vería, a partir de ese momento, directamente condicionado por los intereses partidarios
de las mayorías de turno.

Una particularidad que debe ser destacada, es que las demandas iniciadas a lo largo y
ancho del país, aunque seguramente basadas en distintos argumentos jurídicos y con
distintas pretensiones coadyuvantes, estaban dirigidas, en esencia, a dilucidar una misma
cuestión de puro derecho que no requería para su decisión de mayores pruebas. En
efecto, todas ellas buscaban que la judicatura determine el alcance del artículo 114 de la
CN y las pautas que el mismo establece para la integración del Consejo de la Magistratura
y si las mismas eran violentadas por las disposiciones impugnadas de la Ley N° 26.855.

De tal modo, era claro que los planteos no pretendían que se decida sobre la
conveniencia o inconveniencia de los preceptos legales impugnados, ni tampoco que los
magistrados sustituyan al Legislador en la valoración de su función legisferante.

Para resolver cada una de esas causas sólo era necesario desentrañar el correcto y
honesto sentido del artículo 114 de la CN en su relación con los preceptos legales
impugnados. Se trataba de causas de alcances puramente constitucionales.

3. El fallo de la CSJN dictado en la causa “Rizzo” [arriba] -

Desde que se presentaron las primeras demandas judiciales contra la Ley N° 26.855,
luego de su entrada en vigencia, empezó a girar en el foro la idea de que ante cualquier
sentencia de primera instancia que se expidiera sobre el fondo de la cuestión o sobre
alguna medida cautelar, la parte agraviada quedaría habilitada para interponer un
recurso extraordinario por salto de instancia ante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en los términos del art. 257 bis del C.P.C.C.N.[7].

Pues, era evidente que, cualquiera fuera el derrotero procesal que siguieran las causas,
en la mayoría de ellas sería fácil demostrar una situación de gravedad institucional que
excedía ampliamente el mero interés individual de las partes y afectaba de modo directo
a toda la comunidad[8]. En efecto, las disposiciones de la Ley N° 26.855, controvertidas
en los distintos expedientes, comprometían, aunque más fuera “prima facie”, la buena
marcha de las instituciones básicas de la Nación[9], el principio de división de
poderes[10] y la preservación de principios básicos de la Constitución[11].

De acuerdo con tales pronósticos, finalmente la Corte Suprema tuvo que resolver un “Per
Saltum” presentado por el Estado Nacional impugnando la sentencia de fondo dictada por
la titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal
Nº 1 –con competencia electoral− que había declarado la inconstitucionalidad de los arts.
2, 4, 18 y 30 de la Ley N° 26.855 y del Decreto del Poder Ejecutivo Nº 577/2013[12] y
dejado sin efecto jurídico la convocatoria electoral prevista para la elección de
miembros del Consejo de la Magistratura, en una acción de amparo iniciada por el
apoderado de una agrupación de abogados.

Al dictar el fallo –que contó con una mayoría de 6 contra 1[13] y decidió declarar la
inconstitucionalidad de los arts. 2 , 4, 18 y 30 de la Ley N° 26.855, y del decreto 577/13,
como así también, la inaplicabilidad de las modificaciones introducidas por la ley en su
art. 7 con relación al quórum, al régimen de mayorías y a la composición de las
comisiones del Consejo de la Magistratura− el alto tribunal tuvo oportunidad de sentar,
por un lado, una serie de principios referidos al caso en particular, esto es, a la
integración y composición del Consejo de la Magistratura que manda el artículo 114 de la
ley fundamental y, por el otro, principios más generales vinculados con la teoría del
poder constituyente, el principio de la supremacía constitucional y el control de
constitucionalidad que corresponde ejercer a los jueces de la república.

3.1. Sobre la composición del Consejo de la Magistratura

En el análisis de la impugnación a la Ley N° 26.855, al alto tribunal tuvo que tener en

consideración que el Consejo de la Magistratura fue introducido por la reforma
constitucional de 1994 en el art. 114 de la CN con el propósito de alcanzar tres objetivos
fundamentales: (i) hacer más eficaces y transparentes los procedimientos de designación
y remoción de magistrados, apartando a los mismos de las consideraciones y disputas
político partidarias; (ii) fomentar el ingreso y la promoción de los magistrados inferiores
según los méritos de los postulantes; (iii) y dotar al poder judicial de un cuerpo
profesional adecuado para afrontar las exigencias modernas y cada vez más complejas de
la administración de justicia. Asimismo, de los debates constituyentes surgía que, a
partir de dichas premisas, se buscaba dotar al Poder Judicial de un mayor grado de
independencia frente a los poderes políticos.

Analizado ello, se tuvo en cuenta que, tanto durante la deliberación preconstituyente

como en el seno de la Convención reformadora, se exteriorizó que la real finalidad que
se buscaba con la inclusión del art. 114 de la ley fundamental tendía a reducir la
influencia política partidaria en el procedimiento de selección y remoción de los
magistrados inferiores, logrando de tal manera, asegurar y afianzar la independencia del
Poder Judicial frente a los gobiernos de turno.

De tales antecedentes, surgía claro que la cláusula constitucional en cuestión, si bien

previó la necesidad de su reglamentación posterior, trazó los lineamientos básicos y
precisos del instituto; a saber: (i) la periodicidad del cargo de los consejeros, (ii) la
representación estamental de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de
los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal y, en menor
medida, de otras personas del ámbito académico y científico, (iii) el equilibrio entre las
diferentes representaciones estamentales dentro del Consejo, y (iv) la independencia
dentro de la integración del órgano.

En función de ello, el alto tribunal tuvo en consideración que la actividad del Congreso
(poder sub-constitucional o constituido) sólo debía circunscribirse a transformar en
operativa la norma programática sin alterar el texto constitucional. Lo contrario, se
recordó, importaría una grave afectación al principio de supremacía de la Constitución
establecido en el art. 31 de la Ley fundamental.

En concreto, al expedirse sobre este punto la Corte Suprema tuvo en cuenta: (i) que “las
personas que integran el Consejo lo hacen en nombre y por mandato de cada uno de los
estamentos indicados, lo que supone inexorablemente su elección por los integrantes de
esos sectores. En consecuencia, el precepto no contempla la posibilidad de que los
consejeros puedan ser elegidos por el voto popular ya que, si así ocurriera, dejarían de
ser representantes del sector para convertirse en representantes del cuerpo
electoral”[14]; (ii) que “la redacción es clara en cuanto relaciona con la elección popular
a solo uno de los sectores que integra el consejo, el de los representantes de los órganos
políticos. Por su parte prevé que el órgano también se integra con los representantes del
estamento de los jueces de todas las instancias y del estamento de los abogados de, la
matricula federal, cuya participación en el cuerpo no aparece justificada en su origen
electivo, sino en el carácter técnico de los sectores a los que representan”[15] y (iii) que
“corresponde destacar que la intención del constituyente al incorporar el art. 114 fue
elevar el umbral de garantía de independencia judicial”[16].

Coincidentemente con ello, dejó sentado que “con la conformación del Consejo de la
Magistratura la Constitución persigue como principal objetivo fortalecer la independencia
judicial. Para ello, se ha buscado reducir la gravitación político-partidaria en la
designación de los jueces, previendo una integración equilibrada respecto al poder que
ostentan, por un lado, el sector político y, por el otro, el estamento técnico. Esto es, que
los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular no puedan
ejercer acciones hegemónicas o predominar por sobre los representantes de los jueces,
de los abogados y de los académicos o científicos, ni viceversa”[17].

Del mismo modo, el alto tribunal tuvo en consideración que el nuevo sistema de elección
previsto en la Ley N° 26.855 haría que la elección de consejeros de la magistratura por
los estamentos no políticos se viera sumida en la lógica político-partidista, con el
agravante que, al establecerse la peculiar forma de elección en forma conjunta con la de
presidente y en distrito único, pondría en manos de aquellos que resulten electos por el
pueblo, un capital de representatividad política que difícilmente le permitiera cumplir
con sus trascendentales tareas dentro del Consejo ajeno a presiones políticas y a los
intereses de las ocasionales mayorías gubernamentales.

En tal sentido, sostuvo el alto tribunal: “Que sin perjuicio de lo expuesto, esta Corte no
puede dejar de señalar que el sistema electoral fijado en los arts. 4 y 18 de la Ley N°
26.855 para elegir a los consejeros resulta de todos modos constitucionalmente
inadmisible al establecer, con el pretexto de ordenar el proceso electoral, mecanismos
que distorsionan el principio de transparencia e igualdad en la oferta de candidatos (art.
37 de la Constitución Nacional)” [18], así como también, que “resulta irrazonable el
requisito previsto en el art. 18 para adherir la boleta de consejeros a la de legisladores
nacionales en cada distrito, en la medida que requiere que en al menos 18 de los 24
distritos la mencionada adhesión se realice exclusivamente con agrupaciones de idéntica
denominación (…) El Estado no puede implementar un sistema electoral que coloque en
mejor condición a una o unas pocas agrupaciones políticas por sobre el resto. Dentro del
proceso electoral, el rol del Estado es decisivo en la regulación de los medios
instrumentales previstos para canalizar la oferta electoral. En consecuencia, es dable
esperar que las normas que regulan el diseño de la boleta electoral fortalezcan la calidad
y transparencia de tal proceso y eviten influenciar o confundir al votante generando
interferencias en el ejercicio de su derecho de seleccionar a las autoridades (…) La
exigencia contenida en el artículo 18, lejos de proteger la integridad, transparencia y
eficiencia del proceso electoral, establece una barrera para la adhesión de boletas que,
por no responder a criterios objetivos y razonables, distorsiona las condiciones de la
competencia política y tergiversa la expresión de la voluntad popular”[19].

En suma, para declarar la inconstitucionalidad de los arts. 2, 4, 18 y 30 de la Ley N°

26.855 y del Decreto N° 577/13, la Corte Suprema tuvo en consideración que el
verdadero sentido que tuvo la incorporación del Consejo de la Magistratura dentro del
sistema institucional argentino, principalmente guiado a dotar al Poder Judicial de mayor
independencia respecto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y mantenerlo ajeno a la
interferencia de los partidos políticos, quedaría absolutamente desarticulado de
mantenerse vigente la ley de reforma, mediante la cual se pretendía convertir al Consejo
en un espacio manejado con criterios políticos y dominado por los intereses de las
mayorías oficialistas de turno.

3.2. Sobre la vigencia del Estado constitucional de derecho

En los primeros considerandos del Fallo, la Corte Suprema se encargó de repasar, con una
claridad irrefutable, los principios fundamentales sobre los cuales se asienta nuestro
Estado constitucional de derecho. Entre ellos, los siguientes:

- “Que en primer término es necesario recordar que de acuerdo a la forma republicana y

representativa de gobierno que establece nuestra Constitución (arts. 1 y 22), el poder se
divide en tres departamentos con diferentes funciones y formas de elección pero cuya
legitimidad democrática es idéntica. La actuación de los tres poderes del Estado Nacional
encuentra como límite el respeto al proyecto de república democrática que establece la
Constitución Federal (arts. 10, 31 y 36). Los mandatos de su texto han sido establecidos
por el poder constituyente del pueblo, y por esa razón condicionan la actividad de los
poderes constituidos. El obrar del Estado debe entonces estar dirigido al más amplio
acatamiento de los principios, declaraciones, derechos y garantías reconocidos en el
pacto fundacional de los argentinos”[20].

- “Que sobre esas bases, y con sustento en las previsiones constitucionales que
establecen la supremacía de la Constitución Nacional Y la función que le corresponde a
los jueces (arts. 31, 116 y 117), desde 1888 hasta la actualidad se ha sostenido "...que es
elemental en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en
que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que
se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si
guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en
oposición con ella, constituyendo esta atribución moderadora, uno de los fines supremos
Y fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha
entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución, contra los abusos
posibles e involuntarios de los poderes públicos" (Fallos: 33: 162)”[21].
- “Que para defender esta supremacía, el Tribunal ha declarado a lo largo de su historia
-y más allá de los votos individuales de sus miembros-, la inconstitucionalidad de normas
que, aun cuando provenían del órgano legislativo que representa la voluntad popular,
resultaban contrarias a la Constitución Nacional o tratados internacionales y afectaban
derechos de las personas”[22].

- “La doctrina de la omnipotencia legislativa que se pretende fundar en una presunta

voluntad de la mayoría del pueblo es insostenible dentro de un sistema de gobierno cuya
esencia es la limitación de los poderes de los distintos órganos y la supremacía de la
Constitución. Si el pueblo de la Nación quisiera dar al Congreso atribuciones más extensas
de las que le ha otorgado o suprimir algunas de las limitaciones que le ha impuesto, lo
haría en la única forma que él mismo ha establecido al sancionar el art. 30 de la
Constitución. Entretanto, ni el Legislativo ni ningún departamento del gobierno puede
ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas expresamente o
que deben considerarse conferidas por necesaria implicancia de aquéllas (Fallos: 137:
47)”[23].

La elocuencia y claridad de los conceptos utilizados por el alto tribunal en estos pasajes
de la sentencia convierten al fallo en una pieza de estudio para cualquier persona que
quiera comprender, al menos someramente, cuál es la lógica sobre la que se asienta la
idea de vivir en una democracia republicana.

En efecto, una de las premisas esenciales de nuestro sistema institucional, que funciona
como un límite incuestionable al poder de los gobiernos de turno, consiste, justamente,
en reconocer la tajante distinción que existe entre las competencias propias del poder
constituyente y las que corresponden a los poderes constituidos (Poder Legislativo, Poder
Ejecutivo y Poder Judicial).

La doctrina del poder constituyente, delineada originalmente por Emmanuel Sieyés en las
épocas de la revolución francesa[24], establece una premisa fundamental que tipifica un
sistema como constitucional: el poder para sancionar y reformar la norma jurídica
fundamental (Poder constituyente) es distinto del poder que ejercen los distintos órganos
y departamentos instituidos por dicha norma, encargados de materializar los grandes
objetivos planteados en la constitución y concretar los fines para los cuales ha sido
constituido el Estado (Poderes constituidos).

Es que, si la Constitución es la que crea el orden, de la que nacen los poderes y en la que
se diseñan las distintas instituciones del Estado, no puede ser obra de los mismos poderes
creados por ésta, ni caber dentro de sus atribuciones, la posibilidad de modificarla y/o
desnaturalizarlos mediante sus facultades corrientes

Lejos de plantear una cuestión meramente instrumental, esta doctrina constituye una de
las técnicas fundamentales del movimiento constitucionalista concebida para evitar la
concentración del poder y la restricción arbitraria de las libertades individuales.

Como lo señalaba Sánchez Viamonte, dicha técnica “es la mayor creación jurídica de
aquellos tiempos. En ella se funda el constitucionalismo y gracias a él, tienen
consagración y pueden estar asegurados los derechos del hombre y del ciudadano. La
separación y diferenciación claras y precisas del poder constituyente y de los poderes
constituidos es un rasgo esencial del Estado de derecho. Por eso lo atacaban, lo atacan y
lo atacarán con espíritu reaccionario los partidarios del absolutismo en cualquiera de sus
formas”[25].

Coincidentemente con esa idea, ya en los albores de nuestra nacionalidad Mariano

Moreno propugnaba la necesidad de instaurar un orden supremo que fuera inasequible
para los gobernantes de turno y al que ellos debieran ajustar obligatoriamente sus
conductas. En tal sentido, el secretario de la Primera Junta de Gobierno sostenía: “el
pueblo no debe contentarse con que sus jefes obren bien; él debe aspirar a que nunca
puedan obrar mal; que sus pasiones tengan un dique más firme que el de su propia
virtud; y que delineando el camino de sus operaciones por regla que no esté en sus manos
trastornar, se derive la bondad del gobierno, no de las personas que lo ejercen, sino de
una constitución firme, y que obligue a los sucesores a ser igualmente buenos que los
primeros, sin que en ningún caso deje a éstos la libertad de hacerse malos
impunemente”[26].

Tales ideas encuentran su cauce dentro de nuestro ordenamiento jurídico en los artículos
30[27] y 31[28] de la Ley fundamental que establecen el principio de la supremacía
constitucional y un procedimiento específico para la reforma de la norma fundamental.

Ahora bien, ni la doctrina del poder constituyente ni el principio de la supremacía

constitucional tendrían trascendencia alguna en la práctica si no existiese un
procedimiento encargado de hacerlos efectivos en la dinámica de las instituciones[29].
En efecto, como lo señala Bidart Campos, tal supremacía exige para su eficacia, la
existencia de un sistema garantista que apunte a la defensa de la constitución y al
control amplio de constitucionalidad, de modo que se pueda cotejar si las leyes o los
actos de los poderes públicos se ajustan o no a los principios y directivas emanados de la
norma fundamental[30].

Dicho deber de los jueces de velar por la supremacía constitucional, ha sido reconocido
por la Corte Suprema desde sus primeros precedentes. En tal sentido ha resuelto: "que es
elemento de nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en
que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que
se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la constitución para averiguar si
guardan o no su conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentra en
oposición con ella..."[31].

De modo que, siendo esencial a nuestro sistema de gobierno la limitación de los poderes
de los distintos órganos y la supremacía de la Constitución, ningún departamento puede
ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas[32].

Como hemos visto, todos estos principios e ideas que constituyen la esencia misma de
nuestro sistema constitucional han sido fuertemente respaldados por la Corte Suprema en
la sentencia que comentamos.

Todos estos principios e ideas, que constituyen la esencia misma de nuestro sistema
constitucional, han sido fuertemente respaldados con este fallo de la Corte Suprema que
ha tenido un altísimo contenido institucional y auguramos se proyecte hacia el futuro de
la república como un faro que ilumine el porvenir.
4. Conclusiones [arriba] -

En la sentencia de la Corte Suprema que comentamos, además de haberse dejado

claramente sentada la configuración constitucional que corresponde al Consejo de la
Magistratura dentro de nuestro ordenamiento institucional, el alto tribunal ha tenido
oportunidad de pronunciarse con firmeza en contra de la alarmante tendencia que existe
en la actualidad, en virtud de la cual, los miembros de los órganos políticos que han sido
electos por determinadas mayorías electorales, pretenden cuestionar la autoridad
suprema que tienen las cláusulas constitucionales como ordenadoras del
desenvolvimiento de la república.

Frente a ello, es bueno recordar junto con el máximo tribunal que el art. 31 de nuestra
Ley fundamental establece el principio de supremacía de la Constitución, que determina
la necesidad de subordinación de todas las normas y actos, tanto públicos como privados,
a las prescripciones explícitas o implícitas contenidas en la Carta Magna.

En virtud de dicho principio, esencial para cualquier ordenamiento jurídico que pretenda
regirse por una constitución escrita, las distintas leyes sancionadas por el Congreso y
actos dictados por el órgano ejecutivo deben adecuarse a las disposiciones
constitucionales. Es que, la constitución es una norma vigente y positiva, de carácter
obligatorio y que está por encima de la voluntad de todos los órganos de gobierno, los
cuales necesariamente deben apegar su actuación a lo que ella dispone y están
impedidos de invocar atribución excepcional alguna para cuestionar su mandato.

En efecto, dentro del sistema constitucional que nos rige existe la posibilidad de
modificar las actuales reglas del juego previstas en el la ley fundamental. Para ello, es
necesario cumplir con el procedimiento previsto en el art. 30 de la ley suprema.

Es justamente al alto tribunal a quien le corresponde, en su calidad de interprete

supremo de la Constitución, poner en su quicio a los gobiernos de turno –y a las mayorías
coyunturales si fuera necesario− cuando éstos pretende ejercer el poder que les asigna su
investidura más allá de los límites que impone el mandato constitucional.

Pues, como ha dicho la mayoría de la Corte Suprema en el fallo objeto de este

comentario, “…nada contraría más los intereses del pueblo que la propia transgresión
constitucional”[33]