Funciones del

sector público
en la economía

Finanzas
Públicas

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Principales funciones del Estado: asignación, distribución
y estabilización.
Como se señalara previamente, esta materia se centra principalmente en
la actividad presupuestaria del Estado. La política presupuestaria, en su
concepción moderna, ha dejado de ser un mero instrumento financiero,
para ser un vehículo que conduce a la materialización de determinados
objetivos políticos, el cumplimiento de los cuales implica la realización de
las principales funciones que tiene el Estado:
1. Función de asignación: implica la provisión eficiente de
determinados bienes, conocidos como bienes sociales o
públicos (distintos de los bienes privados), los que no pueden
ser provistos por el sistema de mercado, ya sea por la existencia
de fallas o porque al hacerlo lo hace de manera ineficaz.
Además de proveer directamente estos bienes, el sector público
puede también afectar el proceso mediante el cual los recursos
se asignan a la provisión de bienes privados.

2. Función de distribución: implica influir sobre la distribución de

la riqueza y del ingreso para adecuarla a lo que la sociedad
considera “justo” o “equitativo”.
3. Función de estabilización: implica que, a través de las medidas
de ingresos y gastos, el sector público puede mantener niveles
elevados de empleo, mantener la estabilidad en el nivel de
precios y asegurar una tasa de crecimiento adecuada de la
economía.
Respecto a la función de asignación, se hará referencia a la misma en la
siguiente sección. Sin embargo, es importante hacer hincapié también en
las otras dos funciones principales del Sector público:

Función de distribución
Al igual que en el caso del mercado, en el proceso de provisión eficiente
de bienes sociales, el sector público se enfrenta al problema de utilizar
eficientemente esos recursos dada una determinada distribución de la
renta y de las preferencias de los consumidores.
La discusión se plantea a partir de la pregunta ¿es la distribución de la
renta y la riqueza actuales la adecuada para maximizar el bienestar de la
sociedad? Y a partir de esta pregunta pueden surgir muchas otras: ¿la
distribución actual promueve la desigualdad o no de los individuos? ¿Es
adecuada una medida que promueve la mejora del bienestar de un grupo,
en detrimento de otro? En una situación Pareto óptima, una medida
económica es eficiente si mejora la situación de al menos un individuo, sin
empeorar la de otros. Algo que es difícil de conseguir si se aplica una
medida redistributiva, que por definición mejora la situación de unos en
detrimento de otros.

En ausencia de políticas públicas, la distribución de la renta y la riqueza en

un momento determinado, dependen de las dotaciones de factores, esto
es la capacidad de los individuos para generar riqueza, a lo que se suma

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la riqueza heredada o acumulada. A su vez, la retribución por las
dotaciones de factores depende del precio que el mercado fija para cada
una de las categorías de factores. Sin embargo, la distribución de la renta
resultante de esta dotación originaria de factores puede no ser aceptable,
o ser considerada injusta. Es posible que se requiera algún ajuste particular
por parte del sector público, que tendrá que incorporar en su función de
distribución, los costes de eficiencia que una política de este tipo suele traer
aparejada.
Como puede verse, las cuestiones distributivas entrañan una suerte de
juicios de valor y consideraciones filosóficas, que es preciso evaluar a la
hora de diseñar e implementar políticas públicas. El problema principal está
en determinar cuál es la distribución “correcta”, o en términos de la teoría
de la justicia distributiva, cuál es la distribución “justa” para la sociedad.

Figura 1:
DETERMINANTES DE LA DISTRIBUCION
En ausencia del estado, la distribución de la renta entre las
personas depende de sus dotaciones de factores y de los precios
que se consiguen en el mercado.
El uso eficiente de los factores puede implicar una distribución de
la renta no deseada: necesidad de redistribuir.
Pérdida de eficiencia: la aplicación de políticas redistributivas
puede acarrear costos de eficiencia.
¿CÓMO DISTRIBUIR?
 Criterio Económico: una reasignación es eficiente si mejora
la situación de por lo menos un individuo sin empeorar la del
resto. REGLA: “alguien gana y ninguno pierde”. Optimo
Paretiano.
 Criterios no económicos: implican “juicios de valor” o “reglas
de justicia”.

Fuente: Elaboración propia.

Para enfrentar este problema se plantean dos cuestiones

básicas:
- La dificultad o imposibilidad de comparar los niveles de
utilidad que los distintos individuos derivan de su renta.
- El tamaño del “pastel” a distribuir se vincula directamente
con la forma en que se distribuye éste.
Pese a estas dificultades mencionadas, cuando la sociedad no está de
acuerdo, por razones éticas y políticas, con la distribución de la renta que
resulta del funcionamiento del mercado, puede tomar medidas para tratar
de alterarla. El sector público continuamente efectúa medidas concretas

3
con importante contenido redistributivo, valiéndose de distintos
instrumentos fiscales (los que se estudiarán más adelante):
1. Impuesto progresivo a la renta a los sectores de mayores
ingresos combinado con una subvención a las familias de
menores ingresos.
2. Impuestos progresivos para financiar servicios públicos (por
ejemplo, viviendas sociales).
3. Combinación de impuestos sobre bienes suntuarios (o bienes
adquiridos por los niveles de mayor renta), con subvenciones a
bienes que son mayoritariamente consumidos por los niveles de
bajos ingresos.
Los gastos públicos y en particular las transferencias son los otros
instrumentos que utiliza el sector público para hacer frente a esta función.
El gasto público puede utilizarse para redistribuir la renta, por ejemplo,
haciendo inversiones públicas en regiones de menor nivel de renta.
Alternativamente, pueden usarse los pagos de transferencias canalizando
recursos hacia sectores especialmente necesitados, como los jóvenes
desempleados o la tercera edad.
Cabe señalar que estas medidas no están exentas de los problemas de
exceso de gravamen (en el caso de los impuestos) o costes de eficiencia
(a los que se hará referencia más adelante). No obstante, la magnitud de
estos problemas depende del tipo de instrumento utilizado y de los criterios
distributivos que se tuvieron en cuenta a la hora de diseñar cada política.
Es posible disminuir estos efectos y equilibrar los objetivos de eficiencia y
equidad, una tarea permanente de quienes diseñan las políticas públicas.
Se recomienda ampliar este tema con el inciso C del Capítulo 1 del libro
de Musgrave.

Función de estabilización
La realidad ha demostrado que los objetivos de estabilidad de precios,
altos niveles de empleo, crecimiento económico adecuado y solidez de las
cuentas corriente y fiscales, no dependen solamente de las fuerzas
económicas y de los mercados, sino que es preciso la intervención del
sector público también en esta área, para orientar el comportamiento de
las variables valiéndose de distintos instrumentos de política económica.
Las políticas estabilizadoras tienen como principal objetivo suavizar los
ciclos económicos, que consisten en fluctuaciones de la producción total,
acompañados de fluctuaciones en el nivel de la tasa de inflación. Para
combatir las fluctuaciones cíclicas, las autoridades económicas suelen
controlar los impuestos, el gasto público y la cantidad de dinero.

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Figura 2: Las fases del ciclo económico.

PIB

Auge

Recesión

Recuperación

Depresión

Tiempo

Fuente: Elaboración propia.

Así, los principales instrumentos de la política de estabilización combinan

medidas monetarias y fiscales cuya interacción es de vital importancia:

• Instrumentos monetarios: implica el uso de instrumentos

como requisitos de reserva, tipos de descuentos, tasa de
interés, entre otros, para controlar la oferta monetaria y que la
misma se ajuste a las necesidades de la economía. Puede
tratarse tanto de política monetaria expansiva, como
restrictiva.
• Instrumentos fiscales: puede tratarse de medidas sobre el
gasto público, medidas de deuda pública o instrumentos de la
política tributaria. La política fiscal en este caso puede ser tanto
expansiva, como restrictiva dependiendo de los objetivos
deseados. Por ejemplo, un aumento del gasto público que
aumente la demanda agregada puede combinarse con
medidas monetarias para fomentar la inversión a través de la
tasa de interés.

Funciones del estado: provisión de bienes públicos,

bienes mixtos, bienes preferentes, externalidades.
Como se mencionara en la sección anterior, bajo la función de asignación
el Estado suple al mercado en la asignación de los bienes sociales o
públicos, o lo complementa interviniendo de determinadas maneras para
que el sector privado pueda proveerlos.

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En este caso la falla del mercado radica en las características propias de
los bienes sociales o públicos, por las que no es posible producirlos y
proveerlos por el sistema de mercado o éste lo hace de manera ineficiente.
Si bien en la teoría de bienes sociales o públicos se menciona a los
bienes públicos como una categoría, lo cierto es que dentro de la misma
se pueden encontrar una variedad de bienes públicos que se diferencian
por la naturaleza de la falla de mercado y consecuentemente por la
respuesta apropiada de política pública que les corresponde. Entonces una
pregunta básica que surge cuando se considera cualquier falla de
mercado es ¿por qué el sistema de mercado no puede proveer de manera
eficiente este tipo de bienes en particular? La manera más simple para
responder esta pregunta es mediante el contraste de las características de
los bienes públicos con los privados.

Los bienes privados se definen por dos características principales: la

rivalidad en el consumo y la posibilidad de excluir a otros consumidores.
La rivalidad en el consumo implica que el bien que es consumido por un
individuo no puede ser consumido por otro – lo que implica a su vez,
derechos de propiedad bien definidos-. Un bien privado puro se
caracteriza por una completa rivalidad en el consumo. La segunda de las
características, la exclusión, significa que el individuo tiene el control
sobre del uso del bien y puede decidir excluir a otros de su uso. Por
ejemplo, un zapato es un bien privado puro, puesto que por el hecho que
cuando uno los usa, nadie más puede hacerlo (rivalidad en el consumo) y
por otro lado el propietario de los zapatos puede determinar a quién se los
presta o no (posibilidad de exclusión).

Por otro lado, los bienes públicos se caracterizan porque -en distintos
grados- los beneficios derivados de su consumo no se limitan a quién lo
adquiere (no rivalidad), sino que pueden disfrutarlos otros consumidores.
Además, una vez que el bien es producido no es posible la exclusión (no
exclusión), o por lo menos no es aplicable a un costo razonable de
algunos de los consumidores. Por ejemplo, un nivel dado de defensa
nacional es no rival en el consumo debido a que todos los ciudadanos se
benefician de ella, sin que se vean reducidos los beneficios para otros
ciudadanos, un nuevo ciudadano disfruta de sus beneficios sin que se
reduzcan los beneficios para aquellos que ya están siendo defendidos, en
este caso la exclusión es imposible y además ineficiente. La no rivalidad
y ausencia de exclusión caracterizan el bien público puro, para los
cuales la solución del mercado no es eficiente. El bien no se produce o se
lo hace en cantidades insuficientes. Este resultado se debe a que los
consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias.
En este punto es preciso hacer una aclaración, además de las categorías
de bienes puros, existe un conjunto de bienes cuyas características
combinan los distintos aspectos de las categorías puras. La manera más
clara de explicar esto es mediante un ejemplo. Se puede mencionar el caso
de una calle no congestionada: el hecho de que la utilice un automovilista
no imposibilita que la usen otros automovilistas, sin embargo, en
situaciones podría ser deseable la exclusión, y la misma sería factible

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técnicamente, por ejemplo a través de cobrar un peaje. Este es el caso en
que el consumo del bien es no rival, pero es posible la exclusión.
Otra situación se presenta en aquellos bienes cuyo consumo es rival pero
la exclusión, aun siendo deseable no es factible, y este es el caso por
ejemplo de la calle mencionada anteriormente, pero en una situación de
congestionamiento, donde el uso de la misma por un nuevo automovilista
reduce el beneficio de los otros usuarios que ya están circulando por la
misma, con lo cual significa que el consumo es rival, pero aun siendo
deseable la exclusión, la misma sería muy costosa.
Los casos mencionados resumen los distintos fallos de mercado que
pueden afectar la provisión de bienes públicos, fallas que justifican la
intervención del Estado. En el cuadro siguiente se muestra la clasificación
más usual de bienes:

Tabla 1: Taxonomía de los bienes

Exclusión
Posible No es posible

Rival 1. Bien privado 2. Bien Privado provisto por

el Estado (ej.recol.de
residuos).
Consumo
3. Bien público provisto por 4. Bien público puro (ej:
No rival
privados (ej.peaje en rutas) defensa nacional).

Fuente: Elaboración propia.

El caso 1 del representa el caso de bien privado puro, donde es tanto

factible como eficiente la provisión por parte del mercado. En los casos 2,
3 y 4 se presentan los distintos fallos de mercado mencionados. Sin
embargo, se considera usualmente como bienes públicos a los casos
representados en los casos 3 y 4, caracterizados porque el consumo es no
rival.
Este tema puede ser ampliado en el inciso A del capítulo 4 de Musgrave.
Dos conceptos que son necesarios distinguir aquí son los de provisión y
producción de un bien. La provisión se refiere a quién es el agente que
financia el bien o servicio prestado y la producción tiene que ver con quién
efectiviza la producción de dicho bien. Por ejemplo, en el caso de un bien
público, es el Estado el encargado de proveerlo, financiándolo mediante el
presupuesto, mientras que la producción puede ser realizada por una
empresa privada o por el mismo Estado.

La provisión de los bienes públicos

Las características que diferencian a los distintos bienes presentados,
determinan el comportamiento de los consumidores y ello, a su vez, la
manera en que ambos tipos de bienes (públicos o privados) se proveen.
En el caso de los bienes privados, el mercado funciona a través de un

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sistema de señales, donde los consumidores mediante la demanda
muestran sus preferencias y las empresas al maximizar sus beneficios
producen lo que los consumidores quieren a un coste mínimo que se refleja
en los precios, los que a su vez determinan los niveles de producción
eficientes (en una situación de competencia perfecta). En este caso se
suponen derechos de propiedad bien definidos, por lo cual puede darse el
intercambio de los bienes o servicios (Ver Musgrave, páginas 7 y 8).
Por su parte, cuando el gobierno establece una medida para reducir la
contaminación del agua (un bien público), no es posible o resulta ineficaz
excluir a un consumidor de los beneficios que resultan de esta política,
dado que se trata de un bien no rival, es decir una medida como esa
beneficiaría a toda la población afectada por la contaminación del agua y
el hecho que un ciudadano disfrute de esta medida no reduce el beneficio
para los otros. En este caso, aún si fuera posible, la exclusión no sería
deseable. Es aquí cuando se produce lo que se denominó falla de
mercado.
Una distinción crucial que se deriva de las características de ambos bienes,
es que en el caso de los bienes no rivales, la valuación de los
consumidores individuales no puede establecer directamente cuánto del
bien debe ser producido. Una vez que el nivel de producción ha sido
elegido, cualquier persona puede consumirlo, por lo tanto no son
reveladas las preferencias o la valoración que cada uno de los
consumidores hace de ese bien, a través de sus compras como en el caso
del mercado para los bienes rivales. Los consumidores no están
dispuestos a pagar un precio voluntariamente puesto que de todas
maneras se van a ver beneficiados por el bien público, por lo que resulta
difícil establecer una señal para el mercado que vincule a los
consumidores con los productores, como lo son los precios en el
mecanismo de mercado. Al no existir esta vinculación, es que se requiere
la intervención pública para su provisión.
Si bien el problema aparente para que las empresas del mercado puedan
proveer los bienes públicos es la falta de voluntad de los consumidores
para revelar sus preferencias y cuánto estarían dispuestos a pagar por
esos bienes, el problema podría resolverse mediante un cobro compulsivo
de impuestos a todos los beneficiados. Sin embargo, este no es el
problema principal que enfrenta el sector público para proveerlos, sino más
bien la dificultad reside en determinar la cantidad y la clase de bienes
públicos a proveer y cuánto debe cobrarse por ellos, ya que no todos los
consumidores valoran de la misma manera los bienes (en el mecanismo
de mercado la valoración se muestra a través de los precios que están
dispuestos a pagar), o lo que es lo mismo, los beneficios que recibe por
ellos.

El consumo de los bienes públicos lleva a comportamientos oportunistas o

de “usuarios gratuitos” (free-rider) por parte de los consumidores, dado
que el bien está disponible para todos los consumidores, el aporte
monetario que puede hacer un individuo es mínimo en comparación con el
total de consumidores y por lo tanto, que uno no pague no afectará la
provisión del bien. Por ello, los consumidores no tienen motivación para
pagar y revelar la valoración por el bien público.

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Por lo que puede deducirse, la naturaleza no rival de los bienes públicos,
lleva a dos consideraciones respecto a la provisión de estos bienes:
1. Cómo hacerlo de manera eficiente.
2. Cómo determinar la cantidad adecuada del bien público, o dicho de
otra forma, cuál será el procedimiento adecuado para determinar
su provisión.
La primera de estas consideraciones fue respondida por el profesor
Samuelson, quien simuló una situación hipotética de mercado para los
bienes públicos o sociales, para tratar de determinar, en forma análoga al
caso de los bienes privados, cómo se resolvería la situación de la provisión
del bien en condiciones de mercado.
En el caso del bien privado, las reglas de mercado obligan a que el
beneficio marginal del consumo (BMg, dado por la curva de Demanda) se
iguale al costo marginal (CMg) de producir el bien. Cuando se trata de más
de un consumidor que demanda el bien, el nivel de producción eficiente se
obtiene cuando la suma horizontal de las demandas individuales (DA)
intersecta a la curva de oferta de mercado (S), llegando a una producción
de equilibrio. En ese punto, cada consumidor está dispuesto a demandar
una cantidad dada al precio de equilibrio.

Figura 3: Demanda de bienes privados

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Por su parte, en el caso de un bien público se adopta la suposición que
los consumidores revelan su valoración marginal por el bien público, a
efectos de efectuar una análisis análogo al anterior. Sin embargo, la
distinción en este caso se presenta porque la suma de las demandas
individuales es vertical, puesto que todos los consumidores se enfrentan a
una misma cantidad del bien que está disponible para todos, por lo que el
equilibrio en este mercado se halla en la intersección de la demanda
agregada (DA) con la oferta de mercado (S). La suma vertical de las
demandas refleja los distintos precios que los consumidores están
dispuestos a pagar por una cantidad dada del bien. El punto de equilibrio
refleja la igualdad entre la suma de los beneficios marginales (BMg) y el
costo marginal (CMg) del bien social.

Figura 4: Demanda de bienes sociales

(Ampliar con Musgrave, pag.56)

Como puede observarse, la diferencia entre ambos tipos de bienes estriba

en que, el en caso de los bienes privados, la eficiencia implica igualar los
beneficios marginales obtenidos por cada individuo, con el costo marginal,
mientras que en el caso del bien público, es la suma de los beneficios
marginales lo que debe igualarse al costo marginal. (Para profundizar
sobre este tema se recomienda revisar el inciso B del Capítulo 4 de
Musgrave).
La situación descrita más arriba, sin embargo, se trata de una situación
hipotética en la que se supone que los consumidores revelan sus
preferencias o sus demandas, algo que en la realidad, al ser los bienes no
rivales en el consumo, no es posible, como ya se explicara anteriormente,

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los consumidores prefieren en estos casos actuar como usuarios gratuitos.
Ante esta situación, el sector público recurre:
- Al proceso político para determinar los bienes sociales
que prefiere la ciudadanía.
- Al presupuesto público para financiar los bienes
(mediante las decisiones relativas a impuestos y gastos).
Mediante el juego político y en particular, mediante el proceso de la
elección pública, las preferencias individuales se convierten en decisiones
colectivas. En una sociedad democrática, los valores individuales y los
gustos son determinantes en este proceso de agregación. El proceso de
votación sirve como mecanismo eficiente para la revelación de
preferencias, en el que se deben vincular las preferencias de gastos con
las decisiones de impuestos. Los votantes eligen entre propuestas
presupuestarias, cada una de las cuales se asocia a un precio impositivo.

Figura 5: El problema de la provisión de bienes públicos

¿Cuánto proveer?: los consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias por los
bienes públicos y en consecuencia no es factible establecer las curvas de demanda.

¿Cómo financiarlos?: no hay incentivos a revelar cuánto se valora el bien. Problema del “usuario
gratuito” (o free rider)

Solución: mediante un proceso político para obtener la revelación de preferencias y para

proporcionar los recursos fiscales para financiar los bienes públicos.

Esto se hace mediante la votación sobre las decisiones relativas a impuestos y gastos.

Financiamiento: vía sistema presupuestario.

Fuente: Elaboración propia.

Presencia de Externalidades

Como se señalara previamente respecto a las categorías puras de los

bienes privados y públicos, en la realidad lo más usual es que se trate de
bienes con características mixtas, para los cuales la solución respecto de
la modalidad de provisión adecuada puede variar.
Este es el caso en el que las actividades privadas de consumo o
producción tienen efectos directamente sobre otros consumidores o
productores que no participan del consumo o la producción del bien, y esos
efectos no se ven reflejados completamente en el precio del bien. Se trata
de situaciones en las que se producen externalidades: son bienes
RIVALES en donde es posible la EXCLUSION, sin embargo, los beneficios

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o costos del consumo o de la producción del bien son compartidos por el
resto de la población y no sólo por quien consume o produce el bien.
Las externalidades pueden ser negativas o positivas, de acuerdo a si se
generan costos o beneficios, respectivamente, sobre el resto de la
sociedad.
- Externalidades negativas: el hecho que la actividad productiva genere
costos que no se “internalizan” hace que dicha actividad tienda a
sobreexpansionarse. Este concepto se puede clarificar mejor con el
ejemplo de una empresa situada a la orilla de un río y que vierte sus
residuos en el mismo. Dicha empresa está generando contaminación y
perjudicando, por ejemplo, de manera directa a los productores
agrícolas que están aguas abajo y que deben regar con las aguas
contaminadas. Estos efectos secundarios que genera esta empresa
representan costos para la sociedad, que deberían reflejarse en los
precios de mercado, pero que no lo hacen. A no ser que se cobre a la
empresa por la contaminación, el precio de mercado de la producción
de ese bien subestimará el verdadero costo de producción que implica
para la sociedad.
La presencia de externalidades negativas puede justificar una serie de
actividades del sector público tendientes a que las empresas
internalicen los costos de los efectos externos que generan, en este
caso, podría ser mediante un impuesto.

Figura 6: Externalidad negativa

Oferta ´ (Cmg Social )

Precio

Oferta (Cmg Privado)

E1

Ps Impuesto

Pp E0

Demanda

Qs Qp Cantidad

Fuente: Elaboración propia.

- Externalidades positivas: sucede cuando las actividades productivas

generan beneficios. Un ejemplo es la educación, porque no solo
beneficia directamente a los estudiantes, sino también a toda la
comunidad, ya que con personas educadas mejora la convivencia,
disminuye la delincuencia y la sociedad tiene mayor capacidad

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 productiva. A diferencia del caso anterior, cuando existen efectos
externos positivos, la cantidad que produce el mercado es inferior a la
socialmente óptima, con lo cual es necesario algún mecanismo del
Estado que permita aumentar las cantidades producidas de este bien
o servicio. En este caso, la intervención estatal no implicará una
provisión directa, sino que puede tomar la forma de una (ej.subsidios
a la educación).

Figura 7: Externalidad positiva

Precio
Oferta

E1

Ps
E0
Pp Subsidio

Demanda´ (BMg Social)

Demanda (BMg Privado)

Qp Qs Cantidad

Fuente: Elaboración propia.

(Para ampliar este tema, remitirse al inciso C del capítulo 4 de
Musgrave).

Otro caso de bienes mixtos puede darse cuando el consumo del bien se
convierte en rival debido a la congestión, aunque sean consumidos en
cantidades iguales por todos. Este es el caso, por ejemplo, cuando hay
muchos usuarios en un servicio con lo cual se reduce la calidad del servicio
recibido y, en este caso, el agregar un usuario más tiene un costo. En estos
casos la solución puede darse aplicando una tasa.

Bienes preferentes
Finalmente, es importante mencionar otro grupo de bienes que tienen
características mixtas, se trata de los bienes preferentes. Si bien puede
decirse que los beneficios del consumo de los bienes son disfrutados en
forma individual y valorados de esta manera, más allá del hecho que todos
consuman el mismo bien, en el caso de los bienes preferentes, también
es cierto que existen necesidades que se generan dentro de un grupo, que
ya sea por cuestiones culturales, geográficas o históricas o simplemente
por simpatía mutua, reflejan intereses comunes. Es decir, estos intereses
originan necesidades comunes que todos los miembros del grupo se
sienten obligados a compartir.

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Los bienes preferentes son por lo tanto, bienes RIVALES y en donde es
posible la EXCLUSION, sin embargo por cuestiones “éticas”, “políticas” o
de “justicia” la sociedad tiene incentivos para que todos los consuman y
por ende son provistos por el Estado (Ej:, hospitales públicos). Para
ampliar este tema puede verse el inciso E del capítulo 4 de Musgrave.

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