ACTO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCIÓN
El término acto administrativo se encuentra circunscrito al Derecho Administrativo,
por contraposición al acto jurídico de cuya noción, definición y regulación nos da cuenta el Derecho
Civil.
Proporcionar un concepto dentro del Derecho en cualquiera de sus ramas resulta de
extrema dificultad debido, principalmente, a las diversas posturas e interpretaciones que procuran
prestigiosos juristas. Esta dificultad se hace más patente cuando se estudia una rama del Derecho
tan dinámica y poco codificada como lo es el Derecho Administrativo.
Para comprender el concepto y arribar a una noción de acto administrativo debemos
tener en claro que el mismo es producto de la función administrativa, independientemente del
ejercicio de la misma por parte de un órgano administrativo o de los Poderes Judicial o Legislativo
(recordemos que estos últimos tienen dentro de sus funciones a las llamadas funciones impropias
dentro de las que se encuentra la función administrativa).
La función administrativa se encargara de llevar adelante en la practica los cometidos
estatales (concepto amplio) y para ello se requerirá frecuentemente que la administración pública
(mediante sus órganos) declare o exteriorice su voluntad. Siendo el Estado una persona jurídica de
carácter público, exterioriza su voluntad luego de cumplidos los requisitos determinados en el
ordenamiento jurídico Administrativo y el acto por el cual se declara o exterioriza la voluntad
estatal es el ACTO ADMINISTRATIVO.
A continuación analizamos los conceptos elaborados por la doctrina:

DEFINICION CLASICA:
EL ACTO ADMINISTRATIVO ES UNA DECLARACIÓN DE VOLUNTAD
FORMULADA POR UN ORGANO DEL ESTADO EN EJERCICIO DE UNA POTESTAD
ADMINISTRATIVA.

DEFINICION DE ROBERTO DROMI:

ES TODA DECLARACION UNILATERAL EFECTUADA POR UN ORGANO
EN EJERCICIO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA, QUE PRODUCE EFECTOS
JURIDICOS INDIVIDUALES EN FORMA DIRECTA O INMEDIATA.

DEFINICION DE RAFAEL BIELSA

ES UNA DECISION, GENERAL O ESPECIAL, EMANADA DE AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES , EN RESGUARDO DE LOS
DERECHOS E INTERESES DE LOS ADMINISTRADOS.

DEFINICION DE JUAN FRANCISCO LINARES

ES UN ACTO QUE PARTE DE UNA NORMA JURIDICA, CREADO POR UNA
VOLUNTAD ESTATAL, DICTADO EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS, QUE ORIGINA CONSECUENCIAS JURIDICAS DE ALCANCE
INDIVIDUAL.

Debemos resaltar que autores como MARIENHOFF coinciden con Bielsa y Diez y
hablan de acto administrativo de alcance individual y acto administrativo de alcance general,
términos adoptados en la Ley 19.549 de procedimiento administrativo.
Los Tribunales de nuestra nación han empleado indistintamente los términos
ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE INDIVIDUAL y ACTO ADMINISTRATIVO en
caso de efectos jurídicos individuales y ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE
GENERAL y REGLAMENTO cuando se trata de efectos de caracter general. Transcribo a
continuación un fallo, que en los conceptos vertidos, ejemplifica lo expuesto:
ACTO ADMINISTRATIVO. ACTO INDIVIDUAL O PARTICULAR.
CONCEPTO. OBJETO.
Los actos administrativos pueden clasificarse, en relación con las personas, en
actos de alcance general y actos de alcance particular. Son de alcance particular aquellos
actos en los cuales la declaración que los constituye mira a una o más personas o casos
individualmente determinados o determinables. Estos actos son la expresión típica de la
potestad ejecutiva de la administración, y tienen por objeto llevar a cabo, en forma concreta
e inmediata, dicha actividad.
Consideramos como la mas acertada y actual la definición de DROMI.
ANALISIS DEL CONCEPTO DEL DR DROMI
Declaración: La declaración es un proceso de exteriorización intelectual. Los
actos administrativos traducen siempre una declaración por lenguaje hablado o escrito o
de signos convencionales, como por ej. las señales de un agente de transito. Encontramos,
en el analisis doctrinario y jurisprudencial, a la hora de definir el acto administrativo
Unilateral: El acto administrativo es unilateral porque surge de una sola y
única voluntad: la estatal o la pública no estatal. O sea es una voluntad emanada de un
sólo sujeto de Derecho: EL ESTADO.
En ejercicio de la función administrativa: Siempre el acto es en ejercicio de
la función administrativa, sin importar el órgano que lo ejerce. Debe emanar de órgano
competente.
Que produce efectos jurídicos: Es característica esencial la producción de
efectos jurídicos, esto es una consecuencia con fuerza jurídica vinculante. Significa que
crea Derechos u obligaciones para ambas partes, administración y administrado. Es
importante destacar los tipos de efectos que produce el acto administrativo:
1) DIRECTOS: Los efectos son directos ya que surgen del acto mismo y no
están sujetos a la emanación de un acto posterior.
2) INDIVIDUALES: El acto produce efectos jurídicos individuales, a
diferencia de los reglamentos que producen efectos jurídicos generales.
3) INTERNOS O EXTERNOS: Los efectos jurídicos pueden ser respecto de
los particulares (externos) o respecto de agentes o entes administrativos (internos).
4) PÚBLICOS: Los efectos del acto quedan comprendidos dentro del Derecho
público salvo casos excepcionales donde se aplica el Derecho privado.
En forma directa o inmediata: porque surgen del acto mismo.
RELACION ACTO JURIDICO - ACTO ADMINISTRATIVO
Es interesante marcar diferencias y coincidencias entre el ACTO JURIDICO y EL
ACTO ADMINISTRATIVO ya que nos posibilitará una mayor comprensión del tema. El acto
jurídico se encuentra definido en el artículo 944 del CC : SON ACTOS JURIDICOS LOS ACTOS
VOLUNTARIOS LICITOS, QUE TENGAN POR FIN INMEDIATO, ESTABLECER ENTRE
LAS PERSONAS RELACIONES JURIDICAS, CREAR, MODIFICAR, TRANSFERIR,
CONSERVAR O ANIQUILAR DERECHOS.
Partiendo de los conceptos de AA y AJ enunciados vemos que ambos producen
efectos jurídicos teniendo el acto jurídico una estructura más sólida al no tener tanto
margen de interpretación como ocurre con el Acto Administrativo.
Yendo a las diferencias vemos que mientras en el acto jurídico las partes
establecen relaciones jurídicas en condiciones de igualdad o en coordinación, en el acto
administrativo hay una subordinación del administrado o empleado o funcionario y sólo
hay coordinación cuando se trata de relaciones interorgánicas o interadministrativas.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

SEGUN DROMI LOS ELEMENTOS PUEDEN SER ESENCIALES,
ACCIDENTALES, DE LEGITIMIDAD Y DE MERITO.
OTROS AUTORES SE DEDICAN A MENCIONAR SOLO A LOS
ELEMENTOS ESENCIALES Y OTROS NO LOS CLASIFICAN.
INTERESA SOBREMANERA ANALIZAR LOS ELEMENTOS
ESENCIALES.
EN CUANTO A LOS ELEMENTOS ESENCIALES EL DR DROMI
MENCIONA A LA COMPETENCIA , AL OBJETO, A LA VOLUNTAD Y A LA FORMA.
ES IMPORTANTE DESTACAR LO QUE MENCIONAN OTROS AUTORES QUE
ANALIZANDO LA LEY 19.549 MANIFIESTAN QUE SON ELEMENTOS
ESENCIALES: COMPETENCIA (7 INC. A), CAUSA (7 INC. B), OBJETO(7 INC. C),
FORMA (ART. 8), MOTIVACION (7 INC. E), FINALIDAD Y PROCEDIMIENTO.

Ley Procedimiento Administrativo. 19.549

7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

a) Ser dictado por autoridad competente. (competencia)
b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de
causa y en el Derecho aplicable. (causa)
c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe
decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no
propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte Derechos
adquiridos. (objeto)
d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento
jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considerase
también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar Derechos subjetivos e
intereses legítimos.
e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos
indicados en el inc. b) del presente artículo. (motivación)
f) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que
otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, públicos o privados distintos de los que justifican el
acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones

administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicación analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente.
 8. El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito;
indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que
lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse
una forma distinta. (FORMA)

ELEMENTOS SEGUN DROMI:

LA EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEPENDE DE LA
EXISTENCIA DE CIERTOS ELEMENTOS ESENCIALES : COMPETENCIA,
OBJETO, VOLUNTAD Y FORMA

LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES SON:

CONDICION
MODO
TERMINO

ESTOS ELEMENTOS PERTENECEN AL COMO Y AL CUANDO DE LA

PRODUCCION DE LOS EFECTOS DEL ACTO.
SON ELEMENTOS DE LEGITIMIDAD LOS QUE SE RELACIONAN CON
EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS POSITIVAS ATINENTES AL ACTO.
SON ELEMENTOS DE MERITO LOS QUE SE REFIEREN AL
CUMPLIMIENTO OPORTUNO Y CONVENIENTE DE LOS FINES DEL ACTO.

ELEMENTOS ESENCIALES
1) COMPETENCIA
ES EL CONJUNTO DE FACULTADES Y OBLIGACIONES QUE UN
ORGANO PUEDE Y DEBE EJERCER LEGITIMAMENTE.
Para ampliar el concepto podemos agregar que la competencia de los
órganos administrativos es el conjunto de atribuciones que en forma expresa o
razonablemente implícita confieren la Constitución Nacional, Constitución Provincial,
los Tratados, las leyes y los reglamentos.
Caracteres de la competencia
EXPRESA: Porque debe emanar de la Constitución Nacional, Constitución
Provincial, tratados, leyes y reglamentos.
IMPRORROGABLE O INDELEGABLE: porque se halla establecida en
interés publico y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados ni del
órgano administrativo. La competencia si bien es improrrogable e indelegable.
Hay excepciones como en los casos de delegación, sustitución o avocación.
IRRENUNCIABLE: Es decir indelegable.
CLASES DE COMPETENCIA
1)POR LA MATERIA: Se refiere a las actividades que legítimamente puede
desempeñar un órgano administrativo.
Según el carácter de la actividad la materia puede ser:
· Deliberativa: Poder Legislativo.
· Ejecutiva: Intendente.
· Consultiva: Oficina pericial, oficina técnica, Asesoría gral.
· De control: Fiscalía de estado, Tribunal de cuentas de la Nación.
 2)POR TERRITORIO: Comprende el ámbito espacial en el cual es legitimo el
ejercicio de la función del órgano administrativo. Se relaciona este punto con las
divisiones o circunscripciones administrativas del territorio del esta
do. Ej. Municipios.
3)POR EL TIEMPO: Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el
ejercicio de la función. La competencia es por lo común permanente pero en ciertos casos
el órgano puede ejercer la función salo en un lapso determinado. Ej. un
Juzgado del Tribunal de Faltas.
4)POR EL GRADO: La organización administrativa se integra verticalmente.
El grado es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica.
El inferior en grado esta subordinado al superior. La competencia en razón del grado se
refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la ordenación jerárquica de la
administración.
2)OBJETO
Es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina.
Es el contenido del acto. consiste en la resolución, en las medidas concretas que
dispone el acto.
Es importante mencionar lo que dicen el art. 953 del CC y el inc. c del art. 7 de
la ley 19.549:
953. El objeto de los actos jurídicos deben ser cosas que estén en el
comercio, o que por un motivo especial no se hubiese prohibido que sean objeto de algún
acto jurídico, o hechos que no sean imposibles, ilícitos, contrarios a las buenas costumbres
o prohibidos por las leyes, o que se opongan a la libertad de las acciones o de la conciencia,
o que perjudiquen los Derechos de un tercero. Los actos jurídicos que no sean conformes a
esta disposición, son nulos como si no tuviesen objeto.
c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas
las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del
interesado y siempre que ello no afecte Derechos adquiridos.
Interpretando estas dos normas podemos decir que el objeto debe ser:

LICITO: O sea que el objeto del acto administrativo no debe ser prohibido por
las normas jurídicas vigentes.
CIERTO:
POSIBLE:
DETERMINADO:

3)VOLUNTAD.

La voluntad es un impulso psiquico, un querer, una intención.

Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos y objetivos. La
voluntad del acto Administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva (voluntad
referente al acto mismo) del funcionario y la voluntad objetiva del legislador (voluntad sin
conocer las circunstancias particulares de cada caso)

SEGUN DIEZ Y OTROS AUTORES LA VOLUNTAD NO ES UN

ELEMENTO ESENCIAL DEL ACTO.
 Es importante recordar que la Ley 19.549 en su artíclo 14 nos habla de la
voluntad como un elemento del acto.

Título III. Requisitos esenciales del acto administrativo

14) El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable, en los

siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial;
dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos;
violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del
territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o
sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el
Derecho invocados; por violación de la ley aplicable de las formas esenciales o de la
finalidad que inspiró su dictado.

La voluntad puede ser expresa o t cita:

Expresa: Se da cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la
palabra oral o escrita, o por símbolos o signos.
Tácita: La voluntad es tácita cuando el silencio administrativo, por expresa
previsión del ordenamiento jurídico, es considerado acto administrativo.
LA VOLUNTAD EXPRESA ES LA REGLA. LA VOLUNTAD TACITA ES
LA EXCEPCION.

PREPARACION DE LA VOLUNTAD
El orden normativo establece una serie de trámites y actos previos que deben
cumplirse antes de la emisión de la voluntad. La emisión de la voluntad
administrativa se deben ajustar según los casos a los siguientes requisitos o elementos.
1) FINALIDAD: Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de
la norma. O sea el acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento.
La finalidad del Acto Administrativo respondería a la pregunta de ¿PARA QUE?
Si el ente administrador usa el poder de una norma con otro fin el, acto se
considerar viciado.
2) RAZONABILIDAD: Los agentes públicos deben valorar razonablemente las
circunstancias de hecho y de Derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente
adecuadas al fin perseguido por el ordenamiento jurídico.
La razonabilidad se caracteriza por implicar una motivación coherente con los
principios generales del Derecho, los propios del Derecho administrativo y los fines que
hubieran justificado el dictado de la normativa aplicable al caso.
3) DEBIDO PROCESO: La garantía de la defensa en juicio es aplicable en
el ámbito del Derecho administrativo.
Antes de la emisión del acto deben cumplirse ciertos pasos legales. Se
consideran necesarios los siguientes:
A) DICTAMEN PREVIO DEL SERVICIO PERMANENTE DE
ASESORAMIENTO JURIDICO.
B) DEBIDO PROCESO O GARANTIA DE DEFENSA.
 C) INFORME CONTABLE (CUANDO HAYA DISPOSICION DE FONDOS
PUBLICOS).

4) AUSENCIA DE ERROR, DOLO Y VIOLENCIA: La voluntad

administrativa debe ser libre y conscientemente emitida sin que medie violencia física o
moral.
ERROR: El error sólo existe cuando el administrador emite un acto distinto
del que tenía voluntad de emitir. O sea quiso hacer una cosa y firmo otra.
DOLO Y VIOLENCIA: Es difícil que se presenten estos vicios. Dolo ej. Un
acto realizado por un administrador basado en documentación falsa.
5) AUTORIZACIÓN: Cuando el orden normativo exige la autorización de otro
órgano para la emisión de un acto, debe ser previa y no puede otorgársela después de haber
sido emitido el acto. La autorización es una forma de control preventivo y el acto emitido
sin dicha autorización se encuentra viciado.
6) APROBACIÓN: Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobación
de otro órgano, no podrán ejecutarse mientras esta no haya sido otorgada. La aprobación
se realiza sobre actos ya formados, con el objeto de permitir su ejecución y eficacia. El
acto no aprobado no produce efectos jurídicos. La aprobación es declarativa o sea que
los efectos del acto se retrotraen al momento de su nacimiento sin aprobación.
ACTO ADMINISTRATIVO. ACTO "AD REFERENDUM". CONCEPTO.
El acto "ad referendum" en sentido estricto ha sido descrito como aquel en que
el órgano que dictó el acto originario no es competente para hacerlo (cfr. Gordillo,
Agustín: "Tratado de Derecho Administrativo", t. 3, ed. Macchi, Bs.As. 1979, p. IX-18;
Linares: "Derecho Administrativo", Edit. Astrea, Bs.As. 1986, p. 326; Dromi, José R.: "El
acto administrativo", ed. I.E.A.L., Madrid, 1985, p. 181; id.: "Licitación pública", 2a. ed.,
Edciones Ciudad Arg., Bs.As. 1995, p. 469). (Cons. XI.2). C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA
I Licht, Coviello Herpazana S.R.L. c/ Banco de la Nación Arg. s/ contrato administrativo
Causa: 9.009/92 23/11/95.

VOLUNTAD EN CASO DE ORGANOS COLEGIADOS: A los fines de la

validez del acto, los A.A. emanados de órganos colegiados tienen que reunir además
de los requisitos comunes, aquellos específicos previstos por la norma.
Las reglas para la preparación y emisión de actos de órganos colegiados son:
-Convocatoria por parte del presidente del órgano colegiado.
-Orden del día fijado por el presidente y también a pedido de los demás
miembros si así lo hicieren saber.
-Quorum. En referencia al quorum válido para la constitución de un órgano
colegiado es el de la mayoría absoluta de sus miembros. Si no hay quorum por lo común el
órgano se constituíra en segunda convocatoria con la presencia de la tercera parte de sus
miembros y, en todo caso con un número no inferior a tres.
-Las decisiones serán adoptadas por mayoría absoluta de los miembros
presentes.
-No podrán ser objeto de decisión asuntos que no figuren en el órden del día,
salvo resolución unánime.
-No se podrá tomar decisión sin deliberación.
-Los miembros pueden hacer constar en el ata su voto contrario al acuerdo
arrivado.
 VOLUNTAD EN CASO DE ACTOS COMPLEJOS: Los actos complejos
son los que se forman con el concurso de voluntades de distintos órganos.
Ej. un decreto del Poder Ejecutivo tiene la voluntad concurrente de Presidente y
Jefe de Gabine.

4)FORMA
Por forma se entiende al modo como se instrumenta y se da a conocer la
voluntad administrativa.
Las formas de instrumentación del acto administrativo pueden ser: ESCRITA,
ORAL O SIMBOLICA.
EL PRINCIPIO GENERAL ES QUE EL ACTO SEA ESCRITO. Esta regla
admite pocas excepciones.
FORMAS:
ESCRITA: El acto administrativo se manifiesta expresamente y por escrito y
contendrá:
1)Lugar y fecha de emisión.
2)Mención del órgano y entidad de quien emana.
3)Expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa.
4)Individualización y firma del agente interviniente.
ORAL: Puede admitirse en algunos casos que la orden no se documente por
escrito, sino que lo exprese Verbalmente. Ej. Orden de agentes de policía.
SIGNOS: Los signos que hayan de emplearse pueden variar al infinito;
lumínicas (semáforos), mímica agente de tránsito.
ELEMENTOS ESENCIALES SEGUN LEY 19.549 Y LA
MAYORIA DE LA DOCTRINA.

PROCEDIMIENTO

Es un elemento esencial según la Ley 19.549 que lo explicita en el

artículo 7 inc. D, y las irregularidades procedimentales pueden derivar en la
declaración de inexistencia del acto o su nulidad absoluta.

CAUSA
Atiende a los antecedentes de hecho y de Derecho que dan origen al acto.
La causa responde al ¿por que? de la realización del acto.
MOTIVACION
EXISTE CONFUCION ENTRE MOTIVACION Y CAUSA. LA
MOTIVACION RESPONDE AL POR QUE JUSTIFICATIVO. LA CAUSA RESPONDE
AL POR QUE?. LA MOTIVACION APARECE CUANDO EN EL ACTO EXISTE LA
POSIBILIDAD DE LA DISCRECIONALIDAD POR PARTE DEL FUNCIONARIO
PUBLICO. SI UN ACTO ES DISCRECIONAL DEBE MOTIVARSE. SI UN ACTO ES
TOTALMENTE REGLADO NO SERIA NECESARIA LA MOTIVACION.
 Para aclarar las diferencias conceptuales que aparecen cuando se intenta
desentrañar los conceptos de causa y motivación del acto administrativo, es dable refrescar
un importante antecedente jurisprudencial:

ACTO ADMINISTRATIVO. CAUSA. CONCEPTO. DIFERENCIA CON LA

MOTIVACION.
"...La causa -entendida como los antecedentes de hecho y de Derecho que en
cada caso llevan a dictar el acto administrativo-, se diferencia de la motivación, en tanto
motivo (o causa) es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisión
del acto y motivación es la expresión o constancias de que dicho motivo existe o que
concurre en el caso concreto, de lo que se sigue que motivo y motivación son matices de un
mismo concepto o idea pero son cosas distintas... motivación no es otra cosa que un aspecto
o ingrediente del elemento forma del acto administrativo que tiende a poner de manifiesto
la juridicidad del acto emitido, acreditando que, en el caso concreto concurren las
circunstancias de hecho o de Derecho que justifican la emisión...Si bien la motivación debe
contener las razones de hecho y de Derecho que determinaron el dictado del acto, no es
necesaria una relación suscinta que sea ilustrativa...incluso cuando una norma legal
aplicable es suficientemente comprensiva su mera referencia puede surtir efectos de
motivación resultando así que la simple cita de la disposición valdría como tal...(confr. esta
Sala in re "Beamurgia", del 23 de sept. de 1993). (Ver Sala II del fuero, 29/9/94,
"Aramburu" C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA II D. y H. COOPERATIVA DE TRABAJO
COOPERANDO LTDA. c/ INST. NAC. DE ACC. COOP. s/ APELACION 03/02/94

FINALIDAD
Es determinado como requisito esencial del AA en el art. 7 inc f de la Ley
19.549.
Cuando se otorga competencia a un órgano para un tema especifico, dicho
órgano no debe apartarse de la finalidad perseguida por el Estado al otorgar competencia.
La ausencia de este elemento puede derivar en la nulidad del Acto.

NOTIFICACION
Son formas de publicidad la publicación y la notificación. La publicación es
aplicable a los reglamentos, mientras que la notificación lo es a los actos administrativos.

El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. No

es acto administrativo en el concepto que hemos señalado. Por lo tanto la notificación es
elemento del acto, forma parte de él.

ES IMPORTANTE DESTACAR LO QUE MANIFIESTA EL ART. 11 DE LA

LEY 19.549:

11. Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe
ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general de publicación. Los
administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el Derecho de terceros.
 El acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado al
interesado. La comunicación del acto afecta a la vinculación o sujeción del administrado.
La notificación no debe ser imprecisa ni ambigua, con el objeto de no violar la garantía que
consagra expresamente el art. 18 de la Constitución.

"El objetivo, el fin, la integración del acto administrativo, se logra, se concreta,

se produce desde el momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento
(que es el fin de la notificación). Es entonces cuando el acto administrativo adquiere
eficacia, no antes ni después, y no desde la fecha de su emisión" (C1ªCivCom y Minería
San Juan, 10/4/84, ED, 110-183).

"La ejecución de un acto administrativo que no hubiese sido objeto de

publicidad o comunicación, sería írrita, pues ello implicaría la violación de la Constitución
Nacional, art. 19" (CNCivComFed, Sala III, 30/4/82, JA, 1983-IV-455).

"Luego de notificados, los actos administrativos operan como verdaderos títulos

de los Derechos que ellos reconocen" (CSJN, 5/12/83, "Hernández, María E. c/Escuela
Nacional de Bellas Artes Manuel Belgrano", ED, 108-586; ver también CNContAdmFed,
Sala II, 10/8/82, ED, 102-312).

Las notificaciones se podrán hacer indistintamente por alguno de los siguientes

medios:
a) acceso directo del interesado al expediente, dejando constancia expresa de
ello;
b) préstamo del expediente;
c) recepción de copias;
d) presentación espontánea del interesado de la que resulta estar en
conocimiento fehaciente del acto respectivo;
e) cédula;
f) telegrama con aviso de entrega o carta documento;
g) edictos;
h) oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción, e
i) por los medios que indique la autoridad postal, a través de sus permisionarios.
En tal sentido "es forzoso señalar que tanto los procedimientos especiales como
el general regulado en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo y su
reglamentación, si bien contienen disposiciones que pueden diferir en la previsión de las
formas y medios idóneos de notificación, se inspiran en el mismo elemental principio de
relación de la Administración con los particulares: el anoticiamiento de éstos sobre los
actos administrativos que los afectan tiene un fin en sí mismo, debe ser en general íntegro e
irrestrictivo; y a todo evento que genere dudas, la Administración debe dirigir su obrar
hacia tal objeto, aunque sea informalmente, es decir, sin atarse a posturas de rígido y ritual
reglamentarismo (conf. doct. art. 1°, inc. c, ley 19.549), pues sólo la notificación eficaz
confiere efectos jurídicos plenos a los actos comunicados, siendo la consecuencia
normativa inmediata, el inicio del cómputo de los plazos de impugnación"
(CNFedContAdm., Sala II, 16/9/97, "Manghessi, Miguel A. c/Policía Federal Argentina",
SJDA, 6/4/98, p. 52).
 Es admisible la notificación verbal sólo cuando el acto válidamente no esté
documentado por escrito. Además, si la voluntad administrativa se exteriorizara por señales
o signos, su conocimiento o percepción importaría notificación.
El acto administrativo no notificado por impulso de la Administración puede
llegar a ser eficaz mediante la invocación de sus efectos por parte del interesado. No ocurre
lo mismo con el reglamento; éste, si no es publicado, no puede ser invocado por los
particulares que tengan conocimiento de él, porque ello violaría la igualdad ante la ley; es
necesario que el reglamento se aplique a la generalidad de los individuos a quienes sus
disposiciones contemplan, sin hacerse distinciones no establecidas en él.
Finalmente, señalamos que la notificación de un acto administrativo supone
necesariamente el otorgamiento implícito acto tácito, conforme a lo precedentemente
expuesto de la vista de las actuaciones en que dicho acto ha sido producido y de los
dictámenes, informes, etc., que han dado lugar a él, sea que éstos coincidan con la decisión
o, por el contrario, sean contrarios a ella.

CARACTERES Y EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

CARACTERES

1)LEGITIMIDAD: ES LA SUPOSICION DE QUE EL ACTO SE REALIZO

CONFORME A DERECHO. TODO ACTO ADMINISTRATIVO QUE SEA PERFECTO Y
EFICAZ SE PRESUME LEGITIMO, O SEA QUE HA SIDO DICTADO DE ACUERDO
CON EL ORDENAMIENTO JURIDICO VIGENTE.
PUEDE DECIRSE TAMBIEN QUE LA LEGITIMIDAD O PRESUNCION
DE LEGITIMIDAD ES LA PRESUNCION DE VALIDEZ DEL ACTO
ADMINISTRATIVO MIENTRAS SU POSIBLE NULIDAD NO HAYA SIDO
DECLARADA POR AUTORIDAD COMPETENTE.
EL ART. 12 DE LA LEY 19.549 LO MANIFIESTA EXPRESAMENTE:
El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria
faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley
o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
EL FUNDAMENTO BASICO QUE LA DOCTRINA DA A LA PRESUNCION
DE LEGITIMIDAD LO ENCONTRAMOS EN LAS GARANTIAS SUBJETIVAS Y
OBJETIVAS QUE PRECEDEN A LA EMANACION DEL ACTO. O SEA QUE EN LA
LEY 19.549 Y EN EL PROCEDIMIENTO MISMO ENCONTRAMOS LA POSIBILIDAD
DE LOS PARTICULARES DE SER OIDOS Y EXISTE UN LLAMADO DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO. LA JURISPRUDENCIA AVALA LA PRESUNCION DE
LEGITIMIDAD.

2) EJECUTIVIDAD: EL A.A TIENE FUERZA OBLIGATORIA. LA

EJECUTIVIDAD ES LA OBLIGATORIEDAD, EL DERECHO A LA EXIGIBILIDAD Y
EL DEBER DE CUMPLIMIENTO DESDE LA NOTIFICACION DEL ACTO
ADMINISTRATIVO.
3) EJECUTORIEDAD: ES UN CARACTER ESENCIAL DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA. ES LA CAPACIDAD DEL ORGANO ADMINISTRATIVO PARA
OBTENER EL CUMPLIMIENTO DE SUS PROPIOS ACTOS, SIN NECESIDAD DE
QUE EL ORGANO JUDICIAL RECONOZCA SU DERECHO.
CLASES:
CONTRAVENCIONAL: EJ. EJECUTORIEDAD EN LAS NORMAS DE
FALTAS APLICANDO SANCIONES: EJ.MULTAS.
CONTRACTUAL: LEYES DE CONTRATACION PUBLICA; POSIBILIDAD
DE INCAUTACION DE BIENES Y MAQUINARIAS EN RAZON DE UNA OBRA
PUBLICA.
DOMINIAL: EL ORD. JURIDICO AUTORIZA A QUE EN DEFENSA DE
BIENES DE USO PUBLICO SE AUTORIZA A LA DESOCUPACION DIRECTA:
CALESITA EN BIEN DEL ESTADO.
JUDICIAL: SURGEN DEL ORDENAMIENTO DIFERENTES FORMAS DE
EJECUCION ADM. EN SEDE JUDICIAL: EJ EXPROPIACION Y JUICIO DE
APREMIO.
4) ESTABILIDAD: ES LA IRREVOCABILIDAD DEL ACTO POR PARTE
DE LA PROPIA ADMINISTRACION. ES LA PROHIBICION DE REVOCACION DE
LOS ACTOS QUE CREAN, RECONOCEN O DECLARAN UN DERECHO, UNA VEZ
QUE HAYAN SIDO NOTIFICADOS.
LOS ACTOS SON EN PRINCIPIO INEXTINGUIBLES EN SEDE
ADMINISTRATIVA Y SOLO REVISABLES EN SEDE JUDICIAL.
5) IMPUGNABILIDAD LOS AA SON IMPUGNABLES MEDIANTE LA
INTERPOSICION DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y TAMBIEN EN SEDE
JUDICIAL.
1. Introducción
El propósito de este trabajo es ilustrar al lector acerca de la Teoría del Acto Administrativo, así
como también de sus semejanzas y diferencias con otros actos y hechos de la administración
nacional, sus características principales, aplicaciones, objetos y demás circunstancias que rodean al
mismo. Esperamos que esto sirva para mejorar la comprensión del funcionamiento de la
Administración Publica Nacional, así como también de la aplicación de las decisiones tomadas por la
misma.
2. Acto Administrativo
Es la concepción intelectual del hecho administrativo (Ej. Ordenar la construcción de una oficina).
Jurídicamente tiene presunción de legitimidad, por lo que determina la obligación del particular de
cumplirlo y el nacimiento de los términos de impugnación y caducidad. Puede ser objeto de
nulidad. Son impugnados mediante los recursos administrativos.
Elementos esenciales: sujeto (estado: realiza el acto), causa (motivo o circunstancia que origino el
acto), objeto (particulares: sobre quien recae el acto), finalidad (bien común), forma (de
realización), voluntad (expresión escrita o verbal del acto), competencia (principio de jerarquía) y
notificación (para ser validos los actos deben ser notificados a los particulares).
Elementos accidentales: termino (periodo de tiempo de vigencia), condición (para la aplicación) y
modo (forma de implementación).
Caracteres: legitimidad (presunción de validez), ejecutividad (obligatoriedad de cumplimiento),
ejecutoriedad (autoridad para obtener la ejecución del acto después de la publicación), estabilidad
(prohibición de revocación luego de la notificación), impugnabilidad.
Teorías Amplias: a) Actuaciones y declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales,
individuales y generales, con efectos directos e indirectos. Esta definición comprende todas las
acciones administrativas. Según esta teoría, los actos de los Poderes Legislativo y Judicial, también
son de carácter administrativo.
b) Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales, con efectos
directos e indirectos. Esta definición comprende los actos, reglamentos y contratos.
C) Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales, con efectos
directos. Esta definición comprende los contratos y reglamentos.
Teoría Intermedia: Declaraciones administrativas unilaterales, individuales y generales, con efectos
directos. Esta definición comprende los reglamentos y es la utilizada en nuestro país.
Teoría Restringida: Declaraciones administrativas unilaterales, individuales, con efectos directos.
Nulidad: esta dada por la exclusión de la voluntad de la Administración por error esencial,
existencia de dolo, incompetencia en razón de materia tiempo, territorio o grado, falta de causa o
violación de la ley aplicable, formas esenciales o la finalidad que inspiro su dictado.
Acto defectuoso: es aquel que presenta vicios, deficiencias o irregularidades.
Infracciones al ordenamiento: son las que impiden que el acto produzca sus efectos normales. Hay
dos grados, acto nulo de nulidad absoluta y acto anulable.
Revocación de un acto nulo: los actos nulos deben ser revocados, salvo aquellos que hallan
generado Derechos subjetivos que se estén cumpliendo, en ese caso deberá pedirse la revocación
por vía judicial.
Revocación de un acto regular: causas: si favorece al interesado sin perjudicar a terceros y el
Derecho se hubiera otorgado a titulo precario; razones de oportunidad, mérito o conveniencia;
ilegitimidad; carencia de buena fe.
Ratificación: cuando el acto halla sido emitido con incompetencia de grado, será valido si es
ratificado por el órgano superior, siempre que la avocacion, sustitución y delegación fueran
competentes.
Confirmación: si el acto posee vicios, el órgano que lo dicto puede subsanarlos y así confirmar el
acto, los efectos del saneamiento son retroactivos.
Conversión: es la eliminación de las partes invalidas del acto y la adición de partes validas, los
efectos de las nuevas partes no son retroactivos.
Caducidad: cuando el interesado no cumple con las condiciones del acto, es declarado en mora,
cumplida la mora se produce la caducidad del acto.
Revisión: causas: contradicciones en la parte dispositiva, cuando después de haberse dictado
surgieran documentos o información que por fuerza mayor no pudieron ser presentados en su
momento, cuando se hubiera declarado la falsedad de pruebas o documentos relativos al acto con
posterioridad a la implementación, cuando hubiese sido dictado mediante cohesión, violencia,
maquinaciones fraudulentas, etc.
El pedido de revisión debe realizarse dentro de los diez días de comprobadas cualquiera de las
causas, ante el órgano que emitió el acto.
Hecho Administrativo: Es el ejercicio de una actividad física de órganos de la Administración (Ej.
Construir una oficina) Las actividades materiales, actuaciones físicas u operaciones técnicas
realizadas en ejercicio de una función administrativa y cuyas consecuencias sean de carácter
jurídico, constituyen hechos Administrativos. Como carecen de presunción de legitimidad (no son ni
legítimos ni ilegítimos), no pueden ser objeto de anulación, si pueden ser objeto de Vías de hecho
administrativas.
Vía de Hecho Administrativo: es un acto material, consecuencia de un hecho administrativo que no
se ajusta al Derecho porque o bien carece de acto administrativo (Ej. Se construyo una oficina pero
nadie ordeno su construcción), o de una norma que avale su proceder (Ej. Se cobra un tributo pero
no hay una ley o resolución que lo avale), o bien proviene de un acto irregular por no observar los
procedimientos correspondientes (Ej. Si el plazo para la realización del acto es de 15 días y se tarda
30), o porque lesiona un Derecho o garantía constitucional.
Acto de Administración: es toda disposición de la Administración Publica tendiente a regular su
organización interna, estas disposiciones no competen a los particulares ya que se agotan en el
ámbito del estado. Ej. Propuestas, dictámenes, etc.
Acto de Gobierno: comprende todos los demás actos del Poder ejecutivo que no sean de carácter
administrativo pero que si tienen impacto jurídico sobre terceros, por ejemplo el Tratado del
MERCOSUR.
Acto Institucional: es aquel que tiene un efecto superior o una especial trascendencia para el
estado, por ejemplo declarar una guerra, nombrar jueces para la Corte Suprema, etc. Si los actos
realizados por el presidente fueran contrarios a Derecho, no se enjuicia a través del Poder Judicial,
sino a través del Juicio Político.
3. Conclusión
La comprensión de la naturaleza y aplicación de los actos de la administración nacional nos ayuda a
saber no solo cuales son nuestras obligaciones, sino también nuestros Derechos como ciudadanos.
Además una perspectiva general nos permite apreciar la subjetividad del Derecho que tiene
especial preponderancia en la administración nacional. El espíritu del Derecho no radica tanto en los
hechos como en la expresión de las voluntades de los órganos. Estas voluntades no deben perder
de vista la finalidad del bien común, ya que es esta la meta y el propósito del estado, el bien común
de los habitantes de la nación. A veces puede confundirse el carácter unilateral de los actos con
arbitrariedad o autoritarismo, pero no hay que olvidar que los administradores están en su lugar
porque los elegimos a través del voto, por lo tanto, en ultima instancia, también tuvimos nuestro
poder de decisión en cuanto a la administración de nuestro país se refiere. Es muy importante
resaltar la importancia de la publicación para determinar la legitimidad de los actos, ya que no
puede imponerse un Derecho si no es reconocido como tal por el particular.
4. Anexos
Anexo I
Acto Administrativo
Caracteres
Legitimidad
Ejecutividad
Ejecutoriedad
Estabilidad
Impugnabilidad
Elementos
Sujeto
Causa
Objeto
Finalidad
Forma
Voluntad
Competencia
Notificación
Términos
Modo
Condición
Teorías:
Actuaciones Administrativas
Declaraciones Administrativas:
Unilaterales Restringida
Bilaterales
Individuales
Generales Intermedia
Efectos Directos
Efectos Indirectos
Anexo II
Nulidad: error esencial, dolo, incompetencia, violación de ley aplicable, forma y finalidad.
Infracciones: Acto nulo de nulidad absoluta, Acto Anulable.
Revocación: de acto nulo, de acto irregular.
Ratificación: por incompetencia de grado.
Confirmación: subsanacion de vicios.
Conversión: de partes invalidas.
Caducidad: del tiempo de aplicación, mora.
Revisión: contradicciones, defectos de la información, violencia, maquinaciones fraudulentas,
cohesión.
Anexo III
Hecho Administrativo
Vía de Hecho Administrativo
Acto de Administración
Acto de Gobierno
Acto Institucional
TEMA VII.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.
EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. SU MOTIVACION Y NOTIFICACION. REVISION,
ANULACION Y REVOCACION.
LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.- CONCEPTO Y CLASES
 EL ACTO ADMINISTRATIVO
INTRODUCCION
De la misma manera que la función legislativa se manifiesta y concreta en la elaboración de leyes y la judicial en la de
sentencias, la Administración lleva a cabo su actividad a través de los actos administrativos
1.1. CONCEPTO
Parada Vázquez lo define como " Todo acto dictado por un Poder Público en el ejercicio de una potestad administrativa y
mediante el que impone su voluntad sobre los Derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el
control de la jurisdicción contencioso-administrativa".-
 Al decir "todo acto dictado por un Poder Público" hace referencia no solo a los actos dictados por una
Administración Pública, sino también a determinados actos dictados por órganos constitucionales tales como las
Cortes, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo en materia de
gestión de su patrimonio, de personal , de contratos etc, y que son enjuiciables ante la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
- " en el ejercicio de potestades administrativas" Las potestades que se ejercen son las administrativas, encuadradas en el
ejercicio de la función ejecutiva (art. 97 de la CE), y distinta de la potestad reglamentaria y de la función de dirección
política del Gobierno, porque en ésta última lo que se ejercita no es una potestad administrativa sino un objetivo político.
 Dice que " impone su voluntad": porque lo que caracteriza al acto administrativo es que se trata de una
declaración de voluntad, creadora de una situación jurídica , es decir, con efectos imperativos o decisorios. Por
ello la Jurisprudencia no considera , con carácter general, acto administrativo a los actos de trámite tales como
informes, dictámenes, etc, porque estos son actuaciones que se dan dentro de un procedimiento, imputables
desde luego a la Administración, pero que no son decisorias , y ello se manifiesta en que no tienen acceso directo
e independiente ante los Tribunales. Y porque el acto es una declaración de voluntad también se excluyen del
concepto las meras ejecuciones materiales de actos administrativos ( ejemplo: en el derribo de una vivienda
ruinosa, el acto administrativo será la declaración de ruina y el derribo propiamente dicho es la ejecución material
del acto)
 Cuando dice " sobre otros sujetos públicos o privados" quiere decir que aunque todas las definiciones de
acto administrativo dan a entender que el destinatario es un particular, en la actualidad son normales los actos de
la Administración que tiene por destinatario a otra Administración, e incluso están empezando a ser normales los
pleitos entre Administraciones Públicas.
 "bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que hay que excluir aquella actividad
de la Administración como persona de Derecho privado, cuyos actos serán enjuiciados por los Tribunales
ordinarios ( ejemplo: arrendamiento por parte de una Administración de un inmueble ). Para que exista acto
administrativo es preciso que una de las partes sea la Administración ejercitando una potestad administrativa y
por tanto sometida en su actividad al Derecho Administrativo no al Derecho Privado.- Ha de proceder además de
un sujeto de la Administración con competencia para dictarlo ( por ello tampoco lo son las sentencias judiciales)
Zanobini lo define como " Toda declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una
Administración en el ejercicio de una potestad administrativa".-
 La declaración de voluntad es lo normal en las resoluciones que ponen fin a los procedimientos
 La declaración de deseo, es aquella por la cual la Administración manifiesta una postura; declaraciones
de deseo son las propuestas o peticiones de un órgano a otro órgano
 De juicio son aquellas por las que se califica determinado asunto ( informe) Se manifiesta en la
expresión de un simple juicio
 Manifiestaciones de conocimiento son los actos certificantes ( Un Certificado de empadronamiento ; el
levantamiento de actas)
Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de manifestación de la entera actividad administrativa. El
acto administrativo no lo es todo en el Derecho
Administrativo, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de diferenciarlo de
otros actos jurídicos de la Administración: Los reglamentos y los contratos no son propiamente actos administrativos.
Diferencias:
.- Con el Reglamento:
a. El Reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, en cuanto que crea normas jurídicas, el acto es
simplemente una aplicación del ordenamiento jurídico a un supuesto determinado
b. El Reglamento tiene carácter impersonal , mientras que el acto supone una individualización de la
norma, suele tener un destinatario concreto ( ejem: el nombramiento o la jubilación de un funcionario)
c. El Reglamento no se consume con el uso que se haga de él ( de un Reglamento pueden salir
innumerables actos) , sin embargo el acto se consume con su cumplimiento, para un nuevo cumplimiento habrá
que dictar un nuevo acto
d. La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la
atribuye el ordenamiento jurídico; en cambio el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de
todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse
 e. El Reglamento es revocable mediante su derogación , modificación o sustitución, en tanto que el acto
está afectado por una serie de limites , en cuanto a la revocación , que impone la Ley en garantía de los Derechos
a que el acto ha podido dar lugar
( declaración de lesividad)
f. La ilegalidad del Reglamento da lugar siempre a la nulidad de pleno Derecho del mismo, mientras que la
ilegalidad del acto, como regla general, solo implica su anulabilidad
g. El Reglamento y el acto tienen diferente forma de impugnación ante la Jurisdicción contencioso-
administrativa
.- Con los contratos:
Porque el acto administrativo es esencialmente un acto unilateral, emana de la voluntad única de la Administración, mientras
que los contratos y convenios son el fruto del acuerdo de varias voluntades, entre ellas la Administración ; se trata por tanto
de una declaración bilateral.
Se suelen confundir con acto bilateral el nombramiento de un funcionario, porque para que sea eficaz este acto ( pueda
producir todos sus efectos el nombramiento) precisa de la toma de posesión por parte del funcionario; pero no por ello se
trata de un acuerdo de voluntades, porque el funcionario se adhiere a lo previamente establecido por la Administración para
esa relación funcionarial, no pacta nada; por tanto es un acto unilateral de la Administración que, únicamente como requisito
de eficacia, no de validez, precisa de la aceptación por el interesado.-
Para que al acto sea unilateral no es preciso que el órgano sea individual ; los actos de la Administración son unilaterales
porque expresan una sola voluntad, la suya, ya emane de un órgano individual o colegiado.- el acto administrativo es
esencialmente un acto unilateral, y así lo recoge la LRJAP y PAC cuando dice " Los actos administrativos se producirán por el
órgano competente".-
Tras esta depuración, se podría definir el acto administrativo como acto jurídico unilateral de la Administración, distinto del
Reglamento y consistente en una declaración de voluntad.-
1.2 CLASES
En la doctrina administrativa una vez que se remiten los Reglamentos a la teoría de las fuentes, se clasifican los actos
administrativos de varias formas; de entre ellas nos ha parecido, por sus consecuencias ,la siguiente la más interesante:
 Porque pongan fin al expediente , o formen parte del mismo sin ser resolutivos: Definitivos y de trámite
 Por la necesidad o no de agotar la vía administrativa antes de ir a la Jurisdicción contencioso-
administrativa: actos que agotan la vía administrativa y actos que no la agotan.-
 Por las facultades ejercitadas al dictarlos: actos reglados y discrecionales
 Por la imposibilidad de impugnarlos tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa: actos
firmes y consentidos, y actos confirmatorios
 Por la forma de afectar a la esfera jurídica de los ciudadanos: actos favorables y de gravamen
 Según se dirijan a una persona o grupo determinado de personas, o a un grupo indeterminado de
personas: actos singulares y actos generales
 Por la forma de manifestarse: actos expresos y actos presuntos
 Según que provengan de un solo órgano administrativo o de dos o más órganos: actos simples o actos
complejos
 Según creen, modifiquen o extingan relaciones jurídicas o se limiten a constatar una situación jurídica ya
existente : actos constitutivos o declarativos
 Según que se agote el acto con su ejecución o permanezca en el tiempo: actos de tracto instantáneo y
de tracto sucesivo
a) Actos definitivos y actos de trámite
Dentro del procedimiento administrativo se producen muchos pasos conducentes a
obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar lugar a actos de trámite. El
último es el acto definitivo, que se plasma en la Resolución.
Actos de trámite son, como ejemplo, los informes, dictámenes, actos de prueba,
propuestas de resolución.
La importancia de la distinción reside en que sólo los definitivos son objeto de control
y posible revisión a través de los recursos.-
Excepcionalmente como indica el art. 107 de la LRJPAC, también lo son los actos de
trámite cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a Derechos e intereses legítimos.-
Ejemplo: lista de aprobados de un ejercicio de una oposición.
b) Actos que agotan la vía administrativa y actos que no la agotan
Los primeros también se denominaban antes, actos que causan estado.
Esta clasificación también es importante en cuanto a que o son susceptibles de
recurso ordinario (los que no agotan la vía) o sólo contencioso-administrativo (los que
la agotan), aunque a estos últimos les cabe el recurso , potestativo para el interesado, de Reposición en vía administrativa
antes de acudir al contencioso.-
Es decir, actos que causan estado o agotan la vía administrativa son aquellos que abren la vía jurisdiccional. Actos que no
causan estado o que no agotan la vía administrativa son aquellos que aún son susceptibles de ser revisados en el seno de la
Administración, y esto es requisito previo imprescindible para acudir a la vía jurisdiccional.
Agotan la vía administrativa:
  Los actos dictados por órganos colegiados, ( órganos de Mediación, Arbitraje , Conciliación, etc) no
sometidos a instrucciones jerárquicas, pero respetando, eso sí, las garantías y plazos que la Ley reconoce a todos
los interesados en el procedimiento administrativo, ya que sustituyen al Recurso de Alzada
 Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la condición de finalizadores del procedimiento
 Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley
establezca lo contrario
 Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una Ley así lo establezca expresamente.-
 La resolución de un recurso de Alzada
A este respecto en la Administración General del Estado, agotan la vía administrativa las resoluciones dictadas por:
Los miembros y órganos del Gobierno, en general, y en particular:
 Los dictados por los Ministros y los Secretarios de Estado, en las materias de su competencia
 Los dictados por los Subsecretarios y Directores Generales en materia de personal
En la Junta de Andalucía , agotan o ponen fin a la vía administrativa las resoluciones dictadas por:
 El Presidente de la Junta
 El Consejo de Gobierno
 Las Comisiones Delegadas del Consejo de Gobierno
 Las de los Consejeros, salvo que una Ley otorgue recurso ante otro órgano superior
 Las de las autoridades inferiores en los casos en que resuelvan por delegación de un órgano cuyas
resoluciones ponen fin a la vía administrativa
 Las de los Viceconsejeros y Directores Generales en materia de personal
 Las de cualquier autoridad, cuando una Ley o un Reglamento lo establezcan expresamente
En la Administración Local, agotan la vía administrativa los actos dictados por:
 El Pleno
 El Alcalde o Presidente de la Diputación
 La Comisión de Gobierno,
Siempre que una Ley sectorial no exija la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la C.A.
 Los actos de las autoridades y órganos inferiores, cuando actúen por delegación de otro órgano cuyas
resoluciones pongan fin a la vía administrativa
 Los de cualquier autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.-
c) Actos discrecionales y actos reglados
Son los que responden a las potestades del mismo nombre. Cuando una
Administración ostenta una potestad discrecional quiere decir que dispone de un margen
de elección, que le permite hacer o no hacer o elegir entre varias alternativas.
Si la legislación habla de que la Administración "podrá" ya le está permitiendo la
discrecionalidad. Si dice "deberá" estamos ante un acto reglado.
Sin embargo la discrecionalidad no puede referirse a todo el acto, sino sólo a alguno
de sus elementos por lo que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no reconoce materias o potestades
absolutamente discrecionales y por tanto el acto siempre será enjuiciable por vicios de procedimiento, error en los hechos o
desviación de poder al usar la potestad discrecional.
Ejemplo típico es la discrecionalidad técnica de los Tribunales de los procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva.-
d) Actos firmes y actos confirmatorios
La Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece que no son recurribles en vía judicial tanto uno como el otro.-
Los primeros son aquellos actos que por el transcurso de los plazos establecidos, ya
no son susceptibles de impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento. Es decir, aquellos actos en los que el
interesado ha dejado pasar los plazos que tenía para recurrir, en vía administrativa o en vía judicial, por lo que el acto queda
firme e inatacable . Se supone que el interesado consiente con el vicio de que adolece el acto.-
Los actos confirmatorios son aquellos que reproducen otros actos dictados anteriormente, y que en su día quedaron firmes.
Es una estratagema mediante la cual se presenta una nueva solicitud sobre un mismo asunto y una vez que la
Administración la deniega se intenta recurrir, cosa que en su momento no pudo hacerse. Lo que se pretende es reabrir un
debate sobre lo que en su día quedó definitivamente resuelto por no haberse recurrido. Para llamar confirmatorio a un acto
es preciso que no recoja ninguna novedad respecto del anterior, no solo en cuanto al objeto sino en cuanto a los recurrentes
y al órgano , y además sean idénticas las pretensiones.-
No obstante excepcionalmente , tanto en uno como en otro, se podrá pedir la revisión de oficio (nulidad y anulabilidad) y el
recurso extraordinario de revisión que tienen unos plazos más dilatados
e) . Actos favorables y de gravamen
Actos favorables son los que amplian la esfera jurídica de los ciudadanos,. Decimos que amplían la esfera jurídica por cuanto
favorecen al ciudadano otorgándole un Derecho, una facultad, o liberándole de una carga .
Actos de gravamen los que la restringen, imponiendo al ciudadano una obligación, o una carga nueva, o privándole de un
Derecho o facultad.-
Los primeros suponen una ventaja o beneficio, los segundos un perjuicio.
Los favorables se identifican con los actos declarativos de Derechos y su importancia
radica en el procedimiento estricto establecido legalmente para su anulación o
revocación .- Además no necesitan , ni motivación al dictarlos, ni apoyarse en una norma con rango de ley, y
excepcionalmente pueden ser retroactivos.-
.-Ejemplos: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc...
Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o Derechos de los individuos
o les imponen sanciones.
Por ello su procedimiento de producción está protegido con muchas garantías para los ciudadanos: trámite de audiencia al
interesado, que en este caso es inexcusable; y motivación del acto al imponer la carga; siendo siempre irretroactivos.
Por el contrario su revocación es muy fácil , con el único límite de que la revocación no sea contraria al interés público, el
principio de igualdad, o suponga una dispensa no permitida por la Ley
Ejemplos: ordenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones...
f) . Actos singulares y generales
Según que los interesados sean uno, dos o muchos, es decir, que los destinatarios sean concretos o indeterminados.-
El singular no es necesario que tenga un destinatario único; porque puede ir dirigido tanto a una sola persona como a un
grupo determinado de personas ( Asociación de Vecinos) y sigue siendo singular .
Ejemplo típico de los actos generales es un concurso u oposición.
De los singulares, el reconocimiento de un trienio a un funcionario.
g) Actos expresos y presuntos
Por el modo en que se exterioriza la resolución puede ser expresa, cuando se
formaliza por escrito u oralmente. Presunta cuando no se dice nada. Se remite en este
punto al tema del silencio administrativo, que como se verá puede ser positivo (entendiéndose concedido lo que se
solicitaba) o negativo ( por lo que se entiende denegada la pretensión)
De todas formas, conviene recordar que la LRJPAC, establece la obligación de resolver de la Administración de modo
expreso, es decir que la Administración debe dictar una resolución, formalizada en un documento escrito que debe ser
notificado personalmente a los interesados, bajo sanción de responsabilidad del órgano administrativo en caso de no hacerlo
así.
En cuanto al silencio lo veremos en otro punto del tema.
h) Actos simples y Actos Complejos
Son actos simples los dictados por un solo órgano ( El nombramiento de un funcionario por el Alcalde)
Son actos complejos los dictados por dos o más órganos ( Acuerdo de varios Ayuntamientos para constituirse en
Mancomunidad)
No debe confundirse los actos complejos con los dictados por los órganos colegiados, porque pese a estar integrado por una
pluralidad de personas, cuyo voto forma el acta administrativo que se adopte, no manifiesta al exterior una pluralidad de
voluntades, sino una sola voluntad: la del órgano colegiado.-
i. Actos constitutivos y actos declarativos:
Actos constitutivos son los que crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica ( ejemplo: la jubilación del
funcionario, por la que se extingue la relación jurídica funcionarial que tuvo con la Administración)
Actos declarativos son los que se limitan a constatar o acreditar una situación jurídica, sin alterarla ni incidir en ella
( ejemplo: la expedición de un certificado de empadronamiento)
j. Actos de tracto instantáneo y actos de tracto sucesivo:
Los primeros son los que se agotan con su cumplimiento: así la licencia de obras se agota con la ejecución de dichas obras.
Los segundos son los que permanecen en el tiempo. Así la licencia de apertura de un establecimiento de hostelería es un
acto que no se agota hasta que no cese el funcionamiento del establecimiento, pudiendo la Administración adecuar la
licencia a las nuevas normativas
1.3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los elementos del acto administrativo son aquellos requisitos necesarios para que tal acto pueda existir.
Un acto administrativo es un acto jurídico, es decir un hecho no natural que produce efectos jurídicos, y que procede de una
Administración Pública. Este acto puede tener un contenido muy diverso, pero, como dijera ZANOBINI, contendrá una
declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio.
En él pueden distinguirse un elemento subjetivo (Administración competente), uno objetivo (contenido), uno causal (motivo
que induce a dictarlo) y uno teleológico o de fin, que en este tipo de actos jurídicos reviste una especial importancia, y que
ha de ser necesariamente la persecución de intereses generales. Lo contrario es "desviación de poder" que conduce a la
anulabilidad del acto.
Elementos subjetivos: SUJETOS
Podemos distinguir entre sujeto activo y sujeto pasivo.
El primero es siempre una Administración Pública que actúa a través de sus órganos,
que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al servicios de las
Administraciones).
En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, es decir, aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del
acto administrativo.
Pero no siempre es el interesado el sujeto pasivo; así cuando la Administración aparece como demandada por el particular
ante los Tribunales su postura es de sujeto pasivo.
Para que exista acto administrativo debe emanar de un órgano de la Administración, en ejercicio de una competencia
atribuida por el ordenamiento jurídico.
Así la LRJAP y PAC establece que:
"Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de
oficio o a instancia de interesado, se producirán por el órgano competente,
ajustándose al procedimiento establecido."
La competencia es la medida de la potestad atribuida a cada órgano y vendrá siempre establecida por una norma.
Se distribuye entre los órganos que integran la Administración , atribuyendo a cada uno de ellos una determinada esfera de
actuación, un marco de competencia.
Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que los funcionarios que
tienen el mismo empleo tienen las mismas competencias (ejemplo: todos los Delegados del Gobierno en las CC.AA. tienen
las mismas competencias)
El fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictar actos
administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa de la que
aquellos actos son su manifestación.
La extensión de la competencia a los titulares de los órganos se mide en función del territorio , de la materia y de la
jerarquía.
 En función del territorio supone que un órgano sólo actúa válidamente en un determinado territorio,
para lo cual se establecen las oportunas divisiones o circunscripciones ( autonómicas, provinciales, comarcales.,
etc)
 En función de la materia, supone la asignación a cada órgano de un conjunto de asuntos delimitados,
sobre los que solamente él será competente
 En función de la jerarquía de los órganos, esos asuntos se reparten ; lo que lleva, generalmente, a
atribuir los asuntos más importantes a los órganos superiores y los de menor importancia a los órganos inferiores-
Los inferiores no pueden invadir la esfera de competencia de los superiores
El vicio de incompetencia siempre provocará la nulidad del acto cuando lo sea por razón de
materia o territorio. La incompetencia jerárquica es siempre relativa pues es susceptible de convalidación por el superior
jerárquico . Si no se convalida si que se puede anular el acto( anulabilidad)
Además la competencia puede limitarse también temporalmente. ( ejemplo: la disponibilidad sobre los créditos
presupuestarios solo se tendrá durante el ejercicio presupuestario)
Luego para que un órgano sea competente han de concurrir todos los requisitos
citados: previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo
Otros motivos de nulidad o anulabilidad surgirán en cuanto a la investidura del
funcionario o autoridad. Hay que recordar que lo que perfecciona la condición de
funcionario, además del nombramiento, es la toma de posesión. Por lo tanto serán
funcionarios de hecho los que habiendo sido nombrados no han tomado posesión, o
bien habiendo sido cesados , continuen dictando actos.
Un motivo que no suele implicar la invalidez del acto ( a menos que haya sido determinante su actuación para la
resolución adoptada) , pero que hay que subrayar es el deber de abstención que se corresponde con la obligación de
imparcialidad de los titulares de los órganos administrativos. Los motivos de abstención están tasados por la ley y lo
veremos al hablar del procedimiento..
Pero si el funcionario no se abstiene, cuando se den las causas para ello, podrá promoverse recusación por los interesados
en cualquier momento de la tramitación del procedimiento .
La recusación, única cuestión incidental que paraliza el procedimiento se resolverá por el superior jerárquico del recusado, y
contra su resolución no cabrá recurso alguno., aunque podrá ser alegada en el recurso que contra el acto que termine el
procedimiento interponga el interesado.
Además , como veíamos, el acto administrativo debe producirse " por el órgano competente"
Reglas de la competencia:
- Si una disposición atribuye competencia a una Administración sin especificar el órgano, se entiende que la facultad de
instruir y resolver los expedientes corresponde a los inferiores ( siempre que sean competentes por razón de la materia y del
territorio) y de existir varios, al superior jerárquico común
 El órgano que se considere incompetente para resolver un asunto remitirá directamente las actuaciones
al órgano que considere competente, si éste pertenece a la misma Administración. También los interesados
podrán dirigirse al órgano que consideran incompetente, para que decline su actuación, o al órgano competente
para que requiera de inhibición al que está actuando.-
 Los conflictos de atribuciones solo podrán suscitarse:
 entre órganos de una misma Administración, no relacionados jerárquicamente
 y respecto de asuntos sobre los que no se haya dictado aún resolución.-
 La competencia es irrenunciable por parte del órgano que la tiene atribuida , aunque se permite la
delegación o la avocación
Elementos objetivos: OBJETO:
Los distintos aspectos que se pueden considerar sobre el objeto son:
 el supuesto o presupuesto de hecho
 el contenido
 la causa
 el fin del acto
a) El supuesto de hecho es la descripción de las circunstancias fácticas, las
cuales al aplicarles una norma dan lugar a una o varias consecuencias jurídicas.
( El presupuesto de hecho de una jubilación sería el que un funcionario hubiera
alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca. El de una oposición el que hubiera plazas libres a cubrir
en varios Departamento .)
También se le denomina causa o motivo legal, porque la existencia de esa situación recogida por la ley es la causa de que se
ejerzan las competencias por parte de la Administración
b) El acto administrativo consiste en una declaración de voluntad , y tal declaración puede referirse:
 al comportamiento del ciudadano ( multa)
 a un hecho ( que se certifica)
 a un bien ( que se expropia, que se transfiere, que se registra)
 a una situación jurídica ( que se revisa, que se interpreta, etc )
 a la propia organización de la Administración.-
El contenido debe ser además :
 Posible : la ley determina la nulidad de pleno Derecho de los actos cuyo contenido sea imposible.
( ejemplo, imposición de una sanción pecuniaria sin concretar su cuantía)
 Lícito , es decir , sobre materia autorizada por la ley.
 Determinado , es decir, cierto; (por ejemplo, -la convocatoria a oposición será de las vacantes existentes
en la plantilla "más las que puedan producirse hasta que finalice el plazo de presentación de instancias"-)
Todos los actos tienen :
 Un contenido natural que es el que sirve para individualizar el acto: así cuando se habla de expropiación
todos sabemos que se refiere a la transferencia coactiva de la propiedad del particular hacia la Administración.
También se le llama contenido esencial porque no puede faltar sin que el acto se desvirtúe.-
 Un contenido implícito: Aquel que aunque no esté expresamente recogido por la norma singular, se
entiende comprendido en él por estarlo en la regulación legal : así la indemnización o justiprecio en la
expropiación, o el Derecho a sueldo en el nombramiento de un funcionario.-
 Un contenido eventual, que solo se da cuando la Administración actúa discrecionalmente.
c) La causa o "el por qué" la Administración ha dictado ese acto , obedece a dos razones:
 La causa inmediata que es el fin típico de todos los actos de una misma categoría: Así, en el acto de
concesión de un servicio público, la causa jurídica o inmediata es crear a favor del destinatario un nuevo Derecho
( de concesionario)
 La causa mediata o motivo, que es el fin particular que el sujeto ( la Administración) se propone al
realizar un determinado acto ,que en el ejemplo anterior sería la de crear un nuevo servicio público, o de hacer
más eficiente uno ya existente.
d) En cuanto al fin , es lo que se propone conseguir el órgano al dictar el
acto. Consecuentemente los móviles o fines han de ser siempre públicos, tendentes a
conseguir el interés general. (Constitución: artículo 106.1).En el ejemplo anterior sería la necesidad para el interés público
de contar con ese nuevo servicio o de modernizar el existente.- Es el "para qué" del acto
Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos ante la
desviación de poder que dará lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo.
 2.- LA FORMA DE LOS ACTOS:
Es el modo de manifestar el acto.
Este siempre ha de realizarse siguiendo un procedimiento determinado, lo que se
verá con todo detalle en el tema siguiente
La doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de producción, de
consignación y de notificación.
La forma de producción tiene como regla general la exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y
asemejándose más a los actos judiciales.
Y ello es así porque los actos administrativos, van dirigidos a los ciudadanos, que
deben ser conscientes de su existencia, porque crean Derechos o deberes para los particulares, con fuerza ejecutoria. Por
ello la forma escrita es una garantía.
No obstante, existen también actos administrativos orales (bandos de los Alcaldes,
órdenes policiales), presuntos (los del silencio) o tácitos (por medio de signos o
gestos como los de Tráfico).
La ley dice al respecto:
" Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su
naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia"
En cuanto a la forma de constancia dice la ley:
"En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de
forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y
firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente,
expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se
tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de
las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.".
La forma escrita como garantía mínima, es pues la regla general cuando se trata de resoluciones.
Pero se permite la exclusión de la forma escrita a una buena parte de los actos verbales, singularmente en las relaciones
orgánicas o funcionales de jerarquía donde son ordinariamente admitidos y permitida su acreditación por cualquier medio y
en los informes que no sean preceptivos, y de los miméticos, en el campo del orden público o de regulación de la circulación
viaria.
Asimismo permite excluir los actos presuntos sin perjuicio de que para su constancia el particular pueda solicitar un
Certificado que habrá de emitir necesariamente el órgano al que correspondía resolver, en el plazo de 15 días.-
Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción la
forma escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo establezca.
Y tratándose de actos verbales la regla general será la forma escrita de constancia
cuando se trate de resoluciones.
En cuanto a la forma de la notificación la ley prevé la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su
recepción.
 3.- LA MOTIVACION
MOTIVACION
Como requisito de forma de los actos administrativos, se ha impuesto en determinados casos la exigencia de expresar en el
propio acto sus fundamentos, los motivos que lo justifican.
Consiste concretamente en la explicación y enumeración de las razones que han llevado a la
Administración a dictar el acto administrativo. Pensemos que no solo el poder
ejecutivo debe motivar lo que hace. Las leyes tienen sus exposiciones de motivos y las
sentencias son el ejemplo perfecto de un acto motivado.
La importancia de la motivación reside en que es la base para un posterior control o
fiscalización administrativa o jurisdiccional, "debiéndose establecer la necesaria
relación de causalidad entre los presupuestos de hecho, el Derecho aplicado y la decisión
adoptada"
Según la LRJ PAC la motivación consiste en "una sucinta referencia de hechos y
fundamentos de Derecho" pero el que sea breve, o lo más concisa posible,
no implica que no haya de ser suficiente, no bastando formularios preestablecidos o la
mera cita de los preceptos aplicados.
Sí que bastará como motivación la aceptación de informes o dictámenes cuando se
acompañen o se incorporen al texto de la resolución .
La LRJPAC ha ampliado los supuestos en que deben motivarse los actos y aunque parece que sólo se motivan los casos
enumerados en el artículo 54, con estos
apartados se engloban el 98% de los actos administrativos.
Estos son:
"a) Los actos que limiten Derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos
administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de
arbitraje.
c) Los que separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de
concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las
normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en
el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte".
Veamos más detalladamente los casos:
a) Actos que limiten Derechos subjetivos o intereses legítimos.
Actos de gravamen, por tanto, que restringen la esfera jurídica de los particulares.
Son ejemplo de los actos que se consideran limitativos de Derechos y por tanto han de ser motivados :
 la denegación de una autorización solicitada por el interesado
 la denegación de inclusión de una finca en el Registro municipal de solares
 el despido del personal laboral, etc
.La fórmula general es exigir la motivación siempre que se afecte negativamente a la
esfera de los particulares . A este respecto el Tribunal Supremo recoge que la falta de motivación afecta a la validez del
acto, y establece que si es obligatorio en los casos que limitan Derechos subjetivos con mayor razón en los actos que los
extinguen
La Ley 30/92 amplía considerablemente la exigencia de motivación, extendiéndola no solo a aquellos actos que afecten a
Derechos subjetivos sin también a los que lo hagan a "intereses legítimos", englobando por consiguiente cualquier
expectativa legítima de un Derecho o de una simple ventaja material o moral.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, los recursos administrativos, las
reclamaciones previas a la vía judicial y los procedimientos de arbitraje.
Es predicable por tanto de todos aquellos casos en que la Administración resuelve
sobre la reclamación de un particular debiendo pronunciarse expresamente sobre los
vicios, si existieran o no, imputados a los actos.
También lo es cuando la Administración decide, de oficio, revisar un acto .
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos..
Puede separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen del órgano consultivo, pero habrá de
motivar la resolución La razón última del precepto es impedir una arbitrariedad encubierta .La ley le obliga a solicitar
dictamen ( informe preceptivo), a pedir una segunda opinión a órganos cualificados antes de dictar resolución, pero no le
obliga a seguirlo, aunque si a motivar el acto si no lo sigue.-
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta
y los acuerdos de tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
El fundamento radica en la excepcionalidad que la suspensión supone frente al
principio general de ejecutividad , o la excepción a los principios generales del
procedimiento en el caso de ampliación de plazos o reducción de los mismos.
Siempre que se haga un trámite no habitual hay que motivar.
e) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales
f) Los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
De esta forma se podrá establecer la obligación no solo por ley sino también por Reglamento, y habrá de ser expresa en
ambos casos.
Por último debemos hacer referencia al apartado 2 del artículo 54.
Dicho apartado no excluye de motivación los acuerdos adoptados por los Tribunales
calificadores en procedimientos de selección o de concurrencia competitiva, pues son
sin duda limitativos de Derecho o al menos de intereses legítimos respecto a los no seleccionados, pero sí atiende a las
peculiaridades de estos procedimientos recogiendo el criterio reiterado de la jurisprudencia que remite la regulación formal
de aquéllos a las respectivas convocatorias. Debe tenerse además en cuenta que tanto el Tribunal Constitucional como el
Tribunal Supremo, recogen la exclusión de control jurisdiccional de la decisión adoptada por el Tribunal calificador en la
evaluación de la capacidad técnica del opositor o concursante (" discrecionalidad técnica").
Examinándolas con detalle vemos que hay muy pocas ocasiones en que la actividad
administrativa no deba de ser fundamentada. Solamente con los apartados a) "actos
que limiten Derechos subjetivos o intereses legítimos" y f) "los que se dicten en
ejercicio de potestades discrecionales" se abarca más del 90% de los actos que conviene
a los ciudadanos que sean motivados.
Cuando un acto no está debidamente motivado se produce indefensión para los
interesados siendo por tanto posible su anulabilidad .
 4.- LA NOTIFICACIÓN Y LA PUBLICACIÓN.
Es el modo de comunicar a los ciudadanos, personal o colectivamente, la existencia
del acto administrativo, lo que constituye un requisito fundamental para la seguridad
jurídica, y una condición legal de la que depende la eficacia del acto.
Así lo expresa el artículo 57.2: "la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o "esté supeditada a
su notificación o publicación".
También el poder legislativo y judicial están obligados a esta comunicación o
publicación de sus actos.
Por lo tanto la notificación es un deber jurídico del órgano que dictó el acto, que no afecta a la validez del acto pero sí a su
eficacia. Son una condición de eficacia del acto, pero además son condición " sine qua non" para proceder a la ejecución del
acto mismo.
La propia jurisprudencia, en su abundante tratamiento de las notificaciones, ha
recogido la finalidad de la notificación, como "el medio de asegurar el verdadero, real e
íntegro conocimiento por parte de los destinatarios de los actos administrativos, de su
verdadero contenido".
Surge a continuación el problema de determinar su naturaleza jurídica, y
concretamente si estamos en presencia de un acto administrativo o no. La solución a
este interrogante nos la da García de Enterría
Aceptando su concepto de acto administrativo, la notificación es una declaración de conocimiento, a través de la cual se
comunica al interesado una previa resolución.
Es por tanto un acto administrativo independiente del acto notificado, y de ahí que tenga un contenido propio, como es la
exigencia de que consten en ésta los recursos procedentes y las formalidades de su cumplimentación, ajenas, como se ha
dicho, al acto notificado; de modo que por tener vida propia e independiente, la anulación de la notificación no tiene por qué
afectar al acto primitivo.
El plazo en que debe cursarse la notificación es el de 10 días a partir de la fecha en que el acto sea dictado.- Sin embargo,
la superación de este plazo por la Administración no determina la nulidad de la notificación, porque se trata de una
irregularidad no invalidante.-
La fecha de la notificación es , en todo caso, la de la efectiva recepción de la misma por el destinatario. Mientras no se
tenga constancia de que la ha recibido no se puede empezar a ejecutar el acto.
El cuanto al contenido de la notificación es muy importante que consten todos los elementos pues en caso contrario la
notificación es defectuosa y no produce efecto alguno.
Los requisitos objetivos del contenido de toda notificación son los siguientes:
a. Texto íntegro de la resolución.
Se trata de una exigencia lógica, pues si lo que se pretende es garantizar el conocimiento por parte del interesado de la
resolución o acto que le afecta, sólo conociendo íntegramente el contenido del acto podrá éste ejercitar los Derechos en
defensa de sus intereses.
Con ello se excluye cualquier posibilidad de una notificación parcial, que normalmente
consistiría en la simple notificación del fallo o parte dispositiva del acuerdo. Esta
exigencia adquiere especial relevancia en el caso de las publicaciones.
Pero al establecer la Ley con carácter general que el sentido del silencio sea positivo, y con objeto de evitar que los
interesados traten de evadirse de las notificaciones para obtener sus pretensiones por silencio, la Ley ha previsto que "a los
solos efectos de entender cumplida la obligación de la Administración de resolver y notificar dentro del plazo máximo de
duración de ese procedimiento, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro del acto y
además el intento de notificación debidamente acreditado".-
b) Indicación de si el acto es o no definitivo en la vía administrativa.- es decir si causa estado en vía administrativa, si agota
o no la vía administrativa y por tanto su susceptibilidad de ser recurrido o no en dicha vía
c) Recursos procedentes, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazos
para interponerlos.
Este requisito es exigible tanto de los actos administrativos definitivos y no firmes -esto
es, aquellos resolutorios que no agotan la vía administrativa- como de los actos
administrativos definitivos y firmes en vía administrativa.
Si a la notificación le faltan algunos de estos extremos estaremos en presencia de una notificación defectuosa, por lo que el
acto que se notifica carece de eficacia.
Sin embargo las notificaciones defectuosas son convalidables, es decir, "surtirán efecto a partir de la fecha en que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución objeto de la notificación, o
cuando interponga el recurso procedente"
Por tanto, la notificación defectuosa solo puede convalidarse si el interesado manifiesta haber conocido la resolución o acto
por otros medios, o si interpone el recurso que procede.
De no producirse la subsanación ni darse el interesado por notificado, el acto notificado no adquiere firmeza , por lo que se
mantiene indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo.- Habrá que volver a practicar la notificación si se quiere
que el acto produzca todos sus efectos.-
En cuanto a los medios de practicar las notificaciones, actualmente junto a la notificación personal ( a través de un
funcionario) se permite la notificación por oficio, carta, telegrama y "por cualquier medio que permita tener constancia de su
recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha , la identidad y el contenido del acto notificado"
Tras la reforma operada en la Ley 30/92 por la Ley 4/99 se impone el deber de notificar a los interesados todas las
resoluciones que afecten a sus Derechos e intereses legítimos.
De ella se desprenden cuatro modalidades de notificaciones:
 Notificación personal
 Notificación por Edictos
 Publicación
 Publicación-Notificación
 La notificación personal como veíamos, es la que exige el encuentro entre el agente o funcionario
notificador y el destinatario de la resolución.
También se permite las notificaciones por Correo Postal que ha sido el sistema que ha terminado por imponerse con la
técnica de los certificados.
En cuanto al lugar de las notificaciones, ésta, en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, se llevará a
cabo en el lugar que éste haya indicado en la solicitud.
Cuando no fuera posible, se hará en cualquier lugar adecuado a tal fin ( el lugar de trabajo) y por cualquier medio .
- Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en ese momento, podrá
hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. La
Jurisprudencia establece en estos casos que lo fundamental es poder acreditar fehacientemente que el interesado o su
representante la han recibido.
Por ello no serán válidas las notificaciones cuando no conste en ellas firma alguna que identifique al receptor y el concepto
en que éste se hace cargo de la notificación
Tampoco será válida la realizada por correo certificado con entrega al portero de la finca, pero sin constancia cierta de que
éste la entregue en la fecha que consta en el recibo o cuando el sobre certificado se devuelve por estar " ausente" el
destinatario,
- Si intentada la notificación, ésta fuera rechazada por el interesado o su representante, se hará constar en el expediente, y
se tendrá por efectuado el trámite, siguiendo el procedimiento.-( se le da el mismo valor que si la hubiera recibido, y
empiezan a contar los plazos para recurrir, y la Administración puede comenzar a ejecutar el acto en cuestión)
- Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente junto con el día y la
hora en que se intentó la notificación intento que se repetirá por una sola vez dentro de los tres días siguientes a distinta
hora.-
En estos supuestos, la ley ha arbitrado un sistema subsidiario : la notificación por anuncios, para cuando los interesados en
un procedimiento: ( segunda forma de notificación)
 sean desconocidos
 se ignore el lugar de la notificación o el medio
 se haya intentado la notificación y no se haya podido practicar
  En estos casos , la notificación se hará por medio de Anuncios en el Tablón de Edictos del Ayuntamiento
de su último domicilio y en el BOE, BO de la C.A. o BOP, según cual sea la Administración autora del acto.
Cuando el último domicilio del interesado radicara en un país extranjero, se publicará en el Tablón de Anuncios del
Consulado o Embajada.-
Este mismos sistema es también utilizado por la Administración para cuando:
 los interesados en un procedimiento sean desconocidos
 se ignore el lugar de la notificación
 Se ignore el medio por el que se ha de notificar
Las Administraciones podrán establecer otras formas complementarias a través de los restantes medios de comunicación,
pero que no excluirán la obligación de notificar conforme a lo que establece la ley.
 En cuanto a la publicación de la resolución, como tercera forma de notificación, consiste en insertar la
resolución, con los mismos elementos que la notificación personal, en el BOE, BO de la C.A. o en el BOP, según
cual sea la Administración que dictó el acto.
Este tipo de notificación se admite:
 Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administración estime que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos
, siendo en este último caso adicional a la notificación ( notificará y publicará)
 Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de
cualquier tipo, en cuyo caso la convocatorio deberá indicar el tablón de anuncios o los medios de comunicación
donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares
distintos.
 Por último la publicación-notificación, como cuarto supuesto, que consiste en publicar en el diario oficial
que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán
comparecer, en el plazo que se señale, para conocer su contenido íntegro , y dejar constancia de tal conocimiento
. Esta fórmula suele utilizarse cuando se aprecie que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un
acto, lesionan Derechos o intereses legítimos ( afectados por transfusiones en malas condiciones).-
En cuanto a los elementos subjetivos de la notificación , la notificación habrá de cursarse por el órgano competente, que
hubiera dictado el acto administrativo o, en su defecto, por cualquier otro.
Por el hecho de que el acto no haya sido notificado por el órgano competente, no
pierde eficacia, y en todo caso estaríamos ante un supuesto de irregularidad formal,
carente de trascendencia como para provocar la anulabilidad, aunque se aplicarían los efectos del silencio administrativo.
 5.-RÉGIMEN JURIDICO DE LOS ACTOS PRESUNTOS:
Partimos de la base de que "la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla , cualquiera que sea su forma de iniciación, dentro de plazo" . Pues bien, el transcurso de ese plazo sin resolver
de forma expresa es lo que origina el acto presunto, de forma que la solicitud puede entenderse estimada o desestimada
por silencio administrativo.
Por ello se habla de dos clases de silencio, positivo y negativo, o de actos presuntos positivos o negativos.
Con ellos se legaliza la inactividad de la Administración
¿ Qué plazo tiene la Administración para resolver expresamente?
El plazo máximo en que la Administración debe resolver y notificar, es el que fije la norma que regule ese procedimiento
concreto, que en ningún caso excederá de 6 meses ( salvo que una norma legal o de la CEE establezca un plazo mayor).
Si la norma que regula el procedimiento concreto no establece ningún plazo, el plazo máximo que tiene para resolver y
notificar la Administración será de 3 meses.
Por el transcurso de los plazos sin que la Administración dicte resolución expresa se
entenderá estimado o desestimado por silencio administrativo la solicitud correspondiente.
Hemos visto, además, que con carácter general, procederá entender estimadas por silencio administrativo las solicitudes de
los particulares.
Así, la Ley establece que " Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los
casos, salvo que una norma con rango de Ley o una norma comunitaria establezca lo contrario".-
Excepciones: Tiene carácter negativo el silencio administrativo en_:
 Los procedimientos de ejercicio del Derecho de petición
 Los procedimientos cuya estimación tuvieran como consecuencia que se transfieran al solicitante o a
terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público-
 Los procedimientos de impugnación de actos ( recursos administrativos)
 Los Procedimientos de impugnación, reclamación , mediación , arbitraje y conciliación
 Los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos y anulables
 Las reclamaciones previas a la vía judicial civil o laboral
No obstante lo anterior, cuando el Recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo
de una solicitud, se entenderá estimado el recurso si llegado el plazo de resolución del mismo, el órgano competente no
dicta resolución expresa . No se puede denegar por silencio al recurrir lo que por silencio ha sido denegado al solicitar, por lo
que en el último caso se entenderá concedido lo solicitado
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del
procedimiento, hasta tal punto que la resolución expresa posterior a la producción del acto presunto solo podrá dictarse si es
confirmatoria del acto: "solo podrá la Administración pronunciarse fuera de plazo cuando la resolución sea confirmatoria del
sentido del silencio"
Por el contrario, la desestimación por silencio tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso
administrativo o contencioso, según proceda; de tal manera que si se dicta resolución después de producido el silencio, ésta
puede todavía estimar la petición realizada por el interesado, porque dice la Ley que " en el supuesto de silencio negativo la
resolución expresa posterior se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio".-
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como
ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
Estos actos producen efectos desde que vence el plazo máximo que había para dictar y notificar la resolución expresa.
Su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho.
El interesado incluso puede solicitar una Certificación acreditativa del silencio al órgano que tenía que resolver , el cual
deberá emitirla en el plazo de 15 días.
El procedimiento iniciado de oficio no se presta a la técnica del acto presunto positivo. El silencio aquí será siempre
negativo
La Administración , al igual que en los procedimientos iniciados a instancia de parte no está exenta del cumplimiento de la
obligación de resolver expresamente.-
Pero el silencio tiene distintos efectos:
En caso de que no resolviera expresamente, si se trata de procedimientos, que aun siendo de oficio, se hubieren personado
interesados, éstos podrán entender desestimadas sus pretensiones si no resuelve la Administración expresamente dentro de
plazo.
Si por el contrario se trata de un procedimiento de oficio del que van a derivar perjuicios para determinadas personas
( procedimiento sancionador), la no resolución dentro de plazo supone la caducidad del procedimiento.
 6.-EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS
6.1 EFICACIA
Por eficacia de los actos administrativos se entiende, la producción de los efectos propios de cada uno, definiendo Derechos
y creando obligaciones de forma unilateral. Pero en sentido más limitado la eficacia se suele referir al tiempo o momento a
partir del cual el acto administrativo produce esos efectos.
Así la LRJAP y PAC establece que " los actos de las Administraciones Públicas se presumirán válidos y producirán todos sus
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa"
Esta eficacia es consecuencia del privilegio de autotutela de la Administración ( ella misma tiene potestad para hacer
ejecutar sus actos) y se desarrolla a través de la ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos.
La ejecutividad de los actos es la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos desde el momento en que
se dictan.
La ejecutoriedad es la posibilidad de que los actos puedan ser ejecutados de forma forzosa.
La eficacia puede demorarse o puede adelantarse :
a. " La eficacia queda demorada cuando así lo exija el contenido del acto ( llamamiento a filas) o esté
supeditada a su notificación , publicación o aprobación posterior ( en la alteración de términos municipales
veíamos que una vez aprobada por los Ayuntamientos necesitaba la aprobación definitiva de la C.A. por Decreto
del Consejo de Gobierno; el acto es válido pero demora su eficacia hasta que lo aprueba la C.A.)
b. " Excepcionalmente puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando:
- se dicten en sustitución de actos anulados y produzcan efectos favorables al interesado
( porque la CE proclama la irretroactividad de las normas no favorables o restrictivas, por tanto no cabe en los actos de
gravamen que limitan Derechos de los ciudadanos o les imponen obligaciones..)
y siempre que :
 los supuestos de hechos existieran ya en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto
 no se lesione con ello Derechos o intereses legítimos de otras personas
Por último , como vimos anteriormente, la eficacia del acto queda supeditada a su notificación o publicación.
A la eficacia se la denomina ejecutividad en contraposición a la ejecución forzosa que se la llama ejecutoriedad.
Hemos dicho que se entiende por ejecutoriedad la potestad que tiene la Administración para ejecutar forzosamente sus
actos sin necesidad de recurrir a los Tribunales para ello.
Pero no puede hablarse de ejecución forzosa del acto administrativo en contra de la propia Administración, es decir, cuando
el acto reconoce Derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la Administración. Si ésta no cumple
voluntariamente, el administrado no tiene más alternativa que forzar su cumplimiento por la vía judicial.
Por tanto ejecución forzosa lo es respecto de los actos que han de ser cumplidos por los administrados.
¿Cómo han de ser ejecutados los actos administrativos?
Si el destinatario de un acto administrativo no cumple voluntariamente con la obligación que éste le impone, el acto puede
ser ejecutado en forma forzosa por la Administración tal como establece la LRJAP y PAC.
Para que esta actividad de ejecución pueda comenzar, es preciso que, previamente, haya sido adoptada la resolución que le
sirva de fundamento jurídico, que ha de ser notificada al particular interesado. Entonces, y previo apercibimiento, podrá
comenzar la ejecución, salvo cuando se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley o cuando sea preceptiva la intervención
de los Tribunales ( autorización judicial para la entrada en los domicilios)
Los medios de ejecución entre los que puede elegir la Administración, respetando siempre el principio de
proporcionalidad, son los siguientes:
 Apremio sobre el patrimonio, si hubiera de satisfacerse una cantidad líquida.
  Ejecución subsidiaria, cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados
por persona distinta del obligado. ( limpiar la nieve de las aceras puede hacerlo el interesado, y si no, lo hará la
Administración y se lo exigirá mediante apremio sobre el patrimonio)
 Multa coercitiva, en la forma y cuantía que precisen las leyes. ( una multa cada vez mayor hasta
obligarlo a realizar la actividad). Se da en obligaciones personalísimas de hacer,( pintar un cuadro ) donde no se le
pueda exigir por otro medio . Para hacerla efectiva se acudirá al apremio sobre el patrimonio.
 Compulsión sobre las personas, cuando se trate de una obligación personalísima de no hacer o de
soportar, cuando la ley lo autorice expresamente y con respeto a la dignidad de la persona y de los Derechos
reconocidos en la Constitución. Obligación personalísima de no hacer sería sentarse en la vía del tren , cuando no
permita el paso de éste; obligación personalísima de soportar sería obligarlo a vacunarse en tiempo de epidemias.
En ambos casos se le obliga o bien sacando por la fuerza a la persona del lugar o bien sujetando a esa persona
hasta conseguir la vacunación forzosa.
SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA :
Por último vamos a hacer mención de la suspensión de la eficacia del acto administrativo
Cuando los interesados recurren o piden la revisión de un acto existe la posibilidad de que se suspenda, antes de
que su ejecución haga inútil el posible resultado favorable
de la reclamación iniciada. ( así, si lo que se impugna es la declaración de ruina y mientras se recurre la Administración
realiza la demolición del edificio, el hecho de darle la razón al particular ya no resuelve nada) Sin embargo en nuestro
Derecho Administrativo la regla general es la no suspensión de la ejecución del acto impugnado.
Se puede, no obstante, solicitar la suspensión por el interesado:
a) en vía de recurso administrativo , que se concederá cuando:
1) La ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación
2) Lo que se pide sea la revisión por causa de nulidad de pleno Derecho.
Todo ello, siempre y cuando el órgano competente lleve a cabo una previa ponderación entre el perjuicio que causaría al
interés público o a terceros la suspensión y el que le causa al recurrente la no suspensión,.
b) Obligatoriamente, cuando una disposición establezca la suspensión.
c. en vía contencioso-administrativa, que se mantendrá, si la hubiera obtenido en vía administrativa,
cuando existan medidas cautelares .
Se entenderá concedida la suspensión cuando, solicitada por el recurrente, el órgano competente no ha resuelto en un plazo
de 30 días sobre la misma.
6.2- VALIDEZ
En cuanto a la validez , dice la ley que " los actos se presumen válidos desde el momento en que se dictan". Presunción que
admite prueba en contrario ( recursos de los interesados), pero que mientras tanto son eficaces y por tanto producen todos
sus efectos.
La presunción de validez cubre los actos definitivos solamente, pero existen excepciones:
 las actas de inspección ( actos de trámite) gozan de presunción de certeza siempre que el acto refleje la
convicción personal del inspector, resultado de su personal y directa comprobación in situ de los hechos y se trate
de verdaderos servicios de inspección pues, en caso contrario tiene el valor de denuncia
 La multa de tráfico impuesta por la autoridad competente gozan de presunción de certeza, aunque como
sabemos se trata de un acto de tramite que forma parte del procedimiento sancionador.
Las causas de invalidez de los actos son : Nulidad de pleno Derecho y anulabilidad
El acto nulo de pleno Derecho es aquél, que, por estar afectado de un vicio especialmente grave, no debe producir efecto
alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanación del
defecto o del transcurso del tiempo.
Pero la regla general es la invalidez ( anulabilidad) al disponer la Ley que "son anulables los actos de la Administración que
incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder", o sea en la mayoría de los
casos .
Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son, convalidables por:
 la subsanación de los defecto de que adolecen ( convalidación del defecto por el superior jerárquico)
 bien por el transcurso del tiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos (si
pasa el plazo para recurrir se entiende que consiente el interesado con el vicio de que adolece, y quedan firmes e
inatacables)
 o por el transcurso de 4 años que tiene la Administración para declararlo lesivo.
¿Qué actos administrativos son nulos y qué actos anulables?
La nulidad se produce únicamente cuando así lo dice la ley. El artículo 62 de la LRJPAC contiene unos supuestos de nulidad,
si bien deja la puerta abierta a que otras normas, con rango de ley necesariamente, que pueden recoger otros supuestos.
Así, son nulos los actos administrativos en los casos siguientes:
 Los que lesionen los Derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (Derechos
comprendidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución y el de objeción de conciencia del artículo 30).
 Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio
(incompetencia territorial o funcional; la incompetencia jerárquica, por el contrario, es susceptible de
convalidación).
 Los que tengan un contenido imposible. Hace referencia a "las cosas o servicios imposibles "
(nombramiento de funcionario a una persona fallecida)
  Los que sean constitutivos de infracción penal (delito o falta) o se dicten como consecuencia de ésta.
Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la Autoridad o el funcionario al dictar un acto
administrativo, pues la Administración como persona jurídica no puede ser sujeto activo de conductas delictivas.-
Debe tratarse en todo caso de una conducta tipificada en el Código penal o en las Leyes penales especiales no bastando que
el hecho sea una infracción administrativa o disciplinaria ( prevaricación, cohecho o soborno, etc)
 Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Si se
prescinde totalmente del procedimiento establecido no existe acto, pero también para la Jurisprudencia son
esenciales, en cuanto a los órganos colegiados :
*las convocatorias, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una cuestión no incluida en el orden del día.
*la composición del órgano (Presiente y Secretario siempre, o personas en quienes deleguen)
*el quórum de asistencia y votación que es lo que determina también la existencia jurídica misma y la voluntad del órgano y
que debe concurrir no solo en la iniciación de esta, sino durante todo el curso de la sesión.
 Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o
Derechos cuando se carezcan de los requisitos esenciales para su adquisición. ( el pago de la indemnización por
expropiación al arrendatario , porque ello es un Derecho del titular de la propiedad)
 Cualquier otro que se establezca en una disposición de rango legal. ( así las normas de Presupuesto
establecen que son nulos los gastos autorizados por cuantía superior al importe del crédito)
 También serán nulas de pleno Derecho las disposiciones administrativas (Reglamentos) que:
 vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior ( principio de jerarquía
normativa)
 establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de Derechos
individuales ( principio de irretroactivad de disposiciones sancionadoras...)
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es por regla general, la nulidad de pleno Derecho. Y a las causas o
supuestos que determinan la nulidad de pleno Derecho de los actos se suman los supuestos en que la disposición
administrativa infrinja la Constitución, las leyes u otras disposiciones, las que regulen materias reservadas a la ley y las que
establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de Derechos individuales
Características de la Nulidad:
 La nulidad se produce "ipso iure"; es decir, no requiere de declaración; sin embargo, la presunción de
eficacia de los actos administrativos aconseja que se inste su declaración, bien ante la Administración, bien ante
los Tribunales.
 La nulidad se produce con efectos retroactivos
 N es susceptible de convalidación por la Administración. Tampoco el consentimiento del afectado puede
sanar el acto.
 Por último, la acción para exigirla es imprescriptible; la falta de impugnación en plazo del acto nulo no
hace a éste inatacable
Características de la Anulabilidad:
 La anulabilidad requiere de declaración
 Una vez que se declara , sus efectos no son retroactivos. La declaración de nulidad produce sus efectos
desde que se adopta.
 Las acciones para exigirla, en vía administrativa o contencioso-administrativa, se encuentran sometidas a
plazos de prescricpión ( plazos de los recursos)
 Produce anulabilidad : "cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder"
entendiéndose por ésta última, el uso de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el
ordenamiento jurídico
Existen irregularidades que solo en determinados supuestos dan lugar a la anulabilidad del acto:
- El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin o cuando dé lugar a la indefensión
de los interesados.
- La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto
cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. ( La Administración no puede admitir una solicitud para oposiciones
una vez finalizado el plazo de presentación de instancias ( anulabilidad) ; pero no da lugar a anulabilidad el hecho de que
notifique un acto pasados los 10 días que tiene para ello; esto sería simplemente una irregularidad)
6.-3 REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS : ACCIÓN DE NULIDAD
Como categorías de la invalidez de los actos administrativos , como acabamos de ver, se encuentran, fundamentalmente, la
nulidad y la anulabilidad, que pueden ponerse de manifiesto por los particulares, a través de los pertinentes recursos, o por
la propia Administración, a través del procedimiento de revisión de oficio.
Es necesario distinguir entre actos nulos y anulables. En el caso de los actos nulos sí cabe la revisión de oficio:" Las
Administraciones públicas, en cualquier momento (como consecuencia de la imprescriptibilidad de la acción de nulidad), por
iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos:
 que hayan puesto fin a la vía administrativa
  que no hayan sido recurridos en plazo (por tanto, no se admite cuando está abierta la vía de recurso)
Tratándose de actos anulables, desde la reforma antes mencionada, no es posible la revisión de oficio en vía administrativa
en ningún supuesto, sino que las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos
favorables para los interesados que sean anulables, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Esta declaración de lesividad para el interés público deberá llevarse a cabo en el plazo de cuatro
años desde que se dictó el acto y tiene la consideración de diligencia preliminar del ulterior proceso. Este proceso es el
proceso especial de lesividad, en que la Administración, cuando no puede revisar un acto que considera lesivo para el
interés general, pide su anulación a los Tribunales, constituyéndose como parte demandante en el proceso y litigando frente
a quienes tienen interés, porque les beneficie, en la subsistencia del acto en cuestión, y como parte demandada.
Por otra parte, las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones (por el tiempo
transcurrido, o por otras circunstancias) su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al Derecho de los
particulares o a las leyes.
En cuanto a las disposiciones administrativas de carácter general ( Reglamentos) hemos visto que se permite la revisión de
oficio de las disposiciones nulas, aunque no operará en ningún caso como acción de nulidad, porque como establece la
LRJAP y PAC: " sin perjuicio de que tratándose de disposiciones subsistan los actos firmes dictados en aplicación de las
mismas". Se mantiene lo actuado.-
REVOCACIÓN: potestad e la Administración para quitar de en medio un acto
Distinta de la revisión es la revocación que se permite respecto de los actos desfavorables o de gravamen (a cuya
revocación no es verosímil que el interesado ponga obstáculos), siempre que tal revocación :
 no constituya exención o dispensa no permitida por las leyes,
 sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico (excepciones éstas a
la regla general a favor de la revocación de actos de gravamen , que se sustentan en criterios elementales de
justicia).
 Del mismo modo, las Administraciones públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos (de singular relevancia en el ámbito
tributario) existentes en sus actos.
 7.-LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS:
7.1- CONCEPTO:
Las personas jurídicas cuentan siempre con una organización que reposa sobre tres pilares:
La estructura o esquema de ordenación
Las personas físicas que realizan la actividad
Los medios materiales precisos .
Pero cuando hablamos de organización administrativa nos referimos , sobre todo, a una estructura compuesta por órganos.
Entre ellos existe una vinculación permanente que puede ser de dos clases:
 De jerarquía
 De coordinación
La jerarquía supone la estructuración de los órganos en líneas y grados que culmina en un órgano supremo al que se
atribuye, en definitiva, la función de dirección y última decisión
Lo recoge la LRJAP y PAC cuando dice " los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio".-
La coordinación exige que la actuación de cada órgano se realice teniendo en cuenta o de acuerdo con los demás, de modo
que se evite un perjuicio para la organización, o que por el contrario se consiga un mayor beneficio
Entrena Cuesta define a los órganos como " unidades administrativas integradas por una esfera de atribuciones-
competencias- y un conjunto de medios materiales , pertenecientes a un Ente Público, competencias y medios que son
ejercidas y utilizados por una o varias personas que se encuentran adscritas a la unidad". Cada una de estas unidades
constituye un órgano.
Su regulación la recoge la LRJAP y PAC en su Título II que establece que:
1.- Corresponde a cada Administración Pública delimitar, dentro del ámbito de su competencia, las unidades administrativas
que configuren los órganos administrativos.
2.- En cuanto a su creación obliga al cumplimiento de los siguientes requisitos:
 Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate, y su
dependencia jerárquica
 Delimitación de sus funciones y competencias
 Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento
3.- No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicidad de otros ya existentes, si al mismo tiempo no se suprimen o
restringen las competencias de éstos.
En cuanto a la competencia de cada órgano es irrenunciable, y se ejercerá precisamente por los órganos que la tienen
expresamente atribuida como propia , con las excepciones de la delegación y la avocación.
La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no alteran la titularidad de la competencia
La titularidad y el ejercicio de la competencia puede ser desconcentrada en otro órganos jerárquicamente dependientes
Si alguna disposición atribuye una competencia a una Administración sin especificar el órgano debe ejercerla, se entenderá
que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores, competentes por razón de la
materia y del territorio, y de existir varios, al superior jerárquico común.
7.2 CLASES DE ÓRGANOS:
Atendiendo a la competencia hay que distinguir entre órganos:
De competencia general y de competencia especial ( Consejo de Ministros y Ministro respectivamente)
Atendiendo al ámbito territorial de la competencia:
 Órganos centrales, con competencia en todo el territorio nacional ( Consejo de Ministros)
 Órganos periféricos, con competencia sólo en parte del territorio ( Delegación de Hacienda)
Por las funciones que realiza:
 Órganos activos ( Ministro)
 Órganos consultivos ( Consejo de Estado)
 Órganos de control ( La Intervención General del Estado)
Por el Ente del que forman parte:
 Órganos de la Administración del Estado
 Órganos de la Administración de las CC.AA.
 Órganos de la Administración Local
Por su estructura:
 Órgano simples ( una unidad administrativa)
 Órganos complejos ( un Ministerio)
Por la necesidad de su existencia:
 Órganos necesarios ( un Ministro)
 Órganos facultativos ( Un Secretario de Estado)
Se distingue , por último, entre órganos unipersonales y órganos colegiados, atendiendo a su elemento subjetivo.
 Son órganos unipersonales o individuales los que tienen a una persona como titular del mismo
 Son órganos colegiados o colectivos aquellos que están integrados por una pluralidad de personas
A los órganos colegiados les dedica la Ley de Régimen Jurídico todo un Capítulo, el II.
En él recoge:
 Régimen
 Presidente
 Miembros
 Secretario
 Convocatorias y sesiones
 Actas
Antes hemos de observar que la disposición Adicional Primera de la LRJAP y PAC señala que las disposiciones que contiene
esta Ley sobre los órganos colegiados no son se aplicación
 Al Pleno y la Comisión de Gobierno de las Entidades Locales
 A los órganos colegiados del Gobierno de la Nación ( el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas
del Gobierno)
 A los órganos de gobierno de las CC.AA. ( Consejo de Gobierno)
1º.- Régimen:
 El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en el capítulo. II del
Título II de la LRJAP y PAC
 Los órganos colegiados de las Administraciones Públicas en los que participen organizaciones
representativas de intereses sociales , así como los compuestos por representaciones de distintas Administraciones
Públicas, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento.
2º.- Presidente:
El artículo que regula esta figura ha sido declarado inconstitucional, aunque vamos a transcribirlo; decía así:
En cada órgano colegiado corresponde al Presidente:
 Ostentar la representación del órgano
 Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día,
teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas con la suficiente antelación.
 Presidir las sesiones , moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas.
 Dirimir con su voto los empates , a efectos de adoptar acuerdos .
 Asegurar el cumplimiento de las leyes
 Visar las actas y certificaciones de los acuerdos de los órganos
 Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente
En caso de vacante , ausencia o enfermedad será sustituido por el Vicepresidente que corresponda , y en su defecto, por el
miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden , de entre sus componentes
3º.-Miembros:
El artículo que regula el estatuto de los miembros de los órganos colegiados también ha sido declarado inconstitucional;
decía así:
Corresponde a sus miembros:
 Recibir, con una antelación mínima de 48 horas, la convocatoria, conteniendo el orden del día de las
reuniones. La información sobre los temas que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en
igual plazo.
 Participar en los debates de las sesiones
 Ejercer su Derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los
motivos que lo justifican.
No podrán abstenerse en las votaciones quienes por su condición de autoridad tengan la condición de miembro de órgano
colegiado.
 Formular ruegos y preguntas
 Obtener la información precisa para cumplir sus funciones
 Cuantas otras funciones les sean asignadas
Los miembros de los órganos colegiados no podrán atribuirse las funciones de representación reconocidas al órgano, salvo
que expresamente se les haya otorgado por una norma o por acuerdo válidamente adoptado , para cada caso concreto, por
el propio órgano.
En casos de ausencia o enfermedad, y en general, cuando concurra alguna causa justificada, serán sustituidos por los
suplentes, acreditándolo ante la Secretaría del órgano.
4º.- Secretario:
La figura del Secretario mantiene su regulación, excepto los apartados 2 y 3 que también han sido declarados
inconstitucionales.
1. Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una
persona al servicio de la Administración Pública correspondiente
2. La designación y el cese , así como la sustitución temporal del Secretario en supuestos de vacante,
ausencia o enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano, y en su
defecto, por acuerdo del mismo
3. Corresponde al Secretario :
a. Asistir a las reuniones con voz pero sin votos si en un funcionario, y con voz y voto si es un miembro del
órgano colegiado
b. Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del Presidente, así como las citaciones a
los miembros del mismo
c. Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, y, por tanto, las notificaciones,
peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento
d. Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones
e. Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados
f. Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario
5º.- Convocatorias y sesiones:
1. Para la válida constitución del órgano, se requerirá la presencia del Presidente y Secretario, o en su caso
de quienes les sustituyan , y de la mitad, al menos, de sus miembros, salvo lo dispuesto en el `punto 2
2. Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste no está previsto
por sus normas de funcionamiento,. Tal régimen podrá prever una segunda convocatoria, y especificar para ésta
el número de miembros necesarios para constituirse válidamente.
3. No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido en el orden del día,
salvo que estén presentes todos los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto
favorable de la mayoría ( mayoría simple)
4. Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos
5. Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al Secretario de un órgano
colegiado para que les sea expedida certificación de sus acuerdos.
6º.- Las Actas:
1. De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará
necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha
celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.
2. En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al acuerdo
adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen, o el sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier
miembro tiene Derecho a solicitar la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en
el acto, o en el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención,
haciéndose así constar en el acto o uniéndose copia a la misma
3. Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular por escrito en el
plazo de cuarenta y ocho horas, que se incorporará al texto aprobado
4. Cuando los miembros del órgano opten en contra o se abstengan quedarán exentos de la
responsabilidad que , en su caso, pueda derivarse de los acuerdos
5. Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante emitir el Secretario
certificación sobre los acuerdos específicos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobación de ésta.
En ellas se hará constar expresamente esta circunstancia.-
- Se podrá delegar el ejercicio de la competencia en otro órgano de la misma Administración aunque no sea jerárquicamente
dependiente
  No se pueden delegar las competencias :
 Que se ostentan por delegación
 Se ostentan para resolver recursos, en los órganos que precisamente han dictado ese acto que
se recurre.-
 Que se ostentan para resolver un asunto, una vez que en ese procedimiento se ha dictado ya
un informe que era preceptivo
 Sobre determinadas materias, cuando así lo establezca una ley
 La delegación de competencias y su revocación ha de publicarse en el BOE y en el B.O. de la C.A.
respectiva.
 Las resoluciones que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se
considerarán dictadas por el órgano delegante.
 La delegación se podrá revocar en cualquier momento por el órgano que la hubiera otorgado
 Cuando la competencia pertenece a un órgano colegiado, y para el ejercicio de la misma necesita de un
quórum especial, debe delegarla observando dicho quórum
 La delegación de la competencia está últimamente permitida en los procedimientos sancionadores,
aunque sigue estando prohibida la delegación de firma en estos mismos procedimientos
Avocación:
Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o
por delegación a sus órganos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial
lo hagan conveniente.
 Si el inferior ostenta la competencia por delegación de un órgano del que no depende jerárquicamente,
la avocación solo podrá realizarla éste órgano delegante.
 La avocación se realiza mediante acuerdo motivado, que deberá notificarse a los interesados antes de
que se dicte resolución.
 Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso alguno, aunque podrá alegarse en el recurso que se
interponga contra el acto que resuelva ese procedimiento.-
La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia, por cuanto no alteran la titularidad de la competencia, nos
remitimos al tema en que se expusieron.-
El contenido eventual del acto es aquel que amplía o limita sus efectos y son:
 Término: Es el momento, normalmente un día determinado , a partir del cual debe comenzar o cesar
una actividad. ( ejemplo: El día 1 de enero se abre la Bolsa de Trabajo).-
 Condición: Es la cláusula por la que se subordina el principio o el fin de los efectos de un acto al
cumplimiento de un suceso futuro o incierto (Ejemplo: el mandato de un Alcalde de que sean los propios vecinos
los que retiren la nieve de las aceras está condicionado al hecho de que nieve )
 Modo: Es una carga específica impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el acto, por la que se le
exige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del
acto( ejemplo: para conseguir ayuda económica para adquirir unas gafas, es preciso presentar la factura de las
mismas)
 A. Acto administrativo
1. Concepto
El acto administrativo es la “Declaración de voluntad de un órgano de la Administración
pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible de crear, con eficacia particular o
general, obligaciones, facultades, o situaciones jurídicas de naturaleza administrativa.” 1

2. Clasificación
Existen diversos criterios para clasificar los actos administrativos. Uno de ellos parte de la
relación que guarda la voluntad creadora del acto con la ley. Es así, entonces, que los actos
administrativos pueden clasificarse en dos categorías: el acto obligatorio, reglado o vinculado y
el acto discrecional.
a) El acto obligatorio. Es aquel que constituye la mera ejecución de la ley, el cumplimiento
de una obligación que la norma impone a la administración cuando se han efectuado
determinadas condiciones de hecho. En esta clase de actos, la ley determina exactamente no
sólo la autoridad competente para actuar, sino también si ésta debe actuar y cómo debe actuar,
estableciendo las condiciones de la actividad administrativa de modo de no dejar margen a la
diversidad de resoluciones, según la apreciación subjetiva que el agente haga de las
circunstancias del caso. Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los
Estados Unidos de América del Norte se conoce como el nombre de actos ministeriales y
constituye la base del writ of mandamus.
b) El acto discrecional. Tiene lugar cuando la ley deja a la administración un poder libre de
apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, o en que momento debe obrar, o cómo
debe obrar o, en fin, qué contenido va a dar a su actuación. Por lo general, de los términos
mismos que use la ley podrá deducirse si ella concede a las autoridades una facultad
discrecional. Así, normalmente, cuando la ley use términos que no sean imperativos, sino
permisivos o facultativos, se estará frente al otorgamiento de un poder discrecional. Igual cosa
ocurriría en todos aquellos casos en que la ley deje a la autoridad libertad de decidir su
actuación por consideraciones principalmente de carácter subjetivo, tales como las de
conveniencia, necesidad, equidad, razonabilidad, suficiencia, exigencia del interés u orden
público, etcétera, lo mismo que cuando en la ley se prevean dos o más posibles actuaciones en
un mismo caso y no se imponga ninguna de ellas con carácter obligatorio.
Rafael de Pina define el acto discrecional en los siguientes términos: “Acto de la autoridad
realizado en el ejercicio de la potestad de esta naturaleza, reservada con carácter excepcional a
los órganos personales de la Administración pública, para la resolución de determinad orden de
cuestiones. El acto discrecional no queda fuera de la posibilidad legal de la impugnación.” 2
El acto discrecional se presenta en el Derecho administrativo derivado del ejercicio de una
atribución expresa. Es el acto administrativo que tiene su fundamento en una ley o reglamento
que deja al órgano ejecutor un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar, cómo debe
obrar, cuándo debe obrar y cuál va a ser el contenido de su actuación, como dice Bonnard: “el
poder discrecional consiste en la apreciación dejada a la administración para decidir lo que es
oportuno hacer”.
El acto discrecional consiste en que los órganos del Estado pueden decidir su actuación o
abstención, estableciendo los límites y contenidos de los mismos, debiendo tomar en
consideración la oportunidad, la necesidad, la técnica, la justicia o igualdad o las razones para
actuar de una determinada forma según el caso y de conformidad con las restricciones
establecidas por la ley.
El exceso que la autoridad tenga en el ejercicio del acto discrecional es lo que la legislación
administrativa y la doctrina francesa llaman desvío de poder ( detournement de pouvoir) y que
consiste, según la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés, en que éste se presenta
cuando el órgano administrativo competente, al emitir el acto administrativo, perseguiría una
finalidad diversa de la que conforme a la ley debería ser perseguida.
 Por lo que se puede afirmar que el acto discrecional lo ejerce la autoridad administrativa en
forma libre, apegándose a los límites que le señala la ley que es la que delimita su esfera de
competencia.
El acto discrecional, que es un acto administrativo, se presenta cuando la propia ley faculta
a la administración con un poder libre de apreciación para decidir su actuación y el contenido de
ésta. Por regla general, de los términos que use la ley se podrá deducir si ella concede o no a la
autoridad una facultad discrecional, es así que normalmente cuando la ley utiliza términos que
son facultativos, no imperativos, se ésta frente al otorgamiento de un poder discrecional. De
igual forma ocurre en aquellos casos en que la ley deja a la autoridad libertad de decidir su
actuación por consideraciones subjetivas como las de necesidad, oportunidad, justicia, equidad,
razonabilidad, racionalidad, suficiencia, exigencia del interés público o del interés social, etc. Se
presenta la misma discrecionalidad cuando el supuesto jurídico comprenda dos o más posibles
respuestas en un mismo caso y no imponga ninguna de ellas con carácter obligatorio.
En la práctica, entre más elevada jerarquía tiene el órgano administrativo competente, se
le otorgan mayores y más amplias facultades discrecionales.
Los elementos del acto discrecional son los del acto administrativo, pero con las siguientes
particularidades:
· Siempre son parte de la competencia del órgano administrativo;
· Sus límites están señalados por la ley;
· La ley debe autorizar al órgano administrativo para actuar con cierta libertad y,
· Es el propio órgano el que debe estar autorizado para fijar las diversas modalidades de
su actuación.
En la legislación mexicana la discrecionalidad de los órganos administrativos es muy
extensa, desde las facultades que la Constitución otorga al Poder Ejecutivo Federal para hacer
abandonar a los extranjeros el territorio nacional, hasta la de los órganos especializados como la
Comisión de Inversiones Extranjeras a la que la Ley de Inversiones Extranjeras la faculta para
que discrecionalmente autorice la inversión directa extranjera.
El principio de legalidad contenido en la Constitución, al cual deben atenerse todos los
actos discrecionales, debe entenderse desde el punto de vista material, es decir, la norma en
que se funda cualquier decisión individual, debe ser de carácter abstracto e impersonal y
expedida con anterioridad al momento de su aplicación. En todo caso, todo acto discrecional
debe estar previsto por el orden jurídico.
Entre el acto obligatorio y el acto discrecional no existe una línea perfecta de separación.
Entre ellos existe una infinita variedad en la que concurren los caracteres de uno y de otro, en
grados muy diversos. Esto se explica porque al concederse por ley facultades discrecionales a la
autoridad encargada de hacer un acto, dichas facultades normalmente se refieren, más que a la
realización de acto en su integridad, sólo a algunos de los elementos del mismo, tales como el
motivo o el objeto del acto. De esta manera puede muy bien ocurrir que la ley otorgue
discreción para juzgar si existe motivo bastante que cause la intervención de la autoridad, pero
que obliga a ésta a realizar un acto determinado, una vez que discrecionalmente se ha llegado a
la conclusión de que el motivo existe o por el contrario, que siendo la ley la que fije los motivos,
se deje en libertad a la autoridad competente para determinar el contenido mismo de su
actuación.
Por lo demás, en la actuación de la administración es muy frecuente la necesidad de hacer
apreciaciones sobre hechos pasados o bien sobre consecuencias futuras de una medida
determinada. En estos casos forzosamente debe existir una libertad para la autoridad
respectiva, pues de otra manera no podría calificar la existencia de un hecho cuando haya
pruebas contradictorias, o calificarlo cuando sólo pueda apreciarse por elementos técnicos, o
determinar las consecuencias de un acto cuando también sean elementos técnicos los únicos
que puedan servir para estimar estas consecuencias, como ocurre en el caso de adopción de
medidas de carácter económico, de carácter sanitario, etc.
Naturalmente que en estos últimos casos, a los que se ha llamado de discrecionalidad
técnica, la actuación de la autoridad correspondiente si bien no está ligada por las disposiciones
de la ley, sí lo está por los mismos elementos técnicos que deben encauzar la actividad
administrativa que dentro de ese dominio se hace.

B. Delegación de facultades
1. Concepto
Es el acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo
transmite parte de sus poderes o facultades a otro órgano. Para que la delegación de
competencia sea regular es necesario que se satisfagan ciertas condiciones:
La delegación debe estar prevista por la ley;
El órgano delegante debe estar autorizado para transmitir parte de sus poderes;
Que el órgano delegado pueda legalmente recibir esos poderes;
Que los poderes transmitidos puedan ser materia de la delegación.
La falta de una de estas condiciones hace nula de pleno Derecho a la delegación, en razón
de que la competencia es siempre un asunto de orden público.

2. Origen legal
Por su objeto, la delegación administrativa debe estar autorizada por la ley o por un
ordenamiento de carácter general. No será suficiente encontrar razones justificadas de eficiente
y de eficaz administración, para apoyar una delegación de facultades, si ésta no se prevee en la
ley.
Salvo lo que prevenga la ley, la delegación de competencia puede llevarse al cabo por
medio de un decreto o acuerdo general administrativo o de un acto administrativo concreto. En
el primer caso, será indispensable la publicación en el Diario Oficial de la Federación del decreto
o acuerdo; en el segundo, se requerirá que cada vez que se ejerza la competencia delegada se
invoque el acto de delegación (número y fecha del documento en que consta).

3. Límites de la delegación
La delegación de facultades siempre será parcial, ninguna autoridad podrá delegar el
ejercicio total de sus atribuciones esto último, de hacerse, llevaría a pensar en una real
sustitución de órganos.
Otro límite surge de la natural modificación que se produce en el orden de ejercicio de las
competencia de los órganos delegante y delegado. Como expresa Laubadere, “la autoridad
delegante, en tanto que dura la delegación no puede ejercer su competencia en el dominio de
lo delegado”. Es decir, que hecha la delegación de facultades, la autoridad delegante está
renunciando a ejercerlas y la única legitimada para usarlas es la autoridad delegada.
Es criterio totalmente erróneo, sostener que después de delegar sus facultades, la
autoridad delegante todavía puede ejercerlas, simultáneamente con la autoridad delegada.
Simplemente, aceptarlo, implicaría subvertir el sentido propio y natural de la delegación de
facultades. O se renuncia al ejercicio de un grupo de atribuciones y para ello se otorga la
delegación o con toda y ésta, se conserva su ejercicio, pero entonces habrá coexistencia o
concurrencia de órganos competentes y en este último caso habrá que señalarlo expresamente
en el texto legal como lo vienen haciendo varios reglamentos interiores de secretarías de
estado.
Luego, por naturaleza propia, la delegación acrecienta la competencia del órgano delegado
pero con detrimento de la del órgano delegante. Esto así lo entiende Manuel María Díez al
afirmar lo siguiente: “la delegación de competencia en el campo de la Administración se
produce cuando el superior jerárquico transfiere parte de sus atribuciones al inferior
aumentando así la esfera de su competencia, […] por la delegación el órgano superior
disminuye en parte su competencia en beneficio del inferior”.

4. Delegación y representación
Presentan semejanza ambos conceptos, pero conservan líneas firmes de diferencia. Las
facultades que se ejercen por el delegado no es en interés del delegante, como sucede entre el
representante y el representado, aquel interés lo constituye la función administrativa que se
desarrolla y que finalmente resulta ser un interés común. El delegado ejerce atribuciones
propias y el representante no; los actos del delegado jurídicamente producen sus efectos para sí
y no para el delegante, en tanto que el representado recibe los efectos jurídicos por los actos de
su representante.

5. Delegación de facultades limitadas

Por principio es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la que establece o
autoriza la delegación administrativa en el artículo 16. Determina que autoridades pueden
otorgarla, esto es, los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos
administrativos. Señala a favor de quienes se otorga, es decir, los funcionarios que son sus
subalternos y que se describen en los artículo 14 y 15 de la misma ley. Cumple además con la
cuarta condición, al fijar que facultades pueden ser objeto de la delegación. Todas, menos las
que por ley o el reglamento interior deban ser ejercidas precisamente por aquellos titulares.
El texto del artículo 16 es el siguiente: “Corresponde originalmente a los titulares de las
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos el trámite y resolución de los asuntos de
su competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán delegar en los funcionarios
a que se refieren los artículos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquéllas que por
disposición de la ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por
dichos titulares. En los casos en que la delegación de facultades recaiga en jefes de oficina, de
sección y de mesa de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, aquellos
conservarán su calidad de trabajadores de base en los términos de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado”.
En otras leyes y en los reglamentos interiores de las secretarías de Estado, se localizan
textos que autorizan la delegación de facultades entre órganos administrativos jerarquizados
distintos a los citados por el artículo 16 transcrito. Pero también se llega a autorizar la
delegación entre órganos que no guardan entre sí ninguna relación de jerarquía burocrática.
Recuérdese, a este respecto, los convenios de coordinación administrativa elaborados entre el
gobierno federal y los gobiernos de los estados.

C. Anulabilidad del acto administrativo (nulidad relativa)

La validez de los actos administrativos depende de que en ellos concurran los elementos
internos y externos. En el caso de falta absoluta o parcial de alguno de dichos elementos, la ley
establece sanciones que pueden consistir desde la aplicación de una medida disciplinaria, sin
afectar las consecuencias propias del acto, hasta la privación absoluta de todo efecto de éste.
La doctrina de Derecho común ha formulado una teoría general de las nulidades de los
actos civiles irregulares. Dentro de ella se reconocen varios grados de invalidez. Estos grados
son, según la doctrina clásica admitida por la legislación civil, la inexistencia, la nulidad absoluta
y la nulidad relativa. Esta última, también denominada anulabilidad, es la que se desarrollará en
esta parte de la investigación, no sin antes continuar explicando los demás grados de invalidez.
Un acto jurídico es inexistente cuando le falta uno o más de sus elementos orgánicos o
específicos. El artículo 2224 del Código Civil señala que “El acto jurídico inexistente por falta de
consentimiento o de objeto que puede ser materia de él, no producirá efecto legal alguno. No
es susceptible de valer por confirmación ni por prescripción; su inexistencia puede invocarse por
todo interesado.”
Al lado del acto inexistente se encuentra el acto nulo. “La nulidad de un acto se reconoce
en que uno de sus elementos orgánicos, voluntad, objeto, forma, se ha realizado
imperfectamente, o en que el fin que perseguían los autores del acto está directa o
expresamente condenado la ley. Se acepta la noción de nulidad absoluta tal como la doctrina
clásica la concibe: una nulidad de esa naturaleza puede ser invocada por todos los interesados,
que no desaparece ni por la confirmación ni por la prescripción, que una vez pronunciada por
sentencia no deja ningún efecto atrás […] es relativa toda nulidad que no corresponde
rigurosamente a la noción de la nulidad absoluta así enunciada.
 Desgraciadamente, en el Derecho administrativo no es posible formar una teoría de la
invalidez de los actos jurídicos que pueda presentar lineamientos tan marcados como los que se
acaban de exponer.”3
Resulta difícil que coincidan en un mismo caso de nulidad de acto administrativo todos los
caracteres en el Derecho civil se asignan a la nulidad absoluta ni tampoco los que correspondan
a la nulidad relativa, además de la imposibilidad de definir de antemano qué extensión y que
carácter ha de tener la nulidad de cada irregularidad jurídica. Y si se tiene en cuenta que la
nulidad absoluta y la anulabilidad no se distinguen por sus efectos, sino sólo por la manera
como se realiza la eliminación de la disposición irregular, se comprenderá que no se pueden
trasladar al Derecho administrativo los conceptos básicos del Derecho civil en materia de
nulidades y que ni siquiera puede aceptarse la separación de dos clases de nulidades, la
absoluta y la relativa.
Es entonces necesario señalar algunos lineamientos que puedan servir para formar un
criterio sobre la irregularidad de los actos administrativos.
En el Derecho administrativo existen actos afectados de irregularidad por tener un vicio en
alguno de sus elementos constitutivos.
Para Rafael de Pina, “Califícase de anulable el acto jurídico en cuya constitución existe un
vicio susceptible de provocar la declaración de su ineficacia, pero que es eficaz en tanto no sea
declarado nulo. La anulabilidad se conoce también con la denominación de nulidad relativa.” 4
Sentados estos precedente, conviene señalar algunas de las principales sanciones a los
actos administrativos irregulares:
· Por vicios en la voluntad. Puede ocurrir que el acto se haya efectuado, por error, dolo
o violencia. En ese caso el acto se encuentra viciado, y en consecuencia es irregular.
Generalmente, el acto nulo por estas causas podrá ser confirmado por la autoridad
administrativa tan pronto como cesen esas circunstancias.
· Por irregularidad u omisión de formas. Se presentan casos en los que la forma se
llena en un caso determinado, pero de un modo irregular. Pues bien, cuando la forma se
infringe, debe concluirse que el acto debe ser nulificado, siempre que aquélla se encuentre
establecida no sólo como una garantía de que las decisiones son correctas, sino como una
garantía para el Derecho de los particulares. Asimismo, pueden existir irregularidades de forma
que no tienen influencia sobre el acto, como por ejemplo cuando la formalidad se encuentra
establecida sólo en interés de la administración. En este caso, la conclusión debe ser la de que
la sanción de la irregularidad no es forzosamente la nulidad, pues, o bien sólo es ineficaz la
parte irregular del acto, o la irregularidad puede ser corregida sin que el propio acto se afecte
substancialmente.
· Por inexistencia de los motivos o defectos en la apreciación de su valor. Todo acto
jurídico presupone motivos que lo generan. Cuando esos motivos faltan, no existe la condición
para el ejercicio de la competencia y, por tanto, el acto es irregular. La sanción a esa
irregularidad no puede ser otra que la privación de los efectos del acto por medio de la nulidad.
Pero no basta que existan los motivos; es necesario, además, que ellos sean apreciados
legalmente como antecedentes de un acto administrativo y que éste sea el que la ley determine
que se haga cuando aquéllos concurren. Tratándose de la irregularidad que pudiera existir por
la apreciación inexacta del motivo o por la falta de oportunidad en la decisión, debe tomarse en
cuenta, de la misma manera que respecto de las otras irregularidades que se han estudiado, si
el Poder Administrativo goza de facultad discrecional o si tiene una competencia ligada por la
ley. En este último caso, la sanción tiene que ser la nulidad.
· Por ilegalidad de los fines del acto. Esta ilegalidad es la que se conoce con el nombre
de desviación de poder, o abuso de autoridad, ya que en realidad el Poder Administrativo se
desvía y abusa cuando persigue fines distintos de los que la ley señala. Respecto de esta
ilegalidad debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguir el agente administrativo es
siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe
satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario. Como la finalidad real del
acto puede disimularse tras de una finalidad legal aparente y como, por lo general, la ley no
obliga que se exprese en el acto su finalidad, resulta que, con mucha frecuencia, la desviación
de la que legalmente debe de tener, queda fuera de la posibilidad de ser sancionada por medio
de la nulidad. Sin embargo, en aquéllos en que las circunstancias que concurran revelen cuál es
el fin que con el acto se persigue, si se descubre que es un fin no sancionado por la ley, el acto
debe ser privado de sus efectos.
Se resume en los puntos siguientes lo que queda por estudiar ahora como último punto en
materia de nulidad: la cuestión relativa a determinar qué autoridad es la facultada para dictar la
declaración que prive de sus efectos a los actos viciados por alguna de las irregularidades que
se han estudiado anteriormente.
· Algunas disposiciones facultan a la misma autoridad administrativa para declarar la
nulidad de los actos y resoluciones irregulares que ha emitido;
· Otras leyes otorgan la facultad de declarar la nulidad bien a la misma autoridad
administrativa, bien a la autoridad judicial;
· Existen en materia fiscal las disposiciones que previenen por una parte que las
resoluciones favorables a los particulares no podrán ser renovadas o nulificadas por las
autoridades administrativas, que cuando dichas resoluciones deban ser nulificadas será
necesario promover juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación, pero por otra parte se
establece un recurso de revocación administrativa del que puede usar el afectado en el caso de
que no opte por demandar la nulidad ante el Tribunal Fiscal;
· Algunas legislaciones otorgan competencia a la autoridad judicial, es decir, ante los
tribunales competentes de la Federación.
Fuera de los caso en que la ley expresa, se pueden señalar algunas orientaciones para
resolver el problema relativo a la determinación de la autoridad competente para dejar sin
efecto los actos administrativos viciados de alguna irregularidad.
Es indudable que si el acto es realizado por un órgano administrativo sometido a otro
jerárquicamente superior, la declaración de nulidad puede decretarse por éste, a petición de
parte o de oficio.
También parece indiscutible que si un acto impone obligaciones o cargas a un particular,
no hay ningún obstáculo para que lo nulifique la propia autoridad que lo ha dictado.

Nota:
1. Pina, Rafael de. Diccionario de Derecho, México, Porrúa, 1965, p. 13.
2. Ibíd., p. 15.
3. FRAGA, GABINO. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969, p. 307.
4. PINA, op. cit, p. 13.

Bibliografía:
ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría general del Derecho administrativo, 3ª ed, México, Porrúa, 1979.
Diccionario Jurídico Mexicano, 4 vols., 9ª ed., UNAM / Porrúa, México, 1996.
FRAGA, GABINO. Derecho administrativo, 13ª ed, México, Porrúa, 1969.
PINA, Rafael de. Diccionario de Derecho, México, Porrúa, 1965.
SERRA ROJAS, Andrés. Derecho administrativo, 12ª ed, México, Porrúa, 1983.
TENA RAMÍREZ, Felipe. Derecho constitucional mexicano, 9ª ed, México, UNAM, 1968.
CONTENIDO
PARTE PRIMERA:

TEORIA GENERAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO I

1. NECESIDAD DE LA TEMATICA
1.1 CONCEPTUALIZACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2. RESEÑA HISTÓRICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
3. TEORÍAS SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO
3.1. Teoría Orgánica o formal
3.2. Teoría Material o de contenido
3.3. Teoría Funcional o jurisdiccional
3.4. Teoría de la Jerarquía Normativa o Merkleliana

DESARROLLO
1. NECESIDAD DE LA TEMATICA

La Teoría General y Especial del Acto Administrativo, tiene como fundamento en las actividades,
gestiones y decisiones escritas, verbales, gestuales o de cualquier otro tipo idóneo y decisional de
la Administración del Estado y la de los particulares que por excepción cumplen funciones
administrativas en una cualquiera de las tres ramas del poder público, tal como lo estipula el
artículo 1º del Código Contencioso-Administrativo Colombiano --C.C.A.-- (Decreto 01 de 1984,
Enero 2, modificado por el Decreto 2304 de 1989 y por la Ley 446 de 1998).

Bien es cierto, que las actividades o gestiones de la Administración del Estado no sólo se
concretan en Actos Administrativos (Individuales, personales o subjetivos y/o generales,
impersonales u objetivos), sino que también se representan en hechos, vías de hecho, operaciones
administrativas, abstenciones, entre otras. En tal virtud, en el presente programa sin desconocer
estas otras fuentes de actividad y gestión administrativa del Estado, mayoritariamente nos
dedicaremos al estudio, análisis y práctica del Acto y Procedimiento administrativo en sede
administrativa.

Todo acto administrativo subjetivo (que crea, extingue o modifica una situación jurídica personal,
concreta o individualizada) u objetivo (que crea, modifica o extingue un situación jurídica general,
abstracta o impersonal), para llegar a serlo debe ineludiblemente ser la consecuencia jurídica de un
procedimiento administrativo en sede administrativa con sus correspondientes etapas de iniciación
(de parte o de oficio), desarrollo (litis contestatio y período de pruebas), instrucción (decreto y
práctica de pruebas, alegaciones) y terminación del proceso (normal o anormalmente por
desistimiento, transacción, o declaratoria de caducidad, entre otras formas). Por ello, es
conveniente en este pequeño ensayo jurídico sobre la Teoría del Acto, estudiar los fundamentos
básicos de dicho procedimiento o iter procesalis, sin el cual no puede existir, por regla general, un
acto administrativo.

En efecto, analizaremos el Procedimiento Administrativo Colombiano, inmerso en las instituciones

de la nulidad, la revocatoria y la suspensión del acto administrativo en sede administrativa y
jurisdiccional, respectivamente, teniendo en cuenta que el estudio de esta institución jurídico-
administrativa, ha sido poco abordada en la doctrina y jurisprudencia nativa, quizá porque en el
plano legislativo, las normas ius-administrativas, especialmente el Código Contencioso-
administrativo, sólo se refiere a este procedimiento, cuando paradójicamente hace relación a la
“conclusión de los procedimientos administrativos” (firmeza de los actos administrativos,
agotamiento de la vía gubernativa, carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos,
pérdida de la fuerza ejecutiva, artículos 62 a 67 C.C.A.), luego de titular la parte primera del libro I,
del C.C.A., como de “Los procedimientos administrativos”, sin abordar sistemáticamente su
estudio, organización, clasificación, etapas principales, accesorías o contingentes, efectos jurídico-
materiales o procedimentales, etc.

El Acto administrativo como producto conclusivo de un procedimiento previo, es quizá una de las
más importantes actividades de la administración pública o estatal. En Colombia, esta circunstancia
se ve potenciada, porque con base en el ordenamiento jurídico vigente el acto administrativo es
producido por una cualquiera de las tres ramas del poder público o por los particulares con
funciones públicas, en forma excepcional.

El Acto administrativo, por regla general, suele ser una de las formas típicas de culminación de un
procedimiento administrativo en sede administrativa, por ello el procedimiento se compone de
etapas de iniciación, desarrollo y terminación, las cuales independiente como correlativamente
producen efectos jurídicos y materiales. Algunas etapas contingentes como las que pueden
ocasionarse en la iniciación del proceso, tienen efectos asegurativos y precautelativos para la
efectiva y real terminación de un procedimiento administrativo. Estos efectos sólo son posibles a
través de las llamadas “medidas cuatelares”, provisionales o precautelativas del procedimiento
administrativo. Algunos ejemplos de esas cautelas en sede administrativa son las medidas de
suspensión de sueldo o empleo de los empleados públicos cuando se les adelanta procedimientos
administrativos disciplinarios, fiscales o tributarios.

Pese a que en la mayoría de programas académicos relativos al Derecho Administrativo Especial,

sólo se refieren al estudio del Acto Administrativo producido por la Administración Central,
Regional, Seccional y Local; entendiendo por administración sólo aquella referida a la que
pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público, nosotros hemos creído que tal postura es una
visión miope y parcial del estudio de esa gran institución jurídico-administrativa que es el acto
administrativo. Por ello, como se ha dicho antes, el acto administrativo, no es más que una
exteriorización de las decisiones escritas, verbales o gestuales de las “autoridades” pertenecientes
a una de las tres ramas del poder público, con efectos jurídicos, materiales y procesales, y por
tanto, no son decisiones normativas exclusivas de la rama ejecutiva del poder público, sino que
bien pueden ser originarias de la rama legislativa, jurisdiccional, de los llamados “órganos de
control” (Contraloría, Procuraduría, Defensoría del Pueblo), de los “organismos electorales”
(Registrador del Estado Civil y Comités electorales) e incluso las personas de carácter privado
siempre que ejecuten una función eminentemente administrativa, tales como las Cámaras de
Comercio, la Federación de Cafeteros, las Cajas de Compensación, entre muchas otras.

En tal virtud, tanto el nacimiento, teorías de formación del acto administrativo, clasificación, como
las consecuenciales figuras jurídico-administrativas de eficacia, validez, perfección, suspensión,
revocación y anulación del acto administrativo, se estudiarán dentro de la perspectiva holística de
las tres ramas del poder público y no desde el punto de vista tradicional y parcializado de la rama
ejecutiva del poder público, tal como ha sido costumbre inveterada en nuestra doctrina y
jurisprudencia colombianas.

1.1. CONCEPTUALIZACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Muy a pesar de que el Decreto-ley 01 de 1984, en su artículo 83, definía el acto administrativo
como “las conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización
influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia”, hoy por hoy, en vigencia del
Código Contencioso-Administrativo --C.C.A-- (Decreto-Ley 01/84, modificado por el Decreto-Ley
2304 de 1989 y la Ley 446 de 1998), abandona toda definición tanto de acto administrativo como
de institución jurídico-administrativa, para nominarlos expresamente pero sin entrar a definirlos.
Deja esta actividad a la doctrina y a la jurisprudencia cuando unos y otros deban analizar, estudiar
o aplicar la figura jurídico-administrativa.

Por ello, en el presente ensayo jurídico asumiendo el reto planteado por el legislador colombiano
en el ámbito del Derecho administrativo --que por cierto agota y materializa el Derecho público--, a
partir de 1989, creemos conveniente traer a colación ab initio, los conceptos vertidos sobre el acto
administrativo en el Derecho administrativo comparado, particularmente en el Derecho francés y
español; así como los conceptos doctrinales sobre la materia sostenidos por la doctrina nativa. A
posteriori, analizaremos la postura legislativa planteada en el Estatuto de Control y producción
ius-administrativista denominado Código Contencioso Administrativo Colombiano (C.C.A.), y la
visión jurisprudencial sobre la conceptualización del acto administrativo en coexistencia con las
demás actividades o gestiones administrativas de la llamada Administración Pública o Estatal, es
decir, de los “hechos administrativos”, “vías de hecho”, “operaciones administrativas”,
“abstenciones” y “omisiones” de carácter administrativo.

En efecto, el ius-administrativista español Entrena Cuesta (1) , manifiesta que el acto administrativo
es un acto jurídico realizado por la administración con arreglo al Derecho Administrativo. Se dice
que es un acto jurídico porque consiste en un hecho humano realizado por la voluntad consciente y
exteriorizada, que produce efectos jurídicos. Sin embargo, no toda manifestación de la voluntad
exteriorizada para la producción de un acto administrativo, se concreta tal como lo propone el
tratadista, pues hay que admitir que el contenido de un acto podrá estar integrado también por una
manifestación de juicio, de deseo, de conocimiento, en fin, de otros aspectos que no
necesariamente son producto de la voluntad consciente, tal es el caso, por ejemplo, de la
expedición de un certificado solicitado a una autoridad administrativa competente, la emisión de un
informe o dictamen de un órgano consultivo, entre otros, y en los cuales quizá no se requiera
siempre la manifestación de voluntad, sino una actividad de juicio simplemente registral o
expedidor de un acto, que por su contenido y significancia jurídica (efectos jurídico-materiales),
constituyen un acto administrativo.

En el Derecho administrativo colombiano, quizá siguiendo esta postura doctrinal ibérica, se plasmó
en el fenecido artículo 83 del C.C.A., esta conceptualización de acto administrativo, al punto que se
decía que éste era producto e influencia de “modo directo e inmediato (de) la voluntad o la
inteligencia”. Esta definición legislativa de acto administrativo, pecaba por defecto como antes se
anotó, pues deja por fuera otras posibilidades que no necesariamente son producto ni menos
directo de la voluntad, como tendremos oportunidad de profundizar a lo largo de este ensayo
jurídico.

De otro lado, la definición de acto administrativo del tratadista citado, es igualmente criticable
porque estima que sólo constituye acto administrativo aquél que procede de la “administración”,
entendiéndola genéricamente sólo a aquella perteneciente al grupo de órganos, unidades,
dependencias o entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder pública o que las que por
extensión y expresión legislativa o constitucional se catalogan de tales. Aún en el ámbito del
Derecho administrativo ibérico, y con mayor razón en el Derecho colombiano, se estima que no
sólo la rama ejecutiva del poder público produce actos jurídicos o administrativos, pues se estila
que las otras ramas del poder público u organismos que orgánica o estructuralmente no están
ubicados en las tradicionales ramas del poder público (ejecutivo, legislativo o judicial), pueden
crear o producir actos caracterizados de administrativos. Tal es el caso, de los organismos o
entidades de cualquier nivel o jerarquía estatal o comunitario autónomo que ostenta funciones o
actividades administrativas están legitimados para producir actos administrativos. v. gr. La
Administración de la rama judicial, la Administración de la rama legislativa.

Más aún, en Colombia, no sólo las tres ramas del poder público tradicionales pueden emitir actos
administrativos cuando ejercen una “función administrativa”, --que no es la función de su esencia y
razón de ser, pero que lo hacen en forma excepcional-- sino también los llamados por la
Constitución Estatal de 1991, “organismos de control” (artículo 118 y 267, ss., constitucionales)
financiero, presupuestal, económico y de impacto ambiental (La Contraloría General de la
República, Contralorías Departamentales y Municipales, como sus dependencias y secciones
administrativas); así como, los organismos de control de la conducta y la actividad funcionarial de
los servidores públicos colombianos, tanto de libre nombramiento y elección, de carrera, de período
o de elección popular (El Ministerio Público: Procuraduría General de la Nación, Procuradurías
Delegadas, Seccionales, Provinciales y las Personerías Municipales a nivel local).
Por si fuera poco, a tenor del artículo 1 del C.C.A., también pueden expedir actos administrativos
las personas privadas cuando ejerciten una actividad administrativa por adscripción, vinculación o
por delegación constitucional (artículo 211, constitucional) o legal. En este caso las personas
jurídicas de carácter privado como las Cámaras de Comercio, las Cajas de compensación familiar,
la Federación de Cafeteros, entre muchas otras, pueden producir actos administrativos cuando
realicen actividades o cumplan funciones de carácter administrativo o público, tales como el
registro, control y vigilancia de los comerciantes; la recreación, la salud o económico-laborales de
los funcionarios estatales o, de comercialización, publicidad o control de uno de los primeros
productos de exportación colombiana: el café; respectivamente.

Quizá por ello, la nueva técnica legislativa colombiano, a partir de 1989, decidió no entrar a definir
el acto administrativo, sino que optó por reconocer la existencia jurídica de la institución jurídico-
administrativa, sus efectos jurídicos que esta produce desde su nacimiento hasta su extinción, así
como su carácter vinculante entre las acciones o actividades de la Administración Pública o estatal
y el reconocimiento, extinción o modificación de los Derechos subjetivos, fundamentales o
constitucionales del administrado, particular o ciudadano, plasmado en un acto jurídico conocido
universalmente como acto administrativo. Y finalmente, el cuestionamiento en vía administrativa
(mal llamada “vía gubernativa”) a través de los recursos administrativos (reposición, apelación y
queja del artículo 49 y siguientes del C.C.A.), o en vía judicial contencioso-administrativa, por
medio de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del Derecho (“Acción
resarcitoria”), según los artículos 84 y 85 del C.C.A.

Por todo esto, resultaba anti-técnica la definición de acto administrativo en vigencia del artículo 83
del Decreto 01 de 1984, máxime que utilizaba posturas limitantes o restrictivas del real
entendimiento y visión de lo que podía catalogarse de acto administrativo. Recortaba la capacidad
de interpretación y hermenéutica jurídica que tanto la doctrina como la jurisprudencia pudieran
haberle dado a la institución jurídico-administrativa e incurría en imperdonables asimilaciones de
figuras jurídico-administrativas que tenía un origen distinto aunque sean producidas o como causa-
efecto de la denominada Administración Pública o estatal.

Tal es el caso, por ejemplo de las expresiones “conductas” y “abstenciones” [2], utilizadas por el añejo artículo 83,
para definir al acto administrativo, pues como se sabe las "conductas" y las "abstenciones", no son otra cosa que las manifestaciones positivas o negativas de la voluntad,
que se ven innecesariamente potenciadas al final de la definición de acto administrativo, al decir que el acto es producto de la “voluntad o la inteligencia”, vale decir,
resultado de la actividad de seres humanos exclusiva y excluyentemente. En aquella definición se observaba que el acto administrativo era una consecuencia indefectible
de la voluntad humana (positiva o negativa) y no cabía ninguna otra posibilidad o teoría sobre el orígen del acto administrativo que no sea la de orden volitivo.

Pero lo que más llamaba la atención de aquella definición de acto administrativo era que se
enfatizaba en el criterio o teoría volitiva en su nacimiento y producción y a renglón seguido se
remataba que ese acto debía ser “capaz” de producir “efectos jurídicos”, pues de lo contrario no
constituiría acto administrativo. Esta aptitud legislativa fue criticada por la doctrina ius-
administrativista colombiana (Libardo Rodríguez, Gustavo Penagos, Younes Moreno, entre muchos
otros), puesto que al considerar que es acto administrativo --o “acto jurídico”, como dice el Derecho
ibérico-- se entiende que este produce efectos jurídicos desde el mismo momento que se
manifiesta o exterioriza, expide, notifica o publica por la autoridad administrativa competente. Si
esto es así, resulta pleonástico decir que es acto administrativo porque produce efectos jurídicos,
ya que si es un acto jurídico, los efectos indefectiblemente son de idéntica naturaleza.

Pese a lo dicho, el concepto de acto administrativo adoptado en el Derecho español, también es

criticable, por cuanto presupone que el acto jurídico para ser considerado administrativo debe estar
sometido sólo al Derecho administrativo.

En efecto, la postura excluyente que adopta el Derecho ibérico al definir de acto jurídico al Derecho
administrativo, siempre que este sometido al Derecho administrativo, irreconcilia aquellos actos
que pueden surgir de actividades inicialmente nacidas en la órbita del Derecho privado o común,
pero luego admitidas en el Derecho administrativo, por excepción y calificadas de administrativas.
Es el caso, por ejemplo en el Derecho colombiano, de las funciones o actividades de personas
privadas que ejercen funciones administrativas, siendo entidades privadas sus actos se consideran
administrativos por excepción cuando realicen funciones o actividades del Estado catalogadas de
“administrativas”. En tal virtud, en el ámbito colombiano no es definitorio de acto administrativo el
de que el acto jurídico esté plenamente sometido al Derecho administrativo.

Pero el colmo de la anti-técnica legislativa de aquél viejo artículo 83, se plasmaba cuando se
asimilaba las definiciones de "operaciones administrativas" y de "vías de hecho" a la
conceptualización de acto administrativo, muy a pesar de que advertía la mencionaba norma que
sólo era a los efectos producidos por el C.C.A. En cualquier caso, no se podía asimilar estas
diversas instituciones jurídico-administrativas, puesto que cada una de ellas tiene un origen, efecto
y construcción totalmente diferente, como veremos más adelante. Estos fenómenos
jurídicos-administrativos han sido clarificados y diferenciados por la doctrina y jurisprudencia del
Consejo de Estado Colombiano [3] .

En efecto, las operaciones administrativas se las ha calificado como los actos materiales de
ejecución de lo decidido en un acto administrativo. Es decir aquellas actividades que el Derecho
español de plano las excluye como actos administrativos según lo expone Entrena CUESTA [4].

Las vías de hecho, se reputaban como una manifestación antijurídica del poder del Estado o de las
facultades administrativas que por su ilicitud constituían la negación misma del acto administrativo.
En Colombia, sólo puede hablarse de “vías de hecho”, cuando la administración obra en ejercicio
de un pretendido Derecho que no tiene (falta absoluta de Derecho), o cuando en ejercicio de un
Derecho que realmente tiene obra con ausencia total del procedimiento legal o aplicable distinto al
señalado por la ley (falta absoluta de procedimiento) [5].

El profesor PENAGOS [6], define al acto administrativo, como: " La manifestación de la voluntad
del Estado que crea modifica o extingue una situación jurídica en forma unilateral".

Esta definición concuerda con aquella vertida en el viejo artículo 83, tanto en el criterio o teoría
volitiva del origen del acto administrativo como en el de los efectos producidos por este, con la
aclaración de que estos son creadores, modificatorios o extintivos de una situación jurídica
individual o general. Esto último quizá sea la cualidad exaltable de la definición, pese a que esta
terminología ha sido tomada prestada del Derecho administrativo francés como se verá ut supra.

Esta definición breve de acto administrativo plantea la posibilidad de que pueden surgir actos que
se consideren administrativos de una cualquiera de las tres ramas del poder público, pues se hace
mención a la voluntad del Estado in genere y no exclusivamente a una sola rama de poder. Esto
resulta concordante con las nuevas teorías que plantean el origen de los actos administrativos
basadas no exclusivamente en la estructura del Estado, sino en la función, gestión o actividad
administrativas o en la impugnabilidad, contenido, características y efectos del mismo acto
calificado de administrativo.
[7]
El francés Georges VEDEL , en una definición maximalista de acto administrativo no sólo explica lo que podríamos entender como acto
administrativo sino que enuncia los elementos y características constitutivas de éste. Sin embargo la definición fue acogida por el Derecho colombiano y nuestros
tribunales administrativos por largo tiempo a tal punto que aún hoy tiene seguidores, bajo cubierta y en transliteraciones. Vedel, consideraba que el acto administrativo, se
encuentra entre

"... las prerrogativas del poder Público, la más característica sin duda alguna es de
privilegio que tiene la administración de tomar las decisiones ejecutorias, es decir, de
proferir actos unilaterales que crean Derechos y obligaciones en provecho o a cargo de
terceros, sin el consentimiento de éstos, y de ser ejecutados por la fuerza por la
administración".

En dicha definición se plantea los rasgos característicos de los actos administrativos

(unilateralidad, obligatoriedad, origen, modificación o extinción de Derechos, etc), y por supuesto,
ser un acto jurídico el que denominamos administrativo con una condición especialísima: ser una
prerrogativa o privilegio del poder público.

El citado artículo 83, fue reformado parcialmente por el artículo 13 del Decreto-ley 2304 de 1989,
que ad pedem litterae, sostiene:

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los

hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y
privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas
que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este Estatuto”.

A partir de 1989, en el Derecho colombiano, se abandona la técnica legislativa de definición de las

instituciones jurídico-administrativas y se ingresa en el ámbito de la determinación expresa y
diferenciada de las figuras jurídico-administrativas, como la de “acto administrativo”, “vías de
hecho”, “hecho administrativo”, “operaciones administrativas”, pero se deja en manos de los
operadores jurídicos, los doctrinantes y sobre todo, de los intérpretes e integradores del Derecho
(jueces individuales o colegiados) la tarea de entrar a conceptualizar dichas figuras jurídico-
administrativas. La doctrina, particularmente acepta el reto y comienza a hablar de las teorías que
originan los actos administrativos (La teoría formal, la material, la funcional y la denominada de
jerarquía normativa, entre otras), y los métodos deductivos o inductivos que se pueden aplicar a
una figura jurídica para extraer sus elementos, características o atributos que individual o en
conjunto lleven la idea clara y expresa de una conceptualización.

Lo primero que hizo la norma reformatoria del C.C.A., como se observa fue eliminar toda definición
de acto administrativo, tal como lo había hecho el Decreto 01/84, a fin de evitar toda serie de
críticas, tales como las esbozadas anteriormente. Se dejó así la posibilidad a la doctrina y
jurisprudencia que pudiera enriquecer la conceptualización de acto administrativo, hasta tal punto
que hoy en día tenemos un concepto por cada doctrinante e incluso según la jurisprudencia de las
altas Cortes, bien se trate del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional, o más aún de los
Tribunales Administrativos y en un futuro no muy lejano de los Juzgados Administrativos. Sin
embargo, la claridad que debe quedar es que siempre habrá tendrá que haber una seguridad
jurídica pese a la proliferación de jurisprudencias de los diferentes órganos jurisdiccionales y más
aún cuando a la Corte Constitucional le compete pronunciarse en Sentencias de Unificación de la
jurisprudencia nacional, sobre un tema determinado, tal como quedó plasmado desde la
Constitución de 1991, para la Corte Constitucional, como órgano máximo de control y vigilancia del
ordenamiento jurídico vigente colombiano. Esta proliferación de conceptualizaciones no significa en
manera alguna que haya un caos conceptual, sino un sello personal de cada autor u organismo
que identifica su análisis sobre un mismo fenómeno o figura jurídico-administrativa, para nuestro
caso de acto administrativo.

Por todo ello, creemos conveniente retener los elementos, características o atributos del acto
administrativo para entender su conceptualización sin dar una definición taxativa o inamovible.

En nuestro Derecho, hoy por hoy, debemos tener en cuenta para conceptualizar al acto
administrativo los siguientes rasgos característicos:

1) El acto administrativo constituye una decisión jurídico-administrativa realizada por una persona
adscrita o vinculada a una entidad, organismo, dependencia o sección administrativa y
perteneciente a una cualquiera de las tres ramas del poder público, a los “organismos del control”
(contralorías y procuraduría), a los “órganos electorales” (Registraduría y Consejos electorales) de
cualquier nivel, jerarquía o ámbito territorial y funcional; así como por personas jurídicas de
Derecho privado, cuando unos y otros, ejerzan una “función administrativa” estatal por disposición
del ordenamiento jurídico vigente o por delegación constitucional o legal.

2) El acto administrativo como acto jurídico que es, crea, extingue o modifica situaciones jurídicas
individuales (personales o concretas) y generales (abstractas o impersonales).
3) El acto administrativo surge a la vida jurídica desde el momento mismo en que se manifiesta la
decisión final ius-administrativa por la autoridad o persona competente, previo un procedimiento
administrativo breve, sumario o normal previsto en el ordenamiento jurídico vigente. El acto es
válido y existe entonces, a partir de la notificación (acto subjetivo) o desde la publicación (acto
objetivo), respectiva, momento desde el cual se presume ajustado al ordenamiento jurídico.

4) El acto administrativo como decisión jurídica unilateral se exterioriza efectivamente en forma

verbal, escrita, tácita o gestualmente, aún cuando el destinatario o destinatarios no hayan dado su
consentimiento.

5) El acto administrativo no es la única actividad, gestión o manifestación que deriva efectos

jurídicos de parte de la llamada administración pública o estatal, aunque sí la de mayor relevancia,
estudio y tratamiento jurídico-social. Son manifestaciones de la actividad administrativa que
generan efectos jurídicos y responsabilidad estatal, las vías de hecho, las operaciones
administrativas y los hechos administrativos.

6) Las controversias surgidas a raíz de la existencia, vigencia, validez, emisión irregular, falsa
motivación, desviación de poder, falta de audiencia y Derecho de defensa, falta de competencia o
cualquier otra causa de forma o fondo en la expedición de un acto administrativo, serán de
conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa (jueces y Tribunales Administrativos y
Consejo de Estado, según las reglas de competencia previstas en el C.C.A.), previamente
agotando la vía administrativa o “gubernativa, si se trata de actos subjetivos.

2. RESEÑA HISTORICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Es indudable que el acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte de las
entidades o autoridades e incluso de los particulares que cumplen una función eminentemente
administrativa. Esta actuación, como es lógico conlleva o bien la creación, modificación o
restricción de cargas y obligaciones a los administrados principales destinatarios de la misma; o
bien les otorgan o extinguen Derechos y beneficios. Esto significa que las decisiones unilaterales
que tome la administración y las personas privadas con funciones administrativas estatales, nacen
dentro de un marco institucional legítimamente constituido, o lo que es lo mismo en una órbita
constitucional de separación de ramas del poder, de legitimidad de autoridades, de un
Ordenamiento Jurídico vigente; y por su puesto, de destinatarios directos o indirectos de las
decisiones de la Administración. Este cuadro de legitimidad y vigencia se alcanza inicialmente en
un Estado de Derecho.

Quizá por ello se ha sostenido, que el acto administrativo, es una conquista del Estado de Derecho
y de contera que no puede existir un Estado Moderno no sometido al Derecho cuando menos en su
estructuración orgánica y funcionarial, en el funcionamiento, la actividad ius-administrativa y el
control jurisdiccional.

El jurista MARTIN MATEO [8], al analizar brevemente el origen y sentido del acto administrativo, ha manifestado:

"El surgimiento del acto en el sentido del Derecho Administrativo podemos localizarlo a
partir de la Revolución Francesa. La Administración, desde el primer momento, estuvo
dotada de una singular fuerza frente a los administrados, Para evitar la paralización del
poder Público se excluía la injerencia jurisdiccional frente a sus actos, como
administración, dotándosele de exorbitantes poderes cuya utilización partía de la
producción del acto cuya efectividad llevaba insita aquellos poderes.
El sentido del acto administrativo como limite del poder judicial va a modificarse y
complementarse posteriormente marcándose el énfasis en la mejor defensa del particular
frente a la Administración, considerándose el acto administrativo como el foco de atención
de las posibilidades defensivas de los administrado a ante la administración".
Estas apreciaciones del origen y sentido del acto administrativo nos informan preliminarmente que
el acto no surgió en la actividad revisora, controladora y jurisprudencial de la jurisdicción especial
(o contencioso-administrativa, como más tarde se le denominó), como ha sido costumbre
manifestarlo por un sector de la doctrina ius-administrativista, sino por el contrario, surge como
una actividad que excluia toda posible injerencia del actuar judicial en la producción de decisiones
de la administración pública (inicialmente sólo asimilada a la rama ejecutiva del poder público, tanto
en el Derecho colombiano como ibérico), así como en la actividad de la administración que ostenta
un cúmulo de privilegios o potestades estatales, aún vigentes y tales como: la unilateralidad, la
ejecutividad, la ejecutoriedad e incluso la imposición por la fuerza de sus decisiones aún en
detrimento de la voluntad de los particulares o administrados.

Sin embargo, el origen del acto, así como su posterior evolución, y aún su actual fortalecimiento se
halla aparejado al surgimiento y evolución del Estado de Derecho, tanto en el Derecho
administrativo colombiano como ibérico.

3. TEORIAS SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO

El C.C.A., a partir de 1989, replanteó la concepción tradicional del acto administrativo, cuando
menos en el origen y producción de la actividad administrativa y los órganos y funcionarios
encargados de las mismas. La criteriología seguida para calificar o determinar si un acto jurídico es
o no administrativo no ha sido ni es unánime. Por tal razón, han surgido diferentes teorías o
criterios que tratan de explicar desde cada una de sus ópticas, las razones para calificar o
descalificar su naturaleza jurídica y su nomen iuris de acto administrativo.

En efecto, aún en vigencia de la ley 167 de 1941 (primer y fenecido Código Contencioso-
Administrativo colombiano), no se tenía un sólo criterio o teoría para calificar si era o no acto
administrativo una decisión jurídica unilateral de la administración pública o estatal. En aquella
época no sólo el criterio formal u orgánico era la causa y origen del Acto Administrativo, como
algunos ius-administrativistas creyeron, sino que también se observaba en el texto la admisibilidad
de otras teorías que explicaban el surgimiento de los actos administrativos, tales como la teoría
funcionalista o la teoría kelseniana, entre otras, cuando se relacionaba las funciones de las
autoridades administrativas y el ámbito territorial (nacional, departamental, “intendencial,
comisarial” y municipal. El entrecomillado hoy como división político-administrativa de nuestro país
no existe), como condición sine qua nom para la expedición, agotamiento de la vía administrativa y
el control jurisdiccional del acto denominado administrativo.

Posteriormente y en vigencia del decreto 01 de 1984, con mucha mayor técnica y razón, se
potenció el planteamiento de la no exclusividad de una teoría o criterio para calificar al acto
administrativo. Por tanto, no existe un sólo criterio o teoría ius-administrativista para calificar la
producción y actividad administrativa de los organismos del Estado y aún de los particulares con
función pública, sino varias teorías que fundamentan sus posturas en la función, ámbito territorial,
control jurisdiccional, contenido de la decisión o incluso en la forma exteriorizada de la misma.

Por estas razones es conveniente siquiera brevemente comentar las diversas teorías que se han
expuesto con motivo del nacimiento de un fenómeno jurídico-administrativo, como lo es, el Acto
Administrativo. Consecuentemente, analizaremos las posturas vertidas por los doctrinantes del
Derecho administrativo nativos y foráneos.
[9] al sistematizar las diferentes teorías en "la adopción del acto administrativo, los ha
El consejero de Estado Libardo RODRÍGUEZ ,
dividido en criterios clásicos" y los denominados "otros criterios". Entre los primeros criterios ubica los siguientes: el criterio orgánico u formal y el material. Entre los
segundos, relaciona el criterio funcional o jurisdiccional, basado en las teorías expuestas por el francés André de LAUBADERE. Igualmente incorpora a este grupo, el
criterio jerárquico, basado en los fundamentos del Derecho gradado o por niveles expuesto por el austriaco Hans KELSEN

Veamos, sintéticamente cada una de las teorías y sus glosas:

3.1. TEORIA ORGANICA O FORMAL

Esta teoría toma como fundamento esencial para calificar al acto administrativo, el conjunto de
trámites y etapas dirigidas a la formación del acto, la intervención de los sujetos en la creación o
toma de la decisión, así como la concatenación de dichas etapas, la actividad de los sujetos en el
"procedimiento de expedición" del acto y la forma normativa y rama del poder público que expide el
acto jurídico.

Con base en estos predicamentos y en la vieja tri-división del poder público, los actos jurídicos
serán legislativos, jurisdiccionales o administrativos, según se expidan por los parlamentarios en el
Congreso de la República, o los jueces individuales o colegiados en la rama judicial, o los emitan
los miembros, las autoridades, las entidades, los organismos o las secciones administrativas de la
rama ejecutiva del poder público, respectivamente.

En tal virtud es acto administrativo si la decisión jurídica unilateral es proferida por una cualquiera
de las autoridades, organismos o entidades administrativos pertenecientes a la rama ejecutiva del
poder público.

Esta teoría se plasma en la Constitución Estatal de 1991, en el artículo 113, constitucional cuando
expresa que las diferentes ramas del poder público, los órganos que las integran, así como los
órganos autónomos e independientes , cumplen funciones estatales, separadas pero
armónicamente relacionadas a los efectos y fines del Estado.

La Rama ejecutiva del poder público colombiano, a nivel nacional, esta compuesta por el Gobierno
Nacional: El Presidente de la República (Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema autoridad
administrativa, artículo 189, constitucional), los ministros del despacho y los directores de
departamentos administrativos (artículo 115, constitucional), por el Vicepresidente de la República
(artículo 202, id). A nivel departamental, esta compuesta por los Gobernadores y secretarios de
despacho, y a nivel municipal, por los Alcaldes y secretarios de despacho que cumplen funciones
delegadas de estos (artículo 115, id. In fine).

Los actos administrativos que emiten estas autoridades nacionales, seccionales y locales
adquieren un nomen juris adicionado así: actos administrativos del Presidente de la República
(Decretos, Resoluciones, Directivas Presidenciales, órdenes, circulares), actos administrativos del
Vicepresidente de la República, Actos administrativos de los Superintendentes (bancaria, de
servicios domiciliarios, de salud, etc), Actos administrativos de los directores de establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, actos
administrativos de empresas sociales del Estado, de empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios y de institutos científicos y tecnológicos; entre muchos otros, (artículo 38 de la Ley 489
de 1998).

A nivel seccional y local, los actos serán actos administrativos del Gobernador (artículo 303,
constitucional) por funciones constitucionales propias (artículo 305, id ) o funciones
constitucionales delegadas del Presidente (artículo 305 y 315 ibidem). Actos administrativos de los
gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales
del departamento, como agentes del gobernador (artículo 305-5, id.) y actos administrativos de los
secretarios del despacho de la gobernación que cumplen funciones delegadas del Gobernador
(artículo 211, id.). A nivel municipal, serán: Actos administrativos del Alcalde (artículo 314 y 315
ibidem), actos administrativos de entidades descentralizadas del nivel municipal (artículo 315-3) y
actos administrativos de los secretarios de despacho de la alcaldía que cumplen funciones
constitucionales delegadas del Alcalde (artículo 211, id.)

Este criterio de calificación del acto sigue siendo primariamente válido porque determina
--diríamos-- didácticamente que la rama ejecutiva histórica como normativamente siempre ha
producido la mayor cantidad de actos administrativos. Quizá por ello, los actos jurídicos que emite
la rama ejecutiva, primariamente se llamaron “administrativos” y aún hoy, pero por razones o
causas históricas, no porque sólo la rama ejecutiva pueda dictar actos administrativos, pues en el
ámbito del Derecho colombiano, la capacidad y posibilidad de emitir actos administrativos se
extiende a todos los organismos del estado y aún a las personas privadas, cuando unos y otros
“cumplan funciones administrativas”.

En efecto, hoy por hoy, en vigencia del reformado Decreto 01 de 1984 --C.C.A.--, sostener que es
el único criterio para calificar un acto jurídico de administrativo, es cuando menos, equivoco, pues a
tenor del artículo 1 y 83 del citado C.C.A, cualesquiera de las ramas del poder Público, los rama
“organismos de control”(Ministerio Público y la Contraloría), los "Organismos de electorales” e
incluso de los particulares con funciones administrativas emiten actos calificados de
administrativos.

3.2. TEORIA MATERIAL O DE CONTENIDO

Esta teoría nace en la doctrina gala, con base en los fundamentos vertidos por LEON DUGUIT,
padre de la llamada Escuela ius-administrativista de Burdeos (En el sector del país vasco-francés).
La teoría expresa que los actos y funciones administrativas de califican según su naturaleza
jurídica interna, según el contenido del acto en cuanto sea general o particular. Así, se analiza
previamente las situaciones jurídicas que dan origen a los actos si son generales o si son
particulares o individuales:

a) Si la situación jurídica que crea, modifica o extingue es de carácter general se dice que el acto
tiene un contenido de efectos erga omnes, y tanto sus destinatarios son impersonales con tenido
objetivo o estatutario.

b) Si la situación jurídica que crea, modifica o extingue es de carácter individual o subjetiva, se

dice que el acto tiene un contenido de efectos inter partes, y por tanto sus destinatarios son
personas individualizadas o determinables, ya como beneficiadas u obligadas a sus efectos.

En el Derecho administrativo colombiano con base en esta teoría, clasifica a los Actos
Administrativos se clasifican en actos administrativos subjetivos o individuales, actos
administrativos generales o impersonales y actos administrativos condición, que tienen
características del acto subjetivo y el acto objetivo.

a) ACTOS GENERALES O ACTOS REGLAS

Son aquellos que crean, modifican o suprimen situaciones jurídicas generales e impersonales v.gr.
Los códigos o reglamentos administrativos emitidos por entidades administrativas o que cumplen
funciones administrativas. Tal es el caso de las Asambleas Departamentales que como órganos
administrativos de elección popular, cuando expiden “normas de policía” o Códigos
Departamentales de Policía (artículo 300-8, constitucional). Igualmente los Concejos Municipales o
Distritales cuando expiden reglamentos o Códigos de Policía (artículo 313 y 323, constitucionales.
Ley 136 de 1994 y Ley 338 de 1998).

Son igualmente, y por regla general, actos administrativos reglas u objetivos, los que expiden los
organismos universitarios de las Universidades Públicas, tales como los Consejos Superiores o
Consejos Directivos, Los Consejos Académicos, Los Consejos de Administración, planeación o de
investigación docente o dicente y los Consejos de Facultad (artículo 69, constitucional, y
principalmente, Ley 30 de 1992). Por excepción, estos funcionarios emiten actos académicos no
sujetos al control y vigilancia de la jurisdicción contencioso-administrativa, pero sobre los cuales
proceden recursos ante las mismas autoridades que expidieron los actos o ante los superiores
jerárquicos, según lo establecen los estatutos o reglamentos internos de la entidad universitaria.

b) ACTOS INDIVIDUALES O SUBJETIVOS.

Son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica subjetiva o individual. En el
actuar, funcionamiento y gestión de las llamadas “autoridades” o personas con funciones
administrativas (artículo 1 C.C.A.), estas concretas sus decisiones jurídicas, por regla general, en
actos administrativos personales, concretos o subjetivos. Así, son actos administrativos subjetivos;
entre muchísimos otros que expiden los funcionarios estatales con función administrativa, los que
expide el Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Seccionales y
Provinciales, como representantes del Ministerio Público y en cumplimiento de las funciones
constitucionales de “guarda y promoción de los Derechos humanos, la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” (artículo
118 y 277, constitucionales).

Particularmente, se expiden en cantidad considerable actos administrativos subjetivos, de

gravamen o de sanción disciplinaria por parte de los miembros del Ministerio Público colombiano
(incluido el Personero Municipal, a nivel local) y como resultado final de los procedimientos
administrativos adelantados a los servidores o funcionarios del estado (artículos 122 a 131,
constitucionales) de cualquier nivel administrativo, jerarquía, función o forma de vinculación (de
libre nombramiento y remoción, de carrera, de período o de elección popular), tras estar incursos
en faltas contra la ética profesional, la actividad funcionarial o laboral. Esta potestad o poder
disciplinario “prevalente” que ostenta el Ministerio Público frente a cualquier otra autoridad
administrativa de control de la conducta y actividad de los funcionarios estatales, se ejerce a través
de los procedimientos disciplinarios denominados de “Supercontrol”, por oposición a la potestad
disciplinaria de “autocontrol” ejercida por los funcionarios administrativos internamente en sus
dependencias, despachos, organismos o entidades administrativas [10]

Igualmente, expide actos subjetivos el Contralor General de la República, los Contralores

Seccionales y Locales, cuando cumplen funciones de “vigilancia fiscal y control de resultados de la
administración” (artículo 119, 267 a 274, constitucionales) e involucran situaciones jurídicas
concretas o personales. v.gr. Imposición de sanciones pecuniarias o disciplinarias derivadas de
procedimientos administrativos de responsabilidad fiscal, de jurisdicción coactiva o disciplinarios
(artículos 268-5, 268-8, constitucionales. Leyes 42 de 1992 y últimamente, Ley 610 de 2000).

En el ámbito universitario público, expiden actos administrativos subjetivos los Rectores y

Vicerrectores, Decanos, Directores de Departamentos , Directores de Consultorios Jurídicos,
Directores de Centros de Investigación, cuando involucren situaciones jurídicas personales
determinadas o determinables o Derechos fundamentales o constitucionales o previstos en el
ordenamiento jurídico vigente (artículo 69, constitucional. Ley 30 de 1992, Ley 4 de 1992, Decreto-
Ley 1444 de 1992, Decreto-ley 1221 de 1990). En consecuencia, son actos académicos por
excepción cuando no incorporen decisiones jurídicas que creen, modifique o extingan una situación
jurídica personal o personalizable, y por tanto no son recurribles ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, aunque sí procedan recursos internos ante la misma entidad universitaria, por
expresa disposición de los reglamentos o normas jurídicas internas (Estatutos General, Docente,
Administrativo, Estudiantil, entre otros).

c) ACTOS CONDICION

Son actos condición aquellos actos en los cuales se crea una situación jurídica inicialmente general
o impersonal, la cual puede generar --y de hecho así es-- situaciones jurídicas personales o
subjetivas, cuando aquellas se aplican a un caso concreto. Se dice entonces, que el acto
condición se ubica en una posición intermedia entre el acto-regla y el acto subjetivo v. gr. El
nombramiento de un funcionario del estado (mediante Resolución, es un acto administrativo
subjetivo) se realiza en consideración a un status general previamente determinado de “servidor
público” (artículo 122 y 123, constitucionales), reglamentado en la Constitución y el ordenamiento
jurídico y a la existencia del “empleo público” , la “remuneración” y el manual específico de
funciones. El reglamento que prevé el manual específico de funciones es un acto administrativo
general u objetivo.

Quizá por ello, la Corte Constitucional Colombiana, ha expresado:

 “ (...) Debe precisar la Corte que cuando el artículo 122 exige fijar las funciones de los
empleados públicos, entre otros actos por medio de reglamentos, no se esta refiriendo
exclusivamente a la ley que determina la estructura orgánica de la entidad pública, ni al
manual de funciones que expide el Presidente de la República, sino también al manual
específico de funciones de cada entidad”. [11]

3.3. TEORIA FUNCIONAL O JURISDICCIONAL

El tratadista francés, André de LAUBADERE al estudiar la naturaleza jurídica y la impugnabilidad

de los actos administrativo, ante las autoridades judiciales, expone en términos del consejo de
Estado colombiano Libardo RODRÍGUEZ [12], una nueva teoría para determinar o calificar si un acto jurídico es o no administrativo y por
ende, si es o no recurrible ante la jurisdicción especial (o contencioso-administrativa, en nuestro Derecho).

En tal virtud, si es acto administrativo será recurrible ante la jurisdicción especial y si no lo es será
impugnable ante la jurisdicción ordinaria o común.

Aplicando esta teoría al Derecho colombiano, se tiene que será acto administrativo y por tanto
sometido al Derecho administrativo aquél acto que es objeto del control y revisión judicial por parte
de la jurisdicción contencioso-administrativa y no lo será, aquél que el mismo ordenamiento jurídico
o el C.C.A., expresamente diga que no lo es.

Por regla general, el C.C.A., dispone que son actos administrativos todos los recurribles ante la
jurisdicción contencioso-administrativa y previstos en los artículos 1, 82 y 83, entre los más
relevantes. Y, son actos recurribles ante la jurisdicción los que expresamente también se relacionan
en el Código citado, aunque nominativamente no se llamen actos administrativos, tales como los
llamados “actos políticos o de gobierno”, que en esencia son una modalidad de actos
administrativos [13], son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa por expresa disposición del artículo 82-2, del C.C.A.

A título de ejemplo, no constituirían acto administrativo, y por tanto, no serán actos recurribles ante
la jurisdicción contencioso-administrativa, los siguientes:

a) Los actos surgidos con ocasión o como resultado de una función, gestión , actividad o trámite de
un procedimiento militar o de policía, que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación
inmediata, para evitar o remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa
nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas (artículo 1 C.C.A.);

b) Los actos expedidos en ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción (artículo 1 id.),
es decir, la facultad discrecional nominativa o de remoción que ostentan los funcionarios del Estado
dentro de la función pública.

c) Los actos o decisiones proferidas por las autoridades civiles o penales de policía en sus
respectivos procedimientos (artículo 82, in fine ), pese a que “en materia de policía, por regla
general la actuación es típicamente administrativa” (Consejo de Estado, -C.E.-,Sección Primera,
Sentencia de Mayo 5 de 1995).

d) Los actos de inscripción en el registro mercantil no son impugnables ante la jurisdicción

contencioso-administrativa, puesto que constituyen actos de Derecho privado. (C.E., Sección
Primera, Auto de Julio 26 de 1985).

e) Los actos académicos de las universidades públicas no son recurribles ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. Se entiende que son actos académicos aquellos que emanan de la
Institución universitaria como establecimiento público de carácter docente e investigativo,
autónomo, con personería jurídica, gobierno, patrimonio y rentas propias. Con base en esa
autonomía la universidad
 “cumple funciones tales como el señalamiento del calendario académico, planes de
enseñanza e investigación, sistema de calificaciones, de exámenes y matrículas, títulos,
grados y sanciones disciplinarias...de carácter académico...en cuanto hace al rendimiento
en las asignaturas inscritas en un período académico... Es indiscutible que actos que
tienen que ver exclusivamente con la autonomía académica, no lesionan Derechos civiles
ni administrativos” (C.E., Sección Primera, Auto Marzo 17 de 1984, en idéntico tenor, el
Auto de Enero 15 de 1985)

e) Los actos proferidos por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la
Judicatura y los Consejos no son actos administrativos sino jurisdiccionales por disposición de la
Constitución de 1991 (artículo 254, constitucional). En efecto, los procedimientos disciplinarios
adelantados a los funcionarios y empleados de la rama judicial como a los abogados en ejercicio
desde la expedición del Decreto-ley 1888 de Agosto 23 de 1988 y el Decreto-Ley 196 de 1971, son
de naturaleza jurídica jurisdiccional y no administrativa. Nosotros sostenemos que la naturaleza es
administrativa en el documento electrónico intitulado: la judicializacion del procedimiento
administrativo disciplinario de los funcionarios y empleados de la rama judicial.

Pese a lo dicho, en el Derecho administrativo colombiano, esta teoría calificatoria de actos

administrativos debe matizarse, pues no todo acto que no sea recurrible ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, ipso iure se reputa no acto administrativo. Es el caso, de los llamados
“actos de trámite, preparatorios o de ejecución” (artículo 49 C.C.A.), que siendo una modalidad de
actos administrativos, contra ellos, por regla general, no procede recursos administrativos en sede
administrativa y no son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto son
actos que no ponen fin a una actuación administrativa, sino que la facilitan, impulsan, preparan o
cumplen, según el caso y circunstancias específicas. v. gr. El “pliego de cargos” en un
procedimiento administrativo disciplinario, por su esencia, contenido y finalidades es un acto
administrativo de trámite irrecurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa (C.E., Auto de
Marzo 5 de 1986).

Por excepción, los actos administrativos de trámite son recurribles ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, cuando puedan poner “fin a una actuación” que a su vez “resulte imposible
continuarla” (artículo 50, in fine )

Finalmente, debe clarificarse que la teoría o criterio jurisdiccional para la calificación del acto
administrativo, haciendo parte del criterio funcional no debe confundirse con la teoría orgánica o
formal, pese a que uno y otro presuponen el actuar de las diferentes ramas del poder Público,
puesto que el criterio funcional hace énfasis en dos aspectos: el de la creación del acto (los sujetos
que intervienen) y el de la revisión o control jurisdiccional (actividad funcional de los órganos de
poder público). En cambio, la teoría orgánica o formal, hace énfasis en la estructura, pura y simple,
del poder público y a consecuencia de ella, se califica de acto administrativo si lo emite la rama
ejecutiva del poder, acto legislativo (leyes) si lo expide el Congreso de la República, o de acto
jurisdiccional (providencias judiciales), si los emite la rama judicial.

3.4. TEORIA DE LA JERARQUIA NORMATIVA O MERKLELIANA

La teoría de la jerarquía normativa o Merkleliana, surge en los estudios elaborados por el austriaco
Adolf MERKL, el cual retomó, los estudios, los principios y las teorías vertidas por la llamada
“escuela normativista” del Derecho, propuesta por su compatriota Hans KELSEN [14], cuando expresaba:

"... La noción de jerarquía de los actos juega papel capital en la construcción y la

explicación del ordenamiento jurídico. Es a través de ella como se combinan, se ordenan y
se armonizan, en el seno de un sistema jurídico, las diferentes fuentes del Derecho"

Esta teoría sostiene que la Constitución (o ley fundamental austriaca), constituye la base de todo el
ordenamiento jurídico, y como tal, sobre ésta se levanta, organiza y jerarquiza el resto del
ordenamiento jurídico conformado por leyes parlamentarias y por normas jurídicas de órganos
soberanos del Estado.

Como sostiene el profesor Coral QUINTERO [15], la gradación de normas postulada por Kelsen,
parte del presupuesto básico de que la Constitución representa el nivel más alto del Derecho y a
partir de allí se dan cuatro niveles o grados de jerarquía, a saber: a) Grado A: Representado por la
Norma Abstracta y general que es la misma Constitución; b) Grado B: Representado por La Norma
General que es la ley; c) Grado C: La Norma concreta o el Reglamento; y, d) Grado D: Norma
individualizada que es la decisión jurídica y el contrato como origen de una norma para las partes.

En el Derecho público y el particular en el Derecho administrativo colombiano, que prácticamente lo

agota, los planteamientos de Merkl y Kelsen, hoy por hoy, tienen plena validez y vigencia, puesto
que esta visión gradada del ordenamiento jurídico es fácilmente asimilable en nuestro Derecho.

En efecto, el Grado A, estaría representado por la Constitución Política de 1991; el Grado B,

estaría representado por las leyes del Congreso y los decretos-leyes o actos con fuerza y rango de
ley, expedidos por el Presidente de la República en virtud de su calidad de “legislador
extraordinario” en el ámbito colombiano; el Grado C, esta representado por los actos
administrativos generales o abstractos emitidos por todos los funcionarios y autoridades del estado,
en las condiciones y predicamentos del artículo 1 del C.C.A., e incluso aquellos actos
administrativos expedidos por las personas privadas con funciones administrativas. Esto por
cuanto el Reglamento del Derecho austriaco no es más que un acto administrativo general en
nuestra nomenclatura jurídica; y finalmente, el Grado D, está representado por los actos
administrativos subjetivos, expedido en las condiciones y predicamentos del artículo 1 del C.C.A.
Esto y no otra cosa, es lo que se entendería como “norma individualizada” o “decisión jurídica”,
propuesta por Kelsen en su teoría gradada de normas jurídicas.

Los actos administrativos objetivos y subjetivos que ocuparían el nivel más bajo de jerarquía
normativa en el Derecho colombiano, está subdivido a su vez desde el punto de vista territorial,
respetando la autonomía de las entidades territoriales reconocidas por la propia constitución de
1991. De esta forma, existirán actos administrativos de carácter nacional (autoridades
administrativas del nivel central y nacional, como los del Gobierno Nacional, los Directores de
Departamento Administrativos, Los superintendentes, etc), los de carácter seccional (autoridades
departamentales, como el Gobernador, la Asamblea, la Contraloría, etc), los de carácter local
(autoridades distritales y municipales, como los actos de los alcaldes, los concejos, el Personero, el
Contralor, etc).

Ahora bien, con base en la autonomía territorial (artículos 285 a 288, constitucionales) y funcional
(artículos 298, 311, 322 y 330, constitucionales) de los departamentos, los distritos, los municipios
y los territorios indígenas, las autoridades que gobiernan, administran, vigilan y controlan la
actividad fiscal, tributaria y conducta de los servidores públicos, expiden actos administrativos
seccionales y locales autónomos en los cuales no opera el principio de jerarquía gradada de actos
administrativos, puesto que el departamento y sus autoridades, el municipio y las autoridades que
lo representan, y en fin, los demás entidades territoriales, gozan de una autonomía sólo limitada
por la constitución y la ley, y en tal virtud, un acto administrativo del Alcalde no podría
jerárquicamente hablando estar sometido a un acto administrativo proferido por el Gobernador,
salvo que se tratara de asuntos y conservación del orden público y en materia económica y
presupuestal (artículos 295, 296 y 315, constitucionales). Aspecto diferente es que el Gobernador,
todavía retenga atribuciones ejercidas a través del llamado “control de tutela” de actos jurídicos y
personas, como aquellos previstos en la Ley 3 y el Decreto-Ley 1222 de 1986 (Código de
Régimen Departamental), en lo referente a la revisión jurídica de actos administrativos emitidos por
el Concejo Municipal (Acuerdos), de cara a controlar la conveniencia, la legalidad o la
constitucionalidad de los mismos. Este control retenido por entidades y autoridades administrativas,
hoy autónomas, en nuestro sentir tiene claros visos de inconstitucionalidad, por transgredir, la
autonomía territorial prevista en la Constitución (potestad de darse sus propias autoridades, su
régimen funcional, competencial, administrar recursos y tributos y participar de las rentas
nacionales, artículo 287, constitucional. Potestad que tiene como límite la propia Constitución y las
leyes).

Las cuatro teorías o criterios vistas sobre el origen del acto administrativo son las más relevantes
dentro de la constelación de teorías que presentan, defienden y critican los diferentes tratadistas
del Derecho administrativo.

Los ius-administrativistas colombianos Rodríguez y Penagos, se encargan de resaltar sus críticas

sobre las teorías comentadas, por resultar algunas muy didácticas, otras muy limitadas o incluso
con bases muy superficiales. Más aún, –dicen-- estas observaciones ya se hacían desde la Ley
167 de 1941 (derogado C.C.A.), en el cual con algunas excepciones predominaba sobre los demás
el criterio material y orgánico en la producción de actos administrativos.

Pese a lo dicho en el actual C.C.A., (o Estatuto normativo del acto y la función administrativa), se
observa la aplicación mixta de las diferentes teorías expuestas para la calificación y determinación
del origen de los actos y las funciones como administrativas. Nuestro régimen jurídico no se halla
matriculado en forma exclusiva y excluyente a ninguna teoría o criterio para la determinación y
nominación de actos administrativos, por ello, el operador jurídico colombiano deberá en cada caso
aplicar la teoría procedente según el contenido, la forma, los efectos jurídicos, la jerarquización de
las normas o la impugnabilidad o no del acto jurídico, para saber si se halla o no ante un acto
administrativo, siempre y cuando, el ordenamiento jurídico vigente no lo haya hecho expresa o
tácitamente.
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CITAS BIBLIOGRAFICAS
(1) Vid. ENTREGA CUESTA, Rafael. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. vol. I., 7a. ed., Ed.
Tecnos, Madrid (E), 1982, págs. 183-84.

(2) Cfr. MORA OSEJO, Humberto. COMENTARIOS DEL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
2a, ed. Cámara de Comercio, Bogotá, pág, 135-136. El jurista nariñense Humberto Mora Osejo al
comentar el artículo 83 y en particular sobre la expresión "abstenciones", ha conceptuado: "En efecto,
la abstención deliberada no necesariamente es un acto administrativo y, además, la jurisprudencia
del Consejo de Estado y de los Tribunales administrativos que la omisión es un hecho, el cual
muchas veces es voluntario, culposo, pero voluntario del mismo modo, no necesariamente los
hechos administrativos son involuntarios, porque hay muchos involuntarios. De manera que esas
nociones de actos y hechos administrativos, por no corresponder nítidamente a un significado
esencial, no puede considerarse como contribución positiva al desarrollo del Derecho público
colombiano y por el contrario, más bien son elementos de confusión".

(3) AA.V.V. CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- LEGISLACION COMPLEMENTARIA Bogotá:

Legis Editores Bogotá, 1.987, pág 9 y 170.

(4) ENTRENA CUESTA, R. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Ed. Tecnos, Madrid, 19982, pág.

(5) El Consejo de Estado Colombiano, Sección Tercera, en Sentencia de Octubre 28 de 1976, había
dicho que las vías de hecho constituían realmente una especie de “arbitrariedad” de la
administración, pero que se debe aclarar que “la falta de poder” ha de ser absoluta, constituir
“usurpación de poder” para hablar de “vías de hecho”, pues de lo contrario, “si hay un principio de
poder, se estará frente al “exceso de poder” pero no a la vía de hecho”. Lo mismo debe ser frente a la
falta de procedimiento. Ella debe ser absoluta, no basta la simple irregularidad procedimental, que
puede constituir una falla, pero no una vía de hecho, equivalente a la usurpación de poder, a la
arbitrariedad, a la violencia o, como algunos autores la denominan a la “actuación cuasidelictual de la
administración”

(6) PENAGOS, Gustavo. EL ACTO ADMINISTRATIVO.4a. Ediciones Librería El Profesional, Bogotá,

1986, pág.454.

(7) Vid. VIDEL, Georges. DROIT ADMINISTRATIF COURS POLYCOPIE, Universidad de París, 1955 a
1956 pág. 187.
(8) MARTIN MATEO, Ramón. DERECHO ADMINISTRATIVO: ed. 8o, Instituto de Estudios de
Administración Local, Madrid, 1984, pág. 292.

(9) RODRIGUEZ, Libardo. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y COLOMBIANO. Ed. Temis.,

7a.,ed., Bogotá, 1994, págs. 191 a 204

(10) En el documento electrónico: LA JUDICIALIZACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINARIO DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL , tratamos en forma
amplia estas dos formas de procedimientos disciplinarios.

(11) Corte Constitucional. Sentencia C-427-96, Septiembre 19. M.P.Carlos Gaviria Díaz.

(12) RODRIGUEZ, Libardo. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y COLOMBIANO. Ed. Temis.,

7a.,ed., Bogotá, 1994, págs. 191 a 204

(13) “Frecuentemente la doctrina y ocasionalmente la jurisprudencia han tratado de otorgarle una entidad
autónoma a determinados actos del gobierno o de la administración, que singularizados por ciertas
circunstancias, pero mayormente por los móviles que los inspiran, se califican como actos políticos o
de gobierno. Se trata empero de una distinción teórica que inclusive puede llegar a tener en ciertos
casos alguna utilidad conceptual, pero que dentro del sistema constitucional colombiano carece de
apoyo normativo, como quiera que ninguna cláusula de aquélla permite hacer dicha diferenciación,
diferenciación que por mayor que sea el refinamiento a que se llegue, a lo sumo permitiría concluir
que dichos actos de gobierno, constituyen apenas una modalidad de los actos administrativos”. Corte
Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia de Noviembre 15 de 1984.

(14) KELSEN H. TEORIA PURA DEL DERECHO. 16,ed. Ed. Universitaria de Buenos Aires, 1979, p. 135

(15) CORAL QUINTERO, Ignacio. ELEMENTOS CONSTITUCIONALES Y DE TEORIA DEL ESTADO. Ed.
Graficolor, Pasto, 1999, págs., 74 y siguientes.