UNIVERSIDAD FERMÍN TORO

VICE-RECTORADO ACADÉMICO
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO

ÁMBITO JURÍDICO LABORAL DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE

LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN EN EL MARCO DEL
DERECHO VENEZOLANO

Autores: Br. María Elena Hernández

Br. Denis Sosa
Tutora: Abg. Diana Herrera
Asesora: Abg. Thania Giménez

BARQUISIMETO, MAYO DEL 2018

 UNIVERSIDAD FERMÍN TORO
VICE-RECTORADO ACADÉMICO
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO

ÁMBITO JURÍDICO LABORAL DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE

LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN EN EL MARCO DEL
DERECHO VENEZOLANO

Trabajo de Grado presentado como requisito

para optar al título de Abogado

Autores: Br. María Elena Hernández

Br. Denis Sosa
Tutora: Abg. Diana Herrera
Asesora: Abg. Thania Giménez

BARQUISIMETO, MAYO DEL 2018

iii
 DEDICATORIA (I)

A Dios, por siempre darme la fortaleza y el aliento para seguir adelante y soportar
las adversidades presentadas.

A mis padres, por su apoyo, consejos, comprensión, amor, ayuda en los

momentos difíciles, y por ayudarme con los recursos necesarios para estudiar. Me han
dado todo lo que soy como persona, mis valores, mis principios, mi carácter, mi
empeño, mi perseverancia, mi coraje para conseguir mis objetivos.

A mis hermanos, Robert, Jose Manuel, Manuel Alexander y Gabriela Elena

por estar siempre presentes, apoyándome en cada paso que doy.

A mi hijo Santiago Enmanuel, quien ha sido y es mi motivación, inspiración y

felicidad.
A Julio Ángel por sus palabras y confianza, por su amor, apoyo y compresión, por
darme aliento y tiempo para realizarme profesionalmente.
A todos mis amigos y compañeros, que de alguna manera han contribuido para el
logro de mis objetivos.
María Elena Hernández

iv
 DEDICATORIA (II)

A Dios, por darme la oportunidad de vivir y por estar conmigo en cada paso que
doy, por fortalecer mi corazón e iluminar mi mente, y por haber puesto en mi camino
a todas aquellas personas que han sido mi soporte y compañía durante estos Cinco
años que duro mi carrera y que me vislumbra como un futuro profesional del
Derecho.

A mi madre Petra Celestina (QEPD) y mi Padre Narciso Cenobio (QEPD),

por darme la vida, por sus grandes dotes de amor, creer en mí y porque siempre me
apoyaron espiritualmente, y a pesar de que no se encuentran físicamente conmigo,
siento que han estado a mi lado en todo momento, en los momentos de alegría, así
como también en los momentos difíciles, y también sé que este momento hubiera sido
tan especial para ustedes como para mí. Gracias, todo esto se lo debo a ustedes.

A mi amada esposa María Chiquinquirá, a mis hijos Denis Gabriel y Valeria

Andrea, quiero que sepan lo importante y lo que significan para mí, que son la razón
de que día a día me levante para esforzarme por ustedes, por el presente y el mañana,
son mi principal motivación.

A mis sobrinos Verónica, Jesús y Juan Carlos, para que vean en mí un ejemplo a
seguir.

Todos aquellos familiares y amigos, que no recordé al momento de escribir esta

dedicatoria y que ustedes saben quiénes son.

A mis compañeros de estudios, a quienes sin esperar nada a cambio compartieron

sus conocimientos, sus alegrías y su tristeza y que durante estos cinco y largos años
estuvimos unidos y apoyándonos mutuamente y lograr este sueño que hoy se hizo
realidad.

Denis Sosa

v
 AGRADECIMIENTO (I)

A Dios, por su inmenso amor y bondad, por darme sabiduría y perseverancia, por
ser mi guía en este largo camino, a la Divina Pastora por acompañarme, cuidarme y
protegerme como una madre cuida de sus hijos.

A mis padres, por darme la vida, por ser bases fundamentales en mi desarrollo
como persona, por confiar y creer en mí, gracias por estar siempre.

A mi hijo Santiago Enmanuel, por ser mi fuente de inspiración, por darme todos
los días un motivo de lucha, por ser ese impulso a querer superarme y ser un ejemplo
para él; gracias hijo por ayudarme, por apoyarme y por desvelarte conmigo mientras
yo estudiaba.

A mis compañeros de clases y ahora amigos de la vida: Emelida, Jorge,

Lenny, Claudia y en especial a Denis, por ser mi compañero en este trabajo de
grado, no fue fácil pero gracias al apoyo y ánimos cuando todo parecía perdido, lo
logramos.

A Julio Ángel, por tu ayuda y apoyo incondicional fueron fundamentales para mí

en este proyecto, no fue fácil pero siempre estuviste motivándome a seguir adelante.

A la Universidad Fermín Toro y a cada uno de los profesores, que fueron mis
formadores; por ser partícipes en este proceso de aprendizaje que hoy culmino con
éxito.

A todas y cada una de las personas que de alguna u otra manera han estado
presentes en el desarrollo de mi carrera.

A todos se los agradezco desde el fondo de mi alma, mil gracias.

María Elena Hernández

vi
 AGRADECIMIENTO (II)

Cuando comencé a realizar estas palabras de agradecimiento para nuestro Trabajo

de Grado, recordé todos aquellos momentos que pasamos para su realización, es
como relatar una historia en donde recordamos todos esos instantes desde que la
iniciamos hasta que la culminamos: ¿Por qué menciono todo esto?, porque dentro de
esa historia están varios personajes que significaron mucho, sobre todo para mí, los
cuales fueron piezas fundamentales en el desarrollo y feliz término de esta
investigación y de toda mi carrera universitaria. Recuerdo todos esos momentos de
estrés que viví y toda la paciencia que le pedí a nuestro Dios Todopoderoso, para
continuar y seguir adelante y no flaquear en el intento.
Quiero agradecerle primeramente a Dios, por haberme permitido llegar hasta este
punto y haberme dado vida y salud para lograr mis objetivos propuestos, además de
su infinita bondad y amor.
A mi madre Petra Celestina y a mi Padre Narciso Cenobio, para quienes les
pido a dios y a la Virgen Santísima los tenga en su Santa Gloria. Petica como solía
decirle a mi madre, por haberme apoyado desde el cielo en todo momento, por sus
recuerdos, por sus consejos, sus valores inculcado en vida, y por su gran gratitud y
motivación constante que me permitieron ser una persona humilde y sobre todo de
bien, pero más que nada, por su amor.
A mi padre Narciso o mejor conocido como Narso, por los ejemplos de
perseverancia y constancia que lo caracterizaron a él como persona y como padre
ejemplar, mientras gozaba de vida y salud, y que me ha infundado siempre, por el
valor mostrado para salir adelante en situaciones difíciles y por todo el amor
demostrado.
A mi esposa María Chiquinquirá y mis hijos Denis Gabriel y Valeria Andrea,
quienes me inspiraron y motivaron en todo momento y me acompañaron en
situaciones difíciles, y en varias oportunidades hasta altas horas de la noche, en el
desarrollo de la tesis y otras actividades, durante toda mi carrera.
A mis compañeros de clases, Emelida, Jorge, Lenny, Claudia, y en especial a
María Elena por ser mi compañera en este Trabajo de Grado, y para ella mi
agradecimiento; sabemos que fue difícil pero gracias a Dios, al apoyo y al esfuerzo,
cuando todo parecía perdido, lo logramos.
A la Universidad Fermín Toro y a cada uno de los profesores que fueron mis
formadores, por ser partícipes en este proceso de aprendizaje y que hoy culmino de
manera exitosa.
Para todos ellos mi más sincero agradecimiento.
Denis Sosa

vii
 ÍNDICE GENERAL

p.p.

DEDICATORIA (I)……………………………………………………………. iii

DEDICATORIA (II)…………………………………………………….…….. iv
AGRADECIMIENTO (I)………………………………………..…………….. v
AGRADECIMIENTO (II)…………………………………………………….. vi
RESUMEN……………………………………………………………..……… viii
INTRODUCCIÓN………………………………………………………..……. 1

CAPÍTULO I
EL PROBLEMA
Descripción del Tema de Estudio…………………………………….……. 3
Propósitos u Objetivos de la Investigación………………………………… 9
Objetivo General................................................................................. 9
Objetivos Específicos…………………………………………………… 9
Justificación o Relevancia…………………………………………….……. 10
Orientación Metodológica………………………………………………….. 12
Naturaleza de la Investigación…….……………………………………….. 12
Técnicas de Recolección de la Información……………………………...... 13
Técnicas de Análisis e Interpretación de la Información………………….. 15

CAPÍTULO II
REFERENCIAL TEÓRICO QUE SUSTENTA LA
INVESTIGACIÓN
Estudios Previos o Estado del Arte……….………………………………... 17
Consideraciones Generales…………………………………………….…... 21
Orientaciones Teóricas……………………………………………………... 23
Referencias Legales………………………………………………………... 35
Referencias Jurisprudenciales……………………………………………… 39
Definición de Términos……………………………………………………. 41

CAPÍTULO III
POSTURA PERSONAL O PRODUCTO DE LA INVESTIGACIÓN
Conclusiones……………………………………………………………….. 43
Recomendaciones…………………………………………………….…….. 44

REFERENCIAS..……………………………………………………………... 46

viii
 UNIVERSIDAD FERMÍN TORO
VICE-RECTORADO ACADÉMICO
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO

ÁMBITO JURÍDICO LABORAL DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE

LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN EN EL MARCO DEL
DERECHO VENEZOLANO

Autores: Br. María Elena Hernández

Br. Denis Sosa
Tutora: Abg. Diana Herrera
Año: 2018

RESUMEN

La investigación que se presenta tuvo como propósito fundamental analizar el ámbito

jurídico laboral de los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción en el
marco del derecho venezolano, enmarcado en un estudio documental, diseño
bibliográfica y corriente jurídica-dogmática, motivado a las notables dificultades del
derecho administrativo venezolano para ofrecer un concepto válido y universal sobre
lo que debe entenderse por funcionario público, representado en la diferencia del
significado del término funcionario público, servidor público o empleado público, en
contraste con aquellos que son designados a través de un nombramiento para cumplir
funciones de dirección; realizado conforme al desarrollo de los siguientes objetivos
específicos: 1) Estudiar el alcance de la situación laboral de los funcionarios públicos
en el desempeño de cargos de libre remoción según la doctrina y legislación, 2)
Conocer los criterios jurisprudenciales del Tribunal Supremo de Justicia en materia de
situación laboral de los funcionarios públicos en el desempeño de cargos de libre
remoción, y 3) Explicar las incidencias de la situación laboral de los funcionarios
públicos en el desempeño de cargos de libre remoción de acuerdo a los casos
presentados en la administración pública. Se concluyó, que dentro de la función
pública el funcionario de libre nombramiento y remoción, es aquel que se le ha
conferido una estabilidad laboral relativa, en virtud a que éstos son asignados a un
cargo para el desempeño de una función específica dentro de cualquier nivel de este
tipo de entidades de trabajo y donde el patrono es el Estado venezolano, además de
ser retirados en el momento que el empleador lo requiera sus servicios, encontrándose
previsto en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002).

Descriptores: Funcionarios, Públicos, Libre, Nombramiento, Remoción.

ix
 INTRODUCCIÓN

Dentro de la estructura funcional del Estado, la administración pública deberá

prever planes y programas viables dirigidos a satisfacer las necesidades de la
población en materia de defensa, justicia, policía, tránsito, servicios públicos, entre
otros. Es así, como la gestión de la administración pública en todos sus niveles
conforme a sus competencias designadas a través de la norma, deberá contar con un
brazo motor dinámico, ético y con valores democráticos, en aras de asegurar la
calidad de vida y la seguridad ciudadana que demandan los ciudadanos.
En este contexto, tomando como fundamento las bases doctrinales del derecho
público-administrativo, la prestación de estos servicios se configura como un
elemento unificador o casi inherente del ejercicio de la actividad administrativa
pública en general, la cual deberá estar enmarcada igualmente dentro del marco de
un nuevo modelo de Estado, que deberá evolucionar de acuerdo a los cambios
económicos y sociales presentados en el país en los últimos tiempos.
Al respecto, en los artículos 144 al 149 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (2009), se presenta como la regulación destinada a la
relación de empleo con la Administración Pública, representada por el Poder
Ejecutivo, los demás órganos del Poder Público, regidos de manera indistinta por
múltiples regímenes, por cuanto no se da uniformidad para todos los organismos
públicos aplicables en los niveles nacional, estadal y municipal, destacado además los
deberes y derechos de los funcionarios públicos de la Administración, ingreso,
ascenso, traslado, suspensión y retiro, de manera general, uniforme y abstracta.
Por todo lo antes mencionado, el presente estudio se destina a analizar el ámbito
jurídico laboral de los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción en el
marco del derecho venezolano, derivado a la naturaleza jurídica en la asignación y
desincorporación de este tipo de personal dentro de la administración pública, el cual
cumple una importante función en los cargos donde se desempeña como director y
responsable de la gestión eficiente de las políticas públicas; siendo éste desarrollado a
 2

través del presente estudio que se encuentra estructurado en tres (3) capítulos de la
siguiente manera:
En el Capítulo I, El Problema: conformado por la descripción del tema de estudio,
los propósitos u objetivos de la investigación, la justificación o relevancia, así como
la orientación metodológica que permitió su desarrollo, encontrándose la naturaleza
de la investigación, técnicas de recolección de la información y las técnicas de
análisis e interpretación de la información.
Igualmente, el Capítulo II, denominado Referencial Teórico que sustenta la
Investigación: estructurado por antecedentes investigativos, consideraciones
generales, referencias teóricas jurídicas relacionadas a los objetivos específicos
establecidos en el presente estudio, referencias legales, referencias jurisprudenciales y
la definición de términos básicos.
Por su parte, en el Capítulo III, Postura Personal o Producto de la Investigación:
donde se señala las conclusiones y recomendaciones arrojadas en el estudio. Por
último, la bibliografía utilizada para el desarrollo de cada uno de los objetivos
enunciados en el presente Trabajo de Grado.
 CAPÍTULO I
EL PROBLEMA

Descripción del Tema de Estudio

En la filosofía universal se hace necesario realizar aproximación histórica de la

adopción del término “burocracia”, para establecer la relación con el funcionario
público, en palabras de Lares (2010), señala que:
La incorporación de hombres abocados a la función pública, desde la
antigüedad, trajo consigo que se fuera conformando un cuerpo de funcionarios
y empleados de la administración estatal, provistos de gran influencia social;
ejemplos de este hecho son los casos de Grecia y Roma, en sus tiempos de
mayor esplendor militar, En el siglo XVIII, los fisiócratas franceses bautizaron
a este cuerpo de hombres dedicados a la función pública, como burocracia
(p.305).

Lo expresado por el autor, se relaciona con la adopción del término, el cual tuvo
pleno desarrollo a partir de los postulados del fisiócrata francés Vincent de Gournay,
quien acuñó el término a mediados del siglo XVIII, para referirse al poder del cuerpo
de funcionarios y empleados de la Administración estatal en la monarquía absoluta y
lo relacionó con el poder de la monarquía, que luego sirvió para identificar a la
burocracia con el absolutismo y más tarde autoritarismo, estableciendo de esta forma
que burocracia se refiere a una clase social, según lo expresado por Ossorio (2010),
“Burocracia: Clase social formada por los empleados públicos. Influencia excesiva o
abusiva que éstos, por su número o por su actuación, ejercen en la administración
pública y que repercute en perjuicio de las actividades privadas” (p.165).
Es importante resaltar, según lo mencionado por el autor, que esta clase era
caracterizada por ser conformada solamente por personas con cargos dentro de una
organización administrativa denominados actualmente como funcionarios públicos,
considerados de forma genérica como servidores públicos, quienes conforman un
estrato social específico, por ejercer funciones dentro de la organización del Estado.
 4

Dentro de esta línea de pensamiento, la organización pública fue evolucionando junto

con la concepción social de burocracia, y cada vez más el término se convertía en
expresión del poder público hasta concebirse en la actualidad como un modelo de
organización y un método de gestión. Considerando la apreciación que realiza Diez
(2007), en lo siguiente términos:
La burocracia ya no se considera una forma de dominación, sino un modelo de
organización y un método de gestión, un principio de técnica administrativa y
de organización. En esa medida, no puede decirse que sea ni buena ni mala: es
un método aplicable a distintas esferas de la actividad humana (p.30).

Visto de la manera de este pensador, proporciona una serie de parámetros, que

sirven como mecanismos de control tales como la jerarquización institucional, la
delegación de funciones, la reglamentación de dichas funciones y el control de sus
actuaciones. Lo anterior es resultado del desarrollo de la llamada teoría de la
administración pública, en la cual se establece que la burocracia lejos de su negativa
aceptación por la sociedad dentro de la organización administrativa, juega un papel
esencial para su funcionamiento, llegando de esta forma a construir a través de la
doctrina el llamado “derecho burocrático”; el cual tiene como principal función la
relación entre el Estado y sus servidores.
De esta manera, existen precedentes de las diferentes formas de organización que
puede adoptar la administración pública, para ello, se recurrirá al análisis de la
organización administrativa desde la ciencia de la administración, una rama del
conocimiento en formación, cuyos postulados brindan las pautas necesarias para
entender el fenómeno administrativo, la razón de lo anterior, se encuentra en que no
basta solo en conocer el fundamento normativo de la actividad administrativa, sino
también las técnicas de organización y funcionamiento que permiten realizar de
manera eficaz la satisfacción de las necesidades del administrado, que en definitiva es
un interés colectivo.
En expresión de Serras (2002), considera a la ciencia de la administración como
una herramienta analítica y expresa que: “la ciencia de la administración analiza los
problemas relativos a la organización y actuación futura de la administración pública,
sus principios y normas racionales” (p.149). De modo que, esta ciencia aporta una
 5

visión diferente del fenómeno administrativo, y mediante la ciencia de la

administración se realiza un análisis más amplio de la administración pública. Esta
interpretación es necesaria, para entender como los fenómenos de la administración
repercuten en el derecho, la razón se encuentra en las ideas de Mosher y Cimmino
(2001), quienes expresaron:
El esquema jurídico no ayuda siempre a comprender los problemas
organizativos, y algunas veces constituye un obstáculo para la introducción de
cambios, remedios, reformas internas que se han hecho necesarias por las
condiciones objetivas y subjetivas en que actúa la administración (p.48).

Precisamente, la vinculación de la administración pública a sus actos anteriores, es

un mecanismo que la administración realiza, pero a la luz del derecho administrativo,
esta vinculación pierde firmeza frente a la existencia de una legalidad, que deja de
lado la realidad administrativa, por ello la ciencia de la administración se presenta
con un esquema de análisis complementario al estudio del precedente administrativo
dentro del derecho.
Sin embargo, según Mena (2005): “las relaciones que regula el derecho
administrativo, no solo se limitan a la relación entre el Estado y sus administrados; su
margen de aplicación es mucho más amplio comprendiendo también las relaciones
tanto interorgánicas como interadministrativas” (p.60). Se puede apreciar de acuerdo
a lo destacado por el autor, que el derecho administrativo no se limita a un solo tipo
de relaciones, al contrario dentro del llamado derecho administrativo, existe una
multiplicidad de relaciones que regula el derecho y que poseen sus particularidades,
por tanto el derecho administrativo tiene una función diferente para cada caso.
Por su parte, la brecha que divide al ámbito de la ciencia de la administración y el
derecho administrativo es menos estrecha de lo que se piensa; porque mientras los
actos externos de la administración están regulados por el derecho administrativo,
cuando se analiza la actividad interna de la administración, el derecho se limita a
establecer el sistema de legalidad, y no analiza el fenómeno completo de los actos
internos que inciden dentro del proceso de decisión de la administración pública.
Ahora bien, este sistema de legalidad del derecho ha sido consagrado en la Carta
de las Naciones Unidas, El principio del estado de derecho abarca elementos que
 6

atañen al desarrollo de las relaciones entre Estados. Los principales órganos de las
Naciones Unidas, como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, cumplen a
ese respecto funciones esenciales, que se derivan de las disposiciones de la Carta y
requieren la adopción de medidas de conformidad con ellas. En tal sentido, la
Organización de las Naciones Unidas (2004), planteó con respecto al Estado de
Derecho lo siguiente:
Para las Naciones Unidas, el concepto de Estado de derecho ocupa un lugar
central en el cometido de la Organización. Se refiere a un principio de gobierno
según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas,
incluido el propio Estado, están sometidas a unas leyes que se promulgan
públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia,
además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de
derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medidas para garantizar el
respeto de los principios de primacía de la ley, igualdad ante la ley, rendición de
cuentas ante la ley, equidad en la aplicación de la ley, separación de poderes,
participación en la adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y
transparencia procesal y legal (p.2).

De acuerdo a lo planteado, la ONU como organización internacional trabaja para

apoyar un marco de promoción del estado de derecho en los países, que incluya una
Constitución o norma equivalente, como ley suprema del país; un marco jurídico
claro y coherente y su aplicación; instituciones judiciales, de gobernanza, seguridad y
derechos humanos sólidas, bien estructuradas y financiadas, capacitadas y equipadas;
procesos y mecanismos judiciales de transición, y una sociedad pública y civil que
contribuya al fortalecimiento del estado de derecho y asegure la rendición de cuentas
de las instituciones y los funcionarios públicos.
Todo lo puntualizado con anterioridad, es un preámbulo para tratar la temática
generadora de esta investigación vinculada a la situación laboral de los funcionarios
públicos en el desempeño de cargos de libre remoción en el marco de la legislación
venezolana. Es un tema de sostenida actualidad, dado que el estado tiene la
característica de ser el principal empleador. Es importante señalar, que la Ley de
Carrera Administrativa (1975), constituye el instrumento mediante el cual se
establece el marco jurídico para el desempeño de la función pública, con miras a la
implantación de un sistema organizado de administración de personal, que garantice a
 7

los funcionarios el derecho a la estabilidad, el respeto a sus derechos y el goce de un

sistema de seguridad social.
Dicha Ley, cumple con las expectativas de ser el instrumento eficaz para el logro
de esas aspiraciones, sobre todo para tener la certeza de la estabilidad en el
desempeño del cargo aquellos funcionarios de carrera que se desempeñan en forma
regular y satisfactoria. No obstante, en múltiples oportunidades los servidores del
Estado, aún con sentencias que le son favorables, no han logrado el reconocimiento
de sus derechos. En el presente trabajo se analizará los derechos que la Ley de
Carrera Administrativa (ob.cit.), el Reglamento General de la Ley de Carrera
Administrativa (1999) y la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002), que
otorgan a los funcionarios públicos, los derechos comunes y exclusivos de los
funcionarios públicos de carrera en el desempeño de cargos de libre remoción.
Por otra parte, es importante ahondar en cuanto al concepto de funcionario
público, en la doctrina no existe criterio unánime en la definición, sin embargo
convergen en un punto específico y es su característica más relevante, es decir; su
desempeño de la función pública. Al respecto, Lares (ob.cit.), hace su definición de
funcionario o empleado público, luego de señalar que “carece de utilidad en nuestra
legislación la distinción entre funcionario o empleado público, los define como los
individuos que en razón de nombramiento de autoridad competente o de otro medio
de derecho público, participan en el ejercicio de funciones públicas, al servicio de las
entidades públicas estatales” (p.378). A tal efecto, Lares (ob.cit.), descifra los diversos
elementos de su definición cuando destaca:
Es necesario que el ingreso a la Administración Pública se realce en virtud de
nombramiento de la autoridad competente, de elección popular o del cuerpo
calificado para ello, de sorteo o de otro sistema autorizado por las leyes que
rijan la materia, que son naturalmente normas de derecho público (p.380).

Desde este punto de vista, el funcionario público es uno de los actores de mayor
importancia dentro de la estructura burocrática estatal del país y tiene
responsabilidad, ello si se tiene en cuenta la característica especial de su labor, frente
a los órganos de control del Estado. Por lo tanto, el funcionario público es la persona
que presta sus servicios al Estado, previo nombramiento o elección popular a los
 8

funcionarios públicos la ley les otorga un poder de decisión con la finalidad de

concretar los fines del interés social.
Sin embargo, el derecho administrativo venezolano manifiesta notables
dificultades para ofrecer un concepto válido y universal sobre lo que debe entenderse
por funcionario público y podría atribuirse estas dificultades, entre otras tantas, a la
diferencia del significado vulgar del termino funcionario público con el concepto
jurídico, la equiparación que hacen algunos autores del termino funcionario público
con el de servidor público o empleado público, la imprecisión conceptual respecto de
los autores que diferencian los conceptos de funcionario público o servidor público, a
lo que se suma las diferentes definiciones del indicado concepto que hacen las propias
leyes; todo lo cual, determina que no exista un concepto universal, por lo menos, a
nivel de jurisdicción interna, de funcionario público.
En consecuencia, los funcionaros públicos que ejercen cargos de libre
nombramiento y remoción, han sido establecidos con el fin de que la administración
pública cuente con trabajadores en su caso, para que atiendan las actividades propias
de sus despachos u oficinas con la confianza de que las actividades que realicen
tengan la mayor discrecionalidad posible para la ejecución de las mismas, y es por
ello que desde la antigüedad se ha regulado esta actividad por parte de funcionarios o
trabajadores adscritos a despachos presidenciales, ministeriales y direccionales.
Dentro de este marco de ideas, los funcionarios que ostenten cargos de libre
nombramiento y remoción pueden ser removidos de sus cargos cuando así su jefe
inmediato lo solicite por ser este un cargo de confianza y así debe determinarlo el
acto administrativo por medio del cual se le remueva. En este orden de ideas, en la
Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 19 destaca: “Serán funcionarios
de libre nombramiento y remoción, aquéllos que son nombrados y removidos
libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en la Ley”.
Cabe destacar, que la remoción de estos funcionarios es una potestad discrecional
de su jefe y la misma, no necesita de una sanción como consecuencia de un
procedimiento disciplinario previo, por lo tanto, para proceder a remover a un
funcionario de libre remoción, no se requiere la apertura de un procedimiento por
 9

falta del funcionario, ya que al no imputársele falta alguna, no existe la necesidad de

que el mismo se defienda, basta la voluntad de su superior para que cese la relación
entre el funcionario y el ente administrativo para que proceda la remoción, siempre
atendiendo a la naturaleza de confianza que reviste determinado cargo.
Finalmente, partiendo de los criterios expresados, el investigador tuvo como
propósito, plantearse una investigación de tipo documental con diseño bibliográfico,
con el objetivo de analizar la situación laboral de los funcionarios públicos de carrera
en el desempeño de cargos de libre remoción en el marco de la legislación
venezolana.
En atención al estudio que se realizará, surgieron de las siguientes interrogantes:
¿Cuál será el alcance de la situación laboral de los funcionarios públicos de carrera en
el desempeño de cargos de libre remoción según la doctrina y legislación?, ¿En qué
consisten los criterios jurisprudenciales del Tribunal Supremo de Justicia en materia
de situación laboral de los funcionarios públicos de carrera en el desempeño de
cargos de libre remoción?, ¿Cuáles son las incidencias de la situación laboral de los
funcionarios públicos de carrera en el desempeño de cargos de libre remoción de
acuerdo a los casos presentado en la administración pública.

Propósitos u Objetivos de la Investigación

Objetivo General

Analizar el ámbito jurídico laboral de los funcionarios públicos de libre

nombramiento y remoción en el marco del derecho venezolano.

Objetivos Específicos

1. Estudiar el alcance de la situación laboral de los funcionarios públicos en el

desempeño de cargos de libre remoción según la doctrina y legislación.
 10

2. Conocer los criterios jurisprudenciales del Tribunal Supremo de Justicia en

materia de situación laboral de los funcionarios públicos en el desempeño de
cargos de libre remoción.
3. Explicar las incidencias de la situación laboral de los funcionarios públicos en el
desempeño de cargos de libre remoción de acuerdo a los casos presentados en la
administración pública.

Justificación o Relevancia

El presente estudio es un tema novedoso que cobra relevancia, pues en el

preámbulo de la Constitución República Bolivariana de Venezuela (1999) y su
posterior reforma del año 2009, Venezuela adoptó un nuevo modelo de organización
jurídica y política, transformándolo en un Estado Democrático y Social de Derecho y
de Justicia, el cual tiene como valores superiores al de su ordenamiento jurídico y de
su actuación, como la libertad, la justicia y la preeminencia de los derechos humanos.
Bajo este razonamiento, la situación laboral de los funcionarios públicos en el
desempeño de cargos de libre remoción en el marco de la legislación venezolana,
constituye una temática relevante dentro del derecho administrativo, dado que el
tema tratado, resulta de interés colectivo por los elementos respecto a su alcance, los
criterios jurisprudenciales del Tribunal Supremo de Justicia e incidencia en los cargos
de libre nombramiento y remoción dentro de la administración pública en todos sus
niveles.
Desde el punto de vista conceptual y metodológico, la investigación aportará
elementos que fundamentarán estudios posteriores, debido a que el tema ha sido
objeto de discusión en distintos escenarios en el país, lo cual incide positivamente en
que un estudio de esta naturaleza, hará posible el establecimiento de elementos
jurídicos para que otras investigaciones puedan tomar como referencia y antecedente
este estudio; además, los resultados que se obtendrán, tendrán trascendencia como
base para que otros investigadores desarrollen sus investigaciones.
 11

Bajo la perspectiva jurídica, la realización de este estudio permitirá aportar

nuevos conocimientos acerca de un aspecto fundamental de la realidad, lo cual
beneficia a los estudiosos de las ciencias jurídicas. De igual manera, la realización de
este trabajo servirá como sustento teórico y fuente de información a futuras
investigaciones, realizadas tanto en la Universidad Fermín Toro como en otras casas
de estudio. Por otra parte, debido a que en la investigación se analizará la aplicación
de un derecho fundamental en un proceso administrativo seguido en los tribunales
venezolanos, su realización beneficiará a la administración de justicia, en razón de las
recomendaciones que se formularán para la solución de la problemática planteada.
Es conveniente puntualizar, que este estudio será de gran beneficio para quienes
estén interesados en la temática. Asimismo, el estudio se justifica, por la incidencia
que tiene en el mundo del derecho. Por otra parte, sus resultados podrán servir de
pauta y antecedente para que otros investigadores lo citen en los estudios futuros que
realicen, así como a fin de extrapolar las metodologías empleadas en forma creativa a
otros estudios.
Asimismo, esta investigación se encuentra enmarcada en el Polo I la cual es
Estudiar la Violencia para Promover la Paz, en cuanto a que la paz es una añoranza
del ser humano que surge desde el mismo momento en que por intereses
contradictorios, y en conflicto, pierde la posibilidad de dialogar y solucionar sus
diferencias, bajo un clima de entendimiento y cooperación. Como valor, la paz es
esencial en la existencia del hombre, ya que afecta todos los escenarios en su vida y
como concepto, es uno de los que alcanza el mayor grado de consenso en el mundo
globalizado actual, a pesar de la gran contradicción que existe entre esta aspiración
universal y la realidad, donde su ámbito está constituido por la violencia y el Estado,
basándose en la importancia de la investigación que sería a la línea a seguir del cual
el nombre del proyecto sería Estado Social de Derecho y sus Implicaciones, en donde
se establecería la situación laboral de los funcionarios públicos de carrera el cual
desempeñan cargos de libre nombramiento y remoción en el marco de la legislación
venezolana.
 12

No obstante, en cuánto al eje dentro del cual es el derecho laboral, este contiene
las reglas sobre los empleados de libre nombramiento y remoción, dándole un
enfoque a su estabilidad laboral y la inamovilidad que tipifica nuestra carta magna.
En este mismo orden de ideas, la línea de investigación correspondiente a este trabajo
de grado, es la violencia estructural que comprende las desigualdades que se
encuentran relacionadas con la estructura social, jurídica y política.

Orientación Metodológica

Atendiendo a las características del estudio y a los objetivos propuestos, esta

investigación se encuentra enmarcada dentro de la modalidad de un estudio
documental con un enfoque bibliográfico, ya que se basa principalmente en la
recolección de información a través de la recolección de material, selección,
organización y análisis del mismo, relacionando con el objeto de estudio, que
permitió una revisión crítica de las diversas posturas y enfoques para analizar la
temática.

Naturaleza de la Investigación

Partiendo del criterio de Tamayo y Tamayo (2009), el diseño de la investigación es

“el planteamiento de una serie de actividades sucesivas y organizadas que debe
adaptarse a las particularidades de cada investigación y que nos indican los pasos y
pruebas a efectuar y las técnicas a utilizar para recolectar y analizar datos” (p.14). En
este orden de ideas, con relación al diseño o estrategia general que se adopta para
responder al problema planteado. La investigación se enmarcará en un estudio de tipo
documental, en cual según Arias (2012) refiere:
La investigación documental es un proceso basado en la búsqueda,
recuperación, análisis, crítica e interpretación de datos secundarios, es decir, los
obtenidos y registrados por otros investigadores en fuentes documentales:
impresas, audiovisuales y electrónicas. Como en toda investigación, en el
propósito de este diseño es el aporte de nuevos conocimientos (p.27).
 13

De acuerdo a lo anterior, esta investigación correspondió al diseño documental,

porque la información fue tomada de fuentes secundarias: trabajos realizados por
otros investigadores, textos jurídicos, leyes, sentencias y documentos electrónicos, los
cuales fueron revisados de manera sistemática, rigurosa y profunda para llevar el
análisis de diferentes fenómenos.
Por otra parte, según Bavaresco (2008), el análisis es: “La descomposición de un
todo en sus elementos, la observación y examen de un hecho en particular. Es
necesario conocer la naturaleza del fenómeno y objeto que se estudia y comprender
su esencia” (p.31). En lo que respecta al nivel o al grado de profundidad con que fue
abordado el fenómeno objeto de estudio, la presente investigación fue descriptiva,
considerada por Arias (ob.cit.) como: “La caracterización de un hecho, fenómeno,
individuo o grupo, con el fin de establecer su estructura o comportamiento” (p.24).
De la cita anterior se entiende que se estudiara el principio de la tutela judicial
efectiva para establecer su estructura.
Por otra parte, en cuanto al enfoque o punto de vista bajo el cual se examinó el
tema objeto de estudio, esta investigación tuvo un enfoque jurídico dogmático, debido
a que se analizaron postulados normativos ya formulados de orden constitucional y
legal, además de su aplicación a la solución de los conflictos para los cuales fueron
creados.

Técnicas de Recolección de la Información

Para Arias (ob.cit.), se entiende por técnica: “ el procedimiento o forma particular

de obtener datos o información” (p.67), concibiéndose con ello, que la elaboración de
este trabajo requirió el empleo de las técnicas que más se correspondan con el tema
objeto de estudio, los objetivos trazados y el diseño de investigación adaptado en
razón a lo mencionado, y debido a que la presente investigación tuvo un diseño
bibliográfico, para la recolección de la información se utilizaron las técnicas de la
observación documental y la presentación resumida de textos, las mismas son propias
de este tipo de estudio.
 14

Observación Documental

Es importante señalar, que la observación documental es una técnica

frecuentemente empleada en las investigaciones bibliográficas sobretodo en el área
jurídica, porque resulta de utilidad para obtener las ideas o contenidos centrales de las
diversas fuentes escritas consultadas. Para la obtención de la información relevante a
esta investigación, se efectuó una lectura preliminar o exploratoria, lectura analítica y
el subrayado, con la finalidad de apreciar los aspectos más importantes del material
examinado y obtener los datos necesarios.
En relación a la lectura exploratoria Balestrini (2009), argumenta que es utilizada
en la investigación documental, plantea que “permite notificar o rectificar la utilidad
que la fuente reporta a nuestra investigación” (p.62). De allí, en la presente
investigación se utilizó esta técnica para cada documento revisado acerca de la
temática y autores con vista a determinar las fuentes para la elaboración de citas
textuales o parafraseo, sustentando de esta manera la posición de la investigadora en
el desarrollo del estudio.
Se precisa en cuanto a la lectura analítica para la postura de Balestrini (ob.cit.) “la
lectura analítica implica separar las partes que conforman las fuentes, distinguiendo
lo esencial de lo secundario, los hechos, de las opiniones las evidencias de los
supuestos, lo lógico de lo absurdo y la verdad del error” (p.63). Esta técnica permitió
separar los textos y documentos que sustentaron la investigación, mediante la
interpretación y comprensión del contenido de acuerdo a los enfoques y opiniones
planteadas. También se utilizó la técnica del subrayado a lo que Hochman (2010)
indica:
El subrayado se utiliza para determinar la lectura del plan real de las ideas de un
autor. En la primera lectura del texto se van subrayando las ideas principales
para luego aislarlas rápidamente del resto del trabajo y reestructurarlas en un
plan lógico o real de la obra o para resumir la misma (p.18).

De igual manera, el subrayado se utilizó para resaltar las notas y puntos más
importantes, facilitando a los investigadores la identificación de aspectos de especial
interés en el tema tratado referido al ámbito jurídico laboral de los funcionarios
 15

públicos de libre nombramiento y remoción en el marco del derecho venezolano.

Igualmente, se tomó en cuenta el fichaje, utilizado según Balestrini (ob.cit.), para
“recoger los datos localizados en las fuentes documentales, se emplean las fichas. En
las fichas se recoge la información que puede sustentar o contradecir el trabajo
intelectual” (p.10). Esta técnica agilizó la realización del índice bibliográfico, además
permitió una mejer organización de la información.

Presentación Resumida de Textos

Para este estudio se empleó también la técnica de la presentación resumida de

textos, para establecer de una manera sintetizada los argumentos fundamentales de
los libros y obras jurídicas que serán examinados, la cual permitió plasmar de manera
fiel y sintetizada las ideas básicas que contienen las obras consultadas en un texto
interpretado. Al respecto, Arias (ob.cit.) señala:
La presentación resumida consiste en dar testimonio fiel de las ideas contenidas
en un texto. Esta presentación debe seguir esencialmente la estructura de un
texto, de manera que la persona que lo lea obtenga un conocimiento preciso y
completo de sus ideas básicas, partiendo del resumen efectuado. Este modelo de
trabajo se basa en la capacidad de síntesis del autor (p.52).

Es relevante destacar, que por medio de esta técnica, se resumieron las ideas
básicas e importantes extraídas de los documentos y textos que darán referencias
contenidas en las fuentes consultadas sobre la situación laboral de los funcionarios de
carrera en el desempeño de cargos de libre nombramiento y remoción en el marco de
la legislación venezolana. De esta forma, la mencionada técnica resultó muy útil a la
investigación documental, porque permitió obtener de manera precisa las ideas
centrales de los textos examinados con lo cual se facilitara la elaboración del soporte
teórico del presente estudio.

Técnicas de Análisis e Interpretación de la Información

Una vez que se recolectara la información, fue necesario aplicar las técnicas
adecuadas que permitieron interpretar los datos obtenidos de las diversas fuentes
 16

documentales consultadas a los fines de dar respuestas a las interrogantes planteadas

al inicio del estudio. En esta investigación se utilizaron las técnicas del resumen
analítico y análisis crítico.

Resumen Analítico

Este procedimiento tiene como meta principal, el desarrollo de la capacidad de

análisis, pero también implica realizar una forma de síntesis que se reduce a lo
conceptual y se desenvuelve analíticamente. La aplicación del resumen analítico,
permitirá conocer la estructura de los datos y precisar sus contenidos básicos.

Análisis Crítico

Esta técnica tuvo como propósito evaluar el contenido informativo de las fuentes
documentales y desarrollar las ideas en forma lógica. Se trata de un mecanismo de
interpretación de la información, mediante el cual, el investigador logra apreciar el
desarrollo lógico de las ideas planteadas en el texto y también podrá conocer la
cohesión ideológica de las opiniones de los autores consultados.
 CAPÍTULO II
REFERENCIAL TEÓRICO QUE SUSTENTA LA
INVESTIGACIÓN

La dinámica de la creación de conocimiento científico, requiere de la aplicación de

métodos científicos con el propósito de buscar primeramente la información acerca
de una realidad o ámbito de contextualización, aplicando entendimiento, verificación
y explicación del fenómeno objeto de estudio, a través de diferentes fuentes primarias
y secundarias bien sea en libros, revistas, periódicos, publicaciones, artículos
científicos, leyes, contenidos de internet, entre otros; indagando de esta manera, el
estudio del conocimiento con un criterio abierto, honesto, ético y moral.
Al respecto, Hernández y otros (2011), refieren que en el marco teórico o
referencial “se detallan las actividades que un investigador lleva a cabo para la
detección, obtención y consulta de la literatura pertinente y estudios que anteceden al
problema de investigación planteado” (p.21). En base a este señalamiento,
seguidamente se exponen de manera cronológica algunos estudios previos realizados
a nivel internacional y nacional, relacionados al ámbito jurídico laboral de los
funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción en el marco del derecho
venezolano.

Estudios Previos o Estado del Arte

A nivel internacional, Crozier (1997), en una ponencia presentada en el I Congreso

Interamericano del Centro Latinoamericano para la Administración del Desarrollo
(CLAD), planteó que se estaba viviendo una verdadera revolución, no solamente en
las actividades humanas materiales e inmateriales desde las actividades del trabajador
asalariado hasta las del empleado oficinista, sino también en el funcionamiento de los
sistemas de relaciones de poder.
 18

De acuerdo a lo expresado por el autor, el sistema burocrático creador de la

estructura del aparato colectivo de toma de decisiones, ha tenido un gran impacto
sobre el sistema industrial, pero no ha logrado ajustarse a las exigencias de la presente
era totalmente nueva y diferente, obligandolo a funcionar dentro de un nuevo
paradigma, que pudiera llamarse la cultura de la gestión pública, planteando de tal
forma que el razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público,
obediente que ejecuta las decisiones adoptadas mediante el debido proceso
democrático, no se ajusta a la nueva realidad.
El orden de capas burocráticas superpuestas, resulta demasiado engorroso para ser
aplicado a la complejidad del mudo actual. De allí, la importancia de la
argumentación de Crozier (ob.cit.), porque sus investigaciones lo han llevado a
plantear que la clave para ser del cambio un éxito está en una revolución, la cual debe
obrarse en el comportamiento gerencial, para poder responder a la complejidad, la
gerencia debe cambiar su modo de razonar. Este estudio es de utilidad para la
investigación que se realiza, ya que desde el punto de vista histórico ubica al
empleado dentro del sistema burocrático de la gestión pública, por tanto se relaciona
como antecedente necesario para su revisión con la finalidad de entender el proceso
histórico paradigmático del funcionario en las organizaciones.
A nivel nacional, Romero y Marcano (2014) en su investigación titulada:
“Incidencias en los Derechos Laborales de los Trabajadores Tercerizados frente al
Concurso como vía de Ingreso a la Administración Pública Venezolana”, realizada en
la Universidad Privada Rafael Belloso Chacín en el estado Zulia; con la finalidad de
mostrar un análisis crítico descriptivo de cómo incide el concurso como vía de
ingreso a la administración pública sobre los derechos laborales de los trabajadores
tercerizados, considerando que por disposición de la Ley Estatutaria (2002), el
régimen aplicable al personal contratado es la legislación laboral y el respectivo
contrato.
En cuanto a la metodología aplicada, se trató de un estudio jurídico documental,
ejecutado sobre la base y apoyo bibliográfico, recabando la información de fuentes
documentales. Para responder a los objetivos específicos planteados, se procedió a
 19

organizar los contenidos de acuerdo con cada uno de los mismos, extrayendo de las
leyes, la doctrina y la jurisprudencia, los planteamientos esenciales para ser
analizados y discutidos por el investigador a los fines de identificar los derechos
laborales de los trabajadores en el ordenamiento jurídico venezolano, examinar el
régimen jurídico aplicable para el ingreso de trabajadores tercerizados y analizar los
criterios jurisprudenciales sobre el ingreso del personal a la administración pública en
Venezuela.
En este orden de ideas, se realizó un análisis de contenido de los documentos
recopilados, se empleó la hermenéutica jurídica, a los fines de interpretar los
instrumentos legales analizados. Se concluyó que todos los ciudadanos tienen derecho
de participar libremente en la administración pública, sin más limitaciones que las
establecidas constitucionalmente y en la Ley del Estatuto de la Función Pública
(ob.cit.). Es importante acotar, la relación de este trabajo de grado con el estudio que
se realiza desde el punto de vista temático, aportó ideas sobre los derechos laborales
de los trabajadores en la administración pública venezolana y desde el punto de vista
metodológico, orientó en base a la metodología documental y el empleó de la
hermenéutica jurídica.
Por otra parte, Camba y Govea (2013), en su trabajo de investigación “El
Régimen Venezolano de la Función Pública y su incidencia en la Gerencia de
Personal ante la crisis del Pensamiento Administrativo Tradicional”, en la
Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín de la ciudad de Maracaibo. El propósito del
estudio fue analizar el régimen normativo que regula la función pública en Venezuela
y su incidencia en la gerencia de personal ante la crisis del pensamiento
administrativo tradicional, con este fin se realizó una investigación de tipo
documental.
Entre las conclusiones del estudio, se identificaron las principales características
de los distintos instrumentos normativos que establecen las bases regulatorias del
sistema de administración del régimen de la función pública dentro de las
organizaciones venezolanas. Además, se explicaron las características que definen los
procesos de transformación del paradigma de la administración tradicional y la
 20

formulación de nuevos enfoques gerenciales capaces de optimizar la gerencia de la

función pública dentro de las organizaciones públicas, acorde con las exigencias que
demanda la crisis del pensamiento administrativo tradicional.
Por otra parte, se demostró que en Venezuela existe un marco normativo regulador
de las relaciones laborales que establece el régimen orientador de todos los procesos
de la administración de personal, el cual se debate entre la rigidez, característica de la
naturaleza jurídica, y la flexibilización exigida por el entorno en el cual se mueven las
organizaciones en la actualidad. Se precisa la relevancia de este estudio a esta
investigación, pues desde el punto de vista teórico, aporta elementos significativos en
cuanto al régimen venezolano y los distintos instrumentos normativos que establecen
las bases regulatorias del sistema de administración de la función pública dentro de
las organizaciones venezolanas.
Igualmente, Habalian (2014), en su trabajo de investigación sobre “Las
Situaciones Administrativas de los Funcionarios Públicos Nacionales”, presentado
para optar al título de Especialista en Derecho Administrativo en la Universidad
Bicentenaria de Aragua, con el propósito de realizar un análisis de hechos y
situaciones administrativas presentadas por los funcionarios públicos, con el finalidad
de dar respuesta a las necesidades presentadas en esta materia. En este orden de ideas,
la investigación se enmarcó dentro de la metodología de carácter documental
dogmática.
Se concluyó que los funcionarios, como personas al servicio del Estado tienen
deberes, derechos y obligaciones que le permiten obtener ese fuero de funcionario
público, pero tomando en cuenta que este se tiene que apegarse al régimen
disciplinario establecido en los Estatutos de la Función Pública, con el objeto de
prestar un mejor servicio para la sociedad. Asimismo, se consideró que el Estado debe
formular aspectos positivos mediante la profesionalización del funcionario con el
objeto de lograr un óptimo desempeño del mismo.
Por otra parte, se determinó que el Estado como patrono, debe formular aspectos
positivos mediante la profesionalización del funcionario público, con el objeto de
lograr un óptimo desempeño. Es importante señalar que el aporte de esta
 21

investigación al estudio que se realiza, se evidenció en el orden temático en cuanto a

la conceptualización y funciones que se argumenta con respecto al funcionario
público.

Consideraciones Generales

Dentro de los fundamentos filosóficos del Derecho, se encuentra el estudio y

análisis de la normativa legal que fundamenta un Estado y sus instituciones, la
organización y las competencias de los poderes, así como los derechos, garantías y
obligaciones individuales y colectivas de los ciudadanos de una Nación, siendo esto
conformado en el Derecho Constitucional, con base a las relaciones entre los poderes
públicos, la jurisprudencia, doctrina, práctica, usos y costumbres.
En este sentido, Cabanellas (2011), refiere a esta rama del Derecho: “comprende
las leyes fundamentales del Estado que establecen la forma de gobierno, los derechos
y deberes de los individuos y la organización de los poderes públicos” (p.121); por
cuanto se puede decir, que el Derecho Constitucional, se presenta a nivel jurídico en
la cúspide jerárquica sobre todas las normas, debido a que sobre ella reposa la unidad
del ordenamiento jurídico, prevista desde la Escuela Alemana del Derecho, a través
de la Pirámide de Kelsen.
Es importante resaltar, tal como lo expresan Mejías y Gómez (2011), Venezuela es
una importante referencia a nivel mundial en cuanto a la evolución del Derecho
Constitucional, debido a que su primera Constitución decretada en 1811, fue
igualmente la de Hispanoamérica. Asimismo se debe resaltar, que durante los siglos
XIX, XX y XXI, se han proclamado diversos textos fundamentales desde 1811 hasta
el 2009, ésta última, donde se aprobó la primera reforma de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, promulgada por una Asamblea Constituyente el
30 de diciembre de 1999.
Con relación con ello, dentro de las garantías que poseen los ciudadanos y
ciudadanas del país, se encuentran el derecho al trabajo, previsto bajo principios
universales como la igualdad, protección, condiciones de trabajo adecuadas,
 22

progresividad, irrenunciabilidad, aplicación de la norma a favor del trabajador, no

discriminación, salario justo, entre otros; encontrándose estos derechos previstos de
correspondencia con diversos tratados internacionales suscritos por la República.
En este contexto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2009),
establece en el artículo 87, la obligación del Estado fomentar el empleo, diseñar
políticas adecuadas que permitan que los ciudadanos y ciudadanas encuentren trabajo,
además que instituye las garantías de los trabajadores y trabajadoras, el deber de
trabajar de cada ciudadano, además de prever el rol del Estado como ente supremo
garantizador de estos derechos, de tal modo que impone al patrono el deber de
garantizarle los beneficios laborales al trabajador.
Del mismo modo, el artículo 89, ejusdem, resalta los principios constitucionales en
el ámbito laboral como el tutelar o protector, además de la irrenunciabilidad. En lo
referente al primero, establece la obligación del Estado en proteger a la masa
trabajadora y no a la labor que los mismos realizan. En cuanto al segundo, este
principio se refiere a que mientras dure la relación de trabajo, la Ley protege al
trabajador y trabajadora con el fin de evitar renuncias anticipadas causadas por la
presión ejercida por el empleador.
De allí que, el derecho que tienen los trabajadores y trabajadoras a la estabilidad
laboral, se establece en el artículo 93, ejusdem, donde prevé que: “La ley garantizará
la estabilidad en el trabajo y dispondrá lo conducente para limitar toda forma de
despido no justificado”. Por ello, los patronos no podrán despedir de la manera
individual o colectiva a los trabajadores, debido a que este precepto consagra la
permanencia de los mismos en sus cargos, en virtud que su sentido material, se
sustenta en la firmeza, solidez, firmeza y seguridad jurídica brindada por el Estado a
los ciudadanos en las labores que desempeñan en las entidades de trabajo.
Por su parte, Matheus (2013), refiere que esta garantía consagrada como precepto
constitucional “consiste en que un trabajador deberá conservar su puesto
indefinidamente, de no incurrir en faltas previamente determinadas o de no acaecer
especialísimas circunstancias” (p.19); infiriendo de esta manera, que la estabilidad
laboral se refiere al derecho que posee todo trabajador a permanecer en el empleo y a
 23

obtener los correspondientes beneficios salariales y prestacionales, incluso contra la

voluntad del patrono, si no existe una causa relevante que justifique el despido.
En ese sentido, según lo planteado por Alfonzo-Guzmán (2011), la estabilidad
laboral dentro de la doctrina venezolana, puede ser considerada desde dos (2) puntos
de vista: relativa y absoluta. En relación a la primera, se encuentra dirigida a la
posibilidad de una indemnización a favor del trabajador que se retire o sea despedido
por causas imputables a su patrono, o se vea privado de su empleo por causas ajenas a
su voluntad, dentro de los que se encuentran aquellos trabajadores con cargos de libre
nombramiento y remoción; mientras que la segunda, llamada igualmente
inamovilidad laboral, se refiere a la garantía de permanencia en el trabajo establecida
en el marco jurídico venezolano de ciertos trabajadores, los cuales no podrán ser
objeto de traslado, despido ni desmejoras en sus condiciones laborales, sin la debida
autorización de la Inspectoría del Trabajo.

Orientaciones Teóricas

En esta sección, se dará respuesta a las interrogantes que originaron los propósitos
de estudio, fundamentada a partir de la descripción que se ha hecho al problema,
respondiendo así a cada uno de los hechos relacionados a los derechos que poseen los
funcionarios de libre nombramiento y remoción. Es así, como a través de la consulta
y revisión de la normativa jurídica, doctrina y jurisprudencia venezolana, se realizó
un proceso de análisis que permitió explicar el problema planteado.
Al respecto, Arias (ob.cit.), opina que las bases teóricas “implican un desarrollo
amplio de los conceptos y proposiciones que conforman el punto de vista o enfoque
adoptado, para sustentar o explicar el problema planteado” (p.107). De acuerdo a ello,
se presenta a continuación la fundamentación documental-bibliográfica que respalda
este trabajo, el cual será desarrollado con base a los objetivos propuestos en esta
investigación relacionada al ámbito jurídico laboral de los funcionarios públicos de
libre nombramiento y remoción en el marco del derecho venezolano.
 24

Alcance de la Situación Laboral de los Funcionarios Públicos en el Desempeño

de Cargos de Libre Remoción según la Doctrina y Legislación

Dentro de los procesos y fenómenos jurídicos sociales en Venezuela más

relevantes de los últimos tiempos se encuentra la función pública, por cuanto
transformó de manera radical la concepción del funcionario público, insertándolo
como titular de derechos, beneficios e instrumentos de acciones colectivas de carácter
reivindicativo en el campo laboral, que años atrás resultaban insospechados. Al
respecto, la función Pública es por una parte el modelo genérico de cómo se
denominan las tareas que desempeña el funcionario, siendo además un modo
específico el ensamble de las normas que rigen el derecho público o régimen jurídico
aplicable al funcionario, y por último, es el término con el que se conoce a la relación
de empleo público entre funcionarios y administración.
Para Rondón (2013), al referirse a la función pública, marca la noción específica
que emerge del texto constitucional, señala que:
El ejercicio de las actividades que realizan tanto los jerarcas como los
subordinados, al servicio del Poder Ejecutivo Nacional (…) se refiere a todas
las actividades de los sujetos que operan como titulares de los órganos o entes
públicos, en la ejecución de las competencias que les han sido asignadas,
cualquiera que sea su contenido” (p.17).

Con tal noción, la Función Pública va más allá de lo que ejercen los Funcionarios
del Poder Ejecutivo, y asimismo, no se equipara con la de Administración Pública,
sino que tiene un ámbito mayor, por lo cual comprende al Poder Legislativo, a las
funciones de control, a la de gobierno, a las consultivas y a las jurisdiccionales y al
resto de las actuaciones que los mismos realizan, de acuerdo con la postura que se
adopte variará el concepto de lo que es un Funcionario Público y el régimen que al
mismo se le atribuya.
Ahora bien, referirse al término de función pública, es necesario revisar el Texto
Constitucional, en el Capítulo I del Título IV se dedica una sección a la Función
Pública. Es así, como en los artículos 144 al 149 esta norma legal se refiere a la
función pública, entendiendo por tal la relación de empleo público con la
 25

administración pública y más especialmente el conjunto de normas y reglas que se

aplican a esta relación.
Por otro lado, señala Lares (ob.cit.), asume que la responsabilidad de los
funcionarios públicos es una institución esencial en el estado de derecho, pues poco
valdría la definición de las atribuciones y deberes de los agentes públicos, si éstos
pudieran impunemente extralimitarse en el ejercicio de las primeras y dejar de
observar el cumplimiento de los segundos. No es suficiente con la declaración de
nulidad de los actos administrativos contrarios a derecho: Es necesario, además, que
mediante sanciones de diverso orden, se mantenga a los funcionarios dentro del
círculo preciso de las atribuciones y deberes que las normas jurídicas les trazan.
Se puede apreciar, que el principio de la responsabilidad de los funcionarios
públicos está consagrado en el artículo 139 constitucional, conforme al cual, “el
ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación
de poder o por violación dela Constitución o las leyes” (p.16). Ante tales
señalamientos, se concibe al funcionario público como aquel trabajador que
desempeña funciones en un organismo del Estado, que puede representar a cualquier
poder público que exista, ya sea el legislativo, el ejecutivo o el judicial.
Por consiguiente, la relación del empleado o funcionario público con la
Administración es una relación especial, dinámica y formal, por cuanto convergen en
ella una serie de mecanismos jurídicos que le confiere una plaza importante y
detallada dentro y en la globalidad del ordenamiento jurídico. Desde este punto de
vista, según la Ley de Estatuto de la Función Pública (ob.cit.), en su artículo 3 indica
que se entiende por Funcionario o Funcionaria Público a toda persona natural que, en
virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el
ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente.
Es importante destacar, que esa relación o vínculo es esencialmente de Derecho
Administrativo, un funcionario público es una persona incorporada a los cuadros de la
Administración Pública, de manera profesional y técnica. Ahora bien, por tratarse de
una relación especial, su regulación es esencialmente de Derecho Administrativo, lo
 26

que dentro del contexto de la juridicidad, significa prerrogativas de poder, privilegios,

actos de autoridad, sumisión, potestades y sujeción a la legalidad, entre otros.
Se puede destacar, que en el derecho positivo venezolano la relación jurídica del
empleado público se determina en las leyes, especialmente en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1.999 específicamente en el artículo 141 y
siguientes artículos de esta ley. Por otra parte, en la Ley del Estatuto de la Función
Pública y en otras leyes de la República, por lo tanto se estaría refiriendo a un sistema
jurídico de la Función Pública, y por consiguiente, de un derecho funcionarial
sustantivo y adjetivo, con todo lo que ello implica en el mundo de la sociedad y de la
juridicidad.
En correspondencia con ello, el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública (ob.cit.), como es el caso de aquellos funcionarios de carrera así, como los
funcionarios de libre nombramiento y remoción, donde se establece que:
Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera
o de libre nombramiento y remoción.
Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el
concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento,
presten servicios remunerado y con carácter permanente.
Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos
que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras
limitaciones que las establecidas en esta Ley.

De acuerdo con ello, se evidencia que el ingreso de los funcionarios públicos a los
cargos de carrera, sólo se hará mediante concurso público, los cuales poseen
estabilidad absoluta dentro de la entidad pública en la cual presten servicios, ya que
únicamente podrán ser despedidos si mediante un proceso administrativo se le
acredite una falta grave y se declare el despido del funcionario; mientras que los
funcionarios de libre nombramiento y remoción, son aquellos que son asignados y
podrán ser retirados de un cargo determinado en el momento que el Estado lo
requiera, no gozando de la estabilidad laboral que aquellos establecidos por esta
norma como de carrera.
 27

Criterios Jurisprudenciales del Tribunal Supremo de Justicia en materia de

situación laboral de los Funcionarios Públicos en el Desempeño de
Cargos de Libre Remoción

La jurisprudencia es la expresión de la administración de justicia en la resolución

de los casos que se someten a su consideración. En Venezuela la jurisprudencia
constitucional, es fuente de derecho, porque la doctrina deriva de las opiniones de los
estudiosos del derecho y suele ser citada por los jueces en sus decisiones judiciales,
de manera que en la doctrina jurisprudencial, se conjuga la opinión doctrinaria con el
criterio del juzgador.
En palabras de Brewer (2002), de nada sirven las declaraciones de derecho si no
existen los mecanismos judiciales que las garanticen y puntualiza pues “…el sistema
judicial es la garantía fundamental de los derechos humanos, pudiéndose distinguir
dos tipos de garantías judiciales: las garantías genéricas y las garantías específicas”
(p.25), entendiéndose como genéricas la organización de un sistema judicial para
administrar justicia, creación y funcionamiento de tribunales y las específicas,
aquellas referidas a las acciones que las personas pueden ejercer por antedicho
sistema, verbigracia, así como la acción de amparo constitucional.
En atención con ello, se consideró presentar la jurisprudencia en materia sobre
situación laboral de los funcionarios públicos en el desempeño de cargos de libre
remoción, sentencias que han resuelto casos fundamentándose en ellas mismas, tal
como el caso de la sentencia N° 731 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia en Expediente N° AP42-R-2007-000731 de fecha 14 de agosto de 2008,
donde se ha definido el régimen de función pública como:
Un medio mayormente cerrado, que no admite la injerencia del derecho
laboral, sino que se inclina hacia un sistema fundamentalmente estatutario, en
el que se reconoce tanto el ingreso a través de un concurso público, como la
estabilidad a los funcionarios públicos que resulten acreditados en los
correspondientes concursos para optar a cargos en la administración pública
(p.3).
 28

En dicha sentencia se indica que el sistema estatutario no permite ningún tipo de

negociación ni adaptación individual, toda vez que el estatuto, al ser un conjunto de
normas jurídicas, no puede ser modificado por la mera voluntad de las partes, y
mucho menos por la voluntad del intérprete, ello trae consigo que todo intento de
modificación individual sería automáticamente considerado como una violación del
principio de igualdad que debe presidir las relaciones entre los funcionarios públicos,
en especial a los que sí se les ha aplicado el estatuto. En otros términos, el régimen
estatutario de función pública es el punto distintivo y decisivo en la conformación del
régimen distinto al Derecho Laboral.
Así mismo, en el Juzgado Superior tercero en lo Civil y de lo Contencioso
Administrativo de la Región Capital la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia en Sentencia N° 6495 de fecha 6 de octubre de 2009, se presentó alegato del
ciudadano Rafael Polanco Rangel, recurso en contra del acto administrativo
contenido en el Oficio Nº 001879 de fecha 06 de octubre de 2009, ya que de manera
ilegal e inconstitucional se le informó a su representado que había sido despedido sin
causa justificada del cargo de Director de la Escuela de Música “José Reina” lo que
violento su estabilidad laboral funcionarial de conformidad a lo dispuesto en el
artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y los artículos 89 y 93.
Entre las consideraciones realizadas, se alegó la condición de funcionario público
por haber ejercido cargos en la Administración Pública de manera permanente y
continúa. Además, que es un funcionario público a pesar de que en dicho oficio le
omiten tal condición, ya que en materia laboral deben prevalecer las realidades y no
lo aparente, por lo que es errado por parte del patrono tratar de encuadrar que por ser
el cargo de Director, no lo protege la Ley del Estatuto de la Función Pública, aun
cuando su descripción del cargo no se subsume en las características normales de un
trabajador de Dirección.
Igualmente, no puede ser asumido como si fuera un trabajador de dirección, por
ostentar el nombre de Director, más ninguno de los parámetros establecidos por las
diferentes jurisprudencias del Tribunal Supremo de Justicia en sus Salas
 29

Constitucional y Social, cuando indican el Test de Definición para el trabajador de

Dirección pueden ser aplicados.
En consecuencia, se solicita sea declarada la nulidad del acto administrativo objeto
de impugnación, en consecuencia de lo cual sea ordenado el reenganche de su
representado a su puesto de trabajo y con ello se le respete su continuidad en el
desarrollo de su carrera funcionarial, que sea condenado el accionado al pago de los
salarios caídos desde el 12 de noviembre de 2009 y hasta la fecha efectiva de su
reintegro a su puesto de trabajo, así como solicita sea condenado el accionado al pago
de costas por haber constituido una necesidad de litigar a su representado ante su
temeraria acción.
Entre las consideraciones para decidir se planteó que el propio Texto
Constitucional, prevé la carrera administrativa como la regla en los cargos de la
Administración Pública, mientras que la excepción a esa regla se refiere a los
funcionarios de libre nombramiento, así como al personal obrero y contratado, los
cuales deben considerarse, en principio, ajenos a la función pública.
Siendo entonces que, los cargos de libre nombramiento y remoción constituyen
una excepción a los cargos de carrera, no puede aplicarse sobre los mismos
interpretación extensiva alguna, sino al contrario, la interpretación debe ser restrictiva
o en el mejor de los casos, taxativa y en tal sentido, debe determinarse a ciencia
cierta, la tipicidad del cargo que se ejerce en la norma que lo considera como de libre
nombramiento y remoción. En este sentido, el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública (ob.cit.), señala artículo 20, “Los funcionarios de libre
nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza”.
Por consiguiente, declara parcialmente con lugar la decisión del Tribunal, la
nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Oficio Nº 001879, de fecha
06 de octubre de 2009, dictado por el Ministerio del Poder Popular para la Cultura.
Por otra parte, ordena la reincorporación del querellante al cargo de Director de
Escuela o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de
percibir desde el ilegal despido hasta su real y efectiva reincorporación. Se niega la
condenatoria en costas del Ministerio del Poder Popular para la Cultura.
 30

Otro antecedente Jurisprudencial, presentado en la Sala Constitucional del

Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Número 521 de fecha 01 de julio de 2016,
sobre la Solicitud de revisión constitucional de la sentencia dictada el 21 de octubre
de 2014, por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial
del Estado Bolivariano de Miranda.
A tal efecto, los demandantes manifestaron que la sentencia impugnada viola
flagrantemente los artículos 49, 138, 146, 147 y 259 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (ob.cit.), destacando en primer lugar, que la
competencia para conocer la nulidad contra los actos administrativos de
nombramiento y de retiro del referido ciudadano, los cuales eran ejecutivos y
ejecutorios, le correspondían a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a
lo establecido en los artículos 92 y 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y
25 numeral sexto de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En atención a lo expuesto, resulta pertinente reiterar que el Juzgado Superior
Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, fundó la
improcedencia del recurso de nulidad con base en que el referido ciudadano no
ostenta la condición de funcionario público, ya que éste no acudió a un concurso
público para la provisión del referido cargo y que el mismo tampoco tenía las
condiciones mínimas para ser funcionario, por no ser un “bombero profesional”, todo
ello, a pesar de que el Instituto Autónomo Cuerpo de Bomberos del Estado Miranda,
consignó tanto en sede administrativa Inspectoría del Trabajo.
En consecuencia, se aprecia que al haber el referido Juzgado Superior Primero del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolivariano de Miranda, juzgado
los hechos atinentes a la relación jurídico laboral del mencionado ciudadano, a pesar
de que el órgano administrativo competente había emitido un acto de retiro de la
Administración Pública, incurrió en el vicio de usurpación de funciones no sólo
respecto a un órgano administrativo como es el Instituto Autónomo Cuerpo de
Bomberos del Estado Miranda, sino al usurpar las competencias de los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa.
 31

Estos son los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de la legalidad o

ilegalidad del acto administrativo de destitución y por ende valorar la relación
jurídico laboral del referido ciudadano con la Administración Pública, como
expresamente se había establecido en el acto administrativo, razón por la cual resulta
procedente la revisión constitucional ejercida contra el fallo dictado el 21 de octubre
de 2014, por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial
del Estado Bolivariano de Miranda, que convalidó la violación constitucional
denunciada, permitiendo a su vez un estado de anarquía y arbitrariedad no solo
administrativa sino judicial.
Por lo tanto, vista la declaratoria ha lugar la presente revisión constitucional, se
anula la sentencia dictada el 21 de octubre de 2014, por el Juzgado Superior Primero
del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolivariano de Miranda, y así se
decide. Sin embargo, determinada con ha sido la procedencia de la revisión
constitucional debe esta Sala fijar los efectos de ésta, conforme a lo establecido en el
artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y visto que el
motivo que generó la revisión constitucional es de mero derecho, el cual no supone
una nueva actividad probatoria, debe esta Sala esgrimir una serie de consideraciones
sobre la situación jurídica planteada.
En atención a ello, se observa que el sustrato constitucional de fondo versa sobre
el ingreso a la Administración Pública y el derecho a la estabilidad, garantizado a los
funcionarios públicos de carrera, de acuerdo a las disposiciones consagradas en la
Ley del Estatuto de la Función Pública así como en el texto constitucional. Por las
razones anteriormente expuestas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia y por autoridad de la ley, declara ha lugar la revisión
constitucional interpuesta el 18 de diciembre de 2014. Por otra parte, se anula la
sentencia dictada el 21 de octubre de 2014, por el Juzgado Superior Primero del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolivariano de Miranda.
Igualmente, se ordenó la reapertura del lapso para que el ciudadano Oliver Rafael
Piñero Suárez, de considerarlo pertinente, interponga el recurso contencioso
administrativo funcionarial contra el acto administrativo que acordó su destitución,
 32

ante los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos de la Región Capital, en

el entendido que una vez conste en autos su notificación, comenzará a transcurrir el
lapso de tres (3) meses establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública.

Incidencias de la Situación Laboral de los Funcionarios Públicos en el Desempeño

de Cargos de Libre Remoción de acuerdo a los Casos presentados en la
Administración Pública

La administración pública dentro de una nación, es regulada por normas especiales

y un personal que consagre a ella toda su actividad profesional. Se encuentra
organizada a través de un sistema, denominado carrera, que permite a sus
funcionarios ascender y promocionarse, el cual junto al estatuto, conforman los dos
elementos fundamentales que distinguen a los funcionarios públicos del resto de los
trabajadores y trabajadoras. En este sentido, se puede definir entonces a la
Administración Pública según las ideas expresadas por De Pedro (2007) de la
siguiente manera:
Es un conjunto de órganos que tienen a su cargo la actividad de administrar y
la actividad en sí misma, nace, necesariamente, tanto de una normativa
reguladora y organizadora de la propia estructura administrativa de los órganos
y entes administrativos como aquella capaz de establecer las relaciones de
trabajo generales con sus servidores (p. 28).

Esencialmente, dentro de la Administración Pública se consiguen los niveles de la

Administración Pública Nacional, la Estadal y la Municipal, las mismas tienen por
objetivo común la acción de administrar la satisfacción de necesidades de la
población mediante la ejecución de políticas, planes y programas desarrollados por
las distintas dependencias que la integran, por lo cual es obvia la importancia del rol
del funcionario público. De esta forma, se evidencia la íntima relación existente entre
el origen, estructura y organización de la función pública, con la estructura y la
organización de la propia administración pública en sus distintos niveles
mencionados.
 33

Dentro de esta perspectiva, la función pública es considerada como el conjunto de

relaciones integrativas y de vinculación con la administración pública, la cual busca
dar respuesta a la naturaleza de esa relación, de ese vínculo de unión entre el servidor
público y la administración. En palabras de Cátala (1998), define la función pública
como:
La institución es el conjunto de valores, principios y normas, formales e
informales, que pautan el acceso, la promoción, la retribución, la
responsabilidad, el comportamiento general, las relaciones con la dirección
política y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida
funcionarial considerados socialmente relevantes. La función pública es, desde
luego, una institución jurídica, pero su institucionalidad no se agota en lo
jurídico-formal. Existe también una institucionalidad informal integrada por
los modelos mentales y las expectativas de los funcionarios y los ciudadanos
hacia el comportamiento adaptativo en la función pública (p.124).

Tomando en consideración este punto de vista, la función pública como

organización es un concepto completamente diferente, se refiere a la suma de
recursos humanos concretos puestos al servicio del conjunto de las organizaciones
público-administrativas. Esta suma de personas concretas opera dentro del marco
institucional de la función pública, pero se encuentra ordenado para obtener los
resultados específicos de su organización.
Agrega Cátala (ob.cit.) que en realidad, los funcionarios y empleados públicos
están sometidos a dos órdenes normativas: por un lado al orden jurídico institucional,
determinador, junto al orden institucional informal, del sistema de construcciones e
incentivos, mientras que por el otro, al orden organizacional, determinado por los
mandatos organizativos, procedentes de la autoridad responsable de la eficacia y la
eficiencia de la organización e investida de la potestad auto organizado, así como por
la cultura administrativa específica de cada organización.
Se aprecia entonces, que las normas institucionales y las normas organizativas de
la función pública tienen naturaleza enteramente diferente. Las primeras no sólo son
indisponibles, sino que gozan de una estabilidad y hasta rigidez importantes. Sólo el
legislativo puede proceder a su cambio, y en el marco siempre de los parámetros
constitucionales. Por lo demás, el margen del cambio se limita a los aspectos
 34

formales: sobre los aspectos institucionales informales se puede influir, pero en

absoluto prever ni el resultado ni la velocidad del cambio, dada la complejidad de
factores de los cuales éste depende.
Contrariamente, las normas organizativas de la función pública tienen naturaleza
instrumental, son disposiciones orientadas a la más eficaz y eficiente consecución de
los objetivos de la organización administrativa correspondiente. Mientras las normas
institucionales de la función pública garantizan valores y principios de convivencia
social a veces incluidos en la propia Constitución, las normas organizativas son
normas de disposición y gestión instrumental de recursos humanos para la
consecución de los fines de la organización.
Aunado a ello, el bien jurídico protegido por unas y otras es completamente
diferente, de modo tal que la primera constatación que se impone a quien pretenda
estudiar la Función pública en el mundo es la de extrema diversidad dentro del cuadro
de las estructuras nacionales. Cada país tiene su propia concepción de Función
Pública, la cual es el reflejo de su civilización, de sus tradiciones, de su geografía, de
sus estructuras políticas, económicas y sociales. Estas funciones públicas difieren
entre sí.
Desde acuerdo a o mencionado, distintos autores clasifican de diversa forma los
esquemas o modelos de la Función Pública. Para el francés Gazier citado por De
Pedro (ob.cit.), existen dos concepciones opuestas de la Función Pública, las cuales
son construcciones del intelecto pero que informan los sistemas existentes y pueden
designarse bajo los vocablos de función Pública de estructura abierta y de estructura
cerrada. Según él, en su oposición está la clave de toda la diversidad y de toda la
complejidad del problema de la Función Pública. Tales sistemas no solamente son dos
estructuras técnicas opuestas, sino dos filosofías, dos concepciones de la vida
profesional y de la existencia que se oponen entre sí. En los diferentes países existe
una mezcla de ambos sistemas, con una interconexión constante.
 35

Referencias Legales

Teniendo como fundamento lo señalado en este estudio, a continuación se

presentan la normativa jurídica que lo sustenta, enmarcado principalmente en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2009) y la Ley del Estatuto
de la Función Pública (2002).

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2009)

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (ob.cit.), publicada en

la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, número 5.908
(Extraordinario) del 19 de Febrero 2009 en su última reforma, es el ordenamiento
jurídico que regula entre los articulados más importantes, los derechos humanos y
garantías, además de los deberes de todos los ciudadanos ante los entes
jurisdiccionales y la sociedad. Al respecto, señala que:
Artículo 87: Toda persona tiene derecho al trabajo y el deber de trabajar. El
Estado garantizará la adopción de las medidas necesarias a los fines de que toda
persona pueda obtener ocupación productiva, que le proporcione una existencia
digna y decorosa y le garantice el pleno ejercicio de este derecho. Es fin del
Estado fomentar el empleo. La ley adoptará medidas tendentes a garantizar el
ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras no
dependientes. La libertad de trabajo no será sometida a otras restricciones que
las que la ley establezca.
Todo patrono o patrona garantizará a sus trabajadores o trabajadoras
condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados. El Estado
adoptará medidas y creará instituciones que permitan el control y la promoción
de estas condiciones.

Por lo tanto, los ciudadanos y ciudadanas poseen el derecho y la obligación de

desempeñarse en un trabajo. Igualmente se señala que los patronos tienen la
obligación de garantizar a sus trabajadores condiciones de seguridad, higiene y
ambiente de trabajo.
Artículo 89: El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado.
La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales
 36

e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta

obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y
progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales
prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.
2. Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o
convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es
posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de
conformidad con los requisitos que establezca la ley.
3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias
normas, o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más
favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su
integridad.
4. Toda medida o acto del patrono o patrona contrario a esta Constitución es
nulo y no genera efecto alguno.
5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza,
sexo o credo o por cualquier otra condición.
6. Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su
desarrollo integral. El Estado los o las protegerá contra cualquier explotación
económica y social.

Igualmente, en este artículo prevé el principio de progresividad de los derechos

laborales de los trabajadores en Venezuela; pues por ningún motivo, los trabajadores
y trabajadoras del país podrán renunciar a sus derechos; además que se considerará
sin efecto y de carácter de nulidad, cualquier medida que realice el patrono en contra
de sus trabajadores, que se encuentre en contradicción con los preceptos
constitucionales.
Artículo 144: La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante
normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los
funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su
incorporación a la seguridad social.
La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los
funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.

En atención con ello, la Norma Constitucional promueve la creación de la

normativa jurídica que regule la función pública en el país, los cuales deberán gozar
de los mismos derechos universales a favor de los trabajadores, además de aquellas
disposiciones que establezcan las condiciones particulares de estos funcionarios al
servicio de la colectividad venezolana.
 37

Artículo 145: Los funcionarios públicos y funcionarias públicas están al

servicio del Estado y no de parcialidad alguna. Su nombramiento o remoción no
podrán estar determinados por la afiliación u orientación política quien esté al
servicio de los Municipios, de los Estados, de la República y demás personas
jurídicas de derecho público o de derecho privado estatales, no podrá celebrar
contrato alguno con ellas, ni por sí ni por interpósita persona, ni en
representación de otro u otra, salvo las excepciones que establezca la ley.

Al respecto, el precepto constitucional señalado, preceptúa la prohibición de los

funcionarios públicos de celebrar contratos con la República, Municipios y demás
personas jurídicas de Derecho Público, porque se presume, que habiendo un interés
particular del funcionario en un contrato, donde tenga interés el Estado, se podría dar
una colisión, perjudicándose el Estado.
Artículo 146: Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de
carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la
Administración Pública y los demás que determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos
de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de
honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos
científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro
será de acuerdo con su desempeño.

Según lo previsto en este artículo, el Texto Fundamental no clasifica a los

funcionarios públicos, pues señala que los cargos de la administración pública son de
carrera. Exceptúa los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los
contratados, obreros al servicio de la administración pública y los demás
determinados en la Ley.

Ley del Estatuto de la Función Pública (2002)

Por su parte, en la Ley del Estatuto de la Función Pública (ob.cit.), es el

instrumento legal que regula las relaciones de empleo público entre los funcionarios y
las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales en Venezuela,
comprendiendo todo lo relativo al sistema de dirección y de gestión de la función
pública, así como el sistema de administración de personal, incluyendo además la
 38

planificación del recurso humano, valoración y clasificación de cargos, escala de

sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro.
De lo anteriormente planteado se desprende la existencia de un régimen estatutario
unilateralmente establecido por el estado para regular la relación de empleo público
en Venezuela, el cual está perfectamente delineado y ajustado a los preceptos
constitucionales, con base a ello, los gerentes de personal que desarrollan actividad
dentro del sector público venezolano deben acatar de una manera obligatoria las
normas allí contenidas, pues de lo contrario podría acarrearles severas sanciones
administrativas, sin embargo, la verdadera dinámica en la cual se desenvuelven las
instituciones constituye una realidad totalmente distinta, y por supuesto los resultados
de la gestión no son los esperados.
En este orden de ideas, en la Ley del Estatuto de la Función Pública (ob.cit.) en los
artículos 17 y 19, señalan los requisitos que deben reunir los aspirantes para ejercer
un cargo público y clasifican a los funcionarios públicos en funcionarios de carrera o
de libre nombramiento y remoción, definiendo a los funcionarios de carrera, como
aquellos quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba
y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter
permanente; y a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, aquellos que son
nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las
establecidas en la ley.
Del mismo orden de ideas, la norma in comento en el artículo 20, señala en la
primera parte que los funcionarios de libre nombramiento y remoción podrán ocupar
cargos de alto nivel o de confianza, ello parece obvio, pues los cargos de carrera están
destinados a los funcionarios de carrera. En la parte final del párrafo, se detallan los
cargos de alto nivel, los cuales tienen carácter de dirección política, planifican,
programan, orientan y dirigen la actividad gubernamental en un momento
determinado, tratándose de funcionarios que en la estructura orgánica de la
Administración, su actividad es de dirección. Sin duda alguna, ciertas inclusiones
(registradores y notarios), como ha ocurrido en el pasado obedecen más a
“oportunismo político” que a valoraciones de política general del Estado.
 39

Igualmente, el artículo 21, ejusdem, refiere que los cargos de confianza se definen
como aquellos cuyas funciones requieren de un alto grado de confidencialidad en los
despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los
viceministros, de los directores generales, y de los directores y sus equivalentes;
siendo por lo tanto la concatenación de estos cargos con los de libre nombramiento y
remoción, se debe a la alta confidencialidad de la información a la que tienen acceso.
También se clasifican como cargos de confianza “aquellos cuyas funciones
comprendan principalmente a actividades de Estado, de fiscalización o inspección,
rentas, aduanas, control, extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la
ley”, por ello, lo primero a resaltar en los anteriores cargos es que para ser
consideradas de confianza las actividades enumeradas, deben tener carácter principal
fundamentalmente, no eventual o esporádico.
En el análisis de esta misma ley, en su artículo 22, se concreta en que todo
funcionario al incorporarse al cargo, tendrá que ser informado por su superior
inmediato acerca de los fines, organización y funcionamiento de la Unidad
Administrativa correspondiente, así como de las atribuciones, deberes y
responsabilidades que le incumben. Tal derecho es inherente al desempeño de un
cargo público de forma cabal.

Referencias Jurisprudenciales

En la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con la ponencia del

Magistrado Juan José Mendoza Jover, en fecha 12 de agosto del 2012, decisión 1265
y expediente 12-0516, de dictó sentencia relacionada a una solicitud de revisión
accionada por la defensa de la ciudadana Lizzel Rivero, contra la sentencia dictada
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 2 de mayo de 2011,
mediante la cual conociendo en consulta obligatoria, declaró sin lugar el recurso
contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la solicitante de la revisión
contra el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E).
 40

Dentro de las consideraciones para decidir, la sala se fundamentó que a la

funcionaria pública, quien para el momento de interponer el recurso de apelación se
encontraba en estado de gravidez, se le habría violentado los derechos
constitucionales, puesto que la misma gozaba de inamovilidad laboral (fuero
maternal), por lo que la misma no podría ser removida de su cargo, a pesar de
desempeñar en un cargo de libre nombramiento y remoción.
Igualmente, la Sala pudo constatar que la parte querellante y solicitante de la
revisión, interpuso querella funcionarial, la cual fue declarada parcialmente con lugar
por el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial de la Región Capital, el cual, además, decidió sobre otros
alegatos de la querellante. En tal sentido, observó la Sala Constitucional que la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, conociendo en consulta, al declarar “sin
lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial”, y revocando el fallo de
primera instancia, obvió pronunciarse sobre los beneficios que habían sido decididos
en primera instancia, los cuales, según se desprende de autos, no han sido ejecutados
por el referido Juzgado Superior, tal y como fue ordenado por éste en su sentencia de
fecha 29 de enero de 2009.
En consecuencia, la Sala estimó para la declaratoria de ha lugar la solicitud de
revisión por parte de la funcionaria pública, que la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo incurrió en incongruencia al no decidir en forma expresa sobre la
procedencia o no de dichos beneficios, más cuando existía una declaratoria a favor de
la recurrente, cuyos efectos estaban suspendidos al haberse remitido la totalidad del
expediente en razón de la consulta obligatoria prevista en la Ley.
Igualmente, en la Sala Constitucional con la ponencia de la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, se decidió sobre una solicitud de revisión numerada 1704,
en fecha 29 de noviembre del 2013 sobre expediente 13-0745, interpuesto por la
defensa de la ciudadana Magdalena de Gil, contra la sentencia de la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo N° 2008-0828 del 28 de mayo de 2012.
Por su parte, en la Sala Constitucional con la ponencia del Magistrado Marcos
Tulio Dugarte Padrón, en fecha 11 de noviembre del 2014, se decidió sobre una
 41

solicitud de revisión bajo el número 1496, del expediente 14-0945, relacionado al

fallo del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la
Región Capital, interpuesto por la defensa de la ciudadana Johana Godoy.
Al respecto, la Sala señaló que dentro de las motivaciones para decidir, la moción
de la revisión se debía a que la funcionaria pública al momento de ser retirada del
cargo que ejercía, gozaba de inamovilidad por fuero maternal, de conformidad con lo
previsto en la Ley Orgánica del Trabajo y del artículo 29 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, por lo que la accionante solicitó el pago de los sueldos y demás
beneficios laborales dejados de percibir hasta el cese de la protección por fuero
maternal, es decir, dos (2) años después del nacimiento de su hijo.
En este orden de ideas, la Sala destacó que el Juzgado Superior Segundo en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, contravino a los principios
constitucionales previstos en los artículos 75 y 76 de la norma fundamental, relativos
a la protección de la familia, bajo el criterio de que la inamovilidad por fuero
maternal de la cual gozaba cesó al cumplirse dos años de edad de su hijo, haciendo
inejecutable su pretensión de reincorporación; por lo cual, declaró ha lugar la
solicitud de revisión, ordenando a dicho tribunal, pronunciarse nuevamente sobre el
recurso de apelación interpuesto por la accionante, teniendo en cuenta las
consideraciones expuestas en el fallo previsto por la Sala.

Definición de Términos

Administración: se puede definir en sentido objetivo, como actividad, tarea o

función del Estado y subjetivamente, como cuerpo o conjunto de entes u órganos
administrativamente encargados de ejercer la expresada actividad o función.

Administración Pública: aparato del Poder Ejecutivo, cuya función es ejecutar las
normas legales para dar satisfacción las necesidades públicas concretas.
 42

Concurso Público: Es el que permite la participación en igualdad de condiciones, de

quienes posean los requisitos mínimos exigidos para desempeñar los cargos sin
discriminación de ninguna índole.

Empleo Público: Destino u ocupación, trabajo u oficio, que se desempeña en la

Administración Pública.

Estatuto de la Función Pública: Conjunto de relaciones jurídicas que se entraban

entre los funcionarios y la Administración y en los cuales se preconfiguan los deberes
y derechos de aquellos.

Función: Grupo de actividades afines y coordinadas necesarias para alcanzar los

objetivos de la institución, de cuyo ejercicio generalmente es responsable un órgano o
unidad administrativa.

Función Pública: Actividad de la Administración Pública, fundamentalmente del

Aparato Ejecutivo, que determina las relaciones de empleo público entre funcionario
públicos y las Administraciones Públicas Nacionales, Estadales y Municipales.

Función Pública: Conjunto de personas que trabajan para el Estado y conjunto de

normas de instituciones que regulan la organización de ese personal y sus relaciones
con el Estado, estableciendo sus condiciones laborales, derechos, deberes y garantías.

Funcionario Público: Toda persona natural que, en virtud de nombramiento

expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una Función
Pública remunerada, con carácter permanente.

Ingreso: Es el acto administrativo de nombramiento, que autoriza el máximo jerarca

de la institución, mediante el cual una persona ocupa un cargo de carrera en la
Administración Pública Nacional.
 CAPÍTULO III
POSTURA PERSONAL O PRODUCTO DE LA INVESTIGACIÓN

Conclusiones

De acuerdo a la información doctrinal, legal y jurisprudencial relacionada al

ámbito jurídico laboral de los funcionarios públicos de libre nombramiento y
remoción en el marco del derecho venezolano, se concluyó que:
En relación al alcance de la situación laboral de los funcionarios públicos en el
desempeño de cargos de libre remoción según la doctrina y legislación, se establece
que la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (ob.cit.),
consagra que el Estado venezolano, deberá garantizar que los trabajadores y
trabajadoras del país, el goce pleno de sus derechos al trabajo, igualdad, protección,
condiciones de trabajo adecuadas, progresividad, irrenunciabilidad, aplicación de la
norma a favor del trabajador, no discriminación, salario justo, prestaciones sociales
por antigüedad, estabilidad laboral, sindicalización, convención colectiva y huelga,
resaltando la garantía de la estabilidad en el trabajo.
Al respecto, dentro de la función pública el funcionario de libre nombramiento y
remoción, es aquel que se le ha conferido una estabilidad laboral relativa, en virtud a
que éstos son asignados a un cargo para el desempeño de una función específica
dentro de cualquier nivel de este tipo de entidades de trabajo y donde el patrono es el
Estado venezolano, además de ser retirados en el momento que el empleador lo
requiera sus servicios, encontrándose previsto en el artículo 19 de la Ley del Estatuto
de la Función Pública (ob.cit.).
En cuanto a los criterios jurisprudenciales del Tribunal Supremo de Justicia en
materia de situación laboral de los funcionarios públicos en el desempeño de cargos
de libre remoción, se concluye que esta importante fuente del derecho, ha previsto el
carácter garantista de la estabilidad de este tipo de funcionarios, enmarcado en lo
 44

previsto en el Texto Constitucional vigente en el país, de conformidad con lo señalado

en la Ley del Estatuto de la Función Pública (ob.cit.).
De acuerdo a ello, la jurisprudencia patria ha interpretado la tipicidad de este tipo
de funcionario, los cuales son aquellos que cumplirían cargos de confianza o de alto
nivel, reflejándose así la naturaleza jurídica de este tipo de cargos dentro de la
administración pública, por ser seleccionado mediante un nombramiento de acuerdo a
la voluntad de las partes intervinientes de la relación contractual, para determinar la
garantía de estabilidad laboral relativa, conforme a lo previsto en la normativa
jurídica que rige esta materia.
En atención a las incidencias de la situación laboral de los funcionarios públicos
en el desempeño de cargos de libre remoción de acuerdo a los casos presentados en la
administración pública, se concibe que debido a la necesidad de óptimo
funcionamiento de las entidades gubernamentales, este tipo de funcionario tiene la
loable misión de dirigir las políticas de Estado el pro del interés colectivo, a través de
políticas gerenciales, administrativas e institucionales propias de este tipo de
organizaciones.
En tal sentido, los funcionarios de libre nombramiento y remoción, debido a la
complejidad de las responsabilidades a su cargo, deberán desempeñarse en el marco
de una ética en valores, que permita garantizar que los trabajadores bajo su
dependencia, realicen sus actividades en el marco de la satisfacción de las
necesidades de los ciudadanos, tomando en cuenta además la evolución presentada en
todas los organizaciones del sector público en los últimos veinte años de democracia.

Recomendaciones

Posterior al establecimiento de las conclusiones arrojadas en el presente estudio, se

recomienda:
Al Estado venezolano, dar fiel cumplimiento de los derechos laborales que poseen
los funcionarios públicos del país, los cuales se encuentran contemplados en las
diversas regulaciones en materia laboral correspondientes a la administración pública,
 45

derivado a la importancia que tienen éstos en el desarrollo de las políticas públicas en

los diversos entes gubernamentales del país a nivel nacional, regional y municipal.
A la Asamblea Nacional, promover la reforma de la Ley del Estatuto de la Función
Pública (ob.cit.), donde se amplíe la estabilidad de relativa a absoluta del funcionario
de libre nombramiento y remoción, que demuestre el buen manejo de los recursos
públicos, además de una gestión eficiente en pro del desarrollo eficiente de la
institución al cual fue asignado.
A los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción del país, cumplir
con las directrices y funciones asignadas bajo su cargo, en pro del bienestar
institucional y de la población en colectivo.
A los estudiantes de Derecho del país, desarrollar investigaciones donde se analice
el marco legal existente en materia laboral dentro de la administración pública, dado
al impacto económico que genera al presupuesto del Estado, la incorporación y
designación de funcionarios de libre nombramiento y remoción.
A la Universidad Fermín Toro, el desarrollo de foros, seminarios y discusiones
donde participen abogados laboralistas, con el propósito de estudiar de acuerdo a la
realidad actual del país, las diversas modalidades laborales establecidas en la norma
laboral, así como las repercusiones que traería para el Estado en todas sus instancias,
el establecimiento de la estabilidad laboral absoluta en los funcionarios públicos de
libre nombramiento y remoción.
 REFERENCIAS

Alfonzo-Guzmán, R. (2011). Nueva Didáctica del Derecho del Trabajo. Caracas.

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