Direito Administrativo Auditor Tcu Aula Demonstrativa 00 Atos Administrativos

Direito Administrativo p/ TCU – Auditor Federal
de Controle Externo. Teoria e exercícios

comentados
Prof Daniel Mesquita – Aula 00
AULA 00: Atos administrativos
SUMÁRIO PÁGINA
1. Apresentação 02
2. Cronograma 06
3. Atos Administrativos 08
3.1. Conceito de ato administrativo.
3.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos 10
motivos determinantes; procedimento administrativo.
3.3. Atributos (ou características) do ato administrativo. 21
3.4. Classificação dos atos administrativos 23
3.4.1. Existência, validade, eficácia e exeqüibilidade
3.4.2 – Vinculação e Discricionariedade 26
3.4.3. Outras classificações dos atos administrativos. 30
3.5. Teoria das nulidades no direito administrativo. 31
3.5.1. Atos administrativos nulos, anuláveis e 32
inexistentes.
3.5.2 – Teorias monista (ou unitária) e dualista. 32
3.5.3. Vícios do ato administrativo. 33
3.5.4 – Desconstituição dos atos administrativos 35
3.5.4.1 – Invalidação 35
3.5.4.2 – Revogação 41
3.6. Convalidação (ou sanatória)
3.7. Prescrição e decadência
3.6. Convalidação (ou sanatória) 50
3.7. Prescrição e decadência 57
3.8. Atos administrativos em espécie 59
4. Resumo da aula 65
5. Lista das questões apresentadas 78
Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 83

comentados
6. Referências 83
1. Apresentação
Bem vindos ao curso de Direito Administrativo, preparatório para o

concurso de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da
União!
Primeiramente, esclareço que o nosso curso será destinado tanto aos
interessados em concorrer para a orientação Auditoria Governamental
como para os interessados em Auditoria de Obras Públicas. Isso porque, o
conteúdo do direito administrativo previsto para ambos os cargos no
edital é rigorosamente o mesmo.
Por falar em edital, o Tribunal de Contas da União se adiantou com
relação aos demais órgãos federais e já lançou o seu edital. Esse é o
primeiro dos muitos concursos federais de grande porte que serão
lançados até o final do governo Dilma.
O edital foi lançado no dia 26.08.2011.
Está em jogo uma remuneração de R$ 11.256,83. Veja bem, são R$
11.256,83 todos os meses! Isso sem contar auxílio alimentação e outras
vantagens que fazem com que o servidor perceba cerca de R$ 15.000,00
mensais! Já pensou? Em quatro meses você ganha R$ 60.000,00!!! Em
um ano você terá R$ 180.000,00!!!!
Serão 42 vagas para o cargo de Auditor Federal de Controle Externo
– Área: Controle Externo – Especialidade: Controle Externo – Orientação:
Auditoria Governamental.
Para o cargo de Auditor Federal de Controle Externo – Área: Controle
Externo – Especialidade: Controle Externo – Orientação: Auditoria de
Obras Públicas serão 26 vagas.
A banca examinadora será do Cespe/UnB. Por isso, o nosso curso
terá foco total nas últimas provas dessa instituição.

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Para alcançar uma das vagas, você terá que passar por uma prova se
subdividirá em quatro partes. Duas delas objetivas e duas delas
discursivas.
A primeira parte consistirá em 100 itens objetivos (C ou E), das
matérias classificadas como ―conhecimentos básicos‖ pelo edital.
Para a orientação Auditoria Governamental, as matérias que
compõem os ―conhecimentos básicos‖ são: língua portuguesa, controle
externo, direito constitucional, direito administrativo, direito civil, direito
processual civil, direito penal e língua inglesa.
Para a orientação Auditoria de Obras Públicas, os ―conhecimentos
básicos‖ são compostos das seguintes matérias: língua portuguesa,
controle externo, direito constitucional, direito administrativo, direito civil,
direito processual civil, direito penal, auditoria, administração
financeira e orçamentária e língua inglesa.
A segunda parte consistirá em 100 itens objetivos (C ou E), das

matérias classificadas como ―conhecimentos específicos‖ pelo edital.
Para Auditoria Governamental, essas matérias são: auditoria
governamental, administração financeira e orçamentária, análise de
demonstrações contábeis, administração pública, direito regulatório e
economia aplicada à regulação.
Para Auditoria de Obras Públicas, essas matérias são: auditoria de
obras rodoviárias, auditoria de obras de edificações e auditoria de obras
hídricas.
Os 100 itens da primeira parte terão peso 1 (cada um valerá 1,00
ponto) e os da segunda parte terão peso 2 (cada um valerá 2,00 pontos).
Um item respondido erradamente na primeira parte será considerado
menos 1,00 ponto e um item errado da segunda parte será considerado
menos 2,00 pontos.
Para ser classificado, o candidato deverá ter um mínimo de 40
pontos na prova objetiva de conhecimentos básicos e um mínimo de

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80 pontos na de conhecimentos específicos. Além disso, deve estar dentro
do número de candidatos previstos no item 8.7.1 do edital, de acordo
com cada unidade de lotação. Por exemplo, se o candidato à orientação
Auditoria Governamental optar pela lotação Brasília, deverá estar entre os
104 primeiros colocados para ter sua prova subjetiva corrigida.
A terceira parte consistirá em duas questões discursivas, a serem
respondidas em até 20 linhas cada, das matérias dos ―conhecimentos
básicos‖.
A quarta parte consistira em uma questão de até 20 linhas e uma
redação de peça de natureza técnica de até 50 linhas, das matérias dos
―conhecimentos específicos‖.
Cada uma das questões da terceira parte valerá 10,00 pontos cada.
A questão discursiva da quarta parte valerá 20,00 pontos e a peça de
natureza técnica valerá 40,00 pontos.
A primeira e a terceira parte serão aplicadas conjuntamente, na data
provável de 29.10.2011. A segunda e a quarta parte serão aplicadas na
data provável de 30.10.2011.
Por isso, caro aluno: ESTUDE, POIS SEU TEMPO ESTÁ CURTO E HÁ
MUITO DINHEIRO EM JOGO!!!
Para conseguir a sua tão sonhada vaga, você vai contar com a minha
ajuda, todos os dias na semana, dia e noite, se preciso for.
Hoje eu estou aqui desse lado, tentando passar o caminho das
pedras pra você, mas lembre-se de que eu já estive aí, onde você está
agora.
Pra você me conhecer melhor, vou falar um pouco de mim.
Meu nome é Daniel Mesquita, sou formado em Direito pela
Universidade de Brasília (UnB) e pós-graduado em direito público. A
minha vida no mundo dos concursos teve início em 2005, quando me
preparei para o concurso de técnico administrativo – área judiciária – do
Superior Tribunal de Justiça. Já nesse concurso, obtive êxito e trabalhei
por dois anos no Tribunal, na assessoria de Ministro da 1ª Turma.

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Em seguida, passei para o concurso de analista do Tribunal Superior
Eleitoral (CESPE/UnB), na quarta colocação.
A partir daí, meu estudo foi focado para as provas de advogado
público (AGU, procuradorias estaduais, defensorias públicas etc.), pois
sempre tive como objetivo a carreira de Procurador de Estado ou do
Distrito Federal.
Nem tudo na vida são louros. Nessa fase obtive muitas derrotas e
reprovações nos concursos. Desanimei por algumas vezes, mas continuei
firme em meu objetivo, pois só não passa em concurso quem pára de
estudar!
E essa atitude rendeu frutos, logo fui aprovado no concurso de
Procurador Federal – AGU.
Continuei estudando, pois ainda faltava mais um degrau:
Procuradoria de Estado ou do Distrito Federal.
Foi então que todo o suor, dedicação, disciplina, renúncia e privações
deram o resultado esperado, logrei aprovação no concurso de Procurador
do Distrito Federal. Tomei posse em 2009 e exerço essa função até hoje.
Atualmente sou Presidente da Associação dos Procuradores do DF.
Não posso deixar de mencionar também a minha experiência como
membro de bancas de concursos públicos. A participação na elaboração
de diversas provas de concursos, inclusive para tribunais, me fez perceber
o nível de cobrança do conteúdo nas provas, as matérias mais recorrentes
e os erros mais comuns dos candidatos.
Espero que a minha experiência possa ajudá-lo no estudo do direito
administrativo, voltado para a aprovação no concurso de Auditor Federal
de Controle Externo.
Vamos tomar cuidado com os erros mais comuns, aprofundar nos
conteúdos mais recorrentes e dar a matéria na medida certa, assim como
um bom médico prescreve um medicamento.
Para que esse medicamento seja suficiente, ele deve atacar todos os
sintomas e, ao mesmo tempo, deve ser eficiente contra o foco da doença.

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Isso quer dizer que não podemos deixar nenhum ponto do edital para
trás, mas devemos focar nas matérias mais recorrentes nos concursos
para tribunais eleitorais.
Todo o curso será ministrado de acordo com os pontos de direito
administrativo previstos no edital.
Num concurso com muitos inscritos como esse e de alto nível, você
não pode perder tempo e deve lutar com as armas certas. A principal
arma para você vencer essa batalha é o planejamento.
2. Cronograma
Nesse curso serão ministradas 10 aulas de direito administrativo,

uma a cada semana, cada uma com os seguintes temas, de acordo com
os pontos previstos no edital:
Aula 00 (Aula Demonstrativa):
6. Ato administrativo: validade, eficácia; atributos; extinção,
desfazimento e sanatória; classificação, espécies e exteriorização;
vinculação e discricionariedade.
Aula 01:
1 Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos,
poderes e organização; natureza, fins e princípios.
2 Direito Administrativo: conceito, fontes e princípios.
5 Poderes administrativos: poder hierárquico; poder disciplinar;
poder regulamentar; poder de polícia; uso e abuso do poder.
Aula 2:
3 Organização administrativa da União; administração direta e
indireta. Entidades paraestatais.
Aula 3:
4. Agentes públicos: espécies e classificação; poderes, deveres e
prerrogativas; cargo, emprego e função públicos; regime jurídico único:
provimento, vacância, remoção, redistribuição e substituição; direitos e

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vantagens. Regime disciplinar; responsabilidade civil, criminal e
administrativa.
Aula 4:
10 Processo Administrativo. Normas básicas no âmbito da
Administração Federal (Lei n.º 9.784/1999). Processo administrativo
disciplinar, sindicância e inquérito.
Aula 5:
7 Serviços Públicos: conceito, classificação, regulamentação e
controle; forma, meios e requisitos; delegação: concessão, permissão,
autorização. Direitos do usuário.
Aula 6:
Domínio público: conceito e classificação dos bens públicos.
Administração, utilização e alienação dos bens públicos.
Imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-oneração dos bens públicos.
Aquisição de bens pela Administração.
Aula 7:
11 Licitação: conceito, finalidades, princípios e objeto.
Obrigatoriedade, dispensa, inexigibilidade e vedação. Modalidades.
Procedimento, revogação e anulação. Sanções. Normas gerais de
licitação.
Aula 8:
12 Contratos administrativos: conceito, peculiaridades e
interpretação. Formalização, execução, inexecução, revisão e rescisão.
Aula 9:
9 Controle e responsabilização da administração: controle
administrativo; controle judicial; controle legislativo; responsabilidade
civil do Estado. Lei nº 8.429/1992.
Além disso, buscarei usar muitos recursos visuais para que a

apreensão do conteúdo venha mais facilmente.

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Para reforçar a aprendizagem, resumirei o conteúdo apresentado ao
final de cada aula e apresentarei as questões mencionadas ao longo da
aula em tópico separado, para que você possa resolvê-las na véspera da
prova.
Todos esses instrumentos você terá a sua disposição para encarar a
batalha. Vamos a luta!
3. Atos Administrativos
3.1. Conceito de ato administrativo.
Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir

alguns conceitos básicos de modo que a ideia do ato administrativo fique
clara. Ato não é igual a fato. Ato administrativo não é igual a fato
jurídico ou a ato jurídico.
Assim, temos:
Fato: é acontecimento sem qualquer interferência da vontade
humana
Ato: manifestação de vontade praticada pelo homem
Fato jurídico: fato que corresponde a uma descrição legal e gera os
efeitos no mundo jurídico definidos em lei. Ex: morte de um cidadão.
Fato administrativo: fato que corresponde a uma descrição legal e
gera efeitos no direito administrativo. Ex: colisão de carro pertencente à
Administração, morte de um servidor ou a foto tirada por um radar de
trânsito.
Fato da administração: fato que não produz qualquer efeito
jurídico no direito administrativo. Ex: Queda de uma caneta da mesa de
um servidor público.
Prosseguindo na análise dos conceitos, destacamos que todo ato
(manifestação voluntária do homem) praticado no exercício da função
administrativa é ―ato da Administração‖.

comentados
Nesse conceito estão incluídos os atos de direito privado praticados
pela Administração, os atos materiais, os atos de opinião, os atos
políticos, os contratos, os atos normativos e os atos administrativos
propriamente ditos.
Diante dessas definições, podemos deduzir qual seria o conceito de
ato administrativo.
Se ―ato‖ é manifestação da vontade humana e ―fato administrativo‖ é
qualquer acontecimento que gere efeitos no direito administrativo
conforme descrição legal, ―atos administrativos‖ são declarações
humanas (e não meros fenômenos da natureza), unilaterais (as bilaterais
constituem contratos), expedidas pela administração pública ou por
particular no exercício de suas prerrogativas, com o fim imediato de
produzir efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse
público, sob regime de direito público e sujeitas a controle.
Para quem gosta de demonstrar seu apurado conhecimento jurídico
em provas subjetivas, citando doutrinadores de renome, colacionamos a
definição de ato administrativo da professora Di Pietro:
“pode-se definir o ato administrativo como a declaração do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos
imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito
público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário” (2009, p. 196)
O aluno não pode se esquecer de que, além do Poder Executivo, os

órgãos que compõem o Poder Judiciário e o Legislativo também editam
atos administrativos. Também não pode se esquecer de que a
Administração Pública pode editar atos regidos pelo direito privado
quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos por
ela no mercado num ambiente de livre concorrência.
Por fim, vale destacar a valiosa lição de Bandeira de Mello (2010, p.
413-416) acerca do silencio da Administração quando esta não se
pronuncia quando deve fazê-lo. Para o ilustre administrativista, o silêncio

comentados
não é ato jurídico, mas um fato jurídico administrativo, pois não houve
qualquer manifestação.
É óbvio que os conceitos aqui apresentados não serão cobrados de
forma pura e isolada em uma prova do nível desta de Auditor do TCU,
mas eles são importantíssimos para situar o aluno no estudo desse
capítulo do direito administrativo.
3.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos

determinantes; procedimento administrativo.
O que vamos estudar agora são os elementos que constituem os atos

administrativos, sem eles o ato administrativo não completa seu ciclo de
formação ou são considerados, até mesmo, a depender do elemento
faltante, inexistente.
A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos
elementos que compõem os atos administrativos. Em razão disso, o
critério mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso é o do art.
2º da Lei nº 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato administrativo
são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade.
Isso não quer dizer que o aluno deve marcar errado se apresentada
na questão que o sujeito, e não a competência, é um dos elementos do
ato administrativo.
Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razão, que a
competência é um atributo do sujeito que pratica o ato e, além desse
atributo, ele deve ter a capacidade para realizá-lo. Desse modo, mais
adequado falar-se que o sujeito – e não a competência – é um dos
elementos do ato administrativos.
Sujeito é aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e
competência para a prática do ato. A primeira se verifica das normas de
direito civil (idade, sanidade mental etc.). Já a competência, no direito
administrativo, decorre da Constituição, das leis e atos normativos. Esses

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diplomas não só definem o plexo de competências, mas impõem aos seus
titulares o dever de exercê-las em prol do interesse público.
*Pensou em sujeito – pense em capacidade e
competência!*
Aqui já entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o

estudo da competência para a prática do ato administrativo. Portanto,
SINAL DE ALERTA!
Primeiramente, importante observar as características da
competência exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo.
Mencionamos aqui as características da competência trazidas por
Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira,
especialmente em Bandeira de Mello:
 de exercício obrigatório;
 irrenunciável;
 intransferível;
 imodificável pela vontade do agente;
 imprescritível (o não exercício não extingue a competência); E
 improrrogável (não se transfere ao órgão incompetente que
praticou o ato, salvo se a lei assim determinar).
CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar
das características de irrenunciabilidade e intransferibilidade, a
competência pode ser objeto de delegação e avocação.
A delegação é um instrumento de descentralização administrativa
(art. 11 do Decreto-lei nº 200/67) e não importa em transferência de
competência, tanto é que a autoridade delegante pode avocar a
competência delegada a qualquer momento (art. 2º, parágrafo único, do
Decreto nº 83.937/79).
MUITO CUIDADO – EXCEÇÃO À REGRA DA DELEGAÇÃO:

comentados
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito
da Administração Pública Federal, proíbe a delegação da competência:
(a) de editar atos normativos;
(b) de decidir recursos administrativos; e
(c) das matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade.
Questões de
concurso
1) AUGE/MG – Auditor Interno – CESPE – 2009:

Assertiva: Os atos administrativos de caráter normativo não
podem ser objeto de delegação.
Com a leitura do quadro acima, você pode responder com convicção:

o item está correto, pois os atos normativos não podem ser objeto de
delegação.
IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei nº 9.784/99 e do
Decreto nº 83.937/79, extraem-se as seguintes conclusões que já foram
cobradas em inúmeras provas de concursos, são elas:
 o ato de delegar pressupõe a autoridade para subdelegar;
 pode haver delegação de competências a órgãos não
subordinados;
 a delegação pode ser parcial;
 ela deve ser feita por prazo determinado;
 a autoridade delegante pode permanecer com o poder de
exercer a competência de forma conjunta com a delegatária.
Por fim, com relação à competência, o aluno deve ter em mente que,
quando o agente público atua fora de sua esfera de competência, ocorre o
excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).

comentados
Tamanha a relevância do que tratado nesse ponto, apresentamos
dois itens de concursos públicos elaborados pelo CESPE/UnB em que a
matéria foi cobrada, vejamos:
Questões de
concurso
2) CESPE – AGU – Procurador Federal 2010:

Assertiva: O ato de delegação não retira a atribuição da
autoridade delegante, que continua competente cumulativamente
com a autoridade delegada para o exercício da função.
3) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE (2009)
Assertiva: Analise a seguinte situação hipotética:
Pedro, autoridade superior, delegou determinada competência a
Alfredo com o propósito de descentralizar a prestação do serviço
público e assegurar maior rapidez nas decisões, uma vez que
Alfredo tem um contato mais direto com o objeto da delegação.
Nessa situação, Alfredo somente pode subdelegar a competência
se Pedro deixou essa autorização consignada de forma expressa
no ato de delegação.
O primeiro item é correto, pois de acordo com a doutrina de Marcelo

Caetano (Manual de Direito Administrativo, p. 140) e José dos Santos
Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo, p. 103), segundo a qual
a autoridade delegante continua competente para praticar o ato inserido
na atribuição delegada. Além disso, o item corresponde à redação do art.
2º, parágrafo único, do Decreto 83937/79: ―A delegação de competência
não envolve a perda, pelo delegante, dos correspondentes poderes,
sendo-lhe facultado, quando entender conveniente, exercê-los mediante
avocação do caso, sem prejuízo da validade da delegação‖.
O segundo item, por outro lado, é errado pois o art. 11.do DL 200/67
dispõe que ―a delegação de competência será utilizada como instrumento

comentados
de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior
rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos,
pessoas ou problemas a atender‖.
Ocorre que, o Decreto nº 83937/79, que regulamenta o dispositivo,
afirma, em seu art. 6º que ―o ato de delegar pressupõe a autoridade
para subdelegar, ficando revogadas as disposições em contrário
constantes de decretos, regulamentos ou atos normativos em vigor no
âmbito da Administração Direta e Indireta‖.
Veja que esses pontos foram cobrados em uma prova de Procurador
Federal – AGU – e de Juiz Federal, ou seja, provas do mais alto nível de
exigência.
Vamos continuar no estudo dos elementos do ato administrativo.
Além do elemento sujeito ou competência, existe o elemento forma.
Com relação a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que
ela tem duas acepções:
a) em sentido estrito: a forma é considerada como a exteriorização
do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se apresenta;
b) em sentido amplo: a forma inclui ―todas as formalidades que
devem ser observadas durante o processo de formação da
vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à
publicidade do ato‖.
A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, é o
informalismo do ato administrativo.
Em seguida, ainda com relação aos elementos do ato administrativos
apresentados na Lei nº 4.717/65, destacamos o objeto.
O objeto é o conteúdo material, é o que o ato realiza, é a resposta às
seguintes perguntas: ―O quê é o ato?‖, ―Para quê serve o ato?‖. O objeto
deve ser lícito, certo e moral.
Objeto e conteúdo são utilizados pela maioria dos
doutrinadores como expressões sinônimas.

comentados
Além do sujeito (ou competência), da forma e do objeto, a
finalidade é outro elemento do ato administrativo.
Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas
acepções (que já foram objeto de cobrança em concurso público,
conforme verificaremos abaixo):
a) em sentido estrito, a finalidade é o resultado específico que o
agente quer alcançar com a prática do ato, é o efeito que ele
deseja produzir ao praticar o ato.
b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse
público, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a
finalidade dele é a consecução do interesse público;
Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da
prevista no ordenamento, esse ato será inválido em razão do desvio de
poder.
Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder
pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade alheia
ao interesse público; (b) o agente busca uma finalidade de interesse
público, mas alheia à prevista para o ato que utilizou. O desvio de poder
(vício na finalidade) e o excesso de poder (vício na competência) são
espécies do gênero abuso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).
Assim, temos o importante quadro – SINAL DE ALERTA:
Desvio de poder – vício na

finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder – vício na
competência
Questão de
concurso

comentados
4) Auditor do Estado do ES – 2009 – CESPE:
Assertiva: Uma das hipóteses de desvio de poder é aquela em
que o agente público utiliza-se do poder discricionário para atingir
uma finalidade distinta daquela fixada em lei e contrária ao
interesse público, estando o Poder Judiciário, nesse caso,
autorizado a decretar a nulidade do ato administrativo.
A questão traz, justamente, a distinção entre finalidade em sentido

estrito e em sentido amplo, bem como afirma que o vício na finalidade é
chamado de desvio de poder. Por isso, ela está correta.
O motivo é outro elemento do ato administrativo e pode ser definido
como a causa imediata do ato administrativo, é a situação de fato
(ocorrida no mundo empírico) e de direito (previsão legal ou o princípio)
que determina a prática do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
Nesse tema, três questões são relevantes para concursos públicos:
(I) diferenciar conceitualmente motivo, móvel, motivação e causa; (II) o
fundamento da motivação dos atos administrativos; e (III) a teoria dos
motivos determinantes.
A diferenciação conceitual mais exata entre motivo, móvel,
motivação e causa é dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399).
Ele observa que motivo se distingue de móvel porque este designa a
representação subjetiva, a intenção do agente ao praticar o ato. O motivo
decorre da situação ocorrida no mundo dos fatos.
O mesmo autor ensina também que o motivo não se confunde com a
motivação, pois esta é a justificativa formalizada pelo agente para a
prática do ato e decorre do princípio da transparência.
E o que seria, então, a causa de um ato administrativo?
Para Bandeira de Mello, seria a relação entre o motivo (situação
fática) e o conteúdo (=objeto) do ato em vista da finalidade que a lei lhe
assinou como própria (2010, p. 409). Pela análise da causa é que se

comentados
verifica se o agente agiu dentro dos limites da razoabilidade e da
proporcionalidade.
Assim, temos o seguinte quadro conceitual:
Motivo Móvel Motivação Causa
Causa imediata dos Intenção do Justificativa Relação entre o
atos administrativos agente ao formalizada pelo motivo (fato) e o
ocorrida no mundo praticar o agente para a conteúdo do ato
dos fatos. ato. prática do ato. sob o enfoque da
finalidade
conferida pela lei
Questão de
concurso
5) TCU: AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO - AUDITORIA

DE OBRAS PÚBLICAS – CESPE – 2009:
Assertiva: Quando um governador de estado edita uma norma, a
motivação de seu ato poderá ser apresentada sob a forma de
considerandos, que será caracterizada como a narrativa do
motivo.
A questão informa que a motivação é justificativa do governador para

a edição da norma. Essa justificativa pode vir em forma de
―considerandos‖, ou seja, o governador pode começar o ato
administrativo da seguinte forma: ―Considerando a falta de água no bairro
X, considerando que passa um rio a 1 km do bairro X, determino a
contratação de empresa de engenharia para a realização de obra de
canalização de água do rio até o bairro X‖. Assim, o governador narrou os
motivos que ensejaram o ato, quais sejam, a falta d‘água no bairro X e o
rio que passa nas proximidades. Por essas razões, o item é correto.

comentados
IMPORTANTE! O fundamento da motivação dos atos
administrativos é tema que pode ser bem explorado em uma questão
subjetiva e pode auxiliar o aluno no momento de julgar itens de alta
complexidade. Por isso, é de fundamental importância que o aluno
absorva esse ponto da matéria.
Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do
STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se
motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa pública,
afirmou o Ministro que a obrigação de motivar os atos decorreria,
―especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com a res publica,
tendo em vista o capital das empresas estatais — integral, majoritária ou
mesmo parcialmente — pertencer ao Estado, isto é, a todos os cidadãos.
Esse dever, ademais, estaria ligado à própria idéia de Estado Democrático
de Direito, no qual a legitimidade de todas as decisões administrativas
tem como pressuposto a possibilidade de que seus destinatários as
compreendam e o de que possam, caso queiram, contestá-las. No regime
político que essa forma de Estado consubstancia, seria preciso
demonstrar não apenas que a Administração, ao agir, visou ao interesse
público, mas também que agiu legal e imparcialmente‖ (texto extraído do
Informativo STF nº 576 – o julgamento ainda não foi concluído em razão
do pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa).
O professor Bandeira de Mello, por sua vez, observando que o titular
de todo poder é o povo, informa que ―a exigência de motivação dos atos
administrativos, contemporânea a pratica do ato, ou pelo menos anterior
a ele, há de ser tida como uma regra geral, pois os agentes
administrativos não são ‗donos‘ da coisa pública, mas sim gestores de
interesses de toda a coletividade‖ (2010, p. 402).
Por fim, com relação ao elemento motivo do ato administrativo,
pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois
passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes.

comentados
A teoria dos motivos determinantes dispõe que a validade do ato
se vincula aos motivos – fáticos e legais – indicados como seu
fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua
ocorrência deve ser provada e deve ser suficiente para justificá-lo. Caso
contrário, o ato será inválido. Esse é o entendimento que se extrai do
ROMS 29774, julgado pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, e do
MS 11741, julgado pela 1ª Seção da mesma Corte.
Seja o ato discricionário ou vinculado, o motivo declarado vincula o
ato para todos os efeitos jurídicos. A partir daí, os órgãos de controle
internos e externos podem avaliar a legitimidade do ato também com
relação aos motivos que ensejaram a sua prática, mesmo que
desnecessária a expressa declaração do motivo. Havendo
desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato
pode ser retirado do ordenamento.
Foi isso que ocorreu no ROMS 29774, acima indicado. O STJ declarou
nulo o ato da administração de reduzir unilateralmente o valor pago às
escolas que realizam cursos para a obtenção da CNH em percentual muito
superior ao verificado como necessário pelo estudo técnico da própria
administração. Esse estudo foi, justamente, o utilizado pela administração
como motivação para a redução do valor do contrato com as escolas.
Por fim, com relação ao conceito de procedimento administrativo,
mais uma vez invocamos a lição de Di Pietro. A professora ensina (2009,
197) que determinados atos são preparatórios de um ato principal,
mesmo assim, esses atos são considerados atos administrativos, pois
integram um procedimento ou fazem parte de um ato complexo.
Assim, procedimento administrativo seria o rito legal a ser percorrido
pela Administração para a obtenção de efeitos regulares de um ato
administrativo principal.
Questão de
concurso

comentados
6) (Cespe/Procurador Federal - 2007) Assertiva: De acordo com a
referida teoria (teoria dos motivos determinantes), os motivos
que determinaram a vontade do agente e que serviram de
suporte à sua decisão integram o plano da existência do ato
administrativo.
Na verdade, a verificação da compatibilidade entre os motivos e o

ato praticado se dá no plano da validade e não no da existência. O ato foi
editado, existe, mas não pode ser considerado válido, porque
incompatível com as normas jurídicas. Por isso o item está errado.
Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato
administrativo segundo a definição legal (Lei nº 4.717/65) e a lição da
maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, José dos Santos
Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.).
Não ignoramos a lição de Bandeira de Mello de que há outros
elementos do ato administrativo, quais sejam: conteúdo (para o autor, o
conteúdo é o próprio ato, se diferenciando do objeto, porque este seria
sobre o que trata o ato), causa (já estudada), requisitos procedimentais
(percurso percorrido pelo ato até a sua edição), formalização (modo
específico pelo qual o ato administrativo deve ser externado) e
pertinência à função administrativa (só é ato administrativo aquele que
seja afeto às atividades administrativas).
Não abordaremos profundamente a lição desse doutrinador, pois ele
representa posição isolada no direito administrativo nesse ponto.
O que você deve levar para a prova é que os elementos do ato
administrativo é o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivação, forma e
finalidade.
Creio que, até o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte por
cento) das questões relativas a ato administrativo nos concursos para
advocacia pública. Isso não é o bastante para a aprovação num certame.
Por isso, vamos em frente!

comentados
3.3. Atributos (ou características) do ato administrativo.
O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos

atributos é a sua diferenciação com relação aos elementos. Enquanto
estes são necessários para a própria formação e validade do ato, aqueles
são as características comuns aos atos administrativos.
De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos
administrativos:
 presunção de legitimidade (e veracidade) – presunção juris
tantum (= presunção jurídica que pode ser ilidida caso exista prova em
contrário) de que os atos estão adequados ao direito e verídicos quanto
aos fatos. Conseqüências disso: auto-executoriedade e inversão do ônus
da prova (Alexandrino, 2010, p. 458);
 imperatividade – os atos administrativos se impõem a terceiros,
independentemente de sua concordância, criando obrigações ou impondo
restrições. Decorre do poder extroverso do Estado – prerrogativa que tem
o Estado de praticar atos que influam na esfera jurídica de terceiros. Nem
todos os atos administrativos, contudo, possuem esse atributo, pois nem
todos geram deveres a terceiros (Bandeira de Mello, 2010, p. 419);
 Autoexecutoriedade – Se subdivide em:
o exigibilidade – esse atributo é definido por Bandeira de Mello
(2010, p. 419) como a ―qualidade em virtude da qual o Estado,
no exercício da função administrativa, pode exigir de terceiros o
cumprimento, a observância, das obrigações que impôs‖. Isso
quer dizer que alguns atos administrativos impõem ao particular
uma obrigação de fazer ou de dar, mas não chegam ao ponto de
autorizar a Administração a promover uma coação material para
que o particular execute o ato.
o executoriedade – é o atributo que possibilita ao Poder Público
implementar materialmente o ato administrativo, podendo,

comentados
inclusive, se valer do uso da força sem a necessidade de
autorização judicial prévia. A administração pode se valer desse
atributo quando SINAL DE ALERTA!:
a) a lei autoriza (p. ex: apreensão de produtos alimentícios
comercializados sem a aprovação da ANVISA); ou
b) em situações de urgência, em que o ato é condição
indispensável para a garantia do interesse público (p. ex:
retirada dos moradores de um prédio com risco de
desabamento).
Esse atributo não chega a autorizar a execução pela Administração
de multas devidas pelo cidadão (a única hipótese em que isso é possível é
na situação prevista no art. 80, III, da Lei nº 8.666/93, em que a
Administração pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o valor
da multa aplicada pela falha na execução).
Em resumo, temos o seguinte quadro com as características
principais de cada um dos atributos:
Presunção de Autoexecutoriedade Imperatividade
legitimidade
Presunção juris Exigibilidade Executoriedade O Os atos
tantum de que O Estado pode Estado pode administrativos
os atos exigir de implementar se impõem a
correspondem terceiros o materialmente o terceiros.
aos fatos e ao cumprimento de ato, sem a
direito obrigações, mas necessidade de
aplicável. não chega ao autorização
ponto de judicial, com
promover autorização legal
coação material ou em urgência.
.
PAI
Desse modo, apresentamos a sigla para você não se esquecer
dos atributos ou características dos atos administrativos.

comentados
Di Pietro (2009, p. 201-202) acrescenta o atributo da tipicidade,
que seria ―o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados‖. Deve-se ter cuidado, contudo, na aplicação
prática desse atributo de forma a evitar com que a atividade
administrativa seja engessada e voltada ao cumprimento de formalidades,
quando, na verdade, deve ser promovida para a realização do interesse
público.
Questão de
concurso

Os atos administrativos trazem em si a presunção de
legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em
conformidade com as normas legais, razão pela qual só podem
ser contestados na via judicial, mas não na via administrativa.
Os atos administrativos realmente gozam da presunção de

legitimidade e a definição desse atributo está correta. Contudo, os atos
administrativos podem ser contestados tanto na via administrativa como
na judicial, por isso o item é errado.
3.4. Classificação dos atos administrativos
3.4.1. Existência, validade, eficácia e exeqüibilidade
A distinção tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um

tanto quanto teórica e não muito importante. Não se engane,
concursando, o seu concorrente está estudando este tópico e ele já foi
cobrado em outras provas! Por isso, avante!

comentados
O ato administrativo é perfeito e passa a existir quando completa
todas as suas fases de elaboração. Ele é válido quando expedido em
conformidade com as exigências do ordenamento. É eficaz quando está
pronto para produzir efeitos.
Os efeitos podem ser típicos (previstos na norma) ou atípicos. Estes
são divididos em preliminares ou prodrômicos (efeitos do ato a partir de
sua edição até a produção dos efeitos típicos) e reflexos (os que atingem
relações jurídicas de terceiros).
Carvalho Filho (2005, p. 103) distingue a eficácia da
exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administração
pode dar operatividade ao ato, ou seja, executá-lo por completo. O ato
pode ser eficaz e inexeqüível quando já transcorridas todas as fases para
sua edição, mas, em virtude de determinação constante do próprio ato,
ele só pode ser executado a partir de determinado momento.
Dessas definições, pode-se concluir que o ato é:
a) perfeito quando completou o seu ciclo de formação e está apto a
produzir efeitos;
b) imperfeito quando não completa o seu ciclo de formação;
c) inválido quando está em desacordo com as leis ou os princípios
jurídicos;
d) ineficaz quando não está apto a produzir efeitos;
e) inexequível quando a Administração ainda não pode executar o
seu comando.
Os atos são editados para serem perfeitos, válidos e eficazes.
Contudo, pode-se identificar a ocorrência de atos (a) perfeitos, inválidos e
eficazes; (b) perfeitos, válidos e ineficazes; (c) perfeitos, inválidos e
ineficazes.
A hipótese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formação
(perfeito) e se impõe ao administrado em razão de seus atributos de
presunção de legitimidade e de imperatividade (eficaz). Contudo,

comentados
posteriormente, se verifica que ele foi editado contra determinada norma
jurídica (inválido).
A hipótese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formação
(perfeito), está de acordo com o ordenamento (válido), mas o
administrador, ao editá-lo, impôs uma condição suspensiva ou um termo
para que o ato comece a produzir efeitos após a ocorrência de evento
futuro (ineficaz), é o chamado ato pendente (Alexandrino, 2010, p.
433).
A hipótese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de formação
(perfeito), encontra-se em desconformidade com o ordenamento
(inválido) e foi editado com uma condição suspensiva ou um termo
(ineficaz).
E quando o ato já completou seu ciclo de formação, é válido e já
produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso,
classifica-se esse ato como consumado.
Eu disse que isso cai em concurso. Você duvidou? Confira:
Questões de
concurso
8) (CESPE – AGU – Procurador Federal 2010)

Assertiva:O ato administrativo pode ser inválido e, ainda assim,
eficaz, quando, apesar de não se achar conformado às exigências
normativas, produzir os efeitos que lhe seriam inerentes, mas não
é possível que o ato administrativo seja, ao mesmo tempo,
perfeito, inválido e eficaz.
9) (CESPE/Procurador da Paraíba – 2008)
Assertiva: Ato imperfeito é o que apresenta aparência de
manifestação de vontade da administração pública, mas que não
chegou a aperfeiçoar-se como ato administrativo.

comentados
O primeiro item está errado, pois, como vimos, o ato pode ser
inválido e eficaz, conforme explica o próprio enunciado da questão, e
também perfeito, inválido e eficaz, na medida em que perfeição diz
respeito a ter o ato concluído ou não seu ciclo de formação.
O segundo item também está errado, pois a assertiva apresenta, na
verdade, o conceito de ato inexistente e não de ato imperfeito.
3.4.2 – Vinculação e Discricionariedade
Passando essa matéria para você, eu me lembro o quanto era dura a

minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7 horas
por dia e ficava na biblioteca até as 23:30. O concursando é um
verdadeiro guerreiro! Ele não pode se perder no caminho traçado para o
sucesso, deve manter o foco para não dar chance para a concorrência.
No estudo desse ponto (vinculação e discricionariedade) você deve
ter em mente a seguinte expressão ―grau de liberdade‖, pois a vinculação
ou a discricionariedade depende justamente desse ―grau de liberdade‖
conferido por lei para avaliar se o ato é vinculado ou discricionário.
Se não há margem alguma de liberdade, pois a lei determinou
que o único comportamento possível e obrigatório a ser adotado para a
hipótese era aquele, o ato praticado é vinculado. Nesse caso, a atuação
do administrador encontra-se tipificada na lei, não há avaliação acerca de
conveniência e oportunidade (=mérito), ele está amarrado às imposições
legais.
E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o
administrador avaliar a situação, o que ocorre? Nesse caso, quando o
administrador se depara com alguma margem de liberdade para
decidir acerca da realização de determinado ato, ele está diante de um
ato discricionário. Nessas hipóteses, ele se valerá dos critérios de
conveniência e oportunidade para tomar decisões.
Juízo de mérito = conveniência + oportunidade

comentados
Assim temos:
A lei não dá margem de liberdade ato vinculado
A lei confere alguma margem de liberdade ato
discricionário.
Podemos exemplificar que há discricionariedade em um ato
administrativo quando:
a) a lei prevê dois ou mais atos possíveis para se chegar ao
resultado previsto;
b) a lei prevê apenas o resultado, mas não a forma de se chegar
até ele;
c) apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados
no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato de
forma a melhor adequar a situação a esses conceitos (p. ex:
boa-fé, moralidade pública etc.).
O poder discricionário existe porque a atividade administrativa é
dinâmica, ou seja, o legislador não pode prever todas as situações
presentes e futuras de possível ocorrência para a Administração. Caso o
administrador se depare com uma situação para qual a lei confira
margem de decisão, deve escolher a alternativa que mais se adéque ao
interesse público.
O Poder Judiciário, salvo em situações excepcionais, não pode se
inserir no mérito administrativo para declarar inválido um ato
administrativo discricionário. É vedado ao juiz substituir a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta à
separação dos poderes. Por essa razão é que os tribunais vêm
entendendo que não podem alterar o gabarito de questões de concurso
ou conferir a um candidato uma pontuação superior em uma prova de
títulos se não há previsão expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS
32464).

comentados
O ato discricionário não se confunde com ato arbitrário. Discrição é
liberdade de ação dentro dos limites legais e arbítrio é ação contrária ou
que transborda os limites da lei. O primeiro é legal, o segundo é ilegal e
inválido.
Ato discricionário ≠ Ato arbitrário
Também não se pode confundir o ato discricionário com uma

situação de ausência absoluta de regulamentação. O ordenamento
jurídico, a partir da Constituição, molda os atos administrativos por meio
de princípios e regras gerais, como o princípio da moralidade, da
supremacia do interesse público, a regra do teto constitucional do
servidor público etc. Assim, não há ato administrativo praticado com
liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de liberdade.
O ato discricionário não dispensa a lei, nem se exerce sem ela (Bandeira
de Mello, 2010, p. 432).
Mais um ponto de divergência doutrinária no estudo do ato
administrativo é a avaliação de quais dos elementos do ato são
discricionários e quais são vinculados.
Di Pietro (2009, p. 214-216) entende que pode haver
discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse público),
porquanto a lei se refere a ela usando expressões vagas. Também pode
haver discricionariedade no motivo, quando a lei não o definir ou o definir
utilizando expressões vagas, e no objeto (ou conteúdo), quando houver
vários objetos possíveis para atingir o mesmo fim.
Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto e
o motivo podem ser vinculados ou discricionários.
Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei
pode deixar margem de liberdade de apreciação nos seguintes elementos:
momento, forma, motivo, finalidade e conteúdo.
Elementos discricionários do ato

comentados
Di Pietro Carvalho Filho Bandeira de Mello
objeto objeto conteúdo
motivo motivo motivo
finalidade em sentido finalidade
amplo
momento
forma
Essa divergência doutrinária se justifica na pluralidade de tratamento

que a lei dá sobre a matéria. Se a lei prevê dois procedimentos para a
elaboração de determinado ato, a forma será discricionária, se para um
mesmo ato a lei destacar duas finalidades, este elemento será
discricionário. Assim, a análise da vinculação ou discricionariedade do
elemento do ato administrativo depende da normatização do caso
concreto.
Nos concursos públicos, se for cobrado quais elementos do ato são
discricionários e quais são vinculados, o examinador deve indicar ao
concursando qual doutrina está sendo seguida, se não indicar, considere a
posição majoritária: motivo e objeto. Veja como o tema já caiu em
prova de juiz federal.
Questão de
concurso
10) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009

Assertiva: Alguns doutrinadores entendem que o elemento
finalidade pode ser discricionário. Isso porque, a finalidade pode
ser dividida entre finalidade em sentido amplo e finalidade em
sentido estrito. Assim, a primeira seria discricionária e a segunda
vinculada.

comentados
Gabarito: Correto, pois foi adotada, claramente, a posição de Di
Pietro.
3.4.3. Outras classificações dos atos administrativos.
Quanto às prerrogativas os atos administrativos se dividem em: atos

de império (emitidos com os atributos gerais dos atos administrativos) e
atos de gestão (emitido com as características comuns dos atos dos
particulares, p. ex.: quando a Administração aluga um imóvel ou vende
um bem de uma empresa pública).
Quanto à formação da vontade os atos se distinguem em: simples,
complexos e compostos.
É simples o ato editado por um só órgão (seja esse órgão composto
de uma ou de várias autoridades, como ocorre, por exemplo, em um
julgamento colegiado). E qual seria a distinção entre o ato complexo e o
composto?
É complexo o ato editado por dois ou mais órgãos distintos. Esses
dois órgãos realizam um ato único e só após a passagem pelo segundo
órgão o ato é perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de servidor
público – é realizada pelo órgão do qual o servidor faz parte e pelo
Tribunal de Contas; nomeação de desembargador por meio de lista
tríplice – o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o
Presidente da República escolhe um nome). Basta lembrar da regra do 2 x
1.
Já o ato composto é aquele em que um órgão promove dois atos
secundários para a realização de um ato principal (ex: parecer técnico e
opinativo – o servidor faz o parecer – ato secundário – e a autoridade
superior aprova – ato principal). Basta lembrar da regra do 1 x 2.
Não podemos deixar de informar que a classificação de Di Pietro de
atos compostos afirma que ele é editado não por um órgão, mas por dois
ou mais, o que acaba por gerar uma confusão com o conceito de ato

comentados
complexo. Mas a classificação admitida pela doutrina majoritária e pela
jurisprudência é a apresentada acima.
Quanto aos destinatários, os atos são gerais ou individuais (ex:
decreto de desapropriação de uma determinada área). Os atos gerais se
subdividem em concretos (ex: edital de um concurso público) e abstratos
(ex: regulamento).
Questão de
concurso
11) SEFAZ – AC - FISCAL DA RECEITA ESTADUAL – CESPE 2009:

O ato de aposentadoria dos servidores públicos é considerado
como ato composto, já que exige, para sua formação,
manifestação de vontade do órgão de origem do servidor e,
depois, do tribunal de contas.
Fácil, não é? Está na cara que o item está errado, pois trata, na
verdade, de ato complexo, conforme já definido pelo STF na edição da
Súmula Vinculante nº 3, que será melhor explorada abaixo. Não perca!
3.5. Teoria das nulidades no direito administrativo.
Até o momento, cobrimos cerca de 30% das questões relativas a

atos administrativos em concursos públicos. Neste ponto da aula,
aumentaremos esse percentual para 85%, ou seja, mais da metade das
questões relacionadas a atos administrativos em concursos públicos
tratam da teoria das nulidades.
Não é só por isso que você deve prestar atenção nesse ponto. A
teoria das nulidades no direito administrativo é a que sedimenta as
maiores divergências entre os administrativistas. Por isso, concluiremos
cada ponto com a posição dominante.
Portanto, MUITA ATENÇÃO!

comentados
3.5.1. Atos administrativos nulos, anuláveis e inexistentes.
Inicialmente, vamos diferenciar os conceitos básicos de atos

irregulares, nulos, anuláveis e inexistentes, no seguinte quadro:
Ato irregular Ato nulo Ato Ato inexistente
anulável
Apresentam Nasce com vício Nasce com Tem aparência de
defeitos insanável nos vício manifestação regular da
irrelevantes. seus elementos. sanável. Administração, mas
constitutivos. resta ausente um dos
elementos do ato
administrativo.
É importante a distinção entre os atos inexistentes e os nulos, pois

aqueles, ao contrário destes, nunca entraram no ordenamento jurídico,
não prescrevem, não podem ser convalidados e podem ser resistidos,
inclusive manu militari (Bandeira de Mello, 2010, p. 483).
3.5.2 – Teorias monista (ou unitária) e dualista.
Há também divergência doutrinária quanto a própria existência de

distinção entre atos nulos e anuláveis. Afinal, existe diferença entre atos
nulos e atos anuláveis ou tudo é ―farinha do mesmo saco‖?
A teoria monista (Hely Lopes Meirelles, Gasparini e outros) informa
que o vício do ato administrativo acarreta sempre a sua nulidade. Tudo
seria ―farinha do mesmo saco‖. Não se poderia transportar para o direito
administrativo a distinção realizada pelo direito privado entre atos
anuláveis e atos nulos.
A teoria dualista (Bandeira de Mello, Carvalho Filho, Marcelo
Caetano e outros), por outro lado, enxerga diferença entre aos nulos e

comentados
anuláveis de acordo com a maior ou menor gravidade do vício, uma vez
que é distinto o tratamento jurídico que se dá a cada uma das situações.
Essa é a teoria que prevalece.
Mas qual seria o critério para diferenciar um ato nulo de um ato
anulável?
Para Bandeira Mello (2010, p. 471), o critério para se distinguir os
tipos de invalidade reside na possibilidade ou não de convalidar-se o
vício do ato. Desse modo, os atos inválidos se dividem em convalidáveis e
não convalidáveis. Os atos anuláveis são suscetíveis de convalidação, os
atos nulos e os inexistentes não.
Caro aluno, não estranhe se encontrar as expressões ―nulidade
relativa‖ ou ―nulidade absoluta‖, elas designam, tão somente, atos
anuláveis (=convalidáveis) e atos nulos (=não convalidáveis),
respectivamente.
Assim, são nulos os atos que a lei assim os declare e aqueles em que
é racionalmente impossível a convalidação. São anuláveis os atos que a
lei assim os declare e os que podem ser novamente praticados sem vício.
Essa é a teoria que prevalece.
3.5.3. Vícios do ato administrativo.
Nesse ponto, não há muito mistério, caro concursando. Os vícios do

ato são analisados de acordo com os seus elementos (sujeito –
competência e capacidade –, objeto, forma, motivo e finalidade). Eles
estão definidos no art. 2º da Lei da Ação Popular, podendo atingir os
cinco elementos do ato. Passa-se à análise de cada um deles, com
fundamento na dicção legal e na doutrina mais aceita do direito
administrativo.
Os vícios relativos ao sujeito subdividem-se em vícios de
competência e vícios de capacidade (lembre-se, o elemento sujeito é
subdividido em competência e capacidade).

comentados
A incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas
atribuições legais do agente que o praticou, seja porque o agente não é
detentor das funções que exerce seja por exercê-las com exorbitância de
suas atribuições. No primeiro caso, o indivíduo estará incorrendo em
crime de usurpação de função (art. 328 do CP). No segundo, ele age com
excesso de poder (já mencionado).
Há também vício de competência na situação do agente de fato – há
apenas a aparência de investidura regular no cargo. Nesse caso, protege-
se a boa-fé dos administrados em razão da teoria da aparência de
legitimidade do ato.
Os vícios de incapacidade do sujeito são os previstos na legislação
civil (relacionados à idade e às patologias mentais) e - segundo Di Pietro
(2009, p. 240) – os decorrentes das situações de impedimento
(presunção absoluta de incapacidade) e de suspeição (presunção
relativa), previstas nos arts. 18 a 20 da Lei nº 9.784/99.
Nas hipóteses de suspeição e impedimento, o ato pode ser
convalidado pela autoridade que detém a capacidade para a prática do
ato.
O vício de forma, por sua vez, consiste na omissão ou na
observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à
existência ou seriedade do ato.
Ainda segundo a Lei nº 4.717/65, há vício no objeto quando o
resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato
normativo. Além disso, o objeto deve ser legítimo (lícito e moral),
possível e determinado.
Há vício quanto ao motivo quando a matéria de fato ou de direito,
em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido. Além disso, pode-se
identificar vício no motivo quando a Administração se vale de fundamento
falso para a prática do ato.

comentados
Por fim, há vício quanto à finalidade quando o agente pratica o ato
visando fins diversos daquele previsto, explícita ou implicitamente, na
regra de competência (desvio de finalidade = desvio de poder).
3.5.4 – Desconstituição dos atos administrativos
3.5.4.1 – Invalidação
Meu amigo concursando. Este tópico e o próximo são indispensáveis

à sua preparação para o concurso de Auditor do TCU. Se você me
perguntasse qual tema deveria revisar nos últimos 10 minutos que
antecedem a prova desse concurso, eu diria, com toda sinceridade:
―Invalidação e revogação dos atos administrativos‖.
Portanto, não desgrude os olhos dos próximos parágrafos!
O termo ―invalidade‖ é usado pela doutrina majoritária como gênero
que engloba o conceito de atos nulos e anuláveis (Bandeira de Mello,
2010, p. 461 e Carvalho Filho, 2005, p. 123), distanciando-se, desse
modo, do conceito de revogação (você verá abaixo que revogação está
relacionada ao mérito administrativo, ou seja, ao juízo de conveniência e
oportunidade do administrador público).
A invalidação é a retirada do ordenamento de um ato
administrativo produzido em desconformidade com a ordem
jurídica e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com
a invalidação, não só o ato viciado é retirado do ordenamento jurídico,
mas também todas as relações jurídicas que foram por ele produzidas.
Tanto a Administração, de ofício ou por provocação (no exercício do
poder de autotutela), quanto o Judiciário, no curso de uma lide, podem
promover a invalidação.
O principal fundamento que autoriza a invalidação é o princípio da
legalidade. A Administração funda-se nesse princípio e, por isso, não pode
manter no ordenamento ato que sabe ser contrário ao direito. Do mesmo

comentados
modo, o Poder Judiciário, não pode manter no ordenamento um ato com
vício de legalidade.
SINAL DE ALERTA: É importante observar que há algumas distinções
entre a invalidação do ato nulo e do ato anulável. O ato nulo pode ser
invalidado de ofício pelo juiz e não pode ser convalidado. O ato anulável
pode ser convalidado, legitimando o ato desde a sua edição, e só pode ser
retirado do ordenamento pelo Poder Judiciário mediante provocação.
Nesse sentido, vale a transcrição do seguinte trecho da julgamento do
Superior Tribunal de Justiça no RESP 850270:
―II - A doutrina moderna do direito administrativo tem admitido,
mutatis mutandis, a aplicação das regras sobre nulidade dos atos
jurídicos do direito privado nas relações de direito público, definindo
os atos inválidos em nulos e anuláveis, a depender do grau de
irregularidade. No caso da primeira espécie (nulos), o ato é
insanável, não permitindo convalidação, podendo o vício ser
reconhecido de ofício pelo Juiz. Quanto aos atos anuláveis, admite-se
a convalidação, sendo possível o reconhecimento da invalidade
apenas por provocação do interessado‖.
Assim, temos:
Ato nulo Ato anulável
não pode ser convalidado; pode ser convalidado;
pode ser retirado do mundo jurídico pode ser retirado do mundo jurídico
pela Administração e pelo Poder pela Administração e pelo Poder
Judiciário; Judiciário;
o Poder Judiciário pode retirar até o Poder Judiciário só retira
mesmo de ofício (sem que ninguém mediante provocação;
tenha alegado);
a Administração retira de ofício ou a Administração retira de ofício ou
por provocação. por provocação.

comentados
Não pode o aluno confundir a situação da invalidação pelo Poder

Judiciário com a exercida no poder de autotutela pela Administração.
Nesta última, seja o ato nulo ou anulável, a Administração deve anulá-lo
de ofício, independentemente da provocação do interessado.
CUIDADO: O poder-dever da Administração de invalidar atos nulos
ou anuláveis não é irrestrito, há limitações. Como bem observa Carvalho
Filho (2005, p. 126), ―em certas circunstâncias especiais poderão surgir
situações que acabem por conduzir a Administração a manter o ato
inválido‖, uma vez que haverá uma única conduta juridicamente viável
para o administrador. Essas circunstâncias se traduzem no decurso do
tempo (=decadência), na consolidação dos efeitos produzidos (segurança
jurídica) e na persistência de efeitos com relação aos indivíduos de boa-
fé.
Com relação ao decurso do tempo (=decadência do direito da
Administração de anular), o art. 54 da Lei nº 9.784/99 dispõe que ―o
direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco)
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-
fé‖.
Se houver má-fé do beneficiado pelo ato nulo, não há prazo
decadencial.
Se essa lei é de 1999, qual é o prazo decadencial para a
Administração anular os atos praticados antes da existência da Lei nº
9.784/99?
Para os atos anteriores à vigência da Lei nº 9.784/99, a Corte
Especial do STJ sedimentou o entendimento de que esses atos ―podem
ser revistos pela Administração a qualquer tempo, por inexistir norma
legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente após a Lei
9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto,

comentados
tendo como termo inicial a data de sua vigência (01.02.99).‖ (RESP
AgRg no Ag 1342657)
Interessante, não é? Se um ato nulo foi praticado em 1990, a
Administração tinha até 01.02.2004 para promover a sua anulação. A
decadência do direito da Administração de anular esse ato só se operaria
a partir do dia 02.02.2004.
E qual seria o termo inicial do prazo de decadência para a
Administração anular um ato que gerou efeitos financeiros periódicos, por
exemplo, uma verba mensal ao servidor público?
O STJ entende que, nesse caso, os cinco anos serão contados a partir
do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433).
Questões de
concurso
12) MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA – FINEP – ANALISTA

– ÁREA: ADMINISTRAÇÃO GERAL: RECURSOS HUMANOS –
CESPE 2009:
Assertiva: O direito da administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em 2 anos, contados da data em que foram
praticados, mesmo que comprovada a má-fé do beneficiário.
13) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009.
Assertiva: Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial
do Superior Tribunal de Justiça, caso o ato acoimado de
ilegalidade tenha sido praticado antes da promulgação da Lei n.º
9.784/99, a Administração tem o prazo de cincos anos para
anulá-lo, a contar da prática do ato.
Fica fácil, não é? Obviamente a primeira assertiva está errada, pois o

prazo é de 5 (cinco) anos e a segunda está errada, pois contraria o

comentados
entendimento do STJ acima explicado, ou seja, contam-se os cinco anos a
partir da vigência da Lei nº 9.784/99.
Outra limitação ao poder-dever de invalidação dos atos nulos ou
anuláveis é a relativa à consolidação dos efeitos produzidos.
A Constituição brasileira prevê como direito fundamental do indivíduo
a segurança jurídica. Em certas hipóteses a situação decorrente do ato
nulo já se consolidou de tal maneira que atenderá mais ao interesse
público a manutenção do ato do que a sua invalidação, ou seja, as
conseqüências jurídicas da manutenção do ato atenderão mais ao
interesse público do que as consequências da invalidação.
Em outros casos, o comportamento da Administração em decorrência
de um ato inválido já se consolidou de tal maneira que o administrado já
tem a expectativa e já sabe que a Administração operará daquele modo.
Essa expectativa decorre do princípio da confiança, ou seja, o cidadão já
sabe que a conduta da Administração será aquela (mesmo que inválida).
Nesses casos, prevalece o interesse público, a segurança jurídica e o
princípio da confiança sobre a legalidade estrita.
Há casos, também, em que há impossibilidade material de se
retornar ao estado anterior: é a aplicação da teoria do fato consumado
(mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da
consolidação da situação fática que não pode retornar ao status de
antes).
O STJ, via de regra, rejeita a aplicação dessa teoria na anulação de
atos administrativos relacionados a direitos de servidores públicos (RMS
20572 e MS 11123).
Com relação à proteção aos indivíduos de boa-fé, há uma
limitação ao dever de invalidar em vários aspectos. Bandeira de Mello
(2010, p. 480) afirma, com razão, que se o ato nulo restringiu direitos, a
sua invalidação deve produzir efeitos ex tunc (deve retroagir para ter
efeitos pretéritos, resgatando os direitos desde a data da edição do ato

comentados
nulo), se ampliou direitos, a sua invalidação deve se proceder com efeitos
ex nunc, porquanto o administrado não concorreu para o vício do ato.
Assim, não deve a Administração promover o ressarcimento ao erário
daquele que tomou posse e assumiu cargo após a aprovação em concurso
público declarado ilegal. Esse entendimento evita o enriquecimento sem
causa da Administração e o dano injusto ao administrado que não
concorreu para o vício do ato (RESP 963578).
Além disso, está pacificado no STJ que os servidores não devem
restituir ao erário as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na
aplicação da lei foi da Administração e eles estavam de boa-fé.
Noutro giro, saindo um pouco da questão da relação servidor-
Administração e passando para a relação contratado ou cidadão-
Administração, a Administração não pode impor prejuízos ao cidadão ou
àquele que contratou com o poder público em decorrência da invalidação
de determinado ato administrativo.
Nas hipóteses de invalidação que acabam por influir na atividade do
administrado, se este já desenvolveu atividade dispendiosa em
decorrência do ato declarado inválido (dano), está de boa-fé e não
concorreu para o vício do ato, a Administração deve indenizá-lo pelos
prejuízos sofridos em decorrência da edição do ato ilegal.
Outra limitação, que não é impeditiva da invalidação do ato, mas sim
uma obrigação procedimental, é a necessidade de a Administração
observar o princípio da ampla defesa e contraditório quando o ato
administrativo afeta interesses de terceiros. Essa limitação será melhor
estudada no próximo ponto.
Tamanha a importância desse ponto do estudo que apresentamos ao
aluno o seguinte resumo. Sugiro que ele seja colado na parede de seu
quarto ou no espelho de seu banheiro!

comentados
Características da invalidação:
 Efeitos ex tunc;
 A Administração opera de ofício ou por provocação;
 O Judiciário pode anular de ofício o ato com nulidade absoluta, mas só
por provocação a relativa;
 Fundamento da invalidação: princípio da legalidade;
 Limitações que impõem a manutenção do ato inválido: decadência,
consolidação dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-fé (ex nunc
para o ato que concedeu direitos);
 Procedimento: observar contraditório e ampla defesa.
3.5.4.2 – Revogação
É bom repetir: Prezado concursando, ―sangue nos olhos‖ neste

momento! Não desgrude desse ponto da aula!
Já tratamos da invalidação. Agora, a revogação.
A revogação é o ato discricionário utilizado pela Administração para
extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razões de
conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex
nunc) e o direito adquirido.
Ela pode ser de todo o ato (total) ou apenas de parte dele (parcial).
A revogação pode, ainda, ser expressa ou tácita. Será expressa se o
agente, no novo ato, referir-se expressamente à revogação do anterior e
tácita se o novo ato for incompatível com o que lhe antecedeu.
A revogação legítima não gera direito à indenização, até porque ela
opera efeitos para o futuro.
Importante observar que se o ato A revogar o ato B e o ato C
revogar o ato B, o ato A não ―ressuscita‖ automaticamente, ou seja, a
revogação da revogação não faz repristinar o primeiro ato revogado. No
ato administrativo revogador (ato C, no exemplo), o agente deve fazer

comentados
constar a constituição de um novo ato idêntico ao inicialmente revogado
(ato A) e os seus efeitos se iniciarão a partir da edição desse último ato
(ato C).
SINAL DE ALERTA! Um dos temas mais recorrentes de todo o Direito
Administrativo é o relativo ao sujeito ativo da revogação do ato
administrativo. Em decorrência do princípio da separação dos poderes
constitucionalmente determinado (art. 2º da Constituição), entende-se
que a autoridade administrativa é o sujeito ativo da revogação, não
podendo o Poder Judiciário analisar o mérito do ato administrativo
para retirá-lo do mundo jurídico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa é
a regra geral.
Atualmente, contudo, observa-se tendência crescente na doutrina e
na jurisprudência, sobretudo amparada nos princípios da
proporcionalidade, razoabilidade e da eficiência, no sentido de se admitir
o controle judicial da conveniência e oportunidade dos atos
administrativos discricionários em hipóteses excepcionais.
Sobre esse tema, no STJ, destacam-se os seguintes julgados: RMS
27566 e RESP 801177. No STF, esse entendimento foi adotado em
importante julgamento proferido pela Primeira Turma, qual seja, o RE
365368. Nessa oportunidade, os Ministros da Suprema Corte afirmaram
que ―embora não caiba ao Poder Judiciário apreciar o mérito dos atos
administrativos, a análise de sua discricionariedade seria possível para a
verificação de sua regularidade em relação às causas, aos motivos e à
finalidade que ensejam. (...) Ressaltou-se, ainda, que a proporcionalidade
e a razoabilidade podem ser identificadas como critérios que,
essencialmente, devem ser considerados pela Administração Pública no
exercício de suas funções típicas‖.
Nesse caso, o STF entendeu não ser proporcional o fato de que dos
67 funcionários de uma Câmara de Vereadores, 42 exerciam cargos de
livre nomeação e apenas 25, cargos de provimento efetivo. Assim, a

comentados
Suprema Corte manteve a decisão do tribunal de origem que declarou
inconstitucional a lei que criava os cargos em comissão.
Na doutrina, Bandeira de Mello (2010, p. 437) afirma que, pelo
princípio da razoabilidade, a decisão discricionária legítima compreende
―apenas e tão-somente o campo dentro do qual ninguém poderá dizer
com indisputável objetividade qual é a providência ótima, pois mais de
uma seria igualmente defensável‖.
Questão de
concurso
14) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009:

Assertiva: Cada vez mais a doutrina e a jurisprudência caminham
no sentido de admitir o controle judicial do ato discricionário. Essa
evolução tem o propósito de substituir a discricionariedade do
administrador pela do Poder Judiciário.
O item está errado, pois ―essa tendência que se observa na doutrina,

de ampliar o alcance da apreciação do Poder Judiciário, não implica
invasão na discricionariedade administrativa; o que se procura é colocar
essa discricionariedade em seus devidos limites, para distingui-la da
interpretação (apreciação que leva a uma única solução, sem interferência
da vontade do intérprete) e impedir as arbitrariedades que a
Administração Pública pratica sob o pretexto de agir discricionariamente‖
(Di Pietro, p. 219)
Assim, tanto é falso afirmar que a discricionariedade da
Administração deve ser substituída pela do Poder Judiciário como também
é falso afirmar que o Poder Judiciário não pode, em hipótese alguma,
interferir em atos discricionários da Administração.
CUIDADO! Outro aspecto da revogação é que, assim como a
invalidação, ela também encontra limites em determinadas situações. Di

comentados
Pietro (2009, p. 249) assim elenca o rol de hipóteses em que os atos
administrativos não podem ser revogados:
 Atos vinculados (É o ato que decorre diretamente da lei, se foi
a lei quem determinou a prática do ato, não pode o
administrador ir contra a norma);
 Atos que já exauriram seus efeitos (É inócuo revogar um ato
que já produziu todos os efeitos que deveria produzir);
 Quando já exaurida a competência da autoridade que praticou
o ato (Ex: a decisão administrativa já foi submetida a recurso à
autoridade superior. A autoridade que praticou o ato não é
mais competente para revogá-lo.);
 Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei (ex:
certidões, votos etc. – esses atos apenas declaram ou
enunciam uma situação);
 Atos que integram um procedimento e se submeteram à
preclusão em razão da edição de outro ato posterior;
 Atos que já geraram direitos adquiridos (A súmula 473 do STF
manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que
já integram o patrimônio do particular e que foram gerados
pelo ato que se pretende revogar.).
Em regra, a Administração deve conferir o contraditório quando a

Administração vai anular ou revogar um ato que gerou direitos a um
indivíduo.
Mas isso ocorre sempre?
Não, há casos em que se dispensa o contraditório em hipótese de
revogação de ato administrativo. São eles:
 ato administrativo de caráter precário (Esses atos são editados
no interesse da Administração, sem qualquer segurança ao
administrado e a Administração pode revogá-lo a qualquer

comentados
tempo. É o caso da autorização de uso de bem público –
autorização para colocar mesas nas calçadas, por exemplo);
 situação em que o afastamento de servidor nomeado para
cargo em comissão pode ser promovido a qualquer momento,
segundo um juízo de conveniência e oportunidade, nos termos
do art. 37, II, da CF (STJ: RMS 26165 – esses cargos são de
livre nomeação e destituição).
Diante da importância do tema da revogação, apresentamos o

quadro resumo:
Revogação:
 conveniência e oportunidade;
 ex nunc;
 total ou parcial;
 expressa ou tácita;
 não gera direito à indenização;
 não repristina automaticamente;
 em regra: não pode o Poder Judiciário analisar o mérito do ato
administrativo para retirá-lo do mundo jurídico;
 evolução jurisprudencial: análise da proporcionalidade e razoabilidade
quanto às causas, motivo e finalidade do ato (hipóteses excepcionais);
 não se revoga: atos vinculados; atos que já exauriram seus efeitos;
quando já exaurida a competência da autoridade que praticou o ato;
meros atos administrativos; atos que integram um procedimento
(preclusão); atos que geraram direitos adquiridos;
 *contraditório e ampla defesa*
ALERTA MÁXIMO! DECORE AS PRÓXIMAS LINHAS, POIS ESSE TEMA

JÁ CAIU E VAI CONTINUAR CAINDO NOS CONCURSOS!

comentados
A questão relativa ao contraditório e a ampla defesa na invalidação
ou na revogação dos atos administrativos é de tamanha importância que
deve ser tratada com todos os destaques possíveis.
A Administração não pode revogar ou anular os seus atos como bem
entender. Quando estiverem em jogo interesses de pessoas contrárias ao
desfazimento do ato, a Administração deve conferir ao interessado o
direito ao contraditório.
Tamanha é a importância dessa regra que o STF editou a Súmula
Vinculante nº 3, assim redigida: ―Nos processos perante o Tribunal de
Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando
da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo
que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do
ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.‖
Embora a súmula trate do TCU, o direito ao contraditório e à ampla
defesa deve ser promovido em todos os entes, órgãos e esferas da
Administração Pública do país, em atenção ao art. 5º, LV, da CF,
conforme reiterada jurisprudência do STJ (EDCL no MS 8958, MS 7217) e
do STF (RE 158543).
É bom observar, também, ainda com relação à súmula vinculante em
comento, que a ressalva formulada em sua parte final decorre da
constatação de que o ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e
pensão é classificado como complexo, nos termos do art. 71, III, da CF.
Assim, se o ato de concessão de aposentadoria depende da manifestação
de dois diferentes órgãos – do Tribunal de Contas e do que o servidor
integrava – ele só se tornará perfeito e acabado após a manifestação de
ambos.
Não há razão para se conferir o contraditório ao servidor antes da
análise pelo TCU, porque se considera que o ato de concessão de
aposentadoria ainda não se formou nesse momento.
A questão se torna interessante quando se analisa os reflexos do
prazo decadencial da Lei nº 9.784/99 na análise pelo TCU do ato de

comentados
concessão inicial de aposentadoria. É justamente nesse ponto, meu amigo
concursando, que o seu concorrente vai escorregar!
O STF entende que não se opera a decadência prevista no art.
54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato
administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o
posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de
Contas da União, ou seja, se o TCU demorar 10 anos para analisar
o ato concessivo da aposentadoria, ele não vai perder o direito de
avaliar a legalidade desse ato.
Isso não quer dizer que o TCU pode engavetar um processo dessa
natureza indefinidamente, violando o postulado da segurança jurídica. O
cidadão tem direito de ver seu ato de aposentadoria confirmado (ou não)
pelo órgão de controle.
Quando houver esse “engavetamento”, por um período
superior a 5 (cinco) anos, contados da chegada do processo ao
TCU, ao cidadão deve ser conferida a ampla defesa e o
contraditório, em atenção ao princípio da segurança jurídica e, em
última análise, ao princípio da confiança.
É isso mesmo, meu amigo, o TCU pode ficar 8, 9, 10, 15 anos sem
analisar o ato de concessão de aposentadoria e não vai decair do seu
mister de avaliar a legalidade desse ato. A única conseqüência desse
atraso será a obrigatoriedade que o TCU terá de conferir ao cidadão a
ampla defesa e o contraditório (o que numa situação normal não existe,
diante da redação da Súmula Vinculante nº3).
Como se vê, caro candidato, a evolução da jurisprudência do STF
derrubará os candidatos que conhecem somente a redação fria da Súmula
Vinculante nº 3.
Por ser tema de enorme relevância, transcrevo trecho da ementa do
MS 24781, Plenário do STF:

comentados
―II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se
manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla
defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo
de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de
aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos,
sob pena de ofensa ao princípio da confiança – face subjetiva
do princípio da segurança jurídica. Precedentes.‖
Por fim, não podemos encerrar esse tópico sem a transcrição da

Súmula 473, que bem resume o que dissemos sobre a invalidação e da
anulação: ―A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial‖.
As críticas que merecem a redação dessa súmula são a omissão
quanto ao dever do poder público de promover o contraditório e a ampla
defesa ao beneficiado pelo ato que se propõe a anular e a má colocação
do vocábulo ―pode‖. A Administração está vinculada ao princípio da
legalidade e, por isso, deve anular os seus atos quando eivados de vício
de legalidade. É o que preceitua o art. 53 da Lei nº 9.784/99: ―A
Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos‖.
Prezado aluno, estude, leia, releia com carinho as linhas acima, pois
elas despencam em concursos públicos. Duvida? Dê uma olhada, então:
Questões de
concurso

comentados
Assertiva: A revogação de um ato administrativo só produz efeitos a
partir de sua vigência, de modo que os efeitos produzidos pelo ato
revogado devem ser inteiramente respeitados.

Assertiva: A administração pública pode anular seus atos
administrativos independentemente de provocação da parte
interessada.
Ambos os itens estão corretos, pois a revogação, como vimos, opera

efeitos ex nunc. Além disso, o poder de autotutela da Administração
independe de provocação de quem quer que seja, pois o poder público
tem o dever de zelar pela legalidade dos atos.

Assertiva: Caso um servidor seja demitido do serviço público, o
Poder Judiciário não poderá anular a demissão imposta sob o
fundamento de não haver a necessária proporcionalidade entre o
fato apurado e a pena aplicada.
Como vimos acima, o Poder Judiciário pode promover um juízo de
proporcionalidade para avaliar se a conduta da Administração foi legítima,
de acordo com o julgamento do STF no RE 365368. Por isso, o item está
errado.
18) (CESPE/Procurador de Alagoas - 2009) Acerca do ato

administrativo e de temas correlatos, assinale a opção correta.
A Afasta-se a exigência da garantia do contraditório e da ampla
defesa nos casos em que o TCU, no exercício do controle externo,
aprecia a legalidade da concessão de aposentadoria ou pensão,
uma vez que, em se tratando de ato complexo, só após a

comentados
aprovação do TCU se constitui definitivamente o ato
administrativo.
B É dispensado o contraditório quando o TCU anula ato da
administração que implementa ascensões funcionais sem a
observância da regra constitucional do concurso público, uma vez
que esse ato se caracteriza como complexo.
C A nomeação de ministro do STF é um ato composto, pois se
inicia pela escolha do presidente da República e passa pela
aprovação do Senado Federal.
D O poder da administração de anular ou revogar os atos que
geram direitos aos administrados deve-se estender
indefinidamente quando não houver prazo prescricional definido
em lei para o caso.
E A anulação ou invalidação de atos administrativos opera, em
regra, efeitos ex nunc.
Essa questão bem resume tudo o que dissemos até aqui sobre a
teoria das nulidades e sobre a classificação dos atos administrativos. O
item B está errado, pois o contraditório no TCU só é dispensado quando o
tribunal aprecia a legalidade da concessão de aposentadoria ou pensão,
pois esse ato é complexo. A nomeação de ministro do STF é ato
complexo, pois dois órgãos participam do processo de formação do ato de
nomeação (Senado e Presidência). Com relação ao item D, mesmo que
não haja prazo decadencial, a invalidação de um ato pela Administração
encontra limites na segurança jurídica e na consolidação dos efeitos. Por
fim, o item E está errado, pois a invalidação opera efeitos ex tunc. O item
correto é o A, pois corresponde ao que previsto na Súmula Vinculante nº
3.
3.6. Convalidação (ou sanatória)

comentados
Meu caro aluno, concentre, pois estamos na RETA FINAL da aula de
hoje e o seu concurso se aproxima a cada minuto.
A convalidação é o meio de que se vale a Administração para suprir a
invalidade e aproveitar os atos administrativos já praticados nas hipóteses
em que o vício no ato administrativo é superável. Assim, se promove a
convalidação com efeitos ex tunc, retroagindo para o momento da
edição do ato anulável.
Mas, afinal, a convalidação é um ato discricionário ou vinculado da
Administração? Ela pode escolher entre convalidar ou não convalidar, ou
ela deve convalidar quando o vício for sanável?
O art. 55 da Lei nº 9.784/99, por outro lado, trata a convalidação
como uma faculdade da Administração, ou seja, como um ato
discricionário. Na redação da lei, “em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (e a maioria da doutrina),
amparados na redação legal, entendem que o ato de convalidação é
discricionário, pois a Administração pode escolher entre convalidar (sanar
o vício) ou anular o ato, a depender de sua conveniência e oportunidade.
Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Melo, de outro lado, entendem
que a convalidação é um ato vinculado, pois a Administração tem o dever
de velar pela legalidade de seus atos. Mas esta é a posição que não
prevalece na doutrina.
A convalidação também sofre limitações. O ato anulável não pode
ser convalidado:
 Quando o ato já se exauriu;
 Se o ato já foi impugnado judicial ou administrativamente;
 Se a convalidação acarretar lesão ao interesse público;
 Se a convalidação acarretar prejuízo a terceiros.
Mas e o decurso do tempo, é uma limitação para a convalidação?

comentados
O decurso do tempo não é propriamente uma limitação, pois se a
Administração não pode mais mexer no ato em razão do transcurso do
prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei nº 9.784/99, o ato estará
automaticamente convalidado, em atenção ao princípio da estabilização
das relações jurídicas. Essa convalidação tácita só não ocorrerá se o
beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de má-fé.
Nesses casos, a Administração pode anular o ato a qualquer tempo,
afastando a convalidação tácita.
Convalidação tácita = decaiu o direito da Administração de anular o ato
Você já deve estar imaginando como a Administração promove a

convalidação.
Pela (a) ratificação (definição de Celso Antônio) a mesma
autoridade que praticou o ato convalida o seu vício; pela (b)
confirmação (Celso Antônio), a autoridade competente decide sanar um
ato praticado por sujeito incompetente (não é possível nos casos em que
a lei outorga competência exclusiva a uma autoridade); já por meio da (c)
reforma (José dos Santos Carvalho Filho), a Administração suprime a
parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida; e pela (d)
conversão (Vicente Paulo e Alexandrino), a Administração edita um ato
de uma nova espécie, pois o ato anterior era inadequado para realizar
aquilo que pretendia a Administração (p. ex: a Administração concedeu
uma concessão de uso de bem público quando deveria apenas autorizar o
uso – a convalidação é promovida, com efeitos ex tunc, se o ato for
corrigido e passar a ser uma autorização).
Mas todos os vícios em quaisquer dos elementos do ato
administrativos podem ser sanados?
Obviamente que não, alguns vícios, como vimos acima, são
insanáveis.
E quais os elementos do ato administrativo possuem vícios sanáveis?

comentados
Di Pietro (2009, p. 247) entende que são convalidáveis os vícios de
competência – quando esta não for exclusiva – e de forma – quando esta
não for essencial à validade do ato.
Carvalho Filho entende que são sanáveis os vícios de competência,
de forma, de objeto ou de conteúdo (quando este for plúrimo). Por outro
lado, são insanáveis os vícios no motivo, no objeto (quando único), na
finalidade e na falta de congruência entre o motivo e o resultado do ato.
São convalidáveis os vícios de:
Di Pietro Carvalho Filho
 competência (não exclusiva)  competência
 forma (não essencial)  forma

 objeto (quando este for
plúrimo)
O STJ, com fundamento no magistério de Di Pietro e de Carvalho

Filho, já teve oportunidade de afirmar que o vício na competência do
sujeito é ato anulável e, por isso, pode ser convalidado (RESP 850270).
Assim, você pode afirmar, com base na doutrina majoritária que são
convalidáveis os vícios de competência e de forma.
Em hipóteses excepcionais, atendendo ao princípio da segurança
jurídica e a consolidação dos efeitos, o STJ já assinalou ser possível
convalidar um ato inconstitucional, como ocorre no caso de provimento
em cargo efetivo sem concurso público. No informativo 347, o STJ
convalidou uma nomeação de uma servidora sem concurso público, uma
vez que já transcorridos cerca de 15 anos entre a sua nomeação e a
decisão do tribunal.
O STJ deixou claro que não se tratava de aplicação do instituto da
decadência da Administração (= convalidação tácita), pois a decadência
só é aplicável ao ato anulável (vício sanável) e não ao ato nulo (vício
insanável).

comentados
Assim, admitiu-se, excepcionalmente, a convalidação de um ato
absolutamente nulo (RMS 24339).
ATENÇÃO: O vício na motivação não é convalidável (STJ: RMS
26927)!
Questões de
concurso
19) MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA – FINEP: ANALISTA –

CESPE 2009:
Assertiva: Em decisão, na qual se evidencie não acarretar lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanáveis podem ser revalidados pela própria administração.

Assertiva: A administração pública pode convalidar os atos que
apresentarem defeitos sanáveis, desde que essa decisão não
acarrete lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.
Veja que o conteúdo das questões é idêntico! Ambos os itens estão

corretos, pois a convalidação só pode ser realizada quando os defeitos do
ato são sanáveis e esse instituto encontra limites no interesse público ou
nas hipóteses em que a convalidação promoverá prejuízos a terceiros.
3.7. Prescrição e decadência
Os institutos da prescrição e da decadência podem ser tratados como

uma forma de sanatória dos atos anuláveis, como ocorre no caso da
convalidação tácita acima mencionado.
Nos termos do art. 189 do Código Civil, violado o direito, nasce para
o titular a pretensão, a qual se extingue pela prescrição.

comentados
A partir desse dispositivo, podemos conceituar a prescrição como a
perda de uma pretensão em razão do decurso do tempo.
A prescrição pode ser suspensa e interrompida.
A interrupção, ao contrário da suspensão, só pode ser interrompida
uma vez. Se interrompida, a prescrição recomeça a correr, pela metade
do prazo, da data do ato que a interrompeu, ou do último ato do processo
que provocou a interrupção (art. 3º do Decreto-lei nº 4.597/42).
Se a prescrição é a perda de uma pretensão, o que seria a
decadência?
A decadência é a perda do próprio direito pela inércia do
interessado durante o período previsto em lei para seu exercício.
Ambos os institutos decorrem do princípio da segurança jurídica.
Prescrição perda de uma pretensão
Decadência perda do próprio direito
Falaremos, inicialmente da prescrição da pretensão do particular
contra a Administração, subdividindo-a em dois grupos: a pretensão
formulada na via administrativa e a formulada perante o Judiciário.
Depois falaremos da prescrição da pretensão da Administração contra o
particular. Por fim, falaremos da decadência.
Na via administrativa, o interessado tem o direito de apresentar
sua pretensão contra a Administração em um ano contado da data do
fato que originou a pretensão (art. 6º do Decreto 20.910/32). Assim, o
prazo prescricional para o administrado perante a Administração é de um
ano. Se houve o requerimento nesse prazo, suspende-se o curso do prazo
prescricional até a decisão final da Administração (STJ: AgRg no REsp
698268 e RESP 571310).
Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma
demanda contra a Administração (art. 1º do Decreto 20.910/32). Essa
regra vale para pretensões contra a União, Estados, Municípios e
Fazendas federais, estaduais e municipais, bem como contra as

comentados
autarquias, e demais entidades da administração indireta e órgãos
paraestatais.
Se ocorreu algum fato que fez interromper a prescrição, o prazo de
cinco anos recomeça a ser contado pela metade, a partir do evento
interruptivo. Mas, nos termos da Súmula 383/STF, ―a prescrição em favor
da Fazenda Pública recomeça a correr, por dois anos e meio, a partir do
ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos, embora o
titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo‖.
Mas a partir de quando é contado esse prazo prescricional de 5 anos?
O termo inicial é o nascimento do dano, de acordo com o princípio da
actio nata (STJ: RESP 911841 e AgRg no RESP 1108801).
IMPORTANTE: Esse é o prazo geral do Decreto 20.910/32. Existem
outros prazos prescricionais?
Sim, na hipótese de pedido de reparação civil por danos causados
pela Administração, o prazo prescricional é de 3 (três) anos – e não de 5
(cinco), pois aplica-se, nesse caso, o prazo do Código Civil para as ações
de reparação de dano.
O dispositivo da regra civil é aplicado ao direito administrativo,
porque o mesmo Decreto nº 20.910/32 diz que os prazos por ele
definidos não alterarão ―as prescrições de menor prazo, constante das
leis...‖. Ou seja, quando outras leis previrem prazos prescricionais mais
favoráveis à Fazenda, ou seja, menores que o de 5 (cinco) anos, elas
deverão ser aplicadas.
Esse é o entendimento que vem sendo adotado recentemente pelo
STJ (RESP 1137354).
Outro prazo diverso é o disposto no art. 1º da Lei nº 7.144/83, assim
consignado: ―prescreve em 1 (um) ano, a contar da data em que for
publicada a homologação do resultado final, o direito de ação contra
quaisquer atos relativos a concursos para provimento de cargos e
empregos na Administração Federal Direta e nas Autarquias Federais‖.
Há casos em que a pretensão é imprescritível?

comentados
Sim! Por incrível que pareça, contrariando o princípio da segurança
jurídica, o STJ admite como imprescritível a pretensão indenizatória
decorrente de violação a direitos humanos fundamentais durante o
Regime Militar de exceção (REsp 890930).
Por último, você deve ter em mente, ainda com relação à prescrição,
como são reguladas as pretensões que envolvem prestações de trato
sucessivo.
A Súmula 85/STJ dispõe que ―nas relações jurídicas de trato
sucessivo em que a fazenda pública figure como devedora, quando não
tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge
apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior a propositura
da ação‖.
A Súmula 443/STF, por sua vez, se refere à hipótese em que
restou negado o próprio direito pela administração. Nesse caso, se
o interessado não atacar o ato administrativo que negou o seu direito no
prazo de 5 (cinco) anos, a prescrição estende-se para além das
prestações, alcançando o próprio fundo do direito (RE 113909 e RE
116958). Vale a transcrição da redação dessa Súmula: ―a prescrição das
prestações anteriores ao período previsto em lei não ocorre, quando não
tiver sido negado, antes daquele prazo, o próprio direito reclamado, ou a
situação jurídica de que ele resulta.‖
Mas e o prazo prescricional da pretensão da Administração se voltar
contra o particular ou o administrado, esse prazo prescricional existe?
Existe sim! Assim como a lei protege a Administração contra
pretensões tardias formuladas contra ela, por uma questão de isonomia, o
particular também tem o direito a essa proteção perante o poder público.
Por isso, a regra geral é a aplicação inversa do art. 1º do Decreto
20.910/32 : o prazo prescricional contra o poder público é de cinco anos.
Há legislação específica com relação a algumas situações.
É de 5 (cinco) anos a ―prescrição da ação punitiva da Administração
Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia,

comentados
objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia
em que tiver cessado‖ (Lei nº 9.873/99). Esse dispositivo será melhor
abordado na aula de poder de polícia.
Há também os prazos prescricionais previstos na legislação
tributária.
E há hipóteses de imprescritibilidade?
OLHO ABERTO: Sim! Assim como o particular não se submete à
prescrição nos atos decorrentes da violação aos direitos humanos pelo
regime militar, a Administração não se submete a qualquer prazo
prescricional para promover a reparação de dano ao erário em
decorrência de atos ilícitos. Esse é o entendimento do STF (MS 26210
e 24519) e do STJ (AgRg no RESP 1038103, RESP 1067561, RESP
801846 e RESP 1107833) na interpretação da parte final do art. 37, § 5º,
da CF, que assim dispõe: ―A lei estabelecerá os prazos de prescrição para
ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento‖.
Com relação à prescrição, você já observou: o prazo do particular
perante a Administração é de 1 ano, perante o Judiciário é de 5 anos.
Este é reduzido para 3 anos nos casos de reparação de danos contra a
Administração e 1 ano para concurso público. Para pretensão de atos que
violaram direitos humanos na ditadura: imprescritível. Para a
Administração a regra geral também é de 5 anos, havendo a
imprescritibilidade para a reparação ao erário.
Vamos falar agora da decadência.
Ora, com relação à decadência já falamos quase tudo, vamos apenas
recordar.
Conforme mencionado acima, é de 5 (cinco) anos o prazo para a
Administração anular ato do qual decorram efeitos favoráveis aos
destinatários, contados da data em que foi praticado. Lembrem-se, esse
prazo não é contado quando o beneficiário do ato agiu de má-fé,

comentados
devidamente comprovada (art. 54 da Lei nº 9.784/99). Vimos também,
que os cinco anos só são contados a partir da vigência da Lei nº
9.784/99.
3.8. Atos administrativos em espécie
Amigo e guerreiro concursando. Se você chegou até aqui, você tem

grandes chances de ser aprovado! Concurso é uma pirâmide, só chega no
topo quem perseverou, que se esforçou, quem planejou. Com certeza, a
maioria das pessoas que teve acesso a essa aula não chegou até a
décima página. Mas você chegou até o final dela!
Vamos para o último ponto?
Assim como Hely Lopes Meirelles, agrupamos os atos administrativos
em cinco espécies:
a) Atos administrativos normativos - contêm um comando
geral, buscando promover a melhor execução da lei (não inovam no
ordenamento jurídico, apenas o Poder Legislativo pode inovar). São eles:
Decretos
Atos de competência exclusiva dos chefes do Executivo cuja função
precípua é regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade na sua
execução, sem contrariá-la ou tratar de matérias que ela não trata
(decreto regulamentar ou de execução).
Há apenas uma hipótese em que a Constituição admite e edição de
um decreto como ato legislativo primário (decreto autônomo): para a
organização e funcionamento da administração, desde que não implique
em aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, e
para a extinção de funções ou cargos públicos quando vagos (art. 84, VI).
A medida provisória é considerada um ato administrativo normativo?
Não, a medida provisória decorre do poder legiferante primário ou
direto. A própria Constituição inclui a medida provisória dentro do capítulo

comentados
que trata do processo legislativo (art. 59, V, da CF). Os decretos, por sua
vez, decorrem do poder legiferante indireto ou simulado.
Instruções normativas
São expedidas pelos Ministros de Estado ou por Presidentes de
autarquias e fundações para a execução das leis, decretos e regulamentos
(art. 87, parágrafo único, II, da CF).
Regimentos
São atos administrativos que regem o funcionamento interno de
órgãos. São normas gerais de organização interna imponíveis aos que
trabalham no órgão e não aos cidadãos em geral, por isso os regimentos
são também denominados atos regulamentares internos e não precisam
ser publicados em diário oficial, apenas em boletim interno.
Regulamentos
São atos regulamentares externos, normatizam situações gerais e
estabelecem relações jurídicas entre a Administração e os administrados.
Resoluções
Por fim, resoluções são atos normativos expedidos pelos órgãos
administrativos de cúpula dos Ministérios, Tribunais, Procuradorias, etc.
para regular pontos específicos do funcionamento interno do órgão.
b) atos administrativos ordinatórios – São os que

disciplinam o funcionamento interno da Administração e a conduta
funcional dos servidores. Esses atos só interessam aos agentes da
Administração. Emanam do poder hierárquico e, por isso, podem ser
expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas não podem
inovar quanto à legislação existente, salvo para dispor acerca de aspectos
procedimentais de rotina de trabalho.
Instruções
Orientações aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada
função.
Circulares internas

comentados
Atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada
matéria (Alexandrino, 2010, p. 466).
Portarias
Ato administrativo por excelência, editado por qualquer autoridade
superior para gerir a máquina pública.
Ordens de serviço
Determinações dirigidas aos contratados pela Administração para a
execução de obras ou serviços.
Ofícios
Comunicações entre autoridades.
Memorandos
Comunicações entre superiores e subalternos.
c) Atos administrativos negociais – são manifestações que

representam uma anuência conferida pelo poder público ao particular.
Manifesta um interesse recíproco da Administração e do administrado,
mas não chegam a adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos
concretos apenas para o poder público e o particular envolvido. O
particular que recebe o consentimento da Administração é obrigado a
cumprir as condições de fruição do objeto conferido pelo ato. São atos
típicos do poder de polícia, conforme verificaremos nas próximas aulas.
Licença
É ato unilateral pelo qual a Administração, verificando que o
interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o
desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490).
É direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a
licença deve ser concedida. Por isso, é um ato administrativo
vinculado.
Também é considerado ato de caráter definitivo, pois a licença só
pode ser cancelada por ilegalidade na expedição do alvará, por

comentados
descumprimento da lei no exercício da atividade ou por razões de
interesse público superveniente mediante indenização.
Permissão
Ato administrativo unilateral pelo qual a Administração faculta ao
particular a execução de serviços de interesse coletivo ou o uso especial
de um bem público (Carvalho Filho, 2005, p. 114), a título gratuito ou
remunerado, nas condições estabelecidas pelo poder público. Além de ser
negocial, é discricionário e precário.
Autorização
Ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a
Administração faculta ao particular o exercício de atividade material ou a
utilização de bem público no interesse dele.
Aprovação
É o ato por meio do qual a Administração verifica a legalidade e o
mérito de outro ato praticado dentro do mesmo órgão, de entidades
vinculadas ou de particulares, e consente na sua realização ou
manutenção. Pode ser vinculada ou discricionária.
Visto
É o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato da
própria administração ou do administrado. A diferença substancial entre a
aprovação e o visto é que neste se afere apenas a sua regularidade
formal e não o mérito do ato.
O visto é condição de eficácia do ato que o exige. É ato vinculado,
porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido.
Homologação
É o ato também de controle pelo qual a autoridade superior examina
a legalidade e o mérito de ato praticado pela Administração, por entidade
vinculada ou por particular, para dar-lhe eficácia. Assim como o visto, é
ato de apenas de controle, não permitindo alterações no ato controlado.

comentados
d) Atos administrativos enunciativos – São atos que emitem
opinião, enunciam, certificam ou atestam uma situação existente. Nesses
atos, não há constituição de direitos nem mesmo manifestação de
vontade administrativa, por isso diz-se que são atos em sentido formal.
Certidões
Expressam o conteúdo de atos ou fatos constantes de processos ou
documentos em poder da Administração e devem ser fornecidas
independentemente do pagamento de taxas, conforme preceitua o art.
5º, XXXIV, b, da CF.
Pareceres administrativos
São manifestações de órgãos técnicos sobre determinado tema que
não vinculam a Administração. São atos administrativos mesmo quando
ainda não aprovados pela chefia e podem ser de emissão obrigatória se a
lei assim dispuser.
Pareceres normativos
São pareceres administrativos que, ao serem aprovados pela
autoridade competente, se convertem em norma interna de caráter geral
do órgão que o aprovou.
e) Atos administrativos punitivos – Como o próprio nome

diz, são atos que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles
– agentes públicos ou particulares – que infringirem disposições legais ou
regulamentares.
A punição deve ser aplicada ao final do processo administrativo
instaurado para se apurar a infração, assegurando-se ao investigado a
ampla defesa e o contraditório. A punição sem a observância do direito de
defesa é nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, também do STJ: RMS
18223). Aprofundaremos nessa análise na aula de processo
administrativo.
Dentre os atos administrativos punitivos de atuação externa (da
Administração para o particular) merecem destaque:

comentados
Multa
Imposição pecuniária pelo descumprimento de um dever ou pela
prática de um ato que gerou dano à Administração ou à coletividade.
Interdição administrativa
A Administração veda ao particular o exercício de atividade que
esteja sob seu controle ou incida sobre seus bens.
Destruição de coisas
Inutilização de alimentos, substâncias ilícitas apreendidas, objetos
imprestáveis ou nocivos.
Com relação aos atos punitivos de atuação interna (a Administração
pune os seus agentes), incorrem os agentes estatais nas punições
disciplinares aplicadas após a instauração de processo administrativo
disciplinar. Na Lei nº 8.112/90, esses atos são: advertência,
suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou
disponibilidade, destituição de cargo em comissão e destituição de
função comissionada.
Vale dizer que os atos punitivos praticados pela Administração são
vinculados (STJ: MS 13518 e RMS 24492) e, por isso, se submetem
integralmente ao controle do Poder Judiciário.
Questões de
concurso
________ _
21) AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS (ANTAQ) -

ESPECIALISTA EM REGULAÇÃO – CESPE 2009:
Considere que a ANTAQ tenha editado resolução que exija, como
requisito para obtenção de autorização para o afretamento de
embarcações estrangeiras, a prévia consulta sobre a disponibilidade
de embarcações nacionais que possam fazer a navegação de
cabotagem. Acerca dessa situação hipotética e dos atos
administrativos a ela relacionados, julgue os itens que se seguem.

comentados
1 Resoluções como a mencionada são classificadas como atos
administrativos compostos, já que são formadas pela vontade de
mais de um agente público.
2. As resoluções editadas pelas agências reguladoras com vistas a
regular o serviço público concedido, quando dotadas de
características de abstração e generalidade, como no caso
apresentado, não poderão ser impugnadas diretamente por meio de
mandado de segurança, mesmo que haja direito líquido e certo.
As resoluções, como vimos acima, são atos normativos expedidos

pelos órgãos administrativos de cúpula dos entes públicos, sejam esses
órgãos colegiados ou não. Num julgamento colegiado, o ato não é
composto, é simples. Ato composto é aquele que precisou de um ato
administrativo preliminar e autônomo para ser editado. Por essas razões,
o primeiro item está errado.
O segundo item está correto, pois o ato administrativo que enseja
impugnação pela via do mandado de segurança é o ato concreto. Se o ato
for abstrato e geral, como ocorre com os regulamentos e resoluções
normativas, não pode ser impugnado pelo mandado de segurança.
4. Resumo da aula
Meu amigo concursando, se você não prestou muita atenção nesta

aula, ou não sabe em que focar no estudo relativo aos pontos hoje
apresentados, não se preocupe. Esse tópico foi feito pra você!
Ao final de cada aula apresentaremos um resumo global da aula, de
forma que o aluno tenha a noção de quais conteúdos são indispensáveis e
possa, também, consultar todo o material na última semana que antecede
a prova.
Afinal, com o conteúdo tão extenso cobrado nos concursos, você
deve ter uma fonte acessível de resumos.

comentados
Então, vamos lá!
Vimos nessa aula 00 que os atos administrativos são declarações
humanas (e não meros fenômenos da natureza), unilaterais (as bilaterais
constituem contratos), expedidas pela administração pública ou por
particular no exercício de suas prerrogativas, com o fim imediato de
produzir efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse
público, sob regime de direito público e sujeitas a controle.
Segundo Bandeira de Mello (2010, p. 413-416), o silencio da
Administração, quando esta não se pronuncia quando deve fazê-lo, não é
ato jurídico, mas um fato jurídico administrativo, pois não houve qualquer
manifestação.
Os elementos do ato administrativo são: SUJOBMOFOFI = Sujeito,
objeto, motivação, forma e finalidade.
Pensou em sujeito – pense em capacidade e competência.
A competência pode ser objeto de delegação e avocação. A
delegação é um instrumento de descentralização administrativa (art. 11
do Decreto-lei nº 200/67) e não importa em transferência de
competência, tanto é que a autoridade delegante pode avocar a
competência delegada a qualquer momento (art. 2º, parágrafo único, do
Decreto nº 83.937/79).
A Lei nº 9.784/99 proíbe a delegação da competência:
(d) de editar atos normativos;
(e) de decidir recursos administrativos; e
(f) das matérias de competência
exclusiva do órgão ou autoridade.
Importante lembrar que: (I) o ato de delegar pressupõe a autoridade
para subdelegar; (II) pode haver delegação de competências a órgãos
não subordinados; (III) a delegação pode ser parcial; (IV) ela deve ser
feita por prazo determinado; (V) a autoridade delegante pode permanecer
com o poder de exercer a competência de forma conjunta com a
delegatária.

comentados
A forma pode ser verificada em sentido estrito (exteriorização do ato,
ou seja, o modo pelo qual a declaração se apresenta) e em sentido amplo
(as formalidades que devem ser observadas durante o processo de
formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes
à publicidade do ato).
O objeto é o conteúdo material, é o que o ato realiza, é a resposta às
seguintes perguntas: ―O quê é o ato?‖, ―Para quê serve o ato?‖. O objeto
deve ser lícito, certo e moral.
A finalidade, por sua vez, pode ser analisada sob duas acepções: em
sentido estrito, a finalidade é o resultado específico que o agente quer
alcançar com a prática do ato, é o efeito que ele deseja produzir ao
praticar o ato; em sentido amplo, a finalidade se confunde com o
interesse público, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a
finalidade dele é a consecução do interesse público.
Com relação aos vícios na finalidade e no sujeito, temos:
Desvio de poder – vício na

finalidade
Abuso de poder
Excesso de poder – vício na
competência
O motivo é outro elemento do ato administrativo e pode ser definido

como a causa imediata do ato administrativo, é a situação de fato
(ocorrida no mundo empírico) e de direito (previsão legal ou o princípio)
que determina a prática do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).
Apresentamos o seguinte quadro para a distinção dos conceitos que
se relacionam:
Motivo Móvel Motivação Causa
Causa imediata dos Intenção do Justificativa Relação entre o
atos administrativos agente ao formalizada pelo motivo (fato) e o
ocorrida no mundo praticar o agente para a conteúdo do ato

comentados
dos fatos. ato. prática do ato. sob o enfoque da
finalidade
conferida pela lei
No estudo do motivo, vimos também a teoria dos motivos

determinantes, segundo a qual, a validade do ato se vincula aos motivos
– fáticos e legais – indicados como seu fundamento. Os motivos
enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua ocorrência deve ser
provada e deve ser suficiente para justificá-lo. Caso contrário, o ato será
inválido.
Os atributos do ato administrativo são o PAI . E podem ser
resumidos no seguinte quadro:
Presunção de Autoexecutoriedade Imperatividade
legitimidade
Presunção juris Exigibilidade Executoriedade O Os atos
tantum de que O Estado pode Estado pode administrativos
os atos exigir de implementar se impõem a
correspondem terceiros o materialmente o terceiros.
aos fatos e ao cumprimento de ato, sem a
direito obrigações, mas necessidade de
aplicável. não chega ao autorização
ponto de judicial, com
promover autorização legal
coação material ou em urgência.
Com relação à classificação dos atos administrativos, vimos que o ato

administrativo é perfeito e passa a existir quando completa todas as suas
fases de elaboração. Ele é válido quando expedido em conformidade com
as exigências do ordenamento. É eficaz quando está pronto para produzir
efeitos.
Diz-se, desse modo que o ato é:

comentados
a) perfeito quando completou o seu ciclo de formação e está apto a
produzir efeitos;
b) imperfeito quando não completa o seu ciclo de formação;
c) inválido quando está em desacordo com as leis ou os princípios
jurídicos;
d) ineficaz quando não está apto a produzir efeitos;
e) inexequível quando a Administração ainda não pode executar o
seu comando;
f) pendente quando completou o ciclo de formação, está de acordo
com o ordenamento, mas o administrador, ao editá-lo, impôs uma
condição suspensiva ou um termo para que o ato comece a
produzir efeitos após a ocorrência de evento futuro;
g) consumado quando o ato já completou seu ciclo de formação, é
válido e já produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado.
Com relação à margem de liberdade conferida pela lei para a prática
de um ato, temos:
A lei não dá margem de liberdade ato vinculado
A lei confere alguma margem de liberdade ato
discricionário.
Juízo de mérito = conveniência + oportunidade
O Poder Judiciário, salvo em situações excepcionais, não pode se

inserir no mérito administrativo para declarar inválido um ato
administrativo discricionário. É vedado ao juiz substituir a
discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta à
separação dos poderes. Contudo:
Ato discricionário ≠ Ato arbitrário
Não há ato administrativo praticado com liberdade absoluta ou com

margem total e irrestrita de liberdade. Por isso, em hipóteses

comentados
excepcionais, o Poder Judiciário acaba retirando do ordenamento ato
discricionário da Administração.
E quais são os elementos discricionários de um ato?
Di Pietro Carvalho Filho Bandeira de Mello
objeto objeto conteúdo
motivo motivo motivo
finalidade em sentido finalidade
amplo
momento
forma
Não podemos deixar de classificar os atos administrativos quanto à

formação da vontade. É simples o ato editado por um só órgão (seja esse
órgão composto de uma ou de várias autoridades, como ocorre, por
exemplo, em um julgamento colegiado). É complexo o ato editado por
dois ou mais órgãos distintos. Esses dois órgãos realizam um ato único
e só após a passagem pelo segundo órgão o ato é perfeito e passa a
existir (ex: aposentadoria de servidor público e nomeação de
desembargador por meio de lista tríplice). Regra do 2 x 1. Já o ato
composto é aquele em que um órgão promove dois atos secundários
para a realização de um ato principal Regra do 1 x 2.
Revisando a teoria das nulidades, apresentamos o seguinte quadro:
Ato irregular Ato nulo Ato Ato inexistente
anulável
Apresentam Nasce com vício Nasce com Tem aparência de
defeitos insanável nos vício manifestação regular da
irrelevantes. seus elementos. sanável. Administração, mas
constitutivos. resta ausente um dos
elementos do ato
administrativo.

comentados
A teoria dualista, que enxerga diferença entre aos nulos e anuláveis

de acordo com a maior ou menor gravidade do vício, é a teoria que
prevalece. O critério para se distinguir os tipos de invalidade (se nulo ou
anulável) reside na possibilidade ou não de convalidar-se o vício do ato.
Ato anulável = convalidável, ato nulo = não convalida.
A desconstituição dos atos administrativos se promove pela
invalidação ou pela revogação.
A invalidação é a retirada do ordenamento de um ato administrativo
produzido em desconformidade com a ordem jurídica (= razões de
legalidade) e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja, com a
invalidação, não só o ato viciado é retirado do ordenamento jurídico, mas
também todas as relações jurídicas que foram por ele produzidas.
Destacamos as seguintes características e distinções dos atos nulos e
anuláveis:
Ato nulo Ato anulável
não pode ser convalidado; pode ser convalidado;
pode ser retirado do mundo jurídico pode ser retirado do mundo jurídico
pela Administração e pelo Poder pela Administração e pelo Poder
Judiciário; Judiciário;
o Poder Judiciário pode retirar até o Poder Judiciário só retira
mesmo de ofício (sem que ninguém mediante provocação;
tenha alegado);
a Administração retira de ofício ou a Administração retira de ofício ou
por provocação. por provocação.
O poder-dever da Administração de invalidar atos nulos ou anuláveis

sofre as seguintes limitações:
 decurso do tempo (=decadência do direito da Administração
de anular): 5 anos, salvo comprovada má-fé; esse prazo conta-
se apenas a partir da data da edição da Lei nº 9.784/99; se o

comentados
ato anulável gerou efeitos financeiros periódicos, os cinco anos
serão contados a partir do primeiro pagamento recebido pelo
servidor (RMS 15433).
 consolidação dos efeitos produzidos: hipóteses em que a
situação decorrente do ato nulo já se consolidou de tal maneira
que atenderá mais ao interesse público a manutenção do ato
do que a sua invalidação (princípio da segurança jurídica e da
confiança);
 impossibilidade material de se retornar ao estado
anterior: é a aplicação da teoria do fato consumado (mesmo
que o fato seja nulo, ele continua produzindo efeitos, diante da
consolidação da situação fática que não pode retornar ao status
de antes). Essa teoria, via de regra, não é adotada pelo STJ em
se tratando de servidor público.
 proteção aos indivíduos de boa-fé: a Administração não
promove o ressarcimento ao erário daquele que tomou posse e
assumiu cargo após a aprovação em concurso público
declarado ilegal. Além disso, está pacificado no STJ que os
servidores não devem restituir ao erário as verbas recebidas
indevidamente, quando o erro na aplicação da lei foi da
Administração e eles estavam de boa-fé.
A invalidação pode gerar direito à indenização se o interessado já
desenvolveu atividade dispendiosa em decorrência do ato declarado
inválido (dano), está de boa-fé e não concorreu para o vício do ato.
Para anular deve ser observado o princípio da ampla defesa e
contraditório.
Quadro resumo:

comentados
Características da invalidação:
 Efeitos ex tunc;
 A Administração opera de ofício ou por provocação;
 O Judiciário pode anular de ofício o ato com nulidade absoluta, mas só
por provocação a relativa;
 Fundamento da invalidação: princípio da legalidade;
 Limitações que impõem a manutenção do ato inválido: decadência,
consolidação dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-fé (ex nunc
para o ato que concedeu direitos);
 Procedimento: observar contraditório e ampla defesa.
A revogação, por sua vez, é o ato discricionário utilizado pela

Administração para extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por
razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos
precedentes (ex nunc) e o direito adquirido.
Como vimos, em decorrência do princípio da separação dos poderes
constitucionalmente determinado (art. 2º da Constituição), entende-se
que a autoridade administrativa é o sujeito ativo da revogação, não
podendo o Poder Judiciário analisar o mérito do ato administrativo para
retirá-lo do mundo jurídico (STJ: MS 14182 e RESP 973686). Essa é a
regra geral.
Atualmente, contudo, observa-se tendência crescente na doutrina e
na jurisprudência, sobretudo amparada nos princípios da
proporcionalidade, razoabilidade e da eficiência, no sentido de se admitir
o controle judicial da conveniência e oportunidade dos atos
administrativos discricionários em hipóteses excepcionais.
Não podem ser revogados:

comentados
 Atos vinculados;
 Atos que já exauriram seus efeitos;
 Quando já exaurida a competência da autoridade que praticou
o ato;
 Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei;
 Atos que integram um procedimento e se submeteram à
preclusão em razão da edição de outro ato posterior;
 Atos que já geraram direitos adquiridos (A súmula 473 do STF
manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os direitos que
já integram o patrimônio do particular e que foram gerados
pelo ato que se pretende revogar.).
Casos em que se dispensa o contraditório em hipótese de revogação
de ato administrativo: revogação de ato administrativo de caráter
precário e situação em que o afastamento de servidor nomeado para
cargo em comissão pode ser promovido a qualquer momento, segundo
um juízo de conveniência e oportunidade, nos termos do art. 37, II, da
CF.
Quadro resumo:

comentados
Revogação:
 conveniência e oportunidade;
 ex nunc;
 total ou parcial;
 expressa ou tácita;
 não gera direito à indenização;
 não repristina automaticamente;
 em regra: não pode o Poder Judiciário analisar o mérito do ato
administrativo para retirá-lo do mundo jurídico;
 evolução jurisprudencial: análise da proporcionalidade e razoabilidade
quanto às causas, motivo e finalidade do ato (hipóteses excepcionais);
 não se revoga: atos vinculados; atos que já exauriram seus efeitos;
quando já exaurida a competência da autoridade que praticou o ato;
meros atos administrativos; atos que integram um procedimento
(preclusão); atos que geraram direitos adquiridos;
 *contraditório e ampla defesa*
Análise da Súmula Vinculante nº 3 (―Nos processos perante o

Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla
defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e
pensão.‖)
Embora a súmula trate do TCU, o direito ao contraditório e à ampla
defesa deve ser promovido em todos os entes, órgãos e esferas da
Administração Pública do país, em atenção ao art. 5º, LV, da CF,

comentados
conforme reiterada jurisprudência do STJ (EDCL no MS 8958, MS 7217) e
do STF (RE 158543).
Se o TCU demora para analisar a legalidade do ato de concessão de
aposentadoria, o STF entende que não se opera a decadência prevista no
art. 54 da Lei 9.784/99. Quando houver esse ―engavetamento‖, por um
período superior a 5 (cinco) anos, contados da chegada do processo ao
TCU, ao cidadão deve ser conferida a ampla defesa e o contraditório, em
atenção ao princípio da segurança jurídica e, em última análise, ao
princípio da confiança.
Súmula 473: ―A Administração pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial‖.
A convalidação é o meio de que se vale a Administração para suprir a
invalidade e aproveitar os atos administrativos já praticados nas hipóteses
em que o vício no ato administrativo é superável. Assim, se promove a
convalidação com efeitos ex tunc, retroagindo para o momento da
edição do ato anulável.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (e a maioria da doutrina),
amparados na redação legal, entendem que o ato de convalidação é
discricionário, pois a Administração pode escolher entre convalidar (sanar
o vício) ou anular o ato, a depender de sua conveniência e oportunidade.
O ato anulável não pode ser convalidado:
 Quando o ato já se exauriu;
 Se o ato já foi impugnado judicial ou administrativamente;
 Se a convalidação acarretar lesão ao interesse público;
 Se a convalidação acarretar prejuízo a terceiros.
O decurso do tempo não é propriamente uma limitação, pois se a
Administração não pode mais mexer no ato em razão do transcurso do
prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei nº 9.784/99, o ato estará

comentados
automaticamente convalidado, em atenção ao princípio da estabilização
das relações jurídicas. Essa convalidação tácita só não ocorrerá se o
beneficiado pelo ato concorreu para a nulidade e, portanto, age de má-fé.
Nesses casos, a Administração pode anular o ato a qualquer tempo,
afastando a convalidação tácita.
São convalidáveis os vícios de:
Di Pietro Carvalho Filho
 competência (não exclusiva)  competência
 forma (não essencial)  forma

 objeto (quando este for
plúrimo)
O vício na motivação não é convalidável (STJ: RMS 26927).

Os institutos da prescrição e da decadência decorrem do princípio da
segurança jurídica.
Prescrição perda de uma pretensão
Decadência perda do próprio direito
Na via administrativa, o interessado tem o direito de apresentar sua
pretensão contra a Administração em um ano contado da data do fato que
originou a pretensão (art. 6º do Decreto 20.910/32).
Na via judicial, o administrado tem 5 anos para ingressar com uma
demanda contra a Administração (art. 1º do Decreto 20.910/32).
Outros prazos prescricionais: na hipótese de pedido de reparação
civil por danos causados pela Administração, o prazo prescricional é de 3
(três) anos – e não de 5 (cinco), pois aplica-se, nesse caso, o prazo do
Código Civil para as ações de reparação de dano; o art. 1º da Lei nº
7.144/83, por sua vez, prevê que ―prescreve em 1 (um) ano, a contar da
data em que for publicada a homologação do resultado final, o direito de
ação contra quaisquer atos relativos a concursos para provimento de

comentados
cargos e empregos na Administração Federal Direta e nas Autarquias
Federais‖.
Caso em que a pretensão é imprescritível: a pretensão indenizatória
decorrente de violação a direitos humanos fundamentais durante o
Regime Militar de exceção (REsp 890930).
Por outro lado, há também o prazo prescricional da pretensão da
Administração de se voltar contra o particular ou o administrado.
A regra geral é a aplicação inversa (por razões de isonomia) do art.
1º do Decreto 20.910/32: o prazo prescricional contra o poder público é
de cinco anos.
Há também, nesse caso, hipótese de imprescritibilidade: a
Administração não se submete a qualquer prazo prescricional para
promover a reparação de dano ao erário em decorrência de atos ilícitos.
Com relação à decadência, conforme mencionado acima, é de 5
(cinco) anos o prazo para a Administração anular ato do qual decorram
efeitos favoráveis aos destinatários, contados da data em que foi
praticado. Lembrem-se, esse prazo não é contado quando o beneficiário
do ato agiu de má-fé, devidamente comprovada (art. 54 da Lei nº
9.784/99). Vimos também, que os cinco anos só são contados a partir da
vigência da Lei nº 9.784/99.
Hoje ficamos por aqui, espero que tenha gostado e aprendido o
conteúdo apresentado na nossa aula demonstrativa. Encontro você na
próxima aula!
5. Lista das Questões comentadas

Assertiva: Os atos administrativos de caráter normativo não podem ser
objeto de delegação.
2) CESPE – AGU – Procurador Federal 2010:

comentados
Assertiva: O ato de delegação não retira a atribuição da autoridade
delegante, que continua competente cumulativamente com a autoridade
delegada para o exercício da função.
3) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE (2009)

Assertiva: Analise a seguinte situação hipotética:
Pedro, autoridade superior, delegou determinada competência a Alfredo
com o propósito de descentralizar a prestação do serviço público e
assegurar maior rapidez nas decisões, uma vez que Alfredo tem um
contato mais direto com o objeto da delegação.
Nessa situação, Alfredo somente pode subdelegar a competência se Pedro
deixou essa autorização consignada de forma expressa no ato de
delegação.
4) Auditor do Estado do ES – 2009 – CESPE:

Assertiva: Uma das hipóteses de desvio de poder é aquela em que o
agente público utiliza-se do poder discricionário para atingir uma
finalidade distinta daquela fixada em lei e contrária ao interesse público,
estando o Poder Judiciário, nesse caso, autorizado a decretar a nulidade
do ato administrativo.
5) TCU: AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO - AUDITORIA DE

OBRAS PÚBLICAS – CESPE – 2009:
Assertiva: Quando um governador de estado edita uma norma, a
motivação de seu ato poderá ser apresentada sob a forma de
considerandos, que será caracterizada como a narrativa do motivo.
6) (Cespe/Procurador Federal - 2007) Assertiva: De acordo com a

referida teoria (teoria dos motivos determinantes), os motivos que
determinaram a vontade do agente e que serviram de suporte à sua
decisão integram o plano da existência do ato administrativo.

Os atos administrativos trazem em si a presunção de legitimidade, ou
seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as normas
legais, razão pela qual só podem ser contestados na via judicial, mas não
na via administrativa.
8) (CESPE – AGU – Procurador Federal 2010)

comentados
Assertiva:O ato administrativo pode ser inválido e, ainda assim, eficaz,
quando, apesar de não se achar conformado às exigências normativas,
produzir os efeitos que lhe seriam inerentes, mas não é possível que o ato
administrativo seja, ao mesmo tempo, perfeito, inválido e eficaz.
9) (CESPE/Procurador da Paraíba – 2008)

Assertiva: Ato imperfeito é o que apresenta aparência de manifestação de
vontade da administração pública, mas que não chegou a aperfeiçoar-se
como ato administrativo.
10) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009

Assertiva: Alguns doutrinadores entendem que o elemento finalidade
pode ser discricionário. Isso porque, a finalidade pode ser dividida entre
finalidade em sentido amplo e finalidade em sentido estrito. Assim, a
primeira seria discricionária e a segunda vinculada.

O ato de aposentadoria dos servidores públicos é considerado como ato
composto, já que exige, para sua formação, manifestação de vontade do
órgão de origem do servidor e, depois, do tribunal de contas.
12) MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA – FINEP – ANALISTA –

ÁREA: ADMINISTRAÇÃO GERAL: RECURSOS HUMANOS – CESPE 2009:
Assertiva: O direito da administração de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 2 anos,
contados da data em que foram praticados, mesmo que comprovada a
má-fé do beneficiário.
13) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009.

Assertiva: Segundo o entendimento firmado pela Corte Especial do
Superior Tribunal de Justiça, caso o ato acoimado de ilegalidade tenha
sido praticado antes da promulgação da Lei n.º 9.784/99, a Administração
tem o prazo de cincos anos para anulá-lo, a contar da prática do ato.
14) Juiz Federal Substituto – TRF 5ª Região – CESPE 2009:

Assertiva: Cada vez mais a doutrina e a jurisprudência caminham no
sentido de admitir o controle judicial do ato discricionário. Essa evolução
tem o propósito de substituir a discricionariedade do administrador pela
do Poder Judiciário.

comentados

Assertiva: A revogação de um ato administrativo só produz efeitos a
partir de sua vigência, de modo que os efeitos produzidos pelo ato
revogado devem ser inteiramente respeitados.

Assertiva: A administração pública pode anular seus atos administrativos
independentemente de provocação da parte interessada.

Assertiva: Caso um servidor seja demitido do serviço público, o Poder
Judiciário não poderá anular a demissão imposta sob o fundamento de
não haver a necessária proporcionalidade entre o fato apurado e a pena
aplicada.
18) (CESPE/Procurador de Alagoas - 2009) Acerca do ato

administrativo e de temas correlatos, assinale a opção correta.
A Afasta-se a exigência da garantia do contraditório e da ampla defesa
nos casos em que o TCU, no exercício do controle externo, aprecia a
legalidade da concessão de aposentadoria ou pensão, uma vez que, em
se tratando de ato complexo, só após a aprovação do TCU se constitui
definitivamente o ato administrativo.
B É dispensado o contraditório quando o TCU anula ato da administração
que implementa ascensões funcionais sem a observância da regra
constitucional do concurso público, uma vez que esse ato se caracteriza
como complexo.
C A nomeação de ministro do STF é um ato composto, pois se inicia pela
escolha do presidente da República e passa pela aprovação do Senado
Federal.
D O poder da administração de anular ou revogar os atos que geram
direitos aos administrados deve-se estender indefinidamente quando não
houver prazo prescricional definido em lei para o caso.
E A anulação ou invalidação de atos administrativos opera, em regra,
efeitos ex nunc.
19) MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA – FINEP: ANALISTA –

CESPE 2009:
Assertiva: Em decisão, na qual se evidencie não acarretar lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanáveis podem ser revalidados pela própria administração.

comentados

Assertiva: A administração pública pode convalidar os atos que
apresentarem defeitos sanáveis, desde que essa decisão não acarrete
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.
21) AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS (ANTAQ) -

ESPECIALISTA EM REGULAÇÃO – CESPE 2009:
Considere que a ANTAQ tenha editado resolução que exija, como requisito
para obtenção de autorização para o afretamento de embarcações
estrangeiras, a prévia consulta sobre a disponibilidade de embarcações
nacionais que possam fazer a navegação de cabotagem. Acerca dessa
situação hipotética e dos atos administrativos a ela relacionados, julgue
os itens que se seguem.
1 Resoluções como a mencionada são classificadas como atos
administrativos compostos, já que são formadas pela vontade de mais de
um agente público.
2. As resoluções editadas pelas agências reguladoras com vistas a regular
o serviço público concedido, quando dotadas de características de
abstração e generalidade, como no caso apresentado, não poderão ser
impugnadas diretamente por meio de mandado de segurança, mesmo
que haja direito líquido e certo.
Gabarito:
1) C
2) C
3) E
4) C
5) C
6) E
7) E
8) E
9) E
10) C
11) E
12) E
13) E
14) E
15) C
16) C
17) E
18) A
19) C
20) C

comentados
21) 1 – E; 2 - C
6. Referências
Legislação eleitoral anotada pelo Tribunal Superior Eleitoral, em
http://www.tse.gov.br/internet/jurisprudencia/codigo_eleitoral/index.html
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo
Descomplicado. 18ª Ed., São Paulo, Método, 2010.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 13ª
Ed., Lumen Juris Editora, Rio de Janeiro, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22ª Ed. Editora
Atlas, São Paulo, 2009.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo, 13ª Ed., Editora Saraiva,
São Paulo, 2008.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, Tomo I, 3ª Edição,
Salvador, 2007, Jus Podivm.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 27ª ed., São
Paulo: Malheiros Editores, 2002.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 27ª
Ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2010.
TALAMINI, Daniele Coutinho. Revogação do Ato Administrativo, Malheiros
Editores, 2002.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo – 24ª
edição, São Paulo: Malheiros Editores, 2005.
ZANCANER, Weida. Da Convalidação e da Invalidação dos Atos
Administrativos, 3ª Ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2008.
Informativos de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em
www.stf.jus.br, e do Superior Tribunal de Justiça, em www.stj.jus.br.

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Bem vindos ao curso de Direito Administrativo, preparatório para o

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A segunda parte consistirá em 100 itens objetivos (C ou E), das

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Nesse curso serão ministradas 10 aulas de direito administrativo,

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Além disso, buscarei usar muitos recursos visuais para que a

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3.1. Conceito de ato administrativo.

Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir

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O aluno não pode se esquecer de que, além do Poder Executivo, os

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3.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos

O que vamos estudar agora são os elementos que constituem os atos

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Aqui já entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o

MUITO CUIDADO – EXCEÇÃO À REGRA DA DELEGAÇÃO:

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1) AUGE/MG – Auditor Interno – CESPE – 2009:

Com a leitura do quadro acima, você pode responder com convicção:

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2) CESPE – AGU – Procurador Federal 2010:

O primeiro item é correto, pois de acordo com a doutrina de Marcelo

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Desvio de poder – vício na

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A questão traz, justamente, a distinção entre finalidade em sentido

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5) TCU: AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO - AUDITORIA

A questão informa que a motivação é justificativa do governador para

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Na verdade, a verificação da compatibilidade entre os motivos e o

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3.3. Atributos (ou características) do ato administrativo.

O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos

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7) AUGE/MG – Auditor Interno – CESPE – 2009:

Os atos administrativos realmente gozam da presunção de

3.4. Classificação dos atos administrativos

3.4.1. Existência, validade, eficácia e exeqüibilidade

A distinção tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um

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8) (CESPE – AGU – Procurador Federal 2010)

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3.4.2 – Vinculação e Discricionariedade

Passando essa matéria para você, eu me lembro o quanto era dura a

Juízo de mérito = conveniência + oportunidade

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Ato discricionário ≠ Ato arbitrário

Também não se pode confundir o ato discricionário com uma

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