"Recurso Extraordinário 1. Repercussão geral reconhecida. 2.

Alegação de
inconstitucionalidade da taxa de renovação de localização e de funcionamento do
Município de Porto Velho. 3. Suposta violação ao artigo 145, inciso II, da Constituição,
ao fundamento de não existir comprovação do efetivo exercício do poder de polícia. 4. O
texto constitucional diferencia as taxas decorrentes do exercício do poder de polícia
daquelas de utilização de serviços específicos e divisíveis, facultando apenas a estas a
prestação potencial do serviço público. 5. A regularidade do exercício do poder de polícia
é imprescindível para a cobrança da taxa de localização e fiscalização. 6. À luz da
jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a existência do órgão administrativo não
é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da cobrança da taxa de
localização e fiscalização, mas constitui um dos elementos admitidos para se inferir o
efetivo exercício do poder de polícia, exigido constitucionalmente. Precedentes. 7. O
Tribunal de Justiça de Rondônia assentou que o Município de Porto Velho, que criou a
taxa objeto do litígio, é dotado de aparato fiscal necessário ao exercício do poder de
polícia. 8. Configurada a existência de instrumentos necessários e do efetivo exercício do
poder de polícia. 9. É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização
municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência
de órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício, tal como verificado na
espécie quanto ao Município de Porto Velho/RO 10. Recurso extraordinário ao qual se
nega provimento. (RE 588322, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno,
julgado em 16/06/2010, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-164 DIVULG 02-09-
2010 PUBLIC 03-09-2010 EMENT VOL-02413-04 PP-00885 RTJ VOL-00224-01 PP-
00614 RIP v. 12, n. 63, 2010, p. 243-255 RT v. 99, n. 902, 2010, p. 149-157)

Taxa Preço público (tarifa)

Regime jurídico de direito público; Regime jurídico de direito privado;
O vínculo obrigacional é de natureza O vínculo obrigacional é de natureza

tributária (legal), não admitindo rescisão; contratual. Admite rescisão;

O sujeito ativo é uma pessoa jurídica de O sujeito ativo pode ser uma pessoa jurídica

direito público; de direito público ou privado;

O vínculo nasce independentemente da
manifestação de vontade (compulsório);
Pode ser cobrada em virtude de utilização
Há necessidade de válida manifestação de
vontade para o surgimento do vínculo
(facultativo);
Somente pode ser cobrado em virtude da

efetiva ou potencial do serviço público; utilização efetiva do serviço público;

A receita arrecada é derivada; A receita arrecadada é originária;
Sujeita-se aos princípios tributários Não se sujeita aos princípios tributários.

(legalidade, anterioridade, noventena,

etc.).
 3. Espécies Tributárias
3.1. Histórico
Da Constituição de 1891 à EC 18/65, havia uma classificação bipartida de tributos:
em impostos ou taxas. A distinção levava em consideração basicamente a destinação do
produto da arrecadação. Os impostos eram os tributos destinados a custear as despesas
gerais do Estado, e as taxas, os tributos destinados a custear despesas específicas.
Essa classificação deixava de fora as contribuições de melhoria e os empréstimos
compulsórios. A contribuição de melhoria, embora já existisse, não era considerada
tributo, conforme decidira o STF em 1957, no RE 207945. Na ocasião, entendeu-se como
não aplicável à espécie o princípio da anualidade, reservado apenas aos tributos.
O mesmo se dava em relação ao empréstimo compulsório, chamado pelo
Supremo Tribunal Federal de contrato coativo de direito público.
Súmula 418, STF7
O empréstimo compulsório não é tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência
constitucional da prévia autorização orçamentária.

3.2. Classificação Tripartite

De acordo com o CTN, as espécies tributárias são impostos, taxas e contribuições
de melhoria (art. 5º).
CTN, Art. 5º Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria.
O critério utilizado pelo Código é o critério do “fato gerador”. A expressão fato
gerador significa, aqui, a situação definida em lei como suficiente e necessária ao
nascimento da obrigação tributária (art. 114), que a doutrina prefere denominar
hipótese de incidência tributária.
CTN, Art. 114. Fato gerador da obrigação principal é a situação definida em lei como
necessária e suficiente à sua ocorrência.
Segundo o critério do fato gerador, se o dever de pagar o tributo decorre de uma
atividade exercida pelo Estado, o tributo é vinculado a uma atividade estatal. Se o dever
de pagar o tributo não pressupõe qualquer atuação do Estado, o tributo é não vinculado.
Sendo assim, o código divide os tributos em:
a) Tributos não vinculados a qualquer atuação do Estado, pois a lei que o institui
prescreve que o dever de pagar não decorre de uma atuação estatal, de um fato do
Estado, mas sim de uma situação relacionada ao contribuinte (patrimônio, rendimentos
ou atividade do contribuinte). Exemplo: IR (renda); IPVA (propriedade - patrimônio); ISS
(prestação de serviços - atividade do contribuinte).
CTN, Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
b) Taxas: tributos vinculados a uma atuação estatal, pois a lei, ao estabelecer a
situação que gera o dever de pagar, estabelece que a obrigação tributária decorre de
uma atuação estatal – prestação de um serviço público ou exercício do poder de polícia.
Exemplo: taxa de coleta domiciliar de lixo (o fato gerador é a prestação do serviço
público de coleta domiciliar de lixo, que é uma atuação estatal).
CTN, Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício
regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico
e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
 c) Contribuições de melhoria: são tributos vinculados, pois pressupõem a atuação
do Estado (realização de uma obra pública), da qual decorra valorização imobiliária (fato
do contribuinte)8.
CTN, Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer
face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total
a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada
imóvel beneficiado.
8 Emboratratadas pela doutrina como tributos vinculados, as contribuições de melhoria também
pressupõem um dado do contribuinte, que é a valorização imobiliária. Pode-se dizer, assim, que se
encontram numa posição intermediária, mista.
Atenção:
1. De acordo com o CTN, eram irrelevantes a denominação do tributo e a
destinação legal do produto da arrecadação;
CTN, Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da
respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:
I – a denominação e demais características formais adotadas pela lei;
II – a destinação legal do produto da sua arrecadação.
2. Os empréstimos compulsórios tinham (desde o CTN) natureza tributária, e eram
geralmente uma modalidade de imposto restituível, pois incidiam sobre o patrimônio, o
rendimento e as atividades do contribuinte;
3. As contribuições nem sempre tiveram natureza tributária, mas, quando
consideradas tributos, eram classificadas geralmente como impostos com finalidade e
destinação específica.

3.3. Classificação dos Tributos Segundo a Constituição de 1988

Embora haja doutrina em sentido contrário (Geraldo Ataliba, Paulo de Barros
Carvalho, Roque Carrazza, dentre outros) prevalece o entendimento de que a
Constituição de 88 estabeleceu uma classificação quinquipartite ou pentapartite das
espécies tributárias, na qual devem ser incluídos, além dos tributos previstos no art. 145
(impostos, taxas e contribuições de melhoria – tributos de competência comum, que
podem ser instituídos por todos os entes políticos) os tributos de competência exclusiva
da União, que são: o empréstimo compulsório (art. 148) e as contribuições especiais
(art. 149).
CRFB, Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial,
de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra
externa ou sua iminência;
II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional,
observado o disposto no art. 150, III, "b".

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção

no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150,
I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o
dispositivo.
A Constituição prevê um regime jurídico próprio para os empréstimos
compulsórios e contribuições especiais, no qual se destaca a finalidade e a destinação
do produto da arrecadação de tais tributos. São tributos finalísticos, pois instituídos para
atender a um determinado fim, objetivo. O montante arrecadado através desses
tributos é constitucionalmente destinado a atender às finalidades que deram causa à
sua instituição e cobrança.
Atenção:
De acordo com essa classificação, o critério estabelecido pelo art. 4º e a
classificação do art. 5º do CTN estão superadas pela Constituição de 88.
No STF, já foram adotadas duas classificações:
a) Quadripartite (impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios) –
Min. Carlos Velloso;
“... Quanto a essas contribuições, a sua característica está justamente na sua finalidade,
ou na destinação do produto de sua arrecadação. É dizer, o elemento essencial para a
identificação dessas espécies tributárias é a destinação do produto de sua arrecadação”. (trecho
do voto Min. Carlos Velloso na ADIN 2925-8/DF)
b) Pentapartite (impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos
compulsórios e contribuições especiais) – Min. Moreira Alves.
“... De fato, a par das três modalidades de tributos (os impostos, as taxas e as
contribuições de melhoria), a que se refere o art. 145, para declarar que são competentes para
instituí-los a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, os arts. 148 e 149 aludem a
duas outras modalidades tributárias, para cuja instituição só a União é competente: o
empréstimo compulsório e as contribuições sociais9, inclusive as de intervenção no domínio
econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas”. (RE 146.733-9/SP. Rel
Min Moreira Alves, julg em 20.06.1992)
Existem algumas classificações menos relevantes para fins de prova, como a de
Bernardo Ribeiro de Moraes, que inclui o empréstimo compulsório com espécie de
imposto restituível. Já a classificação didática de Leandro Paulsen merece atenção,
devendo ser realizada sua leitura em confronto com os dispositivos constitucionais10.
Diz Luciano Amaro que, com a Constituição de 1988, “a destinação legal do produto
da arrecadação passou a ser aspecto relevante para a determinação da natureza jurídica do
tributo”. Também para o STF, a finalidade e a destinação, além da hipótese de incidência
(fato gerador em abstrato), são relevantes para a definição da natureza jurídica do
tributo. Mas o critério atualmente adotado – conjugação do fato gerador com a
finalidade e destinação do produto da arrecadação – não é absoluto, e comporta
algumas exceções. São elas:
1. O imposto extraordinário de guerra, cujo montante deve ser destinado para
uma finalidade específica;
CRFB, Art. 154. A União poderá instituir:
II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos
ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as
causas de sua criação.
Além disso, a CRFB prevê:
2. A vinculação da receita de impostos a despesas com saúde e educação, dentre
outras (vide art. 167, IV); e
CRFB, Art. 167. São vedados:
 IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias
às operações de crédito por
9 O Ministro chamava de “contribuições sociais” o gênero que hoje se tem por “contribuições
especiais”, das quais são espécies as contribuições sociais, a CIDE, CICPE e a CILP (EC 39/2002).
10 Inserimos, para fins didáticos, tal classificação na forma de anexo ao presente material. Vide
ANEXO II.
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
3. A desvinculação de receitas de contribuições (DRU – ADCT).
ADCT, Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de
2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de
intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data,
seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
68, de 2011).

Para fins de prova, atenção:

1. O CTN estabeleceu uma classificação tripartite com base no fato gerador.
2. Essa classificação está superada pela CRFB/88. De acordo com a Constituição, é
necessário verificar também a finalidade e a destinação do produto da arrecadação.
3. Alguns autores mantêm, até hoje, a classificação tripartite (Paulo de Barros
Carvalho e Roque Carrazza, por exemplo), que, para fins de prova, somente deve ser
adotada se a questão mencionar expressamente o CTN.
4. Não é possível diferenciar um imposto de uma contribuição especial com base
no CTN, pois, pelo critério do CTN, o imposto de renda e a COFINS (por exemplo) seriam
impostos (art. 16 do CTN), pois ambos são cobrados independentemente de uma
atuação estatal relacionada ao contribuinte. As contribuições especiais e os
empréstimos compulsórios têm fatos geradores próprios de impostos. O que os difere
é a finalidade e a destinação.
5. Tirando a contribuição previdenciária paga pelo empregado, em que há uma
certa peculiaridade (a contrapartida consistente na existência de um seguro social), nos
demais casos, as contribuições são pagas independentemente de uma atuação
específica relativa ao contribuinte. Ressalte-se que, mesmo nas contribuições
previdenciárias pagas pelo empregado, o fato gerador é próprio de imposto (segundo o
critério do CTN), pois o fato gerador é ser devida e paga ao trabalhador quantia em
dinheiro, pelo serviço prestado, e não a prestação de um serviço pelo Estado.

3.3.1. Notas Sobre o Pedágio / Selo-Pedágio

O STF tem um julgado no sentido de que o pedágio instituído pela lei 7.712/88
tinha natureza tributária (taxa de serviço). Há discussão na doutrina. Há quem entenda
que seria:
1. Preço público;
2. Taxa;
3. Um tributo autônomo;
4. Taxa ou preço público, conforme o caso.
 Para alguns autores, se for cobrado pelo próprio Estado, o pedágio tem que ser
necessariamente tributo (Roque Carrazza). Para outros, será tributo se não houver uma
via alternativa para o contribuinte. Atualmente, porém, o pedágio é cobrado como
modalidade de preço público (tarifa), regulada pelo contrato de concessão celebrado
com o poder público (Lei 10.233/01, art. 26, IV e §2º).
EMENTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PEDÁGIO. Lei 7.712, de 22.12.88. I.- Pedágio:
natureza jurídica: taxa: C.F., art. 145, II, art. 150, V. II.- Legitimidade constitucional do pedágio
instituído pela Lei 7.712, de 1988. III.- R.E. não conhecido. (RE 181475/RS. Rel Min Carlos Velloso.
Julg em 04.05.1999)