TERRITORIALIDAD DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

VER NUEVA NORMATIVIDAD PUBLICADA EN 2016

(Art. 373 de la Ley 1819 de 2016)

El impuesto de industria y comercio se causa a favor del municipio en el cual se realice la actividad
gravada, bajo las siguientes reglas:

Se mantienen las reglas especiales de causación para el sector financiero señaladas en el artículo
211 del Decreto-ley 1333 de 1986 y de servicios públicos domiciliarios previstas en la Ley 383 de
1997.

1. En la actividad industrial se mantiene la regla prevista en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y

se entiende que la comercialización de productos por él elaborados es la culminación de su
actividad industrial y por tanto no causa el impuesto como actividad comercial en cabeza del
mismo.

2. En la actividad comercial se tendrán en cuenta las siguientes reglas:

a) Si la actividad se realiza en un establecimiento de comercio abierto al público o en puntos de
venta, se entenderá realizada en el municipio en donde estos se encuentren;
b) Si la actividad se realiza en un municipio en donde no existe establecimiento de comercio ni
puntos de venta, la actividad se entenderá realizada en el municipio en donde se perfecciona la
venta. Por tanto, el impuesto se causa en la jurisdicción del municipio en donde se convienen el
precio y la cosa vendida;
c) Las ventas directas al consumidor a través de correo, catálogos, compras en línea, tele ventas
y ventas electrónicas se entenderán gravadas en el municipio que corresponda al lugar de
despacho de la mercancía;
d) En la actividad de inversionistas, los ingresos se entienden gravados en el municipio o distrito
donde se encuentra ubicada la sede de la sociedad donde se poseen las inversiones.

3. En la actividad de servicios, el ingreso se entenderá percibido en el lugar donde se ejecute la

prestación del mismo, salvo en los siguientes casos:
a) En la actividad de transporte el ingreso se entenderá percibido en el municipio o distrito desde
donde se despacha el bien, mercancía o persona;
b) En los servicios de televisión e Internet por suscripción y telefonía fija, el ingreso se entiende
percibido en el municipio en el que se encuentre el suscriptor del servicio, según el lugar informado
en el respectivo contrato;
c) En el servicio de telefonía móvil, navegación móvil y servicio de datos, el ingreso se entiende
percibido en el domicilio principal del usuario que registre al momento de la suscripción del
contrato o en el documento de actualización. Las empresas de telefonía móvil deberán llevar un
registro de ingresos discriminados por cada municipio o distrito, conforme la regla aquí
establecida. El valor de ingresos cuya jurisdicción no pueda establecerse se distribuirá
proporcionalmente en el total de municipios según su participación en los ingresos ya distribuidos.
Lo previsto en este literal entrará en vigencia a partir del 1 de enero de 2018.
En las actividades desarrolladas a través de patrimonios autónomos el impuesto se causa a favor
del municipio donde se realicen, sobre la base gravable general y a la tarifa de la actividad ejercida.

Territorialidad en el impuesto de industria y

comercio

El principio de territorialidad en el Impuesto de industria y comercio, supone

que un determinado municipio, sólo puede cobrar el respectivo impuesto
sobre los ingresos obtenidos en su jurisdicción, lo que lleva a que el
contribuyente para determinar la base gravable, deba restar del total los
ingresos, los ingresos obtenidos o generados en otros municipios.
Se considera que el sujeto pasivo o contribuyentes ha obtenido ingresos en
un municipio cuando ha desarrollado actividades comerciales, industriales o
de servicios en su jurisdicción, utilizando o no un establecimiento comercial.
El sólo hecho de llevar a cabo la operación gravada en predios del
municipio ya lo convierte en responsable del impuesto. La ley 14 de 1983 ya
no exige que la realización del ingreso se haga mediante Establecimientos
de comercio, Sucursales comerciales o Agencias comerciales, es suficiente
con que se haga uso de las instalaciones e infraestructura de un municipio
para generar el ingreso, para que se deba tributar en el respectivo
municipio.
En principio no debe existir dificultad alguna para determinar cuando un
ingreso es generado en uno o en otro municipio, pero hay casos en que el
hecho generador sucede en varios municipios al tiempo, o se requiere que
en cada municipio se desarrolle un proceso diferente, por lo que en estos
casos resulta complicado determinar en cual de todos se deben pagar los
Impuestos.
Para tratar de aclarar el concepto de territorialidad que mejor que remitirnos
a la doctrina y jurisprudencia existente sobre este tema:
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección
Cuarta. - Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de junio de mil novecientos
noventa y seis (1996). Consejero Ponente: Doctor Delio Gómez Leyva:
“LA APELACIÓN
La apoderada del Municipio de Medellín al apelar la sentencia fundamenta
el recurso exponiendo sus teorías acerca del contrato de compraventa,
filosofía y territorialidad del tributo, para concluir que las venta efectuadas
desde Barranquilla a clientes domiciliados en Medellín deben tributar en
Medellín, porque tales compraventas se entienden perfeccionadas en esta
ciudad conforme con lo establecido en el Artículo 1857 del Código Civil.
Además las circunstancias de orden fáctico y jurídico determinan la sujeción
de la sociedad al impuesto de industria y comercio en Medellín, porque
indudablemente es en esta ciudad donde obtiene los ingresos por la venta
de su producción, ya que es en ella en donde se hace publicidad al producto
y se utiliza las edificaciones, servicios públicos, calles, avenidas, en fin, la
infraestructura y el recurso humano para los voluminosos pedidos que
significan elevados ingresos para la Compañía.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La actora ni la demandada alegaron de conclusión.
EL MINISTERIO PÚBLICO
Representado por la Procuraduría Octava Delegada ante la Corporación,
pide la confirmación de la sentencia considerando que el Artículo 1º del
Decreto 3070 de 1983 dispone que los contribuyentes que realicen
actividades industriales, comerciales o de servicios en más de un municipio,
a través de sucursales o agencias, constituidas de acuerdo con lo definido
por los Artículos 263 y 264 del Código de Comercio o de establecimientos
de comercio debidamente inscritos, deberán registrar su actividad en cada
municipio y llevar registros contables que permitan la determinación del
volumen de ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en dichos
municipios y que tales ingresos constituirán la base gravable.
Precepto del que se deduce que “quien ejerce actividad comercial en un
municipio diferente de aquél en donde ejerce la industria, debe pagar en ese
municipio los impuestos que correspondan sobre las ventas realizadas en
ese municipio como comerciante.
Pero en este caso, como lo advierte el Agente del Ministerio Público ante le
Tribunal, está debidamente demostrado que “la sociedad Duncan S.A. está
domiciliada en Barranquilla (Fl. 2) no figura ni ha figurado inscrita en el
registro mercantil que se lleva en la Cámara de Comercio de Medellín (Fl.
139), no ha constituido sucursales ni agencias ni establecimientos de
comercio y en la oficina que abrió en Medellín no ejerce actividades
comerciales, por cuanto los pedidos lo hacen los clientes directamente a la
factoría de Barranquilla (Fl. 178 a 209 y 71 ss.) y, por otra parte, “las ventas
registradas contablemente en los libros de la sociedad Duncan S.A. en los
períodos fiscales de 1988, 1989 y 1990, aparecen totalmente declaradas en
la liquidación privada de industria y comercio en el Municipio de
Barranquilla”, como tuvieron oportunidad de constatarlo los peritos que al
efecto fueron designados (Fl. 178 a 180) y lo certifica el revisor fiscal de la
Compañía (fl. 235).
Por lo que, al estar plenamente probado que la sociedad no ejerce
actividades comerciales en la ciudad de Medellín, no es responsable del
impuesto de industria y comercio en este Municipio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El punto fundamental que se debate en la demanda consiste en considerar
si los ingresos obtenidos por ventas efectuadas en Barranquilla pueden ser
gravadas en el Municipio de Medellín.
La Sala comparte los argumentos del Tribunal a quo, y habrá de confirmar
la providencia apelada, porque conforme a la Ley 14 de 1983, Artículo 31, el
impuesto de industria y comercio es un tributo de carácter municipal cuyo
hecho generador es la actividad comercial, industrial o de servicios que
debe tener ocurrencia dentro de la respectiva jurisdicción municipal y cuya
base gravable, consecuencialmente está constituida por los ingresos
generados por tal actividad, también dentro del municipio respectivo.
Estos elementos del tributo, hecho generador y base gravable tienen, a su
vez, el elemento territorial que contrae la ocurrencia de aquellos al ámbito
de cada municipio, todo lo cual ha sido fijado por la ley y no puede ser
modificado por los acuerdos o normas locales que lo regulan en cada
jurisdicción, y menos por los funcionarios administrativos encargados de
aplicarlas.
Ya en reiteradas oportunidades la Sala ha precisado que una de las
características del impuesto de industria, comercio y avisos en su carácter
local, que restringe su ámbito de aplicación y sus alcances a los límites
territoriales del respectivo municipio. No se pueden gravar así las
actividades realizadas en un determinado municipio, sujetas allí a
gravamen, en cualquiera otra localidad aduciendo que es en esta última a
donde se destina, o consume el producto, pues por una parte el hecho
generador no es el consumo de bienes y servicios sino la prestación de
actividades industriales, comerciales y de servicios y por la otra, el sujeto
pasivo del gravamen no se sitúa en el lugar de consumo sino en el lugar en
donde se realice la actividad gravada.
De aceptar la tesis de la apoderada de Medellín implicaría gravar
absolutamente en este Municipio la totalidad de las empresas cuyos
productos se consumen en este Municipio incluidas las ventas efectuadas
por sociedad en el extranjero, que escapan obviamente a la actividad
impositiva del Estado Colombiano.
Así las cosas, no podía la Administración de Medellín imponer gravámenes
sobre ventas efectuadas en otros municipios, distintos a su jurisdicción pues
la Ley 14 de 1983 compilada en el Decreto ley 1333 de 1986, lo que señala
es el hecho generador y la base gravable y no puede un municipio incluir en
ésta ingresos percibidos por la comercialización de los bienes producidos,
cuanto ésta se efectúa en otros municipios.
Por último, observa la Sala, que la sentencia apelada coincida con el criterio
del Consejo de Estado expresado desde la sentencia del 2 de marzo de
1992 (Expediente No. 3581, Actor: Aluminio Reynolds Santo Domingo S.A.,
Ponente Doctor Carmelo Martínez Conn), oportunidad en la cual consideró
con fundamento en el Artículo 31 de la Ley 14 de 1983 que el ejercicio de la
actividad industrial en la ciudad de Barranquilla (sede principal) le da
derecho a esta ciudad a liquidar el impuesto sobre el valor de la
comercialización de la producción realizada en ella en su condición de
industrial. Por lo tanto, los ingresos por venta realizadas en dicha ciudad
forman parte de la base gravable, aunque su destino sea clientes de otras
ciudades, porque es Barranquilla en donde se reputa realizada la venta en
desarrollo de la actividad industrial.
Distinto es el caso de las empresas que mediante un establecimiento de
comercio realizan actividades comerciales en municipio distinto al de su
sede fabril, evento en el cual el Municipio en cuyo territorio se realice tal
actividad, puede imponer el gravamen conforme con las previsiones de las
Leyes 14 de 1983 Artículos 31 a 33 y 49 de 1990 Artículo 77”
(Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Cuarta.- Santa Fe de Bogotá, D.C., junio dieciséis (16) de mil
novecientos noventa y cinco (1995):
“Encuentra llamados a prosperar los cuestionamientos referentes a la
“territorialidad del tributo” y al “gravamen a la producción primaria agrícola”,
considerando, en consonancia con las apreciaciones del Ministerio Público,
que el “cultivo de flores”, actividad a que se dedicaba la demandante en los
períodos impositivos discutidos, cumplía los caracteres de dicha producción
primaria, siéndole aplicable a la misma las previsiones del artículo 39,
numeral 2, literal a), de la ley 14 de 1983; y, asimismo, que la “siembra,
cultivo, recolección, comercialización, empaque y despacho del producto al
lugar del destino final, es decir, el exterior”, se realizaban totalmente en el
municipio de Madrid (Cundinamarca), hechos verificados en el curso de la
inspección judicial adelantada en la instancia del juicio y corroborados por la
descripción del objeto social acreditado; del mismo modo, se habría
comprobado, mediante la inspección, que en la sede social de aquella, en
Bogotá, “meramente se cumplen actividades de índole administrativo”, no
percibiendo la misma, aquí, ingreso por actividad comercial, como lo
pretendió la Administración”.
La dirección de impuestos distritales de Bogota, en concepto jurídico
número 586 de agosto 13 de 1997, ha manifestado lo siguiente:
“CONSULTA:
La sanción por la presentación extemporánea de la declaración del
impuesto de industria y comercio en Santa Fe de Bogotá, en el evento en
que se es exento y cuando se tienen sucursales, agencias y
establecimientos de comercio en otros municipios, se liquida sobre los
ingreso obtenidos en el Distrito Capital o incluye los percibidos en los demás
municipios?
RESPUESTA:
El HECHO GENERADOR del Impuesto de Industria y Comercio al tenor de
la ley 14 de 1983 (Ley marco dentro de la cual los municipios deben adoptar
y aplicar su legislación local tributaria) se entiende como el ejercicio o
realización de actividad industrial, comercial o de servicios desarrollada en
una jurisdicción municipal determinada.
En desarrollo de la norma en comento, el Acuerdo 21 de 1983 previó la
definición de este concepto aplicado para Santa Fe de Bogotá, el cual fue
traído por el artículo 25 del Decreto Distrital 423 de 1996 (Compilación de
Normas Sustantivas Tributarias Distritales Vigentes), que dice:
“El hecho generador del impuesto de industria y comercio está constituido
por el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad
industrial, comercial o de servicios en la jurisdicción del Distrito Capital de
Santa Fe de Bogotá, ya sea que se cumplan de forma permanente u
ocasional, en inmueble determinado, con establecimiento de comercio o sin
ellos” ( Subrayas ajenas al texto)
El ejercicio o realización de una actividad es un conjunto de actos objetivos,
de donde si una persona desarrolla actividad industrial, comercial o de
servicios en diferentes municipios con establecimientos de comercio o sin
ellos, no puede hacerse una abstracción y predicarse que el hecho
generador se dio en sitio distinto al que realmente ocurrió. La regla general
es que no puede entenderse por extensión que la realización o ejercicio de
actividad sujeta al impuesto de industria y comercio, en un determinado
municipio, se da en la jurisdicción de otro.
Lo anterior teniendo en cuenta que la mismo Ley 14 de 1983 contiene una
limitación cual es el NO PODER GRAVAR ACTIVIDADES QUE SE
EJERZAN EN OTRAS JURISDICCIONES TERRITORIALES, limitación
surgida del PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD, de donde si la actividad
sujeta al impuesto de industria y comercio se desarrolla en un municipio,
corresponde a éste gravar dicha actividad, como quiera que el hecho
generador se ha constituido dentro de su jurisdicción territorial.
En observancia al principio de territorialidad, concretamente sobre los
ingresos obtenidos a través de establecimientos de comercio por la
realización de actividades industriales, comerciales o de servicios, el artículo
39 del Decreto Distrital 807 de 1993 preceptúo:
“En el caso de los contribuyentes del impuesto de industria, comercio y
avisos y tableros, que realicen actividades industriales, comerciales y/o de
servicios, en la jurisdicción de municipios diferentes al distrito capital a
través de sucursales, agencias o establecimientos, deberá, llevar en su
contabilidad registros que permitan la determinación del volumen de
ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en dicho municipio.
Igual obligación deberán cumplir quienes teniendo su domicilio principal en
municipio distinto al Distrito Capital, realicen actividades industriales,
comerciales y/o de servicios en su jurisdicción”.
La norma se predica de los contribuyentes personas naturales como
jurídicas porque de la interpretación sistemática y armónica de los artículos
263, 264 y 515 del Código de Comercio, se infiere que los establecimientos
de comercio entendidos como “ un conjunto de bienes organizados por el
propietario, para realizar los fines de la empresa”, son tanto los abiertos por
las personas naturales como por la personas jurídicas, solo que para las
últimas pueden ser sucursales o agencias.
El Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, trae una excepción a la regla
general del principio de territorialidad, respecto a los ingresos obtenidos a
través de los establecimientos de comercio no registrados en los municipios
en donde se realiza el hecho generador y que no tributan en ellos, por
disposición expresa del Decreto Ley 1421 de 1993 artículo 154, numeral 3
al decir:
“Se entienden percibidos en el Distrito, los ingresos originados en
actividades comerciales o de servicios cuando no se realizan o prestan a
través de un establecimiento de comercio registrado en otro municipio y que
tributen en él”.
Analizados en conjunto los dos preceptos anteriormente transcritos, se
advierte que su espíritu es dar observancia al principio de territorialidad, al
no gravar con el impuesto de Industria y Comercio en el Distrito Capital, los
ingresos obtenidos por la realización de actividades industriales,
comerciales y/o de servicios en otros municipios a través de sucursales,
agencias y establecimientos de comercio, siempre y cuando se encuentren
registrados en dichos municipios donde realizan el hecho generador y que
tributen en ellos.
Sin embargo, se advierte que aún cuando las normas distritales sólo
desarrollan el principio de territorialidad respecto a los ingresos obtenidos a
través de sucursales, agencias y establecimientos de comercio, su
aplicabilidad debe comprender también lo relativo a los ingresos obtenidos
sin establecimientos de comercio, (entendiéndose este concepto en el
sentido amplio ya visto), por la realización de actividades industriales,
comerciales y/o de servicios en otras jurisdicciones, teniendo en cuenta la
limitación general de NO PODER GRAVAR LOS INGRESOS OBTENIDOS
POR ACTIVIDADES QUE SE EJERZAN EN OTRAS JURISDICCIONES
TERRITORIALES, contenida en la Ley 14 de 1983.
El principio de territorialidad, como ya se vio, es inherente al impuesto de
Industria y Comercio dada la naturaleza territorial que el legislador nacional
le imprimió, razón por la cual debe ser respetado. Por consiguiente para el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, respecto a la aplicación de las
normas del Estatuto Tributario Nacional, el Decreto ley 1421 de 1993
ordenó en el artículo 162 para tal efecto tener en cuenta la naturaleza de los
impuestos distritales en general, al decir:
“Remisión al Estatuto Tributario. Las normas del Estatuto Tributario nacional
sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización,
determinación, discusión, cobro y en general la administración de los
tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura
funcional de los impuestos de este” (subrayado ajeno al texto).
En virtud de todo lo anteriormente expuesto, es por lo que para la fijación
del Impuesto de Industria y Comercio en Santa Fe de Bogotá se tiene en
cuenta únicamente los ingresos netos obtenidos por la realización del hecho
generador en su respectiva jurisdicción.
Si para establecer el impuesto, el cual se materializa a través de la
obligación formal de presentar la respectiva declaración, se aplica el
principio de territorialidad, lógico es que se ha tenido en cuenta al liquidar la
sanción para quienes no cumplan en forma oportuna dicho deber tributario.
En otras palabras si la base gravable del impuesto de Industria y Comercio
para el Distrito Capital está constituida únicamente por los ingresos netos
obtenidos en su jurisdicción, es natural que las normas que consagran
sanciones pecuniarias teniendo en cuenta como parámetro para su
liquidación, los ingresos brutos, como es el caso del inciso segundo del
artículo 61 del Decreto Distrital 807 de 1993, no pueden menos que referirse
a los causados en esta jurisdicción y no al volumen total de los devengados
a nivel nacional por el sujeto pasivo.
Es que el principio de territorialidad, debe aplicarse integralmente con los de
equidad y justicia, que también rigen nuestro sistema tributario
particularmente entratándose del aspecto sancionatorio, como así se infiere
del fallo de la Corte Constitucional en Sentencia C-696/96 Demanda D-
1353:
“Ahora bien, para esta Corporación resulta claro, que el legislador en
ejercicio de la potestad constitucional de imponer la colaboración de los
coasociados con la administración tributaria, se encuentra indiscutiblemente
autorizado para regular deberes tributarios materiales y formales que
constriñen la esfera jurídica de los derechos individuales, de tal forma que
resulta legítimo que el legislador regule la manera como se debe cumplir
una determinada obligación tributaria. En efecto, el proceso de legitimación
y aplicación de las obligaciones tributarias encuentran su justificación
constitucional en el deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones públicas (C.P.art.95 orad 9) y en el principio de
eficiencia de la administración de impuestos (C.P. art.209), por lo que la
Constitución sitúa al legislador como titular de la potestad impositiva y
principal regulador de las actuaciones tributarias. La rama legislativa puede
entonces señalar los requisitos necesarios para el cabal cumplimiento del
deber constitucional de tributar, tales como las establecidas por las normas
que se demandan. Y puede igualmente la ley consagrar las sanciones para
quienes incumplan estos deberes tributarios que tienen claro sustento
constitucional (C.P. art. 95 ord 9) pues es “lógico que el ordenamiento dote
a las autoridades de instrumentos que permitan hacer exigible a los
particulares esa obligación constitucional, de cuyo cumplimiento depende la
eficacia misma del estado social de derecho”. Sin embargo ello no quiere
decir que esa potestad sancionadora no tenga límites, pues ella debe
adecuarse a la Constitución y en particular al debido proceso (C.P. art 29) y
los principios que gobiernan el sistema tributario (C.P.art 363)” ( Se
subraya)
Principios estos que deben ser tenidos en cuenta no sólo por el legislador
en el proceso de creación de normas sino por el aplicador en su labor de
ponderación, como también se anota en la sentencia en comento.
En el evento en que no hay impuesto a cargo, pero si ingresos a efectos de
liquidar la sanción de extemporaneidad, involucrar los ingresos brutos
obtenidos a nivel nacional por el sujeto pasivo, es aplicar una sanción
desproporcionada gravosa que viola los principios de territorialidad,equidad
y justicia a los que se ha hecho referencia.
en conclusión cuando una persona ejerza en el distrito Capital el hecho
generador del impuesto de industria y comercio, ya sea actividad industrial,
comercial y/o de servicios, dada la situación fáctica prevista en el inciso
segundo del mencionado artículo 61, es decir, cuando en la declaración no
resulte impuesto a cargo,pero existan ingresos en el período objeto de ésta,
procederá la liquidación de la sanción de extemporaneidad únicamente
sobre los ingreso brutos obtenidos por el sujeto pasivo en jurisdicción del
Distrito Capital; excepto cuando los ingresos sean percibidos en otros
municipios a través de sucursales, agencias y establecimientos de
comercio, no registrados y que no tributen en ellos.
Cordialmente,
ADRIANA GONZALEZ PARRA
Jefe Grupo Doctrina”
.
Retención en la fuente en el Impuesto de industria y comercio.
Así como un municipio no puede cobrar Ica sobre los ingresos de otros
municipios, obviamente tampoco se puede aplicar retención en la fuente
sobre ingresos que no tributan en el municipio.
Teniendo en cuenta que la retención en la fuente es un recaudo anticipado
del Impuesto de industria y comercio, no es posible afectar con dicha
retención a los ingresos originados en otros municipios, debido a que estos
no deben tributar, y si no deben pagar impuesto alguno, no debe haber
razón para aplicar retención en la fuente por Ica.
Sobre el respecto el Consejo de estado se pronunció de la siguiente forma:
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección
Cuarta.- Santafé de Bogotá, D.C., noviembre veintidós (22) de mil
novecientos noventa y seis (1996).
“CONSIDERACIONES DE LA SALAPrevio a decidir, llama la atención de la
Sala que la sustentación de fondo del fallo materia del recurso, corresponda
íntegramente a la transcripción de las consideraciones expuestas en el
proveído que decretó la suspensión provisional de los efectos de las normas
acusadas, proceder que desatiende la naturaleza, requisitos y finalidades de
la medida, (art. 152 del C.C.A.), pues en la providencia que decide la
solicitud de suspensión, la actividad del juez se limita a una simple
verificación directa y valoración prima facie de legalidad, que no constituye
prejuzgamiento alguno, cuestión que excluye el examen y análisis de fondo
de la juridicidad del acto, estudio que debe efectuarse en oportunidad
diferente, esto es, en la sentencia, providencia en la que debe atenderse lo
previsto en artículo 170 lb.Precisado lo anterior, se observa que las
disposiciones materia de demanda, corresponden a los apartes destacados
del artículo 2º y su parágrafo del Acuerdo Nº 055 de 1995, que disponen:
“Artículo Segundo. Modifíquese el artículo 46 del Código de Rentas, el cual
quedará así:
«Artículo 46. Base gravable de contribuyentes con ingresos fuera de
Valledupar.
»El contribuyente que perciba ingresos por actividades industriales,
Comerciales o de Servicio realizados en lugares distintos al Municipio de
Valledupar, podrá descontar de la base gravable, los ingresos obtenidos en
esos Municipios siempre y cuando hayan declarado y pagado el Impuesto
de Industria y Comercio, Avisos y Tableros en los Municipios donde asegura
haber obtenido los ingresos y se encuentren debidamente registrados en los
libros de contabilidad.
» Se entiende que una actividad Industrial, Comercial o de Servicios se
realiza fuera de Valledupar, cuando el acto de venta de los productos o de
Servicios o la suscripción del contrato respectivo se cumple fuera del
Municipio.
»Retención del Impuesto de Industria y Comercio.»Los establecimientos
Industriales, Comerciales o de Servicios, incluidos los establecimientos
públicos, las Sociedades de Economía Mixta y las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado del orden Nacional, Departamental y/o Municipal,
que realicen el hecho generador de la obligación Tributaria, deben retener a
título de Impuesto de Industria y Comercio, un milaje igual al que deberán
tributar en la actividad Industrial, Comercial o de Servicios, según las tarifas
establecidas en el artículo 49 del Código de Rentas, por aquellos pagos o
abonos en cuentas susceptibles de constituir Ingresos gravables de
Industria y Comercio, por quienes lo reciban y no estén registrados en la
sección de Industria y Comercio, del Municipio; valor que deben consignar
en la Tesorería Municipal o en las Entidades Bancarias que indique la
Secretaría de Hacienda Municipal, dentro de los primeros quince (15) días
calendario del mes siguiente al recaudo.Parágrafo: Los recaudos (sic) de la
retención del Impuesto de Industria y Comercio, deben presentar ante la
División de Impuesto de la Secretaría de Hacienda Municipal o ante la
Entidad Bancaria Financiera encargada de la Administración y vigilancia del
recaudo de la retención, una declaración mensual de retención sobre la
compra de productos o servicios en los formatos diseñados para tal fin,
junto con los recibos de consignación de los valores recaudados por tal
concepto; en caso contrario la persona Natural o Jurídica encargada de
efectuar la retención, pagará de su propio peculio las sumas dejadas de
recaudar.
»Cuando los recaudadores responsables de efectuar la retención del
Impuesto de Industria y Comercio no consignen dentro de los primeros
quince (15) días del mes siguiente, serán sancionados con multas sucesivas
de quince salarios mínimos legales diarios, hasta la fecha que consigne el
dinero recaudado.
»Las sanciones a los recaudadores de la retención del Impuesto de
Industria y Comercio, serán impuestas por el Jefe de la División de
Impuestos, previo visto bueno del Secretario de Hacienda, y éstas
dependerán del monto de la evasión o inexactitud y para sus efectos se
harán acreedores al régimen de sanciones contemplados en el capítulo 4
del Código de Rentas de Valledupar»”.
Respecto del acto demandado, se observa que mediante la disposición
transcrita, se modificó el artículo 46 del Código de Rentas del municipio de
Valledupar, según su título, relativo a la “Base Gravable de contribuyentes
con ingresos fuera de Valledupar” y específicamente, las normas materia de
acción, corresponden al inciso 3º, que estableció la “Retención del Impuesto
de Industria y Comercio” y su parágrafo, que introdujo al ordenamiento
municipal la declaración mensual de retención, así como las obligaciones y
sanciones a los responsables.
Antes de emprender el análisis de fondo de dicho acto, estima la Sección
Pertinente, efectuar brevemente algunas consideraciones, de carácter
general, acerca de la competencia de las entidades territoriales en el campo
impositivo y especialmente en materia de administración y cobro de tributos.
Facultades de Administración y Recaudo de los Tributos Territoriales.
Como es sabido, existen claras diferencias entre la función de crear o
establecer tributos y la de administrar y recaudar los ya adoptados. La
primera de dichas funciones, vale decir, la de crear tributos, debe ser
ejercida directamente por el Congreso, dado que respecto de ella existe la
reserva de ley que consagra el artículo 150-12 de la Carta, que le atribuye al
legislador la función de autorizar la creación de los tributos.
En este campo se cumple la principal actividad tributaria de señalar las
bases para el nacimiento de la obligación, la indicación de los sujetos, el
hecho generador, las tarifas, periodos, etc.
Así mismo, si el tributo ha sido creado para regir en el ámbito local, la
decisión sobre su adopción o establecimiento en la respectiva jurisdicción
corresponde a la respectiva entidad territorial, decisión política que debe ser
tomada mediante acto del concejo (arts. 313-4 y 287-3 de la Carta) y en
todo caso, con sujeción a lo dispuesto en la Constitución y la ley.
Respecto de la segunda, cabe observar que administrar y recaudar un
tributo es otra función diferente a la de creación de los impuestos, que
corresponde a la tarea de cobrar y permitir que se materialice y ejecute lo
establecido en la ley, para arbitrar recursos propios del nivel territorial, a
cuyo efecto, compete a la entidad respectiva incorporar a su presupuesto la
correspondiente renta, así como disponer la reglamentación pertinente a la
regulación del procedimiento para el exacto recaudo, fiscalización, control y
ejecución coactiva del tributo y en general, todos los aspectos que conlleva
el establecimiento de los medios para su determinación individual.
En este orden de ideas y en la forma como se desprende, entre otros, del
artículo 287-3 de la Carta, las entidades territoriales a través de sus
concejos municipales tienen competencia para “Administrar los recursos...”,
vale decir, regular lo atinente a la administración, recaudo y control de los
tributos establecidos para regir en el ámbito local, con la autonomía que a
éstos entes les reconoce la Constitución, atribución que desde luego, debe
ser ejercida “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, como allí se
advierte perentoriamente. Consecuencialmente en su desarrollo no pueden
ser modificados los elementos estructurales de los tributos, ni variar lo
dispuesto en la ley.
A nivel legal, el artículo 62 de la Ley 55 de 1985, (203 del Decreto 1333 de
1986) previó en materia de reglamentos que, “para efectos de la correcta
liquidación y pago del Impuesto de Industria y Comercio, los concejos
municipales expedirán los acuerdos que garanticen el efectivo control y
recaudo del mencionado impuesto”.
Así mismo, la Ley 43 de 1987 en su artículo 47, autorizó a los conceptos
para establecer a título de anticipo del Impuesto de Industria y Comercio,
una suma hasta del 40% del impuesto determinado privadamente por los
contribuyentes, la cual será abonada al impuesto a cargo en el año o
periodo siguiente.
Por regla general, los mecanismos de cobro anticipado de los tributos,
tales como las retenciones en la fuente o los anticipos, son
instrumentos de captación eficiente de recursos, tendientes a obtener
abonos a buena cuenta de la obligación tributaria, que facilitan el ingreso
permanente de fondos a las arcas públicas, y constituyen además medio de
control a la evasión.
Dichas herramientas de aceleración de la captación de los tributos
unilateralmente impuestos por el Estado, son instrumentos esenciales de los
que dependen la capacidad de gestión y ejecución y forman parte de las
diferentes medidas que pueden dictar los concejos municipales para
“reglamentar su recaudo”. No obstante, se repite, el ejercicio de esta
facultad, así como de las demás que la Carta confiere a los concejos,
encuentra su límite propio en la Constitución y la ley”.