Sunteți pe pagina 1din 26

Universitatea „Al. I.

Cuza”
Facultatea de Economie şi Administrarea Afacerilor
Administraţie publică

Contractele
administrative

Butescu Elena-Lucia
Anul II
Grupa 13

Cuprins

1. Sinteză asupra originii şi evoluţiei teoriei contractelor


administrative
1.1 Originea teoriei şi receptarea ei în doctrina românească
1.2 Actualitatea noţiunii de contract administrativ în doctrina
noastră.
2. Noţiunea de contract administrativ în doctrină,
jurisprudenţa şi legislaţia română anterioare Constituţiei din 1948
2.1 Teoria contractelor administrative în sens restrâns
2.2 Teza negării de contract administrativ
2.3 Teoria contractelor administrative în sens larg
3. Noţiunea de contract administrativ în docrina şi jurisprudenţa franceză
3.1 Perioada clasică, teoria lui Gaston Geze
3.2 Orientări doctrinare şi jurisprudenţiale actuale
4. Trăsaturile si clasificarea contractelor administrative
5. Forme de contracte administrative
5.1 Contractul de concesiune publică
5.2 Contractul de inchiriere

2
5.2 Contractul de lucrări publice

1. Sinteză asupra originii şi evoluţiei teoriei contractelor


administrative
1.1 Originea teoriei şi receptarea ei în doctrina românească

Noţiunea de contract administrativ este o creaţie a doctrinei juridice franceze, care s-a
cristalizat pe baza jurisdicţiei Consiliului de Stat, jurisprudenţa care a fost conceptualizată apoi
de doctrina administrativă. Printre primii autori care dezvoltă această teorie a fost Laferrier, iar
fondatorul concepţiei clasice este prof. Gaston Jeze.
In România, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe măsura dezvoltării
raporturilor juridice dintre organele administraţiei publice şi particulari (majoritatea investitori
străini) privind concesionarea unor lucrări de interes public sau a serviciilor publice. 1 Acestea a
determinat rezervele marilor autori de drept administrativ din perioada interbelică (A.
Teodorescu, P. Negulescu, C. Rarincescu), care au văzut în contractele administrative doar „o
instituţie exogenă, ce nu putea evoca esenţa relaţiilor endogene”.
In 1970 prof. Valentina Giliescu, pleacă de la dispoziţiile art.164., alin.2 din legea nr.
11/1968, privind învăţământul (abrogată apoi prin Legea nr. 28/1978), fundamentează contractul
administrativ ca o noţiune pe deplin comparabila cu „realităţile specifice orânduirii socialiste”2,
această teorie fiind promovată constant în prelegerile pe care le ţinea în cadrul Facultăţii de
Drept din Bucureşti.
Mai târziu teza contractului administrativ a fost, direct sau indirect, acceptată şi de alţi
autori, atât de drept administrativ cât şi de drept civil, ceea ce a determinat ca în lucrarea din
1989 să vorbim despre un curent de idei favorabil teoriei contractelor administrative.

1
A se vedea P. Strihan, Contractele administrative în dreptul roman, Bucureşti, 1946
2
Valentina Giliescu , Natura juridică a contractului de specializare universitară, în R.R.D, nr.7/1970, p. 122 şi urm.

3
În ţara de origine a contractelor administrative materia este tratată în cursurile de drept
administrativ special3, lucrarea fundamentată fiind Tratatul teoretic şi practic al contractelor
administrative, în trei volume, aparută în 1956, al profesorului Andre de Delvolve.
Literatura franceză este foarte bogată în acestă materie, teoria contractelor este preluată şi
în alte ţări străine. Perioada statului liberal de la sfârşitul sec al 19 şi începutul sec. al 20 a fost de
neconceput fără teoria şi mai ales practica, inclusiv contencioasă, în materia contractelor
administrative. Marile echipamente de infrastructură ale Franţei din acea perioadă şi până la ora
actuală sunt intim legate de teoria contractelor administrative: ale căilor ferate, ale drumurilor,
ale electricităţii şi de aprovizionarea cu gaze şi apa, dar contractele administrative au penetrat şi
în sfera „socialului”, fiind considerată contract administrativ, de exemplu, convenţia dintre Casa
Naţională de Asigurare Medicală şi organizaţiile naţionale ale medicilor, sens în care s-a
pronunţat şi Consiliul de Stat în 1974. Referiri la teoria contractelor administrative se fac şi în
cursurile de Drept administrativ cu caracter general sau în cele consacrate principiilor generale
de drept administrativ, însă studierea aprofundată a diferitelor tipuri de contracte se face în
cadrul disciplinelor de: Drept administrativ special, Drept administrativ economic, Dreptul
administrativ al bunurilor, Dreptul urbanismului, Dreptul administrativ domenial, etc.
Analizând concepţiile, pe fond, ale autorilor din perioada interbelică şi ale autorilor din
doctrina occidentală actuală constatăm anumite deosebiri: noţiunea de contract administrativ
variază sub aspectul spaţiului semantic, chiar în aceeaşi perioada de la un autor la altul, de obicei
de la un autor de drept civil (drept privat) la un autor de drept public (drept administrativ).4
Considerăm necesar să facem o scurtă trecere în revistă a principalelor opinii exprimate
de-a lungul timpului pentru a delimita, cât mai exact, conţinutul şi sfera noţiunii de contract
administrativ.

1.2 Actualitatea noţiunii de contract administrativ în doctrina


noastră.

3
J. M. Auby, Droit administrative special, 2 edition, Sirey, 1966.
4
Nu mai vorbim de varietatea de opinii cu privire la încadrarea unui anume contract în sfera contractelor
administrative sau în sfera contractelor civile, de care nu este străina nici doctrina franceză contemporană, inclusiv în
ceea ce priveşte „încadrarea” contractelor ce au ca obiect ocuparea domeniului public, deşi lucrările pot fi transate prin
Codul domenial din 1938.

4
În doctrina franceză, cât şi în doctrina românească interbelică, noţiunea de contract
administrativ este intim legată de noţiunea de domeniu public şi respectiv de serviciul public,
ambele redevenind noţiuni de ordin constituţional, acum, în România.
Doctrina administrativă (şi chiar doctrina de drept civil) a admis teza contractelor
administrative în condiţiile legislative anterioare deloc favorabile acestei teorii (în schimb
favorabile unei teorii a contractelor economice ajungându-se la fundamentarea unui drept
economic, a unui contencios economic etc.) şi o abandonează acum când dreptul public a
redobândit importanţa sa firească.
Spiritul „tradiţional” de exacerbare a conceptelor, categoriilor şi instituţiilor dreptului
privat i-a dominat şi pe cei care au conceput, în anii ’90 – ‘91, proiectele de legi, ale reformelor
economice, ale trecerilor de la sistemul centralizat al planului unic la autonomia şi libertatea
agentului economic, specifice unei economii de piaţă. Parlamentul în acele condiţii, foarte mult
nu a putut sa facă. Totul a fost sub semnul „presiunii istorice”, ale urgentei reformei, ale
demonstrării „geniului” reformatorilor ce formau echipa guvernamentală, al demonstrării
străinătăţii că la Bucureşti se schimbă o lume cu alta, se face privatizarea. Atât timp cât partidul
de guvernământ a format un bloc compact în jurul liderului sau naţional, care era şi prim-
ministru , echipa guvernamentală a fost, în majoritatea cazurilor şi legiuitorul de fapt. Cum se
putea demonstra mai bine ideea de privatizare decât a spune ca asupra bunurilor proprietate de
stat indiferent de importanţa lor, fostele întreprinderi de stat devin proprietare ca societăţi
comerciale, respectiv ca regii autonome şi ca tuturor tranzacţiilor „acestora agenţi economici” li
se aplică dreptul comun.
În perioada interbelică dominată de guvernări liberale, niciodată vreun teoritician pentru
fundamentarea regimului juridic al concesiunii unui bun public, de exemplu, nu a neglijat
dimensiunea de drept public, ca o pârghie stric necesară protejării interesului general. Profesorii
Negulescu şi Teodorescu, care, deşi nu au acceptat teoria contractelor administrative, nu au
susţinut că regimul concesiunii este exclusiv comercial „privat” dimpotrivă au subliniat că refuză
ideea de contract tocmai pentru a nu lăsa să se înţeleagă că satisfacerea interesului public care
trebuie să domine regimul juridic al concesiunii rămâne la latitudinea concesionarului;
„concesiunea nu poate transforma serviciul public într-o afacere privată”.
Concepţia regimului juridic de drept privat aplicabil contractelor care au ca obiect bunuri
aparţinând domeniului public se regăseşte şi în actele administrative, în deosebi hotărâri ale
guvernului adoptate după intrarea în vigoare a Constituţiei.

5
De exemplu: H.G. nr.485/1992 privind autorizarea societăţii comerciale „GEOMIN”
S.A. să încheie contracte cu partenerii străini în vederea explorării şi exploatării unor perimetre
minere.
Potrivit art.135, alin. 4, din Constituţia în vigoare la data emiterii de către Cabinetul
Stolojan, a hotărârii la care ne referim, „bogăţiile de orice natura ale subsolului” fac obiectul
exclusiv al proprietăţii publice, iar potrivit alin. 5, ale aceluiaşi articol, aceste bunuri sunt
inalienabile, putând fi date în condiţiile legii în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor
publice, sau după caz, tot în condiţiile legii putând fi concesionate ori închiriate. Textul
constituţional este foarte clar, expresia „în condiţiile legii” apare factor comun atât pentru
administratea acestor bunuri (de către regii sau instituţii publice), cât şi pentru concesionare ori
închirierea lor (de către orice subiect de drept).
In art. 1, al Hotărârii 485, evocată mai sus se menţiona că se autorizează Societatea
Comercială „GEOMIN” S.A., pentru a încheia cu parteneri străini contracte de explorare şi
exploatare de minereuri metalifere în perimetrele aprobate prin H.G. nr.502/1991;
- art. 2 preciza că în vederea contractării trebuie respectat proiectul de contract
-cadru din anexa 1 a Hotărârii, proiect ce „va servi drept bază de negocieri”;
- art. 3 se menţiona ca negocierea şi convenirea contractelor se va face de către
„o comisie de tratative” (constituită din reprezentanţi ai Ministerului Industriei, Ministerul
Economiei si Finanţelor şi Societăţii Comerciale „GEOMIN” S.A.), iar Agenţia Română de
Dezvoltare va aviza contractele de exploatare;
- prin art. 4 se autoriză aceeaşi societate comercială să negocieze şi să încheie cu
partenerii străini contracte de concesionare, în condiţiile legii în vederea exploatării şi
valorificării minereurilor din zăcămintele comerciale rezultate în urma exploatărilor efectuate în
perimetrele miniere aprobate prin H.G. 502/1991;
- art. 5 se referea la caracterul de „secret de stat” sau „secret de serviciu” al
datelor şi informaţiilor cuprinse în anexa nr. 2 a H.G. 502/1991
- în art. 6 se preciza că atât contractele de explorare, cât şi cele de concesionare
(de exploatare), produc efecte juridice „numai după aprobarea lor de către guvern”. Trecem peste
faptul că se reglementă un regim al explorării şi concesionării bunurilor domeniului public direct
prin H.G., când în Constituţie se cere în mod expres o lege a minelor care va fi adoptată 1998,
dar intrând în fondul reglementării, vom constata că între dispoziţiile propriu-zise ale Hotărârii şi
unele dispoziţii din proiectul de contract-cadru „care va servi drept baza de negocieri”, există

6
contradicţii. Regimul juridic prefigurat prin acest proiect de contract-cadru se îndepărtează de
spiritul juridic al domeniului public, aşa după cum rezulta aceasta din Constituţie.
- art. 8 al proiectului de contract cadru se preciza „Compania va fi liberă să
cedeze, total sau parţial interesele, drepturile şi obligaţiile sale din contract oricărei pers. fizice,
societăţi sau grup din România”. Se menţionează, totodată, că în cazul unei firme străine sau cu
participare de capital străin, acest transfer se va face cu acordul scris al contractorului,
înţelegându-se că acesta nu va putea fi refuzat în mod arbitrar5.
În logica Guvernului, interesul naţional a cerut ca nu oricine să intre în contact cu
partenerii străini în vederea încheierii de contacte ce aveau ca obiect explorarea, respectiv
exploatarea bogăţiilor subsolului, bunuri ale domeniului public, ci numai o anumită societate,
care primeşte, în acest sens, o autorizaţie expresă printr-un act administrativ ce emană tot de la
Guvern. Aceasta societate era garantul interesului public, care trebuia să guverneze, aşa cum s-au
exprimat şi autorii de drept administrativ din perioada interbelică, un serviciu public, ce viza
punerea în valoare a unui bun de domeniul public. Această idee de bază, acest principiu al
regimului juridic aplicabil unui bun al domeniului public au fost, însă contrazise de art.8 din
proiectul de contract-cadru, citat mai sus, care îngăduia S.C. „GEOMIN” S.A., să cedeze mai
departe, total sau parţial, interesele, drepturile şi obligaţiile sale, inclusiv unei firme străine. În
acest fel, Guvernul, de fapt, autoriza că oricine, orice firma sau persoană fizică română sau
străină să încheie contracte cu partenerii străini în vederea explorării şi exploatării minereurilor
metalifere, bunuri ale domeniului public.
Se constata foarte uşor că aşa-zisul sistem al autorizării era, un paravan şi nu un regim
juridic de drept public cu o eficienţă reală, care să guverneze şi efectele de drept comercial.
- art.11 al proiectului de contact-cadru, care menţiona că arbitrajul se va desfăşura
conform regulilor de conciliere şi arbitraj ale Camerei Internaţionale de Comerţ din Paris -
Franţa.
Astfel, bogăţiile subsolului românesc, considerate bunuri ale domeniului public ce trebuie
conservate pentru generaţiile viitoare, au fost tratate, într-un regim juridic pur comercial, litigiile
acceptându-se de către Guvernul României să fie de competenţa unei Camere de Comerţ, fie ea
şi internaţională şi cu sediul la Paris, când interesul naţional cerea un minim de prudenţă şi
includerea, aşa cum se întâmplă în Franţa şi în alte ţări occidentale, acestor litigii în competenţa

5
Prin companie se desemnează Societatea Comercială “GEOMIN” S.A., iar prin contractor – partenerul străin cu care
aceasta a încheiat contract de explorare

7
instanţelor naţionale de contencios administrativ (şi nu de contencios comercial). În asemenea
litigii sunt puse în discuţie norme de drept public.
Hotărâri de Guvern de acest gen s-au adoptat şi în alte materii, cum ar fi exploatarea
zăcămintelor petroliere, unele fiind anterioare Constituţiei. Atunci când în decembrie 1995 s-a
adoptat Legea petrolului, în loc să se stabilească nulitatea de drept a tuturor contractelor
încheiate cu sfidarea Constituţiei, legea a declarat toate tranzacţiile anterioare ca fiind valabile,
text care, la rândul său, în opinia noastră este contrar Constituţiei.
Legea minelor, Legea 61/1998, prin art.54 abrogă, pe data intrării sale în vigoare, orice
dispoziţii contrare, este evident că a abrogat şi Hotărârea Guvernului Stolojan. Abrogarea
hotărârii nu a însemnat şi repararea prejudiciilor aduse interesului naţional al României.
Prin O.U.G. nr.60/2001 a Guvernului Năstase, care nu numai că a dat în competenţa
instanţelor de contencios administrativ litigiile legate de contractele de achiziţii publice, dar dă
dreptul de a introduce acţiune nu numai părţilor din contract, ci, aşa cum este normal în cazul
unui contract administrativ, „oricărei persoane fizice sau juridice care au un interes
legitim”(art.81 alin.2).
Consacrarea legislativă a teoriei contactelor administrative devine un fapt ce nu poate fi
contestat, de unde şi apariţia litigiilor de contencios administrativ cu acest obiect, care au
prilejuit deja prime comentarii ale magistraţilor de la Secţia de contencios administrativ a Curţii
Supreme de Justiţie.

8
2. Noţiunea de contract administrativ în doctrină,
jurisprudenţa şi legislaţia română anterioare Constituţiei din 1948
2.1 Teoria contractelor administrative în sens restrâns

În România teza contractelor administrative a pătruns încă din secolul trecut având ca
model ţara de origine, Franţa. Doctrina clasică se conturează la noi după primul război mondial,
pe fondul aplicării reformelor legislativo-administrative reclamate de Unirea cea Mare, reforme
ce au condus şi la adoptarea unor noi Constituţii, cea din anul 1923. Teoria contractelor
administrative, la noi, a dobândit particularităţi specifice, determinate, de inexistenţa unor
instanţe speciale de contencios administrativ.
In literatura noastră până la adoptarea Constituţiei din 1948, s-au exprimat 3 mari opinii:
a) de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens restrâns;
b) de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative;
c) de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens larg;
Prima opinie pleacă de la ideea după care concesiunea este un contract de drept public, un
contract de serviciu public, un contract administrativ.
După prof. E. D. Tarangul contractele încheiate cu particularii în scopul “de a colabora
împreună în vederea unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte de drept public
sau contracte administrative” (de exemplu: concesiunea de servicii publice, concesiunea
domeniului public, contractul de lucrări publice, concesiunea de lucrări publice, contractele prin
care se angajează un funcţionar, împrumuturile, etc.)
Regimul juridic special al contractelor administrative se caracterizează prin forme
speciale necesare pentru încheierea lor (caietele de sarcini, licitaţiile, aprobările din partea unor
autorităţi superioare), precum şi prin principii speciale cu privire la executarea lor. Caietul de
sarcini este considerat parte integrantă a contractului administrativ, „administraţia stabileşte în

9
caietul de sarcini condiţiile în care voieşte să încheie un contract administrativ, iar particularul
acceptă aceste condiţii”. Licitaţia publică şi adjudecarea nu erau considerate ca făcând parte din
contractul administrativ ci numai acte preparatorii, teză susţinută şi de P. Negulescu.
Pentru a marca distincţia dintre regimul contractelor administrative şi cel al contractelor
civile, prof. E. D. Tarangul evocă urmatoarele aspecte:
- particularul care a încheiat un contract administrativ cu administraţia nu va
putea să-l cedeze întreg sau în parte altei pers., decât cu aprobarea administraţiei;
- unele clauze din contractul administrativ sunt de natură reglementară (cu privire
la organizarea şi funcţionarea serviciilor publice, la interesele generale);
- administraţia îşi rezervă dreptul dacă interesul general o cere sau când
concesionarul nu şi-a îndeplinit obligaţiile stipulate în actul de concesiune, să poată rezilia
contractul, fie direct din oficiu, prin decizie administrativă dată pe cale unilaterală, fie pe cale
judecătorească;
- contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii, care nu se aplică
contractelor de drept comun.
Jurisprudenţa din ţara noastră, prin diferite decizii, în deosebi ale Curţii de Casaţie, a
admis teza după care administraţia poate încheia cu particularii, în vederea realizării unui
serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al Codului Civil, fie un
contract de drept public sau contract administrativ, guvernat de regimul dreptului public.

2.2 Teza negării de contract administrativ

Argumentele invocate de profesorul A. Teodorescu în teoria contrară care pleaca de la


tezele lui L. Duguit sunt urmatoarele:
- statul se manifestă în dreptul public nu numai „sub forma de stat suveran, ci şi sub
aceea de stat-pers. juridică, în care calitatea stăpâneşte un patrimoniu ce-i aparţine în
propriu şi este subiect de drepturi şi de obligaţiuni ca orice particulari”;
- în actul de gestiune, statul nu comandă şi nu interzice nimănui nimic ci face cu privire
la patrimoniul său acte juridice pe care şi simpli particulari le-ar putea face cu privire la
patrimoniul lor propriu (cu scopul de a-l conserva, de a-l mări sau micşora);
- spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este
un act bilateral, contractual, căci el constă întotdeauna într-un acord de voinţe;

10
- prin actul de gestiune administraţia poate să urmarească satisfacerea unui interes
public;
- numai actele de autoritate sunt diferite contenciosului administrativ şi judecate după
principiile şi procedura specială prevazute de legea din 23.12.1925, pe rând actele de gestiune
sunt „justificabile de tribunale şi curti, după principiile şi procedura dreptului comun”
Prof. P. Negulescu spune că teoria după care concesiunea este un contract promovată de
jurisprudenţa franceză, apare daunătoare interesului general pe care serviciul concesionat este
menit sa îl satisfacă, căci face ca serviciul public să urmeze mai mult interesele concesionarului
decât să satisfacă interesul public, pe când serviciile publice trebuie să fie dominate de grija
interesului public, iar concesiunea nu poate tranforma interesul public într-o afacere privată.
De aceea concesiunea este calificată un act mixt, o combinaţie de dispoziţiuni
regulamentare şi de contract.
Într-o concesiune există clauze contractuale (de exemplu: garantarea unui minim de
beneficii pentru concesionari), dar şi clauze regulamentare (de exemplu: obligaţia
concesionarului de a asigura funcţionarea regulată şi continuă a serviciului, reglementarea
orarului).
Concesionarea este inteleasă ca un mod de exploatare a unui serviciu public, prin care
administraţia competentă, care, creând sau organizând un serviciu public pe baza unui act de
putere publică, decret sau lege ( art.2,16,23 din legea 16.03.1929), face cu un particular un
contract pentru constituirea, amenajarea şi exploatarea acelui serviciu public, după normele
stabilite prin actul de organizare.

2.3 Teoria contractelor administrative în sens larg

În cea de a treia orientare, se consideră că sunt contracte administrative toate contractele


încheiate de administraţiile publice, care fără deosebire sunt supuse unui regim de drept
administrativ, rezultând din principii şi legi de drept public.
Principalul susţinator al acestei teze a fost prof. de drept administrativ de la Academia de
Înalte Studii Comerciale şi Industriale, P. Strihan.
Toate contractele încheiate de administraţia publică erau supuse în primul rând,
principiilor generale ale contractelor de drept privat, din care cauză ele rămân contracte, şi în al
doilea rând unor principii şi norme de drept administrativ din care cauză ele devin administrative

11
„De aceea socotim că denumirea de contracte administrative pe care o propunem pentru toate
aceste contracte este potrivită, pentru că este revelatoare şi corespunde exact conţinutului
noţiunii, aşa cum se desprinde din pricipiile şi normele dreptului nostru pozitiv”
Toate aceste aspecte ne îndreptăţesc să apreciem că revitalizarea teoriei contractelor
administrative care simboliza spiritul statului de drept, al apărării interesului naţional, legătura
noastră spirituală cu şcoala franceză, apare nu numai ca o „supapă de siguranţă”dar şi ca o forma
de protest a autorilor de drept public de epocă.

12
3. Noţiunea de contract administrativ în docrina şi
jurisprudenţa franceză

3.1 Perioada clasică, teoria lui Gaston Geze

Teoria Consiliului de Stat asupra contractelor administrative are la baza existenţa


instanţelor de contencios administrativ ca instanţe judiciare şi existenţa „dreptului exorbitant”,
adică a dreptului administrativ ca regim derogatoriu, de la dreptul comun, aplicabil administraţiei
de stat.
Instanţele de contencios administratov din Franţa au calificat drept contracte
administrative numai acele contracte în care înafară de simpla participare a unei administraţii
publice se mai întâlneşte un anume scop – asigurarea funcţionării unui serviciu public, respectiv
unui anume regim juridic de drept public.
Întreaga doctrină a contractelor administrative are la baza distincţia între contractele
încheiate de administraţiile publice ca autorităţi publice şi contractele civile (sau contractele de
drept privat încheiate de administraţiile publice în aceleaşi condiţii şi cu aceleaşi efecte ca atunci
când acestea sunt încheiate de către particulari.
Prof. Gaston Jeze a precizat că pentru existenţa contractului administrativ sunt necesare
mai multe condiţii:
• Un acord de voinţă între administraţie şi particulari;
• Acordul de voinţă să aibă ca scop crearea a noi obligaţii juridice de prestare a unor
lucrări materiale sau servicii personale în schimbul unei renumeraţii;
• Prestaţiunea să fie destinată a asigura funcţionarea unui serviciu public;
• Părţile printr-o clauză expresă, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin
orice manifestare de voinţă, să fie înteles a se supune regimului de drept public;
• Inegalitatea părţilor, interpretarea extensivă a contractului;
• Dreptul de a lua măsuri unilaterale executorii;
• Aplicarea teorii impreviziunii;

13
Savantul francez Gaston Jeze, referindu-se la executarea contractelor administrative
propriu-zise, recunoaşte că şi în această materie principiul care domină rămâne unul de drept
comun: respectarea cuvântul dat. El precizează că „toate contractele încheiate de administraţie –
contractele administrative propriu-zise sau contractele de drept privat – sunt reglementate de un
număr de norme comune referitoare la administraţie.
Fragilitatea distincţiei între contractele administrative propriu-zise şi contractele civile
încheiate de administraţia publică, în sistemul francez, era întărită şi prin faptul că unul şi acelaşi
contract – contractul de furnituri – era considerat contract administrativ, când era încheiat de stat
printr-un organ al său, şi contract de drept civil, când era încheiat de celelalte presoane morale de
drept public.

3.2 Orientări doctrinare şi jurisprudenţiale actuale

Teoria contractelor administrative s-a dezvoltat mereu, ea fiind intim legată de


dezvoltarea contenciosului administrativ, de practica jurisdicţională a Consiliului de Stat, care a
fost calificată drept „unicul ghid în această materie”.
În perioada actuală practica a apelat la două categorii:
• Clauzele exorbitante (derogatorii de la dreptul comun);
• Participarea directă a contractanţilor la realizarea aceloraşi servicii publice;
Contractul administrativ este definit, într-o concepţie ca fiind contractul încheiat de o
persoană publică şi identificat prin intermediul unui criteriu alternativ şi anume: prezenţa
clauzelor exorbitante sau participarea contractanţilor la executarea aceluiaşi serviciu public.
J. M. Auby prin contractul administrativ întelege contractul încheiat de una sau mai multe
persoane publice şi supus unui regim juridic de drept public.
Criteriul clauzelor exorbitante este fundamentat ca un criteriu legal deoarece legea
statuează că litigiile, care sunt determinate de asemenenea clauze se soluţionează de instanţele de
contencios administrativ. Cele mai frecvente contracte administrative delimitate după acest
criteriu sunt:
• vânzarea de imobile proprietate a statului;
• contractele de împrumut public;
• cumpărarea de furnituri şi de servicii;

14
• cumărarea de lucrări publice.
Iar contractele delimitate de după cel de-al doilea criteriu formează categoria foarte
diversificată a contractelor referitoare la utilizarea domeniului public în special concesiunile.
Sunt luate în discuţie două categorii de condiţii pentru a se determina dacă un anumit
contract încheiat de administraţie este contract administrativ sau un contract civil, prima condiţie
se referă la persoanele contractante iar a doua la clauzele sau obiectul contractului.
În ceea ce priveşte subiectele, ca principiu un contract încheiat între doua persoane
publice este un contract administrativ.

15
4. Trăsaturile si clasificarea contractelor administrative

Pe baza relaţiilor juridice anterioare lui decembrie 1989 în literatura de drept


administrativ s-au reţinut următoare trăsături ale contractului administrativ:
• Este un acord de voinţă prin care se naşte un raport juridic;
• O parte din contract este un organ al statului care acţionează în realizarea puterii de stat;
• Folosind acest contract, statul realizează administraţia de stat;
• Urmăreşte realizarea în mod nemijlocit a unui interes general;
• Intervine şi între două organe ale administraţiei de stat aflate în raporturi de subordonare
Noua reglementare fundamentală a României, ne obligă la o regândire a trăsăturilor
contractului administrativ redevenind actuale tezele din doctrina interbelică.
Noul sens al reglementărilor juridice din ţara noastră pune din nou faţă în faţă tezele
tradiţionale referitoare la contractele administrative cu tezele clasice referitoare la contractele
civile.
Cu privire la teoria contractelor administrative într-o formulare generală, putem spune:
• Unul din subiecte este o autoritate a administraţiei publice sau alt subiect autorizat de o
autoritate a administraţiei publice;
• Au ca obiect realizarea unui interes general, a unui interes public fie prin prestarea unui
serviciu public, fie prin exercitarea unei funcţii publice;
• Sunt supuse unui regim juridic de drept public.
Faţă de fondul comun de idei într-o enumerare a trăsăturilor contractelor administrative
trebuie reţinute atât informaţiile stric necesare pentru a evoca genul, adică ideea de contract cât şi
cele care ne evoca specia. Cât priveşte specia trebuie să avem în vedere dubla determinare a
acesteia, pe de o parte prin raportarea la ideea de contract general (mai precis la contractul civil,
în sens larg al termenului), iar pe de altă parte prin raportarea la ideea de formă de realizare a
administraţiei publice.
Trăsăturile trebuie sa delimiteze contractele administrative atât de contrctele civile atât în
sensul larg a termenului (contracte civile speciale, contractele de muncă, etc.), cât şi de acele
administrative ori de operaţiunile administrative.

16
Reţinem următoarele trăsături ale contractelor administrative:
• reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţie publice sau alt subiect de
drept autorizat de o autoritate a administraţiei publice şi un particular;
• presupune efectuarea de lucrări, prestări de servicii, de către particulari în schimbul unei
renumeraţii (caracter oneros);
• este destinat a asigura funcţionarea aceluiaşi serviciu public, a cărui organizare reprezintă
o obligaţie legală a autorităţii administraţiei publice contractante (are ca scop un serviciu public),
sau după caz, punerii în valoare a aceluiaşi bun public;
• părţile trebuie să accepte unele clauze de natură reglementară stabilite prin lege sau în
baza legii, prin hotărâre a Guvernului (clauze reglementare);
• autoritatea administraţiei publice (cel autorizat) nu poate ceda interesele, drepturile sau
obligaţiile sale decât altor autorităţi a administraţie publice, în condiţiile legii, iar particularul le
poate ceda oricărei persoane, dar numai cu aprobarea administraţiei publice;
• când interesul public o cere sau când particularul nu şi-a îndeplinit din culpă obligaţiile
de contract, oricând executarea apare prea impovărătoare pentru particular, autoritatea
administraţiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul fără a mai recurge la
justiţie;
• părţile, prin clauza expresă sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite au înţeles că
se vor supune, inclusiv cu privire la soluţionerea litigiilor unui regim juridic de drept public;
• soluţionerea litigiilor este de competenţa instanţelor naţionale de contencios administrativ
dacă legea nu dispune altfel.
Clasificarea contractelor administrative se poate face după mai multe criterii:
• subiecte;
• natură (obiect);
• modalităţi de încheiere.
Raportându-ne la subiecte, vom distinge două mari categorii:
• contracte încheiate între două autorităţi ale administraţiei publice (în general, între două
persoane juridice de drept public);
• contracte încheiate între o persoana de drept public şi un particular (persoană fizică sau
persoană juridică de drept privat).
Cât priveşte contractantul persoană fizică, delimităm două mari situaţii, după cum acesta
are calitatea de funcţionar (agent public sau nu).

17
După natură (obiect) se pot identifica cel puţin două mari categorii:
• contracte care sunt încheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii în
valoare a bunurilor domeniului public;
• contracte care sunt încheiate pentru realizarea altor servicii publice (în învăţământ,
sănătate, menţinerea ordinii publice, etc.)

5. Forme de contracte administrative

18
5.1 Contractul de concesiune publică

Contractul de concesiune publică se încheie între concedent, cel care transmite dreptul şi
obligaţia de a exploata obiectul concesiunii şi concesionar, sau investitor, cel care exercită
dreptul şi îşi asumă obligaţia să îl exploateze, pe propria răspundere, în schimbul unei sume de
bani sau a altei prestaţii, numită redevenţă.
Calitatea de concedent aparţine statului sau colectivităţii locale, care o exercită prin
persoane administrative, potrivit competenţei legale.
Concesionar poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept privat, românâ sau
străină, care îndeplineşte condiţiile legale.
Concesiunea are ca obiect exploatarea unui bun, activităţi sau serviciu public în schimbul
plăţii unei redevente. Plata va putea fi stabilită în bani sau în natură.
Contractul de concesiune se încheie pe o perioadă determinată de timp, care nu poate
depăşi 49 de ani.
Durata poate fi prelungită prin acordul părţilor cu cel mult jumatate din durata iniţială.
Iniţiativa concesiunii aparţine, de regulă, concedentului dar poate să vină şi de la
concensionar.
Indiferent de iniţiatorul concesiunii, concesiunea se bazează pe un studiu de oportunitate.
Concesiunea se aprobă pe baza unui caiet de sarcini.
În cazul în care bunul, serviciul sau activitatea sunt de interes naţional, caietul de sarcini
se aprobă de Guvern.
În situaţia în care obiectul concesiunii este de interes judeţean sau local, caietul de sarcini
se aprobă de Consiliul Judeţean sau Local.
Procedura concesiunii impune că aceasta se poate face:
- prin licitaţie publică deschisă sau deschisă cu preselecţie;
- prin negocierea directă, atunci când licitaţia nu a determinat desemnarea unui câştigător.
Contractul de concesiune cuprinde clauze reglementare, impuse în mod unilateral de
către concendent şi clauze negociate.
În contract sunt menţionate prevederile legale în temeiul cărora contractul care a fost
încheiat să se execute.
Contractul cuprinde elemente de identificare a părţilor: respectiv nume, prenume sau
denumire, domiciliu, sediu, cetăţenie, naţionalitate, reprezentanţii legali.

19
Obiectul contractului se determina prin identificarea elementelor principale ale acestuia
în conţinutul contactului şi prin prezentare în detaliu în caietul de sarcini.
Termenul în care se încheie contactul este de regulă de 30 de zile, de la data când
concedentul a comunicat ofertantului că i-a fost acordată concesiunea. Prin caietul de sarcini se
poate stabili şi un alt termen.
În cazul în care concesiunea se atribuie prin negociere directă, în termenul de 30 de zile,
sau cel stabilit prin caietul de sarcini, se calculează de la data încheierii negocierii şi exprimarea
acordului cu privire la concesionar.
Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor, ce urmează să fie folosit în
timpul concesiunii şi după încetarea acesteia. Bunurile care au constituit obiectul concesiunii vor
reveni, la data încetării concesiunii, concendentul de plin drept şi libere de orice sarcini. În cazul
în care valoarea lor a fost sporită, prin investiţii, concendentul va fi obligat la plata contravalorii
investiţiilor dacă efectuarea acestora a fost prevazută în contract, sau dacă sunt o condiţie a
exploatării rentabile a bunului.
Contravaloarea investiţiilor nu poate fi mai mare decât valoarea de circulaţie a acestora în
momentul preluării bunului.
Este nenesar să se aibă în vedere şi uzura investiţiilor până în momentul preluării
acestora.
Acordul cu privire la efectuarea investiţiilor şi la plata contravalorii acestora poate fi
exprimat de concedent şi ulterior încheierii contractului, dar înainte de realizarea investiţiilor.
Redeventa rezultă din concesionarea unui bun, a unui serviciu sau a unei activităţi se
face venit la bugetul de stat, atunci când obiectul concesiunii este un bun, o activitate sau un
serviciu public de interes naţional şi de la bugetul judeţean sau local când sunt de interes
judeţean sau local.
Părţile vor stabili termenele de achitare a redeventei precum şi modul de plată, potrivit
legii.
Nerespectarea termenelor de plată a redeventei de către concesionar atrage plata unor
penalităţi, calculate pe zi de întârziere. Cuantumul acestora, nu poate fi mai mic decât cel
prevăzut de lege pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare. Aceaste penalităţi se calculează
pentru suma neachitată la termen.

20
Concesiunea poate înceta, la expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă părţile
nu decid prelungirea contractului de concesiune. Prin excepţie, contractul de concesiune
încetează prin acordul părţilor, atât la iniţiativa concedentului cât şi la iniţiativa concesionarului.
Concesiunea poate să înceteze şi prin răscumpărarea de către concedent, atunci când
interesul public o impune. Suntem în faţa unei clauze specifice contractelor administrative.
În această situaţie, concedentul este ţinut de acordarea către concesionar a unei juste şi
prealabile despăgubiri.
Cuantumul de despăgubirii se stabileşte de comun acord de cele două părti, iar în caz
contrar de către instanţa de judecată.
Concesiunea poate înceta şi prin rezilierea unilaterală de către concedent, în situaţia în
care concesionarul nu-şi îndeplineşte în mod corespunzător îndatoririle care îi revin din
contractul încheiat.
În aceasta situaţie, concesionarul are obligaţia de a-l despăgubi pe concedent pentru
prejudiciile care i-au fost cauzate.
Concesiunea poate înceta şi prin rezilierea unilaterala de către concesionar, atunci
când concedentul nu-şi îndeplineşte îndatoririle.
Concedentul poate fi obligat la plata unor despăgubiri către concesionar.
Contractul de concesiune poate înceta şi în caz de forţa majora sau în caz fortuit .
Părţile nu pot subconcesiona, în tot sau în parte, bunul, activitatea sau serviciul care face
obiectul concesiunii.
Neîndeplinirea obligaţiilor stabilite prin contractul de concesiune în sarcina
concedentului atrage răspunderea patrimonială a acestuia.
De asemenea , neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract de către concesionar
atrage răspunderea civilă a acestuia.

21
5.2 Contractul de inchiriere

Contractul de închiriere reprezintă un acord de voinţă încheiat între titularul dreptului


de proprietate publică sau al dreptului de administrare a unui bun, proprietate publică, denumit
locator şi un subiect de drept privat, persoană fizică sau juridică,română sau străină, denumit
locatar sau chiriaş, prin care locatarul primeşte în folosinţă un bun proprietate publică, pentru o
perioadă determinată de timp, în schimbul plăţii unei chirii.
Atribuirea în închiriere a unui bun, proprietate publică, se face prin licitaţie publică
deschisă sau deschisă cu preselecţie, ori prin negociere directă, cu excepţia cazurilor prevazute
de lege.
Bunurile proprietate publică de interes naţional sunt atribuite în închiriere de către
Guvern, prin hotărâre.
Bunurile proprietate publică de interes judeţean sau local sunt atribuite în închiriere de
către consiliul judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal.
Bunurile proprietate publică pot fi închiriate şi de către titularul dreptului de administrare
cu excepţia cazului în care prin hotărârea de dare în administrare se interzice expres acest fapt.
Contractul de încheiere cuprinde elementele de identificare a părţilor, respectiv nume,
prenume, denumire, domiciliul sau sediul, cetăţenia sau naţionalitatea, reprezentanţii legali (date
de identificare, calitatea).
Obiectul material al contractului se determina prin identificarea elementelor principale
ale acestuia în conţinutul contractului şi prin prezentarea în detaliu în caietul de sarcini
În contract se menţionează actele în baza cărora contractul a fost încheiat şi se execută.
Termenul în care se încheie contractul este de maxim 15 zile de la data când a avut loc
licitaţia publică sub sancţiunea nulităţii acesteia.
În cazul în care închirierea se face prin negociere directă, termenul de 15 zile se
calculează de la data încheierii negocierii şi exprimării acordului părţilor.
Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor care urmează să fie folosit în timpul
închirierii şi după încetarea acesteia. Bunurile care au făcut obiectul închirierii vor reveni, la
încetarea ei, locatorului de plin drept şi libere de orice sarcini. În cazul în care s-au efectuat
investiţii care au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevăzute în contract sau dacă

22
realizarea lor este o condiţie pentru normala folosinţă a bunului, locatorul va despăgubi locatarul
cu contavaloarea investiţiilor efectuate.
Despăgubirea se calculează în funcţie de valoarea investiţiilor la data preluării bunului de
către locator, avându-se în vedere uzura acestora.
Cuantumul despăgubirii se stabileşte de comun acord de către părţi, aceasta neputând
depăşi valoarea de circulaţie. În caz de neînţelegere va hotărî instanţa de judecata.
Durata contractului nu poate fi mai mare decât cea stabilită legal. Aceasta se poate
prelungi prin acordul părţilor.
Suma de bani datorată de chiriaş poartă denumirea de chirie.
Chiria rezultată din închirierea unui bun se face venit la bugetul de stat, atunci când
obiectul închirierii este un bun de interes naţional sau la bugetele locale ori judeţene, atunci când
închirierea este de interes local sau judeţean.
Părţile vor stabili termenele de achitarea a chiriei şi modul de plată, potrivit legii.
Nerespectarea termenelor de plată a chiriei de către locatar atrage plata unor penalităţi
calculate pe zi/întârziere din suma neachitată la termen. Părţile urmează să stabilească cuantumul
acestor penalităţi, care nu poate fi mai mic decât cel legal, pentru neplata la termen a obligaţiilor
bugetare.
Închirierea înceteaza, prin expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă părţile nu
decid prelungirea contractului de închiriere, iar, prin excepţie, înainte de expirarea termenului, de
comun acord, atât la iniţiativa locatorului cât şi la iniţiativa locatarului.
Înainte de expirarea termenului, contractul de închiriere poate înceta atunci cand locatorul
nu-şi respectă obligaţiile asumate prin contract.
În aceasta situaţie, partea din culpa careia a încetat contractul datorează celeilalte părţi
despăgubiri.
Cuantumul despăgubirilor se stabileşte de comun acord de cele două părţi, iar, în caz
contrar, de către instanţa de judecata.
Neîndeplinirea obligaţiilor stabilite, prin contractul de închiriere în sarcina locatorului
atrage răspunderea patrimonială a acestuia.
Neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract de catre locatar atrage răspunderea
civilă a acestuia.

23
5.3 Contractul de lucrări publice

Contractul de lucrări publice este acel contract care are ca obiect execuţia sau
proiectarea şi execuţia uneia sau mai multor lucrări de construcţii care să conducă la un rezultat
menit să îndeplinească prin el însuşi o funcţie tehnico-economică.
Pentru lucrările publice de interes naţional, contractul de lucrări publice se încheie între
autoritatea centrală de specialitate a administraţiei de stat, determinată în funcţie de obiectul
lucrării publice şi executantul lucrării.
Pentru lucrările publice de interes judeţean sau local, contractul de lucrări publice se
încheie între persoana administrativă competentă potrivit legii şi executantul lucrării.
Atribuirea spre executare a unei lucrări publice se face pe baza de licitaţie deschisă,
licitaţie restrânsă, negociere competitivă sau cu o singură sursă, cerere de ofertă şi concurs de
soluţii, în condiţiile legii, cu respectarea documentaţiei tehnico-economice.
În urma licitaţiei, comisia emite hotărârea de adjudecare, care reprezintă actul în temeiul
căruia se încheie contractul de lucrări publice.
Realizarea unei lucrări publice de interes naţional se face în baza unei documentaţii
tehnico economice, aprobată de Guvern, iar a uneia de interes judeţean sau local se face în baza
unei documentaţii aprobată de consiliul judeţean sau consiliul local, după caz, cu excepţia
cazurilor în care legea prevede altfel.
Drepturile şi obligaţiile părţilor sunt stabilite prin contractul de lucrări publice încheiate
între cele două părti.
Obiectul material al contractului se determină prin identificarea elementelor principale
ale acestuia în conţinutul contractului şi prin prezentarea, în detaliu, în documentaţia tehnico
economică anexată.
Durata contractului este stabilită de comun acord de către părţi, în funcţie de specificul,
dimensiunile şi complexitatea lucrării şi poate fi durată unică, pe întreaga lucrare, sau pe termene
stabilite pentru diferite faze ale exercitării.
Nerespectarea termenelor de executare a lucrării atrage după sine plata unor penalităţi,
calculate pe zi de întârziere, în afară de situaţia în care executantul dovedeşte că întârzierea nu îi
este imputabilă.

24
Neîndeplinirea obligaţiilor stabilite prin contractul de lucrări publice atrage răspunderea
civilă sau penală, după caz, a părţilor. Forţa majoră şi cazul fortuit apare de partea
contractantă care o invocă în favoarea sa.
Prin forţă majoră, înţelegem imposibilitatea obiectivă de realizare a unei investiţii
determinată de o dispariţie naturală a bunului, sau de alte fenomene naturale inevitabile.

25
Bibliogarfie

1. Bălan, Emil, „Procedură administrativă”, Ed. Universitară, Bucureşti,


2005;
2. Brezoianu, Dumitru, „Drept administrativ român”, Ed. All Beck, Bucureşti,
2004;
3. Iorgovan, Antonie, „Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediţia a III-a”,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2002;
4. Peiser, Gustave, „Droit administratif general, 22 edition”, Ed. Dallez, Paris,
2004;
5. Rivero, Jean; Waline, Jean, „Droit administratif, 20 edition”, Ed. Dallez,
Paris, 2004.

26