Emilio García Piedrasanta Programa MERNYMA

Curso: Economía ambiental Departamento de Economía

Profesor: Roberto Ponce (PhD) FACEA, Universidad de Concepción

Evaluación del potencial del uso de PET para el control de la

contaminación en el lago Villarica.

1. Introducción:
Los recursos hídricos tienen un papel transcendental en los procesos ecológicos en todos los niveles y
son un elemento básico para la vida. Las necesidades del recurso en las poblaciones humanas es un
aspecto crítico, por lo que las limitaciones en el acceso en calidad y/o cantidad en muchas regiones del
mundo llegan a ser un problema humanitario.

Vörösmarty et al. (2010) señala que el 80% de la población mundial tiene un alto nivel de amenaza
respecto a su seguridad hídrica, y que el 65% del drenaje superficial continental (y los hábitats que
mantiene) se encuentran bajo amenaza moderada o alta. Sobre el origen de la amenaza,
Schwarzenbach et al. (2010) resume el problema en los agroquímicos y las aguas residuales, con sus
efectos de corto plazo, y por los contaminantes geogénicos, las actividades mineras, los contaminantes
orgánicos persistentes y los depósitos de desechos peligrosos por su repercusión de largo plazo. Agrega
además que las fuentes y efectos no son bien entendidos en todos los contaminantes, y que las
tecnologías de tratamiento siguen siendo un reto en todos los casos.

Según la WWAP (2009) la respuesta actual de los países desarrollados es la inversión masiva en
tecnología del agua para compensar los altos niveles de estrés, mientras que los países menos
desarrollados mantienen su vulnerabilidad. Vörösmarty et al. (2010) además acotan que la inversión de
los países ricos solo se dirige a tolerar tratando los síntomas y no las causas subyacentes de la
amenaza. La atención de la problemática en Chile es importante ya que para se ha señalado que existen
7 regiones con déficit de la demanda de agua con respecto a los caudales disponibles (MISP, 2015).
Además, aunque algunos indicadores han mejorado, se han encontrado aumentos de nitrógeno o fosforo
total en 6 de 8 ríos principales de la zona central (BM, 2011), y diversos indicadores han estado fuera de
los estándares recomendados (Valdés-Pineda et al., 2014), ello tomando en cuenta que la limitada
cobertura y sistematicidad o lo parcial de las variables medidas

Ya que el rápido crecimiento demográfico y económico ha significado una subida concomitante de la

contaminación hídrica, abordar el problema requiere una respuesta ágil para disminuir la producción de
desechos y al mismo tiempo su tratamiento. Los instrumentos económicos son señalados y usados con
este interés, basados en la premisa de que se requieren mecanismos para que las firmas interioricen sus
externalidades negativas o los costos sociales de sus actividades (Harley et al. 1997).

Partiendo de las posibilidades que brindan los permisos de emisión transable (PET) como mecanismo
económicos para incentivar el óptimo social del control de contaminación, se evalúan las posibilidades de
su uso para abordar la polución que ocurre en el lago Villarica. Esta cuenca tiene ciertos problemas por
la descarga de contaminantes de diversa índole que se han ido en aumento por la expansión de ciertas
actividades productivas y el crecimiento de las poblaciones. Un trabajo reciente (UDD, 2016) señala que
el nitrógeno es principal contaminante con potencial para el uso de PET ya que los mecanismos de
comando de control no han sido suficientes.
La polución en el lago se origina por las descargas de tres fuentes puntuales principales (el saneamiento
ambiental, las áreas habitacionales y las empresas de acuicultura), y la filtración o escorrentía de dos
fuentes difusas (la agricultura y la producción pecuaria).

Ya que los PET involucran la definición de un techo de contaminación transformado en derechos de

emisión que se distribuyen, se pretende que el precio al que se comercian sea un mecanismo para que
el conjunto de firmas disminuyan sus emisiones de manera flexible según sus funciones del costo
abatimiento (Harley et al., 1997). Tomando en cuenta que los actores que causan la contaminación en el
lago Villarica y el tipo de emisiones que provocan son muy variados, se puede suponer que los PET
pueden aplicarse como un mecanismo que logre una asignación más eficiente del nivel de abatimiento a
cada firma y el techo en el conjunto de emisores que el mecanismo de comando y control.

Las características del área de influencia del lago tienen además condiciones que justifican la aplicación
de un sistema de PET, ya que se pueden circunscribir a una cuenca definida, el número de fuentes no es
menor y tienen una buena diversidad respecto a la escala e impactos. Es por ello que, para evaluar las
posibilidades y limitaciones del uso de PET en el lago Villarica, se realiza un análisis crítico de la
información sobre la situación de los recursos hídricos, las características de las fuentes, y finalmente las
condiciones que involucrarían el mercado de permisos. Para desarrollar lo anterior a continuación se
presenta una revisión bibliográfica sobre aspectos relevantes y experiencias desarrolladas en PET, un
desglose de los aspectos teóricos que involucran el uso de PET según las características del Lago y,
finalmente, un análisis de la factibilidad de la implementación según las condiciones actuales.

2. Revisión bibliográfica
Los mecanismos de gestión ambiental para evitar daños por contaminación pueden dirigirse a diferentes
niveles o etapas de la actividad que la genera (Straeten et al., 2011). A la vez estas deben tener en
cuenta las características del o los medios que están siendo afectados y la naturaleza de la
contaminación. Los mecanismos económicos tienen en ese sentido distintas formas de abordar el
problema y de ello se han propuesto distintos tipos de impuestos, subsidios, tipos de PET o,
recientemente, pagos por servicios ambientales para responder a las emisiones (Stephenson y
Shabman, 2013). Por las complejidades vinculadas al tipo de contaminación y el medio al que se vierten,
se ha realizado una clasificación del instrumento según si la polución resulte en una mezcla uniforme o
no uniforme en el medio donde se vierte (Ermoliev et al., 2000; Bruneau, 2005). Se ha señalado también
la necesidad de diferenciación de las fuentes según si estas son puntuales o difusas (Hoag et al., 2017)
o, en ciertos instrumentos, si se regula respectos a los insumos que originan la contaminación o respecto
a las emisiones directamente (Straeten et al., 2011). De hecho, por los múltiples aspectos que involucra
responder a un problema de contaminación o mejorar la calidad ambiental, recientemente se han
propuesto el uso de una mezcla de políticas para el control de la contaminación (ver OECD, 2007,
Lehmann, 2012; Stephenson, 2013).

Los PET son un mecanismo de incentivos para alcanzar un nivel de control de la contaminación
predefinido dentro de un sistema que permita la flexibilidad para que cada firma encuentre la estrategia
de menor costo (Shortle, 2012). Así, estos instrumentos permiten una asignación eficiente de la
disminución de las emisiones en el conjunto en tanto permite una distribución del abatimiento de las
emisiones hacia las firmas que son más eficientes para disminuirla (Borghesi, 2014). El sistema consiste
en la definición de un total de emisiones permitidas (el objetivo ambiental), las cuales se subdividen en
número determinado de permisos para ser subastadas o repartidas a las firmas, después de lo cual cada
quien puede venderlos o comprarlos (Kraemer et al., 2004). Esto permite que las firmas deban hacer un
balance entre el costo de transferencia de comprar permisos y el costo de abatimiento de tal modo que,
en términos formales, al minimizar el costo cada una tendrá un número de permisos donde el precio
equivale a su costo marginal de abatimiento (Baumol y Oates, 1971). Así la firma que tenga bajos costos
de abatimiento puede disminuir en una buena porción sus emisiones y venderá a quien en cambio tenga
altos costos. Esto permite que el primero aporte más a la disminución de las emisiones que el segundo,
pero que ambos puedan minimizar sus costos.

Se ha señalado que teóricamente los PET son uno de los mejores instrumentos para incentivar la
innovación en tecnologías limpias y, con ello, la disminución cíclica del nivel de emisiones permitidas por
las entidades reguladoras (Milliman y Prince, 1989; Jung et al., 1996). Otros investigadores han señalado
problemas con los supuestos utilizados en análisis previos, por lo cual indican que este no siempre
proveerá incentivos más fuertes que la política de comando y control (Baker et al., 2007; Bauman, et al.,
2008; Amir et al., 2008)

El uso de PET en agua tiene particularidades al ser un medio con menor fluidez que el aire y estar sujeto
a corrientes características (como es muy claro en ríos), por lo cual el modelo general señalado se
modifica ya que las emisiones no resultaran en una mezcla uniforme. Con ello importa entonces la
concentración de las descargas en puntos específicos, por cual, tal como propuso Tietenberg (1973) por
primera vez, es necesario tener un sistema con el peso de las emisiones (un coeficiente de
transferencias) en cada punto para lograr que el umbral no se rebase en cada sitio. Ello es de interés
porque toma en consideración que la exposición en los puntos puede ser riesgosa aunque involucra un
aumento en los costos de administración y transacción del mecanismo (Fisher-Vanden y Olmstead,
2013). A esta complejidad se agrega que varias fuentes resultar ser difusas por no descargar sus
emisiones en un punto específico, como ocurre con la contaminación por la escorrentía en áreas de
cultivo o pastoreo (Kraemer et al., 2004). Ello complica el control y la definición de puntos por la entidad
reguladora e involucra que hacer estimaciones sobre la producción de emisiones para estas fuentes
(Harley et al., 1997).

En términos prácticos, la aplicación de PET ha tenido variantes en el diseño, como el hecho de basar su
funcionamiento en el uso de permisos de emisiones en un sistema de limitar y negociar (LyT) o el uso de
un sistema de créditos de reducción de emisiones contaminantes (CREC). El primero es el sistema ya
señalado donde se establece un tope de contaminación que se subdivide en un número permisos,
mientras el segundo se basa en la definición un estándar de emisión bajo el cual pueden expedirse
créditos para venderlos a quien quiere aumentar sus descargas (Shortle, 2012). Stephenson y Shabman
(2013) proponen el uso de sistemas mixtos vinculados a los pagos por servicios ambientales,
consistiendo esto último en créditos que provienen de actividades que ayuden a la asimilación de
nutrientes (aunque es posible realizarlo para otros problemas). En la práctica los sistemas mixtos se han
aplicado básicamente para el control de carbono y otros GEI en la atmosfera.

La experiencias desarrolladas de PET con contaminación hídrica han sido utilizados para el manejo de
problemas de salinidad (cloruros, metales no pesados y otros), contaminación orgánica (DQO, DBO, OD)
y el control nutrientes (N, P) en ríos y lagos (Kraemer et al., 2004). A nivel mundial están teniendo un uso
cada vez más amplio ya que alrededor de 13 países cuentan con diversos sistemas para el control de la
polución en el aire y, a partir del 2005, por la amplia difusión en los estados involucrados en el mercado
de carbono. Las experiencias con contaminación hídrica en cambio están limitadas a 7 países: EE.UU.
Australia, Canadá, China, Nueva Zelanda, Países Bajos y Bélgica (Selman, 2009; Wang, 2016). EEUU
es quien desarrollo los primeros programas en los años 80’s y es quien mayor numero de experiencias
ha desarrollado, con más de 50 casos. Es importante señalar que los casos en China todavía no está
bien desarrollados (Borghesi, 2014), y el sistema de los Países Bajos o Bélgica se dirige a fuentes
difusas de contaminación hídrica a partir del control del uso de fertilizantes, como insumo que origina las
emisiones de las áreas agrícolas (Straeten et al., 2011).

En países menos desarrollados en general solo existen experiencias con sistemas nacionales de PET
para contaminación aérea, y algunos casos con mercados de agua que contemplan en sus objetivos la
calidad de agua (OECD, 2004). Chile de hecho, por su temprana liberalización, ha desarrollado ambos
tipos de experiencias, y fue el primer país fuera de los miembros de la OECD en tener un sistema de
PET, el cual aborda desde 1997 la contaminación debida a partículas suspendidas (Coria y Sterner,
2010). Se ha señalado que el uso de los PET en países en vías de desarrollo es difícil por el poco
desarrollo de políticas de mercados, las limitadas capacidades institucionales y por cuestiones éticas
ante la realidad socio-económica de los estados (Bell & Russell, 2002; Bell, 2003). En este sentido se
contraponen argumentos sobre cómo se relaja el balance entre desarrollo económico y calidad ambiental
a partir de sistemas de PET al disminuir los costos a las empresas y a los estados, mientras otros
señalan la grandes limitaciones para el monitoreo y transparencia, las bases legales no adecuadas o la
desventaja o desposesión que resultara para los menos privilegiados (O’Connor, 1998). Algunos indican
que los impuestos son un mejor sistema porque una vez establecidos el estado puede adaptarlo a la vez
que se obtienen ingresos para financiar la regulación o las inversiones en temas ambientales (Blackman
y Harrington, 2000)

De las experiencias que existen, focalizándonos en los distintos tipos de contaminante, podemos señalar
como ejemplos de casos de para el manejo de problemas de salinidad, contaminación orgánica y el
control de nutrientes, los siguientes:
 En el Rio Fox, EEUU, se implementó un sistema de PET para disminuir los niveles de DBO entre
plantas de celulosa y plantas de tratamiento de agua, en el cual se esperaba disminuciones en
costos anuales en firmas de alrededor de 29 y 66%, pero que logro apenas 1 compra/venta en 1995
(Hahn and Hester 1989 Sovacool 2011). De esto se ha señalado como causas la existencia de un
proceso de revisión que podían durar hasta 6 meses y que los permisos tenían duración limitada.
Además, la existencia de límites muy severos en el nivel de polución por lo que las firmas no podían
bajar más allá de esos límites y por tanto la existencia de permisos disponibles, o la presencia de
una estructura oligopólica que causa una acumulación estratégica de permisos.
 En el lago Dillon, EEUU, buscaron disminuir las emisiones de fosforo provenientes de plantas de
tratamiento y de fuentes difusas, pero el mercado nunca despego. Se han indicado como causas la
prohibición de comerciar entre fuentes puntuales, el banking de permisos por parte de las fuentes
difusas, ambas limitando o desmotivando la posibilidades de comercio de PET (Kraemer and
Banholzer 1999; Woodward 2003). Además, y al contrario del rio Fox, existieron límites máximos de
emisiones muy altos por lo que las firmas podían bajar sus descargas muy por debajo de los esos
niveles y no requerían de más permisos.
 En Nueva Gales del Sur, Australia, se realizó un programa de PET para controlar los problemas de
salinidad en las descargas de minas de carbón, centrales eléctricas, empresas con irrigación y otras.
La forma de repartir permisos se basó en un sistema por derecho adquirido definiendo que cada
fuente podía emitir una cantidad según su impacto ambiental, la producción, el empleo y los ingresos
brutos. Este incluyo un registro telemático, una plataforma de comercio en línea (en un sistema de
compensación), y un mecanismo donde un porcentaje de los permisos vencerían para cambiar a un
sistema por subasta y permitir que nuevas firmas pudieran entrar. De esto se señala que estos
aspectos permitieron que el mercado fuera activo y que las firmas pudieran entender el
funcionamiento y las oportunidades y planificar sus estrategias de comercio de PET a mayores
plazos.
3. Aspectos teóricos y prácticos de la aplicación de PET
Tal como se señaló, la implementación de un programa de PET involucra definir ciertas cotas sobre la
contaminación permitida, que se convierten en permisos mediante un sistema LyT o un CREC, y
establecer un mecanismo para transar los permisos. Ello involucra abordar inicialmente dos aspectos: a)
el análisis de los componentes ambientales para entender las características de la contaminación y el
sistema hidrológico al cual se vierten; y b) evaluar que existan condiciones para efectivamente permitirle
a las firmas la minimización de costos (Fisher-Vanden y Olmstead, 2013).

El primer aspecto involucra dilucidar que la contaminación involucre una cuenca determinada, definir
claramente cuáles son las fuentes y el tipo y la cantidad de contaminantes que se vierten, como se
difunde y afecta el cuerpo de agua de interés, y distinguir los puntos potenciales de alta concentración.
Este último punto refiere que, al ser el agua un medio que da lugar a una mezcla no-uniforme del efecto,
se debe definir la variación del impacto y el marginal (o coeficientes de transferencia) de las fuentes. Ello
será base para definir localidades de trascendencia y los radios de transabilidad de los permisos
(Montgomery, 1972). Dentro de este proceso de análisis se ha señalado que la inclusión de fuentes
difusas es de utilidad porque tienen costos de depuración menores (Jarvie and Solomon 1998; Faeth
2000; King 2005; Collentine 2006). Por ello, si existe la necesidad de contemplarlas, hay que agregar el
desarrollo de estimaciones sobre su impacto, ya que en estas la transferencia de contaminantes no
pueden controlarse con certeza, lo que involucra errores sustanciales de predicción (Shortle, 2012; Hoag
et al., 2017). A partir de lo anterior se puede definir si el mecanismo se basara en el manejo de las
emisiones, si se realizara de manera indirecta a partir de los insumos que producen la contaminación, y
la cota total de emisiones.

Fisher-Vanden y Olmstead (2013) define que para el segundo aspecto se requiere valorar si la cuenca
de interés tiene un número de fuentes de contaminación suficientemente grande, evaluar los costos de
abatimiento de las fuentes y ver si tienen diferenciales significativos entre sí. Ello significa ver si, en
relación a las condiciones, el comercio de PET permitirá ahorrarle costos a las firmas por existir una
diversidad de actores que saque el máximo provecho de la equiparación de los beneficios marginales de
vender/comprar permisos con los costos marginales de abatimiento en todas las fuentes. Es decir, a
pesar de las dinámicas individuales, se posibilite la adaptación de las descargas de cada firma a partir
del mercado a la vez que se disminuyen emisiones en el conjunto.

A partir de los dos aspectos señalados, para lograr la eficiencia económica es importante establecer
lineamientos regulatorios (como la cota de contaminación) con suficiente exigencia para generar un
volumen de comercio adecuado, a la vez que se deja cierta flexibilidad para decidir cuándo, dónde y
cómo se pueden realizar el comercio de permisos. Estas cuestiones son de transcendencia para
determinar en la práctica el número de negociaciones que será factible realizar o el volumen de permisos
que se transe, es decir, que tan buen desarrollo tendrá el mercado para que se logren las propiedades
que se han señalado de los PET. Zhang y Wang (2002) indican que para una adecuada implementación
de PET con fuentes heterogéneas son necesarias tres condiciones: a) las fuentes difusas deben ser
significativas y representar una porción importante de la contaminación; b) el abatimiento de estas
fuentes debe ser factible y efectivo; y c) el costo de abatimiento por unidad de disminución debe ser más
barato que las fuentes puntuales. To et al. (2000) indica que de hecho es necesario que existan también
un número significativo y suficiente de fuentes puntuales, y que existan diferencias marcadas en la
reducción requerida de la contaminación entre el conjunto total de firmas.

Más allá de los dos aspectos iniciales, se deben analizar de manera complementaria otras cuestiones de
la operación de un sistema PET para dar cuenta de la viabilidad, rendimiento y otras series de objetivos
que debería cumplir un programa. Se han propuesto una serie de criterios para el diseño e
implementación de un mecanismo de PET para analizar su desempeño para el control de contaminación
(Young y Karkoski, 2000; Tietenberg y Johnstone, 2004; Shortle, 2012; Borghesi, 2014) tomando en
cuenta los siguientes puntos:

a) Eficiencia ambiental
Por las características y complejidades de los ecosistemas hídricos, se debe tomar en cuenta el
manejo de la heterogeneidad de los impactos en términos espaciales y temporales. Esto debe
después traducirse en la certidumbre sobre la cota de contaminación y estándares de desempeño
claramente definidos y no discrecionales sobre el objetivo de calidad ambiental. Ello involucra la
implantación en términos específicos según fuentes puntuales/difusas, si los permisos se enfocaran
en las emisiones o en los insumos que las producen, e incluso restricciones al comercio para
asegurar los límites de contaminación.

Ya que un sistema PET involucra el control para asegurar que el cumplimiento de las fuentes según
los permisos que posean, debe contemplarse la factibilidad del monitoreo de la contaminación para
lograr que la aplicación de PET sea efectiva y determinar y penalizar el incumplimiento. Asegurar la
calidad requiere entonces contar con datos confiables, y el control no solo de los permisos totales si
no los permisos que pueden usarse en un solo punto de concentración potencial por la
compartimerización espacial del impacto, diferenciado según actividad productiva y la resiliencia
según la localidad.

b) Eficiencia económica
Además de la ya señalado, el diseño debe contemplar cual será el mecanismo de repartición de
permisos, es decir si se realizara una subasta, en repartición proporcional o por derecho adquirido.
Esto involucra valorar, en relación a la composición de firmas, el impacto que tendrá un costo de
transferencia inicial para obtener los permisos, y que efecto tendrá la distribución en la eficiencia del
mercado a partir de ese mecanismo de asignación. No obstante, aun cuando distribución y eficiencia
se separen, se deben contemplar instrumentos de regulación y control de la estructura del mercado.
Esto permitirá impedir la concentración de permisos por comportamientos estratégicos o la
especulación (por existir poder de mercado en algunas firmas), la posibilidad de colusión de precios,
y facultar la entrada a nuevas firmas.

Las características del mercado son básicas en el uso de PET, y de este se han definido tres tipos
generales; bilaterales, de intercambio y de compensación. Para entender la funcionalidad de estos
Woodward et al. (2002) señalan que existen dos factores sobre la estructura existente; a) el grado en
que la información es públicamente disponible; y b) si la relación entre participantes del mercado es
temporal o persistente. Así la información es mas publica en el mercado de compensación pero las
relaciones serán momentáneas y, en el opuesto, el bilateral será más privados y pueden existir
relaciones persistentes. Además, estos pueden ser comparados respecto a los costos de
abatimiento, de transacción, eficacia ambiental, y cambios posibles en el tiempo según el nivel de
información que se logre compartir y si el comercio se hace menos costoso. Por sus características,
el de compensación posibilita un sistema abierto que permite el registro histórico de precios y la
facilidad de encontrar oferentes demandantes.

Tomando en cuenta que existirán sistemas distintos según el radio de intercambio de permisos en y
entre puntos, los PET en agua involucran reglas sobre del comercio. Por tanto, utilizar el comercio
para lograr los objetivos de calidad de agua involucra modelos de comercio que pueden limitar la
eficiencia económica. El interés será entonces buscar la convergencia entre la forma de comercio
 posible y las consideraciones ambientales, buscando el mayor grado de competitividad posible en el
mercado.

Por las razones señaladas se debe contar con una normativa bien organizada y clara, que inclusive
contemple aspectos como posibles cambios en el número de permisos disponibles, para crear
certidumbre y evitar especulaciones. Esto facilitara la confianza en el mercado de PET y el desarrollo
de estrategias de mayor plazo si el sistema se define permanente. Más aun, se puede pensar en
crear expectativas en los agentes de una gradual mayor restricción de las descargas en el futuro si
no se cumplen las definidas, para motivar el compromiso de cumplimiento, la participación en el
sistema y la movilidad del mercado.

c) Administración y costos de gestión

Para la operación del sistema se requiere que contemplar los costos de todas las complejidades de
información, gestión, monitoreo y fiscalización del mecanismo. De hecho se deben considerar la
carga financiera de organizarlo e iniciarlo, tal como la creación de líneas base si no existieran datos
robustos de la regulación previa. Igual sucede con los costos de mantener su operación, ya que si no
se contempla la repartición por subasta o tasas por transacción, no se tendrán ingresos para auto-
sostenerlo. Para mejorar la capacidad de adaptación para cambios futuros necesarios, se
recomienda también el mantener el control local sobre las decisiones de manejo de las condiciones
del drenaje, mientras eso signifique mejor capacidad de respuesta.

d) Efectos dinamicos
Es de importancia contemplar al diseñar un programa de PET en como las política estimula la
innovación en tecnología para disminuir la contaminación, y con ello un proceso dinámico para
reducir las cotas máximas de emisiones. En ese sentido es útil motivar la flexibilidad en el uso de
tecnologías por parte de las firmas, aunque ello debe involucrar buscar la optimalidad a partir de los
procesos principales que causan la contaminación, es decir, que cambios tecnológicos para abordar
problemas en el sistema productivo. Contemplar dentro de la política aspectos como la creación de
expectativas de una gradual mayor restricción en los agentes puede también ayudar a motivar una
mayor tasa de innovación.

e) Impactos sociales y ambientales

Este criterio contempla el hecho de buscar un diseño e implementación para asegurar exista una
aplicación y cumplimiento de las normas, se faciliten condiciones justas en la distribución, se vele por
la equidad en las obligaciones y beneficios, y se tome en cuenta la participación y aceptación de la
comunidad. Esto se ha señalado útil a partir de casos como el de la cuenca de Tar Pamlico donde se
formo una asociación donde participan muchas de las firmas involucradas, a partir de la cual se pudo
definir y responder a preocupaciones que existían de manera ex ante (Jarvie and Solomon 1998).
Además, es de interés que el sistema pueda motivar que se manejen otros problemas ambientales
vinculados con la conservación y sostenibilidad del medio de interés y el área en cuestión, tal como
la deforestación de bosques de ribera, la cual afectan el impacto de la contaminación.

f) Efectos blandos
Un último aspecto es el cómo se motivan un manejo proactivo del tema ambiental de parte de las
entidades públicas y privadas. Ello debería significar la obtención y manejo de más información del
área que las condiciones previas, o la mayor precisión de datos del monitoreo de la calidad del
medio. Además involucra el compromiso, participación y dinamismo de sus aparatos burocráticos
para abordar la contaminación, más allá del hecho del incentivo para contemplar los costos sociales.
Por todo lo señalado, es de utilidad definir cuáles son las ventajas y desventajas de los PET como
mecanismo eficiente para el control de la contaminación, tomando en cuenta las características y
complejidades que involucra su uso en recursos hídricos. Tietenberg y Johnstone (2004) y Borghesi
(2014) han señalado una serie de aspectos sobre ambas. Sobre las ventajas se comenta lo siguiente:
 Los PET pueden ser una herramienta útil para asignar un precio al recurso y aplicar el principio,
ampliamente utilizado en política ambiental, de que “él que contamina paga”.
 Es muy útil en términos de que puede establecerse un límite prefijado del nivel de la contaminación.
 La definición de un precio sobre la contaminación ayuda a asignar y consumir el agua de manera
más eficiente, al motivar el manejo del recurso como un bien de interés económico, y al estimular a
los agentes a seleccionar el uso que tenga el mayor valor y se base en el menor impacto ambiental.
 El uso de permisos permite la flexibilidad de la respuesta de firmas para manejar sus costos y definir
las prácticas para el manejo de descargas.
 El instrumento permite mecanismos para influir en el logro de los objetivos de la política económica y
obtener una transición más veloz hacia tecnologías con menor impacto ambiental.
 Puede contemplar mecanismos de participación para ir adaptando el sistema a mejores estándares
ambientales y el manejo de la incertidumbre ex ante.
 Los PET son preferibles cuando existe incertidumbre sobre la naturaleza y el grado del daño
ambiental por el uso de impuestos como instrumento, o sobre la reacción de las firmas al impuesto.
 Son menos demandantes de información respecto a los impuestos, ya que no se requieren conocer
la curva de daños y de costos de abatimiento de la producción de cada firma para calcular el precio
necesario.
 Existen mecanismos que facilitan la aceptación como la repartición de PET por derecho adquirido,
particularmente si los impuestos a las firmas ya son altos.
 Por su parte, la repartición por subasta puede dar más incentivos a la innovación, posibilita ingresos
que permitan la auto-sostenibilidad o hacer inversiones en el tema, y puede disminuir costos
administrativos y bajar los retrasos de implementación respecto al reparto por derecho adquirido.

El uso de PET involucra las siguientes desventajas, las cuales deben ser contempladas al ser estas
fundamentales para definir la factibilidad de la implementación de este sistema en un lugar particular:
 El conjunto de condiciones necesarias son muchas veces difíciles de conseguir (numero de fuentes,
diferenciales de costos de abatimiento, capacidad de monitoreo y fiscalización, etc)
 Existe una condición de información asimétrica de parte del regulador para saber los costos de
abatimiento de las firmas (lo que puede usarse para actuar de manera estratégica) o el grado de la
contaminación por cada firma, que son necesarias para definir el número de permisos o el precio
inicial en una subasta.
 Por la características del sistema hídrico existe dificultad para desarrollar un monitoreo para
identificar las descargas y sus niveles, y costos de administración pueden ser altos por las
características de la contaminación.
 Por limitaciones que requieren los recursos hídricos, los costos de transacción pueden ser altos.
 Aun con costos de transacción baja, puede no lograrse un equilibrio entre la demanda y la oferta por
inequidades entre agentes o una distribución no equitativa de los ingresos de la transferencia, lo que
pueden obstaculizar la cooperación.
 Se tiene la dificultad de lograr un mercado bien desarrollado por posibles condiciones difíciles que
afecten el comercio de PET. De ello se pueden mencionar las limitantes en el comercio abierto de
PET por la necesidad de definir puntos de alta concentración, dificultades por sistemas vinculados a
coeficientes o radios de PET, facilidad de existencia de firmas con poder de mercado, etc.
 Por la dificultad de lograr un número de transacciones suficientes al no tener un mercado competitivo
es posible no lograr ganar eficiencia basados en teorema de Coase (1960) o en la teoría señalada
 por Montgomery (1972) y Tietenberg (1973) de nivelar los costos marginal de abatimiento entre
firmas.
 Muchas veces pesan más los criterios políticos que los ambientales, por lo que hay que asegurar
que estos se complementen y sean conducentes, además de los otros aspectos de interés.
 Según el tipo de repartición, consiguen poco o no consigue un doble dividendo, es decir, lograr al
mismo tiempo una mejora en condiciones ambientales y generar recursos financieros para hacer
cubrir costos e inversión en el tema.
 Por las dificultades señaladas, se pueden tener diferentes niveles de resultados o desempeños que
pueden diferir mucho de las estimaciones iniciales.

Por estas ventajas y desventajas señaladas se deben contemplar una serie de particularidades para
buscar la factibilidad del uso de PET. Los aspectos que se han señalado pueden ser sintetizados en lo
siguiente:
 Como ya se ha visto se debe tomar el contexto local en consideración desde la planificación hasta la
implementación, es decir, las particularidades ambientales, económicas, sociales y legales. Ello
implica ver distintas escalas dentro de los países.
 La asignación de permisos y la regulación sobre las transferencias deben tomar en cuenta la
integración entre calidad ambiental y la actividad económica. Esto significa una integración entre
modelos biofísicos y económicos para entender como cambios en el cuerpo de agua pueden cambiar
el ambiente o el ecosistema.
 La cuenca donde se implemente debe ser claramente identificable para facilitar la identificación de
quienes contaminan o quiénes serán los agentes potenciales en el mercado de PET. Ello involucra
ver el número de fuentes y analizar si existen amplios diferenciales en sus costos de abatimiento.
Donde el número no sea suficiente, se debe pensar en políticas que intervengan incrementando la
competición en el mercado, tal como el uso del sistema de subastas o reducir las barreras de
entrada.
 Las reglas de intercambio pueden resultar muy restrictivas para el comercio o incrementar los costos
de transacción, por lo cual se deben de buscar un balance de manera creativa.
 La autoridad debe tener suficiente información precisa sobre las descargas y el nivel de
contaminación. Si no se tiene, debe saber resolver la falta de información por ser esta necesaria para
definir el número correcto de permisos, y sobre las tecnologías y costos de abatimiento que tienen
las firmas para incentivar que logren disminuir sus niveles de contaminación.
 Se debe contemplar si existe y como se manejara la falta de competencia por la presencia de poder
de mercado, y por la actuación estratégica para manipular los precios o evitar la competencia en su
producción por la existencia de un solo sector productivo.
 Se debe evitar la incertidumbre en firmas por condiciones cambiantes o lineamientos poco claros, tal
como la fluctuación no definida de la provisión de PET por parte de la autoridad.
 Se debe tener claramente definidos los derechos que involucran los permisos, asegurar que el uso
de los PET de una firma no afecte los derechos de terceras partes, y contemplar que la distribución
se establezca de manera acorde a las condiciones locales para asegurar un sistema justo y la
competencia del mercado de PET.
 Se debe analizar el impacto que tendrán los PET en el ingreso de los sectores que componen las
fuentes, para evaluar si pueden provocar la salida del mercado de los agentes más pequeños o
vulnerables (Blottnitz et al. 2006)
 Es de utilidad que el cuerpo institucional sea adecuado para incentivar la participación de los
agentes, y que las reglas sobre el monitoreo y aplicación del mecanismo estén claramente
delimitados.
 Es particularmente importante para los hacedores de políticas basarse en resultados econométricos
para dirigir posibles cambios al diseño del sistema y poder aislar los determinantes de los aspectos
más exitosos.
 Para tener una base comparativa para decidir si resulta la opción más conveniente se debe
comparar los posibles resultados de los PET con otros instrumentos de política en relación a la
minimización de costos, el costo de administración, etc.

La investigación, teoría y análisis prácticos sobre el uso de PET tienen todavía aspectos que abordar
para tener un panorama más claro sobre cuáles son las ventajas y estrategias para evualuar la
factibilidad del uso de PET. Borghesi (2014) señala que es necesario realizar una evaluación empírica
robusta sobre las consecuencias de la implementación de los sistemas de PET, porque en general solo
se tienen simulaciones hipotéticas ex ante del sistema y no análisis ex post. De ello se podrá entender
mejor que tanto las ventajas teóricas de los PET son realizables en la práctica y cuáles son los factores
que permiten que esto ocurra, y ver si y en qué medida los cambios en la contaminación se deben a la
introducción de PET, ya que pueden ser existir más bien una relación espuria.

4. Condiciones y factibilidad de implementación de PET

Ya que el problema involucra abordar la contaminación por desechos domiciliares, de la producción de
pesquera, y aquella que es arrastrada de los campos de pastoreo o de producción agrícola, el uso de
PET se justifica en términos generales por los siguientes aspectos:
 Los permisos permitirían definir un precio a la contaminación y el servicio ecosistémico de
degradación de la polución en el lago Villarica. Ello daría lugar a que se asuma el costo social de las
descargas, se haga un uso más eficiente del agua según la función que tenga mayor valor y menor
impacto ambiental, y a la vez que se mantenga cierta flexibilidad para que las firmas se adapten
según sus costos de abatimiento.
 A diferencia del uso de impuestos, el uso de PET en Villarica definiría un límite prefijado de
contaminación que permitiría asegurar un estándar en la calidad de agua tomando de partida que se
tiene un sistema para el monitoreo, fiscalización y sanción de las infracciones.
 Por las condiciones de la información sobre el área, los PET son un instrumento que requeriría la
obtención de menos datos que el uso de impuesto, no obstante existen todavía considerables
necesidades de información.
 La posibilidad del uso de PET mediante el repartimiento por derecho adquirido (o alguna variante), al
menos en el periodo de inicial, permite la posibilidad de lograr la aceptación y abordar las
necesidades de grupos vulnerables.
Además de lo anterior, al observar las condiciones que la literatura señala tenemos que hay cuestiones
que se cumplen o aspectos que deben mejorarse o resolverse.

Respecto a las condiciones de la cuenca tenemos que su delimitación es clara respecto a las fuentes
que afectaran el lago, y son claros los vínculos de las fuentes con la producción de nutrientes, incluyendo
al nitrógeno (como el componente que se busca manejar con PET). Así también, se tiene un modelo
SWAT para la difusión de la contaminación y como afectara el lago (como punto de convergencia de
todo el sistema), el cual puede servir para hacer modelaciones sobre como afectaran distintos cotas de
nitrógeno. Este puede ir perfeccionándose según la calidad de información del monitoreo de la
contaminación y otros datos relevantes. De hecho, será importante mejorarlo para tomar en cuenta como
influenciara la estacionalidad de la precipitación para analizar la infiltración (aporte) de las fuentes
difusas o el impacto en los meses de caudales mínimos en la cuenca. Inherente a lo anterior, el uso de
PET involucrara realizar un sistema de muestreo en la red hídrica para monitorear el cumplimiento en los
ríos y lagos, lo cual involucra evaluar la disposición de los puntos de muestreo y los costos para obtener
datos confiables. De ello dependerá la factibilidad del control y la seguridad de que existan incentivos
para que las firmas internalicen los costos y comercien los permisos.

Es necesario resolver ciertos aspectos técnicos, tal como la necesidad de contar con datos más precisos
sobre el nivel contaminación de las fuentes, ya que algunos no son precisos en términos anuales o
respecto a su aporte según la producción. Por otro lado, se debe abordar el problema de las fuentes
habitacionales que no tienen sistemas de tratamiento, en especial con la comuna de Curarrehue, donde
se descargan sus aguas servidas de manera directa. Ello involucra determinar si hay fuentes
habitacionales que no se podrán incluir y si su impacto es despreciable. Otro aspecto es el entendimiento
más claro de los niveles de emisiones respecto a los ciclos anuales productivos ya que, si ciertos picos
de contaminación coinciden, esto podría causar un impacto no deseado en la cuenca. También es de
especial importancia obtener el coeficiente de transferencia de las fuentes, ya que esto permitirá definir
cómo debería estructurarse el sistema de comercio (cuándo, dónde y cómo se pueden comerciar los
PET), y por tanto como funcionara el mercado. La mejor opción para manejar los coeficientes de
transferencia es el uso de un sistema de radios de comercio dado una zonificación de las descargas
según cotas vinculadas a los ramales que desembocan al lago. Ya que el objetivo es el control del
nitrógeno dentro del lago Villarica, en inicio parece recomendable no establecer una zonificación de
cotas a lo interno de cada ramal, aunque el que proviene de la zona de montaña (al ser largo y
ramificado) en al algún momento requerirá restricciones en las transacciones para el control de la
contaminación en cada sub-zona de descarga.

Otro aspecto adecuado en las condiciones del lago es el numero fuentes puntuales y la variación
considerable en los costos de abatimiento entre estas. No obstante, los costos son altos aun para las
fuentes difusas, por lo que se debería profundizar en el cálculo de las funciones de abatimiento, a partir
de los costos de las tecnologías disponibles, para analizar que implicaciones tendría respecto a la cota y
los precios de los PET. Ya que los niveles actuales todavía son aceptables, podría realizarse un
desarrollo gradual de la exigencia del sistema o de las practicas que cada fuente realiza, mas aun si no
están habituados a estas. A pesar de lo anterior, si el crecimiento de la contaminación sigue siendo tan
rápido, es muy probable que una buena parte de los agentes no tenga la capacidad de invertir los
montos requeridos para disminuir los niveles de contaminación a los niveles requeridos. Si este fuera el
caso, la cota de PET tendría que ser alta o deberá complementarse con otras medidas o políticas para
evitar que se vean afectados casos como las actividades agrocupecuarias que realizan las comunidades
indígenas. En todo caso, el uso de PET es viable en relación a la factibilidad y efectividad del
abatimiento, ya que las tecnologías disponibles pueden llegar a reducir los niveles de contaminación que
se descarga a niveles de hasta 89-96%.

Sobre el producto que se comercializara con los permisos, solo en las fuentes puntuales se podrán
manejar emisiones directas, mientras las fuentes difusas requerirán basarse en emisiones estimadas.
Para ello las opciones del regulador pueden ir desde mejorar un modelo de estimación a partir de la
investigación en el lago, o mejorar las interpretaciones de los resultados de estudios revisados por pares.
El tipo de programa PET debería basarse en un sistema LyT ya que permite poner una cota agregada en
lugar de tener que definir estándares según los sectores productivos. Y aún más, un LyT permite
flexibilidad sin tener que estar analizando como compatibilizar créditos estimados con altos niveles de
error por la presencia de una gran cantidad de fuentes difusas. Además de lo anterior, es necesario
resolver la cuantificación precisa del aporte de emisiones de cada firma para definir, en base a los costos
de abatimiento, cuál será el número y volumen de las negociaciones de PET, ya que esto determinara
que tan factible será, o cuales serían las posibles medidas para viabilizarlo.
Respecto a la organización del mercado de PET, es recomendable el uso de un sistema de
compensación como mecanismo de transacción de permisos, para facilitar que los oferentes y
demandantes puedan encontrarse más fácilmente, y a su vez para que toda información pueda ser
pública (tal como el registro histórico de precios). Esto permitirá un mercado más competitivo y
contrarrestar la colusión de precios, lo cual es importante ya que, aunque no existe un agente que
concentre las descargas, por la dimensión de ciertas empresas acuicultoras es posible que si existan
algunos que pueden tener poder de mercado. Por su parte, la repartición de permisos debería ser por
derecho adquirido para lograr una mejor aceptación o facilidad para la implementación. Ya que existen
actores vulnerables (como las comunidades indígenas) y a su vez ciertos agentes que están en una
buena condición en términos productivos (muy visiblemente ciertas piscicultoras), también podría
contemplarse una repartición de forma diferenciada en y entre sectores. Estos aspectos igual involucran
fuertes costos en el diseño y la implementación. Además, si se contempla la expansión de la industria
piscicultora en el área, se debe evaluar mecanismos en la regulación (tal como el vencimiento de cierto
porcentaje de permisos para ser luego subastados) para controlar comportamientos estratégicos que
busquen evitar la entrada de nuevas firmas. A pesar de lo anterior, será de utilidad desarrollar un
proceso donde se pueda dar participación a los agentes o sectores para abordar problemas como la falta
de un sistema de tratamiento de aguas residuales en Curanue, o las practicas potenciales para disminuir
las emisiones en áreas agropecuarias. Además, al tener definido los instrumentos y procedimientos del
sistema PET sería fundamental realizar un trabajo de comunicación y participación para preparar a los
actores sobre las características del programa PET.

En términos de los costos de diseño y administración, existen tres aspectos que involucran una fuerte
carga económica para la autoridad reguladora: el desarrollo de un sistema de muestreo del agua para el
monitoreo y fiscalización; el costo de obtener información más precisa sobre el aporte y los radios de
transferencia de las descargas de cada firma; y, si se decide hacer una repartición de PET por derecho
adquirido, el gasto del diseño para definir el número de permisos a entregar a cada firma (lo que implica
un costo temporal por el proceso de incidencia o negociación entre el regulador y los agentes que se
interesan por obtener el mayor número posible de permisos. Esto platea fuertes problemas respecto a la
factibilidad del uso de PET para el control de la contaminación por nitrógeno en el lago Villarrica.

Un punto final son las condiciones institucionales que permitan desarrollar un programa PET. En este
sentido tenemos que la ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, es el marco de la
legislación chilena que estipula la posibilidad del uso de PET para la gestión de la contaminación
ambiental en áreas específicas. De este modo es el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) quien tiene
a su cargo la regulación según lo establezcan los ministerios y demás organismos competentes del
estado. Sobre el uso de PET en agua no se han desarrollado ninguna experiencia y de hecho no existe
una regulación específica, ya que el uso de permisos se ha centrado para el control de la contaminación
atmosférica. De esta cuenta la implementación de PET involucraría el diseño de una normativa y una
serie de procedimientos e instrumentos. Tal situación involucra un esfuerzo considerable y una serie de
costos administrativos que crean ciertas barreras en términos prácticos para el uso de PET en la cuenca
del lago Villarica.

5. Conclusiones.

Con lo señalado en la sección anterior, como resultado del análisis de factibilidad del uso de PET,
podemos señalar que existen fuertes dificultades respecto a ciertas condiciones necesarias para su
aplicación. La primera es la dificultad para viabilizar un sistema de monitoreo de calidad de agua para
asegurar el cumplimiento de las firmas, lo cual involucra una falta de incentivos para el cumplimiento de
los límites de descarga. Una segunda son las limitaciones respecto a la información sobre los
coeficientes de transferencia de las fuentes, que involucra no poder definir las tasas de intercambio que
tendrán las firmas y por tanto como funcionara el comercio. Una última, es la presencia de costos de
abatimiento altos para todos los tipos de fuentes, lo cual crea limitaciones en la facilidad de bajar las
descargas y la movilidad del mercado.

En otro ámbito, más allá de estas condiciones, hay una serie de aspectos que solo se pueden conjeturar
al momento, tal como los costos de transacción, cuáles son las inequidades de los agentes en relación a
sus capacidades de inversión, o el logro de una distribución equitativa de la transferencia mediante la
entrega de permisos por derecho adquirido. Tomando en cuenta las complejidades de la localización de
las fuentes y las condiciones de algunos agentes, se estima que los costos de transacción pueden ser
considerables. Sobre la diferencialidad de los agentes, en la cuenca del lago Villarica es claro que esto
ocurre, por lo que es necesario definir cómo evitar los posibles desequilibrios en la distribución a manera
de apoyar las capacidades de los agentes para adaptarse al sistema PET (principalmente con grupos
vulnerables) y facilitar la cooperación necesaria para el funcionamiento del mercado.

Sobre la potencialidad del mercado de PET se puede señalar que el problema principal será definir
reglas de comercio para compatibilizar la calidad ambiental con la funcionalidad del mercado (la
capacidad de despegue y desarrollo de este). Por las razones indicadas hasta ahora, el regulador debe
abordar el diseño del mercado lo mejor posible para disminuir al máximo los costos de transacción, que
la diferencialidad de los agentes afecte su capacidad de manejar los PET, o que existan reglas de
comercio que creen problemas para el desarrollo del mercado.

Una consideración importante son los costos de administración, ya que se requiere una inversión inicial
para obtener información faltante y la definición de la repartición de permisos, así como los gastos
posteriores del sistema de monitoreo de agua, la fiscalización y otros aspectos para la regulación del
sistema PET. Los requerimientos financieros no son para nada despreciables, y ello involucra que el
gobierno central debe considerar como manejara la estructura institucional para disminuir estos costos al
mismo tiempo que asegura su funcionalidad.

Una fuerte limitante para el uso de PET en el lago Villarica es la un tanto incierta institucionalidad por la
falta de una regulación establecida para el funcionamiento de un mecanismo PET en agua, lo cual
involucra que se debe desarrollar los marcos legales y administrativos que hagan falta. En cualquier
caso, ya que en Chile existe una experiencia de PET para el control de contaminación aérea, sería
fundamental considerarla como base y agregarle las complejidades por ser un caso hídrico. Esto en
especial para definir como establecer la estructura institucional, el monitoreo, las condiciones definidas
para el funcionamiento del mercado y la costos de administración.

En conclusión, la factibilidad de implementar PET en el lago Villarica está fuertemente condicionada o

restringida por varias situaciones. En primer lugar la falta de un marco regulatorio especifico y una
institucionalidad con las capacidades para el manejo de PET en sistemas hídricos; otro es la asignación
de recursos financieros para cubrir los costos de administración del mecanismo; y finalmente la
existencia de condiciones (como los costos de abatimiento, la capacidad de inversión de los agentes, la
falta de tratamiento de la contaminación de algunas fuentes, etc) que pueden asegurar la calidad
ambiental y el desarrollo y funcionamiento del mercado de permisos.
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