INDICE

PAG.
1. INTRODUCCION 1
2. DESARROLLO 3
2.1. Las políticas de gestión de riesgos en La Paz 3
2.2. El marco nacional de la gestión de riesgos y su transposición a escala

municipal 5
2.3. Las primicias contemporáneas de la gestión local de riesgos 6
2.4. Cuando gestionar los riesgos se reduce a resistir a las amenazas 8
2.5. Límites actuales de las políticas de gestión de riesgos 8
2.6. La institucionalidad de la seguridad pública en Bolivia 10
2.7. Seguridad ciudadana 11
2.8. Tipos de inseguridad ciudadana 12
2.9. Causas de la inseguridad ciudadana 12
2.10 Causas Situacionales 13
2.11. Seguridad Ciudadana en América Latina: entre el delito y el temor 14
2.12. La seguridad ciudadana en Bolivia: entre el delito y el temor 15
3. TERCIARIZACIÓN DE LA SEGURIDAD 15
3.1. Vigilancia privada 15
3.2. Vigilante de seguridad privada. 16
3.3. Gerencia local y colectiva de la seguridad 16
3.4. Colectivización de la seguridad. 17
3.5. Brigadas de seguridad vecinal 18
3.6. Los muñecos como sistema de advertencia. 19
3.7. Colectivización de la “justicia” 20
3.8. Mecanismos individuales de prevención. 21
RECOMENDACIÓN 23
CONCLUSIÓN 24
BIBLIOGRAFÍA 25
ANEXOS
 ANÁLISIS DE LAS AMENAZAS Y LOS RIESGOS PARA LA SEGURIDAD
PERSONAL EN LA CIUDAD DE LA PAZ

1. INTRODUCCION
En los últimos años, la seguridad en el país se ha convertido en uno de los temas
que mayor atención pública ha concitado. No solo existen estadísticas que
muestran que la inseguridad ciudadana es la principal preocupación para los
bolivianos, sino que además sucedieron hechos poco comunes para la realidad
del país. Temas como secuestro y trata de personas, así como crimen organizado
y narcotráfico, acaparan cada vez más los titulares de la prensa nacional,
mostrando sin embargo una importante carencia: la falta de cifras y datos
concretos y la escasa profundización en torno a los hechos noticiosos.

Uno de los fenómenos más trascendentes de los últimos años es la inseguridad

ciudadana que se constituye en un problema social. El incremento de la
criminalidad, además de la incapacidad estatal se traduce en una mayor
acentuación de la sensación de inseguridad en los ciudadanos, sumado a la
desconfianza ciudadana hacia el sistema penal.

Los gobiernos nacionales y locales de turno implementaron planes esporádicos

que fracasaron en el intento de frenar o reducir la ola de delincuencia. Esta ha
conducido a una situación permanente de pérdida de legitimidad y autoridad de las
instituciones estatales encargadas de prevenir y reprimir los actos delincuenciales.
Lo que ha llevado a que los vecinos busquen se seguridad por medios propios al
margen de la institucionalidad estatal, implementando mecanismos locales de
autoprotección y/o prevención.

Los vecinos de barrios con rasgos urbano–moderno despliegan formas de

prevención delegando su seguridad a terceros a través de la compra de servicios
de seguridad privada e implementando formas de gerencia local y colectiva,
evaluando y fiscalizado el servicio; para el segundo caso, los barrios con

1
expresiones más populares de características urbano–comunitario emplean
estrategias de prevención de manera directa organizándose y convirtiéndose en
actores directos en la consecución de su propia seguridad a través de la
conformación de las “brigadas vecinales de seguridad”.

Asimismo, ambas estrategias se complementan con otros mecanismos más

simples de prevención, disuasión o advertencia como el despliegue y exposición
de muñecos ajusticiados y el uso de pitos entre otros.

En este contexto, en los últimos años existe una reconfiguración trascendental de

las estrategias de prevención del delito en la ciudad de La Paz y El Alto y de la
seguridad pública, a partir de la “autogestión local de la seguridad”, entendida
como los sistemas o mecanismos informales de prevención de la inseguridad.
Estas implementadas y reguladas por los mismos vecinos, además estos
mecanismos conllevan cierta tendencia de privatización de la seguridad, pues en
la actualidad ya no es única tarea exclusiva del Estado y de sus instituciones
destinadas a ellos, sino más bien se ha convertido en una tarea mas difusa en la
que intervienen diferentes actores, públicos (policía), sociales (vecinos
organizados) y privados (empresas de seguridad privada). 1

Por consiguiente, el problema del delito y la criminalidad se ha trasladado de la

esfera gubernamental a la pública no estatal erosionando el monopolio de la
violencia legítima estatal. En este sentido, en las siguientes páginas analizaremos
y explicaremos las formas y acciones complejas con que los vecinos afrontan la
inseguridad en sus barrios a través de diferentes mecanismos locales de
prevención y autoprotección ligada a las formas y niveles de participación
ciudadana, así como la percepción y evaluación vecinal respecto a la inseguridad. 2

2. DESARROLLO
1
Dorado, Alfonso, s,f, La Policía en el Estado de Derecho Latinoamericano, http://lehrstuhl.jura.uni-
goettingen.de/kambos/Forschung/doc/policia04.pdf
2
Informe especial del Defensor del Pueblo al Congreso Nacional, Seguridad Ciudadana y Reforma
Policial en Democracia, http://www.defensor.gov.bo.

2
La ciudad de La Paz que acoge a la sede del Gobierno boliviano ha sido golpeada
con regularidad por eventos de origen natural y antrópico. Por ende, a partir de su
fundación, las autoridades realizaron acciones de prevención de riesgos de origen
natural para limitar la exposición de la ciudad y de los elementos esenciales para
su funcionamiento. Estas políticas de gestión de riesgos evolucionaron a lo largo
de la historia de la ciudad: desde las medidas de planificación urbana destinadas a
la prevención de los daños en los espacios urbanos hasta la construcción de obras
de resistencia a las amenazas para evitar que irrumpan. 3

Sin embargo, los cambios sucesivos de políticas confiesan por sí solos su

ineficiencia parcial. Cualesquiera que hayan sido las orientaciones adoptadas para
la gestión de los riesgos, parecen haber estado siempre en contradicción con el
desarrollo urbano. Este impidió las acciones de gestión de los riesgos:
incumplimiento con las normas municipales, falta de anticipación a los efectos
indeseables de las obras de resistencia.

Conscientes del problema, sin abandonar las herramientas de gestión de riesgos

ya afianzadas en la cultura paceña, las autoridades municipales exploran nuevas
vías, en particular, las de gestión de situaciones de emergencia y/o de crisis.
Después de la experiencia de la granizada del 19 de febrero de 2002, crearon un
Comité de Operaciones de Emergencia, cuyo funcionamiento evoluciona en
función de las experiencias.

2.1. Las políticas de gestión de riesgos en La Paz

La política de prevención de riesgos en La Paz es concebida ante todo como la
prevención y la previsión de los acontecimientos de origen natural y no toma en
cuenta el papel de los espacios clave susceptibles de generar situaciones de
emergencia y/o de crisis. El GMLP negoció en 2008 con la cooperación bilateral
de la República Federal de Alemania el financiamiento de un Sistema de Alerta
Temprana (SAT) de un monto de 1 147 742 $US. Con ese sistema16, el GMLP se
3
Períodico La Razón, “La Seguridad privada se mueve en la ilegalidad y acusa a la Policía”, julio
2008

3
dio el objetivo de vigilar las cuencas vertientes de La Paz, para poder dar la alerta
en caso de ocurrencia de un evento potencialmente catastrófico y organizar el
auxilio. En el dispositivo del SAT, los datos son recuperados en tiempo real y
almacenados en un servidor del GMLP donde se los procesa automáticamente.
También se ha previsto instalar progresivamente una red de captores en las zonas
definidas de riesgo por el GMLP para seguir automáticamente la dinámica de los
procesos físicos y dar la alerta en caso de necesidad. Este reforzamiento del
enfoque técnico de las políticas de gestión del riesgo en La Paz se explica en
parte por la ausencia de una reflexión profunda acerca de los eventos pasados,
que mostraría claramente el papel de las condiciones de vulnerabilidad.
Finalmente, las únicas conclusiones en términos de vulnerabilidad extraídas de los
desastres vividos son las relativas a la organización de los actores que
desempeñan un papel en situaciones de emergencia y/o de crisis.

Otra enseñanza del desastre del 19 de febrero de 2002 se encuentra en la

debilidad de la organización del auxilio. La granizada mostró la ineficiencia
organizativa de los medios de emergencia (Posta municipal) y de gestión de crisis,
que habían sido concebidos en la década de 1970 (GMLP, 2007). Luego, la puesta
a disposición para la población de un número telefónico único (el 134), para
centralizar las señales de emergencia, en nada facilitó las operaciones de auxilio
en 2002. En efecto, no se había previsto ningún protocolo de organización del
auxilio después de la recepción de la llamada.

Se trata entonces de una instancia de gestión de emergencias muy orientada

hacia soluciones técnicas y organizativas. Por otra parte, la creación del Sistema
de seguimiento de emergencias (sagitario), programa informático que registra los
datos de las intervenciones de emergencia, tiene esencialmente el objetivo de
planificar mejor los trabajos de ingeniería en función de los daños constatados y
de su recurrencia, es decir, mejorar la fase de reparación. Extrañamente, este
sistema no es explotado para ayudar a coordinar mejor las situaciones de
emergencia.

4
En esa ocasión, varios servicios del GMLP intervinieron para manejar la crisis,
organizados en comisiones según grandes campos de acción para las
operaciones humanitarias (de salud, de refugios, de servicio social, de
alimentación y nutrición, de apoyo psicológico), el soporte logístico (transporte,
comunicación, almacenamiento, etc.) y las operaciones de protección de la
población (salvataje y evacuación, mantenimiento del orden, etc.). Esa experiencia
de organización desembocó en una resolución municipal17 que dispuso la
creación del Comité Operativo de Emergencias (COE) municipal. Desde entonces,
la organización del COE ha sido reajustada varias veces en función de las nuevas
experiencias. Así, en agosto de 2006, por resolución municipal, se ha
descentralizado su estructura en los barrios considerados más vulnerables
(COEB) y en los macro distritos4.

2.2. El marco nacional de la gestión de riesgos y su transposición a escala

municipal
Las políticas recientes de gestión de riesgos en el municipio de La Paz se insertan
en primer lugar en un marco legislativo nacional2. Este fue modificado en marzo
de 20023 y luego por un Decreto en agosto de 2002 que creó el Sistema Nacional
para la Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y/o Emergencias4. Esas
herramientas definen estrategias y competencias distribuidas entre diferentes
actores y niveles político administrativos, entre los cuales los gobiernos
municipales desempeñan un papel importante. Ese marco legislativo nacional de
gestión de riesgos ha sido transpuesto al nivel local mediante la Ley de
municipalidades5 que define las competencias del gobierno municipal en materia
de riesgos, especialmente la obligación de realizar programas destinados a
eliminar o reducir las causas y los efectos de desastres de origen natural y
antrópico. Con esta legislación, el alcalde se convirtió en responsable ante la ley.
Sin embargo, las autoridades que estuvieron sucesivamente a cargo de la gestión
de la municipalidad de La Paz no esperaron esos textos para intentar controlar los
4
Reglamento de organización y funcionamiento de la inspectoría general y régimen disciplinario de
los miembros del ministerio publico

5
daños provocados por fenómenos considerados naturales, y limitar así la
exposición de la ciudad y de los elementos esenciales de su funcionamiento a las
amenazas. Pues daños repetidos alteran el desarrollo de la municipalidad. Un
estudio ha establecido que, entre 1981 y 1985, el costo anual promedio de los
daños aproximó los cinco millones de dólares. Aun si las disposiciones que
adoptaron no siempre estuvieron específicamente destinadas a gestionar riesgos,
muchos de los objetivos que las sustentaban se relacionaban con éstos.

2.3. Las primicias contemporáneas de la gestión local de riesgos

Durante la década de 1970, uno de los alcaldes de La Paz, Mario Mercado Vaca
Guzmán, quiso reducir los daños vinculados a los riesgos de origen natural por
medio de una mejor planificación territorial. En 1977, este deseo se concretó en la
realización del Plan de Desarrollo Urbano de La Paz (PDU), compuesto de
diferentes diagnósticos y herramientas. Contiene, en particular, un reglamento de
uso del suelo (USPA), destinado a organizar y a controlar la ocupación territorial
estableciendo, por ejemplo, que toda pendiente cuyo declive es superior a 45
grados es área forestal, limitando de hecho el uso residencial a una pequeña parte
del territorio (GMLP, 2007). De igual manera, el PDU incluye un plano de
constructividad6, que establece una zonificación de áreas constructibles, en
función de consideraciones vinculadas a los riesgos (aptitud de los terrenos,
inundación de los lechos mayores de los cursos de agua, etc.). También se puede
encontrar en el PDU un mapa de riesgos naturales que localiza las posibles
ocurrencias de fenómenos naturales5.

A pesar de esas herramientas muy potentes para fines de los años 19707, hoy en
día al menos el 7,3 % del tejido urbano existente está construido sobre terrenos
considerados no construibles por el PDU de 1977 (fig. 1). Se trata tanto de las
laderas de La Paz, barrios en los que residen familias con ingresos relativamente
bajos, como de los barrios residenciales acomodados de la zona sur. El débil

5
Durante la década de 1970, uno de los alcaldes de La Paz, Mario Mercado Vaca Guzmán, quiso
reducir los daños vinculados a los riesgos de origen natural por medio de una mejor planificación
territorial. En 1977

6
control de la aplicación de las normas municipales, especialmente por oportunismo
electoral (Mayorga, 1997; GMLP, 2007), precisamente en el momento en que el
crecimiento urbano fue muy importante (Montes de Oca, 2005), explica en parte el
incumplimiento y, en consecuencia, el aumento de las zonas urbanas expuestas y
de los daños constatados. Por otra parte, ningún dato está disponible respecto de
la aptitud de los terrenos, hoy urbanizados, fuera del espacio de análisis
considerado a fines de los años 1970, lo que constituye casi el 30 % de la
superficie actualmente construida.

El GMLP también genera algunas incoherencias que a veces refuerzan la

exposición a las amenazas. Por ejemplo, el Concejo Municipal votó en 2005 una
ordenanza municipal12 reduciendo en un 15 % el impuesto de los predios situados
en sectores identificados como zonas de riesgo para satisfacer la demanda de los
habitantes de cubrir el costo de los daños sufridos por sus bienes. Esta reducción
de impuestos representa una pérdida de ingresos del orden de los 3 millones de
bolivianos por año (375 000 $ US) para el presupuesto municipal, al mismo tiempo
que los daños en esas zonas le imponen pesadas inversiones en obras de
protección. Más grave aún, esta ordenanza da una señal ambigua a la población
de La Paz, que podría interpretarla como una incitación fiscal a vivir en zonas
reconocidas como de riesgo.

En efecto, al optar por construir colectores para evacuar las aguas de los
torrentes, la municipalidad escapa parcialmente a las restricciones que establecen
sus propias ordenanzas. No existe restricción alguna para construir sobre los
terraplenes. Con la construcción de colectores, ya no es necesario definir una
zona de extensión de crecida ya que los cursos de agua se evacúan
subterráneamente. La restricción de urbanización en una zona de 25 metros a
ambos lados del curso de agua ya no tiene entonces razón de ser, creando de
facto terreno disponible para la construcción. Ciertamente, los servicios
municipales encargados de la gestión de riesgos percibieron rápidamente los
problemas provocados por esta lógica: aumento de la exposición a la amenaza,

7
aumento de los daños ligados a obras mal concebidas y aumento de los costos de
la gestión de riesgos. Pero sus reservas pesan poco frente a la opción de
aumentar la atractividad del municipio paceño en la óptica de su desarrollo. Este
ejemplo demuestra una vez más las incidencias ya denunciadas, causadas por el
concepto de desarrollo (Rist, 2001). La inadecuación del concepto a La Paz
conduce al aumento de los daños.

2.4. Cuando gestionar los riesgos se reduce a resistir a las amenazas

Las dificultades para controlar el territorio han llevado las autoridades municipales
a privilegiar progresivamente otras vías, distintas de la planificación preventiva. Se
volcaron entonces hacia soluciones técnicas destinadas a controlar los procesos
físicos. Poco a poco, se estableció un aparato institucional municipal de gestión de
amenazas.

2.5. Límites actuales de las políticas de gestión de riesgos

La asignación de las sumas destinadas a la gestión de riesgos subraya las
contradicciones de esa política construida progresivamente sobre la contención de
riesgos. El GMLP utiliza alrededor del 9 % de su presupuesto municipal anual a la
gestión de riesgos y emergencias. En el período 2000-2005, se invirtió un monto
de 44 500 000 $ US para la gestión de riesgos, de los cuales se destinó el 56 % a
las intervenciones de emergencia y el 44 % a la construcción de obras de
canalización, de colectores y de muros de contención (GMLP, 2005). No obstante
y a pesar de la importancia de las inversiones en favor de las obras, más de la
mitad del monto asignado a la gestión de riesgos sigue destinada a intervenciones
de emergencia. Lo que muestra los límites de una política basada en la resistencia
a las amenazas que tiende a aumentar la vulnerabilidad por el crecimiento de la
población expuesta al riesgo en los sectores considerados como protegidos por
las obras.

Por una parte, el elevado número de accidentes podría provenir del crecimiento
urbano que expondría nuevos espacios al daño. Sin embargo, la topografía no

8
permite a La Paz mayor crecimiento espacial. A la par, los datos del crecimiento
demográfico del municipio denotan una notable disminución entre el censo de
1992 y el de 2001, en beneficio del municipio de El Alto. Por otra parte, se podría
pensar igualmente que la elevada proporción de gastos destinados a las
emergencias está ligada a intervenciones en nuevos espacios donde antes no
tenían lugar; o ligada también al aumento del costo de esas intervenciones. Pero
esas hipótesis difícilmente pasan la prueba cuando se observan los verdaderos
recursos de auxilio del GMLP.

Revelando algunas fallas de la gestión de crisis, la catástrofe del 19 de febrero de

2002 ha permitido el financiamiento de nuevas herramientas, pero que siguen
fuertemente orientadas hacia la predicción de la ocurrencia de procesos físicos.
Por ejemplo, en el macrodistrito San Antonio, donde los movimientos de terreno
producen daños regularmente, el GMLP ha iniciado en agosto de 2006 la
elaboración de un mapa de amenazas geológicas a escala 1:5 000 en el marco de
un proyecto piloto. Sin embargo, los análisis, que consisten en actualizar antiguos
estudios de geología y de geomorfología a partir de fotografías aéreas, pasan por
alto el papel antrópico en los procesos físicos, como la inexistencia de un sistema
de evacuación de aguas servidas, que obliga a las poblaciones a echarlas
directamente en los terrenos. Ahora bien, la infiltración de esas aguas en los
terrenos contribuye en gran manera a su inestabilidad. El deslizamiento de tierra
que se desencadenó a partir del 14 de febrero de 2009 en el macrodistrito Villa
San Antonio sustenta ampliamente este hecho Provocó la destrucción de más de
sesenta viviendas del barrio Retamani, interrumpió totalmente el tráfico en la
avenida Zavaleta durante más de un mes, y obligó a evacuar a los damnificados
para alojarlos temporalmente en campamentos. En ese barrio ilegal y, por lo tanto,
no conectado a la red de evacuación de aguas servidas, un diagnóstico
establecido por la Dirección de atención integral del riesgo del GMLP subrayó el
papel determinante de las infiltraciones de agua que escapan de los pozos
sépticos precariamente instalados en esos terrenos deleznables, en el
desencadenamiento del deslizamiento de tierra.

9
2.6. La institucionalidad de la seguridad pública en Bolivia
La constitución política de Bolivia de 1967 y con reformas del año 2004, el
territorio de la República se divide políticamente en Departamentos, Provincias,
Secciones de Provincias y Cantones. Cada departamento el Poder Ejecutivo está
a cargo y se administra por un Prefecto, designado por el Presidente de la
República. El Prefecto ejerce la función de Comandante General del
departamento, designa y tiene bajo su dependencia a los subprefectos en las
provincias y a los corregidores en los cantones, así como a las autoridades
administrativas departamentales cuyo nombra miento no esté reservado a otra
instancia.

Ahora bien, según esta misma constitución la seguridad pública en Bolivia está a
cargo de la Policía Nacional, la cual como fuerza pública, tiene la misión específica
de la defensa de la sociedad y la conservación del orden público y la defensa y el
cumplimiento de las leyes en todo el territorio nacional. Ejerce la función policial de
manera integral y bajo mando único, en conformidad con su Ley Orgánica y las
leyes del Estado. Como institución no delibera ni participa en acción política
partidaria, pero individualmente sus miembros gozan y ejercen sus derechos
ciudadanos de acuerdo a ley. Las Fuerzas de la Policía nacional dependen del
Presidente del Estado por intermedio del Ministerio de Gobierno. Para ser
designado Comandante General de la Policía Nacional, es indispensable ser
boliviano de nacimiento, General de la institución y reunir los requisitos que señala
la ley. En caso de guerra internacional, las fuerzas de la Policía Nacional pasan a
depender del Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas por el tiempo que dure el
conflicto.
Del Ministerio de Gobierno depende el Viceministerio de Seguridad Ciudadana el
cual es presidido por el Viceministro de Seguridad Ciudadana4. De esta Ministerio
depende la Dirección General de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito. El
Ministerio de Gobierno también tiene a su cargo la Dirección Nacional de
Migración, la Subdirección de Substancias Controladas, la Dirección de Defensa

10
Social, y la Dirección de Régimen Penitenciario a cargo del Viceministerio del
Interior. En cuanto a la Seguridad Ciudadana están a cargo tres unidades. La
Unidad de Prevención del Delito, la Unidad de Seguimiento y Evaluación y la
Unidad de Coordinación y Prevención de Conflictos. Entre las funciones
principales de este Viceministerio está la definición e implementación de planes y
políticas de seguridad ciudadana a nivel nacional de forma descentralizada y en
estrecha vinculación con los organismos de control y ejecución correspondientes.

Por su parte ha diseñado e implementado Programas de Planificación,

seguimiento y evaluación, entre los que se encuentran: 1) el Plan Estratégico
Institucional; 2) el Sistema general de seguimiento y monitoreo a programas y
proyectos de seguridad ciudadana ejecutados por el Viceministerio de Seguridad
Ciudadana; 3) Sistema general de seguimiento y monitoreo a programas y
proyectos de seguridad ciudadana a nivel departamental, provincial y municipal; 4)
Seguimiento y ejecución a las políticas públicas. Así mismo tiene a cargo el
Subprograma jurídico normativo que se conforma por: 1) Desarrollo y gestión de
reformas de las normas jurídicas relacionadas con la seguridad ciudadana; 2)
Convenios y coordinación interinstitucional; 4) Apoyo técnico legal para el diseño y
ejecución de proyectos.6

2.7. Seguridad ciudadana

El término de seguridad ciudadana se incorporó en los ámbitos políticos y sociales
de Bolivia a partir de la década de los noventa, reemplazando poco a poco a
términos como orden público y seguridad interna, propios de épocas dictatoriales1
y de sistemas jurídicos tradicionales. El nuevo término se introdujo rápidamente en
los planes de seguridad implementados por los gobiernos de turno, sin embargo,
paradójicamente, éstos se caracterizaron por mantener antiguos enfoques
represivos y militarizados, en lugar de incorporar una visión de tipo preventivo e
integral, tal como postulaba el concepto de seguridad ciudadana. La principal
causa de esto, fue que la institución designada constitucionalmente para hacer
6
Diálogo Político, La Seguridad ciudadana en Bolivia: entre la delincuencia y los motines policiales,
Marcelo Varnoux Garay, 2003.

11
frente a los problemas de la inseguridad como era la Policía, mantenía los mismos
principios doctrinales del pasado y no contaba con mecanismos institucionales
eficientes para la implementación de dicha tarea, más aún, cuando se debía dar
paso a un concepto nuevo de seguridad que incorporaba la prevención, la
coordinación y la participación como principales ejes de acción.

2.8. Tipos de inseguridad ciudadana

De manera general, la inseguridad ciudadana puede ser objetiva y subjetiva. La
primera da cuenta de los hechos de criminalidad real que afectan a los ciudadanos
y que son contabilizados por los organismos competentes, convirtiéndose en las
cifras de la criminalidad. A nivel mundial el mecanismo utilizado para comparar las
cifras de criminalidad entre los países, es el número de homicidios por cada cien
mil habitantes, lo que refleja de algún modo el nivel de inseguridad ciudadana de
un determinado país. Por su parte, la inseguridad subjetiva se relaciona con las
percepciones de vulnerabilidad, temor y miedo que tienen las personas de ser
víctimas de algún tipo de violencia o delito. La forma de medir este tipo de
inseguridad es a través de las encuestas de opinión 7

2.9. Causas de la inseguridad ciudadana

Se basan en la noción de que los delitos y la violencia son causados por factores
diversos relacionados con la conformación misma del sistema social en su
conjunto. En las ciencias sociales existen dos teorías básicas para el estudio de la
violencia y de la conducta delictiva, que se presentan en diversas combinaciones:
la teoría de las formas de socialización y la teoría de la ruptura o de la anomia
1. En el primer caso.- El énfasis se coloca en la socialización, es decir la
violencia surgiría de determinadas dimensiones organizativas,
institucionales y culturales que pueden conducir a la selección de
estrategias violentas por parte de ciertos actores sociales. Las causas
primarias del delito se derivarían de la existencia de grupos “subculturales”
de delincuentes (grupo de amigos, familia, cárcel).
7
CARRARA, Francesco; “Programa de Derecho Criminal”; Parte General. Volumen II. Pp. 657; De
Palma Editores; B.A.Argentina; 1980

12
 2. En el segundo caso.- Se privilegia factores explicativos de dimensiones
estructurales y sociales, la violencia surgiría de la ruptura o desajuste del
orden social, es decir, de cambios sociales acelerados como efecto de la
industrialización o la urbanización por ejemplo, que disuelven los
mecanismos tradicionales de control social y generan una brecha entre
aspiraciones y los medios social y culturalmente aceptados para hacer
realidad esas aspiraciones. En esa línea, la teoría de Malton sostiene que la
conducta delictiva depende de la capacidad de los individuos para alcanzar
las metas éxitos de acuerdo a su entorno social y a la importancia asignada
al éxito económico. Por lo tanto, desde esta perspectiva, existiría una
correlación importante entre pobreza y delincuencia. Sin embargo, la
experiencia ha demostrado que más que la pobreza, es la desigualdad, en
conjunto con otros factores sociales, culturales y psicológicos, la que
genera mayor violencia y delincuencia. Si la relación pobrezadelincuencia
se cumpliera, habría más delincuencia en los países menos desarrollados y
los países más desarrollados serían países más seguros, los índices
delictivos tendrían que bajar a medida que la economía presenta niveles de
crecimiento y todos los pobres serían potenciales delincuentes. En los
hechos, ninguna de las anteriores afirmaciones se cumple efectivamente.

2.10 Causas Situacionales

Se basan en la noción de que los delitos y la violencia son causados por
elementos diferenciales y circunstanciales propios de cada escenario social. Esto
hace que en algunos lugares existan mayores posibilidades de existir hechos
delictivos y violentos, debido a la existencia de estos factores diferenciales y
circunstanciales

 Los medios de comunicación: se expresan a través de la prensa y la

televisión. Venden la violencia en un nivel primario, lo cual permite construir
una percepción distorsionada del fenómeno, no solo porque magnifican una
realidad sino porque insensibilizan a la población local y alertan a la

13
 internacional. De esta forma banalizan la violencia. De igual forma, la
televisión difunde conductas violentas y genera modelos, valores y técnicas
delictivas a seguirse.
 La impunidad, abierta o diferenciada, es la forma más clara de la caducidad
de los mecanismos de procesamiento de conflictos, que conduce, por un
lado, al descrédito de la policía, de la justicia, y de toda la institucionalidad;
y por otro, a producir un alto grado de libertad cuando un victimario tome la
decisión de producir un acto violento.
 La impunidad conduce también a nuevas modalidades de privatización de
lo jurisdiccional, siendo un ejemplo de esto los linchamientos.
 Consumo de productos psicoactivos, alcohol y droga. Es uno de los
componentes más importantes que tiene la violencia y el delito.
Generalmente existe una relación directa entre inseguridad y la producción,
tráfico y consumo de droga.
 Desorden urbano, calles oscuras, zonas inseguras. Todo esto producto en
gran parte del crecimiento acelerado de las ciudades producto de la
migración campo-ciudad

2.11. Seguridad Ciudadana en América Latina: entre el delito y el temor

El panorama social latinoamericano mostrado anteriormente, en cuanto datos de
desempleo, pobreza y desigualdad sirve para analizar el problema de la
inseguridad ciudadana, de acuerdo a datos objetivos y subjetivos. A continuación
se muestran datos y análisis que tratan de explicar el escenario de la inseguridad
ciudadana en la región, tomando en cuenta información objetiva derivada de
organismos internacionales e información subjetiva provenidas de encuestas de
percepción regional, en el periodo 1998- 2008.

2.12. La seguridad ciudadana en Bolivia: entre el delito y el temor

Como sucede a nivel regional, las fuentes de información sobre datos de
seguridad ciudadana, objetiva y subjetiva, en Bolivia son escasas. En relación a
los datos objetivos, en el plano oficial, la única fuente de información sobre el tema

14
es el Instituto Nacional de Estadística (INE), que produce informes anuales sobre
la materia, con información proporcionada y sistematizada por la Policía Boliviana.
En cuanto a información subjetiva, El incremento de la delincuencia, el desempeño
negativo de la policía, así como la inoperancia del sistema penal de justicia
acentúan la inseguridad, lo que habilita a una situación de búsqueda de resolución
por medios propios de los vecinos en función a sus capacidades implementando
estrategias de prevención y autoprotección contra la delincuencia al margen de la
institucionalidad estatal.

3. TERCIARIZACIÓN DE LA SEGURIDAD
3.1. Vigilancia privada
En los últimos años la seguridad privada ha tomado gran auge como
consecuencia del incremento de inseguridad. Los barrios de clase media de la
ciudad de El Alto optaron por comprar el servicio de seguridad privada, el cual se
plasma por medio de un contrato individual y colectivo. Los vecinos de 10 planes
de los 15 de Ciudad satélite se autoorganizaron de manera separada para
comprar los servicios a tres empresas; APSEC, Alerta Segurity Sistem y Centinela
Roma. El vecino del Plan 220 nos comenta las razones por la que se contrató la
empresa: “la delincuencia ha crecido mucho no deja vivir en paz, como la policía
no hace nada hemos tenido que recurrir a la seguridad privada para tener un poco
de seguridad”. El servicio de vigilancia privada se concreta en la prevención de
riesgos económicos y físicos con la finalidad de evitar la comisión de delitos y
proteger su integridad, la de sus familias, bienes en están en peligro. Estas
empresas de seguridad ponen a disposición de sus clientes el servicio durante las
24 horas del día, el costo del servicio oscila entre 35-40 Bs. y por 12 horas de 20 a
25 Bs. Generalmente el pago por el servicio se cancela mensualmente.

3.2. Vigilante de seguridad privada.

La característica principal de la seguridad privada es la de realizar una labor de
vigilancia, mediante rondas de vigilancia y/o patrullaje que realizan los guardias

15
movilizándose a pie o en bicicletas tocando los pitos para disuadir amenazas,
además de ratificar su presencia.

En el curso de la vigilancia los guardias de seguridad emplean diferentes tácticas

operativas de carácter disuasivo Otro elemento importante que coadyuva en las
tareas de vigilancia son las instalaciones de casetas de seguridad privada que se
ubican estratégicamente en las calles para disuadir delitos, además emiten un
mensaje de “zona protegida”. Cuando los vigilantes descubren y aprehenden a un
ladrón in fraganti comunican el hecho inmediatamente a los vecinos. 8

En ese sentido, los usuarios son los primeros que se enteran sobre la captura de
un delincuente, posteriormente estos se constituyen en mediadores en la entrega
del antisocial a las autoridades policiales.

3.3. Gerencia local y colectiva de la seguridad

Los vecinos en el proceso de “autogestionar la seguridad”, indirectamente
terciarizan el servicio de seguridad delegándola de manera muy particular a la
seguridad privada. En este contexto, los vecinos gerentan el servicio de seguridad
en función a sus intereses. ¿Cómo lo realizan?. Mediante la observación cotidiana
del servicio y su correlación con las llamadas de atención directa a los vigilantes y
a la empresa, en ocasiones mediante sus representantes vecinales, quienes
advierten irregularidades y deficiencias en el trabajo de algunos vigilantes respecto
al horario de vigilancia y ritmo de trabajo. El vecino del plan 175 comenta al
respecto: “permanentemente todas las noches los vecinos estamos supervisando
a los guardias, que este en su puesto de trabajo y respete los horarios para que no
haya robos, además viene a firmar el libro de asistencia”.

Lo que muestra la facultad y capacidad de los vecinos para intervenir y regular el

servicio de manera paralela a la empresa o supervisor. En algunos planes a partir
de las evaluaciones vecinales identificaron falencias en el servicio de vigilancia
8
Períodico La Razón, “La Seguridad privada se mueve en la ilegalidad y acusa a la Policía”, julio
2008

16
como incumplimiento de horarios de los vigilantes, o poca profesionalidad de
estos. Estas situaciones influyen en el pago y en la continuidad del servicio, si el
servicio es deficiente los vecinos no pagan y tienen el derecho a suspender.
No obstante, la seguridad privada ha ganado una especie de legitimidad de
autoridad local de control social en desmedro de la policía nacional que goza de
una desconfianza ciudadana. Por un lado, existe un aporte positivo innegable del
servicio privado de seguridad en labores de prevención por la reducción de la
sensación de inseguridad, por otro, este servicio aún no es cualificado, pues
trabajan con varias deficiencias entre las que el proceso de formación y selección
de los vigilantes es casi nulo.

3.4. Colectivización de la seguridad.

Las acciones colectivas como estrategia de autoprotección de la inseguridad se
han convertido en uno de los mecanismos más sobresalientes en los barrios
populares de El Alto. Estas estrategias locales se plasman en la colectivización de
la seguridad, donde los propios vecinos se organizan, articulan e implementan su
sistema de seguridad ciudadana, por medio de las “brigadas vecinales” para
enfrentar la creciente sensación y ola de inseguridad.

Esta estrategia se caracteriza por una amplia participación directa, de manera

cohesionada, donde la solidaridad vecinal es altamente influenciada y favorecida
por las particularidades socioculturales de sus habitantes cuya organización
vecinal deriva de la cultura aymara. En este sentido, los vecinos de los barrios se
organizan y se ayudan para acceder o demandar cualquier tipo de necesidad
barrial (como el empedrado de calles, agua potable, etc.), esta misma forma de
participación y organización vecinal se refleja en la obtención de la seguridad.

3.5. Brigadas de seguridad vecinal

El vecino de la segunda sección de Huayna Potosí relata su experiencia
organizativa de vigilancia vecinal: “Está zona es bien peligroso por eso los vecinos
hemos decidido en una reunión realizar rondas por las noches calle por calle, nos

17
turnamos para vigilar, tenemos silbatos y palos por eso los pandilleros y rateros
saben que estamos aquí, un poco desaparecen”.

Esta estrategia de prevención se desarrolla de manera paralela al trabajo policial

siendo generalmente organizada por la dirigencia de la junta vecinal y/o jefes de
sector en coordinación con vecinos quienes en algunos casos, cuentan con cierta
experiencia en vigilancia o seguridad como los ex policías o los jubilados. Las
“brigadas de seguridad” se estructuran bajo el sistema comunal de participación
como el lote, y el turno o rotación, ligada fundamentalmente a la obligatoriedad.
Las viviendas se han vuelto en unidades de provisión de “agentes de vigilancia”,
los vecinos en función a la obligatoriedad comunal se turnan y rotan por horas y
días de servicio.9

Las “brigadas” están conformadas por 4 miembros generalmente varones, en

algunos casos se incorporan mujeres, estos agrupamientos o especies de
“policías locales” tienen la tarea de rondar por las calles, avenidas, plazas,
canchas y otros espacios considerados como peligrosos ya sea por el deficiente
alumbrado público y la frecuencia de comisión de delitos. Estas rondas son
realizadas en las noches entre 10 a 5 de madrugada, pero en los últimos meses
se ha recortado y realizan por horas, las herramientas de disuasión y vigilancia
que usan son los palos, chicotes, perros y cables
Estas estrategias dejan pausas con otras formas de disuasión como los graffitis o
carteles de advertencia expuestas en plaza y otros espacio de riesgo como el que
señala “no se permite la presencia de k’oleros, maleantes y pandilleros”, también
se exhiben muñecos ajusticiados con leyendas que en algún caso dice; “ladrón
que sea encontrado robando será torturado y quemado”. Esta “autogestión social
de la seguridad” implica una participación coordinada y democrática de los vecinos
en la toma de dediciones, acciones y control de estos mecanismos de defensa de
sus barrios en la construcción de espacios seguros.

9
Estudio sobre Seguridad Urbana, Sociedad Civil, “Crisis Policial y Seguridad Privada”, Javier
García Soruco, Cochabamba, 2002

18
3.6. Los muñecos como sistema de advertencia.
La exposición y el despliegue de los muñecos ajusticiados en diferentes calles y
avenidas han tomando gran auge e importancia en su uso en el último tiempo. La
construcción de estos muñecos tiene una connotación principalmente simbólica de
disuasión de las actividades delictivas que se agrega a las medidas preventivas de
la colectivización y la terciarización de la seguridad. El vecino de la primera
sección de Huayna Potosí señala las razones por las que colgaron muñecos en su
calle: “los muñecos que pusimos es para que ya no haya robos, para los
antisociales tengan un poquito de miedo al rato de robar, de alguna manera
funciona, es una manera de dar señal al ratero”.

Los muñecos ajusticiados son modelos representativos de violencia colectiva,

pues manifiestan la representación simbólica del linchamiento, además de la
intención. Ya que emite un mensaje de “zona protegida” y “zona de riesgo” para el
delincuente aventurado. También refleja la represtación social con respecto al
perfil delictual, por lo que generalmente se construyen muñecos con
características masculinas.

La mayoría de los muñecos tienen letreros con leyendas que denotan la

advertencia y amenaza vecinal a la delincuencia y que dicen; “ladrón pescado será
quemado”. Las características físicas de los muñecos dan mayor énfasis sobre la
intención vecinal del castigo, en algunos casos se encuentran manchas de pintura
roja que representa la sangre del antisocial, miembros cercenados y/o simulación
de ahorcamientos entre otros.

3.7. Colectivización de la “justicia”

Además de la falta de un control efectivo por parte del Estado y de sus
instituciones encargadas se hacen cada vez más deficientes y recurrentes, que
dan lugar al fenómeno de la “justicia por mano propia”, que se expresa en los
linchamientos y ajusticiamientos populares a “delincuentes”. Entre el 2005- el

19
semestre del 2006, la ciudad de El Alto hubo 26 intentos de ajusticiamiento a
ladrones.10

Si bien, estas acciones de violencia colectiva se manifiestan en el rechazo a los

mecanismos de preventivos y represivos del Estado, lo que implica es la exigencia
a cumplir con sus funciones o reconocimiento de la imposibilidad de esta. Lo
ocurrido en Huayna Potosí, refleja lo mencionado sobre la violencia colectiva, y su
impacto en la justicia formal.

En ese sentido, el ladrón capturado in fraganti robando sufre una serie de castigos
físicos y humillaciones. En muchos se le quita la ropa para que el castigo se
manifieste (con sangre y dolor) en el cuerpo descubierto (semidesnudo), quien
luego es atado a un poste de luz como expresión de sentencia y censura vecinal a
la figura del ladrón. Desde luego ese hecho denota la sanción simultánea a ambos
al delincuente y al símbolo de la autoridad.

Además, esta acción resume hechos concretos de punición después de ese

hecho. Como por ejemplo el hacer pasear por las calles del barrio al ladrón con el
cuerpo ensangrentado y los pies descalzos semidesnudo haciéndole gritar el de
“soy un ladrón, soy un ladrón”, mediante los castigos propinados por la
colectividad, para que la autoconfesión del antisocial sea captada y reproducida
por los medios de comunicación fundamentalmente medios audiovisuales. En
algunos casos son colgados de un cartel en su cuello que dice “soy ladrón”.

La acción violenta tiene un componente de autodefensa de la territorialidad contra

los “extraños” (que intranquilizan y roban por el sector), en esa medida el ladrón es
paseado por el sector, en tanto acompañados por vecinos furiosos para su
posterior expulsión del territorio mediante los chicotazos, palazos, o a pedradas en
semejanza al vía crucis que toman la colectividad vecinal imbuidos por la ira en
tiempos de inseguridad. Después del evento (de sanción social) a la llegada de un
10
Diálogo Político, La Seguridad ciudadana en Bolivia: entre la delincuencia y los motines
policiales, Marcelo Varnoux Garay, 2003.

20
punto especifico como la plaza, avenida contiguo con otro barrio, establecida
como frontera territorial la colectividad vecinal hace la entrega del ladrón a la
policía nacional para su remisión ante el sistema penal. Como corolario de este
ritual es exclamar “volverá a pasar” ante los medios como acción desafiante.
En ese marco, la “justicia colectivizada” se asume como mecanismo de
autoprotección territorial con características aleccionadoras de sanción moral. Este
mensaje es establecido para que el futuro nadie se atreva o intente robar por el
sector. En esa medida está “justicia” no llega al veredicto del linchamiento.

3.8. Mecanismos individuales de prevención.

Independientemente de los mecanismos colectivos de prevención, las familias
alteñas emplean otras formas paralelas de autoprotección individual que están
directamente relacionadas con las características socioculturales y económicas de
la población que generalmente las combina de manera particular para reducir al
“máximo el riesgo” para evitar que sus bienes patrimoniales sean objeto de robo.

La población de barrios populares generalmente emplea formas de prevención de

carácter más simbólico y religioso De esta manera, en barrios cuya población es
básicamente migrante aymara rural, muchos de éstos mecanismos obedecen a
una lógica proveniente de las tradiciones culturales como el uso y colocación de
cuernos de toro negro en las partes altas de la vivienda, cuyo significado es evitar
que el ladrón ingrese a la casa por el temor que la fuerza y potencia del toro negro
crearía en el mismo.

Otras creencias se relacionan con la tenencia de cuchillos o tenedores colocados

de forma cruzada detrás de las puertas o las llamadas “ñatitas” (calaveras
humanas) la gente cree que funcionan como mecanismo de disuasión de los
antisociales, pues el ruido y/o sonidos que provocan hacen pensar al ladrón que
alguien se encuentra en casa para que decline en sus propósitos.

21
Los vecinos de barrios más privilegiados optan por autoprotegerse de la
delincuencia de manera individual reforzando su seguridad domiciliaria a través de
la construcción de barreras en sus domicilios que dificulten al máximo las
pretensiones delictuales, por ello, se advierten casas resguardadas por paredes
que terminan en la colocación de pedazos de botellas rotas, alambres de púas o
rejas con punta filosa que rodean la casa, así como ventanas con rejas. 11

Esta construcción de “fortines” habitacionales como sitios seguros conlleva un

estado paranoico de la ciudadanía frente al delito. Por lo que se presenta como
una suerte de regresión que apela a la construcción de fortalezas o seguridades
desde el punto de vista de la autoprotección. Asimismo, la mayoría de las familias
emplean mecanismos más convencionales como la colocación de chapas y
candados dobles de seguridad en puertas o la tenencia de perros guardianes
como formas de autoprotección de la inseguridad 12

RECOMENDACIÓN
La seguridad es una tarea de todos, por lo que ninguna política en este ámbito
tendrá el éxito deseado si no participa en forma activa y permanente la comunidad
organizada. Para ello es indispensable que las autoridades locales depongan
criterios político partidarios y junto con la Policía Nacional organicen a los
ciudadanos como vecinos para su propia seguridad, procurando contar con su
valioso apoyo en actividades preventivas, informativas, educativas y de proyección
social.

11
Diálogo Político, La Seguridad ciudadana en Bolivia: entre la delincuencia y los motines
policiales, Marcelo Varnoux Garay, 2003.
12
Reglamento de organización y funcionamiento de la inspectoría general y régimen disciplinario
de los miembros del ministerio publico

22
Por otro lado, es de común conocimiento que existe una asociación positiva y
significativa entre el consumo de alcohol o de drogas y la tasa de violencia
criminal, debido a que una gran proporción de los agresores beben o consumen
substancias antes de participar en un acto delictivo, por lo que adicionalmente, la
autoridades gubernamentales han estado trabajando en la seguridad
transversales a la seguridad ciudadana, que se constituyen en iniciativas positivas

En el caso de la seguridad es un elemento primordial para el diseño de políticas y

la identificación de problemas. Habitualmente, la calidad de datos oficiales sobre la
delincuencia se basa en la recolección que realizan los investigadores policiales
en sus rutinas diarias. Ahora bien, si las mismas no cuentan con tecnología
mínima, ni con el reconocimiento de la importancia de su sistematización, es
posible que este levantamiento de datos no sirva de mucho para conocer la
realidad. Por ende, es importante el mejoramiento de la información con la que se
cuenta, no tanto en términos de indicadores de éxito, sino más bien como método
para prevenir, controlar mejor y mitigar la delincuencia.

CONCLUSIÓN
En conclusión, en el contexto político, económico y social de Bolivia durante las
décadas ha permitido la realización de las acciones previstas por esa política de
gestión de riesgos y seguridad personal

A lo largo del tiempo, los daños causados por los desastres de origen natural no
han dejado de amplificarse, por el aumento de la población y la creación de
nuevos bienes urbanos. Las autoridades políticas de la ciudad, en su búsqueda de
soluciones, han modificado profundamente la política de gestión de riesgos

23
adoptando un enfoque pragmático por la técnica de resistencia a las amenazas.
De esa manera, han favorecido el desarrollo de un aparato institucional dedicado a
la construcción de obras de protección que se ha fortalecido considerablemente
hasta el presente. Ahora bien, esas obras, por útiles que sean en algunos casos,
tienen también la consecuencia de aumentar los daños al favorecer la
urbanización de las zonas expuestas.

A lo largo del tema se abordó sobre la seguridad ciudadana que viven los
habitantes de El Alto. Además como efecto de ello los diversos mecanismos
locales de prevención como mecanismos de autoprotección más recurrentes en su
uso en la actualidad en la ciudad, que sin duda es una de las temáticas más
importantes e interesantes que refleja la capacidad organizativa y expectativa
vecinal frente al delito.

En ese marco, los vecinos despliegan formas particulares de prevención ligadas a

las características socioeconómicas y culturales de los habitantes de los barrios
sean residenciales o populares.

BIBLIOGRAFÍA
 Dorado, Alfonso, s,f, La Policía en el Estado de Derecho Latinoamericano,
http://lehrstuhl.jura.uni-goettingen.de/kambos/Forschung/doc/policia04.pdf
 Informe especial del Defensor del Pueblo al Congreso Nacional, Seguridad
Ciudadana y Reforma Policial en Democracia, http://www.defensor.gov.bo.
 Períodico La Razón, “La Seguridad privada se mueve en la ilegalidad y
acusa a la Policía”, julio 2008
 Reglamento de organización y funcionamiento de la inspectoría general y
régimen disciplinario de los miembros del ministerio publico

24
  Durante la década de 1970, uno de los alcaldes de La Paz, Mario Mercado
Vaca Guzmán, quiso reducir los daños vinculados a los riesgos de origen
natural por medio de una mejor planificación territorial. En 1977
 Diálogo Político, La Seguridad ciudadana en Bolivia: entre la delincuencia y
los motines policiales, Marcelo Varnoux Garay, 2003.
 CARRARA, Francesco; “Programa de Derecho Criminal”; Parte General.
Volumen II. Pp. 657; De Palma Editores; B.A.Argentina; 1980
 Períodico La Razón, “La Seguridad privada se mueve en la ilegalidad y
acusa a la Policía”, julio 2008
 Estudio sobre Seguridad Urbana, Sociedad Civil, “Crisis Policial y
Seguridad Privada”, Javier García Soruco, Cochabamba, 2002
 Diálogo Político, La Seguridad ciudadana en Bolivia: entre la delincuencia y
los motines policiales, Marcelo Varnoux Garay, 2003.
 Reglamento de organización y funcionamiento de la inspectoría general y
régimen disciplinario de los miembros del ministerio publico

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