Edición 2016-2017

TEMA 1
CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA

ÍNDICE:

1.1. Concepto de Hacienda Pública.

1.1.1. Hacienda positiva y normativa.
1.1.2. Hacienda Pública, Economía Pública o Economía del Sector público.
1.2. Síntesis de la evolución histórica del pensamiento hacendístico.
1.2.1. Adam Smith.
1.2.2. El Mercantilismo y la Fisiocracia.
1.2.3. La Economía clásica.
1.2.4. La Hacienda clásica.
1.2.5. La crisis de la Hacienda clásica.
1.2.6. La Economía keynesiana.
1.2.7. La Hacienda keynesiana.
1.2.8. La crisis de la Hacienda keynesiana.

CONCEPTOS:

1. Hacienda Pública.
2. Adam Smith.
3. El Mercantilismo.
4. La Fisiocracia.
5. La Ley de Say.
6. La Hacienda clásica.
7. El principio clásico de gestión pública mínima.
8. Los principios clásicos de equilibrio económico presupuestario anual, de
autoliquidación de la deuda pública, de neutralidad impositiva y de equidad tributaria.
9. John Maynard Keynes.
10. La Hacienda keynesiana.
11. El Estado del bienestar.
1. Concepto de Hacienda Pública.

La Hacienda Pública es la parte de la Ciencia Económica que estudia la actividad

del Sector público. La Hacienda Pública utiliza el mismo método que el resto de
la Ciencia Económica o Economía Política, pero su objeto de estudio particular lo
constituyen la organización, funciones, instrumentos y efectos de la actividad del
Sector público.

1.1.1. Hacienda positiva y normativa.

El estudio del comportamiento del Estado desde una perspectiva económica

puede realizarse mediante dos enfoques científicos complementarios: la
hacienda positiva y la hacienda normativa.

La Hacienda Pública positiva (o el enfoque hacendístico positivo) se caracteriza

porque pretende analizar y predecir la realidad de la actividad del Sector
público sin introducir de forma explícita juicios de valor sobre la misma; por
tanto, estudia el "ser" del Sector público (lo que es, fue o será la actividad del
Sector público).

Por contra, la Hacienda Pública normativa (o el enfoque hacendístico normativo)

se caracteriza porque examina la actividad del Sector público realizando
valoraciones acerca de cuál debiera ser su comportamiento óptimo o ideal para
cumplir debidamente sus funciones; es decir, estudia el "deber ser" del Sector
público.

La expresión Hacienda Pública tiene otras acepciones no económicas. El

concepto legal en España se encuentra en el artículo 5.1 de la Ley 47/2003, de
26 de noviembre, General Presupuestaria, que dice que "La Hacienda Pública
estatal, está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido
económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado
y a sus organismos autónomos".

Además de ese sentido jurídico objetivo o hacienda patrimonial, se denomina

también Hacienda Pública en sentido jurídico subjetivo o hacienda institucional
al conjunto de organismos públicos encargados de la gestión y recaudación de
los ingresos y gastos públicos.

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1.1.2. Hacienda Pública, Economía Pública y Economía del Sector público.

En sus inicios, los estudiosos de la Hacienda Pública se ocuparon casi en exclusiva

de analizar la actividad presupuestaria del Sector público, también llamada
actividad financiera. Sin embargo, en las últimas décadas, los especialistas en esta
disciplina han ampliado su campo de estudio para abarcar, además de la política
presupuestaria, las actuaciones de política monetaria, de política de empresa
pública y de política reguladora (política de regulación de la actividad
económica de los agentes del Sector privado).

De ahí que, recientemente, la Hacienda Pública (Public Finance) ha pasado a

denominarse también "Economía del Sector público" (Economics of the public
Sector) o "Economía Pública" (Public Economics). Las tres expresiones pueden
entenderse como sinónimas y el cambio de denominación obedece a la voluntad
de poner énfasis en esa ampliación actual del objeto de estudio de esta
disciplina respecto a épocas anteriores.

Como disciplina universitaria, en España la Hacienda Pública se estableció como

asignatura en 1852, dentro de los estudios de Administración, en la Facultad de
Filosofía. Posteriormente, al crearse las Facultades de Derecho en 1857, las materias de
Hacienda Pública fueron incluidas dentro del Derecho Administrativo e
inmediatamente después, en 1858, se creó como asignatura independiente
denominada inicialmente "Instituciones de Hacienda Pública de España". Desde 1892
se estableció que la enseñanza de Economía Política y de Hacienda Pública sería
desempeñada por un mismo catedrático en las Facultades de Derecho.

1.2. Síntesis de la evolución histórica del pensamiento hacendístico.

John K. Galbraith, Historia de la Economía, 1998. Introducción:

"Las ideas económicas siempre son producto de su época y lugar; no se las puede ver
al margen del mundo que interpretan".

1.2.1. Adam Smith.

Generalmente se admite que la Hacienda Pública, como la Economía Política,

surgió como disciplina científica con la publicación en 1776 del tratado escrito
por Adam Smith titulado Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la

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riqueza de las naciones. El reconocimiento como ciencia se debe a que en dicho
libro se presentó, por primera vez, una exposición rigurosa, sistemática y —para
sus días— coherente acerca del funcionamiento del sistema económico y, dentro
de él, de la actividad del Sector público.

Adam Smith (1723-1790) fue un filósofo, profesor universitario y funcionario de

aduanas escocés que, tras la publicación de su obra La riqueza de las naciones
(1776), se convirtió en el principal ideólogo de la doctrina del Liberalismo
económico, en el primer economista académico —para muchos, en el fundador
de la Ciencia Económica—, en el maestro de la Escuela clásica del pensamiento
económico y en el referente fundamental de la Economía clásica.

Adam Smith se formó en las universidades de Glasgow (1737-1740) y Oxford

(1740-1746). Entre 1748 y 1751 fue profesor ayudante de Retórica y Literatura
en la Universidad de Edimburgo, en 1751 ocupó la cátedra de Lógica en la
Universidad de Glasgow y entre 1752 y 1764 se encargó de la cátedra de
Filosofía moral en esa misma universidad, donde también se graduó como
Doctor en Derecho en 1762.

En 1778 Adam Smith fue designado Comisario de Aduanas de Escocia en Edimburgo,

en 1787 fue nombrado Rector de la Universidad de Glasgow y falleció en 1790.

En 1759 publicó La teoría de los sentimientos morales, un análisis de la conducta

humana en el que afirmaba la existencia de un equilibrio u orden natural en la
sociedad que —como resultado del juego de contrapesos entre los sentimientos
naturales de las personas— operaba como gran conductor del universo. En este
primer libro, Adam Smith introdujo la idea de la mano invisible como explicación
metafísica de la existencia de un mecanismo transformador de los vicios privados
en virtudes públicas propio de las sociedades libres, en las cuales la competencia
entre agentes económicos —en su búsqueda egoísta de sus intereses
particulares— conduce naturalmente a la obtención de beneficios colectivos.

La mano invisible es una metáfora económica usada para explicar la capacidad de los
agentes del Sector privado para autorregularse. Fue acuñada por Adam Smith en su
libro La teoría de los sentimientos morales y alcanzó popularidad tras la publicación de
La riqueza de las naciones.
Adam Smith utilizó esta metáfora para argumentar que la libre competencia de los
agentes privados en los mercados conduce a la asignación más eficiente posible de los
recursos, por lo que la actividad economica del Estado resulta innecesaria y perjudicial.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 4 de 29

 La creencia en una mano invisible es el fundamento teórico del Liberalismo económico
clásico. En la actualidad sigue siendo un recurso argumental utilizado por quienes
critican la participación del Estado en la actividad económica dentro del Capitalismo o
Economía de mercado, si bien es más frecuente el uso de otras expresiones sinónimas
como "mecanismos del mercado" o "laissez faire" para referirse a la misma idea.
A pesar de su importancia y trascendencia, esta expresión aparece solamente una vez
en La teoría de los sentimientos morales y otra en La riqueza de las naciones:
1. "Los ricos sólo seleccionan del montón lo más preciado y agradable. Ellos consumen
apenas más que los pobres, y a pesar de su natural egoísmo y avaricia, aunque sólo
buscan su propia conveniencia, aunque el único fin que se proponen es la satisfacción
de sus propios vanos e insaciables deseos, reparten con los pobres el fruto de todas
sus propiedades. Los ricos son conducidos por una mano invisible a realizar casi la
misma distribución de las cosas necesarias para la vida que habría tenido lugar si la
tierra hubiera estado repartida en porciones iguales entre todos sus habitantes, y
entonces sin pretenderlo, sin saberlo, promueven el interés de la sociedad y aportan
medios para la multiplicación de la especie" (La teoría de los sentimientos morales,
parte IV, cap. I, pp.184-5, para. 10).
2. "En la medida en que todo individuo procura en lo posible invertir su capital en la
actividad nacional y orientar esa actividad para que su producción alcance el máximo
valor, todo individuo necesariamente trabaja para hacer que el ingreso anual de la
sociedad sea el máximo posible. Es verdad que por regla general él ni intenta
promover el interés general ni sabe en qué medida lo está promoviendo. Al preferir
dedicarse a la actividad nacional más que a la extranjera él sólo persigue su propia
seguridad; y al orientar esa actividad de manera de producir un valor máximo él busca
su propio beneficio, pero en este caso como en otros una mano invisible lo conduce a
promover un objetivo que no entraba en sus propósitos. El que sea así no es
necesariamente malo para la sociedad. Al perseguir su propio interés frecuentemente
fomentará el de la sociedad mucho más eficazmente que si de hecho intentase
fomentarlo" (La riqueza de las naciones, libro IV, cap. II, p. 456, para. 9).

El prestigio ganado por Adam Smith gracias a la calidad de su actividad docente

y al interés despertado por las reflexiones éticas de su primer libro —unido a su
condición de soltero, de tertuliano ameno y de persona culta y responsable
aunque despistada y excéntrica—, hizo que a finales de 1763 se le ofreciera —y
que él aceptara— la posibilidad de ser contratado como preceptor del joven
duque de Buccleuch y de acompañarle durante tres años como tutor en un viaje
formativo por Francia y Suiza, a cambio de una pensión anual vitalicia cifrada en
el doble de sus ingresos en la Universidad.

Durante su estancia en la Europa continental, el doctor Smith tuvo la

oportunidad de conocer, conversar y polemizar con la élite más relevante de su
tiempo y representativa de la Ilustración (como Voltaire, Denis Diderot o Jean le
Ron D’Alembert), además de reencontrarse con su amigo el filósofo David Hume

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y relacionarse con A.R.J. Turgot y François Quesnay, entre otros muchos
intelectuales. En ese contexto y ambiente, comenzó a redactar su segundo libro,
La riqueza de las naciones.

En 1766 el viaje finalizó prematuramente (debido a la muerte del hermano de su

pupilo) y Adam Smith regresó a Escocia donde —gracias a contar con una
pensión vitalicia espléndida que le liberaba de asumir responsabilidades
laborales—, pudo dedicarse en exclusiva a escribir sus reflexiones acerca del
funcionamiento del sistema económico de su tiempo.

La primera redacción de La riqueza de las naciones le costó diez años de trabajo

a Adam Smith. El resultado fue un tratado compuesto por cinco libros agrupados
en dos volúmenes que contenía una investigación acerca del funcionamiento del
naciente sistema económico que él llamaba Sistema de la libertad natural (y que,
posteriormente, Karl Marx llamaría Capitalismo y otros autores Economía de
mercado). La obra es una síntesis extraordinaria entre sus propias ideas —como
la mencionada metáfora de la mano invisible— y el pensamiento de otros
muchos autores, como David Hume (1711-1776), Richard Cantillon
(1680?-1734), los fisiócratas A.R.J. Turgot (1727-1781) y François Quesnay
(1694-1774) y otros escritores mercantilistas.

Anders Chydenius (1729-1803) fue un filósofo, científico, escritor, médico, músico y

político nórdico nacido en Sotkamo, una pequeña localidad sueca que hoy pertenece a
Finlandia (de ahí que se le considere tan sueco como finlandés).
En 1765 publicó un ensayo titulado Den nationnale winsten (El beneficio nacional o La
riqueza nacional) en el que, once años antes que Adam Smith (pero en sueco),
desarrolló la mayoría de los elementos teóricos básicos de La riqueza de las
naciones (1776), como las ventajas del libre comercio o la metáfora de la mano invisible
acuñada por Smith en La teoría de los sentimientos morales (1759).
Defensor radical de la libertad de prensa y de la rigidez en el control parlamentario
del gasto público (para procurar el buen gobierno y evitar la corrupción), Chydenius
fue obligado en 1766 a dimitir como parlamentario por sus propios compañeros de
partido y desde entonces se dedicó a otras actividades de reforma social.

1.2.2. El Mercantilismo y la Fisiocracia.

El Mercantilismo y la Fisiocracia fueron, respectivamente, una corriente y una

escuela de pensamiento económico cuyas ideas fueron usadas por Adam Smith
para redactar La riqueza de las naciones, obra que supuso el ocaso de ambas.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 6 de 29

El Mercantilismo se desarrolló entre los siglos XVI y XVIII en los nuevos Estados
nacionales de Europa y sus colonias, tras el final de la Edad Media y en la época
de transición entre el Feudalismo y el Capitalismo. Como mercantilistas más
destacables pueden citarse el español Tomás de Mercado (1523-1575), el
francés Antoine de Montchrétien (1575?-1621) y los ingleses Thomas Mun
(1571-1641) y William Petty (1623-1687).

La proliferación del comercio y el ascenso de la clase mercantil —frente a las

clases feudales terratenientes— acaecida tras los viajes de descubrimiento a
América y al Lejano Oriente, unida a la aparición y el fortalecimiento de los
Estados modernos, significó que los grandes mercaderes se hicieron con el
gobierno y lo utilizaron en beneficio de sus intereses particulares. Mediante
panfletos, libros, cartas y discursos, los mercaderes —directamente o mediante
funcionarios, banqueros, magistrados y estadistas que actuaban como sus
portavoces— buscaban influir en la opinión pública y en la acción oficial para
que se facilitara y estimulara la producción local y el comercio.

Los escritores mercantilistas no llegaron a formar una escuela de pensamiento

pues no contaron con un maestro o referente generalmente reconocido entre
ellos, ni tuvieron como oposición una escuela rival, ni su doctrina fue homogénea.
No obstante, entre las características más relevantes del pensamiento y la
práctica mercantilista se encuentran:

O Su concepción de la riqueza entendida como la acumulación de metales

preciosos, singularmente el oro y plata —creencia denominada "bullonismo" o
"bullionismo" (del inglés bullion, lingote)—.
O Su interpretación de la riqueza nacional como el excedente de la balanza
comercial (el saldo entre las exportaciones y las importaciones de mercancías)
de los países.
O Su defensa de la intervención del Estado (por ejemplo, estableciendo
prohibiciones y aranceles a la importación, promoviendo la exportación y
aprobando reglamentos que otorgaban privilegios en forma de monopolios
oficiales) para fomentar y proteger la producción local en los mercados frente
a la competencia exterior.
O Su apoyo al establecimiento de industrias, mediante subvenciones o
concesiones de patentes de monopolios, o incluso mediante su creación como
empresas públicas.
O Su apoyo al crecimiento de la población, factor importante para mantener
reducidos los salarios y mejorar la competitividad de la producción local.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 7 de 29

La denominación de mercantilismo o sistema mercantil fue introducida por el
fisiócrata Victor de Riquetti (1715-1789), marqués de Mirabeau, y popularizada
por Adam Smith.

En España se les conoció con el nombre de arbitristas —personas que escribían

memoriales al rey proponiendo la creación de arbitrios para regular la actividad
económica— y en Francia con el de colbertistas —en referencia a la doctrina del
ministro de finanzas Jean-Baptiste Colbert (1619-1683)—.

En Alemania se desarrolló durante los siglos XVII y XVIII una corriente

mercantilista conocida con el nombre de Cameralismo —del vocablo alemán
kammer, referido a la cámara o sala donde se guardaba el tesoro del Estado y a
los cuartos donde se discutían los asuntos del Gobierno—, que inicialmente
consistió en un conjunto de doctrinas y prácticas orientadas a fortalecer las
finanzas reales y que llegó a constituir una disciplina universitaria. Su
representante más destacado fue el catedrático Johann Heinrich Gottlob von
Justi (1717-1771).

John K. Galbraith, Historia de la Economía. 1998. Cap. IV:

"El capitalismo mercantil o mercantilismo se considera que duró unos trescientos años
[...] viniendo a coincidir su final con los comienzos de la Revolución industrial, la
Revolución norteamericana y la publicación de La riqueza de las naciones, de Adam
Smith.
En las ciudades comerciales, los grandes mercaderes no sólo influían en el gobierno,
sino que ellos mismos eran el gobierno. Y en toda Europa, desde el siglo XV hasta el
siglo XVIII, fueron adquiriendo una creciente influencia en los nuevos Estados
nacionales. Sus ideas llegaron a determinar la opinión pública, y a través de ella, la
acción oficial.
[...] La actitud negativa de los mercaderes con respecto a la competencia. Tanto la
detestaban, que aprobaron la adopción del monopolio o de la regulación monopolista
de precios y productos. Asímismo, dada la influencia que los mercaderes ejercían
sobre el Estado, prevaleció una honda creencia en la benignidad del mismo y en las
ventajas de su intervención en la economía. Y por último, como cuadraba a un medio
en donde predominaba la mentalidad de los comerciantes, se convino con éstos en
que la acumulación de oro y plata —riqueza pecuniaria— debía constituir el primer
objetivo de la política personal y pública, a la cual debían dirigirse invariablemente los
esfuerzos individuales y la regulación pública. [...]
Thomas Mun fue el más distinguido de todos [los autores mercantilistas], y desde
luego el más conocido en el mundo de habla inglesa [...]

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 8 de 29

La Fisiocracia se desarrolló a mediados del siglo XVIII fundamentalmente en
Francia y fue liderada por el médico François Quesnay (1694-1774) y el jurista
Anne Robert Jacques Turgot (1727-1781).

Los fisiócratas creían en la existencia de un orden o derecho natural capaz de

asegurar por sí mismo el buen funcionamiento de la economía sin la intervención
del Estado (o con una gestión mínima) y, en coherencia, rechazaban el
pensamiento mercantilista favorable al establecimiento de aranceles a la
importación y a la concesión de monopolios oficiales; también frente al
Mercantilismo, los fisiócratas argumentaron que la riqueza de una nación
depende de su capacidad de trabajo y de producción de mercancías y no de la
acumulación de metales preciosos derivada del comercio internacional (es decir,
el bullonismo antes mencionado).

Continuando las ideas de Richard Cantillon (1680?-1734), para la mayoría de los

fisiócratas la agricultura era la única actividad productiva capaz de generar
riqueza —mientras que la industria y comercio eran estériles—, de manera que
la riqueza de una nación se asimilaba al excedente de su producción agrícola.

Otro escritor importante cercano a la Fisiocracia fue el comerciante Jacques

Claude Marie Vicent de Gournay (1712-1759), autor de la expresión Laissez faire
et laissez passer, le monde va de lui même —"Dejad hacer y dejad pasar, el
mundo va solo"— que resume la doctrina de esta escuela y que fue
posteriormente asumida y popularizada por la escuela clásica.

Aunque ellos se llamaban a sí mismos "economistas", a finales del siglo XIX se

generalizó el uso de ese término para referirse a quienes estudiaban o ejercían la
Ciencia Económica y, desde entonces, se les denomina impropiamente como
fisiócratas —fisiocracia significa "gobierno de la Naturaleza"— en referencia a su
defensa del valor de la agricultura y a su doctrina favorable a la concordancia
entre las leyes humanas y las leyes de la Naturaleza.

John K. Galbraith, Historia de la Economía. 1998. Cap. V:

"En aquellos tiempos [mediados del siglo XVIII], como siempre, la agricultura en Francia
era más que una ocupación: venía a constituir lo que con la solemnidad del caso
llamaríamos hoy una forma de vida. Y también, en considerable proporción, una forma
de arte [...] Una aportación francesa sumamente innovadora al pensamiento
económico en la segunda mitad del siglo XVIII. Ésta se produjo conforme al espíritu de
la Ilustración, y del ánimo exploratorio y de los escritos de Voltaire, Diderot,

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 Condorcet y, sobre todo, de Rousseau. Su tema central era el papel de la agricultura
como fuente de toda riqueza [...]
Siempre ha sido objeto de controversia la denominación que debería aplicarse a los
miembros de esta escuela del pensamiento económico. Ellos se dieron el nombre de
"economistas", [...] pero los historiadores del pensamiento económico han adoptado
hace ya mucho tiempo la menos apropiada de las designaciones, a saber, la de
«fisiócratas», o sea, aproximadamente, la de quienes sostienen el papel
preponderante de la naturaleza.
El primero, más interesante e importante de ellos, fue François Quesnay [...] El principio
básico de los fisiócratas era el concepto de derecho natural (le droit naturel), pues
consideraban que era éste el que en última instancia regía el comportamiento
económico y social [...] Lo más sabio es dejar que las cosas funcionen por su cuenta,
conforme a los motivos y restricción naturales. La norma orientadora en materia de
legislación y, en general, de gobierno, debería ser laissez faire, laissez passer".

1.2.3. La Economía clásica.

Frente a la idea mercantilista de la riqueza concebida como acumulación de

metales preciosos, Adam Smith asumió la idea fisiócrata de la riqueza entendida
como capacidad de trabajo y de producción de mercancías y la profundizó para
explicar que la riqueza nacional se encuentra en esas capacidades y no en la
acumulación de oro y plata derivada del comercio internacional.

Como consecuencia, frente a la interpretación mercantilista de la riqueza de los

países como el excedente de su balanza comercial —el saldo entre las
exportaciones y las importaciones de mercancías—, y a su defensa de la
intervención del Estado (por ejemplo, estableciendo aranceles a la importación y
reglamentos que otorgaban privilegios en forma de monopolios oficiales) para
fomentar y proteger la producción local en los mercados frente a la competencia
exterior, Adam Smith criticó los monopolios y defendió la supresión o
moderación de los aranceles, según los casos.

Y contrariando a la mayoría de los fisiócratas que interpretaban que la

agricultura era la única actividad productiva capaz de generar riqueza —y que la
riqueza nacional se asimilaba al excedente de la producción agrícola—, Adam
Smith argumentó la conveniencia de apoyar la actividad industrial, estimular la
investigación y el desarrollo de los ingenios aplicados a la actividad
manufacturera, fomentar la división y especialización del trabajo que se
corresponde con el sistema fabril y abolir la esclavitud —el trabajo de los

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 10 de 29

esclavos resultaba más caro y menos productivo que el de los trabajadores
libres, escribió Adam Smith—.

La hipótesis o teorema fundamental sobre el que Adam Smith elaboró su

concepción de la actividad económica consistió en lo que entonces se
denominaba Ley de los mercados y que luego —muchos años después de la
publicación de La riqueza de las naciones— pasó a denominarse Ley de Say (en
honor al economista Jean Baptiste Say) y a formularse resumidamente con la
expresión "toda oferta crea su propia demanda".

El economista clásico francés Jean Baptiste Say (1767-1832) se distinguió por sus
reflexiones acerca de la Ley de los mercados —en su Tratado de Economía Política
(1803)— aunque nunca pronunció la expresión con la que, abreviadamente, se conoce
dicha hipótesis de comportamiento.

Según la Ley de Say, toda oferta de bienes genera su propia demanda porque
cada coste de producción que se paga constituye un ingreso para alguien que lo
cobra (en forma de salarios, intereses, alquileres o beneficios), con lo que
(considerando el conjunto de la sociedad) siempre existirá alguien que
dispondrá de renta para comprar las mercancías.

Como consecuencia de esta hipótesis de funcionamiento ("si todo lo que se

ingresa, finalmente se gasta; y si todo lo que se produce, al final se vende"), las
situaciones de sobreproducción de mercancías y de desempleo de los recursos
serán causadas por los propios oferentes de recursos en paro (por pretender
cobrar rentas más altas que las que los demandantes pueden pagar) y las crisis
económicas únicamente podrán acontecer de forma pasajera o temporal (a corto
plazo), porque a medio y largo plazo la mano invisible del mercado pondrá de
acuerdo a todos los posibles contratantes y hará que se recobre el equilibrio del
sistema económico en todos los mercados (de productos y de trabajo)
simplemente bajando los precios o los salarios, respectivamente.

En definitiva, conforme a este teorema, a medio y largo plazo las crisis

económicas son teóricamente imposibles en el Sistema de la libertad natural,
pues todos los oferentes tienen garantizadas sus ventas antes o después,
bastando para ello con moderar sus pretensiones de precios o de salarios.

La creencia en la validez de la Ley de Say fue compartida por los economistas clásicos,
con la notable excepción de Thomas R. Malthus, que la cuestionó.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 11 de 29

En la medida en que consideraba que el Sector privado sería capaz de
autorregularse y de corregir los desequilibrios en el funcionamiento del
mercado, Adam Smith atribuyó al Sector público un papel residual dentro del
sistema económico, siguiendo el criterio fisiócrata de laissez faire, laissez passer a
los agentes privados en los mercados —lema que nunca fue utilizado
expresamente por Adam Smith en sus libros, pero que sí fue asumido
implícitamente en su doctrina—.

En el Libro V de La riqueza de las naciones, titulado De los ingresos del Soberano

o de la República, Adam Smith reflexionó específicamente acerca del papel
económico del Estado y argumentó que su función económica debía limitarse a
establecer un marco institucional que protegiera y facilitara la iniciativa de los
agentes privados.

En el último capítulo del Libro IV de La riqueza de las naciones, Adam Smith anunció
con el siguiente resumen el contenido del Libro V que se disponía a escribir:
"Según el Sistema de la libertad natural, el Soberano únicamente tiene tres deberes
que cumplir: el primero, defender a la sociedad contra la violencia e invasión de otras
sociedades independientes; el segundo, proteger en lo posible a cada uno de los
miembros de la sociedad de la violencia y de la opresión de que pudiera ser víctima
por parte de otros individuos de esa misma sociedad, estableciendo una recta
administración de justicia; y el tercero, erigir y mantener ciertas obras y
establecimientos públicos cuya erección y sostenimiento no pueden interesar a un
individuo o a un pequeño número de ellos, porque las utilidades no compensan los
gastos que pudiera haber hecho una persona o un grupo de éstas, aun cuando sean
frecuentemente muy remuneradoras para el gran cuerpo social".

Es decir, en coherencia con su creencia en la autosuficiencia de los mercados

para superar las crisis económicas, Adam Smith planteó en el Libro V de La
riqueza de las naciones que las actividades económicas del Soberano o de la
República debían reducirse a las siguientes:

o Defensa exterior ("proteger la sociedad de la violencia e injusticia de las

demás sociedades"), lo que comprendía el mantenimiento de una fuerza
militar, el dictado de leyes de navegación y la producción de armamento y
útiles militares; asimismo, cabría añadir aquí el mantenimiento de embajadas y
representaciones diplomáticas, si bien Adam Smith incluyó esta actividad
dentro de otros apartados, como el de las instituciones públicas dirigidas a
promover y facilitar el comercio y el de los gastos de representación del
Estado.

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o Administración de Justicia o Gobierno civil ("proteger, hasta donde sea
posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias y opresiones de
cualquier otro componente de ella"), lo que abarcaba no sólo los tribunales
de justicia sino las actividades de policía (la protección de la propiedad y la
seguridad de las personas).
o Obras e instituciones de interés público no atendidas por los agentes
privados ("establecer y sostener aquellas instituciones y obras públicas que,
aun siendo ventajosas en grado sumo a toda la sociedad, son, no obstante, de
tal naturaleza que la utilidad nunca podría recompensar su costo a un
individuo o a un corto número de ellos, y que, por lo mismo, no debe
esperarse que éstos se aventuren a fundarlas ni a mantenerlas"), entre las
cuales mencionó:
 Las que sirvieran para facilitar el comercio. En este apartado Adam Smith
incluyó la regulación básica de los contratos; el establecimiento de los
patrones de pesas y medidas; la acuñación de monedas; la construcción y
el mantenimiento de carreteras, caminos, canales de navegación, puentes,
puertos, diques, faros, boyas de navegación, muros para evitar los
incendios, etc.; el mantenimiento de los servicios de correos, la
pavimentación y limpieza de las calles, el alumbrado público, el
alcantarillado, el abastecimiento de agua...); y
 Las educativas o que promovieran la instrucción del pueblo. En concreto,
esto incluía el crear escuelas para enseñar a toda la población a leer,
escribir y contar; el "instituir una especie de examen hasta en las ciencias
más sublimes y difíciles", al cual debería sujetarse toda persona antes de
poder ejercer una profesión liberal; y el estimular las actividades de
diversión y entretenimiento del pueblo como la danza, la poesía, la
pintura, la música, el teatro y las demás artes.
o Gastos de representación para sostener la dignidad del Soberano o de la
República.
o Recaudar ingresos públicos para afrontar las actividades de gasto del
Soberano o de la República. Entre esos recursos para la financiación pública,
incluyó las contribuciones coactivas (los impuestos y las tasas, utilizando la
denominación actual) y excluyó con carácter general la emisión de deuda
pública. Adam Smith argumentó que la deuda pública únicamente podía ser
emitida cuando fuera utilizada para financiar inversiones públicas (y no para
gastos corrientes o de funcionamiento ordinario) que generasen por sí
mismas rendimientos suficientes como para que, con esos beneficios, se
pudieran devolver posteriormente el capital y los intereses del propio
préstamo solicitado por el Sector público.

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Las tesis de Adam Smith acerca del funcionamiento del Sistema de la libertad
natural y su programa de investigación fueron básicamente compartidas y
completadas por otros economistas que aceptaron su magisterio y formaron la
que dio en llamarse posteriormente —a partir de una propuesta realizada por
Karl Marx— como escuela clásica del pensamiento económico o Economía
clásica.

Se denomina escuela clásica del pensamiento económico a un conjunto de autores que,

entre los años 1776 y 1848, reconocieron como maestro a Adam Smith y compartieron
básicamente su metodología científica, su interés y esfuerzo por explicar el
funcionamiento de las actividades económicas de su tiempo y su concepción liberal
acerca del papel económico del Estado. A su vez, se denomina Economía clásica al
pensamiento de los economistas clásicos y Hacienda clásica al pensamiento clásico
acerca del papel económico del Estado.
Los principales economistas clásicos fueron Adam Smith (1723-1790), David Ricardo
(1772-1823), Thomas Robert Malthus (1766-1834), James Mill (1773-1836), Jean
Baptiste Say (1767-1832), Nassau William Senior (1790-1864), Robert Torrens
(1780-1864), John Ramsay McCulloch (1789-1864) y John Stuart Mill (1806-1873). La
expresión "economistas clásicos" fue una denominación inventada por Karl Marx
(1818-1883).
Generalmente se considera que la escuela clásica se inició con la publicación por Adam
Smith de La riqueza de las naciones (1776) y que el último texto relevante de la escuela
fue el libro Principios de Economía Política (1848), de John Stuart Mill.

1.2.4. La Hacienda clásica.

Se denomina Hacienda clásica al pensamiento de Adam Smith y la escuela clásica

acerca de la actividad económica del Estado. La concepción clásica de la
actividad del Sector público fue sintetizada por John Stuart Mill, el último de los
grandes economistas clásicos, en su obra Principios de Economía Política (1848)
mediante la formulación de un conjunto de dogmas o principios presupuestarios
clásicos que pueden agruparse en tres categorías: económicos, políticos y
contables.

Los principios presupuestarios clásicos de tipo económico son cinco: el principio

de gestión pública mínima, el principio de equilibrio económico presupuestario
anual, el principio de autoliquidación de la deuda pública, el principio de
neutralidad impositiva y el principio de equidad tributaria.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 14 de 29

 Los principios presupuestarios políticos clásicos son ocho: el principio de competencia,
el principio de universalidad o integridad, el principio de unidad, el principio de
claridad, el principio de especialidad, el principio de publicidad, el principio de
exactitud y el principio de anticipación.
Los principios presupuestarios contables clásicos son cuatro: el principio de
presupuesto bruto, el principio de unidad de caja, el principio de especificación y el
principio de ejercicio cerrado.

1. Según el principio de gestión pública mínima (o principio del laissez faire

económico), las funciones económicas del Estado deben consistir en fijar el
marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada y en
limitarse a desarrollar el listado de actividades señalado por Adam Smith en el
libro V de La riqueza de las naciones y aquellas otras actividades que los demás
economistas clásicos acordaron incorporar a esa lista: la regulación de la jornada
laboral y de las condiciones de trabajo de los niños y los jóvenes; el socorro a los
pobres y necesitados; el mantenimiento "en algunas épocas y lugares" de
hospitales o imprentas; y la financiación de los viajes de exploración geográfica o
científica y, en general, "los servicios de los investigadores científicos y tal vez de
alguna otra clase de sabios".

John Stuart Mill, Principios de Economía Política, 1848. Libro V, Cap. XI, § 7:
"En resumen, la práctica general debe ser laissez faire; toda desviación de este
principio, a menos que se precise por algún bien, es un mal seguro".

2. Según el principio de equilibrio económico presupuestario anual, el gasto

público debe financiarse normalmente cada año con ingresos ordinarios (es
decir, tributos) y no emitiendo deuda pública, pues este último es un recurso
extraordinario al que sólo debe acudirse excepcionalmente y siempre que se
cumpla también con el principio de autoliquidación de la deuda pública.

Un presupuesto está equilibrado formal o contablemente cuando el total de gastos es

igual al total de ingresos (lo que ha de suceder siempre, por definición de
presupuesto). El equilibrio económico o material del presupuesto sucede cuando el
total de gastos es igual al total de ingresos ordinarios (es decir, los tributos: los
impuestos, las tasas, los precios públicos y las contribuciones especiales). Si los ingresos
ordinarios cubren todos los gastos, el presupuesto estará equilibrado formal y
materialmente. Pero si los ingresos tributarios no alcanzan a cubrir todos los gastos, el
presupuesto estará económicamente desequilibrado —habrá déficit presupuestario—
y será necesario acudir a ingresos extraordinarios (a la emisión de deuda pública o a la
venta de patrimonio público) para mantener el equilibrio formal o contable del
presupuesto público.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 15 de 29

3. Según el principio de autoliquidación de la deuda pública, la deuda pública
—además de ser un recurso excepcional según el principio de equilibrio
económico anual de las cuentas públicas— solamente debe emitirse para
financiar aquellos gastos que sean capaces de generar recursos suficientes como
para que, con esos ingresos, se pueda autoliquidar el préstamo (es decir,
devolver el capital principal y los intereses de la deuda pública emitida).

4. Según el principio de neutralidad impositiva, los impuestos no deben frenar el

crecimiento económico y deben establecerse sin discriminar entre agentes de
condiciones similares; por tanto, para los economistas clásicos deben evitarse los
impuestos que graven los fondos disponibles para la inversión (por ejemplo, los
impuestos sobre los beneficios empresariales) y no deben concederse
exenciones fiscales o tratos de favor a unos particulares o empresas
discriminando a otros (ya que eso altera la libre competencia en los mercados).

5. Según el principio de equidad tributaria, toda la ciudadanía debe contribuir

equitativamente al sostenimiento de los gastos públicos, para lo cual los tributos
deben establecerse atendiendo a criterios justos. Con carácter general, para los
economistas clásicos deben aplicarse dos criterios de equidad diferentes, según
la naturaleza de los tributos: en el caso de los impuestos, debe aplicarse el
criterio de la capacidad de pago (es decir, que cada persona debe aportar al
Estado según la riqueza o capacidad económica que manifieste); y en los casos
de las tasas y las demás contribuciones coactivas, debe aplicarse el criterio del
beneficio (es decir, que cada cual debe aportar en función del provecho o
beneficio particular que reciba del Estado).

Adam Smith, La riqueza de las naciones. 1776. Libro V, Cap. I, Parte II:
"Los seres humanos pueden convivir en sociedad con un cierto grado de seguridad,
aun cuando no exista un magistrado civil para protegerles de la injusticia resultante de
esas pasiones. Pero la avaricia y la ambición del rico, el odio al trabajo en el pobre y el
amor a los goces y facilidades presentes, son las pasiones que impulsan a invadir la
propiedad ajena, y estas pasiones son mucho más pertinaces y universales. Allí donde
existen grandes patrimonios, hay también una gran desigualdad. Por un individuo muy
rico ha de haber quinientos pobres, y la opulencia de pocos supone la indigencia de
muchos. La abundancia del rico excita la indignación del pobre, y la necesidad,
alentada por la envidia, impele a éste a invadir las posesiones de aquél. Sólo bajo la
protección del magistrado civil podrá descansar tranquilamente durante el corto
espacio de una noche el dueño de esa propiedad tan valiosa, adquirida con el trabajo
de muchos años o quizá de sucesivas generaciones. En todo tiempo se encuentra el rico
rodeado de ignorados enemigos, que nunca podrá ver apaciguados, aun cuando no los
provoque, y de cuyas injusticias sólo puede protegerle el brazo poderoso del

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 16 de 29

 magistrado civil, levantado siempre para castigarlos. En consecuencia, la adquisición de
grandes y valiosas propiedades exige necesariamente el establecimiento de un
Gobierno civil [...]
Los ricos especialmente se hallan interesados en mantener aquel orden de cosas que
sirve de una manera eficaz para protegerles en la posesión de sus privilegios. El
Gobierno civil, en cuanto instituido para asegurar la propiedad, se estableció
realmente para defender al rico del pobre, o a quienes tienen alguna propiedad
contra los que no tienen ninguna".

1.2.5. La crisis de la Hacienda clásica.

El pensamiento hacendístico clásico gozó de una aceptación casi generalizada

entre los académicos y los políticos desde finales del siglo XVIII hasta comienzos
del siglo XX, recibiendo en ese tiempo muchas aportaciones de los economistas
llamados neoclásicos y muchas críticas de otros autores, como los llamados
socialistas utópicos, los historicistas y, muy en especial, de Karl Marx (1818-1883)
—co-autor del Manifiesto del Partido Comunista (1848) y de El Capital. Crítica
de la Economía Política (1867)— y los continuadores de su obra.

G.D.H. Cole, Historia del pensamiento socialista. Vol. II 1850-1890, Ed. FCE,
México, 1958, Cap. IX:
"Marx había empleado los años que transcurrieron desde la derrota de los
movimientos revolucionarios de 1848 y la fundación de la Primera Internacional,
principalmente en trabajar en su gran obra, en la cual pensaba dar al «socialismo
científico» su forma definitiva y magistral. La primera parte de esta obra, aplazada por
su falta de salud y por la dura necesidad de ganarse la vida, había sido publicada en
1859 en Alemania con el título de Una Crítica de la Economía Política, volumen I. Más
tarde modificó sus planes, y, en lugar de publicar otros volúmenes de esta obra,
decidió empezar de nuevo. Pero el primer volumen de su magnum opus, Das Kapital,
no apareció, después de muchos aplazamientos, hasta 1867, cuando la Primera
Internacional ya estaba en plena marcha. Ningún otro volumen fue publicado durante
su vida. El Volumen II, El Proceso de la Circulación Capitalista, fue publicado por Engels
en Hamburgo en 1885, dos años después de la muerte de Marx. El Volumen III, El
Proceso Completo de la Producción Capitalista, también fue publicado por Engels, en
1894.
[...] la economía marxista vino a ser como un sistema y como un enfoque económico
enteramente diferente de la economía ortodoxa de fines del siglo XIX, con una
terminología entera propia, o más bien derivada de la economía política clásica
[especialmente de David Ricardo], que los últimos economistas ortodoxos consideraba
anticuada [...] Tan grande era la divergencia que era casi imposible para los marxistas
discutir con los ortodoxos [...] La explicación de esta divergencia es fácil. Los
economistas ortodoxos, después de [John Stuart] Mill, consideraron el sistema

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 17 de 29

 capitalista como algo dado y sólo trataron de examinar su funcionamiento; mientras
que Marx se propuso atacarlo, demostrar su relatividad histórica y poner de manifiesto
sus «contradicciones» inherentes, que inevitablemente habrían de producir su
destrucción.
[...] Todo el sistema teórico expuesto en Das Kapital empieza por el punto de partida
de la economía de [David] Ricardo. [...] La economía marxista ha conservado desde
entonces la forma que de este modo se le dio, y ha continuado empleando una serie
de conceptos y una terminología derivados de elementos de la primera economía
clásica, que fueron superados en otros sectores hace más de 80 años".

Sin embargo, el ocaso político y académico de la doctrina de la Hacienda clásica

comenzó en 1936 con la publicación por John Maynard Keynes de su Teoría
general de la ocupación, el interés y el dinero, un libro escrito con la intención de
ofrecer un diagnóstico y una terapia que permitieran salir de la crisis económica
acaecida desde 1929 y que hoy es conocida como la "Gran Depresión".

Robert L. Heilbroner, Vida y doctrina de los grandes economistas. Ed. Aguilar,

1968, pp. 324 y ss.:
"En aquella espantosa semana final del mes de octubre de 1929 el mercado se
derrumbó. A los corredores de valores que negociaban en el salón de operaciones de
la Bolsa debió de producirles la sensación de que el Niágara se había precipitado,
penetrando por las ventanas del edificio, porque convergió sobre el mercado de
valores una catarata de ventas que era imposible materialmente controlar. Los
corredores, exhaustos ya, lloraban y se arrancaban el cuello de la camisa; veían
estupefactos cómo fortunas inmensas se diluían cual terrones de azúcar en el agua;
gritaban hasta enronquecer, con la esperanza de llamar la atención de algún
comprador. Los crueles chistes que en esa época se hacían son suficientemente
elocuentes. Decíase, por ejemplo, que con cada acción de Goldman Sachs le regalaban
al comprador un revólver; y al que iba a alquilar habitación en un hotel le preguntaba
el empleado si la quería para dormir o para arrojarse a la calle.
Cuando se hizo el desescombro se vio que la ruina había sido espantosa. En dos meses
de frenesí, el mercado retrocedió todo lo que había ganado en dos años maniáticos
[...]. Fuese o no inevitable, nadie lo previó en aquel entonces. Raro era el día en que
alguna figura de gran relieve no se asomara a los periódicos para asegurarle con tono
pontifical a la nación que su salud era básicamente buena [...].
Pero, por muy dramática que resultase, la caída fantástica del mercado de valores no
fue lo que más quebrantó la fe de una generación firmemente aferrada al
convencimiento de una prosperidad inacabable, sino lo que ocurrió dentro del país
[...]. Solamente en la Bowery de Nueva York dos mil obreros sin trabajo formaban cola
todos los días para recibir socorro en alimentos. En el conjunto de la nación, la
construcción de casas residenciales se redujo en un 95 por 100. Se perdieron nueve
millones de cuentas individuales en las Cajas de ahorro. Quebraron el 85 por 100 de
las empresas de negocios. El volumen de salarios de la nación se redujo en un 40 por
100; los dividendos, en un 56 por 100; los salarios, en un 60 por 100. Mas lo peor de

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 18 de 29

 todo, el aspecto más depresivo de la Gran depresión, fue que ésta parecía
interminable, que no se llegaba a un recodo, que no había nada que la aliviase [...]. El
año 1933 la nación se hallaba virtualmente arruinada [...]. Catorce millones de obreros
sin trabajo permanecían sentados en las esquinas de las calles o deambulaban por el
país [...].
Y mientras la realidad demostraba que había en el país algo que no funcionaba bien,
los economistas se retorcían las manos, ponían en tensión el cerebro e invocaban a
Adam Smith, sin lograr hacer un diagnóstico ni recetar un remedio [...]. Parecía lógico
que quien tratase de resolver tan absurda paradoja —una producción insuficiente al
lado de millones de hombres buscando en vano un trabajo— fuese un hombre de
izquierdas, un economista de fuertes simpatías hacia el proletariado, un rebelde. Sin
embargo, nada más lejos de la realidad. Porque el hombre que abordó el problema
era casi un diletante [...].
El hombre que con sus herejías hizo explicable la tragedia de la depresión fue John
Maynard Keynes, profesor de Cambridge, especulador afortunado en divisas, escritor,
asesor del Gobierno y hombre con talento para más cosas de las que resultan
razonables en un solo hombre".

1.2.6. La Economía keynesiana.

Se denomina Economía keynesiana al pensamiento económico desarrollado a

partir de la obra de John Maynard Keynes ['keins'].

John Maynard Keynes (1883-1946) fue un economista inglés, generalmente

considerado como uno de los más importantes de la historia del pensamiento
económico. De personalidad polifacética, desempeñó distintos oficios, asumió
diferentes responsabilidades y cultivó diversas aficiones, entre las que pueden
citarse las de funcionario, político, profesor universitario, editor, especulador
financiero, empresario, mecenas cultural, bibliófilo y coleccionista de pintura.

En 1936 publicó su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, un libro

escrito para ofrecer una alternativa con la que superar la "Gran Depresión" sin
cuestionar el Capitalismo o Economía de mercado. La publicación de ese libro
supuso el final de la doctrina de la Hacienda clásica, que había gozado en el
mundo occidental de una aceptación casi generalizada desde finales del siglo
XVIII y que constituía en aquel momento el pensamiento ortodoxo.

En su Teoría general, Keynes planteó una profunda reinterpretación del

funcionamiento de la actividad económica en general y una revisión radical del
pensamiento económico clásico y neoclásico, para poder afrontar y superar

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 19 de 29

aquella crisis. El cambio consistió en negar la validez empírica universal de la Ley
de Say —que servía de fundamento teórico a la doctrina de la Hacienda clásica y
neoclásica— y, como lógica consecuencia, en abandonar por irreal la creencia de
los economistas ortodoxos en la existencia de una supuesta mano invisible
metafísica encargada de corregir, de manera automática, todos los desequilibrios
que se pudieran presentar en el funcionamiento del sistema económico.

John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero.

1936. Introducción. §­ VI:
"Desde los tiempos de Say y Ricardo los economistas clásicos han enseñado que la
oferta crea su propia demanda —queriendo decir con esto de manera señalada,
aunque no claramente definida, que el total de los costes de producción debe
necesariamente gastarse por completo, directa o indirectamente, en comprar los
productos [...].
Como corolario de la misma doctrina, se ha supuesto que cualquier acto individual de
abstención de consumir conduce necesariamente a que el trabajo y los bienes
retirados así de la provisión del consumo se inviertan en la producción de riqueza en
forma de capital y que equivale a lo mismo. [...] Sin embargo, quienes piensan de ese
modo se engañan, como resultado de una ilusión óptica que hace a dos actividades
esencialmente diversas aparecer como iguales. Caen en una falacia [...].
El supuesto de la igualdad entre el precio de demanda y el de oferta de la producción
total debe considerarse como el «axioma de las paralelas» de la teoría clásica.
Admitido esto, todo lo demás se deduce fácilmente —las ventajas sociales de la
frugalidad privada o nacional, la actitud tradicional hacia el tipo de interés, la teoría
clásica del desempleo, la teoría cuantitativa del dinero, las ventajas evidentes del
laissez-faire con respecto al comercio exterior y muchas otras cosas que habremos de
poner en tela de juicio—".

Robert Lekachman, en Keynes y otros: Crítica de la Economía clásica, Ed. Ariel,

1969. Prólogo:
"Resulta que Keynes otorgó al paro involuntario licencia teórica para existir. Es difícil
exagerar los efectos liberadores de esta manera de razonar. Resolvió algo tardíamente
para los economistas la contradicción entre la evidencia de cada día que les permitía
contemplar que el desempleo no era resultado de la libre elección de los parados, y
una teoría que les exigía creer que el paro masivo era debido a la negativa de los
obreros a aceptar salarios más bajos, o a la intransigencia de los sindicatos, o a la
existencia de monopolios empresariales, o al mal estado de la hacienda pública, o a los
cuatro motivos juntos".

Al ponerse en cuestión por Keynes los cimientos teóricos de la escuela clásica (la
creencia en la mano invisible y en la Ley de Say), quedó también sin fundamento
su doctrina de la gestión pública mínima, del equilibrio económico
presupuestario anual, de la deuda pública autoliquidable y de la neutralidad

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 20 de 29

impositiva, pues si el Sector privado no es capaz de autorregularse para corregir
los desequilibrios económicos (el desempleo de los recursos, la inflación y
deflación de los precios, la depresión del crecimiento de la producción, la falta
de demanda de mercancías, etc.), ese papel debería asumirlo el Sector público
para evitar la desintegración o destrucción del orden, sistema o modelo de
organización social existente (para evitar "la destrucción total de las formas
económicas existentes", en la expresión utilizada por el propio Keynes en la
Teoría general) denominado Capitalismo o Economía de mercado.

John Maynard Keynes, Teoría general... Cap. XXIV:

"Las consecuencias de la teoría expuesta son moderadamente conservadoras en otros
aspectos, pues si bien se indica la importancia vital de establecer ciertos controles
estatales en asuntos que actualmente se dejan casi por completo en manos de la
iniciativa privada, hay muchos campos de actividad a los que no afecta. El Estado
tendrá que ejercer una influencia orientadora sobre la propensión a consumir a través
del sistema fiscal, fijando el tipo de interés y, quizá, por otros medios [...].
No se aboga francamente por un sistema de socialismo de Estado que abarque la
mayor parte de la vida económica de la comunidad [...]. Mientras el ensanchamiento de
las funciones del gobierno, que supone la tarea de ajustar la propensión a consumir
con el aliciente para invertir, parecería a un publicista del siglo XIX o a un financiero
norteamericano contemporáneo una limitación espantosa al individualismo, yo las
defiendo, por el contrario, tanto porque son el único medio practicable de evitar la
destrucción total de las formas económicas existentes, como por ser condición del
funcionamiento afortunado de la iniciativa individual".

La advertencia planteada por Keynes respecto a la posibilidad de que el Sector

privado (eufemísticamente llamado "el mercado" o "los mercados") no pudiera
siempre corregir por sí solo los desequilibrios económicos relacionados con la
falta de demanda efectiva (y que, en consecuencia, fuera necesaria —o
conveniente— la intervención compensatoria del Sector público para estimular
la demanda de mercancías y la creación de empleo y de empresas mediante el
gasto público —financiado con emisiones de deuda pública cuando fuera
preciso—) condujo a un cambio radical en las ideas dominantes en los países
occidentales acerca del papel económico del Estado, abandonándose por tanto
las doctrinas clásicas y neoclásicas.

Ese cambio de paradigma económico —en el que, frente al laissez faire de los
economistas clásicos, se plantea que el Sector público debe jugar un papel
anticíclico que consiste en estimular la actividad económica en épocas de
recesión y en restringir la demanda en periodos de auge— es conocido

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 21 de 29

generalmente como "revolución keynesiana" y supuso la formulación de nuevos
principios económicos propios de la Hacienda keynesiana (en contraposición a
los principios hacendísticos clásicos antes mencionados).

Durante los años 1933 y 1935 el economista polaco Michal Kalecki (1899-1970), de
formación marxista, publicó diversos artículos en polaco y en francés en los que
desarrolló el principio de la demanda efectiva y formalizó científicamente la propuesta
de remediar el desempleo de los países industrializados por medio del gasto público,
anticipándose a la publicación de esas mismas ideas por Keynes en 1936 en inglés.
A pesar de haber sido también profesor en Cambridge (1937) y de dirigir una sección
del Departamento de Economía de la ONU entre 1945 y 1954, Michal Kalecki ['Mijau
Kaletski'] no vio reconocida su aportación como pionera. En la historia del pensamiento
económico, la formulación del principio de la demanda efectiva y sus implicaciones
sobre la crisis de la doctrina clásica clásica se denomina "revolución keynesiana".
La falta de reconocimiento de sus méritos a Kalecki puede encontrar una primera
explicación en los idiomas utilizados para exponer sus ideas. Para Joan Robinson,
discípula directa de Kalecki, cabe otra interpretación alternativa o complementaria:

Joan Robinson, Introducción en el libro de Michal Kalecki, Ensayos sobre las

economías en vías de desarrollo. Ed. Crítica, 1980:
"Kalecki subraya, mucho más que Keynes, el elemento político de todo desarrollo
económico y sitúa en el núcleo del análisis el problema clásico, que Keynes tendía a
soslayar, de la división de la riqueza entre las diferentes clases de la comunidad [...].
En este tipo de modelo pueden introducirse todo tipo de reservas y complicaciones,
pero en forma sencilla muestra la relación esencial entre el principio de la demanda
efectiva y la distribución de la renta. Quizá por esta razón, la versión de Kalecki quedó
ahogada en una conspiración de silencio en Estados Unidos, aceptándose la de Keynes
que, algo mutilada, fue incorporada a la enseñanza actual. Ambas teorías ponían un
espejo ante el capitalismo moderno, pero el espejo de Keynes estaba algo empañado
mientras que el de Kalecki era demasiado claro como para resultar cómodo [...].
Kalecki esboza en unas cuantas páginas los principios de la política «keynesiana» del
empleo. En condiciones de libre empresa, una economía industrial se debilita
normalmente, las plantas funcionan por debajo de su capacidad y existe subempleo de
la fuerza de trabajo. Esto puede remediarse mediante el gasto público. Pero este gasto
no ha de conducir necesariamente a un déficit presupuestario. En principio, podría
cubrirse mediante el gravamen de los beneficios que genera. Tampoco es necesario
que se dedique a las llamadas «obras públicas». En principio podría utilizarse para la
eliminación de la pobreza. Sin embargo, ni los impuestos sobre los beneficios ni el
gasto en beneficencia están de acuerdo con los intereses y la ideología de los líderes
de la industria. El principal vehículo para la política de empleo en los Estados Unidos (y,
por tanto, en el mundo capitalista en su conjunto) ha sido el gasto en armamento [...].
Mientras tanto, la plaga se ha extendido al Tercer Mundo; hoy en día, la mayor parte
del llamado «desarrollo» se basa en la llamada «defensa», que incrementa la pobreza
en lugar de aliviarla".

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 22 de 29

1.2.7. La Hacienda keynesiana.

Se denomina Hacienda keynesiana al pensamiento de los economistas

keynesianos acerca de la actividad económica del Estado.

En contraposición a la doctrina clásica, los principios económicos de la Hacienda

keynesiana son, en síntesis, los siguientes:

1. El principio del Estado funcional. La doctrina keynesiana cuestiona el dogma

clásico de la gestión pública mínima y considera que, además de establecer el
marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada —como
habían defendido los economistas clásicos y neoclásicos anteriormente—, el
Estado debe participar activamente en el sistema económico asumiendo como
propias tres funciones: la corrección de las ineficiencias en el comportamiento de
los agentes privados (función de asignación eficiente de los recursos), la
reparación de los desequilibrios en el funcionamiento de los mercados (función
de estabilización de la actividad económica) y la compensación de las
desigualdades sociales (función de redistribución de la renta y la riqueza).

Este planteamiento de un Estado funcional —frente a un Estado de gestión

mínima— propició, tras la Segunda Guerra Mundial, la formalización del llamado
pacto social keynesiano y el desarrollo del moderno Estado del bienestar
(Welfare State), que es una concepción del Estado en la cual la sociedad asume
colectivamente la responsabilidad del bienestar socio-económico de todos sus
miembros de manera que, a través de los poderes públicos, se asegura a toda la
población el acceso a ciertos bienes y servicios considerados esenciales:

 La cobertura de riesgos por fallecimiento, vejez, maternidad, accidentes,

enfermedad, desempleo, discapacidad, exclusión social y otras situaciones
de necesidad (mediante pensiones de jubilación, viudedad, orfandad,
enfermedad y accidentes laborales; prestaciones por desempleo y por
maternidad; ayudas a personas con discapacidad; y rentas de integración
ante estados de pobreza y exclusión social).
 La garantía del acceso a ciertos niveles mínimos de bienes y servicios
considerados preferentes (como la educación, la salud y la vivienda).
 El establecimiento de normas de protección de los trabajadores en las
relaciones laborales.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 23 de 29

  La promoción de la igualdad de derechos económicos de la ciudadanía
con independencia de su edad, su sexo, su orientación sexual y su etnia
(políticas de protección de la infancia y de la tercera edad, de promoción
de la juventud, de la mujer y de la igualdad de oportunidades).
 La asunción de la consecución del pleno empleo como uno de los
objetivos estratégicos del Sector público (implementación de políticas
activas de creación y mantenimiento del empleo).

Estos derechos económicos y sociales se incluyeron en la Declaración Universal

de los Derechos Humanos de 1948, formando parte de lo que luego se ha
denominado Derechos humanos de segunda generación (Karel Vasak, 1977).

Aunque el nacimiento del Estado del bienestar suele datarse en torno al final de la
Segunda Guerra Mundial (1945), lo cierto es que cuenta con numerosos antecedentes
históricos, como las leyes de pobres inglesas y galesas (Poor laws) vigentes desde el
siglo XIV, la Constitución española de 19 de marzo de 1812 (La Pepa) —cuyo artículo
13 establecía que "El objeto del Gobierno es la felicidad de la Nación, puesto que el fin
de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los individuos que la
componen"—, o la Ley alemana que en 1883 creó la Seguridad Social.
Por otra parte, el Estado del bienestar es una construcción social e histórica que ha sido
objeto de desarrollos muy dispares en los distintos países, por lo que pueden
encontrarse muchos modelos diferentes en los sistemas comparados, con distintos
grados de participación pública en cuanto a la regulación de sus componentes, al gasto
público dedicado a los mismos y a los mecanismos de control de su eficacia y su
eficiencia.

2. El principio de equilibrio presupuestario a medio y largo plazo. Según este

principio, la deuda pública emitida durante los años de depresión económica
debe ser amortizada durante los años de auge —aprovechando el previsible
superávit presupuestario derivado de la bonanza económica—, de manera que
el Sector público debe mantener sus cuentas saneadas a medio y largo plazo.

Este principio keynesiano se opone al principio de equilibrio económico

presupuestario anual —uno de los cinco principios económicos presupuestarios
de la Hacienda clásica—, según el cual el gasto público debe financiarse
normalmente cada año con ingresos ordinarios (es decir, tributos) y no
emitiendo deuda pública, pues este último es un recurso extraordinario al que
sólo debe acudirse excepcionalmente y siempre que se cumpla también con el
principio clásico de autoliquidación de la deuda pública.

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 24 de 29

Frente a los clásicos, el pensamiento keynesiano considera la deuda pública
como un ingreso extraordinario pero no excepcional que se fundamenta en la
necesidad de implicar a las generaciones futuras en la cofinanciación de las
inversiones públicas realizadas en el presente —de las cuales se supone que se
van a beneficiar— y en la conveniencia de movilizar el ahorro privado ocioso
hacia el Sector público para que éste pueda financiar las políticas anticíclicas y
cumpla con su función de corregir los fallos del mercado.

3. El principio de política económica. Según este principio, el Sector público

debe desarrollar una actividad anticíclica o compensatoria para corregir las
deficiencias, desequilibrios y desigualdades derivadas del funcionamiento
normal o anormal de los mercados —especialmente para estimular la demanda
de mercancías y la creación de empresas y empleos durante las fases de
depresión económica, en las que el Sector privado es incapaz de corregir por sí
mismo los desequilibrios relacionados con la falta de demanda efectiva—
mediante operaciones de política monetaria (actuar sobre la cantidad de dinero
en circulación), política presupuestaria (realizar ingresos y gastos públicos),
política reguladora (dictar normas estableciendo derechos y obligaciones en
materia económica) y política de empresa pública.

Este principio keynesiano se opone al principio clásico de neutralidad impositiva,

según el cual los impuestos no deben frenar el crecimiento económico y deben
establecerse sin discriminar entre agentes de condiciones similares ya que eso
altera la libre competencia en los mercados. Frente al criterio clásico, la doctrina
keynesiana plantea, por ejemplo, la utilización de las exenciones fiscales (además
de las inversiones públicas y las subvenciones financieras) como incentivos para
propiciar y dirigir el crecimiento y el desarrollo económico y social.

4. El principio de progresividad impositiva. Según este principio, la equidad en la

imposición se corresponde con el criterio de que cuanta mayor es la capacidad
económica de una persona, mayor debe ser el tipo de gravamen en los
impuestos directos. Y en la medida en que los impuestos indirectos no son
progresivos, la financiación pública ordinaria debe realizarse preferentemente
mediante impuestos directos. Este principio concreta y profundiza de manera
ostensible el dogma clásico de la equidad tributaria.

Se denominan impuestos directos los que gravan la renta en el momento en que es

percibida o apropiada; entre otros, son impuestos directos los que gravan la renta de
las personas físicas, la renta de las personas jurídicas, la propiedad de un patrimonio,

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 1. Página 25 de 29

 las transmisiones gratuitas de patrimonio (aceptación de herencias y donaciones), el
empleo (cotizaciones a la Seguridad Social) y la ciudadanía (capitación).
Se denominan impuestos indirectos los que gravan la renta en el momento en que es
gastada; entre otros, son impuestos indirectos los que gravan el valor añadido, la
producción o el consumo específico de un bien o servicio, la importación, exportación
y tránsito de mercancías (aranceles aduaneros) y las transmisiones onerosas de
patrimonio.

1.2.8. La crisis de la Hacienda keynesiana.

A lo largo del siglo XX la interpretación keynesiana del funcionamiento de la

actividad económica —y su propuesta de una Hacienda funcional anticíclica o
compensatoria de las deficiencias, desequilibrios y desigualdades económicas—
se mantuvo como referencia básica del pensamiento hacendístico ortodoxo y
como doctrina inspiradora de las políticas económicas en la mayoría de los países
desarrollados, si bien con desarrollos teóricos y experiencias prácticas muy
distintas en los sistemas comparados y con muchas resistencias doctrinales desde
las escuelas de pensamiento neoliberal.

Emile Van Lennep, en OCDE, El Estado protector en crisis, Ed. OCDE, 1981.
Discurso de apertura:
"Cuando se escriba la historia de la segunda mitad del siglo XX, no habrá duda de que
la realización del pleno empleo y la aparición del Estado protector durante los años 50
y 60 aparecerán como la señal de una fecunda alianza entre política económica y
política social en los países industrializados con economía de mercado de tipo
intervencionista. En los años 70, con la ralentización del crecimiento económico, estos
dos grandes objetivos de los países de la OCDE han parecido estar en conflicto. Pero,
en los años 80, [...] es evidente que los progresos sociales que pueden realmente
alcanzarse están limitados por los medios económicos de que se dispone. [...] El Estado
protector tiene por función primordial asegurar a todos los ciudadanos una protección
mínima contra los riesgos sociales. El problema es determinar a qué nivel se sitúa este
mínimo".

Sin embargo, en la actualidad, el pacto social implícito en la Hacienda keynesiana

se encuentra quebrado y estamos en una situación de crisis y ante una etapa de
transición con destino incierto.

Más allá de los hechos acaecidos en 2007 que desencadenaron la presente crisis
financiera global (el fraude de los créditos subprime —hipotecas basura— en el
sector inmobiliario de Estados Unidos), varios factores han confluido en la actual

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crisis de la Hacienda keynesiana que comenzó en los años ochenta del siglo XX.
Entre ellos, cabe mencionar los siguientes:

 El fuerte crecimiento del tamaño del Sector público experimentado desde

la Segunda Guerra Mundial en los países desarrollados, que no se ha
acompañado generalmente de un esfuerzo correlativo en cuanto al
desarrollo de mecanismos para procurar eficacia y eficiencia en la gestión
de los recursos públicos y para evitar la corrupción.
 El extraordinario crecimiento de la deuda pública acumulada en la mayoría
de los países que han aplicado políticas keynesianas (la práctica totalidad
de los países desarrollados ha experimentado un crecimiento permanente
de su deuda pública y ha consolidado altos índices de endeudamiento
acumulado) y las dificultades que el "ciclo político" ha supuesto para su
debida amortización en los periodos de auge, lo que ha significado el
incumplimiento del principio de equilibrio presupuestario a medio y largo
plazo (es decir, generalmente los representantes políticos no han
aprovechado los superávit de los años de bonanza para amortizar la
deuda pública emitida durante los años de depresión, sino que han
aprovechado el exceso de ingresos públicos para aumentar el gasto y así
tratar de asegurarse la reelección). Las subsiguientes crisis nacionales de
financiación pública están conduciendo en nuestros días a facilitar la
recuperación del principio clásico de equilibrio económico
presupuestario anual (denominado ahora "estabilidad presupuestaria").
 La progresiva supremacía y autonomía de los poderes ejecutivos frente a
los legislativos y judiciales acaecida generalmente en los Estados
democráticos, que solamente en los últimos años parece que comienza a
ser contrarrestada con la democratización de los medios de comunicación
gracias a la extensión del uso de las nuevas tecnologías y las redes sociales
en internet.
 La asunción del desarrollo sostenible como derecho humano de tercera
generación ("derecho de las generaciones presentes y futuras a un medio
ambiente sano"), lo que representa simultáneamente nuevas posibilidades
de creación de actividades económicas relacionadas con la protección del
medio ambiente y el uso racional de los recursos, pero también la
necesidad de reconvertir muchos procesos industriales contaminantes o
depredadores que dan empleo directo o indirecto a muchas personas.
 La expansión del fenómeno de la Globalización, sin que existan todavía
instituciones supranacionales con capacidad para contrarrestar
debidamente sus efectos indeseables.

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  La tremenda explosión económica experimentada en la última década en
China y otros países emergentes (Brasil, Rusia, India, Sudáfrica, Corea del
Sur, México, Indonesia, Nigeria), lo que representa cambios importantes
en la dinámica económica mundial debido a las grandes diferencias que
existen en el reconocimiento de derechos políticos, económicos y sociales
(lo que conlleva prácticas de "dumping social" en perjuicio de los países
más desarrollados y presiona para la reducción de los contenidos del
Estado del bienestar).

Aunque en temas sociales todas las simplificaciones son peligrosas, los

posicionamientos doctrinales más destacados en la actualidad —respecto a la
crisis de la Hacienda keynesiana y la necesaria formulación de un nuevo
paradigma hacendístico— oscilan entre los siguientes:

 El pensamiento neoliberal, que aboga por el regreso a muchos de los

criterios hacendísticos clásicos, especialmente en cuanto se refiere a
recuperar el principio de equilibrio económico presupuestario anual
(denominado ahora "estabilidad presupuestaria") y a limitar el tamaño y
los ámbitos de la actividad económica pública (reducir el intervencionismo
de las regulaciones, especialmente las laborales; fijar límites
constitucionales al endeudamiento público; reducir los niveles
considerados mínimos de las prestaciones del Estado del bienestar;
suprimir componentes considerados no esenciales del Estado del
bienestar; privatizar la gestión de los servicios públicos...).
 El planteamiento neokeynesiano, que busca las soluciones en la mejora de
la gestión pública (por ejemplo, aplicando efectivamente el criterio de
progresividad impositiva, evitando la economía sumergida y el fraude en
los ingresos públicos, procurando austeridad en los gastos públicos y
fortaleciendo los instrumentos democráticos de control), el aumento de la
transparencia administrativa (como antídoto de la corrupción), la
extensión de la participación ciudadana (en la toma, ejecución y control de
las decisiones públicas), el fomento de la responsabilidad empresarial y la
solidaridad social o el establecimiento de correctivos a la globalización
financiera (por ejemplo, la desaparición de los paraísos fiscales y la
introducción de un impuesto sobre las transacciones financieras
internacionales).

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Joseph Stiglitz, La Economía del Sector Público. Ed. Bosch, 1997. Cap. 1:
"En las economías mixtas, como las occidentales, la actividad económica es llevada a
cabo tanto por la empresa privada como por el Estado. Desde los tiempos de Adam
Smith, la teoría económica ha puesto el énfasis en los mercados privados como
proveedores eficientes de bienes. Sin embargo, los economistas y otros pensadores se
han dado cuenta de las importantes limitaciones de la capacidad del sector privado
para satisfacer ciertas necesidades sociales básicas. El intento de corregir estos fallos ha
aumentado el papel del Estado en la economía de mercado. Sin embargo, el Estado no
es necesariamente la solución para resolver los fallos del sector privado".

Ritt Bjerregaard, en OCDE, El Estado protector en crisis, Ed. OCDE, 1981:

"Desde un punto de vista político, el sistema de servicios sociales tiene por finalidad
resolver si es posible, o al menos ocultar o disimular, los contrastes y las tensiones que
aparecen en la sociedad. [...] Si la política social se describe a veces como socialista, es
únicamente en razón de una etimología popular que se funda en una mala
interpretación del segundo término de la expresión. La política social es,
históricamente, lo opuesto al socialismo: aparece como un medio de combatir el
socialismo atenuando determinados excesos, los más manifiestos, del capitalismo y
suprimiendo, por tanto, las bases sobre las que se fundamentan los social-demócratas
para movilizar a las masas.
[...] Es esencial tomar conciencia del hecho de que, en los países capitalistas, las
políticas sociales y los sistemas de protección social constituyen el medio más
aceptable de asegurar la paz y el orden social. La política social no es únicamente el
medio más deseable de permitir que se continúe asegurando el buen funcionamiento
de una sociedad altamente desarrollada, sino que es también menos costosa que la
otra posibilidad a contemplar, cual es el recurso a medios represivos, que implicaría
aumentar los efectivos de policía, el número de cárceles y reforzar las medidas
tendentes a asegurar el respeto de la ley y el mantenimiento del orden público".

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