U NIVERSIDAD N ACIONAL A UTONOMA DE

M EXICO
I NSTITUTO DE I NGENIERIA

DESASTRES Y PROTECCION CIVIL

FUNDAMENTOS DE
INVESTIGACION INTERDISCIPLINARIA

DR. OVSEI GELMAN MURAVCHIK

UNIVERSIDAD NACIONA AUTÓNOMA DE MÉXICO

1996
 Como un “refugiado profesional”, que por milagro sobrevivió a la II
Guerra Mundial y, además, tuve la mejor de las suertes de escapar de la
Ex - gracias a Dios - Unión Soviética; he tenido la oportunidad de
dedicar mis esfuerzos en México, para realizar estudios sobre el
fe nómeno de desastre y buscar los caminos de su prevención y atención.
Este libro que integra una buena parte de los resultados obtenidos, en el
transcurso de casi veinte años, se dedica a la memoria de las
innumerables víctimas de los desastres, en espera q ue con este granito de
arena se contribuya a reducir el dolor provocado por las pérdidas del
hogar y de los seres queridos, cuando en un instante se cambia
irreversiblemente el curso normal de toda la vida.

Este documento está elaborado durante el desarrollo del Proyecto “ Soporte científico-técnico al Sistema Nacional de

Protección Civil” (# 5124), en el Marco del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e

Innovación Tecnológica de la DGAPA, UNAM (IN 504395 II).

® 1996 Derechos de autor reservados

 INDICE

INDICE DE FIGURAS iv
INDICE DE TABLAS vi

INTRODUCCION 1

PARTE 1. CONCEPTOS BASICOS 4

1. PROBLEMATICA DE DESASTRES 4

1.1. CAUSAS DEL CRECIMIENTO DE DESASTRE 4

1.1.1. Diversificación de tipos de peligro 5

1.1.2. Crecimiento de población 5
1.1.3. Deficiencias del control de desastres 6

1.2. PROBLEMAS APREMIANTES 7

1.2.1. Estrategias del control de desastres 7

1.2.2. Limitaciones de los enfoques tradicionales 9

2. MARCO CONCEPTUAL 11

2.1. LA INVESTIGACION INTERDISCIPLINARIA DE DESASTRES 11

2.2. BASES COGNOSCITIVAS DEL MARCO CONCEPTUAL 14

2.2.1. El enfoque sistémico 14

2.2.2. El paradigma cibernético 16

2.3. CONCEPTUALIZACION DEL FENOMENO DE DESASTRE 22

2.3.1. El paradigma inicial 22

2.3.2. El paradigma fundamental 24

3. SISTEMA PERTURBADOR 27

3.1. DETERMINACION DE LAS CALAMIDADES 27

3.1.1 Identificación de las calamidades 27

3.1.2 Características de las calamidades 31
3.1.3 Impactos de las calamidades 33

i
 3.2. MECANISMOS DE PRODUCCION DE CALAMIDADES 35

3.2.1. Estructura del mecanismo interno 35

3.2.2. Interrelaciones entre calamidades 36

3.3. CLASIFICACION DE LAS CALAMIDADES 37

3.3.1. Clasificación por origen 38

3.3.2. Clasificación por ámbitos de desarrollo y traslado 39
3.3.3. Clasificación por retroalimentación 41
3.3.4. Clasificación por procedencia 41

3.4. ESTRATEGIAS DEL CONTROL DE CALAMIDADES 42

3.4.1. Intervención en mecanismos internos 42

3.4.2. Intervención en los encadenamientos 44

4. SISTEMA AFECTABLE 47

4.1. CONCEPTO DE DESASTRE 47

4.2. SISTEMAS DE SUBSISTENCIA 48

4.3. ESTRUCTURA INTERNA DE SISTEMAS DE SUBSISTENCIA 50

4.3.1. Sistemas de flujo 51

4.3.2. Sistema ecológico 53

4.4. RELACIONES ENTRE SISTEMAS DE SUBSISTENCIA 54

4.4.1. Interrelación por dependencia 54

4.4.2. Interrelación por efectos negativos 55
4.4.3. Interrelación por peligrosidad 56
4.4.4. Combinación de interrelaciones 57

4.5. ESTUDIO DE RIESGO 58

4.5.1. Tipos de daño 58

4.5.2. Evaluación de riesgo 59
4.5.3. Conceptos de vulnerabilidad y confiabilidad 62

5. SISTEMA REGULADOR 67

5.1. CARACTERISTICAS GENERALES 67

5.1.1. Objetivos y principales funciones 67

ii
 5.1.2. Estados de gestión 69
5.1.3. Grado y nivel de emergencia 70

5.2. LINEAMIENTOS DE ORGANIZACION Y PLANEACION ANTE DESASTRES 72

5.2.1. Estructura general del sistema de gestión 72

5.2.2. Elementos para el desarrollo de programas 74

PARTE 2. LA PROTECCION CIVIL 77

6. SURGIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL 79

6.1. ANTECEDENTES HISTORICOS 79

6.2. ETAPA DE CONCEPTUALIZACION Y PLANEACION 82

6.3. INSTRUMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL 85

7. SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL 89

7.1. OBJETIVOS 89

7.2. ORGANIZACION 91

7.3. PROGRAMAS 98

7.4. FUNCIONAMIENTO 102

7.5. LEGISLACION 105

REFERENCIAS 109

BIBLIOGRAFIA 113

1. DOCUMENTOS E INFORMES TECNICOS DE CIRCULACION RESTRINGIDA 114

2. PUBLICACIONES 127

3. CATALOGO DE TESIS 133

iii
 INDICE DE FIGURAS

2.2.1-1 PROCESO DE COMPOSICION 15

2.2.1-2 PROCESO DE DESCOMPOSICION 15

2.2.1-3 EJEMPLO DE DESCOMPOSICION FUNCIONAL DE UN SISTEMA 15

2.2.1-4 CONCEPTUALIZACION COMPLETA DE UN SISTEMA 16

2.2.2-1 VISUALIZACION DEL SISTEMA BAJO EL PARADIGMA CIBERNETICO 16

2.2.2-2 MODALIDADES DE GESTION 17

2.2.2-3 ESTRUCTURA DEL PROCESO DE PLANEACION 17

2.2.2-4 ESTRUCTURA DEL DIAGNOSTICO 18

2.2.2-5 ESTRUCTURA DE LA PRESCRIPCION 18

2.2.2-6 ESTRUCTURA DE LA INSTRUMENTACION 19

2.2.2-7 ESTRUCTURA DEL CONTROL 19

2.2.2-8 ESTRUCTURA DETALLADA DEL PROCESO DE PLANEACION 21

2.2.2-9 REPRESENTACION FUNCIONAL DEL SISTEMA DE GESTION 21

2.2.2-10 TRES CLASES DE PROBLEMAS 22

2.3.1-1 INTERRELACIONES ENTRE LOS SISTEMAS PERTURBADOR Y AFECTABLE 23

2.3.1-2 EL PARADIGMA FUNDAMENTAL DE DESASTRES 23

2.3.2-1 OBJETIVOS DE CONTROL DE DESASTRES 24

3.1.3-1 GENERACION DE IMPACTOS 33

3.2.1-1 PROCESO DE PRODUCCION DE CALAMIDADES 35

3.2.2-1 EJEMPLO DE ENCADENAMIENTO CORTO 36

3.2.2-2 EJEMPLO DE ENCADENAMIENTO LARGO 37

3.2.2-3 EJEMPLO DE ENCADENAMIENTO INTEGRADO 37

iv
3.3.2-1 CLASIFICACION DE LAS CALAMIDADES, SEGUN
SU AMBITO DE DESARROLLO Y TRASLADO 43

4.1-1 TRANSICIONES ENTRE LAS AREAS DE ESTADOS DEL SISTEMA AFECTABLE 48

4.2-1 NECESIDADES Y SATISFACTORES DEL HOMBRE 49

4.3-1 FRAGMENTO DE LA ESTRUCTURA INTERNA DEL SISTEMA CUTZAMALA 51

4.4.4-1 INTERRELACIONES ENTRE SISTEMAS 57

4.4.4-2 EJEMPLO DE INTERRELACIONES ENTRE DOS SISTEMAS 57

4.5.3-1 DEFINICION DEL RIESGO A PARTIR DE VULNERABILIDAD 63

4.5.3-2 CURVA TIPICA DE VULNERABILIDAD 63

4.5.3-3 CURVA IDEALIZADA DE VULNERABILIDAD 63

4.5.3-4 EJEMPLO DE EVALUACION DE VULNERABILIDAD 64

5.2-1 TIPOS DE ORGANISMOS DE PROTECCION CIVIL 73

7.2-1 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA 91

7.2-2 COORDINACION EJECUTIVA DE PROTECCION CIVIL A NIVEL NACIONAL 94

7.2-3 ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL 95

7.3-1 PROGRAMAS DE PROTECCION CIVIL 102

7.4-1 MODALIDADES DE COORDINACION 104

v
 INDICE DE TABLAS

3.1.3-1 EJEMPLO DE LOS IMPACTOS DE ALGUNOS FENOMENOS DESTRUCTIVOS 34

4.1-1 TRANSICIONES DE ESTADOS 48

4.2-1 CLASIFICACION DE LOS SISTEMAS DE SUBSISTENCIA 49

4.3.1-1 SUBSISTEMAS DE ALGUNOS SISTEMAS DE FLUJO 52

4.3.1-2 ESTRUCTURA DEL CUTZAMALA COMO UN SISTEMA DE FLUJO CONTINUO 52

4.5.1-1 TIPOLOGIA DE DAÑOS 65

5.1.2-1 RELACION ENTRE LOS ESTADOS DE CONDUCCION

Y LOS DEL SISTEMA AFECTABLE 70

5.1.2-2 RELACION ENTRE ACTIVIDADES ESPECIFICAS Y TRANSICIONES 70

5.1.3-1 GRADOS DE EMERGENCIA, SEGUN SU NIVEL Y

PERSONAL/ORGANISMO INVOLUCRADO 72

6.3-1 INSTRUMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL 87

7.4-1 ESTADO DE CONDUCCION EN RELACION CON LA SITUACION DE EMERGENCIA 103

vi
INTRODUCCION

E
l desarrollo de protección civil en México surgió como una respuesta social y, por ende,
gubernamental a la tendencia de crecimiento de los desastres, tanto en su gravedad como
en su extensión, que se manifestó en los años ochentas, a través de una serie de trágicos
acontecimientos como fueron la erupción del volcán Chichonal (1982), la explosión de la
gasera en San Juan Ixhuatepec (1984) y los sismos de septiembre de 1985 en la Ciudad de México,
por mencionar algunos de los más importantes.

Debido a que este crecimiento ha tenido un carácter sostenido, tanto por el permanente proceso del
aumento de la población y de su concentración en las grandes urbes, con muy complejos y, a la
vez, altamente vulnerables servicios, como por el surgimiento de los nuevos fenómenos
destructivos de origen tecnológico y socio - organizativo; para afrontar los desastres, ya no fueron
suficientes las medidas tradicionales de carácter aislado y fragmentario, sino fue indispensable
buscar las soluciones más profundas e integrales, que contemplan la planeación y la coordinación
de diversas actividades de carácter interdisciplinario e interinstitucional.

El establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), como una respuesta
oficial a esta problemática, ha permitido contar, desde 1986 y por primera vez en la historia de
México, con un marco legal, institucional y operativo para afrontar en forma integral esta
problemática. A diferencia de las medidas tradicionales, orientadas principalmente al auxilio, el
SINAPROC ha buscado proporcionar la seguridad a la población y a sus bienes, así como al
patrimonio nacional y al medio ambiente, a través de dos estrategias complementarias: la
prevención de desastres, contemplada como reducción de riesgos, y los preparativos,
considerados como medio fundamental para asegurar una oportuna y eficiente atención de las
situaciones de emergencia.

Naturalmente, tanto el establecimiento y desarrollo del SINAPROC, como su operación en torno a

estas estrategias, ha tenido que basarse en los avances científicos y en tecnologías modernas, así
como contar con una alta capacitación del personal y con un proceso permanente de la
conscientización, educación y entrenamiento de la población.

En consecuencia, ha ido surgiendo una demanda creciente, por parte del SINAPROC, de la
capacitación de su personal que, de una u otra forma, ha implicado la necesidad de desarrollar
lineamientos, modalidades y programas para la preparación de cuadros en materia de protección
civil, esto es, para facilitar la formación, capacitación y, en su caso, actualización de
profesionales, que tienen el interés y responsabilidad de trabajar en el campo de protección civil,
habilitándolos con conocimientos, metodologías y técnicas sobre la evaluación y reducción de
riesgos, así como sobre la organización y planeación de la prevención y atención de emergencias.

Con el presente libro se busca llenar un vacío en el soporte didáctico a los procesos educativos y,
en particular, fundamentarlos con la información básica sobre las causas e historia del surgimiento
del Sistema Nacional de Protección Civil, su marco conceptual y bases metodológicas. Por ello se
aprovecharon los resultados obtenidos en el área de la Investigación Interdisciplinaria de

1
Desastres, desarrollada en el Instituto de Ingeniería, UNAM, durante los últimos 20 años, de los
cuales la mitad corresponde al período anterior y la otra al posterior al establecimiento del
SINAPROC.

Para elaborar el libro, se han usado las publicaciones e informes de proyectos de investigación,
así como el material de los cursos, conferencias y pláticas, entre los que se destacan: El curso
básico: Prevención y atención de desastres en el marco de Protección Civil, en 1990, y El Curso
Básico de Protección Civil, en 1993 y 1995, así como las extensas exposiciones en los Módulos
1, 3 y 4 de El Diplomado en Dirección de Programas de Protección Civil, organizado por la
UNAM y el CENAPRED a partir del verano de 1995. Asimismo, el borrador de este libro ha
constituido una parte del material didáctico entregado a los alumnos del 2º Diplomado en
Dirección de Programas de Protección Civil, que se inició el 12 de abril de 1996, así como del
Curso Básico de Protección Civil, impartido a través de ocho teleconferencias desde 28 de
febrero hasta 24 de abril de 1996.

Será justo, aprovechar esta oportunidad para expresar un profundo reconocimiento y

agradecimiento a las diversas generaciones de alumnos que, a través de preguntas, discusiones y
sugerencias, han contribuido al permanente proceso del mejoramiento de los cursos. Aún más,
algunos de ellos, como se observa en la lista de Bibliografía, se convirtieron en colaboradores en
esta importante y difícil tarea∗.

Por otro lado, a pesar de la imperiosa necesidad de contar con este libro -que se ha ido revelando
en el transcurso de los últimos años-, las mejores aspiraciones de elaborarlo pudieron quedarse
solamente en buenos deseos, si no hubiera una inquietud, exigencia y, a la vez, apoyo por parte de
los diversos organismos, entre los cuales se destacan la Dirección General de Protección Civil y
el Centro Nacional de Prevención de Desastres de la Secretaría de Gobernación, y la
Subsecretaria de Planeación e Integración de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, así como la División de Educación Continua de la Facultad de Ingeniería de la
UNAM. Así mismo, es importante subrayar que la elaboración del presente libro constituye uno de
los objetivos medulares del proyecto "Soporte científico - técnico al SINAPROC", que se está
realizando en el Instituto de Ingeniería, UNAM [G.P.111]∗∗, por el Grupo de Investigación
Interdisciplinaria de Desastres, de acuerdo con el Programa de Apoyo a Proyectos de
Investigación e Innovación Tecnológica de la DGAPA.

El libro, que se presenta a continuación, busca atender los siguientes objetivos básicos:

• Conscientizar sobre la importancia de contar con las bases conceptuales y metodológicas para
aprovechar los conocimientos y experiencias, tanto de índole científico - técnico y
administrativo, como socio - económico y político para afrontar la problemática de desastres.

∗ Se destaca la participación y contribución de los miembros del Grupo de Investigación Interdisciplinaria de

Desastres, en particular del Ing. Santiago Macias, Dr. Alejandro Terán, M. en L. Gerardo Sierra, M. en I.
José Ignacio García, M. en I. Edgardo García, Ing. Alberto Rodríguez, Sr. Edgar Barrientos, Sr. Heriberto
Esquivel, Ing. Hugo Piedras y Sr. Alvaro Saldaña, así mismo se agradece el apoyo en la edición de este
libro a los becarios: Srita. Verónica Castro, Ing. Octavio Higuera e Ing. Elmer Murrieta y a la secretaria,
Srita. Beatriz Ledesma (los nombres están en en el orden cronológico de su integración).
∗∗ Las notas que emplean una letra G se encuentran en el Bibliografía, donde se da la información sobre las
publicaciones del área de Investigación Interdisciplinaria de Desastres; mientras que las anotaciones con el
número secuencial se presentan en el capítulo Referencias.
2
• Proporcionar un Marco Conceptual y Base Metodológica con el fin de:

♦ Exponer y explicar la terminología empleada en el SINAPROC, asegurando, así, su empleo

consciente y uniforme, por los funcionarios, profesionistas, técnicos y voluntarios que, con
antecedentes y experiencias heterogéneas, se dedican a Protección Civil.

♦ Instrumentar la capacidad de identificar, plantear y priorizar los problemas que presentan los
desastres, así como de organizar, planificar e implantar las soluciones a éstos, a través de un
esfuerzo coordinado, interdisciplinario e interinstitucional.

• Proveer un fundamento para un profundo entendimiento de las causas del surgimiento y de los
antecedentes de la Protección Civil, así como de la organización, funcionamiento, operación y
desarrollo del Sistema Nacional de Protección Civil, en particular:

♦ Enseñar los sistemas involucrados en la producción de desastre y de su control, destacando

la importancia de las diversas interrelaciones entre ellos, así como de la estructura y el
funcionamiento de éstos;

♦ Exponer las bases metodológicas para la evaluación y reducción de riesgos, así como la
elaboración de preparativos para auxilio, a través de la planeación, ejecución y
actualización de los Programas de Protección Civil;

♦ Propiciar los conocimientos, capacidad y habilidad para velar por, y cumplir con, la
normatividad de Protección Civil, así como para promover una actitud creativa en la
elaboración, revisión y mejoramiento de ésta.

Para lograr estos objetivos y dar el sustento didáctico al Curso Básico de Protección Civil, el
libro está integrado de dos partes: la primera expone el marco conceptual y las bases
metodológicas de la Investigación Interdisciplinaria de Desastres, así como presenta algunos
tópicos de la Teoría e Ingeniería de Desastres cubriendo; mientras que la segunda, se dedica
explícitamente al Sistema Nacional de Protección Civil, tanto describiendo sus antecedentes y su
surgimiento, como exponiendo sus conceptos principales.

3
PARTE 1. CONCEPTOS BASICOS

C
on el fin de facilitar el conocimiento del Sistema Nacional de Protección Civil, su
organización y funcionamiento, la primera parte se dedica, exclusivamente, a introducir,
justificar y explicar los conceptos principales necesarios para entender el fenómeno de
desastre y las posibilidades de su control.

El análisis detallado de la problemática de desastres, que se realiza a continuación (Capítulo 1),

muestra su compleja naturaleza y destaca la necesidad de contar con medios cognoscitivos
especiales para identificar y resolver los problemas apremiantes. El marco conceptual, elaborado
para este fin, se expone en el siguiente capítulo; mientras que los tres sistemas involucrados en el
proceso de control de desastres que surgen de este marco: el perturbador, el afectable y el
regulador, se describen en los capítulos consecuentes.

1. PROBLEMATICA DE DESASTRES

L
a problemática de desastres no es reciente ni privativa de esta época. Desde el inicio de
la humanidad, el hombre ha tenido que afrontar los riesgos que surgen de la necesidad de
obtener los recursos indispensables para su subsistencia: por ejemplo, ha tenido que
labrar tierras fértiles, ubicadas frecuentemente cerca de grandes ríos, en áreas
inundables; habitar en áreas sísmicas o sobre los costados de los volcanes, expuesto a las
erupciones; vivir en zonas propensas a fenómenos destructivos de origen humano, tales como
contaminación, derrames de sustancias peligrosas, incendios y explosiones. El hombre ha tenido
siempre la necesidad de maximizar la disponibilidad de recursos indispensables para su
subsistencia y de minimizar los riesgos que enfrenta para conseguirlos.

Desde la antigüedad, ya sea a través de plegarias, o por medio de la construcción de estructuras

robustas en áreas sísmicas o de presas y diques en cuencas de ríos que provocan inundaciones, el
hombre ha tratado de prevenir los desastres. Asimismo, ha realizado preparativos para resolver
las situaciones de emergencia, cuando, por ejemplo, construyó el Arca para salvarse del Diluvio.

En el transcurso de los siglos la situación ha venido mejorando gracias al desarrollo científico y

tecnológico, que se ha dedicado, desde sus inicios, a prevenir y combatir los diversos peligros a
los cuales estaba y está, todavía, expuesta la humanidad. Tal es el caso de la Ingeniería Civil que
ha ayudado a levantar presas y excavar canales para evitar inundaciones o sequías, según sea el
caso, o construir viviendas más seguras ante movimientos telúricos [G.P.57]∗. De igual forma, los
avances de la medicina y de los servicios de salud han permitido erradicar las epidemias y
envenenamientos masivos.

Sin embargo, en las últimas décadas se ha observado una tendencia permanente y amenazante del
crecimiento de desastres, tanto en magnitud, como en cobertura, agravada por cambios
sustantivos en su naturaleza, la que se manifiesta en variaciones de sus características y en la
transformación de los patrones de su ocurrencia. Cada vez, con más frecuencia, los medios de
información masiva notifican sobre graves pérdidas humanas y daños materiales, así como de la

∗ Como se mencionó en la Introducción, las notas que emplean una letra G se encuentran en el Suplemento 2
Bibliografía; mientras que las anotaciones con el número secuencial se presentan en el capítulo Referencias.

4
devastación del medio ambiente, que se producen en alguna parte del mundo, sea por las sequías
e incendios de bosques en México, o por las inundaciones en Louisiana, EUA, o por la epidemia
del virus Ebola en Zaire, Africa, por mencionar solo algunos acontecimientos recientes.

En el siguiente subcapítulo, se analizan las tres principales causas del crecimiento de los
desastres en amplias zonas, que abarcan los asentamientos humanos, complejos industriales,
áreas agrícolas, sistemas ecológicos, etc [G.P.64]; lo que permite exponer los aspectos del control
de desastres en el subcapítulo 1.2 y reflexionar sobre las limitaciones de los enfoques
tradicionales en el 1.3.

1.1. CAUSAS DEL CRECIMIENTO DE DESASTRES

Los estudios realizados han permitido identificar tres causas principales del crecimiento de
desastres.

1.1.1. Diversificación de tipos de peligro

La primera causa consiste en la diversificación de los tipos de peligro, a los cuales está propensa
la población y el medio ambiente, así como en el incremento de las intensidades de sus
manifestaciones, que se deben al surgimiento de nuevos fenómenos destructivos de origen
tecnológico, típicos para la mayoría de los asentamientos humanos que cuentan con una alta
concentración de industrias y transporte dentro de las áreas residenciales o en su cercanía.

La frecuencia de desastres tecnológicos se ha incrementado en estrecha relación con la

proliferación de los procesos industriales y con el desarrollo acelerado de nuevas tecnologías y
fuentes de energía [G.P.109]. Estos, que con frecuencia desembocan en desastres ecológicos, son
de muy reciente aparición, y aún no es posible identificar ni pronosticar todos sus posibles
efectos nocivos, a diferencia de las calamidades naturales tales como sismos o inundaciones.

Los incendios y las explosiones que surgen de sustancias químicas son la tercera causa de
muertes accidentales, tras de las producidas por el tráfico vehicular, que se sitúan en primer
lugar, seguidas por las caídas, golpes e intoxicaciones en el hogar y centros de trabajo [1]∗.

En México, las explosiones de 1984 en las instalaciones de recepción, almacenamiento y

distribución de la gasera en San Juan Ixhuatepec y las de 1992 en el drenaje de la ciudad de
Guadalajara, sólo constituyen los más trágicos fenómenos destructivos de ámbito tecnológico, ya
que entre 1982-84 se registraron dos incendios diarios, en promedio, originados en las industrias
de la República Mexicana [2]. Información más reciente [3] muestra que en el Estado de México,
en el transcurso de ocho años después de las explosiones de San Juan Ixhuatepec, se presentaron
17 accidentes, tales como fugas de sustancias, incendios, derrames y explosiones. En
Guadalajara, entre 1991-92, se habían identificado 15 accidentes debidos a las mismas
calamidades.

∗ Las anotaciones con el número secuencial se presentan en el capítulo Referencias; mientras que las notas que
emplean una letra G, como ya se mencionó se encuentran en el Suplemento 2. Bibliografía.

5
El caso de la contaminación ambiental, inclusive, revela un cambio en la naturaleza propia del
desastre, debido a que sus consecuencias no tienen, a diferencia de los desastres tradicionales,
manifestaciones espectaculares -muertos y heridos-, tan directas y notorias; es decir, no las
produce de manera brusca y, por ende, tampoco atrae a los medios masivos de comunicación y,
lo que es más trágico, no alarma ni a la población ni al gobierno, al menos, a corto plazo.

No obstante, las consecuencias adversas de la contaminación se suman, al integrarse en los

organismos en el transcurso del tiempo, perjudicando el crecimiento y desarrollo de las personas,
así como produciendo trastornos fisiológicos y psicológicos que desembocan en enfermedades y,
en ocasiones, en pérdida de vidas. Además, al disminuir la productividad y destruir en forma
irreversible el sistema ecológico, llegan a interrumpir el funcionamiento normal de la sociedad.
Por ejemplo, la alta exposición a desechos y residuos como los hidrocarburos clorados y
solventes industriales, aun en bajas concentraciones, provocan graves efectos en el sistema
nervioso central, hígado y riñón, mientras que la exposición a las reacciones químicas entre
mezclas de hidrocarburos, óxidos de azufre y nitrógeno, con los componentes de la atmósfera,
tiene serias consecuencias en la flora y fauna [4].

El crecimiento de la intensidad de los fenómenos destructivos de origen natural, también, se

observa por la influencia adversa de ciertos factores tecnológicos, sociales y políticos sobre el
equilibrio de los procesos hidrológicos y ecológicos; tal es el caso del crecimiento de la mancha
urbana que incrementa la incidencia de lluvias en el Distrito Federal; mientras que su
hundimiento progresivo es provocado por la sobreexplotación de los mantos acuíferos.

Asimismo, el crecimiento de los desastres se debe a las complejas interrelaciones entre los
fenómenos destructivos, cuando uno puede provocar otros, frecuentemente más peligrosos; tal,
por ejemplo, los movimientos del suelo, que pueden ser provocados por sismos o hundimientos
regionales, por citar algunas causas, ocasionan, a menudo, fugas en tanques y ductos subterráneos
que almacenan o transportan substancias químicas de distinta índole, las cuales
irremediablemente contaminan los mantos acuíferos o provocan incendios y explosiones.

1.1.2. Crecimiento de población

La segunda causa se relaciona con la notable vulnerabilidad de las grandes urbes, resultado de la
alta densidad y del crecimiento de la cantidad de población expuesta al peligro, así como de la
enorme complejidad de los servicios urbanos y sistemas de subsistencia que las componen, tales
como los de agua potable, drenaje y energía eléctrica. Naturalmente, esto propicia que cualquier
impacto destructivo repercuta en un elevado número de pérdidas humanas y daños materiales, en
la interrupción de los servicios esenciales de soporte de vida, así como en sensibles cambios del
medio ambiente.

Un ejemplo típico, que se manifiesta más extensamente en países en desarrollo, se presentó en

1984, en Bhopal, India, en donde una población de aproximadamente un millón de habitantes,
ubicada en la cercanía de la empresa Unión Carbide, fabricante de pesticidas, sufrió las
consecuencias de un accidente provocado por el aumento incontrolado de la presión en un tanque
que contenía metilisocianato (MIC), ocasionando la muerte por intoxicación, entre 2,500 y 8,000
personas y daños a la salud de otras 200,000, lo que significó la afectación de alrededor de 20%
de la población aledaña [5].

6
También destaca la enorme fragilidad de los sistemas ecológicos, ya que, por su alta
interdependencia, un impacto negativo en uno de ellos provoca la destrucción o una alteración
significativa en otros. En consecuencia algunos sistemas ecológicos sobreviven, adaptándose a
ciertos tipos de impactos y luchando por su subsistencia; sin embargo, muchos otros tienden a
desaparecer.

Históricamente, los desastres ecológicos eran resultado exclusivo de calamidades naturales y de

la propia naturaleza, es decir, el medio ambiente se encargaba de restablecer el equilibrio; sin
embargo, en la actual era de comercialización y producción masiva, los accidentes industriales o,
en términos generales, los desastres tecnológicos, pueden afectar extensas áreas del entorno,
ocasionando desastres ecológicos.

1.1.3. Deficiencias del control de desastre.

La tercera causa de crecimiento de desastres consiste en la ineficacia e ineficiencia de sus

procesos de control, que se manifiestan, generalmente, en la falta de políticas y estrategias
pertinentes [G.P.94]. En términos concretos, la ineficacia se debe, principalmente, al carácter
parcial de los medios y medidas que se emplean para el combate de desastres y que se producen,
en forma aislada, por las diversas áreas científicas y ramas ingenieriles de carácter
monodisciplinario, cuando cada una, por separado, trata de fundamentar la prevención y atención
de las situaciones de emergencia provocadas por los fenómenos destructivos correspondientes a
su “jurisdicción” científico-técnica. Mientras, que la ineficiencia está estipulada por la falta de
una adecuada organización de la sociedad y de la planeación para enfrentar los desastres, así
como por una inadecuada e inoportuna ejecución de los pocos medios disponibles y medidas
previstas, cuando se trata de “tapar el pozo después de que el niño se ha ahogado” [G.P.83].

Los ejemplos, desgraciadamente, son abundantes y obvios. Estudios sobre la ciudad de México
han revelado que "...por la falta de normatividad en el uso del suelo, la desforestación de los
bosques, los asentamientos irregulares y los desechos industriales, han provocado, en las
laderas del occidente, el desbordamiento de ríos, cambio de clima, contaminación y limitada
recarga efectiva de los mantos freáticos que alimentan las aguas subterráneas de la planicie..."
[6]. De igual forma, la ejecución del Programa de Contingencias Ambientales de la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), ha revelado la insuficiencia de los mecanismos
de prevención y control de las emisiones contaminantes, a pesar de los esfuerzos de los
organismos responsables de mostrar sus logros en esta materia [7]. Entre las ineficientes medidas,
destaca el programa "hoy no circula", el cual propició el aumento del parque vehicular en la
ZMCM. En el informe del 2 de abril de 1992, sobre el balance del Programa de Contingencias
Ambientales, el Regente de la ciudad señaló la existencia de 2.5 millones de vehículos en la Zona
Metropolitana [7], mientras que en el Informe de Avances a septiembre de 1992 [8] se menciona
la cantidad de 3.3 millones de vehículos que circulan diariamente por la ciudad,representando
esto un crecimiento de 800,000 durante el período.

La inoperatividad de las medidas que se toman, frecuentemente, en forma aislada o simplemente

con la intención de dar la imagen de algunas acciones sólo para aminorar la preocupación de la
población expuesta a los peligros, tiene severas implicaciones sociales y políticas, y se revelan
drásticamente por la opinión pública cuando ocurre el desastre. Es así que las consecuencias
suelen ser más graves que el propio desastre y, como regla, se manifiestan después, como ha
ocurrido en el caso del desastre del 22 de abril de 1992, en la ciudad de Guadalajara, Jal., cuando
7
el descontento generalizado de la comunidad nacional ante el gobierno de este Estado, por la falta
de prevención y, lo que fue aún más grave, por la falta de una adecuada toma de decisiones y
coordinación de auxilio, provocó, a corto plazo, la renuncia del Gobernador y sus principales
colaboradores, así como, a largo plazo, el cambio del partido en el poder [G.P. 109].

Es importante recalcar el papel especial de la última causa, debido a que un adecuado control de
desastres contemplaría la realización de los estudios correspondientes, lo que, a su vez, puede
permitir reducir las otras dos causas, así como mitigar sus influencias y consecuencias.

Como se observa en este breve análisis de las causas de desastres, ya no es suficiente realizar
estudios tradicionales, dedicados solamente a la descripción, entendimiento y pronóstico de este
fenómeno, sino es indispensable enfocarse sobre un objetivo completamente diferente, el del
diseño de los mecanismos para su control. Por ello, en el siguiente inciso se hace un análisis más
detallado a los procesos de control de desastres.

1.2. PROBLEMAS APREMIANTES

La resolución de la problemática que presentan los procesos de control de desastres enfrenta

muchas dificultades. Entre ellas, se destacan, por un lado, la falta de estudios propios en esta área
que es resultado y, a la vez, consecuencia de las inadecuadas políticas y estrategias del control de
desastres (inciso 1.2.1); por el otro, las limitaciones de los enfoques monodisciplinarios que,
como se muestra en el inciso 1.2.2, han constituido un serio impedimento.

1.2.1. Estrategias del control de desastres.

Se puede identificar, en el proceso general de control de desastres, durante toda la historia de la

humanidad, hasta sus formas más rudimentarias, dos líneas principales y complementarias: una
que busca disminuir los riesgos latentes, en tanto que la otra está orientada a enfrentar y resolver
las situaciones de emergencia que se presentan cuando los riesgos se manifiestan. El énfasis que
se ha dado a cada una de estas alternativas, en diferentes épocas y países, depende no sólo del
tipo del desastre en consideración, sino de diversos factores, tanto de carácter tecnológico y
económico, como socio - político e ideológico.

Es sintomático que el uso del término "desastres naturales*" trata, implícitamente, de quitar la
responsabilidad social y, en ciertas ocasiones, la legal por su ocurrencia, poniendo en duda la
factibilidad de su prevención.

Es claro que algunos fenómenos destructivos de origen natural no pueden prevenirse; sin
embargo, la gravedad de un desastre, que surge como consecuencia de muchos factores, entre los
que se destaca la vulnerabilidad de la comunidad expuesta y sus sistemas de soporte, en términos
generales se puede disminuir a través de las correspondientes medidas de prevención. Un

* Recientemente, debido a la insuficiencia del concepto desastres naturales, la Comisión Técnica D, de la

Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres Naturales, que se celebró en Yokohama, Japón, del 23 al
27de mayo de 1994, sugirió un nuevo término de "NA-TECHS", para incluir, además, los desastres tecnológicos
[10].

8
ejemplo contundente, constituye la reducción de las consecuencias desastrosas de sismos o
huracanes, a través de la construcción de edificios y obras con mayor resistencia a sus impactos.

Aún, en la situación del impacto de un fenómeno natural sobre un sistema natural, como lo es el
ecológico, el hombre puede, en ciertos casos, tratar de evitar o reducir la afectación. Por ejemplo,
ante las erupciones volcánicas, la construcción de obras que canalicen y restrinjan los flujos de
lava y lodo puede evitar la desforestación del lugar [9].

Además, en el caso de los fenómenos destructivos de origen tecnológico ni siquiera hay lugar a
dudas sobre la factibilidad e importancia de la prevención como la estrategia prioritaria, ya que
obviamente el desastre depende completamente del hombre, constituyendo así una
responsabilidad explícita de la sociedad.

Desgraciadamente, todavía muchas sociedades se restringen a realizar meramente la atención de

emergencias, sin tomar en cuenta la previsión y, por ende, la prevención. Sin embargo, a pesar de
que el auxilio se convierte, en estas posturas, en el último recurso, se observa una enorme
fragmentación e ineficiencia de las medidas de socorro, frecuentemente por la falta de una
adecuada preparación e instrumentación de los cuerpos especiales de atención de desastres y, en
forma especial, de los tecnológicos y ecológicos.

Un ejemplo convincente, y a la vez trágico, lo constituye el caso del combate del incendio en
unos almacenes de sustancias químicas peligrosas (pesticidas, herbicidas, etc.), en Basilea en
1986, cuando los bomberos emplearon su recurso tradicional de apagar las llamas con grandes
chorros de agua, lo que provocó, a su vez, una enorme contaminación del río Rhin, ya que hasta
allí llegó la mezcla del agua utilizada con los químicos [11].

Además de insuficientes preparativos, el auxilio se ve agravado por la ausencia de su planeación,

lo que, al sustituirse por la improvisación, produce resultados aceptables sólo a corto plazo, ya
que, en lapsos mayores, se revelan consecuencias adversas que perjudican no sólo la propia
situación de emergencia, por no realizar las acciones adecuadas en el momento preciso, sino a los
tomadores de decisiones, a los que se pierde la confianza y, consecuentemente, el apoyo de la
población.

En la ciudad de México, el descontento de la población por el ineficiente proceso de atención de

la emergencia provocada por los sismos de 1985, que obligó a la sociedad a organizarse en forma
improvisada, provocó, en un principio, la renuncia del entonces Secretario de Desarrollo Urbano
y Ecología e influyó, en gran medida, en la derrota de los candidatos del PRI en las elecciones
para senadores, de 1988.

Asimismo, frecuentemente se da primacía a las acciones de carácter técnico, descuidando las

organizativas. En consecuencia, existen y, más aún, se crean diversos órganos encomendados a
atender unas y otras facetas del combate a desastres, sin responsabilidades bien determinadas ni
una clara definición de las interrelaciones entre ellos, lo que resulta en un desperdicio de
recursos, por duplicar esfuerzos, y en lagunas -que lucen más como océanos-, de las funciones
cubiertas por nadie.

9
A lo anterior, hay que agregar la subevaluación inicial del riesgo que presenta un fenómeno
destructivo, que posteriormente cambia a su sobrestimación, lo que disminuye la posibilidad de
actuar oportunamente y aumenta la confusión de prioridades de acción y asignación de recursos.

Un ejemplo de esta situación se observa en la ciudad de México, donde a raíz de los sismos de
septiembre de 1985, se polarizó la atención hacia esta problemática, descuidando otras, también
relevantes, como es el caso de la contaminación ambiental. Sólo en 1988 se iniciaron medidas
explícitamente dedicadas a tratar de controlar las emisiones contaminantes en el aire y apenas,
hace casi seis años (en octubre de 1990), se estableció el Programa Integral contra la
Contaminación Atmosférica en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.

Además, se revela una falta generalizada, a nivel mundial, de la consciencia social y, como
consecuencia, de la voluntad política para afrontar desastres cabalmente (o vice-versa), [G.P.80].
Estas, por si mismas, son desastrosas, debido a las consecuencias a mediano y largo plazo, que
resultan de los desastres, para el bienestar y salud pública, así como para la estabilidad de la
sociedad y continuidad de su desarrollo económico y, a final de cuentas, para la paz social.

En respuesta a esta situación prevaleciente tanto en los países en vías de desarrollo como en los
desarrollados, la ONU estableció,∗ desde 1990, el Decenio Internacional para la Reducción de
Desastres Naturales (DIRDN), que contempla, para los países participantes, la posibilidad de
contar, para el año 2000, con tres resultados principales:

• La determinación general de los peligros de fenómenos destructivos que presentan una

amenaza de desastre;

• Elaboración de planes nacionales y/o locales de prevención, preparación y sensibilización de

la opinión pública; y

• El rápido acceso a los sistemas de alerta a nivel mundial, regional, nacional y local, así como
una amplia difusión de advertencias [10].

En México, la sólida tradición del sector público de declarar acciones aisladas tampoco ha
contribuido mucho al combate de desastres. Si bien esta estrategia nunca ha sido una panacea
para resolver los problemas reales, aún menos ha servido para afrontar desastres. La ejecución de
cualquier acción correcta puede ser insuficiente e, inclusive, traer consecuencias adversas, si no
es acompañada y sincronizada con una serie de actividades interrelacionadas, determinadas de
antemano, y que además deben ser realizadas en forma coordinada por diferentes actores y
estratos de la población, a través de múltiples mecanismos sociales.

La validez de estas conclusiones generales se observa en el caso de la lucha contra desastres

tecnológicos y, particularmente, contra la contaminación ambiental. Por ejemplo, entre las
acciones previstas, en su tiempo, por las autoridades gubernamentales [7], se destaca el control de
las emisiones generadas por la industria, subrayándose que a partir de julio de 1992, "... como
sucede con los vehículos, todas las industrias deberán cumplir con la verificación obligatoria de
sus emisiones para garantizar el cumplimiento de la normatividad ambiental." Además, se señala
que "...tienen un plazo que finaliza en noviembre de 1993 para realizar las transformaciones

∗ Veáse las Resoluciones aprobadas por la ONU: 42/169 de 25.02.83 y 44/236 de 20.03.90.

10
necesarias en sus procesos productivos e instalar sistemas de control de emisiones". Más aún, se
promete que "en 18 meses en promedio, tiempo récord en comparación a cualquier otra ciudad
del mundo, se habrán controlado partículas, compuestos orgánicos volátiles y óxidos de
nitrógeno en las principales fuentes industriales, hasta cumplir con la normatividad". Sin
embargo, según la misma fuente, se observa que, en el marco de esta acción, la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente, entonces recién establecida, sólo pudo realizar 406
inspecciones en un período de dos meses, lo que, en caso de mantenerse la tendencia, aseguraría
la inspección de menos del 10 por ciento de las industrias de la ZMCM en transcurso de un año
[G.P.109].

Asimismo, a pesar de que el optimismo oficial se ha basado en diez programas específicos y en la

entrega obligatoria por las industrias de sus inventarios de emisiones, es muy cuestionable la
veracidad de los datos reportados por las empresas, ante el temor natural de que sean paralizadas
sus actividades productivas, toda vez que de las 406 inspecciones de la Procuraduría se clausuró
parcial o temporalmente a casi el 50% de la planta industrial. Además, la posibilidad del cierre,
aún temporal, de alrededor de la mitad de las 30,000 industrias de la ZMCM, es muy alta, debido
a que en cuatro años, desde 1988 hasta 1992, SEDUE realizó 1,334 visitas de inspección,
cerrando en forma parcial 746 establecimientos y de ellos llegando al cierre total de 109.

Cabe resaltar que las medidas mencionadas de la verificación obligatoria de las emisiones no
contemplan las imperiosas necesidades de evaluación y, consecuentemente, de reducción de los
riesgos de intoxicaciones, explosiones e incendios, que presentan las sustancias peligrosas en las
mismas plantas y en el entorno, tanto por su empleo, transporte o desecho como por su escape.

Sin embargo, además de las causas administrativas y políticas reveladas, que perjudican el
proceso de gestión de desastres, un factor determinante lo constituye la insuficiencia de los
propios enfoques de estudios tendientes a elaborar medidas y realizar las actividades más
eficientes para afrontar los desastres.

1.2.2. Limitaciones de los enfoques tradicionales

A pesar de los logros obtenidos por las diversas ramas ingenieriles y áreas científicas, se han
revelado ciertas limitaciones de los enfoques tradicionales de carácter monodisciplinario, debido
a que ellos no toman en cuenta las interrelaciones entre los diversos fenómenos destructivos, los
componentes del sistema expuesto, donde se materializan los desastres, y sus consecuencias. Se
ha dado preferencia a los aspectos técnicos, omitiendo frecuentemente los criterios
socioeconómicos y políticos, decisivos y determinantes para la definición del concepto de
desastre. Como consecuencia, esta situación ha repercutido en la producción de resultados
parciales y temporales, cuyas ineficacia e ineficiencia, a largo plazo, han enfatizado la necesidad
de buscar soluciones cabales.

Por ejemplo, no obstante de la experiencia obtenida durante muchos decenios y a sus

aportaciones cruciales al combate de desastres, las diversas áreas de ingeniería aplicada a la
industria (química, mecánica, eléctrica, etc.) han ido atendiendo, por separado, cada tipo de
fallas, sin tomar en cuenta, en forma sistemática, las relaciones y encadenamientos que existen
entre los fenómenos destructivos; asimismo, estudian -en forma particular para cada clase de
procesos industriales- la vulnerabilidad de los elementos y equipo; desarrollan las medidas para
disminuirla, sin tomar en cuenta que los componentes son interrelacionados y constituyen
11
sistemas, donde la falla de uno influye, regularmente, sobre la de otro y, lo que es más
importante, sobre la confiabilidad del funcionamiento del sistema en su totalidad.

En términos generales, como ocurre con otras ramas de la ingeniería y áreas científicas, esta
estrategia de profunda especialización [12] constituye la base de su fuerza, asegura sus enormes
logros y permite enfocarse a problemas meramente técnicos factibles de resolverse. Sin embargo,
en el campo de desastres, se restringe su aptitud y eficiencia, debido a la falta de un enfoque
general y a la omisión de las dimensiones socioeconómica y política, lo que es decisivo y
determinante, como ya se mencionó, para la definición, estudio y control de desastres. Además,
al no tomarlas en cuenta, se pierde un foco natural para coordinar e integrar los esfuerzos de las
diversas áreas de la ciencia e ingeniería en la materia.

De igual manera, faltan la interacción y la coordinación entre diversas disciplinas, lo que

perjudica la capacidad de la sociedad para combatir los desastres, a pesar de los múltiples logros.

Del análisis anterior, se desprende la necesidad de contar con un enfoque general que permita
plantear, orientar y coordinar los esfuerzos monodisciplinarios, esto es, los estudios de cada
disciplina, para encontrar soluciones conjuntas en forma multidisciplinaria.

Además, la aparición y desarrollo, en las recientes décadas de algunos nuevos campos, tales
como la Investigación de Operaciones, la Ciencia de Gestión, la Ingeniería de Sistemas, han
mostrado la fertilidad de una nueva postura substancialmente interdisciplinaria que, nacida sin la
obligación de ser leal a una disciplina, trata de establecer su propio objeto de estudios y sus
medios específicos de investigación, para analizar su estructura y comportamiento, explicar y
pronosticar su funcionamiento y, finalmente, controlarlo.

De esta nueva postura emergió, a fines de los setentas, como resultado del empleo de los
enfoques sistémico y cibernético para la identificación y solución integral de la problemática de
desastres, una nueva área de estudios. Los conocimientos obtenidos y la experiencia adquirida, a
través de la realización de diversos proyectos de investigación, docencia y difusión, en el proceso
del surgimiento, desarrollo y maduración de esta área, nombrada Investigación Interdisciplinaria
de Desastres (IID) [G.P.104], ha constituido, sin lugar a dudas, uno de los fundamentos más
sólidos para afrontar, en forma integral, la problemática de desastres. El siguiente capítulo se
dedica a describir brevemente la IID y algunos de los resultados obtenidos, entre los cuales se
destaca el marco conceptual que ha proporcionado la base para el establecimiento, desarrollo y
operación del Sistema Nacional de Protección Civil.

12
2. MARCO CONCEPTUAL

or marco conceptual se entiende, en términos generales [G.P.73], un sistema de conceptos básicos,

P que constituye el fundamento y arsenal de los procesos epistemológicos que buscan plantear los
problemas específicos y propios de un área, según la problemática que ésta presenta, y, a largo plazo,
resolverlos a través del desarrollo de las bases metodológicas, que usualmente lo complementan,
proporcionando los métodos y procedimientos correspondientes.

Como se ha mencionado antes, en el caso del fenómeno de desastre, es indispensable contar con un marco
conceptual para describir y entender su problemática, así como para establecer un fundamento científico -
técnico y humanístico para la realización de estudios y el desarrollo de tecnologías, el diseño de
organizaciones, la elaboración de normas y procedimientos, el pronóstico y la prevención de la ocurrencia de
situaciones de emergencia, así como para su monitoreo y atención en diversos sistemas expuestos, tales
como regiones político - administrativas, asentamientos humanos, sistemas de subsistencia, áreas productivas
y obras públicas.

Asimismo, la necesidad de disponer con el esfuerzo coordinado de los diversos especialistas de las distintas
áreas de conocimiento y de práctica humana, que tienen que participar en la solución de esta problemática,
demanda un marco conceptual suficientemente general para permitir el entendimiento e intercambio de
conocimientos entre ellos, orientar los estudios relevantes y asegurar la compatibilidad de los diversos
productos que elaboren estas áreas.

Además, la disponibilidad de un marco conceptual general e interdisciplinario cobra especial relevancia en

virtud de que, por un lado, el uso práctico de los resultados de estudios científico - técnicos, por el personal
de prevención y atención de emergencias, se dificulta debido a la pobre comunicación del mismo con los
investigadores en la materia. Por el otro, el intercambio, integración y aprovechamiento de las diversas y,
frecuentemente, ricas experiencias profesionales se hace casi imposible por la carencia de una terminología y
un enfoque comunes, lo que dificulta la comprensión de resultados, así como la transferencia y empleo de
los métodos obtenidos en diferentes áreas y especialidades [G.1.3].

El marco conceptual, suficientemente general, para abarcar los diversos tipos de desastres, que en la realidad
están interrelacionados, y de carácter interdisciplinario, para permitir el empleo, la integración y, a lo largo, la
coordinación de los distintos estudios obtenidos en las diversas áreas de ciencia y ramas de la ingeniería, se
ha venido elaborando, madurando y empleando, en el transcurso de los últimos 19 años en el área de la
Investigación Interdisciplinaria de Desastres (IID), con base en las aportaciones y avances de la metodología
moderna y de las ciencias de gestión, así como a través de los conocimientos y experiencias adquiridas en el
desarrollo de proyectos aplicados.

Es por ello que en el siguiente subcapítulo 2.1, se proporciona una breve descripción del surgimiento,
desarrollo y maduración de la IID, así como se exponen, con el fin de mostrar la solidez y fertilidad del
marco conceptual y de las bases metodológicas elaborados y empleados, algunos de sus principales
resultados obtenidos a la fecha. Consecuentemente, se precisan los medios cognoscitivos empleados
(subcapítulo 2.2) y, en subcapítulo 2.3, se conceptualiza el fenómeno de desastre y de su control.

2.1. LA INVESTIGACION INTERDISCIPLINARIA DE DESASTRES

La IID se define como un área de la actividad cognoscitiva que estudia, en forma interdisciplinaria, bajo el
enfoque sistémico, el fenómeno de desastre. Su objetivo principal consiste en identificar y resolver los
problemas de seguridad y salvaguarda de la población, asentamientos humanos, servicios estratégicos, áreas
productivas, medio ambiente y obras civiles, a través de la elaboración de metodologías de estimación de los
riesgos a los cuales están expuestos, y de la elaboración de las medidas para su reducción, lo que, a su vez,

11
conduce al diseño de los sistemas de seguridad y salvaguarda, así como a su instrumentación con planes y
programas de acción.

Para lograr este objetivo, en el área de IID se han desarrollado:

• Estudios metodológicos, que en términos generales buscan elaborar el marco conceptual como una base
común, tanto para realizar la misma investigación bajo el enfoque interdisciplinario, como para coordinar
e integrar los esfuerzos de diversas disciplinas, a través de la elaboración y empleo de conceptos y
términos universales, así como de métodos y técnicas compatibles y compartidos.

• Estudios fundamentales, tanto empíricos como teóricos, que estén orientados a observar, describir,
explicar y controlar el fenómeno de desastre, a través de la investigación de sus manifestaciones y de los
mecanismos de su producción, así como de las leyes y regularidades que rigen sus diversos aspectos,
sean físicos, químicos, técnicos, socioeconómicos o políticos.

• Estudios aplicados, que se orientan a identificar y resolver los problemas concretos de inseguridad que
enfrenta la sociedad, debido a su exposición a fenómenos destructivos y por la vulnerabilidad de la
población y de los diversos sistemas de subsistencia.

• Teoría de desastres, que integra los resultados de los estudios metodológicos y fundamentales para dar el
soporte a los estudios aplicados, basándose en la investigación de la estructura de teorías científicas y en
el avance del enfoque sistémico.

• Ingeniería de desastres, basándose en la ingeniería de sistemas, a través del estudio y síntesis de

procesos de elaboración y selección, tanto de medidas técnicas como de procedimientos de toma de
decisiones que contemplan las formas tradicionales de razonamiento y prueba, empleados en diversas
ramas de ingeniería.

• Gestión de desastres, que busca elaborar las metodologías para el análisis y diseño de estructuras
organizativas, para el mejoramiento de la gestión y para la realización de planeación, a través del estudio
de la naturaleza del cambio rígido, bajo el enfoque cibernético de control.

• Proyectos específicos dedicados a:

♦ Desarrollo de procedimientos y técnicas para la estimación y reducción de riesgos, así como de

métodos para la determinación de medios y actividades de la atención de emergencias y de la posterior
recuperación.

♦ Estimación de los riesgos latentes que resultan de los peligros a los cuales están propensos los sistemas
expuestos y de la vulnerabilidad de sus componentes; así como la determinación de las medidas
técnicas de prevención de calamidades y de mitigación de sus impactos, evaluando, cuando sea
posible, su costo/beneficio, para seleccionar las factibles y óptimas.

♦ Elaboración de medios para el análisis de la ubicación geográfica de los riesgos y la optimación de

recursos para combatirlos, a través del estudio de las oportunidades que presenta el cómputo y la
informática, considerando, a la vez, la elaboración de bases de datos espaciales, el empleo de sistemas
expertos y, en términos generales, sistemas automatizados de producción y clasificación de
conocimientos dentro del campo de inteligencia artificial.

♦ Diseño de formas organizativas, elaboración de planes y establecimiento de procedimientos de la

gestión operativa.

12
 ♦ Elaboración de medios de apoyo, tales como: sistemas de soporte para la toma de decisiones, bases de
datos, sistemas expertos, glosarios y compendios bibliográficos.

♦ Organización y planeación de la seguridad y salvaguarda de los asentamientos humanos, áreas

productivas, servicios estratégicos, instalaciones que son fuentes de alto peligro y obras públicas, entre
los cuales se destacan:

∗ Regiones político administrativas, tales como un estado, delegación, municipio, cuencas de ríos,
zonas expuestas a peligros volcánicos, lugares de alta densidad poblacional, etc.

∗ Campus universitario, sistema de transporte, de agua potable y drenaje, de energía eléctrica, de

abasto, de salud, bancario, industrial y de recreo, actividades de alto riesgo, etc.

∗ Instalaciones petroquímicas, plantas termo-, hidro- y núcleo- eléctricas, servicios médicos que
emplean fuentes de radiación, industrias con fuentes de envenenamiento y contaminación, etc.

∗ Presas, puentes, acueductos, centrales de abasto, estadios, aeropuertos, etc.

La magnitud y complejidad de la problemática de seguridad y salvaguarda de la sociedad y de sus diversos

sistemas de subsistencia ha constituido un enorme reto para la IID, debido a la necesidad de tomar en cuenta
los diversos niveles administrativo políticos del país (local, municipal o delegacional, entidades federativas y
nacional), contemplando, a la vez, los sectores público, privado y social, así como de considerar el estado de
arte del área en el extranjero.

Debido a esto, desde su inicio, el desenvolvimiento de la IID se ha basado, principalmente, en lo que puede
llamarse la "política de diversificación de los objetos de estudio", por lo que se trató de seleccionar, en lo
posible, cada vez diferentes sistemas reales, como objeto focal, tales como una ciudad, una central
termoeléctrica, un campus universitario, un acueducto, una presa. Esta política, así como la disponibilidad de
patrocinios del DDF (desde 1980 hasta 1982) y de la CFE (en 1983-1984), fueron cruciales para formalizar
la IID como una de las áreas de la Coordinación de Ingeniería de Sistemas en 1983.

Entre los logros obtenidos a la fecha, cabe destacar los siguientes:

• La formación y consolidación del área de investigación, que dispone de su propio marco conceptual y
base metodológica para estudiar en forma interdisciplinaria el fenómeno de desastre y buscar la solución
de los problemas de seguridad y salvaguarda [G.P.5].

• El desarrollo del Sistema de Protección y Restablecimiento de la Ciudad de México frente a desastres

(SIPROR), organismo del Departamento del Distrito Federal, que contempló tanto el diseño de su
estructura organizativa como la elaboración de sus planes y programas [G.P.13].

• La determinación de las medidas de prevención y rescate frente a la falla del bordo del estanque Río
Escondido, Coah. y la integración de estas en programas de acción, complementada con el diseño de la
organización necesaria para su ejecución, realizadas por solicitud de la CFE [G.P.44].

• La planeación de los proyectos de prevención, mitigación y atención de desastres provocados por sismos,
en las Californias, y por huracanes, en el área Matamoros - Brownsville, dentro del marco del Acuerdo
Bilateral entre México y EUA sobre cooperación en casos de desastres [G.P.32].

• La determinación de la organización y planeación de la seguridad y salvaguarda del sistema sur - oriente

de acueductos de la ciudad de México, realizada para la DGCOH del D.D.F. [G.P.61]

13
• La definición de las velocidades óptimas para el cierre de presas bajo el riesgo de inundaciones, según la
solicitud de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos [G.P.58].

• El desarrollo de la organización y planeación de la seguridad y salvaguarda en la Ciudad Universitaria

para solucionar los distintos problemas relacionados con actos delictivos, falta de vigilancia, manejo de
sustancias peligrosas, etc., debido a la solicitud de la administración central [G.P.63].

• El estudio de las consecuencias de la erupción del Volcán Chichonal [G.P.14] y organización de la

respuesta, así como de los daños producidos, por los sismos de 1985, en la Ciudad de México [G.P.72].

• El diseño del Programa Universitario de Estudios de Desastres, como un órgano académico -

administrativo de coordinación de las actividades universitarias de investigación, docencia y extensión
extrauniversitaria, relacionadas con la protección civil, realizado para la Coordinación de la Investigación
Científica de la UNAM [G.18.8.].

• La elaboración de la estructura organizativa del Centro Mexicano - Japonés de Prevención de Desastres

Sísmicos (decretado el 19 de septiembre de 1988 como el Centro Nacional de Prevención de Desastres),
así como de los programas de investigación, capacitación y divulgación, de acuerdo con la solicitud de la
Comisión Interinstitucional [G.0.22].

• El desarrollo del Programa General de Reducción de Riesgos y Rehabilitación (PGRRR) y diseño del
Organo de Seguridad y Salvaguarda de Cutzamala (OSESAC), así como su instrumentación con el
Sistema de Soporte Informático para la toma de decisiones (SSI), a través de los estudios para mejorar la
confiabilidad del funcionamiento del Sistema Cutzamala, solicitados por la Comisión Nacional de Agua
[G.P.102].

Es importante destacar que el personal que ha colaborado directamente en el área de IID, o indirectamente
en los tópicos relacionados, ha realizado 4 tesis de licenciatura, 7 de maestría y 1 de doctorado (actualmente,
se encuentran en desarrollo 6 de licenciatura, 1 de maestría y 2 de doctorado), a la vez que ha elaborado
alrededor de 175 documentos e informes internos, además de 110 publicaciones y 12 tesis ∗.

A continuación se describen los medios cognoscitivos elaborados y empleados durante el desarrollo de la

IID, que propiciaron y facilitaron el establecimiento del marco conceptual.

2.2. BASES COGNOSCITIVAS DEL MARCO CONCEPTUAL

Entre los diversos medios cognoscitivos, empleados para el establecimiento y desarrollo del marco
conceptual, y que, además, serán de gran utilidad para el lector, se destacan dos enfoques: el sistémico, que
proporciona los medios para conceptualizar los sistemas y entender las relaciones entre ellos; y el
cibernético, que permite visualizar los mecanismos de control, con la consecuente definición de las
estructuras organizativas y procesos de gestión y planeación para su realización.

2.2.1. El enfoque sistémico

∗ La descripción bibliográfica actualizada de las publicaciones, informes y tesis, se presenta en Bibliografía.

14
El enfoque sistémico constituye una de las más
poderosas armas del proceso epistemológico, ya que
permite conceptualizar y, en su caso, diseñar objetos
como sistemas.

En términos generales, la visualización del objeto de

estudio como un sistema se hace a través del empleo, en
forma complementaria, de dos procedimientos del
método de construcción sistémica: por composición y
por descomposición funcional [G.4.1; G.P.10].

El primero permite ver el objeto de estudio como un

conjunto de elementos que, de una u otra forma, se
encuentran relacionados entre sí y, más aún, organizados
e interconectados de tal manera que, consecuentemente
se llega a concebirlos como un todo integral con cierto
papel o función en un entorno más amplio (Fig. 2.2.1-1).
FIG. 2.2.1-1 PROCESO DE COMPOSICION
Además, permite detectar que esta totalidad tiene las
propiedades sistémicas, que pueden deducirse de las de
los elementos que la componen, así como de las
funciones y relaciones que los vinculan; se llega así a
visualizar determinada clase de sistemas con estructura
isomórfica como un sistema gobernado por leyes
comunes [13, 14; G.P.1].

Con este procedimiento, que parte del elemento y busca

FIG. 2.2.1-2 PROCESO DE DESCOMPOSICION
problemas reales y su solución.
llegar al sistema, se corre el riesgo de no comprender la
naturaleza integral del mismo ni a descubrir el papel que
juega en un sistema mayor, denominado suprasistema.
Por otro lado, su aplicación encuentra dificultades,
debido a la necesidad de asegurar que se han
contemplado todos los elementos relevantes y sus
relaciones, ya que la falta de tomar en cuenta algunos
puede disminuir la eficiencia del empleo del sistema
conceptualizado en el proceso de planteamiento de

Con el segundo procedimiento, se parte del sistema

hacia sus componentes y se basa en la descomposición
funcional del sistema en subsistemas, esto es, en la
identificación de un conjunto de integrantes, en tal
forma que la operación de cada uno de ellos y en su
totalidad asegura el funcionamiento del sistema (Fig.
2.2.1-2). Su empleo sucesivo a cada uno de los
subsistemas, considerado a su vez como un sistema,
permite llegar a niveles más profundos de
desagregación, dependiendo del problema en
consideración. De esta manera, los subsistemas se
desmembran en partes, éstas en componentes,
terminando en los elementos (Fig. 2.2.1-3),
considerados como las unidades indivisibles en el FIG. 2.2.1-3 EJEMPLO DE DESCOMPOSICION
FUNCIONAL DE UN SISTEMA

15
contexto del problema [G.24.2].

El método de la construcción sistémica toma en cuenta las estructuras externa e interna del sistema en
consideración; la primera se determina mediante la identificación del papel que desempeña en el suprasistema
y sus relaciones con otros sistemas; la segunda presenta al sistema como un agregado hipotético de
subsistemas funcionales, en tal forma interconectados que se asegure el cumplimiento del objetivo del
sistema en el suprasistema.

Debido a que ambos procedimientos son parciales, para el conocimiento más completo del sistema se tienen
que emplear en forma complementaria (Fig. 2.2.1-4). Por ejemplo, con el empleo del procedimiento por
descomposición, se conceptualiza al hombre como un sistema integrado por los diversos subsistemas u
órganos, como es tradicional en medicina, lo que ha permitido conocer sólo un grupo de aspectos de este
objeto de estudio. Por otro lado, con el empleo del procedimiento por composición, se visualiza al hombre
como elemento del sistema social, a través de su papel en éste y de sus relaciones con otros componentes del
mismo. Cada una de las conceptualizaciones, a pesar de ser muy fructífera, debe complementarse, con la
otra, por medio de la integración o fusión de las mismas [G.P.1; G.P.73].

2.2.2. El paradigma cibernético

El segundo paradigma, empleado en el proceso de la

conceptualización de un sistema, es el cibernético, el
cual da una pauta heurística para definir los subsistemas
que integran a un sistema y, además, permite determinar
el fenómeno del control en sistemas y visualizar sus
mecanismos.

El paradigma cibernético distingue en cualquier sistema

dos subsistemas principales: el de gestión, esto es, de
regulación o de control (o, simplemente, el gestor) y el
conducido, junto con sus relaciones fundamentales, que
son de información y de ejecución (Fig. 2.2.2-1).

El subsistema conducido es el principal responsable por

cumplir con el papel que tiene el sistema en el
suprasistema, que consiste en proporcionar productos,
bienes o servicios. Por su parte, el gestor, en términos
generales, traza, realiza y controla la trayectoria de
FIG. 2.2.1-4 CONCEPTUALIZACION COMPLETA DE
UN SISTEMA
cambio del conducido (que incluye el caso de no
cambio), por medio de la previsión y ejecución de un
conjunto de actividades que lo garanticen, a través del
proceso de gestión [G.P.7].

En este proceso de gestión [G.P.81], se distinguen dos

modalidades polares y complementarias: la gestión
correctiva y la planificada (Fig. 2.2.2-2).

La primera modalidad trata de mantener al objeto

conducido en un estado dado o de optimizar su
operación, a través de acciones inmediatas, según la
situación que se presente, partiendo de la información
disponible y de la experiencia del decisor; por esta FIG. 2.2.2-1 VISUALIZACION DE UN SISTEMA BAJO EL
PARADIGMA CIBERNETICO

16
razón, también puede llamarse gestión situacional. La segunda, se caracteriza por prestablecer un estado
futuro deseado del objeto conducido, como objetivo de la gestión a largo plazo, de modo que se identifiquen,
seleccionen, organicen (a través de la planeación) y realicen las actividades que contribuyan a su logro.

Según esta conceptualización, la

planeación se considera como una
actividad de soporte a la toma de
decisiones, debido a que visualiza y
estudia al objeto conducido; asimismo,
define los objetivos del proceso de
gestión, así como las actividades para
determinar y realizar la trayectoria
adecuada para lograrlos. Con esto, la
planeación proporciona un marco
metodológico que permite prever los
posibles problemas futuros, así como
prevenirlos en caso de su inminente
ocurrencia, sin restringirse sólo, a la
atención de situaciones coyunturales y,
por ende, parciales, característica de la
gestión correctiva.

Visto de esta forma, la planeación, como

una metodología general para la
identificación y solución de problemas
[G.P.10], consta de las siguientes cuatro
fases básicas (Fig. 2.2.2-3):

• Diagnóstico, que trata de detectar, FIG. 2.2.2-2 MODALIDADES DE GESTION

definir y plantear los problemas que se
requieren resolver durante el proceso de
gestión (Fig. 2.2.2-4), considerando que un
problema tiene su origen en el impedimento
y/o conflicto entre los diferentes objetivos o
funciones del objeto conducido. Se
distinguen los siguientes componentes
funcionales, dedicados a:

♦ Conceptualización del objeto de estudio

como un sistema, a través de la definición
de su papel e interrelaciones con otros
sistemas en el suprasistema que los
contiene, así como de los subsistemas que
lo integran.
FIG. 2.2.2-3 ESTRUCTURA DEL PROCESO DE PLANEACION
♦ Conocimiento de la problemática
manifestada, por medio del estudio de las discrepancias entre los estados anteriores, el actual y sus
proyecciones en futuro con los estados normativos y deseados, considerándolas como fuentes de
problemas.

17
 ♦ Identificación de
los problemas
actuales y
pronóstico de los
futuros,
basándose en el
análisis de la
problemática
detectada.

• Prescripción, que
busca dar solución al
problema planteado
-resultado de la fase
FIG. 2.2.2-4 ESTRUCTURA DE DIAGNOSTICO
del diagnóstico-,
mediante la elaboración y consecuente análisis de las alternativas factibles, de acuerdo con las existentes
restricciones o limitaciones, para lograr un estado deseado (Fig. 2.2.2-5). Se destacan cuatro
componentes funcionales, que realizan:

♦ Construcción de modelos descriptivos, predictivos y prescriptivos o normativos para obtener y simular

soluciones del problema, así como para estimar su eficiencia a través del pronóstico de
funcionamiento del sistema.

♦ Definición de las distintas

restricciones y formulación de
los criterios relevantes de su
eficiencia.

♦ Búsqueda de soluciones
factibles.

♦ Evaluación de alternativas de
solución, a través de técnicas de
optimización y modelado, y
selección de las mejores, según
criterios planteados.

FIG. 2.2.2-5 ESTRUCTURA DE PRESCRIPCION

• Instrumentación, que transforma la
solución del problema en un conjunto de elementos específicos que conforman un programa (Fig. 2.2.2-
6), constituido por ideales, objetivos, políticas, estrategias, alcances, subprogramas, tareas, acciones y
responsabilidades:

♦ Los objetivos precisan la finalidad que se persigue durante la ejecución del plan.

♦ Las políticas aportan principios y lineamientos para orientar, seleccionar y/o restringir las actividades,
con el fin de asegurar su concordancia para el logro de los objetivos.

♦ Los ideales orientan los objetivos.

♦ Las estrategias establecen los cursos de acción, a través del planteamiento de los objetivos específicos.

♦ Los alcances preveen y concretan los resultados esperados a lo largo del proceso de gestión.

18
 ♦ Los subprogramas constituyen las partes
de un programa, de acuerdo con los
objetivos específicos de una estrategia.

♦ Las tareas se identifican como las partes

de un subprograma, conforme con las
metas tácticas.

♦ Las acciones se consideran como los

constituyentes de una tarea, de acuerdo
con los fines operativos.

♦ Las actividades se definen como los

elementos principales de una acción.

♦ Las responsabilidades determinan los

actores y unidades de la estructura
organizativa, de acuerdo con las
modalidades de su participación en la
ejecución de las actividades, acciones,
tareas, subprogramas y el programa en su
totalidad.

Estos elementos se definen a través de los

procedimientos particulares de la
planeación, organizados en forma
jerárquica y sucesiva, en tal modo que se
determinan los ideales, por medio de la
planeación normativa; los objetivos
específicos, por la planeación estratégica;
FIG. 2.2.2-6 ESTRUCTURA DE LA INSTRUMENTACION
las metas, por la planeación táctica; los
medios, por la planeación operacional y la planeación de recursos (Fig. 2.2.2-6).

• Control, que busca corregir y mejorar sistemáticamente el plan, a través de la estimación de su eficiencia,
así como de la detección de sus errores y los cambios en el entorno de gestión, ocurridos en el transcurso
de tiempo (Fig. 2.2.2-7). Se descompone en:

♦ Implantación, como la actividad básica y conjunta de los procesos de planeación y gestión, que
consiste en dos partes principales: la planeación de la realización del programa y su ejecución
propiamente dicha; la primera corresponde al proceso de planeación y, la segunda, al de ejecución.

♦ Evaluación de resultados, que permite estimar la

eficiencia de los planes en la consecución de sus
objetivos y metas, así como la eficacia de los
últimos.

♦ Adaptación, que se encarga de revisar los

contenidos de las fases anteriores y realizar los
ajustes y cambios de acuerdo con las
evaluaciones.
FIG. 2.2.2-7 ESTRUCTURA DEL CONTROL

19
Las cuatro etapas descritas forman el proceso general de planeación. Como se observa en la Figura 2.2.2-8,
debido a las diversas retroalimentaciones que se presentan, este proceso no es lineal, lo que permite obtener,
a través de los ciclos correspondientes de iteración, los consecuentes niveles de aproximación para identificar
los problemas y obtener sus soluciones, esto es, para realizar el cambio deseado a través de la gestión.

Además de la toma de decisiones y de la planeación, el gestor, como sistema, contiene a los subsistemas de
información y de ejecución. El primero proporciona los elementos necesarios sobre los estados y tendencias
del sistema conducido y de su entorno, así como las evaluaciones de las decisiones tomadas y realizadas; el
segundo asegura la realización de las acciones definidas en el proceso de planeación y de las autorizadas por
la toma de decisiones, trasmitiendo las decisiones del gestor al conducido.

Así, el sistema de gestión se descompone en cuatro subsistemas funcionales (Fig. 2.2.2-9):

• Toma de decisiones, es un proceso de selección de alternativas de acción (decisor) para optimizar el

funcionamiento del sistema o hacer que éste siga una ruta que lleve al cumplimiento de los objetivos y
metas establecidos por la planeación y por los parámetros normativos.

• Planeación, es el subsistema que sirve de herramienta al tomador de decisiones para determinar las
políticas y estrategias, así como para seleccionar las acciones inmediatas, a mediano y a largo plazo, más
adecuadas para el cumplimiento de los objetivos del sistema. De esta forma, la planeación constituye un
proceso que prevee las consecuencias de las acciones actuales y futuras, y define los objetivos del
cambio, desarrollando principios y políticas para seleccionar las acciones adecuadas, a la vez que forma
programas para la mejor transformación del sistema bajo ciertos criterios y restricciones.

• Información, tiene el objetivo de proporcionar una representación del sistema, que se logra a través de
una captación sistemática de los datos relevantes, por medio de procedimientos específicos de medición,
monitoreo y pronóstico. La información se comunica, se concentra y se procesa para obtener los
indicadores y parámetros deseados, a través del empleo de técnicas estadísticas y modelos matemáticos y
computacionales.

20
FIG. 2.2.2-8 ESTRUCTURA DETALLADA DEL PROCESO DE PLANEACION

FIG. 2.2.2-9 REPRESENTACION FUNCIONAL DEL SISTEMA DE GESTION

21
• Ejecución, es el subsistema que transforma las decisiones de gestión en acciones que cambian el
subsistema conducido. La identificación de las unidades operacionales encargadas de las acciones de
ejecución se realiza después de la fase actual de la diferenciación funcional por subsistemas.

En resumen, es importante recordar que los problemas surgen como resultado tanto de las discrepancias
entre los objetivos de diversos sistemas, como de la existencia de obstáculos para lograrlos. Por ejemplo, en
caso de las relaciones entre el sistema de gestión y el conducido, se originan dos tipos de problemas: de
observación de estado y de implantación de decisiones.

En términos generales, es posible detectar tres grupos

de problemas (Fig. 2.2.2-10): el primero- ya
mencionado-, de carácter estrictamente interno, que
contempla los problemas producidos por la organización
del proceso de gestión (I), esto es, por las relaciones
entre el sistema de gestión y el sistema conducido; los
otros dos grupos, son más complejos: uno, integra los
problemas que se deben a las relaciones del sistema
conducido en su suprasistema, así como a las relaciones
entre sus propios subsistemas (II); en tanto, el otro,
abarca los problemas que surgen de las relaciones del
sistema de gestión en el suprasistema y a las relaciones
entre sus subsistemas (III).
FIG. 2.2.2-10 TRES CLASES DE PROBLEMAS
Sin embargo, para determinar problemas específicos y,
aún más, para resolverlos, es necesario precisar los sistemas involucrados y, especialmente, sus estructuras,
tanto internas como externas. Para visualizarlos, es indispensable contar con un paradigma desarrollado
especialmente para los fenómenos de interés. En el siguiente capítulo, se presenta el paradigma elaborado ex-
profeso, esto es, para observar, entender y controlar los desastres.

2.3. CONCEPTUALIZACION DEL FENOMENO DE DESASTRE

Como se mencionó anteriormente, el desarrollo de un marco conceptual se basa en ciertos paradigmas,

entendiéndose por paradigma una forma epistemológica que, como instrumento cognoscitivo, permite
diferenciar la realidad e identificar y escoger ciertas partes de la misma, relevantes para la resolución de la
problemática presentada. Para el caso de desastres se elaboraron dos paradigmas: el inicial y el
fundamental, que se exponen a continuación.

2.3.1. El paradigma inicial

Para elaborar el paradigma, desde su inicio, fue necesario sobreponer a la concepción tradicional de los
desastres -que los considera como eventos que afectan los asentamientos humanos produciendo daños,
mezclando el evento que desequilibra con los estados mismos de daño- la diferenciación entre el desastre,
entendido como ciertos daños graves, y las causas que los producen, lo que constituyó el punto inicial y
permitió definir dos conceptos esenciales para entender la producción de desastres: calamidad y desastre.
Por el primero se entiende todo aquel fenómeno destructivo (suceso) que desestabiliza y puede provocar
daños a cualquier agente expuesto, como puede ser una obra civil, área productiva, asentamiento humano
y/o región político-administrativa, que abarca tanto a la población expuesta como al medio ambiente; el
segundo no sólo se refiere a los estados mismos del daño, sino a todas las consecuencias adversas que se
caracterizan por múltiples alteraciones -y hasta rupturas- del orden normal de las relaciones productivas,
comerciales, sociales y políticas en la sociedad.

22
En este sentido, un desastre se define∗ como una situación en la que la sociedad o una parte de ella está
sufriendo severos daños, de gran magnitud y extensión, e incurre en pérdidas para sus miembros, de tal
manera que su estructura social, administrativa y política se desajusta, impidiendo la realización de sus
actividades esenciales y afectando su funcionamiento y operación normal, así como perjudicando
crucialmente su capacidad de afrontar y combatir la emergencia [G.P.12].

Por lo anterior, se llegan a distinguir dos tipos de sistemas interactuantes, responsables por la mayor parte de
la problemática de desastres: el afectable y el perturbador. El primero, denominado SA, se define como el
sistema donde pueden materializarse los desastres debido a la perturbación al que está expuesto; en términos
generales, está integrado por la sociedad y los componentes que necesita para su subsistencia, incluyendo el
medio ambiente; mientras que, en el contexto particular, puede ser una ciudad u obra civil. El otro,
denominado SP, responsable por la perturbación, se define como el sistema capaz de producir calamidades,
tales como sismos, incendios, explosiones, inundaciones y contaminación.

De esta manera, una calamidad, como producto del SP, al impactar sobre el SA, transforma su estado
normal en el otro conocido como desastre. Además de esta relación SP-SA, como se observa en la (Fig.
2.3.1.-1), los sistemas se interrelacionan por tres tipos de retroalimentaciones que, a su vez, pueden agravar
o disminuir un desastre, así como provocar uno nuevo. La primera, denominada SP-SP, se manifiesta
cuando la ocurrencia y características de una
calamidad puede verse modificada -favorecida o
inhibida- por la acción de otra; por ejemplo, un
incendio forestal, contemplado como un
fenómeno destructivo, puede crecer rápidamente
por la acción de viento, mientras que la
presencia de lluvia puede apagarlo y disminuir
los efectos desastrosos. La segunda, denominada
retroalimentación SA-SP, resulta en la
activación o detención de la producción de
calamidades por el SP debido al estado del SA;
FIG. 2.3.1-1 INTERRELACIONES ENTRE LOS SISTEMAS por ejemplo, la proliferación de plagas se
PERTURBADOR Y AFECTABLE favorece por malas condiciones sanitarias, o las
inundaciones se evitan con el buen
mantenimiento de las coladeras. Finalmente, el SA también puede influir sobre su propio comportamiento y
estado, de tal manera que se agrave o disminuye
el desastre, o se abandona o fortalece el estado
normal; por ejemplo, la interrupción del servicio
eléctrico frecuentemente implica la suspensión del
abasto de agua potable, lo que ilustra el tercer
tipo, la retroalimentación SA-SA.

Estas tres retroalimentaciones, junto con la

intervención directa del sistema perturbador,
constituyen el paradigma inicial responsable por el
proceso de producción de desastres.

FIG. 2.3.1-2 EL PARADIGMA FUNDAMENTAL DE DESASTRES

∗ Es importante mencionar que esta definición se emplea en los documentos normativos del SINAPROC [16, 17].

23
En este esquema (Fig. 2.3.1.-1) falta considerar el control, entendido, según lo expuesto en el inciso 2.2.2,
como la organización, planeación y ejecución de un conjunto de procesos con el fin de definir y lograr
ciertos objetivos, tales como el mantenimiento del estado de un sistema en límites dados, o la determinación
y realización de una trayectoria de cambio que permita al sistema llegar a un conjunto de estados deseados
[G.P.7]. Esta función, sustancial para asegurar la ejecución, por el subsistema conducido, de las funciones
básicas de un sistema, se
realiza por el subsistema, -REDUCCION DE
RIESGOS PREVENCION: IMPERDIR O DISMINUIR LA OCURENCIA DE
llamado de gestión o de CALAMIDADES
regulación (Fig. 2.2.2-1). O PROTECCION
MITIGACION: DISMINUIR LOS EFECTOS DE LOS IMPACTOS DE
CALAMIDADES
En el caso de desastres,
el subsistema conducido
es el que los produce, RESCATE: SALVAR LAS VIDAS Y BIENES, REHABILITAR
mientras que el otro, de -RESTABLECIMIENTO SERVICIOS ESTRATEGICOS Y DE SOPORTE DE LA
VIDA E IMPEDIR LA EXTENCION DEL DESASTRE
regulación, los controla,
esto es, busca frenar la RECUPERACION: RECONSTRUIR Y MEJORAR EL SISTEMA
producción de desastres. AFECTABLE

La integración, al paradigma anterior, de un

tercer sistema para controlar desastres, el de
regulación o de control, permite llegar al
paradigma fundamental del fenómeno de
desastre, que se presenta en la Fig. 2.3.1-2.

2.3.2. El paradigma fundamental

El análisis de este paradigma muestra dos

posibilidades complementarias de controlar
desastres: la intervención en el proceso de
producción de las calamidades, para impedir o
disminuir su ocurrencia; y el cambio del estado y
funcionamiento del sistema afectable, para
disminuir las consecuencias del impacto
FIG. 2.3.2-1 OBJETIVOS DEL CONTROL DE DESASTRES
desastroso. La primera corresponde al objetivo
de prevención; la segunda, al de mitigación; ambas constituyen el objetivo general de reducción de riesgos
o de protección (Fig. 2.3.2-1).

Sin embargo, debido a que no se puede impedir, siempre y completamente, la ocurrencia de una calamidad,
ni reducir substancialmente sus consecuencias, es necesario enfrentar y resolver la situación de emergencia
que surge durante el desastre. En este caso, se busca salvar vidas y bienes, proporcionar seguridad y
atención medica, rehabilitar los servicios estratégicos e impedir la extensión del desastre, por mencionar
algunas de las prioridades que constituyen el objetivo de rescate o auxilio. Posteriormente, en la siguiente
fase, llamada de retorno, con el eventual mejoramiento de la situación, se trata de reconstruir y mejorar el
sistema afectado, a través del objetivo de recuperación. Ambos∗ se engloban en el objetivo general de
restablecimiento.

∗ Como se mencionó antes, en diferentes épocas y en distintos países, pueden identificarse dos estrategias básicas y polares: la
de disminución de riesgos latentes y la de atención de situaciones de emergencia, producidas por sus manifestaciones; sin
embargo, en lugar de usar una mezcla óptima, dependiendo del tipo de desastre y de los recursos disponibles, se ha dado
preferencia a una sobre otra, debido a diversos factores no tanto de carácter tecnológico y socio-económico, sino político e
ideológico.

24
El sistema de gestión tiene que alcanzar los objetivos planteados, apoyándose en la información sobre los
estados actual y futuro de los SP y SA, a través del monitoreo, pronóstico, planeación, toma de decisiones y
ejecución de una multitud de diversas acciones organizadas en el tiempo y espacio, tanto antes como durante
y después del desastre, por medio de los programas correspondientes de gestión. Además, estos programas
tienen que ser elaborados, realizados, evaluados y actualizados, por un conjunto de organismos, con
responsabilidades bien definidas, que constituyen lo que se llama la estructura organizativa del sistema de
gestión.

El paradigma fundamental presentado del fenómeno de desastre forma la base del marco conceptual y, a la
vez, proporciona lineamientos para su desarrollo. En primera instancia, establece los criterios para determinar
y priorizar los estudios y proyectos de investigación y desarrollo tecnológico en la materia, necesarios para
mejorar la seguridad y salvaguarda de la población, asentamientos humanos, servicios estratégicos, áreas
productivas, obras civiles y, por último, pero no menos importante, del medio ambiente. Asimismo, identifica
tres líneas principales dedicadas tanto al estudio tradicional de los fenómenos destructivos y de sus
encadenamientos, como al de la vulnerabilidad de los sistemas afectables y de la confiabilidad de los sistemas
de subsistencia que los integran. Además, hace obvia la importancia del diseño de las estructuras
organizativas, desarrollo de los programas y elaboración de la normatividad de los sistemas de control de
desastres.

A continuación, se exponen los principales resultados del desarrollo y aplicación del marco conceptual para
cada uno de los sistemas definidos.

25
3. SISTEMA PERTURBADOR

C
on el fin de establecer las bases científico - técnicas para definir los peligros que
presentan los diversos fenómenos destructivos, así como para identificar las medidas de
su reducción, este capítulo se dedica a presentar el estudio del sistema perturbador (SP),
el cual se ha definido como aquel capaz de originar dichos fenómenos.

La exposición comienza con la identificación de las calamidades como fenómenos destructivos, su

definición y la descripción de sus características y tipos de impactos (subcapítulo 3.1); luego, en
el subcapítulo 3.2, se procede a determinar los mecanismos de producción de los fenómenos
destructivos, con lo que se establecen las bases tanto para su clasificación (subcapítulo 3.3), como
para el planteamiento de las diferentes estrategias para su control (subcapítulo 3.4), con el
objetivo de aminorar el impacto de la(s) calamidad(es) en el sistema afectable.

3.1. DETERMINACION DE LAS CALAMIDADES

El estudio de las calamidades, orientado a diagnosticar y pronosticar la ocurrencia de fenómenos

destructivos y a evaluar sus impactos -en la comunidad y en el medio ambiente-, así como a
analizar la factibilidad de la intervención en los mecanismos para su control, implica la necesidad
de identificar, en primera instancia, las calamidades viables en México (inciso 3.1.1), incluyendo
su definición. Una tarea adicional consiste en la descripción de las características básicas de las
calamidades (inciso 3.1.2), con un énfasis especial sobre los impactos posibles (inciso 3.1.3).

3.1.1. Identificación y definición de las calamidades

La lista de las calamidades incluye los 27 fenómenos destructivos viables para la ciudad de
México, que fueron identificados -en su tiempo-, durante el diseño del SIPROR [G.P.26].
Asimismo, se complementa con otros ocho, contemplados en las Bases para el establecimiento del
SINAPROC [15], tales como, por ejemplo, maremotos y nevadas, lo que permite conservar la
uniformidad entre los términos y definiciones que se llegan a utilizar [16]. Además, debido a la
creciente necesidad de considerar los desastres tecnológicos y ecológicos∗, se introducen nuevos
fenómenos destructivos que corresponden a: fuga y derrame de sustancias peligrosas, erosión,
desforestación y desertificación. Con esto, la lista integra 38 calamidades, presentadas a
continuación, en orden alfabético, con sus definiciones que incluyen, en lo posible, la información
relevante de la calamidad, sus orígenes, desarrollo, sus manifestaciones y consecuencias
generales∗∗.

∗ En la etapa inicial de desarrollo del marco conceptual, no se les dio mucho énfasis a los desastres
tecnológicos y ecológicos, que han crecido sustancialmente en el transcurso de los últimos años, ya que se
les dió mayor prioridad a los sismos, huracanes e inundaciones, debido a la gravedad y magnitud de los daños
que ellos producen, a diferencia, por ejemplo, del caso de la contaminación, que se caracteríza por daños no
tan obvios y por la situación que solía agravarse durante sólo algunos periodos. Sin embargo, los
acontecimientos en Guadalajara mostraron, con toda evidencia, que los desastres tecnológicos, también,
provocan grandes daños con una amplia extensión.
∗∗ Estas definiciones se dan de manera general, sin adentrarse a las especificaciones propias que les podría y
tendría que dar un especialista, con el fin de hacer estudios más profundos sobre cada fenómeno destructivo.

27
• Accidente mayor: Acción de origen humano y/o natural que se presenta en forma súbita o
inesperada y produce, involuntariamente, aunque muchas veces previsible, daños severos a las
personas, cosas, procesos tecnológicos y/o medio ambiente.

• Acto de locura: Acción de una o varias personas que pierden la razón en determinado
momento, llegando a producir accidentes, delitos u otros actos que atentan contra la sociedad.

• Acto delictivo y sabotaje: Acción del hombre que atenta contra la vida, la salud y los bienes
materiales de los demás o que impide el normal funcionamiento de un servicio o una empresa,
al inutilizar sus equipos o instalaciones, y/o que altera el orden y sistema social, violando la
legislación existente.

• Agrietamiento: Pérdida de la continuidad del suelo, que puede deberse a factores como la
pérdida de humedad, hundimiento regional o encharcamiento.

• Avalancha de nieve: Movimiento de nieve descendente de las partes altas de una montaña o
cerro, debido a la incidencia de ondas sonoras, lluvias o movimientos telúricos.

• Colapso de suelos: Desplome vertical de una zona de suelo, ya sea por carga propia o externa.

• Contaminación: Presencia en el medio ambiente de uno o más elementos que degradan la

calidad del aire, del agua, del suelo, así como del sonido, perjudicando la vida, salud, bienes y
bienestar humano, además de la flora y fauna.

• Crecimiento explosivo de la población: Incremento desproporcionado de personas en una zona

dada, originado por su inmigración constante, mala planificación de la familia, disminución de
la mortalidad y aumento de la esperanza de vida de la población, lo que en su conjunto agrava
las pérdidas humanas y otros efectos producidos por los fenómenos destructivos.

• Desforestación y desertificación: Tala, quema, corte o sobrepastoreo indiscriminado y

excesivo de la vegetación, que transforma a las tierras fértiles en áridas y modifica la ecología
al despojarlas de su capacidad para sostener la flora y fauna, así como el hábitat humano.

• Deslave y deslizamiento de talud: Movimiento hacia abajo de las partículas y porciones del
suelo próximas a la superficie libre e inclinada de un talud, debido a la falta de presión normal
confinante que allí existe, así como por las fuerzas naturales a las que está sujeto el mismo.

• Disturbios sociales: Acciones originadas por el hombre, por desacuerdo con las disposiciones
gubernamentales o patronales, así como por otras razones, frecuentemente, de carácter
emocional, reflejadas en manifestaciones, huelgas, revueltas, etc.

• Drogadicción y alcoholismo: Introducción al organismo de bebidas alcohólicas o drogas que

provocan efectos estimulantes o deprimentes, resultando en accidentes, delitos u otros actos que
atentan contra la sociedad.

28
• Efecto negativo por operar servicios: Consecuencias adversas que surgen de la operación
normal de algunos sistemas, que perjudican el funcionamiento de otros; por ejemplo, al operar
las industrias o medios de transporte, se emiten gases que contaminan el medio ambiente.

• Envenenamiento: Introducción en el organismo de tóxicos de naturaleza química o biológica

en cantidades que causan trastornos graves o muerte.

• Epidemia: Extensión de una enfermedad contagiosa, a escala local o regional, que afecta a la
mayoría de los individuos de la zona en la que se desarrolla.

• Erosión : Desgaste y destrucción lenta de la superficie terrestre, producido por las actividades
de la naturaleza y del hombre.

• Explosión: Liberación rápida, violenta e irreversible de energía manifestada como el excesivo

incremento de presión, por la expansión súbita de sustancias químicas y gaseosas.

• Falla o error humano: Acción ocasionada por el hombre, en forma involuntaria,

frecuentemente por descuido, que puede alterar los servicios, producir accidentes, resultar en
errores de diseño, construcción, mantenimiento y operación, etc., generando lesiones o pérdidas
de vida, daños materiales y/o impactos sobre el medio ambiente.

• Flujo de lodo: Movimiento de lodo descendente de las partes altas de un volcán o cerro,
debido a la incidencia de lluvias o movimientos telúricos, así como por efectos del calor
provocados por la actividad volcánica o liberación de agua del cráter.

• Fuga y derrame de sustancias peligrosas: Desalojo de materiales peligrosos para el hombre y

su hábitat, tales como sustancias tóxicas, radiactivas, corrosivas, combustibles, explosivas,
contaminantes, bacteriológicas, virulentas y/o cancerígenas, ya sea durante su almacenamiento,
transporte, producción, utilización o desecho.

• Hundimiento regional: Pérdida de volumen en los suelos blandos, como consecuencia de la

extracción de agua del manto freático o por el reacomodamiento de los estratos geológicos
regionales, derivado de cavidades subterráneas, que se manifiesta, por ejemplo, a través de
fuertes desniveles en el centro de la ciudad de México, los cuales transmiten movimientos
diferenciales a las construcciones que soportan, provocándoles agretamientos y otros daños.

• Huracán: Conjunto de centros de depresión atmosférica que operan como centros de atracción
de masas de aire caliente y húmedo con trayectorias parabólicas, provocando fuertes lluvias y
vientos; en México se generan en el Caribe, Golfo de México y Océano Pacífico, con
movimientos generalmente de sureste a noreste.

• Incendio: Propagación y extensión del fuego no controlado que se produce en industrias,

viviendas, bosques, etc., por la ignición de materiales combustibles, en presencia de una fuente
de calor y oxigeno u otro material comburente.

29
• Interrupción de servicios: Alteración del servicio que proporciona un sistema al suspender o
disminuir sus funciones. Por ejemplo, la interrupción del servicio de agua potable, energía
eléctrica, transporte, abastos, etc.

• Inundación: Flujo o encubrimiento de agua que se origina por lluvias, desbordamientos de

ríos, ruptura de presas y otros eventos que resultan en grandes cantidades de agua, agravado por
la deficiencia de la capacidad del drenaje, acumulación de basura en la red de atarjeas y
condiciones topográficas del lugar.

• Lluvia: Precipitación de agua que cae de la atmósfera y que produce consecuencias desastrosas
cuando es de gran intensidad.

• Maremoto (Tsunami): Movimiento intenso, violento y brusco de las aguas del mar producido
por un terremoto o una erupción volcánica en éste, originando grandes olas que provocan
devastaciones e inundaciones en las zonas costeras.

• Nevada: Condensación de vapor de agua en forma de cristales de hielo, que se asocian en

copos y se precipitan sobre la superficie de la tierra, formando obstáculos para el transporte y
comunicaciones.

• Plaga: Crecimiento desproporcionado de una especie animal, a escala local, regional e incluso
mundial, que afecta a personas, bienes materiales, plantaciones, etc.

• Radiación: Diseminación de energía peligrosa para la salud humana y al medio ambiente, en

forma de ondas (rayos X, rayos gama), de partículas atómicas (electrones, protones, neutrones)
o de núcleos de diferentes elementos (tales como helio), debido a la falla en el diseño y manejo
de equipos que utilizan materiales radiactivos o al inadecuado embalaje y almacenamiento de
los mismos, entre otras causas.

• Sequía: Carencia de agua en el suelo, que se origina por el agotamiento de la humedad del
suelo o insuficientes lluvias, lo que deteriora la flora y fauna y, cuando es grande y prolongada,
perjudica el bienestar y las actividades humanas.

• Sismo o terremoto: Movimientos vibratorios de la tierra causados por vulcanismo o

desacomodamiento y deslizamiento de placas de la corteza terrestre. Se manifiesta por medio
de agitaciones que se producen repentinamente y se propagan desde un foco o epicentro, en
forma de ondas longitudinales y transversales, provocando destrucciones considerables en
obras de infraestructura.

• Temperatura extrema: Manifestaciones o grados excesivos de temperatura producidos por

causas meteorológicas, que se presentan en dos formas denominadas helada y calor. La primera
se define como la congelación producida por una fuerte disminución de la temperatura, que
provoca la muerte de las personas que se encuentran a la intemperie y daños a la flora y fauna;
la segunda se manifiesta con un considrable incremento de la temperatura, que provoca
deshidratación en personas y animales y descomposición de alimentos, por mencionar algunas
consecuencias, además de propiciar incendios forestales.

30
• Terrorismo y acción bélica: El primero, como sucesión de actos de violencia ejecutados para
infundir terror, crear un clima de inseguridad o dominar una situación, frecuentemente de
carácter político. La segunda, como la lucha armada entre grupos sociales, entre los habitantes
de un mismo pueblo o ciudad, o entre bandos de una misma nación o de dos o más naciones, que
están en conflicto por intereses o por ideologías opuestas.

• Tormenta de granizo: Agua congelada en forma de granos duros y gruesos de hielo, que
desciende con violencia de las nubes, causando los mayores daños en la agricultura, al afectar
directamente las zonas rurales donde se presentan. En el área urbana, provoca problemas en el
tránsito de vehículos y en el drenaje, así como daños a las zonas verdes y a las construcciones
endebles.

• Tormenta eléctrica: Gran descarga eléctrica producida por el incremento del potencial
eléctrico entre dos zonas, tales como dos nubes o una nube y la tierra.

• Viento: Corriente de aire que se desplaza horizontalmente, originada por el desigual

calentamiento de las masas de aire en las diversas regiones de la atmósfera, que se incrementa,
además, por la altitud, latitud, condiciones geográficas especiales, etc.

• Vulcanismo: Expulsión de ceniza y/o lava del interior de la corteza terrestre a la superficie a
través de uno o más cráteres, acompañada por una fuerte explosión que produce sacudidas
violentas; capaz de estremecer la tierra, agitar el mar, destruir las ciudades, dañar las zonas
agropecuarias y deteriorar el medio ambiente.

3.1.2. Características de las calamidades

Los fenómenos destructivos son determinados e identificados por sus características, que son
indispensables para los estudios consecuentes, orientados a la búsqueda de las leyes y
regularidades que permiten explicar y pronosticar la ocurrencia de cada una de las calamidades,
hasta llegar, como meta final, a controlarlas. Se distinguen dos grupos de características de las
calamidades: de identificación y de evaluación.

Las características de identificación son las que permiten un reconocimiento espacial y temporal
de una calamidad específica y contemplan básicamente los siguientes datos:

• Nombre de la calamidad, tal como incendio, explosión, etc. y cualquier otra denominación que
ayude al reconocimiento de la calamidad (por ejemplo: explosión de San Juan Ixhuatepec).

• Fecha de ocurrencia, que se refiere a la identificación del acontecimiento del evento en el

tiempo y considera su iniciación, duración y terminación.

• Lugar de origen, que especifica el espacio (zona) donde se inició la calamidad (por ejemplo,
para el caso de una fuga y derrame de sustancias peligrosas, se identifica el lugar donde se
produjo el derrame, como puede ser cierta zona del mar para una plataforma marina de
extracción de petróleo).

31
• Cobertura del fenómeno, que implica la especificación de las zonas donde se manifestó la
calamidad a través de sus impactos; la descripción de las variaciones de la cobertura con el
tiempo permite la determinación de la trayectoria del fenómeno.

• Trayectoria del fenómeno, que se refiere al espacio recorrido por la calamidad (por ejemplo,
la trayectoria de la secuencia de las explosiones ocurridas en Guadalajara, en 1992).

El otro grupo, las características de evaluación, son aquellas que permiten un reconocimiento de
las particularidades propias de la calamidad ocurrida. Así, para las manifestaciones de la
calamidad, se distinguen dos tipos básicos de parámetros:

• Parámetros directos, que miden los factores determinantes de la manifestación de la

calamidad.

• Parámetros indirectos, que estiman las manifestaciones de la calamidad a través de sus

efectos.

Entre los parámetros directos son generalmente reconocidos los siguientes:

• Magnitud, es una medición de la fuerza o potencia del evento (en el caso del sismo se evalúa la
energía liberada, usando escalas como la de Richter).

• Intensidad, es la medida del nivel de los impactos de una calamidad (por ejemplo, la medida
de la aceleración o de la velocidad del suelo en caso de un sismo).

• Velocidad de desarrollo, es el tiempo entre la primera manifestación del evento y la

presentación de su máxima intensidad (por ejemplo, la velocidad de expansión del fuego en
caso de un incendio).

• Frecuencia, es el número de ocurrencias de un evento de cierta magnitud o intensidad en un

periodo dado.

Entre los parámetros indirectos, esto es, los que estiman la calamidad a través de sus efectos, los
más importantes son, en general, los que evalúan los daños producidos. Estos parámetros son
normalmente más representativos del estado del sistema afectable que de la propia calamidad. Sin
embargo, en la literatura especializada, parámetros de este tipo son frecuentemente utilizados
como características de las calamidades, provocando cierta confusión cuando se trata comparar
dos calamidades ocurridas en diversas zonas o que impactan distintos sistemas afectables.

Aparte de estos parámetros generales, existen los particulares, que caracterizan ciertos aspectos
específicos de las calamidades, como son, para el caso de la contaminación o de la fuga (derrame)
de sustancias peligrosas, los elementos químicos que la constituyen, su estado físico,
concentración, toxicidad, tiempo de degradación, etc. La determinación de los parámetros
específicos de cada uno de los fenómenos destructivos es una tarea para especialistas del
correspondiente campo.

Una característica especial de los fenómenos destructivos lo constituyen sus impactos, que por su
importancia se analizan en el siguiente apartado.

32
3.1.3. Impactos de las calamidades

Los fenómenos destructivos se manifiestan a través de sus impactos. Un impacto es cualquier

incidencia de un agente, elemento o suceso sobre el
sistema afectable que produce efectos indeseables,
tales como muertos, heridos, daños materiales y
pérdidas de hogar, de bienes, de empleo, de
capital, etc.

Se definen dos clases de impactos (Fig. 3.1.3-1):

• Impactos primarios (o elementales), son las

FIG. 3.1.3-1 GENERACION DE IMPACTOS
manifestaciones propias de la calamidad y se
presentan como consecuencia directa de ésta. Se distinguen los siguientes tipos básicos de
impactos, de acuerdo con su forma de realización:

♦ Mecánicos (por ejemplo, movimiento del suelo)

♦ Térmicos (por ejemplo, fuego)
♦ Químicos (por ejemplo, elemento tóxico)
♦ Eléctricos (por ejemplo, descarga)
♦ Radiológicos (por ejemplo, partículas alfa)
♦ Bacteriológicos (por ejemplo, virus)
♦ Psicológicos (por ejemplo, pánico)

• Impactos agregados, son los que resultan de una integración y transformación de los efectos de
los impactos anteriores y generalmente su incidencia sobre el sistema afectable es más amplia y
extensa, ya que provocan, a su vez, efectos indirectos, tales como desempleo, fuga de capitales,
alteración del valor de la tierra, cambio en los patrones de migración, disminución del producto
interno bruto. Dado que estos impactos son resultado de la integración y transformación de
efectos anteriores, su identificación y clasificación se realiza a través de sus efectos. Se
distinguen los siguientes tipos básicos:

♦ Bioecológicos (p. ejemplo, variaciones en el micro clima)

♦ Productivos (p. ejemplo, interrupción de servicios)
♦ Sociales (p. ejemplo, perturbación de relaciones familiares)
♦ Políticos (p. ejemplo, pérdida de confianza)

Es importante tomar en cuenta que los impactos primarios son características directas, mientras
que los agregados son generados más por estados del sistema afectable, que por la calamidad.
Algunos de sus ejemplos se dan en la Tabla 3.1.3-1.

33
 IMPACTOS PRIMARIOS AGREGADOS
M T Q E R B P B P S P
e é u l a a s i r o o
c r í é d c i o o c l
á m m c I t c e d i í
n í i t o e o c u a t
i c c r l r l o c l i
c o o i ó i ó l t e c
o s s c g o g ó i s o
s o i l i g v s
s c ó c i o
o g o c s
s i s o
c s
o
CALAMIDADES s
1. Accidente mayor x x x x x x x - x x x
2. Acto de locura x x x - - - x - x x x
3. Acto delictivo y sabotaje x x x - x x x - x x x
4. Agrietamiento x - - - - - x - - x x
5. Avalancha de nieve x x - - - - x - x x x
6. Colapso de suelos x - - - - - x - x x x
7. Contaminación x - x - x x x x x x x
8. Crecimiento explosivo de la población - - - - - x x x - x x
9. Desforestación y desertificación - - - - - - - x x x x
10. Deslave y deslizamiento de talud x - - - - - x - x - x
11. Disturbios sociales x - - - - x x - x x x
12. Drogadicción y alcoholismo x x x - - - x - x x x
13. Efecto negativo por operar servicios x x x - x x x x x x x
14. Envenenamiento - - x - - x x x x x x
15. Epidémia - - x - - x x x x x x
16. Erosión x - - - - - x - x - -
17. Explosión x x - - - - x - x x x
18. Falla o error humano - - - - - - x - x x x
19. Flujo de lodo x - - - - - x - x x x
20. Fuga y derrame de sustancias peligrosas - x x - - - x x x x x
21. Hundimiento regional x - - - - - x - - x x
22. Huracan x - - - - - x x x x x
23. Incendio - x - - - - x x x x x
24. Interrupción de servicios x x x x x x x - x x x
25. Inundación x - - - - x x x x x x
26. Lluvia x - - - - - x x x x x
27. Maremoto (Tsunami) x - - - - - x x x x x
28. Nevada x x - - - - x x x x x
29. Plaga x - - - - x x x x x x
30. Radiación - x x - x - x x - x x
31. Sequía - - - - - - x x x x x
32. Sismo o terremoto x - - - - - x - x x x
33. Temperaturas extremas - x - - - - x x x x -
34. Terrorismo y acción bélica x x x - x x x x x x x
35. Tormenta de granizo x x - - - - x x x x x
36. Tormenta eléctrica x x - x - - x - - - -
37. Viento x - - - - x x - - - -
38. Vulcanismo x x - - - - x x x x x

TABLA 3.1.3-1 EJEMPLO DE LOS IMPACTOS DE ALGUNOS FENÓMENOS DESTRUCTIVOS

34
3.2. MECANISMOS DE PRODUCCION DE CALAMIDADES

La descripción de los mecanismos productores de las calamidades constituye una parte importante
del desarrollo del marco conceptual, ya que, por un lado, el objetivo de la prevención puede
lograrse a través de una oportuna intervención en estos mecanismos; por el otro, su conocimiento
permite establecer las bases racionales de la clasificación de los fenómenos destructivos y,
además, de la elaboración de los métodos y modelos de su diagnóstico y pronóstico.

Como se planteó en el subcapítulo 2.3, dedicado a la conceptualización del fenómeno de desastre

en el contexto del marco conceptual, se distinguen dos modos principales y complementarios de la
producción de las calamidades: el mecanismo interno del sistema perturbador y el externo,
formado por la compleja red de las retroalimentaciones. A continuación se analizan las dos
estructuras, respectivamente.

3.2.1. Estructura del mecanismo interno

Las calamidades son originadas, básicamente, por los mecanismos internos del sistema
perturbador, cuyo proceso de producción está integrado por las siguientes cinco fases
interrelacionadas de diferente duración e importancia, según el fenómeno destructivo [G.P.26]:

• Preparación, que consiste en la organización de las condiciones necesarias para la ocurrencia

de la calamidad, esto es, en la formación del mecanismo interno;

• Iniciación, que se manifiesta en la activación o excitación del mecanismo;

• Desarrollo, es decir, la fase de crecimiento en magnitud e intensidad de la calamidad;

• Traslado, que se caracteriza por el transporte de los elementos impactantes de la calamidad y

de su extensión;

• Producción de impactos, esto es, la manifestación de la calamidad, como incidencia de un

agente, elemento o suceso sobre el sistema afectable.

Este proceso, en sus diferentes fases, puede ser iniciado y/o alterado por las retroalimentaciones,
esto es, por las
canalizaciones
de una acción
de la salida de
un sistema a su
entrada, o a la
de otro que le
antecede (Fig.
3.2.1-1).

Naturalmente,
la realización
FIG. 3.2.1-1 PROCESO DE PRODUCCION DE CALAMIDADES
de cada una y
de todas las

35
fases dependen de la calamidad concreta; sin embargo, esta estructura sirve como una herramienta
heurística para organizar los estudios sistemáticos de los fenómenos destructivos y, en particular,
como se mencionó, para determinar sus óptimas y oportunas formas de prevención.

Por ejemplo, para describir los mecanismos productores de un incendio, se tiene que empezar con
la conceptualización de la fase de preparación, en la cual se identifica la existencia de productos
inflamables y de inadecuadas formas de su almacenamiento y operación, así como de instalaciones
eléctricas defectuosas y/o cercanía de los procesos térmicos con temperaturas altas o los
mecánicos que producen chispas; por su parte, en el caso de los incendios forestales tendrán que
tomarse en cuenta las características meteorológicas, tales como las temperaturas extremas que
podrían propiciar el secado de las hierbas y arbustos, y las tormentas eléctricas con sus rayos. En
la misma fase, tienen que contemplarse la concentración de plantas industriales y/o las rutas de
transportación de productos inflamables, para prever los incendios provocados por los desastres
tecnológicos.

Consecuentemente, en el análisis de la fase de iniciación, se permite identificar las posibles

fuentes de activación del incendio, cuando, además de los elementos térmicos y mecánicos ya
mencionados, se puede determinar la presencia de las colillas no apagadas por fumadores o las
fogatas descuidadas por los "amantes" de la naturaleza.

Asimismo, la determinación de las fases de desarrollo y de traslado pueden permitir prever la

magnitud, trayectoria y extensión del incendio, así como estimar sus manifestaciones, esto es, los
impactos térmicos y psicológicos en la última fase.

3.2.2. Interrelaciones entre calamidades

Los mecanismos internos del sistema perturbador frecuentemente son ampliados y complementados
por las retroalimentaciones que pueden iniciar o alterar el proceso de producción de las
calamidades. Al fenómeno destructivo que surge de estas retrolimentaciones, se le llama
calamidad encadenada.

Se distinguen tres tipos principales de

encadenamientos de calamidades:

• Encadenamiento corto, producido

por una retroalimentación SP-SP,
esto es, cuando la calamidad es
iniciada directamente por un
impacto primario de un fenómeno FIG.3.2.2-1 EJEMPLO DE ENCADENAMIENTO CORTO
destructivo anterior; por ejemplo, el
colapso de suelos producido por el impacto mecánico de un sismo (Fig. 3.2.2-1).

36
• Encadenamiento largo, producido
por una retroalimentación SA-SP,
esto es, cuando la calamidad es
iniciada por un efecto de un
fenómeno destructivo anterior; por
ejemplo, un incendio (calamidad
encadenada larga) producido por la
FIG. 3.2.2-2 EJEMPLO DE ENCADENAMIENTO LARGO
ruptura de ductos de gas (efecto),
debida, a su vez, al movimiento del suelo (impacto) de un sismo (Fig. 3.2.2-2).

• Encadenamiento integrado,
(Fig. 3.2.2-3), producido por
una retroalimentación SA-SA,
esto es, cuando la calamidad
se presenta a través de
impactos agregados de los
efectos de un fenómeno
destructivo anterior; por
FIG.3.2.2-3 EJEMPLO DE ENCADENAMIENTO INTEGRADO
ejemplo, en la Ciudad de
México, el programa "hoy no circula" resulta en la interrupción de transporte, la cual es un
impacto agregado (del tipo productivo), provocado por el alto grado de contaminación.

Existen algunas calamidades que típicamente son encadenadas, por ejemplo, en el caso específico
de la Ciudad de México, generalmente la época de lluvia es acompañada por inundaciones. La
determinación de estos posibles encadenamientos entre calamidades es un punto de vital
importancia para el análisis de la factibilidad de intervención en la producción de calamidades, ya
que, para muchos fenómenos destructivos, debido al estado actual del desarrollo tecnológico,
parece ser más factible y eficiente la intervención en los canales de las retroalimentaciones, que en
los mecanismos internos del sistema perturbador.

Sin embargo, antes de proceder al análisis de la factibilidad de la intervención en la producción de

las calamidades, tanto en los mecanismos internos, como en sus encadenamientos, es importante
destacar la importancia de la clasificación de los fenómenos destructivos.

3.3. CLASIFICACION DE LAS CALAMIDADES

En la literatura especializada -y en la no tan especializada-, se menciona, frecuentemente, una

clasificación simplificada de desastres, que contempla dos grupos: naturales y antropogénicos, o
provocados por el hombre. De hecho, el decenio de los noventas fue nombrado por la ONU como
Decenio Internacional de Reducción de Desastres Naturales. Sin embargo, hay que notar que
esta clasificación presenta serias inconveniencias y confusiones.

En primer lugar, conforme al marco conceptual planteado, existe una diferencia sustancial entre
calamidad y desastre. En este sentido, la clasificación general podría, en tal caso, referirse a
calamidades, distinguiendo así las naturales y las antropomórficas, ya que, por ejemplo, un sismo
podría considerarse como una calamidad natural, más no como desastre natural, ya que es el
hombre quien no cuenta con las estructuras adecuadas para resistir a los sismos. No obstante, aún

37
tal clasificación de los fenómenos destructivos presenta todavía ciertas dificultades, ya que no
siempre una calamidad tiene origen 100% natural o 100% provocado por el hombre. En la mayoría
de los casos, un fenómeno destructivo puede tener ambos orígenes, como por ejemplo, las
inundaciones se deben, por un lado, a las lluvias intensas y, por el otro, a las malas condiciones de
drenaje. Aún más. una misma calamidad puede ser, en unos casos, de origen natural y, en otros,
provocada por el hombre, como el incendio, que puede ser producido por la caída de un rayo
sobre un árbol (100% natural) o por tirar un cigarro en un bote de basura que contiene sustancias
inflamables (100% antropomórfica).

La otra clasificación, empleada sistemáticamente por el SINAPROC, no define explícitamente el

concepto del desastre tecnológico, no obstante de que algunas de sus manifestaciones se han
presentado desde hace muchos años, cuando surgieron y empezaron a utilizarse los medios
tecnológicos complejos y, de manera agravante, desde la proliferación de procesos de producción
industrial masiva. Pese a que la explosión ocurrida en San Juan Ixhuatepec (Estado de México,
1984) fue un desastre tecnológico, en términos generales, no fue catalogado como tal y las
Bases[17] se limitan a considerar sólo algunas de sus causas y manifestaciones tales como los
incendios y explosiones entre los fenómenos destructivos de origen químico, así como la
contaminación entre las de origen sanitario. No es sorprendente que, en consecuencia, la
protección civil nunca se haya llegado a enfocar o, por lo menos, a orientar, en forma explícita, a
sus programas de prevención y auxilio para afrontar los desastres tecnológicos∗.

Por la misma razón, el Reglamento de Protección Civil para el Distrito Federal [17] no legisla, ni
mucho menos menciona la necesidad de reglamentar las actividades de alto riesgo que puedan
provocar los desastres tecnológicos, tanto para el personal que las realiza, como para la población
y el medio ambiente expuestos; tampoco contempla la prevención y auxilio ante ellas.

Del análisis anterior se desprende la necesidad de contar con buenas clasificaciones, simples y
transparentes para facilitar el entendimiento de los fenómenos destructivos y, a la vez, eficientes
para apoyar la realización de los procesos de la evaluación y prevención del peligro de su
ocurrencia.

Considerando que no hay clasificaciones absolutas y cada una debe ser subordinada al tipo de
problemas que se buscan resolver, a continuación se describen algunos sistemas de clasificación
de calamidades, que se basan en los factores analizados en el subcapítulo anterior: su origen, su
ámbito de desarrollo y traslado, sus impactos y sus interrelaciones.

3.3.1. Clasificación por origen

Esta clasificación considera dos fases iniciales del proceso de producción de calamidades: la de
preparativos y la de iniciación, y toma en cuenta los ambientes de origen de éstas, en donde surge
o se inicia la calamidad. La consecunte agrupación de las calamidades de acuerdo con las áreas
científicas y ramas ingenieriles que estudian cada uno de estos ambientes permite utilizar las
técnicas, modelos y teorías propios de cada área, tanto para conocer los agentes que pueden

∗ Es importante mencionar que el Programa de Emergencias Radiológicas Externas de Laguna Verde (PERE),
que puede considerarse como un programa establecido para atender un posible desastre tecnológico, no se
refiere a este concepto y, por no contar con este criterio, está catalogado, junto con los Programas de
Protección Civil del Volcán Tacaná y de Colima , dentro de una extraña mezcla que no fue prevista siquiera en
las Bases y que se llamó los Programas Especiales de Protección Civil.
38
producir los fenómenos destructivos, como estudiar los mecanismos de su producción y analizar la
factibilidad de intervención en ellos. Por ejemplo, la contaminación, fuga y derrame de sustancias
peligrosas, envenenamiento, incendio, explosión y radiación, tienen un ambiente de origen común
que corresponde a los agentes físicos y químicos.

Se distinguen cinco diferentes ámbitos de origen: físicoquímico, geológico, hidrometeorológico,

sanitario y socioorganizativo, cuyas definiciones, así como la lista de calamidades que integran
cada uno de los grupos, se presenta a continuación en orden alfabético:

• Calamidades físicoquímicas, las generadas por agentes físicos y/o químicos:

♦ Contaminación ♦ Explosión ♦ Incendio

♦ Envenenamiento ♦ Fuga y derrame de sustancias peligrosas ♦ Radiación

• Calamidades geológicas, las generadas en la corteza terrestre o en el subsuelo:

♦ Agrietamiento ♦ Erosión ♦ Maremoto (Tsunami)

♦ Colapso de suelos ♦ Flujo de lodo ♦ Sismo o terremoto
♦ Deslave y deslizamiento de talud ♦ Hundimiento regional ♦ Vulcanismo

• Calamidades hidrometeorológicas, las que se generan en la atmósfera, aguas superficiales y

subterráneas, siguiendo los procesos de la climatología y del ciclo hidrológico:

♦ Avalancha de nieve ♦ Lluvia ♦ Tormenta de granizo

♦ Desforestación y desertificación∗ ♦ Nevada ♦ Tormenta eléctrica
♦ Huracán ♦ Sequía ♦ Viento
♦ Inundación* ♦ Temperaturas extremas

• Calamidades sanitarias, las generadas o iniciadas por condiciones insalubres:

♦ Epidemia ♦ Plaga

• Calamidades socioorganizativas, las generadas por actos y errores humanos:

♦ Accidente mayor ♦ Drogadicción y alcoholismo

♦ Acto de locura ♦ Efecto negativo por operar servicios
♦ Actos delictivo y sabotaje ♦ Falla o error humano
♦ Crecimiento explosivo de la población ♦ Interrupción de servicios
♦ Disturbios sociales ♦ Terrorismo y acción bélica

3.3.2. Clasificación por ámbitos de desarrollo y traslado

Se basa en las fases de desarrollo y traslado del proceso de producción de fenómenos destructivos
esto es, agrupa éstos por su ámbito de realización, en donde crece y se intensifica la calamidad, así
como en donde se transportan sus elementos impactantes, lo que permite clasificarlos por las áreas

∗ Estas calamidades se agrupan en las hidrometeorológicas debido a que su naturaleza corresponde a esta área,
no obstante que el hombre constituye, también, un factor decisivo en su generación.
39
científicas y ramas ingenieriles correspondientes y aprovechar, para un mejor diagnóstico y
pronóstico, los métodos, técnicas y todo el cúmulo de conocimientos que éstas proporcionan.

A partir de estudios desarrollados en el área de la IID, se distinguen los siguientes cuatro ámbitos
de desarrollo y traslado, con los correspondientes fenómenos destructivos (Tabla 3.3.2-1):

• Ámbito geofísico

♦ Agrietamiento ♦ Huracán ♦ Temperatura extrema

♦ Avalancha de nieve ♦ Lluvia ♦ Tormenta de granizo
♦ Colapso de suelos ♦ Maremoto (Tsunami) ♦ Tormenta eléctrica
♦ Deslave y deslizamiento de talud ♦ Nevada ♦ Viento
♦ Flujo de lodo ♦ Sismo o terremoto ♦ Vulcanismo

• Ámbito biofísico

♦ Envenenamiento

• Ámbito social

♦ Acto de locura ♦ Disturbios sociales

♦ Acto delictivo y sabotaje ♦ Drogadicción y alcoholismo
♦ Crecimiento explosivo de la población ♦ Terrorismo y acción bélica

• Ámbito tecnológico

♦ Efecto negativo por operar servicios ♦ Incendio

♦ Explosión ♦ Radiación
♦ Fuga y derrame de sustancias peligrosas

Algunas calamidades no se incluyen en estos cuatro ámbitos principales, dado que se desarrollan
en la interfase de dos ámbitos. Por ello se definen seis interfases con las siguientes calamidades
(Fig. 3.3.2-1):

• Interfase biofísica - social

♦ Epidemia ♦ Plaga

• Interfase geofísica - biofísica

♦ Erosión ♦ Sequía

• Interfase geofísica - social

♦ Desforestación y desertificación

• Interfase geofísica - tecnológica

♦ Hundimiento regional ♦ Inundación

40
• Interfase social - tecnológica

♦ Accidentes mayores ♦ Fallas humanas ♦ Interrupción de servicios

• Interfase tecnológica - biofísica

♦ Contaminación

3.3.3. Clasificación por retroalimentación

La distinción de los fenómenos destructivos producidos por los mecanismos internos del sistema
perturbador y por las retroalimentaciones, permite establecer dos clases de calamidades:

• Directas, las que son producidas sólo por los mecanismos internos del sistema perturbador;

• Encadenadas, las que son iniciadas o alteradas por una o varias retroalimentaciones.

La clasificación por retroalimentación tiene una especial importancia, ya que el conocimiento de

las retroalimentaciones que pueden iniciar o alterar una calamidad facilita la elaboración de
pronósticos, así como permite intervenir, según el estado actual de tecnología, en la generación de
las calamidades encadenadas para lograr su prevención y mitigación.

Es importante hacer notar que esta clasificación no es excluyente, es decir, los fenómenos
destructivos pueden pertenecer a cualquiera de estas dos clases, dependiendo de las condiciones
particulares de su producción.

El análisis de la intervención en las interrelaciones entre calamidades, esto es, los posibles
encadenamientos entre ellas se presenta en el inciso 3.4.2.

3.3.4. Clasificación por procedencia

La experiencia obtenida durante los recientes estudios de diversos fenómenos destructivos ha

revelado la importancia de contemplar un nuevo factor, el de la procedencia de la calamidad. A
pesar de que la procedencia de la calamidad, también es importante en caso de sismos o
temperatura máxima, por mencionar algunos fenómenos destructivos, para el caso de los desastres
tecnológicos es sustancial, ya que permite enfocar los esfuerzos de prevención en una zona bien
localizada.

Por ejemplo, las determinaciones de que la explosión de San Juan Ixhuatepec tenía su procedencia
de la gasera donde se generó la explosión, mientras que las explosiones en Guadalajara surgieron
del sistema de drenaje, son cruciales para el proceso de evaluación y reducción de peligros.

Dependiendo de la ubicación del sistema afectable, las calamidades pueden dividirse en dos
categorías:

41
• Internas, son aquellas que surgen o se generan directamente en el lugar de interés, esto es, en la
zona donde está ubicado el sistema afectable. Por ejemplo, en el caso de la explosión ocurrida
en San Juan Ixhuatepec, la explosión es una calamidad interna, ya que se generó en la gasera
ubicada en la zona. Sin embargo, para los vecinos fue una calamidad externa.

• Externas, son aquellas que se generan fuera del lugar de interés y que pueden impactar sobre
éste, lo que, además, puede provocar calamidades encadenadas internas. Por ejemplo: la
ocurrencia de un sismo (calamidad externa) puede generar daños en las industrias (lugar de
interés), tanto en sus estructuras, como afectando al personal; además, puede desencadenar una
fuga o derrame de sustancias peligrosas que será una calamidad externa para la población
circunvecina.

3.4. ESTRATEGIAS DEL CONTROL DE CALAMIDADES

La posibilidad de intervenir en los mecanismos de producción de calamidades es un punto de

medular interés para su prevención, esto es, para disminuir o eliminar sus impactos sobre el
sistema afectable. De acuerdo con lo expuesto en los subcapítulos anteriores, a continuación se
analizan dos tipos de alternativas para la intervención y control: en los mecanismos internos
(inciso 3.4.1) y en los encadenamientos (inciso 3.4.2).

3.4.1. Intervención en mecanismos internos

De acuerdo con la estructura del proceso de producción de calamidades, cuando ésta se realiza
por medio de los mecanismos internos del sistema perturbador, se destacan los siguientes
lineamientos de intervención:

• Impedir la organización de las condiciones necesarias para la ocurrencia de la calamidad.

• Prevenir la iniciación, esto es, la activación de los mecanismos productores.

• Deshabilitar o insensibilizar los elementos partícipes del mecanismo productor.

• Interrumpir el canal de transferencia de los impactos.

La factibilidad y eficiencia de cada una de estas alternativas depende de la calamidad específica,

sin embargo, en términos generales, sirven para orientar los estudios que buscan prevenir y
controlar los fenómenos destructivos.

La intervención en la primera fase del proceso de producción de calamidades debe estar orientado
a eliminar las condiciones favorables y reforzar las desfavorables a la constitución del mecanismo
de producción. En otras palabras, el primer lineamiento indica impedir la formación de las
condiciones necesarias para la iniciación y desarrollo de las calamidades. Un caso típico
constituye el adecuado almacenamiento de sustancias inflamables, lo que disminuye la
probabilidad de la formación de las condiciones para que pueda provocarse un incendio.

42
 FIG. 3.3.2-1 CLASIFICACION DE LAS CALAMIDADES, SEGUN SU AMBITO DE DESARROLLO Y TRASLADO

El segundo lineamiento, que se relaciona con la fase de iniciación, demanda la identificación de

los elementos o eventos "disparadores" de la calamidad para su consecuente neutralización o
eliminación. Por ejemplo, para impedir el desarrollo de un posible incendio, se utilizan varias
medidas alternas para disminuir las posibles causas, tales como la prohibición de fumar en lugares

43
donde existan combustibles y la utilización del cableado eléctrico instalado según las normas y en
buen estado.

El tercer lineamiento relacionado con las fases de desarrollo y traslado, persigue deshabilitar o
insensibilizar los elementos partícipes del mecanismo productor, esto es, alterar o suprimir ya sea
los elementos del fenómeno destructivo y/o sus interrelaciones. Por ejemplo, la construcción de
materiales no combustibles y/o el aislamiento por celdas independientes de combustibles en sus
almacenes, con el fin de evitar la propagación de un incendio de un contenedor al otro.

El último lineamiento, que corresponde a la fase de producción de impactos, implica la

interrupción de los canales de transferencia de éstos. En otras palabras, la estrategia consiste en
impedir que los impactos lleguen a incidir sobre el sistema afectable. Por ejemplo, una política
adecuada de uso del suelo permite prevenir la ocupación de áreas peligrosas en la cercanía de
plantas industriales o ductos de combustible (propensas a explosiones, etc.), lo que da por
resultado que, aún en la ocurrencia de la calamidad, no exista o, al menos, se reduzca el efecto de
su impacto. Así, al prohibir la construcción de zonas habitacionales alrededor de las industrias o
zonas industriales y vigilar su cumplimiento, se disminuyen notablemente los probables impactos
que pueda causar una industria a la comunidad.

3.4.2. Intervención en los encadenamientos

Los encadenamientos entre calamidades producidos por las retroalimentaciones presentan una
oportunidad especial para intervenir.

En el caso del encadenamiento corto, se trata de disminuir, desviar o interrumpir la

retroalimentación SP-SP, esto es, intervenir en el canal de la transmisión de los impactos. Por
ejemplo, la colocación de pararrayos o apartarrayos en las edificaciones en caso de una tormenta
eléctrica, desvían el canal de transferencia del impacto.

En el caso de generación de calamidades por encadenamiento largo, para intervenir en la

retroalimentación, se establecen dos lineamientos básicos:

• Reforzar el sistema afectable para disminuir los efectos de impactos anteriores, esto es, tomar
las medidas adecuadas para prevenir estos efectos en el sistema afectable, con lo que, al
disminuir éstos, la retroalimentación SA-SP no se convierte en el factor iniciador de nuevas
calamidades. Por ejemplo, la flexibilidad adecuada en las juntas de ductos de gas permite que
el movimiento de los tubos por un sismo no provoque su desacoplamiento, lo que, a su vez,
podría resultar en fuga y derrame del gas como calamidad encadenada.

• Disminuir o interrumpir las vías de transmisión de los efectos producidos por la calamidad
primaria, esto es, alterar los canales de la retroalimentación. Por ejemplo, el aislamiento de una
zona afectada puede impedir la generación de calamidades encadenadas; un caso típico es
confinar disturbios sociales y sus efectos de interrupción de la seguridad pública a la zona
inicial, para impedir la ocurrencia de actos delictivos en otras zonas, como calamidad
encadenada.

Para la intervención en la generación de calamidades por encadenamiento integrado, esto es, por la
retroalimentación SA-SA (véase la Fig. 3.1.3-1), se establecen tres lineamientos básicos:

44
• Reforzar el sistema afectable para disminuir los efectos de impactos anteriores.

• Intervenir en la integración de los efectos y su transformación en impactos agregados.

• Interrumpir o disminuir los canales de transmisión de los impactos agregados.

Es difícil dar algunos ejemplos suficientemente simples para este caso, debido a la necesidad de
introducir antes el concepto del sistema afectable y, en particular, las nociones de su estructura y
de la vulnerabilidad de sus componentes lo que se hace en el siguiente capítulo.

45
4. SISTEMA AFECTABLE

C
omo se mostró en el subcapítulo 2.3, dedicado a la conceptualización del fenómeno de
desastre, otro elemento sustancial del marco conceptual constituye el sistema afectable,
definido en términos generales como el sistema donde pueden materializarse los desastres
ante un impacto del sistema perturbador. En este sentido, el sistema afectable está
integrado por el hombre y su hábitat, incluyendo todos los elementos necesarios para su
subsistencia.

En el contexto del marco conceptual, se entiende por hábitat el medio ambiente que abarca tanto
los seres vivos (flora y fauna) como los elementos de la naturaleza (tierra, agua y aire),
contemplando, a la vez, los sistemas de subsistencia que son indispensables para el sustento y
desarrollo de las actividades humanas.

Con el fin de evaluar y reducir las probables pérdidas humanas y otros tipos de daños, que puedan
producirse en un sistema afectable, tanto por su propensión a las diversas calamidades, como
debido a la vulnerabilidad y complejidad de sus partes integrantes, es indispensable conocer su
estructura.

Por ello, el presente capítulo se dedica a definir el concepto de desastre como un estado del
sistema afectable (subcapítulo 4.1), así como a determinar todos los sistemas de subsistencia que
lo componen (subcapítulo 4.2). En los subcapítulos 4.3 y 4.4, se definen, respectivamente, sus
estructuras interna y externa. Finalmente, se plantean los conceptos de daños, riesgos,
vulnerabilidad y confiabilidad (subcapítulo 4.5), fundamentales para la mitigación de desastres.

4.1. CONCEPTO DE DESASTRE

Por desastre se entiende (véase el subcapítulo 2.3) el evento, en tiempo y espacio, resultado del
impacto de la(s) calamidad(es), que se caracteriza por diversos daños sustantivos y que significa
una seria perturbación y alteración de la actividad normal de la sociedad, que puede llega hasta
rupturas del orden normal de sus relaciones productivas, comerciales, sociales y políticas.

Para precisar el concepto de desastre y hacerlo operativo, es importante acudir a un concepto más
general, el de estado de un sistema, que se emplea por el Enfoque de Sistemas. El estado
constituye una característica global del sistema, que se determina por el conjunto de valores en que
se encuentran, en un momento dado, los parámetros relevantes para el funcionamiento, en este
caso, del sistema afectable, y que se presenta como un vector en el espacio multidimensional de
estados. En este espacio, se distinguen cuatro áreas, correspondientes a estados normales,
insuficientes, de desastre y de retorno, definidas a continuación:

• El área de estados normales corresponde al conjunto de estados en los cuales el sistema tiene
un funcionamiento normal y estable, esto es, cuando el sistema puede lograr sus finalidades.

• El área de estados insuficientes engloba todos aquellos en los cuales el sistema tiene, todavía,
un funcionamiento normal, pero presenta una alteración no significativa, producida por agentes
internos (vejez, deterioro, etc.) o por los externos (falta de suministro, impacto adverso, etc.).

47
• El área de estados de desastre reúne a los estados en los cuales el funcionamiento del sistema
falla, esto es, cuando se presenta una alteración significativa y con tendencia a crecer que no
permite al sistema cumplir con sus responsabilidades.

• Finalmente, el área de estados de retorno incluye todos los estados del sistema intermedios
entre el área de estados de desastre y el área de estados normales. Se caracteriza por la
disminución de la alteración y la recuperación progresiva del funcionamiento normal del
sistema.

Para determinar el área en que se encuentra un

sistema, es necesario el conocimiento de los
rangos permisibles para cada uno de los
parámetros relevantes del mismo, así como el
monitoreo de cada uno de éstos.

La transición que se da entre un estado y otro, se

FIG. 4.1-1 TRANSICION ENTRE LAS AREAS DE ESTADOS
DEL SISTEMA AFECTABLE
presenta gráficamente en la Fig. 4.1-1, en donde
las áreas de estados se representan con elipses,
mientras que las flechas señalan las posibles
transiciones de estado. Es importante notar que
cada transición implica ciertos cambios de
responsabilidades en el proceso de conducción
del sistema.

Se distinguen dos tipos de transiciones: imprevistas y controladas. Las primeras ocurren por el
propio desarrollo del sistema o como resultado del impacto de las calamidades, esto es, por
causas internas o por la intervención del sistema perturbador; las segundas se refieren a aquellas
que se realizan a través de ciertas actividades específicas del organismo conducente. Las
diferentes transiciones se indican en la Tabla 4.1-1.

TRANSICION DEL AREA DE ESTADOS AL AREA DE ESTADOS TIPO DE TRANSICION

N -> I Normales Insuficientes Imprevista
N -> D Normales De desastre Imprevista
I -> N Insuficientes Normales Controlada
I -> D Insuficientes De desastre Imprevista
D -> N De desastre Normales Controlada
D -> R De desastre De retorno Controlada
R -> D De retorno De desastre Imprevista
R ->N De retorno Normales Controlada
TABLA 4.1-1 TRANSICIONES DE ESTADOS

4.2. SISTEMAS DE SUBSISTENCIA

Un sistema afectable está integrado, en términos generales, por el medio ambiente y los sistemas
de subsistencia, estos últimos considerados como medios indispensables para el sustento y
desarrollo del hombre y la sociedad en general.

48
Para la identificación de los sistemas de
subsistencia, es necesario, por un lado,
contemplar las necesidades y satisfactores de
los individuos, los grupos y la comunidad, tales
como las necesidades fisiológicas (alimento,
abrigo, etc.), de seguridad y de defensa, etc.
(Fig. 4.2-1); por el otro, verificar las
modalidades de su existencia y realización, a
través del análisis de los diversos servicios
estratégicos disponibles (urbanos, municipales,
etc).

Con base en los resultados obtenidos y en la

experiencia adquirida, se identificaron los
siguientes veintiún sistemas de subsistencia,
presentados en orden alfabético:
FIG. 4.2-1 NECESIDADES Y SATISFACTORES DEL HOMBRE

Abasto Comunicaciones Limpieza urbana

Administrativo Cultos religiosos Recreativo
Agropecuario Ecológico Salud
Agua potable Educativo Seguridad pública y social
Alcantarillado Energéticos Transporte
Bancario Energía eléctrica Turístico
Comercial Industrial Vivienda

Es conveniente clasificarlos de acuerdo con su importancia para la subsistencia del hombre. Se

destacan tres clases (Tabla 4.2-1):

SISTEMAS VITALES SISTEMAS DE APOYO SISTEMAS COMPLEMENTARIAS

Abasto Agropecuario Cultos religiosos
Administrativo Bancario Educativo
Agua potable Comercial Recreativo
Alcantarillado Industrial Turístico
Comunicaciones
Ecológico
Energéticos
Energía eléctrica
Limpieza urbana
Salud
Seguridad pública y social
Transporte
Vivienda

TABLA 4.2-1 CLASIFICACION DE LOS SISTEMAS DE SUBSISTENCIA

• Sistemas vitales, cada uno de los cuales, y en su conjunto, proporcionan el mínimo requerido de
bienestar y estabilidad social a la comunidad en tal forma que su falla tiene repercusiones
inmediatas.

49
• Sistemas de apoyo, los que dan soporte a los sistemas vitales.

• Sistemas complementarios, los que cubren, en forma complementaria, las necesidades y dan el
soporte, pero su falla no tiene repercusiones inmediatas.

Asimismo, por su importancia se destacan los servicios de soporte de vida, considerados como
aquellos componentes de los sistemas de subsistencia que facilitan la supervivencia en situaciones
normales y que, en caso de desastre, se encargan del rescate, salvamento y rehabilitación. En otras
palabras, albergan o sirven a gran número de personas y, extraordinariamente, en caso de
emergencia, pueden brindar apoyo a la población. Es importante señalar que estos servicios no
sólo deben seguir funcionando durante el desastre, sino también satisfacer la demanda
extraordinaria que surge durante las situaciones de emergencia.

Entre los componentes de sistemas que prestan servicios de soporte de vida, se tienen: hospitales
(sobre todo urgencias o emergencias), vías de transporte (calles, carreteras, etc.), redes de
comunicación, sistemas de agua potable y agua para incendio, servicios especializados de ayuda
(bomberos, policía, cuerpos de rescate, etc.) y edificios públicos (albergues provisionales).

Debido a que algunos servicios de soporte de vida cubren, durante una situación de emergencia,
una demanda mayor a la normal, es necesario prever las condiciones de desastre, durante el
diseño, mantenimiento y la operación de éstos, al igual que en los sistemas de subsistencia.

Otro factor determinante del mecanismo de la formación de un desastre, que por su importancia se
expone en el siguiente subcapítulo, constituye la estructura interna de los sistemas de subsistencia,
ya que su definición permite identificar las consecuencias de los impactos de fenómenos
destructivos.

4.3. ESTRUCTURA INTERNA DE SISTEMAS DE SUBSISTENCIA

El procedimiento por descomposición funcional del método de construcción sistémica que

corresponde al Enfoque de Sistemas [G.P.1] (Fig. 2.2.1-3), permite determinar la estructura interna
de un sistema como un conjunto de unidades de diferentes niveles de desagregación, donde cada
uno, y todos interrelacionados, aseguran que el sistema cumpla con sus objetivos.

Se empieza con subsistemas, pasando por partes, componentes y se llega a elementos, que
constituyen las unidades básicas del proceso de descomposición, cuando ya no es necesario
continuar diferenciando a sub-elementos menores, por no ser relevantes para la problemática en
consideración, esto es, cuando el proceso de descomposición llega al nivel que permite analizar
las consecuencias sencillas de los impactos de fenómenos destructivos.

En términos generales, los subsistemas se definen a partir de las funciones que desempeñan para
lograr el objetivo del sistema, como ejemplo, los subsistemas de los sistemas de flujo continuo,
que se describen a continuación en el inciso 4.3.1, son de insumo, traslado, transformación,
regulación y entrega (Tabla 4.3.1-1)

50
A su vez, los subsistemas están integrados por partes, que son las distintas variantes que tiene un
subsistema para cumplir su función; por ejemplo, en caso del subsistema de generación de
energía eléctrica se distinguen como partes: plantas hidroeléctrica, termoeléctrica, etc.

Una parte está integrada por componentes, considerados como las unidades operacionales; por
ejemplo, para el sistema de abasto de agua potable en el Distrito Federal, se distinguen como
componentes: el pozo Universidad, presa Mixcoac, tanques de regulación de Dolores, etc.

Un componente, a su vez, está constituido por elementos,

que se contemplan como las unidades básicas y últimas
de descomposición, lo que permite identificar los
resultados simples del impacto de una calamidad; por
ejemplo, como muestra la Fig. 4.3-1, en el caso del
Sistema Cutzamala, que proporciona el abastecimiento de
agua potable a la Ciudad de México, según el estudio
realizado [G.P.91] uno de los componentes de la parte
planta de bombeo del subsistema de conducción -el
equipo de bombeo- se descompone en cuatro elementos
principales: el motor, la bomba, la válvula y el equipo FIG. 4.3-1 FRAGMENTO DE LA ESTRUCTURA
INTERNA DEL SISTEMA CUTZAMALA
de enfriamiento.

Para ilustrar las posibles estructuras internas y sentar las bases de su conceptualización, a
continuación se presentan dos tipos de sistemas: uno, obtenido durante el estudio de un grupo
especial de sistemas de subsistencia, que se llaman de flujo, tales como el de suministro de agua
potable, el de transporte, el de abasto y el de drenaje (inciso 4.3.1); y el otro, que corresponde al
sistema ecológico (inciso 4.3.2).

4.3.1. Sistemas de flujo

Se conciben los sistemas de flujo, como aquellos cuya función principal es la transmisión de flujo
de materia y/o energía, a través y por medio de sus componentes, a partir de uno o varios puntos de
entrada del insumo al sistema, hasta uno o varios de salida. La principal característica de estos
sistemas la constituye la estructura interna específica para la transmisión del flujo [G.P.26].

Los sistemas de subsistencia de flujo pueden clasificarse de acuerdo con su contenido y con el
estado de su continuidad. En el primer caso, se distinguen, por ejemplo, los de:

• fluidos, como agua potable, drenaje y gas;

• transporte, que pueden ser de pasajeros o de carga de bienes y materiales;

• electricidad y señales, que fluyen en el sistema de energía eléctrica y en el de comunicaciones.

En el segundo, se clasifican como de:

• Flujo continuo, cuando en la situación normal la transmisión del flujo entre los elementos y
componentes del sistema forma una trayectoria ininterrumpida, como en los sistemas de agua
potable, alcantarillado, energía eléctrica, etc.
51
• Flujo intermitente, cuando la trayectoria del flujo es interrumpida, como es el caso de carga de
pasajeros, animales, bienes materiales, etc.

La estructura específica de los sistemas de flujo se basa en la distinción de cinco funciones

principales, a saber: insumo, traslado, transformación, regulación y entrega, lo que permite
definir los subsistemas de algunos de sistemas de flujo, como se observa en la tabla 4.3.1-1.

SISTEMAS INSUMO TRASLADO TRANSFORMACION REGULACION ENTREGA

Abasto Insumo Transporte Procesamiento Almacenamiento Suministro
Agua potable Captación Conducción Potabilización Regulación Distribución
Comunicación Captación Transmisión Transformación Control Recepción
Energía eléctrica Generación Transmisión Transformación Control Distribución

TABLA 4.3.1-1 SUBSISTEMAS DE ALGUNOS SISTEMAS DE FLUJO

SUBSISTEMAS PARTES COMPONENTES

Captación Embalse
Presa Desfogue
Canal
Tubería
Acueducto Túnel
Túnel falso
Transición
Conducción _________________ ___________________________________________
Torre de Protección
Planta de bombeo Equipo de bombeo
Tubería
Casa de control
Tanque de recepción de aguas crudas
Sección de cloración
Sección de sulfato de aluminio
Sección de polímero
Sección de cal
Tanque de flotación
Potabilización Planta potabilizadora Tanque de sedimentación
Tanque de filtración
Cárcamo de aguas claras
Tanque de recuperación de agua de lavado de filtros
Sección de lodos residuales
Sección de conducción
Casa de control
Caja partidora
Cárcamo regulador Tanque de seccionamiento
Regulación __________________ ___________________________________________
Vaso de almacenamiento
Depósito Tanque de almacenamiento
Estación
Estación distribuidora Equipo de control
Distribución __________________ ___________________________________________
Equipo de conexión
Conexión Equipo de medición
Equipo de control

Tabla 4.3.1-2 ESTRUCTURA DEL CUTZAMALA COMO UN SISTEMA DE FLUJO CONTINUO

52
Como se mencionó anteriormente, para evaluar las consecuencias del impacto de una calamidad,
cada uno de los subsistemas tiene que conceptualizarse como un conjunto organizado de partes,
componentes y elementos (Fig. 2.2.1-3). En caso de sistemas grandes y complejos, esto implica
cierto esfuerzo, que tiene que realizarse por profesionistas en la materia, y la lista completa de
todas las unidades puede ser extensa, como se observa en la Tabla 4.3.1-2, donde se pudo
presentar, por restricciones de espacio, la estructura del Cutzamala sólo hasta el nivel de
componentes; un ejemplo del desglose hasta elementos se da en la Fig. 4.3-1.

4.3.2. Sistema ecológico

La estructura de un sistema ecológico, debido a que es un sistema natural, formado por las
especies de la fauna y flora, así como por los elementos del medio ambiente, es completamente
diferente de la estructura de los sistemas de flujo que, de una u otra forma, son diseñados,
construidos y organizados por el hombre para lograr ciertos objetivos planteados con anticipación,
principalmente, para asegurar su subsistencia.

Así, a pesar de que el sistema ecológico contribuye a la subsistencia del hombre, se diferencia al
tener sus propios objetivos de sobrevivir y de mantener el equilibrio dinámico, que no tienen nada
que ver con los fines, frecuentemente muy propios y particulares, de una persona o de un grupo.
Sólo un análisis más profundo, hecho desde el punto de vista de los intereses de la sociedad en su
totalidad, que toma en cuenta las futuras generaciones y no se restringe a las peculiaridades de las
áreas pequeñas, puede permitir entender y contemplar el papel especial de los sistemas
ecológicos, así como plantear los objetivos de su conservación y protección ante la ocurrencia de
lo que se llama desastre ecológico.

La descripción de los sistemas ecológicos constituye un objetivo especial que rebasa los fines de
este libro; sin embargo, conviene mencionar algunos puntos relevantes. En primera instancia, de la
misma manera como se planteó para otros sistemas, es importante definir la estructura interna de
un sistema ecológico, con el fin de analizar los probables daños que se pueden presentar, ante la
ocurrencia de fenómenos destructivos, en los diferentes niveles de los subsistemas, partes,
componentes y elementos que lo integran.

Posteriormente, tomando en cuenta la naturaleza específica de los sistemas ecológicos integrados

por organismos de la fauna y flora, es sustancial analizar las consecuencias de los impactos de
calamidades no tanto en un organismo, sino en las especies, así como sobre las relaciones entre
ellas y con los elementos del medio ambiente, ya que esto constituye una característica fundamental
del sistema ecológico.

De hecho, estas relaciones con sus retroalimentaciones aseguran los automecanismos del
equilibrio dinámico que han permitido, a los sistemas ecológicos, conservarse y sobrevivir en el
transcurso del tiempo.

Por ello, a diferencia de los sistemas de flujo, para definir la estructura del sistema ecológico se
tiene que emplear el procedimiento de composición del método de construcción sistémica, descrito
en el capítulo 2, que permite enfocarse sobre las relaciones entre los diversos elementos,
componentes y subsistemas que lo integran.

53
4.4. RELACIONES ENTRE SISTEMAS DE SUBSISTENCIA

Otro factor determinante en la producción de desastres lo constituye la estructura externa de los

sistemas de subsistencia, que se define a través de las interrelaciones entre estos en sus
contribuciones a la subsistencia de la comunidad.

Con el fin de orientar y apoyar un más profundo y específico análisis de las interrelaciones entre
los sistemas particulares, en los siguientes apartados se distinguen tres clases básicas de
interrelaciones entre los sistemas.

4.4.1. Interrelación por dependencia

Los sistemas de subsistencia pueden estar relacionados entre sí, de manera que un sistema se ve
afectado cuando otro suspende o disminuye la prestación de sus funciones; a este tipo de relación
se le llama por dependencia y forma parte de la estructura externa de los sistemas.

La determinación y clasificación de las relaciones por dependencia entre los sistemas es

importante para evaluar los daños encadenados que pueden ocurrir; es decir, si un sistema altera
alguna de sus funciones, se presentan no solamente los daños propios del sistema, sino también los
que pueda provocar en otros sistemas por falta del suministro.

Un ejemplo lo constituye la interrupción del sistema de energía eléctrica, ante la cual no sólo
surgen los daños propios del sistema eléctrico, sino también los provocados al sistema de
transporte y al industrial, entre otros.

La relación de dependencia entre los sistemas puede ser de cuatro tipos, de acuerdo con el grado
de alteración y tiempo que tarda en afectar al sistema ante la suspensión o disminución del
suministro del anterior:

• Relación de dependencia inmediata, cuando la falla de un sistema coloca a otro en un estado

de desastre en forma inmediata. Por ejemplo, en la falla del sistema de energía eléctrica, el
sistema industrial se ve paralizado en forma inmediata, ya que prácticamente en todos los
procesos industriales interviene la energía eléctrica.

• Relación de dependencia directa, si la falla de un sistema coloca o puede colocar a otro en un

estado de desastre, con retraso en el tiempo. Por ejemplo, la falta del servicio de limpieza
municipal repercute de manera no inmediata en el sistema de alcantarillado, debido al arrastre
de la basura acumulada.

• Relación de dependencia indirecta, cuando la falla de un sistema coloca a otro en un estado de

insuficiencia. Así, una falla en los sistemas de comunicación deja en un estado de insuficiencia
al sistema industrial, al no poderse realizar pedidos de insumos, entre otros.

• Sin relación de dependencia, si la falla de un sistema no produce alteraciones significativas en

otro. Por ejemplo, la falla del sistema bancario no produce alteración significativa en el sistema
de agua potable.

54
4.4.2. Interrelación por efectos negativos

Durante el funcionamiento normal de algunos sistemas se manifiestan acciones que perturban el

funcionamiento normal de otros, de tal forma que los primeros se convierten en sistemas
perturbadores, al funcionar como fuente de calamidades: a esto, se llama efectos negativos del
sistema*.

La determinación y localización de los efectos negativos son importantes para la prevención y

mitigación del estado de desastre de los sistemas afectados y deben ser realizadas por
especialistas en cada uno de los sistemas, tanto para su identificación y evaluación, como para la
creación de las tecnologías pertinentes y reforzamiento de la legislación al respecto.

Entre algunos ejemplos de interrelación por efectos negativos, se tienen:

• La contaminación ambiental, producida por los sistemas de transporte e industrial.

• La ocurrencia de epidemias y plagas, producida por los tiraderos de basura del sistema de
limpieza municipal o debido a los canales abiertos del sistema de drenaje.

• La contaminación de agua, suelo y aire, provocada por los desechos del sistema industrial.

• La destrucción de áreas verdes, por el sistema de vivienda.

Algunos de los efectos negativos son especialmente importantes, ya que pueden producir la
calamidad que lleve al desastre ecológico.

Es importante diferenciar dos clases de efectos negativos, los producidos como resultado de un
proceso (por el proceso) y los generados por materiales o elementos que son productos o
desechos de dicho proceso, esto es, por subproductos del proceso. Ejemplo del primero es el
hundimiento del suelo (efecto negativo) por la sobreexplotación de acuíferos (proceso), en tanto
que del segundo es la contaminación (efecto negativo) producida por la emisión de gases
(subproducto) del sistema de transporte (proceso).

Esta subclasificación de los distintos efectos negativos es importante, ya que las soluciones son
substancialmente diferentes para cada una de las dos clases mencionadas:

• En el caso de los producidos por el proceso, basta suspender la ejecución del proceso en el
lugar afectado y realizarlo en otro sitio. En ocasiones, esta solución puede ser muy costosa,
pero al final de cuentas sólo repercute en problemas económicos.

• Para el segundo caso, en el que los efectos negativos son originados por materiales o elementos
producidos o desechados por el proceso, el problema es más complejo, ya que requiere,
además de la inversión, la creación y uso de nuevas tecnologías.

* En algunos sistemas, los efectos negativos son generalmente producidos por la reducción de costos de
operación; sin embargo, en muchas ocasiones, el costo final que paga la comunidad es mucho mayor que el
ahorro obtenido.
55
4.4.3. Interrelación por peligrosidad

Algunos de los sistemas de subsistencia manejan, en su operación normal, equipos y/o materiales
que, en caso de una falla, tienen una alta posibilidad de provocar un desastre, ya sea en su propio
sistema o en otros. Como ejemplos de algunas fallas que pueden desencadenar un desastre, se
encuentran: explosión de gases, incendio de tanques de combustible, escape de materiales tóxicos
o radiactivos, etc.

La identificación y clasificación de estos equipos y materiales en los diferentes sistemas son

importantes para tomar las medidas de prevención y mitigación pertinentes, por lo que deben ser
desarrolladas por expertos en cada uno de los sistemas de subsistencia, tomando en cuenta, por una
parte, el tipo de peligrosidad, su persistencia, su detectabilidad, la predictibilidad del área
afectada, etc. y, por otra, los sistemas donde puede producirse el impacto.

Entre algunos ejemplos de elementos y componentes peligrosos de los sistemas, que pueden
provocar, además, un desastre en otro sistema, se encuentran:

• Los almacenes, depósitos y ductos de conducción de energéticos (sobre todo de petróleo y sus
derivados), que tienen un alto riesgo de provocar incendios, explosiones, intoxicaciones,
muertes, etc., con fuertes posibilidades de producir desastres en varios sistemas.

• Las líneas del sistema de energía eléctrica, que pueden provocar cuantiosos daños físicos o
materiales en caso de fallas, tales como caída de postes y líneas de transmisión, explosión de
transformadores, etc.

• El sistema de abasto, que puede provocar intoxicación masiva al distribuir, por ejemplo,
alimentos en estado de descomposición.

• El sistema de agua potable, que puede producir inundaciones por la ruptura de tuberías,
canales, etc. afectando a cultivos y asentamientos humanos.

• La falla de una fábrica, laboratorio u hospital, donde usen, almacenen o fabriquen material
radioactivo, que puede afectar tanto al hombre como al sistema ecológico, resultando, en este
caso, en un desastre ecológico.

• El escape de gases tóxicos, que puede provocar un estado de desastre, al intoxicar o envenenar
al hombre, la flora y la fauna.

Es posible distinguir dos clases de interrelaciones por peligrosidad: la primera, llamada de

peligrosidad total, se da en aquellos elementos o componentes que, en caso de falla, afectan
fuertemente el funcionamiento de su propio sistema y también pueden provocar alteraciones en
otros, como en el ejemplo mencionado del escape radioactivo.

56
 FIG. 4.4.4-1 INTERRELACIONES ENTRE SISTEMAS

La segunda, llamada de peligrosidad externa, se presenta cuando la falla del elemento no afecta
de manera sensible a su propio sistema, pero sí altera otros sistemas, como en el caso descrito del
sistema de abasto.

4.4.4. Combinación de interrelaciones

Con base en lo expuesto, las interrelaciones entre sistemas de subsistencia pueden ser de tres
tipos: por dependencia, por efectos negativos y por peligrosidad; a su vez, cada una puede tener
distintas clases de relación (Fig. 4.4.4-1).

Es importante hacer notar

que, entre dos sistemas, en
general, se pueden dar
varios tipos de relación, e
incluso todos; además, una
misma falla en un sistema
puede impactar por varios
caminos a otros sistemas.
Por ejemplo (Fig. 4.4.4-2),
la sobrecarga de un
transformador (elemento de
peligrosidad total) de una
subestación eléctrica FIG. 4.4.4-2 EJEMPLO DE LAS INTERRELACIONES ENTRE DOS SISTEMAS
(sistema 1), no sólo
suspende o disminuye el funcionamiento de la misma (falla dentro del mismo sistema), sino que, en
la interrelación con una fábrica (sistema 2), impacta directamente sobre sus equipos de producción
(falla en otro sistema), a la vez que le deja de suministrar energía eléctrica (dependencia directa),
con lo cual la fábrica suspende su producción (falla en el suministro).

57
4.5. ESTUDIO DE RIESGO

Una característica integral de un sistema afectable lo constituye el riesgo, que se define como el
daño esperado en el sistema por el impacto del fenómeno destructivo y, por ello, se mide a través
de los métodos de pronóstico de daños.

El examen del sistema afectable, realizado en los subcapítulos anteriores, permite ahora pasar a la
exposición de las bases metodológicas para lograr uno de los objetivos principales, el de la
evaluación y reducción del riesgo latente. Es por ello que, a continuación, se definen los diferentes
tipos de daño (inciso 4.5.1), se plantean las características principales de los métodos de su
pronóstico (inciso 4.5.2) y se introducen los conceptos cruciales para la estimación de riesgo, el
de vulnerabilidad y el de confiabilidad (inciso 4.5.3).

4.5.1. Tipos de daño

El desastre se caracteriza por el conjunto de diversos daños que pueden resultar en un sistema
afectable ante la ocurrencia de fenómenos destructivos.

Se distinguen los siguientes tipos de daños: humanos, materiales, productivos, ecológicos, sociales
y políticos:

• Los daños humanos son aqellos que sufren los individuos en su integridad física y mental, tales
como son lesiones, heridas, trastornos y muertes.

• Los daños materiales son los daños físicos que se causan a los bienes materiales, tales como a
estructuras, equipos, enseres, valores, así como a la información.

• Los daños productivos son los que se ocasionan en la producción de bienes o generación de
servicios, por ejemplo, faltas de la producción y/o de la distribución de alimentos, disminución
e insuficiencia de la generación de energía eléctrica, etc.

• Los daños ecológicos son los causados a la conservación de sistemas ecológicos y a su

equilibrio dinámico, como pueden ser envenenamiento de organismos, extinción de especies,
desforestación, erosión de suelos, etc.

• Los daños sociales son los que sufre la sociedad, tanto en forma de alteración de sus
estructuras e interrupción de algunas o todas sus funciones esenciales, como el crecimiento de
la criminalidad y el agravamiento de otras características sociales.

• Los daños políticos son los que sufren los partidos políticos y personas públicas, perdiendo los
votos electorales, la confianza del pueblo y, a final de cuentas, su poder.

Asimismo, los daños pueden ser clasificados como directos e indirectos. Los primeros son los
generados inmediatamente al ocurrir un desastre y se manifiestan a corto plazo, por ejemplo, como
los muertes, lesiones y trastornos mentales de gente, pérdidas de bienes, destrucción de obras
civiles, alteraciones de servicios vitales, percances en áreas productivas, deterioro del medio
ambiente, desajuste de la estructura social, interrupción de la operación normal y de la realización
de las actividades esenciales del gobierno y de la sociedad, en general. Mientras, los indirectos se
58
generan en un tiempo posterior al desastre y se revelan a largo plazo, manifestándose como
pérdidas de los lugares de trabajo, crecimiento del desempleo, inflación, incremento de la
criminalidad, insuficiencia más aguda de los servicios y del equipamiento urbano, interrupción del
proceso de desarrollo y desestabilización socioeconómica y política.

Además, los daños pueden ser estimados en costos de dos clases, primarios y secundarios, donde
los primeros corresponden al costo económico del daño propiamente dicho y los segundos, al
costo de rescate y recuperación (Tabla 4.5.1-1).

4.5.2. Evaluación de riesgo

Una vez establecidos los lineamientos básicos para el estudio de los sistemas perturbador y
afectable, es posible plantear los fundamentos metodológicos para la evaluación y reducción de
los probables daños, este es, el riesgo latente que se debe tanto a la propensión del sistema
expuesto a las diversas calamidades como a la vulnerabilidad y complejidad de sus componentes
integrantes ante los impactos de éstas.

Se entiende como el pronóstico de daños o estimación de riesgos, la evaluación anticipada de las

alteraciones probables en el sistema afectado, resultantes de los impactos de los fenómenos
destructivos a los cuales están expuestos. De acuerdo con esta definición y según el paradigma
fundamental de desastre (inciso 2.3.2), se distinguen tres características que debe contemplar
cualquier método de estimación de riesgos:

• Determinación de las calamidades en estudio, esto es, los que pueden provocar los daños, y
evaluación de su peligrosidad.

• Descripción del sistema expuesto, esto es, del sistema donde pueden manifestarse los daños
como efectos de los impactos de las calamidades.

• Procedimientos de evaluación de la interrelación calamidad - sistema afectable, esto es, de

estimación de los daños probables.

La profundidad de un método en relación con la primera característica, esto es, la de

determinación de calamidades, se refiere al nivel de desglose con que éstas son analizadas. En, un
extremo, es posible considerarlas como un todo agregado y evaluar los daños en el sistema
expuesto ante este todo; por ejemplo, es posible pronosticar los daños por lluvias e inundaciones
en la ciudad de México, considerando las calamidades hidrometeorológicas en general. En el otro
extremo, se busca desglosar una calamidad hasta un nivel grande de detalle, analizando cada uno
de sus impactos por separado, e incluso, dentro del mismo, los diferentes modos; tal sería el caso
de pronóstico del comportamiento de una edificación ante las ondas Raleigh [18].

En términos generales, el nivel de desglose deseado depende tanto del pronóstico requerido, como
de la información disponible y del estado de desarrollo de la disciplina correspondiente. Por
ejemplo, no presentan dificultades la descripción, a nivel desagregado, de las calamidades tales
como huracán, inundación y vulcanismo, en el estado actual de avance de la ciencia e ingeniería.
Sin embargo, éste resulta más complicado en caso de otros fenómenos destructivos, tales como
actos delictivos, fallas humanas y accidentes. Se distinguen cinco niveles de desagregación:

59
• Mínima, que corresponde a la consideración de un conjunto de calamidades similares,
incluyendo sus encadenamientos, como es el caso del pronóstico de muertos, heridos y daños
materiales por accidentes en general.

• Baja, cuando se contemplan el fenómeno destructivo y sus encadenamientos como un todo

agregado, como es el caso del pronóstico de daños por inundaciones.

• Media, que corresponde al análisis, por separado, de la calamidad y sus encadenamientos,

como es el caso del pronóstico de lluvias y sus consecuencias.

• Alta, cuando se considera la calamidad desagregada a impactos, como es el caso del pronóstico
de consecuencias de contaminación, de acuerdo con cada uno de sus impactos por separado.

• Máxima, que contempla la desagregación de la calamidad a nivel de componentes de sus

impactos, como es el caso del pronóstico de daños producidos por las componentes de cada
tipo y de características de onda sísmica.

Por lo que respecto a la segunda característica relacionada con la descripción del sistema
expuesto, la evaluación de riesgos puede realizarse a diferentes niveles de descomposición, es
decir, posible estimar los efectos de impactos de una calamidad ya sea a nivel de la comunidad en
su totalidad, o en el otro extremo, a nivel de elementos básicos, como pueden ser las ventanas de
un edificio, como se describió en detalle en el subcapítulo 4.3 y en particular en el apartado 4.3.1.

De igual forma que en el caso de las calamidades, la determinación del nivel de descomposición
adecuada depende tanto de la información disponible, como de la precisión y confiabilidad del
pronóstico requerido; mientras menor sea el elemento básico considerado mayor será la precisión
del pronóstico resultante.

En lo relacionado con la tercera característica, el propio procedimiento de evaluación del

probable resultado de la eventual interacción entre el impacto del fenómeno destructivo y el
sistema expuesto, los métodos de pronóstico de daños existentes, constituyen una mezcla de dos
tipos básicos y polares [G.P.11] que se basan en:

• Uso de expertos, esto es, cuando una persona, o grupo, con un amplio conocimiento y
experiencia en el área, basándose en la expresión de su juicio, realiza la evaluación de los
efectos de los impactos de una calamidad sobre un sistema expuesto. Dependiendo de la
experiencia de los expertos, la confiabilidad y precisión de este tipo de métodos, se aumenta
considerablemente, cuando se empieza con la evaluación de los efectos sobre elementos del
sistema, aprovechando éstas para la consecuente estimación de las consecuencias en niveles
superiores, tales como componentes y subsistemas, llegando así al funcionamiento del sistema
en su totalidad. Por ejemplo, el Método de la Evaluación de Daños por Impactos (EDAPIM)
[G.9.5] considera los siguientes pasos:

1. Descripción de la estructura funcional del sistema hasta el nivel de detalle previsto.

2. Especificación de la calamidad y sus impactos al nivel de profundidad adecuado.

3. Estimación por expertos de los efectos sobre los elementos del sistema considerado.

60
 4. Evaluación por expertos de los efectos en niveles superiores con base en la estimación de
los riesgos, realizada en la fase anterior.

5. Determinación de los elementos y partes críticos y/o vulnerables del sistema.

• Uso de modelos, cuando el proceso de evaluación se basa en la investigación de un objeto

artificial, llamado modelo, que sustituye al sistema real, de tal forma que el estudio∗ del
modelo permite hacer conclusiones sobre el comportamiento, en este caso, sobre los posibles
daños del sistema real. Se distinguen dos clases principales de modelos:

♦ Fenomenológicos, o de tipo "caja negra", que presentan al sistema en su totalidad, a través

de una función matemática, un programa de cómputo o un objeto físico, por mencionar
algunas realizaciones. En caso de la estimación de riesgos, son frecuentemente estadísticos,
esto es, están basados en la información sobre los daños ocurridos en una ciudad, o a sus
sistemas de subsistencia, durante los desastres pasados, lo que permite realizar el pronóstico
como una proyección de estos daños al futuro. Dependiendo de la información histórica
disponible, se elaboran en dos niveles:

∗ El historial de daños globales, cuando se dispone de la información de carácter total, esto

es, agregada, sobre la extensión y magnitud de los correspondientes desastres pasados.

∗ El historial de daños específicos, cuando la información disponible incluye detalles

particulares sobre su tipo, magnitud y localización.

♦ Estructurales, o de tipo "caja transparente", que permitan explicar o, por lo menos,

pronosticar el funcionamiento del sistema en su totalidad, a través de la presentación de la
estructura del sistema, esto es, los elementos con sus interrelaciones y sus comportamientos.
El pronóstico de daños se basa en la estimación de vulnerabilidad de elementos y el cálculo
de la vulnerabilidad del sistema en su totalidad y/o de la confiabilidad de su funcionamiento.

Es importante tomar en cuenta que, a pesar de que la precisión y confiabilidad de las estimaciones
que produce un método es mayor, conforme aumenta su grado de profundidad y detalle; un buen
pronóstico no es el más preciso y confiable, sino aquél que proporciona la información adecuada
para el correspondiente nivel de toma de decisiones de acuerdo con los recursos disponibles.
Según los horizontes de tiempo y las necesidades de planeación, que se analizan en el siguiente
capítulo, se distinguen tres tipos básicos de:

• Pronóstico a corto plazo, se refiere a la información sobre la ocurrencia próxima (horas o

días) de una calamidad y sirve para establecer el estado de alerta, que incluye la movilización
de cuerpos especializados en la atención de emergencias y de las brigadas de voluntarios, así
como el aviso a la población y suspención de los servicios peligrosos, todo con el fin de poner
en marcha -cuanto antes- los planes adecuados de atención de emergencias.

∗ Por ejemplo, en forma de la solución, cuando el modelo esta elaborado como formula matemática, o de
simulación, cuando el es de tipo computacional, o del experimento, cuando el está elaborado como objeto físico.
61
• Pronóstico a mediano plazo, se refiere a la ocurrencia de un desastre en las próximas semanas
o meses y se utiliza para estimar los daños probables de los sistemas de subsistencia y
servicios vitales con el fin de reforzarlos, mejorar la ubicación y operación de los sistemas de
monitoreo y realizar la intervención oportuna en los mecanismos productores de calamidades.

• Pronóstico a largo plazo, se refiere a la probable ocurrencia de un desastre en los siguientes

años y se aprovecha para priorizar los estudios de desastres, así como para mejorar los
códigos, reglamentos, manuales y procedimientos de construcción de sistemas, dando un énfasis
especial a la elaboración de políticas de uso del suelo y al desarrollo de planes de protección y
restablecimiento.

Basándose en los lineamientos presentados y de acuerdo con las tareas específicas de prevención
y mitigación de desastres, así como con la información y recursos disponibles [G.P.26], se puede
seleccionar el método apropiado de evaluación de riesgos -o, en su caso, elaborarlo- de los
diversos métodos particulares, que proporcionan las disciplinas correspondientes. Asimismo,
pueden emplearse algunos de los métodos de carácter general que se encuentran en los informes
elaborados para el establecimiento del SIPROR (véase el subcapítulo 2.1).

Entre los diversos métodos se destacan los que utilizan los modelos estructurales, donde la
evaluación de vulnerabilidad y de confiabilidad constituye su parte medular. Para facilitar su
entendimiento y aplicación, en el siguiente inciso se introducen estos conceptos.

4.5.3. Conceptos de vulnerabilidad y confiabilidad

Como se mencionó en el subcapítulo anterior, se distinguen dos líneas principales de pronóstico de

daño, esto es, de la evaluación operacional de riesgo:

• Una, que emplea el modelo fenomenológico, cuando el riesgo se estima como un promedio de
los diversos daños que han ocurrido por el mismo fenómeno destructivo en el transcurso de
muchos años, lo que implica la necesidad de contar con datos históricos confiables y, además,
de asegurarse que se trata del mismo sistema afectable y que, en el transcurso de los años, se
han empleado los mismos procedimientos y técnicas de observación y evaluación del peligro.
Tal, por ejemplo, así se calculan, basándose en los archivos estadísticos de las compañías
aseguradoras, los riesgos de incendio en plantas industriales o en casas habitacionales, con el
fin de definir las primas correspondientes.

• Otra, que emplea el modelo estructural, cuando el riesgo se calcula a través de la evaluación de
magnitud del impacto, así como por medio del análisis de estructura del sistema expuesto y de
la estimación de su vulnerabilidad (Fig. 4.5.3-1).

Por vulnerabilidad de una cosa se entiende su susceptibilidad al daño. En caso del sistema, será la
facilidad con que cambia de un estado normal a uno de desastre ante los impactos de una
calamidad. Así, la vulnerabilidad del sistema esta relacionada en forma inversa con la
confiabilidad de su funcionamiento, esto es, el sistema más vulnerable tiene su funcionamiento con
menos grado de confiabilidad y viceversa.

62
 En este sentido, la vulnerabilidad constituye una
característica de la relación entre el nivel de daños y
la intensidad del impacto. Una forma típica de esta
relación se muestra en la Fig. 4.5.3-2. Es importante
destacar que la primera parte de la curva se refiere a
los niveles de intensidad del impacto que pueden ser
absorbidos por el propio sistema, sin sufrir daños
sensibles, mientras que la última, al caso de
destrucción o inutilización completa del mismo. Para
facilitar su comprensión, la gráfica se idealiza por
una recta (Fig. 4.5.3-3), donde la vulnerabilidad es la
pendiente de la recta y el daño es la vulnerabilidad
multiplicada por el término independiente (I-Io).
FIG. 4.5.3-1 DEFINICION DEL RIESGO A PARTIR DE
VULNERABILIDAD

La vulnerabilidad, a través del empleo del modelo

fenomenológico, se puede evaluar con los datos de daños
históricos, suponiendo la conservación en el tiempo de
las características del sistema en estudio, así como por
medio de los datos empíricos que resultan de los ensayos
y pruebas en laboratorios (Fig. 4.5.3-4).

Por otro lado, según el modelo de la caja transparente, la

vulnerabilidad de un sistema se puede calcular por medio
del análisis estructural de éste, identificando los
subsistemas, partes, componentes y elementos, así como
evaluando los pesos de sus contribuciones a la FIG. 4.5.3-2 CURVA TIPICA DE VULNERABILIDAD
vulnerabilidad total del sistema. La estimación del peso
depende de la importancia del elemento en el sistema y requiere tomar en cuenta varios factores
como son:

• Tipo de daño considerado, ya que el mismo

elemento puede tener distintos pesos para los
diferentes tipos de daño (Tabla 4.5.1-1); por
ejemplo, en el caso de daños materiales el peso se
refiere al costo del elemento en relación con el
costo total, mientras que en el de daños
productivos, se define por el papel que desempeña
el elemento para el funcionamiento global.

• Relaciones de peligrosidad, cuando existen

elementos que por sí mismos pueden no tener un
peso significativo, sin embargo, su falla o daño
fácilmente pueden provocar nuevos daños en los
FIG. 4.5.3-3 CURVA IDEALIZADA DE elementos que lo rodean o que están conectados
VULNERABILIDAD con él; por ejemplo, la falla de un tanque de
almacenamiento de combustible, no presenta un
daño significativo, sin embargo, sí puede fácilmente provocar nuevos y cuantiosos daños.

63
Es por ello, que se introduce un nuevo concepto, el
integrante crítico, correspondiente a un componente
y/o elemento que es muy importante y, a la vez, muy
vulnerable. Su identificación, obviamente, permite
tomar las medidas anticipadas para reforzarlos y/o
cambiar sus papeles dentro del sistema y, así,
disminuir la vulnerabilidad total y, por ende, los
daños probables.

En términos generales, la vulnerabilidad depende de

tres factores substanciales que pueden alterarla cada
uno por separado, así como en su conjunto:

• Vejez o deterioro, que afecta sensiblemente la FIG. 4.5.3-4 EJEMPLO DE EVALUACION DE

VULNERABILIDAD
vulnerabilidad de un elemento, aumentándola con
el tiempo y que, generalmente, sólo puede ser estimada con una inspección periódica de campo;

• Mantenimiento y reforzamiento, que buscan contrastar el deterioro y minimizar la

vulnerabilidad, respectivamente;

• Cambio de entorno o uso, que puede influir sobre las características de operación del elemento
y por tanto modificar su vulnerabilidad.

El concepto de vulnerabilidad se usa ampliamente en la investigación y práctica ingenieril; se ha

empleado con éxito, por ejemplo, para la evaluación de los probables daños que pueden causar los
sismos en edificios [G.10.24]. Sin embargo, su aplicación se restringe a los sistemas relativamente
simples -como es un edificio, en comparación con los sistemas de producción industrial-, debido a
las dificultades que se presentan, tanto para determinar los componentes del sistema y evaluar sus
vulnerabilidades, como para calcular la vulnerabilidad total.

Estas dificultades de la evaluación de vulnerabilidad crecen enormemente en el caso de los

complejos sistemas sociotécnicos, cuando se trata de conocer la probabilidad de la alteración de
su rendimiento y, principalmente, de la disminución de la producción de bienes o servicios, -lo
que constituye, frecuentemente, su misión-, ante las perturbaciones adversas que sufren, tanto por
las causas internas, esto es, los cambios y el envejecimiento de los diversos componentes y
elementos que los constituyen, como por las externas, que se deben a los impactos de los
fenómenos destructivos a los cuales están expuestos.

Aún más, en estas situaciones se pierde el sentido de emplear el concepto de vulnerabilidad para
el sistema en su totalidad, ya que en lugar de susceptibilidad al daño, a este nivel es más correcto,
tanto desde punto de vista pragmático como conceptual, hablar sobre la capacidad del sistema para
mantener su funcionamiento ante los fenómenos destructivos.

64
 TABLA 4.5.1-1 TIPOLOGIA DE DAÑOS

TIPO CONCEPTOS UNIDADES COSTOS PRIMARIOS COSTOS SECUNDARIOS

MUERTOS # DE PERSONAS IDENTIFICACION Y CEPELIO,
% DE LA POBLACION
HUMANOS LESIONADOS # DE PERSONAS RESCATE Y ATENCION MEDICA
% DE LA POBLACION
AFECTADOS # DE PERSONAS EVACUACION Y ALBERGUES
% DE LA POBLACION
MATERIALES PARCIALES # PESOS, % DEL TOTAL VALOR DE LO DAÑADO RESCATE Y REPARACION
TOTALES # PESOS VALOR DE LO DESTRUIDO LIMPIEZA Y RECONSTRUCCION
INTERNOS # PESOS GASTOS SIN PRODUCCION PERDIDA DE INGRESOS,
% DE FALLA PERDIDA DE MERCADOS
# HORAS SOSPENDIDAS DESEMPLEO
PRODUCTIVOS
EXTERNOS # PESOS RESPONSABILIDAD POR
% DE FALLA DAÑOS A TERCEROS
# HORAS SOSPENDIDAS
SISTEMAS ECOLOGICOS # DE PLANTAS O ANIMALES RESCATE Y RECUPERACION
(FLORA Y FAUNA) % DEL TOTAL AFECTADO
ECOLOGICOS MEDIO AMBIENTE #NIVEL DE CONTAMINACION SANEAMIENTO Y
(AGUA, AIRE, SUELO) % DE AREA CONTAMINADA REHABILITACION
# DE POBLACION EXPUESTA
DISMINUCION DE
SEGURIDAD
SOCIO- BIENESTAR DE LA
POBLACION
POLITICOS
CONFIANZA AL GOBIERNO

65
Por ello, en lugar de calcular la vulnerabilidad de un sistema, se emplea [G.P.103] el concepto de
confiabilidad funcional, considerada como una medida de la capacidad del sistema de mantener los
parámetros substanciales de su operación en ciertos márgenes ante los impactos adversos, internos y
externos, a los cuales está expuesto.

La confiabilidad se define como la probabilidad de una falla sustancial del funcionamiento de un

sistema en su totalidad, que depende y se calcula como función de la organización estructural del
sistema y de la vulnerabilidad de los elementos que lo integran, así como de la intensidad de los
fenómenos destructivos.

Claro que, en este caso, se requiere del conocimiento del estado y funcionamiento actual de los
elementos y, consecuentemente, componentes, partes y subsistemas que conforman al sistema,
principalmente de sus condiciones de seguridad, mantenimiento y operación. Entre estas
características destacan las físicas o materiales, que contemplan el tipo de material y de
equipamiento, la antigüedad, su estado de desgaste, obras de protección y reforzamiento, etc., así
como las funcionales u operativas, relacionados con el papel que realiza el elemento en la estructura
del sistema, el tiempo de trabajo diario, servicio de mantenimiento que recibe, etc.

Asimismo, es indispensable identificar y analizar las diversas interrelaciones en la estructura del

sistema afectable, especialmente las interrelaciones por peligrosidad; además, conocer los papeles de
elementos, esto es, las funciones y operaciones que realizan en el componente, en la parte y en el
subsistema correspondiente, lo que permite establecer, por un lado, ciertas prioridades de evaluación
de la vulnerabilidad y, por el otro, identificar los elementos críticos, esto es, los que son muy
importantes y, a la vez, muy vulnerables.

Así, por ejemplo la confiabilidad funcional del Sistema Cutzamala, como un sistema de abasto de
agua potable ante sismos depende de tres factores principales:

• Primero, del peligro sísmico y de los eventos colaterales al mismo, tales como deslizamientos de
masas de tierra, agrietamientos y asentamientos del suelo, así como fallas humanas derivadas del
pánico.

• Segundo, de la estructura del sistema, cuya determinación se inició con su conceptualización, que
para sistemas de abasto de agua potable, consideró el paradigma de flujo continuo, esto es, desde
la fase de captación hasta la de entrega, pasando por la conducción del agua, su potabilización y
regulación. Asimismo, de acuerdo con el enfoque sistémico, se utilizó el procedimiento de
descomposición funcional del método de construcción sistémica, con el que se determinó el
sistema hasta el nivel de elementos

• Tercero, de la vulnerabilidad de los componentes y elementos, entre los cuales destacan los que
resultan críticos, esto es, aquellos cuya falla puede alterar significativamente el funcionamiento del
sistema en su totalidad.

66
5. SISTEMA REGULADOR

omo se mostró en el inciso 2.3.2, el sistema de regulación, de acuerdo con las bases metodológicas

C de la IID y con el enfoque integral expuesto, se concibe como el sistema de gestión, cuyo
funcionamiento busca lograr ciertos objetivos a través de una estructura organizativa, y cuya
operación se realiza y coordina por medio de sus respectivos e interrelacionados programas de
acción. La sistemática aplicación de este enfoque ha permitido conceptualizar y diseñar diversos sistemas de
gestión para el control de desastres (véase subcapítulo 2.1).

A continuación, se proporciona una conceptualización general del sistema de regulación para controlar
desastres. Por ello, se establecen las características generales del sistema de gestión (subcapítulo 5.1) y se
proporcionan los lineamientos de organización y planeación ante desastres (subcapítulo 5.2), necesarios para
determinar la estructura general del sistema de gestión, así como para el desarrollo de programas en la
materia.

5.1. CARACTERISTICAS GENERALES

La conceptualización de la estructura organizativa, que constituye el hardware del sistema de gestión, así
como el bosquejo de los programas, que son comparables con su software, se determinan a partir de las
características generales del proceso de gestión, que empiezan con el planteamiento de sus objetivos y
principales funciones (inciso 5.1.1), continúan con la definición de los estados de gestión (inciso 5.1.2) y
terminan, en el inciso 5.1.3, con la precisión de los grados y niveles de emergencia.

5.1.1. Objetivos y principales funciones

Los objetivos generales de un sistema de gestión se definen según el papel que desempeña en el
suprasistema. En el caso del proceso de regulación o de control de desastres surgen, como se planteó en el
inciso 2.3.2, dos objetivos generales: uno, encaminado a reducir los riesgos, antes de la ocurrencia del
desastre, que integra los objetivos de prevención y mitigación; el otro, a restablecer la situación normal,
durante y después de la respuesta, que engloba los objetivos de auxilio y de recuperación (véase Fig. 2.3.2-
1).

La reducción de riesgos, esto es, de los probables daños que pueden producir las calamidades en un sistema
afectable (SA) particular, implica, por un lado, la necesidad de determinar los fenómenos destructivos a los
cuales está propenso este SA, estimar sus características relevantes e intervenir en los mecanismos de
producción y retroalimentaciones del sistema perturbador (SP), con el fin de prevenir su ocurrencia y
disminuir sus impactos, lo que constituye el objetivo de prevención.

Tal, por ejemplo, para la prevención de calamidades de origen tecnológico, que surgen de las actividades de
producción, almacenamiento, comercialización, empleo y desecho de sustancias peligrosas, así como de los
medios de su transporte, tales como ductos de distribución, carros - tanques y vehículos en general, es
necesario intervenir en las causas que originan este tipo de calamidad, en las diversas fases de iniciación,
desarrollo, traslado y manifestación de sus impactos, descritas en el inciso 3.2.1. Entre estas causas, se
destacan el inadecuado diseño y la falta de mantenimiento de las instalaciones y del equipamiento de los
procesos tecnológicos, así como la insuficiente capacitación del personal y las fallas de operación. Asimismo,
en la fase de traslado, ya que al tratarse de sustancias químicas, pueden intervenir y agravar la situación las
condiciones topográficas, meteorológicas y climatológicas de la zona.

Por otro lado, el riesgo depende de la vulnerabilidad del SA, contemplado (inciso 4.5.3) como el grado de su
susceptibilidad al daño, esto es, la facilidad con que cambia de un estado normal a uno de desastre ante los
impactos de una calamidad, y que depende, como se mostró en el capítulo anterior, de su estructura y de la
vulnerabilidad de sus componentes y elementos. A su vez, esta vulnerabilidad se puede ver agravada por las

67
deficiencias constructivas y de diseño, la vejez, el deterioro y la falta de mantenimiento de las edificaciones
del SA correspondiente.

Por ello, la reducción de los riesgos depende de la posibilidad de cambiar la relación entre el SP y el SA, de
impedir o desviar el canal de transferencia de los impactos de las calamidades y/o de reforzar el SA, con el
fin de disminuir los posibles efectos adversos de dichos impactos y aminorar la intensidad de los daños, lo
que en su totalidad constituye el objetivo de mitigación. En este sentido, para el caso de la reducción de
riesgos tecnológicos, ésta también depende, en gran parte, de la eficiencia de la disminución de la
vulnerabilidad, por medio de la modificación adecuada del funcionamiento del SA y de su reforzamiento
estructural, así como de la reubicación del SA fuera de la zona de riesgo.

El otro objetivo general, el de restablecimiento de la situación normal, implica la necesidad de realizar los
objetivos de auxilio y recuperación, cuando se presenta el desastre.

El auxilio constituye el objetivo medular de la fase de respuesta para atender las situaciones de emergencia
que ocasiona un desastre, y está integrado por las siguientes once funciones principales:

• Alertamiento, que basándose en el monitoreo y pronóstico de las características de los sistemas

perturbador y afectable, busca avisar sobre la probable situación de emergencia o su inminente
ocurrencia, tanto a la población expuesta, como a los responsables por la atención de emergencia.

• Reconocimiento de daños, cuyo objetivo consiste en el conocimiento y evaluación del estado actual de
daños y de la dinámica de su desarrollo durante el desastre, con el fin de estimar las necesidades de
recursos extraordinarios, así como para actualizar los planes de auxilio.

• Concretación del plan de emergencia, que consiste en la revisión y adecuación del plan de atención de
emergencias, de acuerdo con la situación presentada, con el fin de garantizar una respuesta oportuna y
adecuada.

• Coordinación de auxilio, que busca asegurar la congruencia, compatibilidad y sincronización de los

esfuerzos de los diversos organismos, cuerpos especializados y voluntarios en la atención de emergencia.

• Seguridad, orientada a proteger la integridad física y el patrimonio de la población, a través de la

vigilancia, resguardo y mantenimiento del orden público.

• Rescate, que contempla la búsqueda, salvamento y asistencia a los afectados en la zona de desastre.

• Servicios estratégicos, equipamiento y bienes, que consiste en el restablecimiento del funcionamiento de

los servicios básicos afectados por el desastre.

• Salud, que tiene como objetivo proporcionar y coordinar la atención médica a la población afectada
durante un desastre, así como prevenir la ocurrencia de epidemias.

• Aprovisionamiento, que realiza, administra y coordina el acopio, distribución y control de los elementos
requeridos para sustentar las necesidades básicas de la población y de los equipos de atención de
emergencia.

• Comunicación social de emergencia, que busca lograr la solidaridad y participación social, creando una
atmósfera de confianza y tranquilidad, así como proporcionar información sobre los desaparecidos,
ubicación de los heridos y damnificados, y recomendar acciones de apoyo para el restablecimiento de la
situación normal.

68
• Reconstrucción inicial y vuelta a la normalidad, esto es, recuperar y mejorar las condiciones de
bienestar de la población afectada, rehabilitando el funcionamiento de los sistemas de subsistencia y de
los servicios de soporte de vida, afectados por el desastre.

El último objetivo, el de recuperación, concluye la fase de emergencia y corresponde al estado de retorno, en

la búsqueda hacia la situación normal; es uno de los más importantes, debido a que su inadecuado
planteamiento y, más aún, el ineficiente alcance, pueden agravar o hacer regresar y recaer al SA al estado de
desastre, produciendo consecuencias mucho más graves que el fenómeno destructivo por sí mismo.

Durante esta fase, se destaca la necesidad de prever tres objetivos específicos [G.P.51]:

• Fundamentar, diseñar y organizar el proceso de reconstrucción.

• Mejorar sustancialmente el estado de seguridad y salvaguarda de la zona afectada.

• Establecer las bases para el desarrollo armónico y sustentable de toda la región, contemplando la
recuperación dentro de este marco.

Ahora bien, para que el sistema de gestión pueda cumplir con los objetivos planteados, es indispensable que
realice las siguientes funciones principales:

• Prevención, que integra todas las actividades que se ejecutan en situación normal y que se dirigen al logro
de uno de los objetivos estratégicos, el de reducción de riesgos y, en forma particular, sus dos objetivos
específicos, el de prevención y el de mitigación.

• Respuesta, que por su extrema importancia se dedica principalmente al objetivo específico de auxilio,
durante las situaciones extraordinarias.

• Preparativos, que busca asegurar la eficaz y eficiente realización de la respuesta en el futuro, a través del
establecimiento anticipado, durante la situación normal, de la organización relevante, incluyendo los
cuerpos especializados de rescate y de atención de emergencias, la integración y capacitación de su
personal y de las brigadas voluntarias, la elaboración de planes y programas de acción, la realización de
los simulacros pertinentes, así como el acopio de los equipos y materiales necesarios para su operación en
caso de desastre, por mencionar algunas de las acciones principales.

• Recuperación, que contempla, durante el periodo temporal después de la situación de emergencia, el

mismo objetivo de recuperación y, en parte, el de reducción de riesgo.

5.1.2. Estados de gestión

Una de las principales funciones del sistema de gestión constituye el control de transiciones de un estado al
otro del sistema afectable, que furon analizadas en el capítulo anterior.

De acuerdo con lo expuesto en el subcapítulo 4.1, se distinguen cuatro estados básicos del sistema: normal,
insuficiente, de desastre y de retorno, así como nueve probables transiciones, clasificadas en dos tipos:

• Imprevistas:
N -> I, del estado normal al insuficiente,
N -> D, del estado normal al de desastre,
I -> D, del estado insuficiente al de desastre,
R -> D, del estado de retorno al de desastre.

69
• Controladas:
I -> N, del estado insuficiente al normal,
D -> N, del estado de desastre al normal,
D -> R, del estado de desastre al de retorno,
R -> N, del estado de retorno al normal,

Para realizar este control de transiciones, se definen los siguientes estados del propio sistema de gestión:

• Cuando el estado del sistema afectable es normal, esto es, cuando se realiza su funcionamiento normal y
se logran las finalidades del sistema, el sistema de gestión se encuentra en un estado de gestión normal.

• La transición del estado normal del sistema afectable al espacio de estados insuficientes y/o cuando llega
un aviso sobre la posibilidad de ocurrencia de una calamidad, que por separado o en su conjunto pueden
provocar un estado de desastre, el sistema de gestión pasa de la gestión normal a otra específica, que se
llama alerta.

• La necesidad de regresar el sistema afectable del estado insuficiente al normal, implica la realización de la
transición controlada I -> N, a través de actividades de mantenimiento correctivo.

• La transición del sistema afectable al estado de desastre, que implica la alteración del funcionamiento
normal, provocado por daños y por fallas en la operación y en los suministros, así como por el cambio de
la demanda actual, exige un estado de gestión especial, que se llama emergencia.

• Cuando el sistema se encuentra en el estado de desastre y se declaró la situación de emergencia, se

desarrollan las primeras actividades cruciales de auxilio, tales como el salvamento de vidas y bienes, y la
recuperación inicial a corto plazo de los servicios de soporte de vida. A través del rescate se busca
realizar la transición controlada D -> R para llegar al estado de retorno.

• La transición controlada del estado de ESTADOS

retorno del sistema afectable al normal R DEL SISTEMA AFECTABLE DE CONDUCCION
-> N se realiza por medio de las Normal Normal
actividades de recuperación, lo que Normal con aviso Alerta
disminuye el estado de emergencia. Existe Insuficiente Alerta
Desastre Emergencia
la posibilidad de la transición directa del Retorno Emergencia (restringida)
estado de desastre al normal D -> N, a
través de las actividades compuestas de TABLA 5.1.2-1 RELACION ENTRE LOS ESTADOS DE
rescate y recuperación, que constituyen CONDUCCION Y DEL SISTEMA AFECTABLE

las de restablecimiento.
TRANSICIONES ACTIVIDADES
I -> N Mantenimiento Todas estas variantes de los posibles estados del sistema y
D -> R Rescate sus transiciones controladas, que implican estados de
R -> N Recuperación gestión relevantes, así como actividades específicas, se
D -> N Restablecimiento integran en las tablas 5.1.2-1 y 5.1.2-2.
TABLA 5.1.2-2 RELACION ENTRE
ACTIVIDADES ESPECIFICAS Y TRANSICIONES
5.1.3. Grado y nivel de emergencia

Por el papel especial que tiene el estado de emergencia, se distinguen las siguientes cinco etapas de su
desarrollo:

70
• Identificación, en la cual, a través del monitoreo y pronóstico, se percibe la alteración del funcionamiento
normal del sistema, se evalúa preliminarmente la situación, se recibe o se envía el aviso y, algunas veces,
se toman ciertas medidas correctivas.

• Evaluación, en la cual se estima la gravedad de las alteraciones, esto es, la cantidad de gente y el
volumen de bienes afectados, así como la amplitud y magnitud de daños y fallas del sistema.

• Declaración, que consiste en la manifestación oficial de la emergencia (su nivel y grado), con base en los
resultados de la etapa anterior, así como de acuerdo con los recursos disponibles.

• Atención, que consiste en la ejecución de las medidas necesarias de auxilio y en el desarrollo de las
actividades tendientes a normalizar el funcionamiento del sistema, basándose en los planes de
emergencia.

• Terminación, en la cual se proclama el regreso al estado normal.

Para evaluar y clasificar las emergencias, se define su nivel, según el involucramiento de los organismos de
gestión afectados por la alteración del funcionamiento normal del sistema. También, se distinguen tres
grados por cada nivel de emergencia, dependiendo de la clase de personal que participa. Los niveles de
emergencia son los siguientes [G.9.5]:

• Interno, cuando la alteración del funcionamiento de un sistema de subsistencia no afecta a ningún otro,
esto es, cuando el sistema está fallando, pero por sí mismo puede resolver la falla, en tanto que su
producción o nivel de servicio no afecta a otros sistemas. Se presenta en tres grados:

♦ primero, cuando puede ser resuelto por personal del sistema no especializado en emergencias;

♦ segundo, cuando para su solución es necesario que intervenga el personal interno especializado en
emergencias;

♦ tercero, cuando es indispensable contar con personal especializado externo al sistema.

• Externo, cuando la alteración del funcionamiento de un sistema afecta algún otro, causándole una
emergencia interna. En este caso, se distinguen tres grados:

♦ primero, cuando puede ser resuelto por el personal interno de emergencias;

♦ segundo, cuando es necesario contar con personal externo especializado;

♦ tercero, cuando por la gravedad de la alteración es indispensable la intervención del organismo

coordinador local (poblado o municipio).

• Múltiple, cuando provoca, en otros sistemas (por lo menos en uno), emergencias externas. Se presenta
en tres grados:

♦ primero, cuando se resuelve a través de la participación del personal interno especializado en

emergencias, con personal externo especializado;

♦ segundo, cuando es necesaria la intervención del organismo coordinador local.

71
 ♦ tercero, cuando es indispensable el auxilio de organismos de la entidad federativa correspondiente o
del nivel regional.

• Global, cuando la falla ocasiona que un conjunto de sistemas se encuentren en emergencia múltiple. Se
distinguen tres grados:

♦ primero, cuando se resuelve por el organismo coordinador local;

♦ segundo, cuando es indispensable la intervención de los organismos de las entidades federativas o del
nivel regional;

♦ tercero, cuando se requiere el apoyo de organismos federales o de nivel internacional.

La comprensión de la clasificación desarrollada por niveles y grados de emergencias, se facilita por medio de
la tabla 5.1.3-1.

PERSONAL/ORGANISMO INVOLUCRADO INTERNO EXTERNO MULTIPLE GLOBAL

Personal: 1º
-no especializado 2º 1º
-interno de emergencia 3º 2º 1º
-externo especializado
Organismos:
-coordinador local 3º 2º 1º
-estatal o federal 3º 2º
-federal o internacional 3º
TABLA 5.1.3-1 GRADOS DE EMERGENCIA, SEGUN SU NIVEL Y PERSONAL/ORGANISMO INVOLUCRADO

5.2. LINEAMIENTOS DE ORGANIZACION Y PLANEACION ANTE DESASTRES

Para lograr los objetivos de reducción de riesgos y de restablecimiento, no sólo se debe definir la estructura
organizativa del sistema de gestión, con las atribuciones y responsabilidades de sus componentes, sino el
conjunto de actividades, integradas en planes y programas, que deben ser realizadas antes, durante y después
de un desastre.

En este sentido, a continuación se presenta la conceptualización general de la estructura organizativa del

sistema de gestión (inciso 5.2.1), así como los lineamientos para el desarrollo de programas (inciso 5.2.2).

5.2.1. Estructura general del sistema de gestión

El sistema de gestión se conceptualiza como una estructura organizativa, formada por un conjunto de
diversos organismos, que tienen injerencia en los asuntos relevantes, en este caso, a la problemática de
desastres, y cuyas funciones, responsabilidades y atribuciones, así como interrelaciones se definen
explícitamente.

Debido a que se busca proporcionar la seguridad y salvaguarda a toda la población ante la posibilidad de
ocurrencia de desastres, el sistema de gestión tiene que integrar y coordinar la participación de los diversos
organismos que componen la sociedad, tanto del sector público, como del privado y social, en todos los
niveles político - administrativos del país.

Ahora bien, para establecer la estructura organizativa del sistema de gestión, es importante, por un lado,
identificar los diversos organismos y órganos que tienen relevancia en la materia para, consecuentemente,
aclarar y, en su caso, concretar sus atribuciones y responsabilidades; por el otro, determinar la estructura

72
adicional, a través de la definición de los nuevos componentes, sus funciones e interrelaciones entre sí y con
los organismos existentes, que son imprescindibles para coordinar el funcionamiento y desarrollo de este
sistema de gestión. Para ello, es necesario contar con un esquema conceptual idealizado del sistema de
gestión que, contemplado como un estado deseado, permite realizar el diagnóstico, proporcionando el marco
de referencia necesario para describir y analizar el estado actual.

En términos generales, el sistema idealizado de gestión se concibe como un sistema jerárquico piramidal∗,
que contempla, por lo menos, tres niveles: del más alto, nacional, pasando por el regional o estatal, hasta
llegar al municipal o delegacional, donde se encuentran órganos responsables de la seguridad y salvaguarda
de los edificios, oficinas, escuelas, cines o centros de trabajo, por mencionar algunos. El sistema de gestión
se integra por dependencias de la administración pública, organismos de la iniciativa privada y organizaciones
civiles, responsables, de una u otra forma, por el cumplimiento de los objetivos de reducción de riesgos y
restablecimiento. Para su logro, se realizan las funciones principales de prevención, respuesta, preparativos y
recuperación, definidos en el subcapítulo anterior, a través del proceso de gestión, donde se destacan la toma
de decisiones, la planeación y la ejecución∗∗.

En la estructura organizativa del sistema de

gestión se distinguen tres tipos de organismos,
de acuerdo con sus misiones (Fig. 5.2.1-1):

• Consultivo, que se determina por su

facultad y, a la vez, la responsabilidad de
asesorar al tomador de decisiones
correspondiente, en el área que se
encuentra bajo su jurisprudencia y de
acuerdo con el nivel jerárquico, en todo lo
FIG. 5.2.1-1 TIPOS DE ORGANISMOS DE PROTECCION CIVIL
relacionado con la identificación de la
problemática existente, determinación de las prioridades y definición de las alternativas de su solución.
Asimismo, tienen que definir y recomendar las políticas, estrategias y acciones prioritarias, así como
aconsejar la aprobación de los programas generales de reducción de riesgo y restablecimiento, y opinar
sobre las estimaciones del presupuesto relevante. Se integra por los representantes de los sectores
público, privado y social; y, así, se proporciona y asegura el espacio institucional para llegar al consenso y
formalizar los acuerdos y la concertación entre sectores∗∗∗. Las sugerencias elaboradas son sujetas a la
consecuente aprobación del tomador de decisiones, que frecuentemente funge como presidente del
organismo y que se responsabiliza por su óptima implantación.

• Ejecutivo, que es responsable por coordinar y dirigir la organización, planeación y operación de las
actividades de prevención y de atención de desastres, así como realizarlas, en su caso; se forma como
organismo tanto del sector público, como de la iniciativa privada; sin embargo, cuando pertenece a la
administración pública, se dirige por el titular del poder ejecutivo correspondiente, o por la persona
asignada, y puede ser facultado a velar por el cumplimiento de la legislación y normatividad pertinente.

Es importante subrayar que los órganos ejecutivos constituyen la parte medular de la estructura funcional,
ya que les corresponde la responsabilidad operativa de la realización de las principales funciones
definidas. Sus atribuciones dependen tanto del nivel jerárquico, como del área de su responsabilidad. Así,
a nivel municipal o delegacional, una unidad ejecutiva se caracteriza por sus responsabilidades

∗ Se espera que este análisis servirá no sólo para facilitar el entendiniento de la estructura actual del SINAPROC, sino, también,
para su revisión y modernización de acuerdo con las nuevas circunstancias y, en particular, para asegurar una adecuada
prevención y atención de los desastres tecnológicos y ecoló gicos, entre otros.
∗∗ En el inciso 2.2.2, se enfatizó la importancia de contar con procesos de planeación y sistemas de información, como
herramientas básicas de la toma de decisiones.
∗∗∗ En caso de pertenecer al poder legislativo, tiene las facultades de legislar en la materia, de acuerdo con su nivel de jurisdicción.

73
 principalmente operativas; al estatal y/o regional, que integra y coordina un conjunto de las unidades del
nivel anterior, se destaca la responsabilidad por los aspectos principalmente tácticos, tanto del apoyo y
supervisión de éstas, como de la coordinación con las unidades de las entidades federativas
correspondientes y con las dependencias de la administración federal, según su jurisdicción; a nivel
nacional, se destacan tanto las atribuciones normativas y estratégicas de la dirección de dependencias
federales y de la coordinación de las unidades estatales (regionales), como la responsabilidad por las
relaciones con los organismos federales y, en su caso, con los homólogos internacionales.

• Participativo, que busca aprovechar, organizar, coordinar y asegurar la amplia participación de la

población, tanto antes como durante y después del desastre. Tradicionalmente, se integra como una
brigada o escuadrón de rescate, salvamento y atención médica; no obstante, hay diferentes formas y
mecanismos de la participación ciudadana, tales como las juntas de vecinos y de colonos, asociaciones de
profesionistas y gremios, por mencionar algunas alternativas. Su importancia surge de las exigencias de
una situación de emergencia que se debe a la gravedad de un desastre y que, frecuentemente, rebasa los
recursos disponibles. De ahí, que es vital contar con la respuesta solidaria de la ciudadanía, como
voluntarios, cuya oportuna movilización y coordinación constituyen los factores decisivos para resolver
una situación de emergencia.

Sin embargo, la participación de la población civil es substancial, también, durante la situación normal,
sobre todo en las acciones de monitoreo, vigilancia y notificación de alteraciones, tanto en el SP como en
el SA, a las autoridades correspondientes. La organización, instrumentación, entrenamiento y desarrollo
de los cuerpos voluntarios tiene que promoverse a través del establecimiento de los órganos de su
autogestión, en cada uno de los niveles considerados.

Estos lineamientos han permitido realizar el diseño detallado de los diversos sistemas de gestión (véase el
capítulo 2.1), llegando a definir las estructuras internas, funciones, atribuciones y responsabilidades de cada
uno, según el nivel jerárquico y el tipo de organismo, así como determinar explícitamente las relaciones y
modalidades de coordinación entre los organismos y órganos que los componen.

Ahora bien, el desarrollo e implantación de la estructura organizativa tiene que complementarse con la
gestión de las actividades pertinentes, planificadas y realizadas a través de los programas de reducción de
riesgo y restablecimiento ante desastres, cuya estructura general y los lineamientos de su elaboración se
describen en el siguiente apartado.

5.2.2. Elementos para el desarrollo de programas

El funcionamiento eficiente de cualquier sistema de gestión requiere contar y realizar un sinnúmero de

actividades de diversa índole, tanto técnicas, como administrativas, económicas, sociales y políticas. Por ello
es indispensable asegurar que, además de la estructura organizativa bosquejada en el apartado anterior, cada
uno de sus organismos cuenta con los programas de acción, interrelacionados y compatibles entre sí, que
permitan prever y realizar oportunamente, y en forma coordinada, ciertas series de actividades en el tiempo,
basándose en recursos asignados.

En términos generales, la propia estructura organizativa del sistema de regulación, así como sus objetivos,
establecen ciertas exigencias sobre el tipo y la estructura de los programas de gestión.

Se destacan los siguientes tres tipos de programas, dependiendo del objetivo, del nivel y compromisos de la
participación y del ámbito:

• Por objetivo, se definen los programas de prevención, auxilio y apoyo:

74
 ♦ Prevención, cuando antes de la ocurrencia de un desastre se busca eliminar o minimizar la presencia
de los fenómenos destructivos, así como disminuir los posibles daños que puedan provocar.

♦ Auxilio, cuando al presentarse un desastre, o en caso de su inminencia, se busca rescatar y atender a

la población afectada, sus bienes y su entorno ecológico, así como proteger y rehabilitar los servicios
básicos y equipamiento estratégico.

♦ Apoyo, que busca, a través de la preparación y del establecimiento de las condiciones organizativas,
técnicas, económicas y sociales, coadyuvar a la elaboración, implantación, ejecución y actualización
de los subprogramas de prevención y auxilio en forma eficaz y eficiente.

• Por el nivel y compromisos de la participación, se distinguen los programas nacionales, de entidades

federativas o regionales, y los municipales o delegacionales:

♦ Nacionales, cuando son elaborados por dependencias u organismos federales que, por sus funciones,
o que, por la naturaleza de sus actividades productivas constituyen fuentes potenciales de peligro, son
responsables de las acciones de prevención, auxilio y apoyo, conforme a los sectores o materias
específicas de su competencia.

♦ De entidades federativas o regionales, son los elaborados por los estados y el Distrito Federal en el
ámbito de su competencia territorial, o por un organismo sectorial a nivel regional.

♦ Municipales o delegacionales, son aquellos cuyo ámbito de competencia se suscribe a un municipio

o delegación.

• Por su ámbito, se determinan los programas generales o externos, y los internos o particulares:

♦ Externos, que tienen los objetivos de proteger y atender a la población, sus bienes y el entorno
ecológico, así como asegurar el funcionamiento de los sistemas de subsistencia y, especialmente, de
aquellos que dan el servicio estratégico indispensable a la sociedad ante los fenómenos destructivos y
situaciones adversas.

♦ Internos, con los objetivos de proteger y atender a los empleados, visitantes y a toda la población, así
como el medio ambiente, estructuras y bienes, incluyendo los acervos de información, que se
encuentran bajo peligro en las instalaciones o en las zonas de influencia adversa de la institución.

A su vez, de acuerdo con las normas del Sistema Nacional de Planeación Democrática y la metodología de
planeación, adaptada y aplicada, según el esquema expuesto en el inciso 2.2, cada uno de los programas
debe integrar los siguientes elementos básicos, definidos de acuerdo con su papel, tales como objetivos,
políticas, estrategias, alcances, acciones, actividades y responsabilidades:

• Objetivos, que especifican la finalidad que se persigue durante la ejecución del programa.

• Políticas, que aportan los principios y lineamientos para orientar, seleccionar y/o restringir las acciones
con el fin de asegurar el logro de los objetivos.

• Estrategias, que establecen los cursos de acción a través del planteamiento de los objetivos específicos.

• Alcances, que prevén y especifican los resultados esperados en el tiempo y espacio, en el contexto de
una estrategia.

75
• Acciones, que contemplan los conjuntos de actividades a realizar para asegurar ciertos alcances.

• Actividad, que constituye el elemento principal, cuyas secuencia forma una acción y, consecuentemente,
un programa.

• Responsabilidades, que definen las dependencias y organismos, tanto de los tres niveles del gobierno,
como de los sectores privado y social, de acuerdo con las modalidades de su participación.

Como un ejemplo, se puede observar que el Programa General Nacional tendrá el objetivo principal de
asegurar la prevención y atención de emergencias mayores, a través del fomento, supervisión y apoyo a la
instalación y operación de las unidades ejecutivas en cada región y entidad federativa, así como por medio
del desarrollo e implantación de sus Programas Generales Regionales y Estatales. Asimismo, entre sus
políticas básicas, se destaca la descentralización de la acción de prevención y control de desastres, dando la
responsabilidad primaria al nivel local (municipal o delegacional) y, consecuentemente, al regional (entidad
federativa); reservando, a la vez, para el nivel nacional, la competencia de elaborar, promover y vigilar la
normatividad en la materia. Además, será importante asegurar la oportuna disponibilidad, adecuada
asignación y estricto control de recursos destinados para la realización de los Programas Generales.
Asimismo, tiene que preverse, como una política general, la necesidad de asegurar la compatibilidad y
coordinación de los programas homólogos de diversas dependencias del Sector Público Federal.

A nivel regional, el Programa General tiene, todavía, mucho en común con el del nivel nacional. Se distingue
sólo por una escala menor de sus actividades. Sin embargo, debido a que tiene que asegurar el logro, por las
correspondientes unidades regionales, de los objetivos sustancialmente tácticos, surgen ciertos lineamientos
complementarios para el desarrollo y ejecución de cada uno de sus subprogramas constituyentes.

A nivel local, de acuerdo con la responsabilidad de las unidades que están en la primera línea de la batalla, el
Programa General tiene el carácter meramente operativo.

76
PARTE 2. LA PROTECCION CIVIL

E
n la Parte anterior y, en particular, en el Capítulo 2, se han mencionado, como logros del área
de Investigación Interdisciplinaria de Desastres, los diseños del Sistema de Protección y
Restablecimiento de la Ciudad de México frente a desastres (SIPROR) ∗ y del Sistema de
Seguridad y Salvaguarda Universitario de la UNAM (SISESU) ∗∗. Como se puede observar en todas
éstas versiones, así como en el marco conceptual, no se emplearon los términos de Protección o de
Defensa Civil, debido a la siguiente razón.

Históricamente, la Protección (o Defensa) Civil tiene su origen de las necesidades de guerra, cuando
es imperioso proteger a la población de los bombardeos aéreos del enemigo, ya sea a través de su
organización correspondiente y su entrenamiento para la extinción de incendios -provocados por las
bombas incendiarias- y para primeros auxilios, así como por medio del establecimiento de refugios
antiaéreos y, hasta la construcción y mantenimiento de refugios especiales para el caso de la guerra
atómica, por mencionar algunas de las actividades principales. Es por ello que en muchos países la
Protección Civil solía estar bajo el mando del ejército y, como regla, la dirección y capacitación de
la población estaba a cargo de los militares, ya que se trataba de la instrucción militar, de la
protección de la población civil y de orientación y propaganda, en general.

Tal, por ejemplo, cuando México entra a la II Guerra Mundial con el fin de coordinar las actividades
de la población civil con las de las fuerzas armadas, para prevenir cualquier agresión de que fuera
víctima el país, por parte de los países enemigos, "Se instituye en el territorio de los Estados
Unidos Mexicanos la Defensa Civil como un medio que debe poner en práctica la población
misma, en cooperación con las Autoridades Civiles y Militares, contra todo acto que lesione la
soberanía, la integridad, el orden y la seguridad nacionales" (Artículo 1º), por el Decreto del 11 de
agosto de 1942 [19], que "depende únicamente del C. Presidente de la República, quien la dirigirá
por sí, por conducto de su Estado Mayor o por el de las autoridades militares respectivas"
(Artículo 2º); mientras que "El Estado Mayor Presidencial es el órgano encargado del control,
dirección y coordinación de los Comités Centrales de la Defensa Civil, y al efecto, auxiliado por
las Secretarías de la Defensa Nacional y de la Marina, así como por las Comandancias de Región
y de Zonas Militares y Navales..." (Artículo 6º).

Este Decreto, posteriormente, se deroga por otro, fechado el 15 de octubre de 1945, "habiendo
desaparecido la posibilidad de una agresión, en virtud de la victoria alcanzada por las Naciones
Unidas, contra los países totalitarios" [20], esto es, cuando se acaba el peligro de una agresión de
carácter bélico y, en particular, de los "bombardeos aéreos, la acción en nuestras costas de
unidades navales adversarias; o bien, las actividades en todo el territorio de agentes enemigos,
saboteadores, quintocolumnistas, propagandistas, etc.".

Es obvio que, tanto los objetivos y las actividades correspondientes para lograrlos, como las propias
modalidades de organización y control, necesarias para atender la problemática de desastres, son
completamente diferentes del caso de acciones bélicas. Esta diferencia se destaca, especialmente, en
todo lo relativo a la prevención, donde el éxito depende de la adecuada organización y planeación de
las Autoridades meramente Civiles, así como de la coparticipación de la Iniciativa Privada y del

∗ El estudio se inició en junio de 1980, con el financiamiento del DDF. Una relación de los informes elaborados,
durante sus cuatro etapas, se puede observar en Bibliografía [G.9, G.10, G.12 y G.14].
∗∗ Por solicitud de las máximas autoridades universitarias, el proyecto se inició en agosto de 1985 y la descripción
bibliográfica de los informes elaborados se presenta en el Bibliografía [G. 18 y G.23].
77
Sector Social. No obstante, se puede observar que hasta en el auxilio, donde la participación de las
Autoridades Militares tiene una especial importancia en la provisión de la seguridad, la mayoría de
las acciones son de carácter civil, que se realizan mejor por y para la población. Claro, que debido a
la ausencia de las estructuras organizativas y por la falta de capacitación de la población, en el
transcurso de la segunda parte de este sexenio, el ejército mexicano ha tenido que encargarse de
muchas responsabilidades, realizando las actividades que no son inherentes a su profesión. Por
ejemplo, estuvieron manejando los albergues para damnificados, a pesar de que, como regla, los
cuerpos militares, en todo el mundo, están entrenados para tratar a los prisioneros de guerra y,
naturalmente, hay cierta diferencia entre las formas de mando de los albergues de damnificados y los
campos para prisioneros de guerra.

En consecuencia, debido a la necesidad de asegurar la participación de la población, en tiempo de

paz, en los programas de la reducción de riesgos, así como en los preparativos para el auxilio, en
algunos países, se empezaron instalar nuevos sistemas organizativos, dedicados exclusiva y
explícitamente a la prevención y atención de desastres, como ocurrió, por ejemplo, a principios de
los ochentas en Chile, donde se estableció la Oficina de Emergencia en el Ministerio del Interior, en
paralelo con la Defensa Civil. Aún más, con el transcurso del tiempo, debido a la disminución de
amenazas bélicas y, en especial, de guerras atómicas, surgió otra alternativa que consistió en la
transformación de las estructuras organizativas existentes de Protección Civil y su transferencia, con
sus instalaciones y equipos, a las dependencias con carácter político, que tenían la capacidad de
coordinar las diversas dependencias involucradas, tal como sucedió, a fines de los ochentas, en
Holanda, donde la responsabilidad por la Protección Civil y, por ende, de las facultades adecuadas,
quedaron al cargo del Ministerio del Interior.

Aún más, la Organización Internacional de Defensa Civil, una organización intergubernamental con la
sede en Ginebra, Suiza, que integra "...45 países en desarrollo con el fin de promover la defensa civil
en el mundo", también, fomenta "... la investigación en prevención de accidentes, administración de
desastres, cooperación técnica y planeación de contingencias en diferentes países". Asimismo ofrece
"... el entrenamiento del personal y de administradores de desastres en tales actividades como el
combate de incendios, control de inundaciones, primeros auxilios y en estudios de sismos". Además,
apoya a las "... autoridades nacionales en defensa civil" para "proteger las vidas humanas a través de
la planeación organizada, entrenamiento, prevención, preparativos y respuesta a todas las
emergencias, incluyendo los desastres naturales y accidentes producidos por el hombre".∗

Es así que, en las últimas décadas, se emergió, y ha ido madurando, una nueva conceptualización de
Protección Civil, considerada como una actividad solidaria y participativa de los diversos sectores
que integran a la sociedad, junto y bajo la dirección de la Administración Pública, en búsqueda de
la seguridad y salvaguarda de los amplios núcleos de la población ante la posibilidad de
ocurrencia de desastres, en tal forma que la sociedad constituye el destinatario y, a la vez, el actor
principal de sus acciones.

En consecuencia, a fines de 1985, cuando tanto el propio desastre provocado por los recientes sismos
de septiembre, como la resultante situación política en México, urgentemente demandaron, con un
renovado ímpetu y, esta vez, en forma impostergable, el establecimiento de nuevos mecanismos de
seguridad y salvaguarda de la población ante desastres, se empleó este modernizado concepto de

∗
Se basa en la información recibida de la Organización Internacional de Defensa Civil a través de Internet
(http://is.eunet.ch/geneva-intl/gi/egi/egi056.htm).
78
Protección Civil, así como se aprovecharon el marco conceptual de la IID y las experiencias
provenientes de su desarrollo y aplicación.

A continuación, se expone brevemente la historia del establecimiento y desarrollo del Sistema

Nacional de Protección Civil (capítulo 6) y, en el capítulo 7, se presenta su descripción sinóptica.

6. SURGIMIENTO DE PROTECCIÓN CIVIL

la fecha el SINAPROC cuenta con casi diez años de vida, ya que se estableció por Decreto

A del Lic. Miguel de la Madrid -entonces Presidente de la República-, publicado el día 6 de

mayo de 1986 en el Diario Oficial de la Federación [21]. Sin embargo, el nacimiento del
Sistema fue precedido por una larga historia del desarrollo de la Protección Civil en México.
Sus antecedentes comienzan, en forma implícita, hace muchos siglos junto con la historia de los
pueblos que habitaban el territorio del país y que, de una u otra forma, estuvieron sobreviviendo a los
desastres de sus épocas; y llegan hasta septiembre de 1985 (subcapítulo 6.1). Desde, esta fecha se
destacan dos etapas, una muy breve, de unos seis o siete meses, dedicada a la conceptualización y
planeación del SINAPROC (subcapítulo 6.2) y la otra, mucho más larga, que abarca los diez años ya
mencionados, de su establecimiento y desarrollo (subcapítulo 6.3).

6.1. ANTECEDENTES HISTORICOS

El nacimiento del SINAPROC frecuentemente se considera como una consecuencia de los sismos de
1985. Y hay mucha razón, ya que la situación de emergencia vivida, mostró la imperiosa necesidad de
contar con un sistema cabal de seguridad civil a nivel nacional, a través del establecimiento de la
legislación, organización y planeación, que integra, orienta y coordina las dependencias existentes,
así como los organismos de la iniciativa privada y las organizaciones de voluntariado, en sus
esfuerzos para proteger y atender mejor a la población ante la eventualidad de un desastre.

Sin embargo, el SINAPROC tiene muchos antecedentes y es natural, ya que la sociedad tenía que
acudir a las funciones de Protección Civil, en forma implícita, desde los inicios del país, para
enfrentar a los graves desastres con enormes pérdidas humanas y daños materiales, que estuvieron
produciendo los diversos fenómenos destructivos, tales como sismos, vulcanismo, inundaciones,
epidemias, por mencionar sólo algunos, a los cuales siempre estaba propensa y vulnerable, debido a
su ubicación geográfica y las características demográficas, históricas y culturales.

De la descripción detallada de los diversos desastres ocurridos en la historia durante las Epocas
Prehispánica, Colonial, del México Independiente y del Siglo XX (que se extiende hasta los primeros
cinco años el la novena década), dada en el Capítulo 2. Diagnóstico de las Bases [15], se revela la
panorámica de una enorme y heroica lucha de diversos pueblos que habitaban el territorio desde
tiempos inmemoriales, contra los fenómenos destructivos naturales y antropogénicos.

En la mitología, capturada por los cronistas del siglo XVI, se da una gran importancia a los sismos,
huracanes e inundaciones, destacándose que "el inicio de la edad que vivimos se originó por un gran
sismo que sepultó a los pobladores originales, los míticos gigantes quinametin". Así mismo,
Fernando de Alba Ixtlixóchitl menciona la destrucción de la ciudad de Cholula por un terrible huracán
que había sido enviado por el dios Quetzalcóatl, según las creencias de los aborígenes. Además, en

79
las crónicas más antiguas se habla sobre la inundación completa de la ciudad de Tenochitlan en el
noveno año del reinado de Moctezuma.

Con la Conquista, al espectro tradicional de fenómenos destructivos se añaden nuevas condiciones

socio - políticas, que resultan en las epidemias y la extinción masiva y completa de la población
indígena. No es posible leer, sin horrorizarse, de los fríos datos estadísticos que "en la Cuenca de
México, la población pasó de 1'500,000 habitantes, en 1519, a sólo 70,000 a principios del siglo
XVII", esto es, una reducción de 1'430,000 durante un siglo o, en promedio de 14,300 hab. por año.
Asimismo, se menciona que "en toda el área de Nueva España la población diminuyó de seis
millones a menos de uno para 1620", lo que da, en promedio, 50,000 exterminados por año, en el
transcurso de un siglo, como consecuencia de la dominación española y la subyugación indígena,
según las mismas Bases [15].

Por si esto no fuera suficiente, en la Época del México Independiente, "las luchas de Independencia,
de la Reforma y de la Revolución, así como las guerras contra las intervenciones extranjeras
dejaron por sí solas una estela de destrucción, tragedia y miseria" [15]; únicamente la revolución, a
principios de este siglo, arrojó un saldo de un millón de muertos.

En el siglo XX, debido al desarrollo industrial, crecimiento de la población y su concentración en

grandes urbes, se presentaron nuevos fenómenos destructivos y crecieron substancialmente los
desastres en su magnitud y extensión∗ (véase el Capítulo 1) .

Es obvio que todas estas circunstancias han ido presentando, en el transcurso del tiempo, cada vez
más grandes retos para la Protección Civil.

En las mismas crónicas mencionadas, se describe la organización de grandes asentamientos urbanos,

así como los sistemas de cultivo con riego y drenaje, las obras hidráulicas de protección contra
inundaciones, tales como diques y canales, que además, sirvieron en su tiempo, para la transportación
y comunicación, los acueductos para el abasto de agua potable, etc. Esta lucha contra fenómenos de
origen hidrometeorológico se renovó con nuevas fuerzas y conocimientos durante la Epoca colonial,
cuando las técnicas y los instrumentos prehispánicos se complementaron y modernizaron con la
ingeniería y tecnología traídas por los Españoles. Entre diversas obras, se destaca la construcción de
un túnel y de un canal a cielo abierto, en 1608, que permitió drenar la cuenca de México y, así,
disminuir el peligro de inundaciones. Esta tendencia de levantar las obras públicas se conserva y
refuerza durante toda la historia de México, llegando en el siglo XX a su apogeo, a pesar de sus
altísimos costos.

Desafortunadamente, la literatura disponible se dedica, principalmente, a los aspectos ingenieriles y

tecnológicos de prevención de desastres∗∗; mientras que la información sobre los socio - políticos y,
en particular, sobre los detalles de la organización administrativa para su atención y, en particular del
Sector Público, es muy escasa.

∗
La información pormenorizada que, a la vez, conserva la versión original del texto de los medios impresos
hemerográficos, resultado de investigación de más de 2,300 acontecimientos ocurridos desde 1900 hasta 1994,
se encuentra en [22].
∗∗
Una detallada y, a la vez, amplia descripción de las obras civiles realizadas en México, se puede encontrar en [23].
80
Sin embargo, se puede observar que desde el inicio de la Epoca del México Independiente, el Estado
ha reconocido la importancia de lo que se llama ahora Protección Civil y ha asumido su
responsabilidad, a través de sus dependencias, aunque en forma implícita, parcial y fragmentaria.

Tal, es el caso de la Secretaría de Estado, nacida en 1821, y del Despacho de Relaciones Exteriores e
Interiores, que pasa en 1841 al Ministerio de Relaciones, que tienen las atribuciones de "la policía de
salubridad, ... juntas de Sanidad, Hospitales, Hospicios, Epidemias, Vacuna, Casas de
Beneficencia, y desagüe de Huehuetoca". En 1852, estas atribuciones pasan al Ministerio de Justicia,
en cuyo Reglamento se encuentran "los negocios pertenecientes a hospitales, hospicios, ... montepío
y establecimientos de beneficencia, ... pestes y vacuna" y la "conservación de los canales, puentes y
calzadas, nivelación y alineamientos de la capital, y la dirección de las obras públicas e
hidráulicas del Distrito". En el decreto de 1853, se destacan como atribuciones de la Secretaría de
Estado y Gobernación, las de atender "Pestes, medios preventivos y socorros públicos cuando las
haya, así como vacunas, su conservación y preparación". Asimismo, en un Decreto del Presidente
Benito Juárez, sobre la distribución de ramos de la Administración Pública, se mencionan para esta
Secretaría las siguientes atribuciones relevantes: "la policía de salubridad, epidemias, vacuna,
beneficencia pública, hospitales, hospicios, casas de expósitos y salas de asilo". Con el desarrollo
del Estado moderno, han ido diferenciándose sus diversas funciones, a través del establecimiento de
organismos más específicos, lo que, a su vez, implicó la precisión de las atribuciones
correspondientes a la Protección Civil y su redistribución entre éstos.

Entrando a los tiempos más recientes -sin tratar de agotar el tema y con el objetivo de mencionar sólo
unos ejemplos-, es importante destacar los logros y experiencias en la atención de emergencias,
principalmente por medio del Plan DN-IIIE de la Secretaría de la Defensa Nacional y del Plan
homólogo de la Secretaría de Marina. La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicana,
firmada el 18 de marzo de 1971, en su primer artículo, establece que estas instituciones se destinan,
en otros, a "III. Auxiliar a la población Civil y cooperar con sus autoridades en casos de
necesidades públicas y prestarles ayuda en obras sociales y en todas las que tiendan el progreso
del país, conforme a las órdenes que se dicten al respecto" [24]. Es por ello, que el Plan DN-IIIE
"tiene el objeto de aminorar o limitar los efectos de un desastre en una zona devastada o
establecer las medidas tendientes a capacitar y coordinar mejor a las Fuerzas Armadas para
auxiliar a la población civil, en las áreas en que ocurra algún desastre o se prevea la posibilidad
de ello". Asimismo, en la Ley Orgánica de la Armada de México, firmada el 21 de diciembre del
mismo año, en su Artículo 2 declara, entre las funciones de la armada, "V. Efectuar operaciones de
rescate y salvamento en la mar y, en general, en aguas nacionales" y "VII. Auxiliar a la población
civil en los casos y zonas de desastres o emergencias, actuando por sí o conjuntamente con el
Ejército y la Fuerza Aérea, conforme el Plan Nacional de Auxilio" [25].

Asimismo, son bien reconocidas las contribuciones substanciales de la entonces Secretaría de

Agricultura y Recursos Hidráulicos en la prevención y mitigación de desastres, causados por los
fenómenos destructivos de origen hidrometeorológico y por los incendios forestales; así como de la
Secretaría de Salubridad y Asistencia, que tradicionalmente extendía sus servicios al ámbito de
prevención, tratamiento y rehabilitación de las enfermedades contagiosas, así como de los accidentes.
Además, se distinguían, en aquella época, los esfuerzos de la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Ecología y, su antecesor, la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, que mediante la
planeación urbana y el desarrollo de la legislación y normatividad ecológica, buscaban tanto
diagnosticar los peligros, como establecer los programas municipales de prevención y atención de
emergencias, así como los de Protección Ecológica.

81
Y por último, pero no menos importante, se recalca el papel del Secretario de la Gobernación que
tenía la facultad de coordinar las situaciones de Emergencia, según el Artículo 3º de la Ley de
Población, que establece que "para los fines de esta Ley, la Secretaría de Gobernación dictará y
ejecutará o, en su caso, promoverá ante las dependencias competentes o entidades
correspondientes, las medidas necesarias para: XIII. Coordinar las actividades de las
dependencias del sector público federal, estatal y municipal, así como las de los organismos
privados para el auxilio de la población en las áreas en que prevea u ocurra algún desastre" [26].

Además, como regla, después de cada desastre, se han ido formando diversos órganos, para atender y
resolver las situaciones específicas de emergencia presentadas, que normalmente solían disolverse al
término del sexenio correspondiente, tal como pasó, por ejemplo, con la Comisión Permanente de
Auxilio en Casos de Siniestros en el Distrito Federal, integrada por instrucciones del Presidente de
República, a raíz de los graves daños causados por una tormenta en el cerro del Ajusco, en mayo de
1972, por el personal del DDF, de la SEDENA, de la Marina, de la SSA y de la SARH, así como con
la participación del INPI y la Conasupo, con el fin de prevenir siniestros en el DF y en las zonas
limítrofes con el Estado de México, atención médica y distribución de víveres cuando se presentaran
desastres [27].

Sin embargo, como muestra el análisis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
firmada el 24 de diciembre de 1976 y revisada el 23 de diciembre de 1982, fueron muy escasas las
atribuciones explícitas de las Dependencias Federales directamente relacionadas con la materia de
Protección Civil.

Por ejemplo, el Artículo 35 correspondiente a la SARH, en su Fracción XXXV, establece su

responsabilidad de "Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras de defensa contra
inundaciones"; a la SSA, según el Artículo 39 corresponde "IX. Organizar y administrar servicios
sanitarios generales en toda la República" y "XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas
necesarias para luchar contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que
afectan la salud, contra el alcoholismo y las toximanías y otros vicios sociales, y contra la
mendicidad"; mientras que a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (Artículo 40) corresponde
"XI Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la protección de los
trabajadores, y vigilar su cumplimiento" [28].

La posterior reforma a la Ley precisó, por un lado, la obligación de la SARH (Artículo 35) de
"XXXII. Regular y vigilar la conservación de las corrientes, lagos y lagunas, en la protección de
cuencas alimentadoras y las obras de corrección torrencial"; por el otro, pasó a la SEDUE
(Artículo 37) la responsabilidad anterior de la SSA de "XV. Formular y conducir la política de
saneamiento ambiental, en coordinación con la Secretaría de Salubridad y Asistencia", así como la
facultad, que anteriormente pertenecía a SARH, de "XXV. Regular el alejamiento, la explotación,
uso o aprovechamiento de aguas residuales y las condiciones que deben satisfacerse antes de
descargarse en las redes de colectores, cuencas, causes, vasos y demás depósitos y corrientes de
agua; así como su infiltración en el subsuelo, para evitar la contaminación que ponga en peligro
la salud pública o degrade los sistemas ecológicos, en coordinación con las Secretarias de
Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Salubridad y Asistencia" [29].

Entre las adiciones, se destaca una serie de responsabilidades relacionadas con los problemas
ecológicos, correspondientes a la entonces recién creada SEDUE (Artículo 37): "XVI. Establecer los
criterios ecológicos para el uso y destino de los recursos naturales y para preservar la calidad del
medio ambiente;...XVII. Determinar las normas que aseguren la conservación de los ecosistemas
82
fundamentales para el desarrollo de la comunidad; XVIII. Vigilar en coordinación con las
autoridades federales, estatales y municipales la aplicación de las normas y programas que
establezca para la protección o restitución de los sistemas ecológicos del país" [29].

Es así que, a pesar de los logros particulares de cada una de las dependencias referidas y las
experiencias adquiridas con cada uno de los desastres ocurridos en los últimos decenios, estaba
revelándose, cada vez con más trágicas consecuencias, una enorme falta de organización, planeación
y coordinación entre los diversos organismos existentes.

En este sentido, el Sistema de Protección y Restablecimiento del Distrito Federal (SIPROR), cuyo
diseño e implantación se realizó a principios de la década de los ochenta, fue el primer organismo
promotor y coordinador de protección civil en nuestro país.

El SIPROR buscó integrar los diversos organismos de la ciudad, relacionados, de una u otra manera,
con la problemática de desastres, precisando las funciones y responsabilidades de éstos, así como sus
interrelaciones y formas de coordinación. Sus objetivos comprendieron, por un lado, la prevención de
fenómenos destructivos y la mitigación de sus efectos adversos, lo que constituyó el objetivo general
de protección; por el otro, la atención de las situaciones de emergencia y la posterior recuperación de
la ciudad, integrados en el objetivo general de restablecimiento; los que dieron el nombre del
SIPROR [G.P.4 y G.P.13].

Sin embargo, para que cristalizara la necesidad de contar con un sistema de esta naturaleza para todo
el territorio nacional faltaba una decisión política, cuya impostergabilidad se reveló debido a la
situación de una emergencia mayor, que fue provocada por los sismos de 1985, cuando el desastre
rebasó todos los recursos disponibles y previstos para enfrentarlo.

Es bien conocida, en el área de sociología de desastres, una ley que afirma que los desastres, además
de las consecuencias negativas, traen las positivas, dando como ejemplo el desarrollo de Alemania y
Japón después de la Segunda Guerra Mundial, de tal forma que el aprovechamiento de las últimas
constituye uno de los objetivos primordiales de la etapa de recuperación.

En este sentido, es posible hablar sobre una consecuencia positiva y trascendental de los sismos de
1985, percibida por el ejecutivo federal y respaldada por su voluntad política: el surgimiento del
Sistema Nacional de Protección Civil, que se describe en el siguiente subcapítulo.

6.2. ETAPA DE CONCEPTUALIZACION Y PLANEACION

P ara enfrentar y resolver los problemas causados por los sismos, el entonces Presidente de la
República, Lic. Miguel de la Madrid, creó la Comisión Nacional de Reconstrucción el 3 de octubre
de 1985, "como órgano de consulta y participación en las acciones de los sectores público, privado
y social" [30], entre cuyas funciones se destaca la de "...sentar las bases para establecer los
mecanismos, sistemas y organismos para atender mejor a la población en la eventualidad de otros
desastres, incorporando las experiencias de instituciones públicas, sociales y privadas, de la
comunidad científica y de la sociedad en general" [15].

En el seno de esta Comisión, pasando una semana -el día 10 de octubre de 1985-, fue instalado, por
Acuerdo Presidencial [30], el Comité de Prevención de Seguridad Civil, como "órgano auxiliar,
encargado de estudiar y proponer todas las acciones relativas a la seguridad, participación y

83
coordinación de los ciudadanos, en caso de desastre" [30], con "el objeto de realizar los estudios
que llevaran a establecer un Sistema Nacional de Protección Civil..." [15].

Por la alta prioridad que se le dio a este Comité, fue encabezado por el Presidente de la República,
fungiendo como su coordinador el Secretario de Gobernación y, como Secretario Técnico, el
Subsecretario de Gobernación, e integrado por los titulares de ocho Secretarias de Estado, el Jefe del
Departamento del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Director del Centro
Nacional de Estudios Municipales y el Secretario General del Consejo Nacional de Población.
Asimismo, según lo previsto en el acuerdo mencionado, el Comité fue "integrado con representantes
de los organismos sociales y privados, de los institutos de investigación científica públicos y
privados, de los colegios profesionales y con miembros de la sociedad interesados en contribuir al
logro de los fines y a la mejor realización de las tareas del Comité" [30], lo que permitió encauzar
los trabajos de los nueve Subcomités en las siguientes materias:

1. Investigación en materia de Protección Civil.

2. Detección y prevención de catástrofes.

3. Desarrollo y aplicación tecnológica.

4. Organización y participación social.

5. Educación y capacitación.

6. Marco jurídico.

7. Planeación y ejecución de acciones inmediatas ante desastres.

8. Integración de la Federación, Estados y Municipios en materia de Protección Civil.

9. Comunicación Social.

Además de la convocatoria abierta, que aseguró la amplia participación de los diversos estratos de la
población, de las dependencias del sector público y de las instituciones privadas en los trabajos del
Comité de Prevención de Seguridad Civil, se realizó una ardua labor de recopilación de información
disponible, tanto en México, como en extranjero, a través del Secretariado Técnico.

Desde su inicio, se ha ido concibiendo el Sistema Nacional de Protección Civil como una integración
orgánica de las diferentes estructuras y elementos, con el fin de proteger a los ciudadanos contra los
riesgos que se presentan ante la eventualidad de un desastre. Para lograr este objetivo, se tuvo que
contar con una estructura orgánica y con métodos y procedimientos correspondientes, para asegurar un
empleo óptimo de recursos y tiempo disponible. Es por ello que esta primera etapa, denominada
Conceptualización y Planeación tenía, como objetivo principal, el establecimiento de las bases
conceptuales del nuevo sistema, a través de la precisión de su marco general, así como de la
planeación y realización de los diversos trabajos necesarios para éste.

El diseño e implantación del Sistema Nacional de Protección Civil, así como los lineamientos de su
futura operación y desarrollo se basaron en los siguientes seis principios:

84
• Participación solidaria de los sectores público, privado y social;

• Concordancia con la estructura del sector público, estableciendo así tres niveles de organización:
Federal, Estatal y Municipal;

• Optimización del empleo de los recursos, a través del mejor aprovechamiento de los recursos
disponibles y su eficiente compartimiento entre los diversos organismos constituyentes;

• Subordinación al Sistema Nacional de Planeación Democrática, lo que significa el funcionamiento,

la operación y el desarrollo, basados en la elaboración y ejecución de los programas anuales, de
acuerdo con cuatro vertientes: de obligación, de coordinación, de concertación y de inducción;

• Sustento legal, basado tanto en la legislación existente como en la elaboración de la legislación,

reglamentación y normatividad faltantes; y

• Aprovechamiento de la experiencia y del acervo de conocimiento científico y tecnológico, tanto

nacional como internacional, a través del establecimiento de organismos especiales.

Los resultados de la primera etapa, que abarcan las definiciones básicas y los elementos principales
de la organización del Sistema y de planeación de su funcionamiento, además de un diagnóstico, la
determinación de los objetivos y una propuesta del Programa de Protección Civil, se plasmaron en las
mencionadas Bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil [15].

Es importante subrayar que las propias Bases establecieron, además, dos etapas posteriores, que
tenían que atenderse después de la instalación del SINAPROC y que se describen a continuación.

6.3. INSTRUMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL

La entrega y aprobación de las Bases, proporcionó un nuevo mecanismo de operación, que pudo
permitir a atender de inmediato, por lo menos, cualquier emergencia en el ámbito de la Protección
Civil. Sin embargo, las propias Bases consideran el carácter transitorio de este mecanismo, ya que
todavía faltó establecer las nuevas reglas y precisar las funciones para todos los participantes. Es por
ello, que se determinaron dos etapas consecuentes e indispensables para concluir el proceso de
instrumentación del SINAPROC: la segunda, la de organización y programación y la tercera, la de
puesta en marcha.

La segunda etapa, que se inició con la entrega de las Bases, tenía como su objetivo principal el
establecimiento de los siguientes elementos para la organización y programación del Sistema:

• Estructura institucional, esto es, la constitución de la estructura orgánica que llevará a cabo la
operación del Sistema.

• Criterios homogéneos de participación y de división de funciones para deslindar las

responsabilidades de las diversas dependencias y organismos que integran el Sistema, así como
para asegurar la compatibilidad de su funcionamiento y la eficiencia de las bases de coordinación
entre ellos.

85
• Compromisos de participación, los que se asumen por cada uno de los participantes de acuerdo
con sus áreas de responsabilidad relacionadas con el Sistema y que contemplan, también, los
criterios de su ensamble en el contexto del Sistema, en virtud de la naturaleza de sus funciones y
áreas de competencia.

• Programación específica, que transforma los compromisos de participación en programas de

acciones, definidos en tiempo y respaldados con recursos, en tal forma que cada uno de los
participantes presenta su programa de acción y, así, en conjunto se cubran los vacíos y se eliminen
las sobreposiciones en acciones específicas.

• Manuales de métodos y procedimientos (generales y específicos), que norman la planeación y

ejecución de las diferentes acciones de cada participante, asegurando así la legitimidad de éstas,
así como el cumplimiento de los reglamentos y normas pertinentes.

• Definición y cuantificación de recursos, que permite conocer los recursos disponibles y, en su

caso, solicitar y asignar los necesarios tanto para la prevención como para el auxilio.

Las Bases prevean que esta segunda etapa “no deberá exceder los tiempos estrictamente necesarios
para estar preparados para el inicio de la operación del Sistema” y, como propuesta inicial, se
considera un lapso de 12-20 semanas.

La tercera etapa, denominada puesta en marcha, que fue trazada en las Bases en términos generales,
tenía el objetivo de establecer los criterios y procedimientos de evaluación de la eficacia y eficiencia
de funcionamiento del Sistema, en torno de las dos vertientes destacadas: de prevención y de auxilio
en caso de desastre, así como la consecuente retroalimentación de estas evaluaciones, con el fin de
asegurar la dinámica del mejoramiento del Sistema. Se realizará por "los miembros de la estructura
del Sistema ya ajustado, a través de las deliberaciones que se desarrollarán durante la segunda
etapa".

De manera enunciativa y no limitada, se hace referencia a las actividades que deberán ser
contempladas, tales como

• El establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil y su organización a nivel nacional,

así como el impulso al establecimiento de las unidades de protección civil en entidades
federativas y en municipios.

• El establecimiento de las bases jurídicas del SINAPROC y el impulso al establecimiento de las

bases jurídicas de los Sistemas Estatales y Municipales de Protección Civil.

• El establecimiento del Consejo Nacional de Protección Civil e impulso al establecimiento de los

Consejos Estatales y Municipales.

• El establecimiento de los mecanismos de participación social a nivel estatal y municipal.

• La preparación del Programa Nacional de Protección Civil.

86
En la Tabla 6.3-1, se presentan en forma sintetizada las acciones, participantes y resultados esperados
de cada una de las etapas mencionadas.

ETAPAS ACCIONES PARTICIPANTES RESULTADOS

I Conceptualización y planeación Comité de Prevención de Seguridad Bases para el SINAPROC

II Organización y programación Sectores público, privado y social Estructura institucional ajustada

Criterios homogéneos de protección

y división de funciones

Compromisos de participación

Programas específicos calendarizados

Manuales de métodos y procedimientos

Definición de recursos

III Inicio de operaciones Sectores público, privado y social Aplicación de programas

Auxilio en los agentes afectados

Evaluación y retroalimentación del Sistema

Tabla 6.3-1 INSTRUMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL

87
7. SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL

C
omo se ha mencionado, el Sistema Nacional de Protección Civil fue instituido por
"Decreto por el que se aprueban las bases para el Establecimiento del Sistema
Nacional de Protección Civil y el Programa de Protección Civil que las mismas
contienen" [21], que entró en vigor el 7 de mayo de 1986.

Entre los diversos considerandos del Decreto, se destaca el "... deber primordial del Estado
proteger la vida, libertad y los bienes materiales de los ciudadanos y mantener en permanente
estado de operación las funciones esenciales de la sociedad, para lo cual es indispensable
establecer los sistemas y programas que permiten su cumplimiento" [21]. En su Artículo
Tercero, se establece la responsabilidad de la Secretaría de Gobernación para coordinar "las
acciones que en el ámbito de la Administración Pública Federal deban realizarse para la
adecuada y oportuna integración del Sistema Nacional de Protección Civil y su
funcionamiento"; así como, según el Artículo Octavo, deberá verificar periódicamente y evaluar
el avance del Programa y los resultados de su ejecución, "... corregir las desviaciones y,
proponer, en su caso, las reformas que requiere el Programa". Asimismo, corresponde a la
Secretaría de Gobernación, junto con las demás Dependencias de la Administración Pública,
inducir "... las acciones de los sectores social y privado en materia de Protección Civil, así
como aplicar los instrumentos que sean de su competencia de acuerdo con los objetivos,
prioridades y metas previstos en el Sistema y en el Programa" (Artículo Sexto). Además, su
Artículo Cuarto prevee que "... en el marco de los Convenios Unicos de Desarrollo, se
propondrá a los gobiernos de los estados la ejecución de las acciones que a cada ámbito de
gobierno corresponda, con la participación de municipios, tendientes a establecer Sistemas
Estatales y Municipales de Protección Civil vinculados al Sistema Nacional".

Por su importancia, a continuación se describen brevemente los objetivos del SINAPROC

(Subcapítulo 7.1) y su organización (Subcapítulo 7.2), así como los Programas (Subcapítulo 7.3),
funcionamiento (Subcapítulo 7.4), y algunos elementos de la legislación (Subcapítulo 7.5).

7.1. OBJETIVOS

Las Bases establecen un Objetivo básico, cuatro Objetivos generales y dos Objetivos específicos.

• El Objetivo básico consiste en∗:

"Proteger a la persona y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado

por agentes naturales o humanos, a través de acciones que reduzcan o eliminen la
pérdida de vidas humanas, la destrucción de bienes materiales y el daño a la
naturaleza, así como la interrupción de las funciones esenciales de la sociedad".

• Los Objetivos generales se integran por los de finalidad, de función, de apoyo administrativo
y de ordenación territorial:

∗
Las citas que se dan a continuación, entre comillas, corresponden en su mayoría a las Bases [15], salvo los
casos diferentes, cuando con el numero, dentro los paréntesis cuadrados, se anota la referencia adecuada.
89
♦ Objetivos de finalidad consisten en tres, que se refieren, respectivamente, a la función
pública, al carácter humanista y al establecimiento de un sistema integral en la materia:

∗ "Afirmar el sentido social de la función pública de protección civil, integrando sus

programas, instrumentos y acciones para el desarrollo de la nación.

∗ Extender en la población una conciencia y una cultura de la protección civil y aún de

la autoprotección, para liberarla de las amenazas de incertidumbre y la inseguridad y
posibilitarlas para una participación social más amplia y más libre.

∗ Coadyuvar a establecer un nuevo orden nacional en materia de protección civil,

integrando el Sistema Nacional de Protección Civil y los sistemas estatales y
municipales".

♦ El Objetivo de función busca:

∗ "Fortalecer y extender las funciones de la protección civil, normativas, operativas, de

coordinación y de participación a fin de mejorar la calidad de la función pública de
ésta y ampliar sus efectos a toda la población".

♦ Los Objetivos de apoyo, también llamados de medios, "... cubren un espectro amplio, que
va desde la planeación hasta el control", y se orientan a "reestructurar el aparato de
apoyo a la protección civil para permitirle alcanzar los objetivos de finalidad y función";
entre éstos se destacan los siguientes:

∗ Mejorar y fortalecer la administración pública en la materia.

∗ Revisar el marco jurídico, perfeccionar los modelos y adoptar las medidas legales
necesarias.

∗ Estructurar una organización eficiente y moderna del Sistema.

∗ Utilizar con eficiencia el potencial nacional en recursos humanos, materiales y

financieros.

∗ Fomentar y alentar la formación de recursos humanos y alentar el establecimiento de

medios autónomos de creación, difusión e impulso de la tecnología nacional, así como
mejorar la integración teórica y práctica de los elementos y procesos de protección civil.

∗ Captar y difundir con oportunidad la información y garantizar a la comunidad la

veracidad y exactitud de su contenido.

∗ Alentar una participación más amplia y más libre de colectividad y de los usuarios, así
como ampliar el acceso a la protección civil de los individuos y de los grupos.

90
 ∗ Coordinar, con las dependencias competentes, la extensión y características de las redes y
sistemas de telecomunicación, así como la introducción de nuevos medios técnicos, tanto
a nivel de transmisión como de recepción, equipo y materiales.

♦ El Objetivo de ordenación territorial, "... por la irregular presencia de los agentes

perturbadores, por los fuertes desequilibrios en materia de infraestructura y servicios,
por la falta de accesibilidad de grandes grupos de población y por la insuficiencia
general de los sistemas y equipos de protección civil ...", busca:

∗ "Lograr la mejor ordenación de la infraestructura, la estructura y los grandes

equipamientos de protección civil en el espacio nacional ...", así como "... dotar a los
estados y municipios, y en particular a los núcleos de población de acuerdo con sus
características, del equipamiento requerido...".

• Los Objetivos específicos distinguen dos: el de prevención y del auxilio o atención:

♦ El de prevención, "... se refiere al conocimiento del estado de cosas previo al impacto del
agente perturbador y a las bases que permiten disminuir sus efectos", y busca

∗ "Establecer, reforzar y ampliar el óptimo aprovechamiento de las acciones de

prevención para conocer y reducir los efectos destructivos en la eventualidad de un
desastre".

♦ El de auxilio o atención, "... se refiere a las acciones de socorro durante emergencia y las
primeras acciones de vuelta a la normalidad", y busca

∗ "Realizar materialmente las acciones de auxilio y rehabilitación inicial para atender

las consecuencias de los efectos destructivos en caso de que se produzca un desastre".

Para asegurar el logro de estos objetivos, en el siguiente Subcapítulo, se describe la estructura

organizacional correspondiente.

7.2. ORGANIZACION

Una de las proposiciones más

importantes, que formó la base del
SINAPROC, "... es la conformación
de una organización federal, estatal y
municipal de protección civil ...", a
través "... de tres estructuras
relacionadas orgánicamente: los
Consejos con funciones consultivas,
los órganos de la Administración
Pública, ejecutivas y los grupos
voluntarios, participativas; FIG. 7.2-1 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
constituyendo un todo coordinado, coherente y cooperativo" (Fig. 7.2-1).

91
La estructura consultiva está integrada por un conjunto de los Consejos de Protección Civil a
nivel Nacional, Estatal y Municipal, respectivamente, que constituyen los "... instrumentos
formales para encauzar la más amplia participación de la sociedad en el análisis y la solución
de los problemas de la actividad ..." en la materia.

Los consejos se definen como "... órganos de consulta de los gobiernos federal, estatales,
municipales y representan mecanismos de integración y coordinación de las acciones de
protección civil que a nivel nacional y estatal se organicen y ejecuten ...", "... principalmente en
las siguientes materias:

• Integración, coordinación, concertación e inducción de las actividades ...

• Vinculación del Sistema Nacional de Protección Civil con las orientaciones y necesidades
del desarrollo nacional.

• Identificación y estudio de los problemas y tendencias de la protección civil y posibles

soluciones.

• Racionalización del uso y destino de los recursos asignados a la actividad.

• Ampliación, corrección y modernización regional y funcional de los métodos y

procedimientos.

• Normatividad para el fomento, orientación, regulación, supervisión y evaluación de la

actividad.

• Medios para la participación de la sociedad en la actividad.

• Investigación que permita ampliar el conocimiento sobre los agentes básicos que aparecen
en el estudio de todo desastre: perturbadores, afectados y reguladores".

Con el fin de "... enriquecer las decisiones y la programación a largo plazo, en materia de
protección civil, con la más amplia participación de la sociedad, lo cual reviste importancia
estratégica para el desarrollo nacional por sus implicaciones culturales, económicas y
sociales", se determina la integración del Consejo Nacional, y se hace la recomendación para
integrar otros Consejos, formados "... por representantes de los sectores público, social y
privado que participan en las tareas de protección civil, así como por representantes de los
receptores del servicio o función pública". El Consejo Nacional de Protección Civil, lo encabeza
el C. Presidente de la República o, en su ausencia, por el C. Secretario de Gobernación -en su
papel del Secretario Ejecutivo-; mientras que en los niveles estatal y municipal, los consejos están
encabezados por los Gobernadores Constitucionales y los Presidentes Municipales,
respectivamente, o por el Jefe del D.D.F. y los Delegados para el caso del Distrito Federal.
Además, los consejos cuentan con un secretario técnico∗ que coordina los trabajos específicos y
las relaciones tanto de tipo intersectorial como con los consejos de otros niveles, así como

∗
Actualmente, en el Consejo Nacional de Protección Civil, que fue establecido en mayo de 1990 [31], esta
responsabilidad recae en la Subsecretaría de Protección Civil y Prevención y Readaptación Social de la
Secretaría de Gobernación.
92
prepara la orden del día y las minutas de las reuniones que se celebren, asimismo persigue la
consecución de los acuerdos que se tomen.

La otra estructura, la ejecutiva, está formada por las instituciones de la Administración Pública
con funciones ejecutivas y tiene "... a su cargo la planeación, coordinación y ejecución, en su
caso, de acciones específicas tanto de prevención como de auxilio"; se integra, en sus "...
primeros tres niveles de decisión, reflexión y coordinación", por:

• El Presidente de la República, que "... encabezará la organización y dictará los lineamientos

generales para inducir y conducir labores de protección civil a fin de lograr la participación
de los diferentes sectores y grupos de nuestra sociedad y concertará las acciones del
Gobierno de la república con los poderes estatales y municipales, en el marco de respeto
irrestricto a sus soberanías".

• La Secretaría de Gobernación, como "... el coordinador ejecutivo del Sistema y de las

acciones que determine el C. Presidente de la República".

• "El Gabinete de Protección Civil integrado por las secretarias de Gobernación, Defensa
Nacional, Marina, Salud, Desarrollo Urbano y Ecología, Agricultura y Recursos
Hidráulicos, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública, al igual que Petróleos
Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad y Compañía Nacional de Subsistencias
Populares, entre otros, tendrían a su cargo la planeación, coordinación y ejecución, en su
caso, de acciones específicas tanto de prevención como de auxilio".

En el siguiente nivel, se ubicó la Coordinación General de Protección Civil, que fue establecida
con el fin de organizar y operar el Sistema Nacional de Protección Civil [32], encargada de:

• "Establecer y mantener la coordinación y comunicación con y entre Municipios, Entidades

Federativas, Dependencias, Organismos e Instituciones en cuestiones relacionadas con la
Protección Civil.

• Integrar, implantar, operar y actualizar el Programa Nacional de Protección Civil.

• Fomentar el establecimiento y brindar apoyo a las unidades federales, estatales y

municipales de Protección Civil.

• Asesorar a las Unidades de Protección civil, orientándolas en su organización, en la

formalización de sus relaciones interinstitucionales y en el desarrollo de sus programas y
tareas de Protección Civil.

• Establecer normas y procedimientos para la realización de los programas de protección

civil, así como para su evaluación, homologación y actualización.

• Promover la elaboración de estudios para la prevención de calamidades y mitigación de sus

impactos.

• Promover la realización de programas de educación, capacitación, adiestramiento,

orientación y concientización a la población relacionados con protección civil.

93
• Evaluar las necesidades y coordinar el auxilio federal en las situaciones de desastre, cuando
las Entidades Federativas lo soliciten.

• Coordinar la participación de las dependencias del Sector Público, en los casos en que
México proporcione ayuda a otros países, en situaciones de emergencia.

• Establecer, mantener y operar el Centro de Información y Comunicación (CIC) del Sistema.

• Apoyar al Centro Nacional de Operaciones, a partir de su establecimiento, poniendo a su

disposición la información y los recursos humanos y materiales de que dispone".

Es importante mencionar que, desde el primero de octubre de 1988, la mayor parte de estas
responsabilidades pasaron a la nueva Subsecretaría de Protección y de Prevención y Readaptación
Social de la Secretaría de Gobernación, realizándose a través de su Dirección General de
Protección Civil [33], encargada por la operación y el desarrollo del SINAPROC, con el apoyo
del Centro Nacional de Prevención de Desastres, creado en septiembre de 1988 [34] con el
objetivo de "... estudiar, desarrollar, aplicar y coordinar tecnologías para la prevención y
mitigación de desastres, promover la capacitación profesional y técnica sobre la matera, así
como para apoyar la difusión de medidas de preparación y autoprotección a la población ante
la contingencia de un desastre" (Fig. 7.2-2).

Según el Artículo 19 del Reglamento interior de la Secretaría de Gobernación [33], corresponde a

la Dirección General de Protección Civil:

I. "Ejercer las
atribuciones que
en materia de
protección civil
señalen las leyes,
reglamentos y
demás
disposiciones
legales a la
Secretaría;

II. Integrar,
coordinar y
supervisar el
Sistema Nacional
de Protección FIG. 7.2-2 COORDINACION EJECUTIVA DE PROTECCION CIVIL A NIVEL NACIONAL
Civil para
garantizar, mediante una adecuada planeación, la seguridad, auxilio y rehabilitación de
la población y de su entorno, ante situaciones de desastre, incorporando la participación
de todos los sectores de la sociedad;

III. Verificar políticas y estrategias de operación para el desarrollo de programas específicos

de protección civil;

94
IV. Establecer la coordinación necesaria con las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, que le permitan dirigir las tareas de prevención, auxilio,
recuperación y apoyo que en el marco de sus atribuciones le correspondan;

V. Participar, en los procesos y mecanismos que conduzcan a la coordinación de acciones en

materia de protección civil, con las entidades federativas y municipios, y a la
concertación con instituciones y organismos de los sectores privado y social;

VI. Manejar y dirigir las acciones de los Centros de Información y Comunicación y el

Nacional de Operaciones, en materia de desastres nacionales;

VII. Participar en los términos que establecen las disposiciones relativas, en las acciones y
tareas del Centro Nacional de Prevención de Desastres;

VIII. Proponer el establecimiento de los mecanismos necesarios para diagnosticar los riesgos
previsibles;

IX. Emitir las normas necesarias para la operación, desarrollo y vigilancia del Programa
Interno de Protección Civil y coadyuvar con la Oficialía Mayor en lo que requiera para
su debida ejecución; y

X. Realizar las demás funciones que las disposiciones legales y reglamentarias le atribuyan,
así como aquéllas que le confiera el Titular del Ramo".

Los sucesivos niveles se integran por las Unidades de Protección Civil, como órganos ejecutivos,
en dos modalidades: una que corresponde a la regionalización político-administrativa donde, en
sus respectivos ámbitos de responsabilidad, se forman las Unidades Estatales o Municipales de
Protección Civil; la otra, que se refiere a las Dependencias de la Administración Pública donde,

FIG. 7.2-3 ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL

95
según su división en sectores y subsectores, y de acuerdo con la estructura interna y recursos
disponibles, se establecen las unidades tales como Direcciones Generales, Direcciones,
Subdirecciones, Departamentos, etc. de Protección Civil∗ (Fig. 7.2-3).

Las Bases no precisan las funciones de Unidades de Protección Civil; sin embargo, en la posterior
publicación de la Coordinación de Protección Civil [33], se indican, como ejemplo, las siguientes:

• "Identificar y evaluar la áreas de alto riesgo.

• Elaborar directorios de personas y organismos que participan en actividades de protección

civil.

• Elaborar los programas internos de protección civil, cuando les corresponda.

• Elaborar los programas de prevención, auxilio y apoyo de protección civil que les
corresponda.

• Identificar, clasificar, ubicar y registrar los recursos humanos y materiales, de que se

dispone para hacer frente a una situación de desastre.

• Evaluar y solicitar los recursos adicionales que se requieren para hacer frente a posibles
contingencias.

• Establecer y mantener el sistema de información y comunicación que incluya directorios de

participantes, inventarios de recursos, datos históricos sobre desastres; atlas de riesgos,
comunicación con los órganos de detección y monitoreo de calamidades, así como con
personas y organismos participantes, entre otros.

• Analizar y evaluar la información sobre posibles situaciones de emergencia. Cuando el caso

lo amerite ésta será comunicada al responsable del órgano ejecutivo para la realización de
acciones subsecuentes.

• Mantener coordinación, con otras autoridades y organismos participantes en tareas de

protección civil.

• Promover el establecimiento de medios de colaboración y cooperación con los diferentes

organismos y sectores de población.

• Promover la formación, organización y capacitación del voluntariado.

• Coordinar y ejecutar los programas de Protección Civil dentro del ámbito de su

competencia.

∗
Para el caso del Distrito Federal, que constituye una Entidad Federativa y, a la vez, un sector del Gobierno, se
cambió el nombre de la Dirección del SIPROR a la Dirección de Protección Civil y, posteriormente. a la
Dirección General; lo mismo pasó en las Delegaciones donde, con el transcurso del tiempo, se cuentan con
las Subdirecciones de Protección Civil.
96
• Apoyar el Centro de Operaciones∗, en caso de emergencia".

La estructura participativa, que constituye la tercera de las estructuras organizativas dentro del
SINAPROC, busca orientar y canalizar la participación solidaria y espontánea de la población, a
través de la organización de los Grupos Voluntarios de Protección Civil en los tres niveles del
Sistema. "Estos grupos, abiertos a la sociedad en su conjunto, estarán formados por personas
que debidamente organizadas y preparadas puedan participar con eficiencia en la prevención y
atención de los distintos tipos de emergencia en coordinación con los cuerpos públicos y
privados existentes, cuando la magnitud del desastre así lo demande".

Se destacan las siguientes cuatro bases de la organización, que "... no son excluyentes sino
complementarias ...":

• La territorial, cuando los voluntarios se agrupan por localidades, municipios y estados.

• La profesional, cuando los grupos de voluntarios se forman de acuerdo a la educación

profesional.

• La especializada, que surge de la adscripción de los voluntarios "... a los organismos de

seguridad y salud pública ya existentes", tales como bomberos, policías, médicos, enfermeras,
socorristas, por mencionar algunos.

• La de prevención y auxilio, que se forma por "... grupos asociados al combate contra
fenómenos de origen sísmico, hidrometeorológico, químico, sanitario y socio-organizativo o
a funciones de alerta, evaluación, coordinación, seguridad, rescate, salud,
aprovisionamiento, comunicación social y rehabilitación".

Las Bases determinan que "... la estructura institucional del Sistema está integrada por las
dependencias y entidades de la Administración Pública, por los organismos de coordinación
entre la federación y los estados y municipios, y por la representación de los grupos sociales,
que participan en las actividades de protección civil, vinculados por medio de:

• La dirección y coordinación del C. Presidente de la República.

• El Gobierno, tanto en sus unidades centrales como paraestatales.

• El Gabinete especializado.

• Unidades o áreas de cada dependencia o entidad paraestatal responsable de la protección

civil.

• Los responsables de las actividades de protección civil estatal o municipal dentro de los
órganos de coordinación existente y a través de convenios entre federación y estado.

• Los Consejos que se establezcan para coordinar y sugerir acciones.

∗
Las Bases recomiendan el establecimiento del Centro de Operaciones, tanto a nivel nacional, como en los
niveles estatales y municipales.
97
• Los mecanismos de participación social".

Además, las Bases subrayan que "... la creación de tres estructuras ... no deberá de implicar ...
ningún crecimiento del aparato burocrático, puesto que se pretende que esta nueva
organización se desprenda del interior de las instituciones ya existentes con lo cual esto sólo
significará una revisión y adecuación de los elementos y partes de éstas, así como de sus
reglamentos interiores en los cuales se incluirá el apartado correspondiente a la protección
civil mencionando claramente atribuciones y responsables". Además, señalan que "... todas las
dependencias y entidades de la Administración Pública ... deberán de contemplar un Programa
de Protección civil que atienda a sus particulares demandas internas, así como al público que
acude a ellas y por extensión y solidaridad a la población de su entorno inmediato. Esto
significa que en todas esas organizaciones existirán cuando menos centros de imputación de las
tareas de protección civil, con responsables aún en el caso de que no pudieran crearse unidades
específicas."

El SINAPROC, como cualquier sistema de gestión, se define no sólo a través de su estructura

organizativa y de las atribuciones y responsabilidades de sus componentes, sino por medio de sus
actividades, integradas en planes y programas, para realizarse antes, durante y después de un
desastre. Es por ello, que el siguiente Subcapítulo se dedica a exponer sus programas.

7.3. PROGRAMAS

De acuerdo con la Ley de Planeación [35], las Bases confirman la importancia de realizar la
planeación democrática y dirigir el funcionamiento de los órganos ejecutivos a través del
Programa de Protección Civil, como "... el nivel máximo de agrupación de trabajo ejecutado por
una entidad en el desempeño de sus funciones" [15]. En términos generales, el Glosario de
Protección Civil define cualquier programa como "... unidad financiera y administrativa en la
que se agrupan diversas actividades con un cierto grado de homogeneidad respecto al producto
o resultado final, a la cual se asignan recursos humanos, materiales y financieros, con el fin de
que produzca bienes o servicios destinados a la satisfacción parcial o total de los objetivos
señalados a una función. El programa es un instrumento de planeación ..." [16].

Es por ello, que en el caso particular del Programa de Protección Civil, éste constituye el "...
instrumento de planeación para definir el curso de acciones destinadas a la {prevención y}
atención de las situaciones generadas por el impacto de las calamidades en la población,
bienes y entorno", determinando "... los participantes, sus responsabilidades, relaciones y
facultades ..." y estableciendo "... los objetivos, políticas, estrategias, líneas de acción y
recursos necesarios para llevarlo a cabo" [16].

Asimismo, en concordancia con la estructura ejecutiva del SINAPROC, se distinguen tres niveles
del programa: el Nacional, el Estatal (o el D.D.F.), y el municipal (o el delegacional).

Debido a que cualquier programa está integrado por "... los subprogramas, actividades y tareas...,
{que} denotan una división sucesiva del esfuerzo total, en un tipo de labor razonablemente
homogénea", las Bases distinguen "... dos grupos de subprogramas: los sustantivos y los de
apoyo" [15]:

98
• "Los primeros se refieren a las actividades básicas del Sistema y se encuentran significadas
por las tareas de prevención y auxilio.

• Los segundos constituyen un conjunto de actividades de apoyo a las primeras y pueden tener,
en su caso, como coadyuvantes de sus acciones, una importancia y aún un interés
prioritario".

El primer grupo está integrado por dos subprogramas: el de prevención y el de auxilio:

• El Subprograma de prevención está constituido por "... el conjunto de medidas destinadas a

evitar y/o mitigar el impacto destructivo de las catástrofes o desastres de origen natural o
humano sobre la población y sus bienes, los servicios públicos, la planta productiva, así
como el ambiente" y "... se expresa en una agrupación de operaciones y tareas de trabajo
directamente relacionados a cada uno de los cinco grandes grupos de agentes
perturbadores". Para ello, se preparan cinco planes:

♦ "El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter geológico.

♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter hidrometeorológico.

♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter químico.

♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter sanitarios.

♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter socio-organizativo".

• El Subprograma de auxilio o atención se basa "... en la premisa de que a pesar de la

diversidad de los agentes, en todos los casos de desastre existe una relativa homogeneidad
de circunstancias que permiten que las acciones a desarrollar sean relativamente
semejantes", esto es, "... que cualquiera {que} sea el tipo de desastre, existen muchos
problemas que les son comunes, desde la alarma, la búsqueda y verificación de información,
envío de medios de socorro, transportes, cuidado de heridos y una repartición común de
responsabilidades de socorro, hasta la coordinación de la intervención colectiva" [15]; por
ello, "... se refiere al conjunto de actividades destinadas principalmente a rescatar y
salvaguardar a la población que se encuentre en peligro y a mantener en funcionamiento los
servicios y equipamiento estratégicos, la seguridad de los bienes y el equilibrio de la
naturaleza" [16]; y contiene "... once grupos de actividades que representen una reunión de
operaciones y tareas de trabajo directamente relacionadas con cada una de las once
funciones en que pueden ordenarse las acciones de auxilio" [15], a saber:

♦ Alertamiento.

♦ Evaluación de emergencia (o de daños).

♦ Planes de emergencia.

♦ Coordinación de emergencia.
99
 ♦ Seguridad.

♦ Protección, salvamento y asistencia.

♦ Servicios estratégicos, equipamiento y bienes (servicios técnicos).

♦ Salud.

♦ Aprovisionamiento.

♦ Comunicación social de emergencia.

♦ Reconstrucción inicial y vuelta a la normalidad.

El desarrollo y ejecución de los subprogramas sustantivos, así como su consecuente evaluación y

actualización, se basan en el Subprograma de apoyo, que corresponde al segundo grupo.

• El Subprograma de apoyo es "... uno de los tres subprogramas en que se divide todo
programa de protección civil. Por su naturaleza, se encuentra inmerso en los dos
subprogramas sustantivos en la materia, proporcionándoles el sustento jurídico-normativo,
técnico, administrativo y social" [16], tanto para la prevención como para realizar los
preparativos del auxilio. Subrayando que "... el distinto peso e importancia de las actividades
de apoyo en el proceso de protección civil, aunado a la complejidad que imprime su carácter
intersectorial e interespacial, hacen no sólo posible sino necesario en distintos momentos y
circunstancias elegir y determinar actividades prioritarias en las cuales pudieran ser
canalizados los recursos que generalmente son siempre escasos" [15], las Bases describen
catorce actividades o funciones principales de apoyo:

♦ Planeación.

♦ Coordinación.

♦ Marco jurídico.

♦ Organización.

♦ Recursos financieros.

♦ Recursos materiales.

♦ Recursos humanos.

♦ Educación y capacitación.

♦ Participación social.

100
 ♦ Investigación y nuevas tecnologías.

♦ Comunicación social.

♦ Mantenimiento, conservación y creación de las instalaciones de protección.

♦ Realización de la Protección Civil.

♦ Control y evaluación.

Con el transcurso del tiempo, el desarrollo de la Protección Civil y la experiencia adquirida han
implicado la necesidad de añadir tres nuevos tipos del Programe de Protección Civil: el interno,
el externo o general y el especial:

• El Programa interno, definido como "... aquél que se circunscribe al ámbito de una
dependencia, entidad, institución y organismo, pertenecientes a los sectores público (en sus
tres niveles de gobierno), privado y social y se instala en los inmuebles correspondientes con
el fin de salvaguardar la integridad física de los empleados y de las personas que concurren
a ellos, así como de proteger las instalaciones, bienes e información vital, ante la ocurrencia
de una calamidad" [16].

• El Programa general, es "... el que se dirige a proteger a la población, sus bienes y su

entorno, ante la presencia de fenómenos destructivos de origen natural o humano"∗ [16]. A
su vez, se distinguen los Programas generales correspondientes a los Sectores y Dependencias
de la Administración Pública, tal como el Programa Nacional de Protección Civil [35], el Plan
DN IIIE de la SEDENA y el SMA de la SEDEMAR, el Programa de Seguridad y Emergencia
Escolar de la SEP, el Programa de Atención a la Salud en caso de desastres de la SS; así como
los Programas generales que corresponden a los niveles estatales (o del D.F.) y municipales (o
delegacional).

• El Programa especial, "... cuyo contenido se concreta a la atención de problemas específicos

en un área determinada, provocados por la eventual presencia de calamidades de origen
natural o humano que implican un alto potencial de riesgo para la población, sus bienes y su
entorno" [16]. Como ejemplo, se puede mencionar: El Plan de Emergencia Radiológica
Externo (PERE), que cubre las inmediaciones de la Central Nucleoeléctrica de Laguna Verde;
El Plan Operativo Volcán Popocatépetl; el Programa de Protección Civil S. Juan Ixhuatepec y
el Programa de contingencias atmosféricas para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México,
entre otros.

Una ilustración de los diferentes tipos de programas se presenta en la Fig. 7.3-1.

∗
De acuerdo con lo expuesto en el apartado "5.2.2 Elementos para el desarrollo de programas", el
Programa general debe, también, "asegurar el funcionamiento de los sistemas de subsistencia y,
especialmente, de aquellos que dan el servicio estratégico indispensable a la sociedad ante los
fenómenos destructivos y situaciones adversas".
101
 FIG. 7.3-1 PROGRAMAS DE PROTECCION CIVIL

7.4. FUNCIONAMIENTO

Las Bases distinguen dos modalidades principales del funcionamiento del SINAPROC con algunos
ajustes en su estructura organizacional, destacando la importancia de contar "... con una estructura
que se desdoble en dos ...": la primera, -estable y fija-, "... corresponde a las acciones de
prevención que se dan permanentemente en todo el espacio-territorio de la República";
mientras, que la segunda, de "... corta duración ..." y que aparece "... casi puntualmente en el
territorio ...", resulta del ajuste de la primera para realizar las acciones de auxilio, a través del
establecimiento del Centro de Operaciones.

En situación normal, las acciones del Sistema están orientadas a la prevención, así como a la
preparación de las acciones de respuesta para atender las probables situaciones de emergencia.

La prevención comprende la realización de estudios de los fenómenos destructivos, para conocer

sus mecanismos de generación y de control, en su caso; las dimensiones que éstos puedan alcanzar;
las frecuencias de su ocurrencia; las zonas más propensas y los daños que podrían causar a la
población, sus bienes y su entorno.

Basándose en los resultados de estos estudios, el Sistema promueve el establecimiento de normas,

la realización de obras y la instrumentación de acciones que minimicen la presencia de los
fenómenos destructivos y contribuyan a mitigar los daños que, se pudieran provocar.
102
Dentro de las acciones de esta etapa, se destacan, por un lado, "... la preparación de las medidas
que permiten enfrentar las situaciones de desastre eficazmente ... referidas, principalmente, a la
elaboración de programas de auxilio y al levantamiento de inventarios de recursos disponibles,
Adicionalmente, se llevan a cabo las actividades de educación y concientización a la población,
el entrenamiento de personal, así como la ejecución, por parte de los organismos participantes,
de ejercicios y simulacros"; por el otro, "... el monitoreo constante para detectar la presencia de
agentes perturbadores, a partir del cual se produce el alertamiento y con ello el aviso a la
población y el inicio de las acciones de respuesta ante una emergencia, por parte de las
dependencias y organismos responsables de las funciones de auxilio" [32].

La otra situación correspondiente al desastre, o cuando se pronostica una alta probabilidad de

ocurrencia de un fenómeno destructivo, demanda la activación de los mecanismos de auxilio.

De acuerdo con [32], al presentarse esta situación, "... los estados de gestión de los organismos
responsables de enfrentar la emergencia se modifican, a fin de lograr una ejecución adecuada
de las acciones correspondientes. Con el propósito de indicar la respuesta que debe darse ante
el acercamiento o durante la evolución de una calamidad, se han señalado tres estados
diferentes: el de prealerta, el de alerta y el de alarma" (Tabla 7.4-1):

TABLA 7.4-1 ESTADO DE CONDUCCION EN RELACION CON LA SITUACION DE EMERGENCIA

• El de prealerta se refiere a una situación fuera de la normalidad, que se presenta por la posible
ocurrencia de un fenómeno destructivo; lo que implica la necesidad de que los organismos
responsables tomen medidas precautorias y, en forma particular, las Unidades de Protección
Civil realicen el seguimiento y evaluación del desarrollo de la situación, entablando la
comunicación con las dependencias y organismos correspondientes, con el fin de llevar a cabo
las acciones previstas en sus programas, como lo pueden ser, entre otras, la difusión y
comunicación social orientadas a preparar la población. A este estado entra la Unidad
Municipal (Delegacional) de Protección Civil correspondiente; asimismo entra la Unidad
103
 Estatal (del D.F.), en caso de suceder la amenaza por lo menos en dos municipios
(delegaciones), o cuando un municipio entra en alerta; además, entran a nivel nacional las
Unidades Federales, cuando una entidad federativa entra en alerta o por lo menos dos se
encuentran en el estado de prealerta, o cuando un Municipio esta en alarma.

• El de alerta se establece cuando se recibe la información sobre la inminente ocurrencia de un

desastre, debido a la forma en que el peligro se ha manifestado y extendido, o en virtud de la
evolución que muestra; implica la movilización y preparación de los organismos responsables
y, en forma particular, la continuación del seguimiento y evaluación de la situación por parte de
las Unidades de Protección Civil, que mantienen oportunamente informadas a las dependencias
y organismos responsables, así como inician la coordinación de su preparación y movilización.
Asimismo, la Unidad Estatal de Protección Civil se pone en alerta, cuando alguno de sus
municipios está en alarma o cuando por lo menos dos de ellos se encuentran en alerta; además
el nivel Federal entra en alerta, cuando la Entidad Federativa esta en alarma o cuando por lo
menos dos entidades se encuentran en alerta.

• El de alarma se establece cuando se ha producido el desastre, lo que implica la inmediata

ejecución de auxilio, a través de la directa intervención de las dependencias y organismos
responsables, así como por medio de la instalación del Centro de Operaciones que "ha sido
concebido como el organismo temporal que se constituye cuando existe la posibilidad o de
hecho se presenta un desastre y que está encargado de planear, coordinar y supervisar las
actividades encaminadas al auxilio de la población y a la protección de sus bienes y
entorno" [32]. La Unidad Estatal (D.F.) entra en alarma, -por la solicitud del municipio
(delegación)-, cuando el desastre rebasa su capacidad de respuesta o cuando aquél se extiende
a dos o más municipios (delegaciones); asimismo, en nivel federal se establece el estado de
alarma y se instala el Centro de Operaciones, cuando la Entidad Federativa solicita el auxilio
inmediato, debido a la gravedad del desastre o cuando éste afecta por lo menos dos entidades
del país.

El último elemento que asegura un eficaz y eficiente funcionamiento del SINAPROC, lo

FIG. 7.4-1 MODALIDADES DE COORDINACION

104
constituyen sus mecanismos de coordinación operativa, tanto en los sectores público, privado y
social, como en los tres niveles de gobierno. En la ref. [32], se distinguen dos principales
modalidades de coordinación (Fig. 7.4-1]) que se realizan a través de convenios, programas,
acciones conjuntas, comunicación permanente y se fundamenta en el principio de
corresponsabilidad inherente al Sistema:

• Coordinación horizontal, que asegura la comunicación y la compatibilidad de las decisiones

en el mismo nivel de la organización, por ejemplo, entre los organismos del sector público a
nivel federal.

• Coordinación vertical, que es responsable por la comunicación y consenso entre los

organismos de diversos niveles, por ejemplo, entre la Unidad de Protección Civil de un
municipio con su homólogo a nivel estatal.

7.5. LEGISLACION

El otro pilar del SINAPROC constituye su Marco legislativo o jurídico.

Como subrayan las Bases, "... existen numerosos ordenamientos legales, acuerdos, decretos y
leyes relacionados especialmente con las atribuciones que en materia de protección civil tienen
cada uno de los diversos organismos y dependencias de la Administración Pública que se
ocupan de ésta en sus distintos niveles". Entre estas disposiciones legales se destacan, además de
las mencionados en el último Capítulo, las siguientes:

• El Artículo 29º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece el
procedimiento para la suspensión de garantías individuales, señalando, entre otros motivos la
"perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave
peligro o conflicto...".

• El Artículo 27º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que establece que "A
la Secretaría de Gobernación corresponde el despacho de los siguientes asuntos: XXVII.
Conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los Gobiernos de los
Estados, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, las políticas y programas de Protección Civil del Ejecutivo
para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre
y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones
conducentes al mismo objetivo" [28 y 29].

• Artículo 29º de la Ley de responsabilidad Civil por Daños Nucleares establece que "De
acuerdo a la presente ley y acorde con sus términos, la Secretaría de Gobernación,
coordinará las actividades de las Dependencias del Sector Público, Federal, Estatal, así
como la de los organismos privados, para el auxilio, evacuación y medidas de seguridad, en
zonas en que se prevea u ocurra un accidente nuclear" [37].

• La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente [38], establece en los:

♦ "Artículo 5º. Son asuntos de alcance general en la Nación o de interés de la Federación:

105
 IX.La prevención y control de emergencias y contingencias ambientales, cuando la
magnitud de la gravedad de los desequilibrios a los ecosistemas o de los daños reales a
la población o al ambiente los hagan necesario;

X. La regulación de actividades que deban considerarse altamente riesgosas, según ésta y

otras leyes y sus disposiciones reglamentarias, por la magnitud o gravedad de los
efectos que puedan generar en el equilibrio ecológico o el ambiente.

♦ Artículo 13º. En caso de emergencias ecológicas, la Secretaría de Gobernación, la

Secretaría, y las demás autoridades competentes, propondrán en forma coordinada al
Ejecutivo Federal las medidas necesarias.

♦ Artículo 145º. La Secretaría promoverá que en la determinación de los usos del suelo se
especifiquen las zonas en las que se permita el establecimiento de industrias, comercios o
servicios considerados riesgosos por la gravedad de los efectos que puedan generar en
los ecosistemas o en el ambiente tomándose en consideración:

I. Las condiciones topográficas, meteorológicas y climatológicas de las zonas;

II. Su proximidad a centros de población, previendo las tendencias de expansión del

respectivo asentamiento y la creación de nuevos asentamientos;

III.Los impactos que tendría un posible evento extraordinario de la industria, comercio o

servicio de que se trate, sobre los centros de población y sobre los recursos naturales;

IV.La compatibilidad con otras actividades de las zonas;

V. La infraestructura existente y necesaria para la atención de emergencias ecológicas; y

VI.La infraestructura para la dotación de servicios básicos.

♦ Artículo 146º. La Secretaría de Gobernación y la Secretaría, previa la opinión de las

Secretarias de Energía, Minas e Industria Paraestatal, de Comercio y Fomento Industrial,
de Salud, de Agricultura y Recursos Hidráulicos y del Trabajo y Previsión Social,
determinarán y publicarán en el Diario Oficial de la Federación los listados de las
actividades que deban considerarse altamente riesgosas, para efecto de lo establecido en
la presente Ley.

♦ Artículo 150º. La Secretaría, previa la opinión de las Secretarias de Comercio y Fomento

Industrial, de Salud, de Energía, Minas e Industria Paraestatal, de Agricultura y Recursos
Hidráulicos y la Secretaría de Gobernación, determinarán y publicarán en el Diario
Oficial de la Federación los listados de materiales y residuos peligrosos para efecto de lo
establecido en la presente Ley.

106
 ♦ Artículo 154º. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal∗ y la Comisión
Nacional de Seguridad y Salvaguardias, con la participación que, en su caso, corresponda
a la Secretaría de Salud, cuidarán que la exploración, explotación y beneficio de
minerales radioactivos, el aprovechamiento de los combustibles nucleares, los usos de la
energía nuclear, la industria nuclear y, en general, las actividades relacionadas con la
misma, se lleven a cabo en apego a normas de seguridad nuclear, radiológica y física de
las instalaciones nucleares y radioactivas, de manera que se eviten riesgos a la salud
humana y se asegure la preservación del equilibrio ecológico, correspondiendo a la
Secretaría realizar la evaluación del impacto ambiental".

• El Artículo 13º de la Ley General de Asentamientos Humanos [39], establece que "El
programa nacional de desarrollo urbano, en su carácter sectorial se sujetará a las
previsiones del Plan Nacional de Desarrollo, y contendrá:

I. El diagnóstico de la situación de los asentamientos humanos en el territorio nacional,

sus causas y consecuencias;

V. Las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones del país, en función de
sus recursos naturales, de sus actividades productivas y del equilibrio entre los
asentamientos humanos y sus condiciones ambientales;

VII. Las estrategias generales para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano y
regional originados por la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población".

Sin embargo, las mismas Bases observan, junto "... con una dispersión de reglamentaciones
relacionadas con la protección civil", "la inexistencia de un cuerpo de disposiciones concretas,
que se refiera a la prevención y ayuda a la población en la eventualidad de un desastre".

A pesar de que a la fecha, el SINAPROC cuenta con trece Leyes Estatales∗∗, una Ley del D.F. y
tres Reglamentos∗∗∗ de Protección Civil, así como aproximadamente 1300 municipios del país
registran en sus Bandos de Policía y Buen Gobierno, un apartado relativo a la Protección Civil;
además de la existencia de diversos convenios con el objeto de fomentar el desarrollo de la
cooperación en diversos ámbitos entre las partes, en los campos de la investigación y de
prevención y atención de desastres, todavía falta un marco legal bien definido que establezca tanto
la naturaleza jurídica del Sistema como los criterios que deben cumplir los ordenamientos y
disposiciones en la materia.

Para superar esta situación es indispensable, como lo consideraron, en su tiempo, las Bases, "...
llevar a cabo la revisión de la legislación de protección civil y, en su caso, si así se estima
conveniente, proponer una ley".

∗
Actualmente la Secretaría de Energía
∗∗
Correspondientes a los Estados de Colima, Durango, Guerrero, México, Michoacán, Morelos, Nayarit,
Jalisco, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sonora y Tamaulipas.
∗∗∗
Para el D.F. y los Estados de México y de Morelos.
107
REFERENCIAS
[1] Martínez García F., Grandes explosiones e incendios del siglo XX, MAPFRE
SEGURIDAD, Revista de la Fundación MAPFRE, Año 9, No. 33, 1989, pp. 33-38.

[2] Dirección General de Protección Civil, Atlas Nacional de Riesgos, Secretaría de

Gobernación, 1a. reimpresión, Marzo, 1992, 121pp.

[3] Centro Nacional de Prevención de Desastres, Fascículo 6: Riesgos Químicos, Sistema

Nacional de Protección Civil, Secretaría de Gobernación, Junio, 1993, p 4.

[4] Romero E., El agua en el DF, contaminada por desechos orgánicos (basada en la
conferencia La Problemática del Agua en la Ciudad de México, dictada por la Dra. Marisa
Mazary), Gaceta UNAM, No. 2,793, Dirección General de Información, 2 de diciembre,
1993, p 16.

[5] Zeballos J. L., Los Desastres Químicos, Capacidad de Respuesta de los Países en Vías de
Desarrollo, Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinación del
Socorro en Casos de Desastre, OPS, miméo, 7 pp.

[6] Dirección General de Información, Asentamientos irregulares causan graves perjuicios

al medio ambiente, Gaceta UNAM, Órgano informativo de la Universidad Nacional
Autónoma de México, Número 2,702, UNAM, 26 de noviembre, 1992, p. 20.

[7] Camacho Solís M., Palabras del Jefe del Departamento del Distrito Federal, licenciado
Manuel Camacho, al realizar un balance del Programa de Contingencias Ambientales, 2
de abril de 1992, miméo, 6 pp.

[8] Programa Integral Contra la Contaminación Atmosférica, Avances a septiembre de 1992,

Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en el
Valle de México, 70 pp. 1992

[9] Morita Y., Volcanic Disaster Countermeasures, Textbook for Seminar on Administration
for Disaster Prevention, National Land Agency, Japan International Cooperation Agency,
Japan, 1989, 19 pp.

[10] Bruce. J. P., Retos a partir de Yokohama, Editorial, Stop Disasters, Boletín del DIRDN,
No.19-20, 1994, p.3.

[11] Prevel R., Basilea, dos años después, Revista Internacional de Protección Civil,
Organización Internacional de Protección Civil, Vol. II, No. 1, Suiza, 1989, pp. 23-24.

[12] Ackoff R. L., Rediseñando el futuro, Editorial Limusa, México, 1979.

[13] Bertalanffy L. V., Perspectives on General Systems Theory: Scientific-Philosophical

Studies, Ed. Edgar Taschdjain, New York: George Braziller, 1975.

[14] Rapoport A., General Systems Theory, International Encyclopedia of the Social Science,
Vol. 15, Macmillan and Free Press, 1968.

[15] Comisión Nacional de Reconstrucción, Comité de Prevención de Seguridad Civil. Bases

para el Establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil, México. D.F., 1986.

[16] Secretaría de Gobernación, Dirección General de Protección Civil, Glosario de Protección

Civil, Julio de 1992, 101 pp.

109
[17] Asamblea de Representantes del Distrito Federal, Reglamento de Protección Civil para
el Distrito Federal, Diario Oficial de la Federación, Órgano del Gobierno Constitucional de
los Estados Unidos Mexicanos, 20 de agosto de 1990, pp. 26-32.

[18] Newmark N. M., Rosenblueth E., Fundamentos de Ingeniería Sísmica. Editorial Diana,
México, julio, 1978.

[19] Secretaría de la Defensa Nacional, Decreto que instituye la Defensa Civil, Diario Oficial
de la Federación, 31 de agosto de 1942, pp. 4-5.

[20] Secretaría de la Defensa Nacional, Decreto que deroga el de 11 de agosto de 1942, que
instituyó en el Territorio Nacional la Defensa Civil, Diario Oficial de la Federación, 15 de
octubre de 1945, p. 6.

[21] Secretaría de Gobernación, Decreto por el que se aprueban las bases para el
establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil y el Programa de Protección
Civil que las mismas contienen, Diario Oficial de la Federación, 6 de mayo de 1986, 252
pp.

[22] Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica, Evolución de la Ingeniería

Sanitaria y Ambiental en México, Secretaria General de Obras, D.D.F., octubre de 1994.

[23] Subsecretaría de Protección Civil y de Prevención y Readaptación Social, Prontuario de

contingencias en el Siglo XX Mexicano, Secretaría de Gobernación, noviembre de 1994,
136 pp.

[24] Secretaría de la Defensa Nacional, Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicana,
Diario Oficial de la Federación, 15 de abril de 1971 pp. 2-16.

[25] Secretaría de Marina, Ley Orgánica de la Armada de México, Diario Oficial de la

Federación, 12 de enero 1972, pp. 2-17.

[26] Secretaría de Gobernación, Ley General de Población, Diario Oficial de la Federación,

27 de enero 1974.

[27] La Comisión Permanente de Auxilio para Casos de Siniestros en el D.F. Actúa Activa e
Interrumpidamente, Gaceta Oficial del Departamento del D.F., 1 de agosto de 1973, p. 4.

[28] Secretaría de Gobernación, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Diario

Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 1976, pp. 1-27.

[29] Secretaría de Gobernación, Reformas y Adiciones a la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 1982,
pp. 3-17.

[30] Secretaría de Gobernación, Acuerdo por el que se crea el Comité de Prevención de

Seguridad Civil, Diario Oficial de la Federación, 10 de octubre de 1985, pp. 2-3.

[31] Secretaría de Gobernación, Decreto por el que se crea el Consejo Nacional de

Protección Civil como órgano consultivo de coordinación de acciones y de participación
social en la planeación de la protección civil, Diario Oficial de la Federación, 11 de mayo
de 1990, pp.2-3.

[32] Coordinación General de Protección Civil, Organización. Organo Ejecutivo y

Compromisos de Participación, 1987, 110 pp.

110
[33] Secretaría de Gobernación, Reglamento interior de la Secretaría de Gobernación, Diario
Oficial de la Federación, 13 de febrero de 1989.

[34] Secretaría de Gobernación, Decreto por el que se crea el Centro Nacional de Prevención
de Desastres con el carácter de órgano administrativo desconcentrado jerárquicamente
subordinado a la Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 20 de
septiembre de 1988, pp. 3-5.

[35] Secretaria de Gobernación, Sistema Nacional de Protección Civil, Programa Nacional de

Protección Civil (1990-1994), Diario Oficial de la Federación, 29 de mayo de 1991.

[36] Secretaria de Gobernación, Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, Diario
Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1974, pp. 20-41.

[37] Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1988, pp. 23-57.

[38] Secretaría de Desarrollo Social, Ley General de Asentamientos Humanos, Diario Oficial
de la Federación, 21 de julio de 1993, pp. 43-54.

111
BIBLIOGRAFIA
Este apartado se dedica a presentar el catálogo bibliográfico de la IID, que incluye la lista completa de todos los
informes y publicaciones, productos de los estudios realizados, así como de las tesis profesionales y de posgrado,
resultados del proceso de preparación y superación del personal en este área, desde 1976 hasta la fecha.

Debido a la alta cantidad de documentos, se optó por enumerarlos en tres grupos que, respectivamente:

1. Clasifican los informes, esto es, los documentos internos de distribución restringida y los entregados a
patrocinadores, que contienen la descripción de desarrollo y los resultados de cada uno de los proyectos. Para
facilitar el empleo de este catálogo, se optó por agrupar los informes en orden cronológico, según el proyecto al que
pertenecen, precedidos por una síntesis que contempla el título, objetivos, fecha de inicio, etc. Asimismo, se anexa
un apartado inicial, anotado con el número 0, que contiene el listado de las propuestas virtuales de proyectos de
investigación, que resultaron de los estudios exploratorios.

2. Describen las publicaciones, tales como libros, artículos en revistas, ponencias y resúmenes en memorias de
eventos académicos, etc., según el orden cronológico de aparición.

3. Presentan la lista de las tesis desarrolladas en el seno de la IID, de acuerdo al grado optado y conforme al orden
cronológico.

Cada uno de estos documentos contiene una clave que lo identifica y se forma por tres elementos:
G.A.B
en donde,

G: indica que el documento en cuestión es editado por el área de la IID, y

A: indica el catálogo al que corresponde y a la clasificación interna dentro del mismo.

∗ Para el catálogo 1, informes técnicos, simplemente es el número del proyecto correspondiente en orden
secuencial.

∗ Para el catálogo 2, una P indica que se trata de una publicación.

∗ Para el catálogo 3, una TL, TM o TD indica si se trata de Tesis de Licenciatura, Maestría o Doctorado,
respectivamente.

B: indica el número en orden cronológico dentro del catálogo.

De esta manera, se tiene, por ejemplo:

∗ G.10.21: Documento 21 del décimo proyecto.

∗ G.P.49: Publicación número 49.
∗ G.TL.4: Cuarta Tesis de Licenciatura.

113
1. DOCUMENTOS E INFORMES TECNICOS DE CIRCULACION RESTRINGIDA

G.0 PROPUESTAS DE PROYECTOS

G.0.1 Gelman O., Montaño J.L., Rangel J.L. Reflexiones sobre los problemas de Fertimex y análisis de las
perspectivas para el planteamiento de proyectos, 10 pp, enero 1978.

G.0.2 Gelman O., Montaño J.L., Rangel J.L. Propuesta de un proyecto para el análisis y rediseño del sistema
de distribución de Fertimex, 10 pp, enero 1978.

G.0.3 Gelman O., Montaño J.L., Rangel J.L. Participación del Instituto de Ingeniería en un estudio sobre el
sistema de distribución de fertilizantes e insecticidas en Fertimex, 7 pp, enero 1978.

G.0.4 Gelman O. Consideraciones generales sobre una propuesta de proyecto para el control de la
contaminación de cuencas hidrológicas, 10 pp, 1978.

G.0.5 Gelman O., Rangel J.L. Sistema de protección y restablecimiento de una ciudad frente a desastres
(Propuesta de un proyecto de investigación), 15 pp, diciembre 1978.

G.0.6 Cuéllar R., Gelman O., Paulín A. Propuesta para la realización de un proyecto conjunto entre el
Instituto Politécnico de Nueva York, La Universidad George Washington y la Universidad Nacional
Autónoma de México. Elaborada para National Science Foundation, 11 pp, febrero 1979.

G.0.7 Gelman O. Algunos aspectos metodológicos de la Teoría General de Sistemas. Colección, elaborada para
el Programa de Doctorado en Administración (Organizaciones) de la División de Estudios de Posgrado de la
Facultad de Contaduría y Administración, UNAM, 400 pp, octubre 1979, (actualizada agosto 1982 y mayo
1990).

G.0.8 Gelman O. Propuesta de organización de las coordinaciones de planeación de los proyectos de prevención
y atención de desastres en la zona fronteriza. Elaborada para el Comité Bilateral Consultivo del Acuerdo
entre México y EUA sobre cooperación en casos de desastres naturales, 3 pp, diciembre 1983.

G.0.9 Gelman O., Macías S. Propuesta de un paquete de l8 proyectos. Elaborada para el DDF, 7 pp, enero
1984.

G.0.10 Gelman O., Terán A. Propuesta de un paquete de proyectos. Elaborada para el DDF, 14 pp, septiembre
1984.

G.0.11 Gelman O. Análisis de las líneas de apoyo y lineamientos de trabajo. Documento elaborado para la
Comisión Bipartita de vinculación DEPFI-I. de I., 10 pp, febrero 1985.

G.0.12 Gelman O. Propuesta del informe final. Elaborada para la Comisión Bipartita de vinculación DEPFI-I. de
I., 10 pp, abril 1985.

G.0.13 Gelman O., Terán A. Elaboración de medidas de seguridad para condiciones de alta concentración de la
población (Especificaciones técnicas). Propuesta de proyecto, elaborada para el DDF, 11 pp, abril 1985.

G.0.14 Gelman O., Terán A. Organización y planeación para prevenir y enfrentar situaciones de emergencia
durante el Campeonato Mundial México 86. Propuesta de proyecto, elaborada para la Dirección General
de Estudios Prospectivos, Secretaria General de Desarrollo Urbano y Ecológico, DDF, 4 pp, junio 1985.

G.0.15 Gelman O., Terán A. Sugerencias para el establecimiento del Programa Nacional de Estudios sobre
Desastres (PNED). Elaborada para el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, 35 pp, noviembre 1985.

G.0.16 Gelman O., Negroe D., Terán A. Propuesta de un paquete de proyectos. Elaborada para la Comisión
Nacional de Reconstrucción, 26 pp, marzo 1986.

G.0.17 Gelman O., Terán A., Medina L. Medidas de protección y rescate para la presa Peñitas ante la erupción
del volcán Chichonal. Propuesta de proyecto, elaborada para la CFE, 6 pp, abril 1986.

114
G.0.18 Gelman O., Terán A. Asesoría y estudios en apoyo a la instauración del Sistema Nacional de Protección
Civil. Propuesta de proyecto, elaborada para la Coordinación General de Protección Civil, 11 pp, mayo
1986.

G.0.19 Gelman O, Martin L.R.G. Proposal for the Evaluation and Improvement of the Emergency Plan for the
Province of Ontario. Elaborada para Emergency Preparedness Canada, noviembre 1986.

G.0.20 Gelman O., Sierra G. Metodología para la integración del DIF al Sistema Nacional de Protección Civil
(Propuesta del proyecto de investigación). Elaborada para el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia, 8 pp, julio 1987.

G.0.21 Gelman O., Sierra G. Estudio para mejorar la confiabilidad del Sistema Cutzamala (Propuesta del
Proyecto de Investigación). Elaborada para la Comisión de Aguas del Valle de México, 8 pp, septiembre
1987.

G.0.22 Gelman O. Proyecto Bilateral de Cooperación Técnica México-Japón para la prevención de desastres
sísmicos. Informe elaborado para la Comisión Interinstitucional, Vol.1, 39 pp, febrero 1988.

G.0.23 Gelman O. Anexo: Catálogo de proyectos de investigación. Informe elaborado para la Comisión
Interinstitucional, Vol. 2, 117 pp, febrero 1988.

G.0.24 Gelman O. Mejoramiento de la seguridad en el Parque de recreo de Chapultepec (Propuesta del proyecto
de investigación). Elaborada para la Delegación Miguel Hidalgo, 10 pp, octubre 1988.

G.0.25 Gelman O. Metodología para mejorar la confiabilidad del Sistema Nacional de Transporte ante
Fenómenos Destructivos (Propuesta de Proyecto). Elaborada para el Instituto Mexicano de Transporte,
SCT, marzo 1989.

G.0.26 Gelman O., Sierra G. Mejoramiento de la confiabilidad del Sistema Nacional de Transporte. Primera
fase: Reducción y control de riesgos en puentes (Propuesta de Proyecto). Elaborada para el Instituto
Mexicano de Transporte, SCT, mayo 1989.

G.0.27 Gelman O., Sierra G. Paquete de 7 propuestas (Necesidades e implantación del sistema de información
de Protección Civil; Diseño de mecanismos de participación ciudadana en caso de desastre; Sistema de
monitoreo y pronóstico de calamidades; Mecanismo de captación de recursos especiales; Atlas de riesgos
de la ciudad de México; Programa de Capacitación; Programa de concientización e integración de la
población). Elaborado para la Dirección de Protección Civil del DDF, junio 1989.

G.0.28 Gelman O. Plan para la integración de la UNAM al Sistema Nacional de Protección Civil. Propuesta
elaborada para la Secretaría Auxiliar, diciembre 1989.

G.0.29 Gelman O. Epidemiología Sísmica en el contexto de los preparativos para el próximo macrosismo de
Guerrero (Propuesta del proyecto interdisciplinario e interinstitucional). Elaborada para el Subcomité de
Solidaridad Externa, del Consejo Nacional de Protección Civil, UNAM, noviembre, 1990, 10 pp.

G.0.30 Gelman O., Sierra G. Estudios para mejorar la confiabilidad del funcionamiento del sistema Cutzamala
(Propuesta general de la tercera etapa). Elaborada para Comisión Nacional del Agua, enero 1995, 11 pp.

G.0.31 Gelman O., Sierra G., García E. Soporte académico a la protección civil (Paquete de propuestas).
Elaborado para el Programa Interinstitucional de Prevención de Riesgos y Monitoreo Industrial, UNAM,
febrero, 1995, 28 pp.

G.0.32 Gelman O. Sistema de verificación y reducción de riesgos en las plantas industriales y obras civiles
(Propuesta del proyecto). Elaborada para el Instituto Mexicano de Petróleo, marzo, 1995, 2 pp.

G.0.33 Gelman O. Específica del Sistema Global de Transporte en caso de desastres (Propuesta del proyecto de
investigación). Elaborada para el DDF, marzo, 1995, 1 pp.

G.1. Proy 7077: SUBSISTEMA DE RESCATE DE LOS EFECTOS DE UN SISMO.

115
Objetivos: Diseñar un sistema que proteja, rescate y recupere de los efectos de un sismo a las comunidades
que lo sufren.

Patrocinador: Instituto de Ingeniería.

Inicio: Abril 1977

G.1.1 Gelman O., Martínez J.L., Riveros F., Zárate J. Proyecto San Jorge. (Informe Interno No. 4), 55 pp,
agosto 1977.

G.1.2 Gelman O., Riveros F. Proposal for the design of a System of Protection and Re-establishment of a city
facing strong earthquakes, 30 pp, septiembre 1977.

G.1.3 Gelman O., Riveros F., Rangel J.L. La Ingeniería en Casos de Desastre. Examen del 1er. Seminario
Nacional, 54 pp, marzo 1979.

G.2. Proy 7170: ESTRATEGIA PARA LA ADQUISICION DE DATOS VITALES

Objetivos: Formular estrategias de adquisición de datos viales que permitan interrelacionar los distintos tipos
de datos viales y la información socioeconómica de censos.

Patrocinador: SAHOP

Inicio: Septiembre 1977

G.2.1 Gelman O., Guillén S.T., Riveros F., Zárate J. Estrategia para la adquisición de datos viales, 85 pp,
febrero 1978.

G.3. Proy 8027: APLICACION Y CARACTERISTICAS DE UNIDADES TERMINALES REMOTAS

Objetivos: Identificar sistemas de procesos industriales que requieren terminales remotas (RTUs) para
adquirir la información o transmitir comandos de control en tiempo real; Clasificar las funciones
básicas de una RTU, por tipo de industria; Definir la demanda futura de RTU de acuerdo con el
desarrollo de la industria.

Patrocinador: Instituto de Investigaciones Eléctricas.

Inicio: Enero de 1978

G.3.1 Montaño J.L., Gelman O. Estudio sobre la prospectiva de la industria nacional con relación al uso de
terminales remotas, 10 pp, abril 1978.

G.4. Proy 8155: HACIA EL DESARROLLO DE CIERTOS PARADIGMAS DEL SISTEMA

EDUCATIVO COMO APOYO PARA SU PLANIFICACION.
Objetivos: Conceptualizar el Sistema Educativo, clasificar sus problemas y especificar el proceso de su
planificación.

Patrocinador: Instituto de Ingeniería.

Inicio: Julio 1978

G.4.1 Gelman O., Rangel J.L. Hacia el desarrollo de ciertos paradigmas del Sistema Educativo, 190 pp, marzo
1980.

G.5. Proy s/n: DISEÑO DE UNA METODICA GENERAL PARA LA PROMOCION Y

CATEGORIZACION DEL PERSONAL ACADEMICO Y SU ADAPTACION PARA EL
CASO DE LA DEPFI.
Objetivos: Elaborar una metodología general para la promoción y categorización del personal académico,
basándose en el Enfoque Sistémico.

Patrocinador: División de Posgrado de la Facultad de Ingeniería, UNAM.

116
Inicio: Abril 1979

G.5.1 Gelman O., Castillo H., Contreras R., David A., Lara J., Mora C. Vol. 1, 85 pp, agosto 1979.

G.5.2 Gelman O., Castillo H., Contreras R., David A., Lara J., Mora C. Vol. 2, 231 pp, agosto 1979.

G.6. Proy 8189: IMPACTO DE LAS SUBSTANCIAS TOXICAS, METALES PESADOS Y

PLAGUICIDAS EN EL RECURSO HIDRAULICO.
Patrocinador: Subsecretaria de Planeación de la SARH.

G.6.1 Herrera F., Elías B., Saucedo M., Martínez E., Gelman O. Estudios del impacto de plaguicidas en el
recurso hidráulico , 300 pp, octubre 1979.

G.6.2 Herrera F., Elías B., Saucedo M., Martínez E., Gelman O. Estudio del impacto de metales pesados
en el recurso hidráulico , 345 pp, octubre 1979.

G.7. Proy 9152: DETERMINACION DE LAS NECESIDADES DE ESTUDIOS QUE TIENE SAHOP.
Objetivos: Determinar las necesidades que tiene SAHOP de conocimiento e información para el
mantenimiento y desarrollo adecuado de la red de carreteras.

Patrocinador: SAHOP

Inicio: Agosto 1979

G.7.1 Gelman O., Negroe G. Determinación de las necesidades de estudios que tiene SAHOP, 1a parte, 247
pp, 1980.

G.7.2 Gelman O., Negroe G., Lara F. Determinación de estudios para la planeación: Una propuesta
metodológica a SAHOP, 57 pp, enero 1981.

G.8. Proy 9202: ANALISIS Y DISEÑO DE UN SISTEMA DE GRANJAS ACUICOLAS.

Objetivos: Establecer una estrategia para la planeación y desarrollo del "Sistema Granja Acuícola" mediante un
enfoque interdisciplinario.

Patrocinador: Departamento de Pesca, Dirección General de Acuacultura.

Inicio: Noviembre 1979

G.8.1 Saenger F., Cobo D., Gelman O., Martínez J.L., Villarreal M., Chozas A. Análisis y Diseño de un
Sistema de Granjas Acuícolas, 37 pp, febrero 1980.

G.9. Proy 0522: DISEÑO DE UN SISTEMA DE PROTECCION Y RESTABLECIMIEMTO DE LA

CIUDAD DE MEXICO FRENTE A DESASTRES (1a. etapa).
Objetivos: Definir y describir los sistemas involucrados (perturbador, afectable y regulador) y sus
interrelaciones, así como diseñar un sistema regulador para toda la urbe.

Patrocinador: Departamento del Distrito Federal.

Inicio: Junio 1980

G.9.1 Gelman O. Propuesta de proyecto, 10 pp, 1980.

G.9.2 Gelman O., Canseco J., Montaño J.L., Negroe G., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Estudios básicos,
50 pp, noviembre 1980.

G.9.3 Gelman O. Hacia un sistema de protección y restablecimiento de la Ciudad de México frente a desastres:
establecimiento de un núcleo de trabajo, 4 pp, febrero 1981.

117
G.9.4 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 1: Informe resumido y plan de
la siguiente etapa, 56 pp, junio 1981.

G.9.5 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 2: Informe General, 295 pp, septiembre
1981.

G.9.6 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 3: Anexo A, 53 pp, septiembre 1981.

G.9.7 Gelman O., Macías S., Horneda B., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 3: Anexo E, 123 pp,
septiembre 1980

G.9.8 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 3: Anexo B, 213 pp, octubre 1981.

G.9.9 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 3: Anexo C, 196 pp, octubre 1981.

G.9.10 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 3: Anexo D, 449 pp, octubre 1981.

G.10. Proy 1533: SISTEMA DE PROTECCION Y RESTABLECIMIENTO DE LA CIUDAD DE

MEXICO FRENTE A DESASTRES (2a. etapa).
Objetivos: Continuar el diseño del SIPROR, desarrollando los planes de protección y restablecimiento de los
subsistemas de edificación e hidráulico ante los sismos, así como elaborando las bases técnico -
científicas para la creación y funcionamiento del organismo Central Coordinador.

Patrocinador: Departamento del Distrito Federal.

Inicio: Agosto 1981

G.10.1 Gelman O., Sánchez M.A. Recomendaciones para el establecimiento de la Comisión Transitoria, 13 pp,
septiembre 1981.

G.10.2 Gelman O., Macías S., Sánchez M.A. Informe parcial: Requerimiento para el desarrollo de la 2a. fase
de la Comisión Transitoria, 143 pp, marzo 1982.

G.10.3 Gelman O. Sinopsis, 28 pp, abril 1982.

G.10.4 Gelman O. Anexo a la Sinopsis, 125 pp, abril 1982.

G.10.5 Gelman O., Macías S. Informe de la visita realizada a la zona afectada por la erupción del volcán Loma
Grande (Chichonal), 130 pp, abril 1982.

G.10.6 Gelman O., Macías S. Vol. 2: Plan General de Protección y Restablecimiento; Plan General de atención
de Emergencias, 120 pp, abril 1982.

G.10.7 Gelman O., Macías S., Moreno E., Sánchez M.A., Tamayo G. Vol. 3, Anexo F: Fundamentos
Legales, 63 pp, abril 1982.

G.10.8 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 3, Anexo G: Bases
Administrativas, 37 pp, abril 1982.

G.10.9 Gelman O., Macías S., Mendoza R., Ramos C., Sánchez M.A. Vol. 3, Anexo H: Elementos y
Procedimientos de apoyo, 133 pp, abril 1982.

G.10.10 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez c., Sánchez M.A. Vol. 3: Apéndice I.1: Plan de rescate
para calamidades hidrometereológicas, 144 pp, abril 1982.

G.10.11 Gelman O., Macías S., Perea G., Rodríguez C., Sánchez M.A. Vol. 3: Apéndice I.2: Plan de
Rescate para sismo, 118 pp, abril 1982.

G.10.12 Gelman O., Macías S., Sánchez M.A., Velázquez L., Vol. 3, Apéndice I.3: Plan de Rescate para
interrupción del servicio de Agua Potable, 68 pp, abril 1982.

G.10.13 Gelman O., Macías S., Sánchez M.A., Velázquez L. Vol. 3, Apéndice I.4: Plan de rescate para
interrupción del servicio de alcantarillado, 78 pp, abril 1982.

118
G.10.14 Gelman O., Macías S., Sánchez M.A., Velázquez L. Vol. 3, Apéndice I.5: Plan de rescate para
interrupción de los servicios de transporte, 52 pp, abril 1982.

G.10.15 Gelman O., González R., Ibáñez A., Macías S., Mendoza R., Perea G., Rodríguez C., Sánchez
M.A., Terán A. Vol. 3, Apéndice J: Directorios (Pt.1), 400 pp, abril 1982.

G.10.16 Gelman O., González R., Ibáñez A., Macías S., Mendoza R., Perea G., Rodríguez C., Sánchez
M.A., Terán A. Vol. 3, Apéndice J: Directorios (Pt.2), 70 pp, abril 1982.

G.10.17 Gelman O. Sinopsis actualizada, 40 pp, julio 1982.

G.10.18 Gelman O., Macías S., Aguerrebere R., Terán A. Vol. 4: Plan General de Protección y
Restablecimiento; Planes Generales de Prevención y Mitigación ante Sismos para la Edificación y el
Sistema Hidráulico, 165 pp, julio 1982.

G.10.19 Gelman O. Propuesta de la 3a. etapa, 4 pp, octubre 1981.

G.10.20 Gelman O., Macías S. Vol. 1: Informe resumido y plan de la siguiente etapa, 63 pp, agosto 1982.

G.10.21 Aguerrebere R., Gelman O., Macías S. Vol. 5, Anexo K: Evaluación del peligro sísmico, 124 pp,
agosto 1982.

G.10.22 Aguerrebere R., Gelman O., Macías S. Vol. 5, Anexo L: Daños Históricos y Probables por sismo en al
Edificación, 246 pp, agosto 1982.

G.10.23 Aguerrebere R., Gelman O., Macías S. Vol. 5, Anexo M: Elaboración de Inventarios de la Edificación,
83 pp, agosto 1982.

G.10.24 Aguerrebere R., Brito R., Gelman O., Guerra R., Macías S., Rascón O., Villaverde R. Vol. 5,
Anexo N: Métodos de evaluación de la vulnerabilidad de la edificación, 171 pp, agosto 1982.

G.10.25 Aguerrebere R., Gelman O., Loera S., Macías S., Mendoza C. Vol. 5, Anexo O: Inspección y
reforzamiento post-sísmico, 96 pp, agosto 1982.

G.10.26 Aguerrebere R., Gelman O., Macías S. Vol. 5, Anexo P: Capacitación de Personal e Información al
Público, 37 pp, agosto 1982.

G.10.27 Terán A., Gelman O., Macías S. Vol. 5, Anexo Q: Daños históricos por sismo en el Sistema Hidráulico,
81 pp, agosto 1982.

G.10.28 Terán A., Gelman O., Macías S. Vol. 5, Anexo R: Evaluación de la vulnerabilidad y reforzamiento del
Sistema Hidráulico ante sismos, 91 pp, agosto 1982.

G.11. Proy 2518: RELACIONES ENTRE EL SISTEMA DE TRANSPORTE Y SU ENTORN O.

Objetivos: Definir el contenido y los alcances de una investigación que busque lograr una caracterización de las
relaciones entre el sistema de transporte y su entorno.

Patrocinador: SAHOP

Inicio: Mayo 1982

G.11.1 Gelman O., Riveros F. Relaciones entre el Sistema de Transporte y su entorno, 43 pp, julio 1982.

G.12. Proy 2520: SISTEMA DE PROTECCION Y RESTABLECIMIENTO DE LA CIUDAD DE

MEXICO FRENTE A DESASTRES (3a. etapa).
Objetivos: Continuar el diseño del SIPROR, desarrollando los planes para la protección y restablecimiento de
los sistemas eléctrico, hidráulico y de transporte ante la ocurrencia de las calamidades
hidrometeorológicas

Patrocinador: Departamento del Distrito Federal

Inicio: Mayo 1982

119
G.12.1 Gelman O., Macías S. Plan de prevención y mitigación de los Sistema Hidráulico, Eléctrico y de
Transporte ante calamidades hidrometeorológicas, 168 pp, octubre 1982.

G.12.2 Gelman O., Macías S. Vol. 1: Informe resumido y recomendaciones de implantación, 60 pp, octubre
1982.

G.12.3 Terán A., Gelman O., Macías S. Vol. 3, Anexo S: Peligro Hidrometeorológico, 173 pp, octubre 1982.

G.12.4 Terán A., Gelman o., Macías S. Vol. 3, Anexo T: Evaluación de la vulnerabilidad y reforzamiento del
Sistema Hidráulico ante calamidades hidrometeorológicas, 132 pp, octubre 1982.

G.12.5 Gelman O., Macías S., Mendoza R. Vol. 4: Diseño conceptual del Sistema de Información del
SIPROR, 175 pp, octubre 1982.

G.13. Proy 3508: MEDIDAS DE PREVENCION Y RESCATE FRENTE A LA FALLA DEL BORDO DEL
ESTANQUE RIO ESCONDIDO, COAH.
Objetivos: Determinar las medidas de prevención y rescate en forma de planes, procedimientos y acciones
concretas para minimizar las probables pérdidas de vida y bienes causados por la falla del
Estanque.

Patrocinador: Comisión Federal de Electricidad.

Inicio: Abril 1983

G.13.1 Gelman O. Propuesta de un paquete de proyectos a realizar para la Comisión Federal de Electricidad.
Elaborada para la CFE, 3 pp, julio 1983.

G.13.2 Gelman O., Macías S., Sierra G., Medina L., Lozoya J. Vol. 3: Fundamentos y estudios para la
elaboración de los planes, 295 pp, diciembre 1983.

G.13.3 Gelman O., Medina L. Vol. 1: Informe Resumido, 129 pp, mayo 1984.

G.13.4 Gelman O., Medina L. Vol. 2: Organización, planes y procedimientos, 212 pp, junio 1984.

G.13.5 Gelman O., Medina L., Lozoya J., García E., García J.I. Vol. 4: Memoria de Estudios, 301 pp,
agosto, 1984.

G.14. Proy 3517: PLAN GENERAL DE RECUPERACION DE LA CIUDAD DE MEXICO DESPUES DE

DESASTRES
Objetivos: Complementar el Plan General de Protección y Restablecimiento para el DF en caso de desastre,
desarrollado en las etapas anteriores, en su parte dedicada a la recuperación.

Patrocinador: Departamento del Distrito Federal.

Inicio: Agosto 1983

G.14.1 Gelman O., Macías S., Terán A. Vol. 2: Plan General de Protección y Restablecimiento; Plan de
Recuperación, 174 pp, diciembre 1983.

G.14.2 Terán A., Gelman O. Vol. 3, Anexo V: Experiencia mundial en recuperación, 191 pp, diciembre 1983.

G.14.3 Trejo R., Gelman O., Terán A., Macías S. Vol. 3, Anexo W. Directorio de Organismos de Apoyo, 157
pp, diciembre 1983.

G.15. Proy 4510: PARTICIPACION EN EL ACUERDO ENTRE MEXICO Y EUA SOBRE

COOPERACION EN CASOS DE DESASTRE.
Objetivos: Proporcionar la base técnico-científica para la participación eficiente del Instituto de Ingeniería en la
realización del Acuerdo Bilateral por medio de los Grupos de Trabajo dedicados a fenómenos
sísmicos e hidrometeorológicos, respectivamente, así como de los Equipos de Planeación
correspondientes.

120
Patrocinador: Instituto de Ingeniería.

Inicio: Abril 1984

G.15.1 Gelman O. Propuesta sobre objetivos y tareas inmediatas. Elaborada para el Grupo de Trabajo sobre
Fenómenos Hidrometeorológicos del Comité Consultivo Bilateral en materia de desastres naturales, 3 pp,
octubre 1983.

G.15.2 Gelman O. Coordinación interna del Proyecto de prevención, mitigación y atención de desastres
provocados por fenómenos sísmicos en el área Tijuana-San Diego (Propuesta de un proyecto). Elaborada
para SEDUE, 2 pp, febrero 1984.

G.15.3 Gelman O. Propuesta de Proyecto: Estudios de apoyo y asesoría al Equipo de Planeación del Proyecto de
prevención, mitigación y atención de desastres provocados por huracanes en el área fronteriza Matamoros-
Brownsville. Elaborada para la SARH, 4 pp, febrero 1984.

G.15.4 Gelman O. Propuesta de organización del Equipo de Planeación del proyecto de prevención, mitigación y
atención de desastres en la zona fronteriza Matamoros-Brownsville. Elaborada para la SARH, marzo 1984.

G.15.5 Gelman O. Anteproyecto de prevención, mitigación y atención para la zona de Tijuana, Mex. y San Diego,
EUA. Elaborado para el Equipo de Planeación, 4 pp, marzo 1984.

G.15.6 Gelman O. Anteproyecto de prevención, mitigación y atención para la zona de Matamoros, Tams., México
y Brownsville, Texas, EUA. Elaborado para el Equipo de Planeación, 4 pp, abril 1984.

G.15.7 Gelman O. Propuesta de proyecto: Establecimiento de la Subcoordinación para apoyar al Equipo de

Planeación del Proyecto de prevención, mitigación y atención de desastres provocados por sismos en el
área fronteriza Tijuana-San Diego. Elaborada para la SEDUE, 4 pp, mayo 1984.

G.15.8 Gelman O. Informe sobre la planeación de la realización de una de tareas correspondientes a la

Subcoordinación. Elaborado para la SEDUE, 4 pp, junio 1984.

G.15.9 Gelman O., Bermeo J., Terán A. Propuesta para la coordinación y realización de la tarea
correspondiente al Instituto de Ingeniería como miembro del Equipo de Planeación del Proyecto de
prevención, mitigación y atención de desastres producidos por fenómenos sísmicos en el área de las
Californias. Elaborada para SEDUE, 14 pp, septiembre 1984.

G.15.10 Gelman O. Bases para la evaluación de la vulnerabilidad y el riesgo sísmico (Tarea B). Informe elaborado
para la Reunión Bilateral del Equipo de Planeación, marzo 1985.

G.16. Proy 4330: ESTUDIOS PARA EL CIERRE DE PRESAS.

Objetivos: Establecer criterios de análisis del proceso de cierre de cauces, bajo el riesgo de desbordamiento, y
elaborar el procedimiento de su programación óptima para minimizar los daños.

Patrocinador: SARH

Inicio: Noviembre 1984

G.16.1 Gelman O., Fuentes J., García J.I. Niveles óptimos de construcción durante el cierre de una presa, 72
pp, octubre 1986.

G.17. Proy 5511: METODOLOGIA PARA LA ELABORACION DE MEDIDAS DE SALVAGUARDA DE

CONGLOMERADOS HUMANOS.
Objetivos: Desarrollar una metodología para elaborar las medidas de salvaguarda de la población que se
encuentra en los lugares de alta concentración, temporal o definitiva.

Patrocinador: Instituto de Ingeniería.

Inicio: Mayo 1985

121
G.17.1 García E., Gelman O., Terán A. Metodología para la elaboración de medidas de salvaguarda de
conglomerados humanos, 258 pp, agosto 1986.

G.18. Proy 5518: ORGANIZACION Y PLANEACION PARA LA SEGURIDAD Y LA SALVAGUARDA

EN LA CIUDAD UNIVERSITARIA.
Objetivos: Determinar las medidas específicas para la seguridad física de la población, así como para la
salvaguarda de los bienes, equipo, instalaciones y sistemas productivos ubicados en el campus de la
Ciudad Universitaria.

Patrocinador: Secretaría General Administrativa, UNAM.

Inicio: Agosto 1985

G.18.1 Gelman O., Terán A. Propuesta de proyecto, 14 pp, junio 1985.

G.18.2 Gelman O., Terán A. Docto. 1: Análisis de los acontecimientos del segundo periodo vacacional 1985 y
algunas sugerencias, 6 pp, agosto 1985.

G.18.3 Gelman O., Terán A., Sierra G. Docto. 2: Propuesta del instructivo de seguridad para los alumnos de
primer ingreso a la UNAM, 25 pp, septiembre 1985.

G.18.4 Gelman O., Terán A., Servín M. Docto. 3: Glosario de ilícitos que se cometen en los campus
universitarios, 42 pp, octubre 1985.

G.18.5 Gelman O., Terán A. Docto. 4: Restructuración del Departamento de Vigilancia: Diseño de la Dirección
de Seguridad y Salvaguarda, 27 pp, octubre 1985.

G.18.6 Gelman O., Terán A. Docto. 5: Bibliografía editada por el Grupo de Investigación Interdisciplinaria de
Desastres del Instituto de Ingeniería (1977-1985), 18 pp, octubre 1985.

G.18.7 Gelman O., García J.I. Docto. 6: Algunas recomendaciones para los universitarios en relación con la
actividad sísmica, 16 pp, octubre 1985.

G.18.8 Gelman O., Terán A. Docto. 7: Propuesta de implantación del Programa Universitario de Seguridad y
Salvaguarda, 18 pp, octubre 1985.

G.18.9 Frontana B., Casillas J. Docto. 8: Programa de mejoramiento de la iluminación en C.U. (Fase 1), 97
pp, noviembre 1985.

G.18.10 Legaria G., Frontana B. Docto. 9: Alternativas de la red de comunicación para solicitar auxilio, 33 pp,
noviembre 1985.

G.18.11 Gelman O., Terán A. Docto. 10: Funciones y atribuciones de los Órganos de Seguridad y Salvaguarda de
las dependencias universitarias, 20 pp, enero 1986.

G.18.12 Gelman O., Terán A. Docto. 11: Programa de trabajo para las Comisiones Locales de Seguridad, 25 pp,
abril 1986.

G.18.13 Gelman O., Terán A., Sierra G. Docto. 12: Lineamientos del Programa de Seguridad ante el Manejo de
Sustancias Peligrosas, 50 pp, mayo 1986.

G.19. Proy 6503: ORGANIZACION Y PLANEACION PARA LA SALVAGUARDA DEL SISTEMA DE

ACUEDUCTOS DEL SUR-ORIENTE DE LA CIUDAD DE MEXICO.
Objetivos: Establecer la planeación de las medidas integrales para el sistema de acueductos del sur-oriente y
las bases de la organización para su implantación.

Patrocinador: Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica del DDF.

Inicio: Febrero 1986

G.19.1 Gelman O., Medina L., Terán A. Propuesta de proyecto, 16 pp, noviembre 1985.

122
G.19.2 Gelman O., Sierra G., Chávez R. Vol. 2: Plan General de Salvaguarda, 281 pp, Agosto 1988.

G.19.3 Ayala G., Escobar J. A. Vol. 4: Estudios técnicos, 30 pp, febrero 1989.

G.19.4 Gelman O., Sierra G. Vol. 3: Bases metodológicas, 126 pp, febrero, 1989.

G.19.5 Gelman O., Sierra G. Vol. 1: Informe Ejecutivo, 76 pp, febrero 1990.

G.20. Proy 6507: HACIA UN TRATAMIENTO AXIOMATICO DEL CONCEPTO DE SISTEMA

GENERAL.
Objetivos: Elaborar y formalizar una definición de Sistema General como una herramienta universal para el
proceso de conceptualización y definición de sistemas.

Patrocinador: Instituto de Ingeniería.

Inicio: Marzo 1986

G.20.1 Gelman O., García J.I. Formación y axiomatización del concepto de Sistema General, 125 pp, junio
1988.

G.21. Proy 7516: APOYO PERMANENTE A LA COMISION ESPECIAL DE SEGURIDAD DEL H.

CONSEJO UNIVERSITARIO.
Objetivos: Apoyar el trabajo de la Comisión tanto a través de la asesoría científico-técnica, como por medio de
la realización de estudios relevantes en la materia de la seguridad y salvaguarda universitaria.

Patrocinador: Secretaria General Administrativa.

Inicio: Julio 1987

G.21.1 Gelman O., Sierra G. Propuesta de proyecto, 11 pp, mayo 1988.

G.22. Proy 8520: EDICION DE INFORMES EN EL AREA DE LA INVESTIGACION

INTERDISCIPLINARIA DE DESASTRES.
Objetivos: Preparar la edición de los proyectos 5521, 6503 y 6507, así como realizar una lista actualizada de
los diversos informes y publicaciones de la IID.

Patrocinador: Instituto de Ingeniería, UNAM.

Inicio: Febrero 1988.

G.22.1 Gelman O., Sierra G., Barrientos E. Bibliografía de la Investigación Interdisciplinaria de Desastres
(1977-1988), 27 pp, enero 1989.

G.23. Proy 8544: APOYO A LAS ACTIVIDADES UNIVERSITARIAS EN TORNO A LA

PREVENCION Y ATENCION DE EMERGENCIAS.
Objetivos: Diseñar y elaborar un sistema de diagnóstico permanente de la problemática en la materia,
complementado con un mecanismo de planteamiento y solución de problemas, y con
procedimientos para proporcionar el apoyo intra- y extrauniversitario.

Patrocinador: Secretaría General Auxiliar, UNAM.

Inicio: Julio 1988

G.23.1 Gelman O., Sierra G. Docto. 1: Propuesta para la realización de la I Reunión Universitaria sobre Auxilio
en Situaciones de Emergencia, 23 pp, octubre 1988.

G.23.2 Gelman O., Chávez R. Docto. 2: Hacía una base de datos para el control de manejo de sustancias
peligrosas en los campos universitarios, 19 pp, Noviembre 1988.

123
G.23.3 Gelman O., Sierra G., Rodríguez A. Docto. 3: Seguridad y salvaguarda de la población y servicios
estratégicos de la Delegación Venustiano Carranza (Propuesta tipo), 15 pp, febrero 1989.

G.23.4 Gelman O. Docto. 4: Plan de desarrollo del área de la Investigación Interdisciplinaria de Desastres, 33 pp,
marzo 1989.

G.23.5 Gelman O., Sierra G., Rodríguez A. Docto. 5: Memorias de la organización del Coloquio: "UNAM y
Protección Civil", 71 pp, junio 1989.

G.23.6 Gelman O., Rodríguez A., Sierra G. Docto. 6: Hacia la Reducción del Riesgo sísmico en campus
universitarios (propuesta de proyecto), 23 pp, julio 1990.

G.24. Proy 0508: ESTUDIOS PARA MEJORAR LA CONFIABILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO DEL
SISTEMA CUTZAMALA. ETAPA 1. DESARROLLO DE LA ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA Y DEL PROGRAMA PARA AFRONTAR DESASTRES (CASO DE
EMERGENCIA).
Objetivos: Diseñar una organización responsable por la protección y rehabilitación del Sistema Cutzamala en
caso de desastres e instrumentar su funcionamiento con programas de acción y procedimientos
operativos.

Patrocinador: Comisión Nacional del Agua

Inicio: Abril 1989

G.24.0 Gelman O. Propuesta del proyecto, 6 pp, noviembre 1989

G.24.1 Gelman O., Rodríguez A., López A. Informe 1: Reglamentación del Comité Bilateral de Implantación.
12 pp, mayo, 1990.

G.24.2 Gelman O., Sierra G., Esquivel H., Barrientos E., Rodríguez A. Informe 2: Reconocimiento del
estado y funcionamiento del sistema productivo, 247 pp, febrero, 1991.

G.24.3 Gelman O., Rodríguez A., Sierra G. Informe 3: Reconocimiento del estado y funcionamiento del
sistema de gestión (versión preliminar), 38 pp, febrero, 1991.

G.24.4 Gelman O., García E., Sierra G. Informe 4: Bases metodológicas y marco conceptual (versión
preliminar), 145 pp, abril, 1991.

G.24.5 Gelman O., Sierra G. Informe 5: Diagnóstico del Sistema Cutzamala (Resumen Parcial), 82 pp, julio,
1991.

G.24.6 Sierra G., Gelman O. Informe 6, Informe Ejecutivo, 41 pp, septiembre, 1991.

G.24.7 Sierra G., Barrientos E., Esquivel H., Gelman O. Informe 7: Actualización del diagnóstico del
sistema productivo del Cutzamala, 90 pp, mayo, 1992.

G.24.8 Sierra G., García E., Gelman O., Castañeda E. Informe 8: Escenarios de desastre, 89 pp,
septiembre 1992.

G.24.9 Gelman O., García E., Sierra G. Informe 9: Estructura de los programas y del órgano de seguridad y
salvaguarda, 54 pp, febrero, 1992.

G.24.10 Sierra G., Barriento E., Esquivel H., Saldaña A., Gelman O., García E. Informe 10: Programa
General de Reducción de Riesgos y Rehabilitación (Subprogramas de Auxilio y de Apoyo al
Restablecimiento), 100 pp, noviembre, 1992.

G.24.11 Gelman O., Sierra G. García E., Informe 11: Informe Ejecutivo Final y propuesta de la segunda etapa,
31 pp, enero, 1993.

G.24.12 Sierra G., Gelman O. Informe 12: Anexo al Informe Ejecutivo Final, 107 pp, enero, 1993.

124
G.25. Proy 0517: ESTADO ACTUAL DE PREVENCION Y ATENCION DE EMERGENCIAS EN
JAPON.
Objetivos: Conocer y divulgar el estado actual en la organización y planeación de la prevención y atención de
emergencias en Japón, así como la metodología y tecnología empleadas.

Patrocinador: Centro Nacional de Prevención de desastres, S.G.

Inicio: Septiembre 1990.

G.25.0 Sierra G, Gelman O. Estado actual de prevención y atención de emergencias en Japón. Propuesta de
Proyecto, elaborada para el Centro Nacional de Prevención de Desastres, SG, abril, 1990.

G.25.1 Gelman O, García E., Sierra G. Informe 1: Desarrollo de la Investigación Interdisciplinaria de

Desastres en México , 167 pp, agosto, 1991.

G.25.2 Gelman O, García E., Sierra G. Informe 2: Determinación de los descriptores del área de protección
civil, 37 pp, agosto, 1991.

G.25.3 Sierra G., Barrientos E., Gelman O. Informe 3: Catálogo de fichas bibliográficas, agosto, 1991.

G.25.4 Sierra G., Gelman O. Informe 4: Bibliografía de los documentos entregados, 289 pp, septiembre, 1991.

G.25.5 Sierra G., Saldaña A., Gelman O. Informe 5: Estadísticas de la colección de documentos, 111 pp,
septiembre, 1991.

G.25.6 Gelman O, García E., Sierra G. Informe 6: Avances y logros en Japón, 98 pp, octubre, 1991.

G.25.7 García E., Sierra G., Gelman O. Informe 7: Resúmenes selectivos, 87 pp, octubre, 1991.

G.25.8 Sierra G., García E., Piedras H., Gelman O. Informe 8: El sistema japonés ante desastres:
organización y directorio, 148 pp, noviembre, 1991.

G.25.9 Sierra G., Esquivel H., Gelman O. Informe 9: Estructura de la organización japonesa para afrontar
desastres, 130 pp, noviembre, 1991.

G.25.10 Sierra G., Moreno H. Informe 10: Sistema Informático de Consulta Bibliográfica: Manual del usuario,
134 pp, diciembre, 1991.

G.25.11 Sierra G., Moreno H. Informe 11: Sistema Informático de Consulta de Organismos: Manual del
Usuario, 126 pp, diciembre, 1991.

G.25.12 Sierra G., Gelman O. Informe 12: Informe Ejecutivo, 56 pp, enero, 1992.

G.26. Proy 2130: APOYO ACADEMICO AL PROGRAMA INTERINSTITUCIONAL DE

PREVENCION DE RIESGOS Y MONITOREO INDUSTRIAL (PIPRIMIN).
Objetivos: Proporcionar apoyo académico, a través del aprovechamiento de los conocimientos y experiencias
del GIID, al Programa Interinstitucional de Prevención de Riesgos y Monitoreo Industrial.

Patrocinador: Instituto de Ingeniería.

Inicio: Septiembre 1992.

G.26.0 Sierra G., Gelman O. Informe 0: Propuesta de proyecto, 8 pp, agosto, 1992.

G.26.1 Gelman O., Sierra G. Informe 1: Surgimiento y bibliografía de la Investigación Interdisciplinaria de

Desastres, 35 pp, noviembre, 1992.

G.27 Proy. s/n: MARCO CONCEPTUAL PARA EL ESTUDIO, PREVENCION Y ATENCION DE

DESASTRES ECOLOGICOS Y TECNOLOGICOS.
Objetivos: Elaborar el marco conceptual que permita describir y entender la problemática del fenómeno de
desastre ecológico y tecnológico que se produce por las actividades de alto riesgo.

125
Patrocinador: Instituto Nacional de Ecología, SEDESOL.

Inicio: Octubre 1992.

G.27.0 Gelman O., Sierra G., Rodríguez A., Barrientos E., Saldaña A. Informe 0 : Propuesta de Proyecto,
12 pp., noviembre, 1992.

G.27.1 Gelman O., Sierra G., Rodríguez A., Barrientos E., Saldaña A. Tomo 1: Justificación y bases para
el desarrollo del marco conceptual. 85 pp., noviembre, 1992.

G.27.2 Gelman O., Sierra G., Rodríguez A., Barrientos E., Esquivel H., García E., Piedras H.,
Saldaña A. Tomo 2: El marco conceptual. 140 pp, diciembre, 1992.

G.27.3 Gelman O., Rodríguez A., Sierra G. Tomo 3: Informe Ejecutivo. 31 pp., enero, 1993.

G.28 Proy. 2136: HACIA LA BUSQUEDA AUTOMATIZADA DE TERMINOS DEL AREA DE

DESATRES.
Objetivos: Elaborar un glosario de términos en el área de teoría de desastres, que contenga la terminología
unificada de los principales organismos e instituciones que trabajan en el área.

Patrocinador: Instituto de Ingeniería.

Inicio: Noviembre 1992.

G.28.0 Sierra G. Gelman O. Informe 0: Propuesta de proyecto, 11 pp, octubre, 1992

G.29 Proy. 3119: ESTUDIOS PARA MEJORAR LA CONFIABILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO DEL
SISTEMA CUTZAMALA, ETAPA 2, DISEÑO DEL SISTEMA DE SOPORTE
INFORMATICO A LOS SUBPROGRAMAS DE APOYO AL RESTABLECIMIENTO Y
DE AUXILIO.
Objetivos: Desarrollar un sistema informático de consulta que agilice la búsqueda y empleo de la información
concerniente a las actividades preparativas y de restablecimiento, ante desastres, a través de las
bases de datos en relación con el estado de las partes, componentes y elementos del Cutzamala.

Patrocinador: Comisión Nacional del Agua.

Inicio: Mayo 1993.

G.29.0 Gelman O., Sierra G. García E. Informe 0: Propuesta de proyecto, 17 pp, feb., 1993.

G.29.1 Gelman O., Sierra G., García E., Saldaña A. Informe 1: Descripción del Sistema de Soporte
Informático (SSI), 108 pp, enero, 1995.

G.29.2 Gelman O., Sierra G., Saldaña A., García A., Ortega I. Informe 2: Listado del programa de
cómputo del Sistema de Soporte Informático (SSI), 408 pp, febrero, 1995.

G.29.3 Gelman O., Saldaña A. Informe 3: Manual del usuario del Sistema de Soporte Informático (SSI), 153
pp, marzo, 1995.

G.29.4 Gelman O., Sierra G., Barrientos E. Informe 4: Anexo al Manual del usuario: Llenado de formatos
para la captura de datos en el SSI, 97 pp, marzo, 1995.

G.29.5 Gelman O. Sierra G., Saldaña A., García A., Ortega I., Barrientos E. Informe 5: Material
didáctico para el curso de capacitación del Sistema de Soporte Informático (SSI), 115 pp, marzo, 1995.

G.29.6 Gelman O. Sierra G. García E. Informe 6: Informe Ejecutivo, 39 pp, febrero, 1995.

126
2. PUBLICACIONES

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perspectivas. Memorias del IV Congreso dela Academia Nacional de Ingeniería, Mérida, Yuc., oct. 1978.

G.P.2 Gelman O., Montaño J. L. Planteamiento general del diseño e implantación de un sistema de
protección y restablecimiento de asentamientos humanos en casos de desastre. Memorias del IV Congreso
de la Academia Nacional de Ingeniería, Mérida, Yuc., oct. 1978.

G.P.3 Gelman O. Consideraciones para elaborar un programa de desarrollo rural. Memorias del IV Congreso de
la Academia Nacional de Ingeniería, Mérida, Yuc., oct. 1978.

G.P.4 Gelman O., Rangel J.L. Desarrollo de un sistema de protección y restablecimiento para una ciudad frente
a desastres. Memorias del V Congreso de la Academia Nacional de Ingeniería, Morelia, Mich., sept. 1979.

G.P.5 Gelman O. El enfoque sistémico para estudiar desastres. Boletín Instituto de Ingeniería, Vol. V, No. 14,
UNAM, 1979, pp 1-2.

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salvaguarda. Simposium: Los asentamientos Humanos y la Falla de San Andrés, Tijuana, B.C., sept. 1979.

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Mexicano de Planeación y Operación de Sistemas, Año XI, No. 61, 1981, pp 1-17.

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aspectos metodológicos. Boletín Informativo, SAHOP, No. 9, jun. 1982, pp 1-19.

G.P.9 Gelman O., Merino H., Sánchez M. A. Plan General para Emergencias. Capítulo 9 del libro: El sistema
Hidráulico del Distrito Federal. Un servicio público en transición, D.D.F., México, D.F., 1982, pp 9.1-9.19.

G.P.10 Gelman O., Negroe G. Planeación como un proceso de conducción. Revista de la Academia Nacional de
Ingeniería, México, Vol. 1, No. 4, 1982, pp 253-270.

G.P.11 Gelman O., Macías S. Aspectos metodológicos de la elaboración y uso de modelos en el pronóstico de
fenómenos destructivos. Boletín IMPOS, Instituto Mexicano de Planeación y Operación de Sistemas, Año
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Desastres. Ingeniería, Revista de la Facultad de Ingeniería, Vol. LIII, No. 3, UNAM, 1983, pp 62-69.

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Ingeniería, No. 465, UNAM, 1983, pp 1-73.

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Hazards Research and Applications Workshop, Boulder, CO, USA, CR 83-4, 1983.

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Desastres. Memorias del VI Congreso Nacional de Ingeniería Sísmica, Puebla, 1983, pp 543-553.

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Natural Hazards Research and Applications Workshop, Boulder, CO, USA, RC-4, 1984.

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Managua, Guatemala y Chichonal. Primer Simposio Latinoamericano sobre Desastres Naturales, Quito,
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3. CATALOGO DE TESIS

G.TL. TESIS DE LICENCIATURA

G.TL.1 Roberto Aguerrebere Salido. Planeación de la seguridad sísmica en los asentamientos humanos: El
caso de la Ciudad de México. Licenciatura, Facultad de Ingeniería, UNAM. 1982-83.

G.TL.2 Alejandro Terán Castellanos. Aplicación de la Ingeniería de Sistemas para el estudio de los daños
provocados por sismo en la Ciudad de México. Licenciatura, FI. Universidad de Guadalajara, 1982-83.

G.TL.3 Gerardo Sierra Martínez. Los desastres en presas vistos bajo el enfoque sistémico. Licenciatura, FI,
UNAM, 1984-85.

G.TL.4 Marco Jorge Alberto Rodríguez Martínez. Las consecuencias de los sismos de 1985 en la Ciudad
de México bajo el enfoque sistémico. Licenciatura, Facultad de Ingeniería, UNAM. 1987- 1994.

G.TM. TESIS DE MAESTRIA

G.TM.1 Ing. Alfredo F. David Gidi. Metodología del sistema de administración de los recursos materiales de
un laboratorio de Ingeniería Ambiental. Maestría, División de Estudios de Posgrado de la Facultad de
Ingeniería, UNAM, 1979.

G.TM.2 Ing. José L. Rangel Díaz. La educación como sistema: desarrollo del enfoque sistémico y concreción
de algunos elementos básicos para definir y analizar el sistema educativo en México. Maestría (con
mención honorífica), División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ingeniería, UNAM, 1980.

G.TM.3 Ing. Gonzalo Negroe Pérez. Papel de la planeación en el proceso de conducción. Maestría. División
de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ingeniería, UNAM, 1981.

G.TM.4 Ing. Alejandro Terán Castellanos. Organización y planeación de la recuperación post-desastre.

Maestría, División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ingeniería, UNAM, 1985.

G.TM.5 Ing. Edgardo Rafael García Henriquez. Metodología para la elaboración de medidas de salvaguarda
de conglomerados humanos. Maestría (Mención Honorífica), División de Estudios de Posgrado de la
Facultad de Ingeniería, UNAM, 1986.

G.TM.6 Mat. José Ignacio García Olvera. Hacia un tratamiento axiomático del concepto de sistema general.
Maestría (Mención Honorífica), División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ingeniería, UNAM,
1988.

G.T.M.7 Ing. Gerardo E. Sierra Martínez. Bases para la búsqueda onomasiológica de términos. Maestría
(Mención Honorífica), División de Posgrado de la Facultad de Filosofía y Letras, UNAM, 1996.

133
G.TD. TESIS DE DOCTORADO

G.TD.1 M.A. Gaspar Sánchez Sánchez Mejorada. La Organización y su diagnóstico bajo el enfoque
sistémico: Un caso práctico. Doctorado, División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Contaduría y
Administración, UNAM, 1984-86.

134