LA FUNCIÓN EJECUTIVA

La columna vertebral de esta función es el gobierno

El Gobierno

La función administrativa o ejecutiva está confiada al gobierno. El término gobierno puede entenderse en
tres sentidos diversos: en sentido amplio, designa al conjunto de órganos políticos del Estado, incluido el
Parlamento; en sentido restringido, designa a un órgano particular: el poder ejecutivo, por oposición al
poder legislativo encarnado en el Parlamento; en sentido estricto, designa a un elemento concreto del
poder ejecutivo que puede ser o bien el presidente de la República y sus ministros, en el sistema
presidencial, o bien el gabinete ministerial en el sistema parlamentario. Cuando se habla aquí de
gobierno, se toma esta palabra en el segundo de los sentidos indicados, es decir, como el órgano
ejecutivo del poder público. Dentro del gobierno la suprema autoridad es el jefe de gobierno el cual, en
sistema presidencial, es al mismo tiempo jefe del Estado. Por gobierno, en estricto sentido, puede
entenderse, pues, el conjunto de funcionarios a los cuales la Constitución confiere la titularidad de la
función ejecutiva y administrativa del Estado, a cuya cabeza está colocada una persona, o un grupo de
personas, que ostenta la suprema autoridad política y administrativa de una Nación.

El Jefe de Estado

El más alto nivel jerárquico dentro de la organización jurídico-política de un Estado lo ocupa el jefe de
Estado. Ello se debe a varios factores: en primer lugar, a que él simboliza y representa la unidad
nacional; es considerado como la encarnación de la majestad del Estado. Ello es válido en cualquiera de
los sistemas de gobierno imperantes. En segundo lugar, en lo que hace al sistema de gobierno
presidencial, ello se debe también a que el jefe de Estado es elegido —bien sea directa o
indirectamente— por la totalidad de los ciudadanos, es decir, que al contrario de lo que ocurre con el
Parlamento o Congreso y con las demás corporaciones de elección popular, la circunscripción electoral
del jefe de Estado comprende todo el territorio nacional. Este hecho le da a aquel una mayor prestancia
política, así teóricamente la rama del poder de la cual es cabeza —el ejecutivo—, esté en el mismo pie
de igualdad con las demás.

A este respecto comenta BISCARETTI DI RUFFIA7 “Dada la igualdad jurídica de todos los órganos
constitucionales, el jefe del Estado puede diferenciarse de los mismos solo por una mayor dignidad
personal, idónea para facilitarle la tarea de coordinador supremo de las más elevadas funciones
estatales”. Así, a la mayor prestancia política se une también una mayor dignidad personal, que debe
surgir naturalmente del hecho de ser considerado el jefe del Estado, como la encarnación de la majestad
de la Nación. De esta manera tanto la conducta política como la conducta personal —incluso la vida
privada— del jefe del Estado, deben corresponder en un todo a la alta investidura de que está revestido.
Su dignidad personal debe servir de modelo a sus conciudadanos —gobernados y gobernantes—, ya
que ella compromete el prestigio mismo de la institución de la cual es titular. El desprestigio del jefe del
Estado, a causa de su conducta pública o privada, puede poner en serio peligro —como la historia lo ha
demostrado muchas veces—, la estabilidad misma de las instituciones que representa. Los ciudadanos,
sobre todo en las democracias, son muy sensibles ante la conducta de sus gobernantes, y lo son en
mayor grado cuando se trata de la del jefe del Estado, del cual esperan ejerza un papel de liderazgo
político y moral.

Elección del Presidente de la República

Cuando en un régimen de democracia clásica el jefe del Estado no es un monarca —en cuyo caso ocupa
el cargo por herencia—, sino un presidente de la República, a este cargo se llega por elección. El
carácter de representante del pueblo que él ostenta hace que ello deba ser así. Pero la elección
presidencial puede revestir modalidades diversas, según los distintos ordenamientos jurídicos
establecidos para el efecto. Esas modalidades pueden ser:
Elección popular directa

Cuando todos los ciudadanos están facultados para elegir directamente, por el sistema del sufragio
universal, al jefe del Estado. Esta modalidad se ha impuesto en la época contemporánea en la mayoría
de los países latinoamericanos —incluido Colombia—, así como Francia, Austria y en algunos países
africanos y asiáticos. En algunos países la elección presidencial se realiza con el sistema de las dos
vueltas; la segunda tiene lugar si en la primera ninguno de los candidatos ha obtenido la mayoría
absoluta.

Elección popular indirecta o de segundo grado

Cuando todos los ciudadanos eligen, mediante sufragio universal, a un cierto número de electores
secundarios o compromisarios, a los cuales corresponde, en última instancia, la elección formal del jefe
del Estado. Este sistema rige en los Estados Unidos8 en Argentina y en otros pocos países.

Elección por el Parlamento

Cuando se confía a las cámaras legislativas, reunidas conjuntamente para tal efecto, la elección del jefe
del Estado. Este sistema se utiliza en países de sistema de gobierno parlamentario y de sistema
convencional o de asamblea, como los socialistas. Dentro de él se presenta el sistema de parlamento
reforzado, es decir, que además de los legisladores ordinarios, se agregan otros electores para el efecto
de elegir al presidente, como sucede en la República Federal de Alemania y en Italia.

Elección por un colegio electoral restringido

Cuando se quiere sustraer del ámbito parlamentario la elección presidencial, y se designa expresamente
a un cierto número de ciudadanos para tal fin. Esta modalidad se da también en algunos países de
sistema parlamentario.

Estructura de la Rama Ejecutiva

La rama ejecutiva del poder ha sido y es —por razones diversas— la más extensa y compleja dentro de
la estructura del Estado: a su cabeza está, como ya se ha explicado, el jefe del Estado, solo en sistema
presidencial, o junto con el jefe de gobierno, en sistema parlamentario. Enseguida vienen, en orden
jerárquico, los ministros del despacho, que conforman el gabinete ejecutivo. Cada ministro es
considerado como jefe de la administración en su respectiva cartera o área. En algunos países —sobre
todo de sistema parlamentario— se han establecido categorías entre los ministros; así ocurre, por
ejemplo, en Gran Bretaña, Italia, Francia y Japón. Los ministros son, en principio, de libre nombramiento
y remoción por parte del jefe del Estado, aunque en la práctica, en los sistemas parlamentarios, son
escogidos por el jefe de gobierno, a cuya propuesta los nombra aquel. En otros países, como en los
Estados Unidos, el nombramiento de ministros —secretarios— requiere de la confirmación del Senado.
La reunión de todos los ministros con el jefe del Estado —en sistema presidencial— o con el jefe de
gobierno —en sistema parlamentario— conforma el Consejo de ministros, órgano colegiado en el seno
del cual se deben tomar las grandes decisiones de carácter ejecutivo y administrativo del Estado.
También existen comités interministeriales y consejos especializados para ciertas materias, de los cuales
forman parte varios de los ministros del despacho.

Al lado de los ministros existen también, en el orden nacional, otros funcionarios de rango similar, o un
tanto inferior, a los cuales se les confía el manejo de ciertas dependencias especializadas, cuya
naturaleza y jerarquía hacen que se les dé un tratamiento especial. Tal es el caso en Colombia de los
jefes de departamentos administrativos, los directores de institutos descentralizados, los gerentes de
empresas industriales y comerciales del Estado, y los superintendentes.9

En el orden seccional —provincias, Estados, departamentos— a la cabeza del ejecutivo hay un

gobernador o intendente, o prefecto, o comisario, generalmente nombrado por el ejecutivo nacional, del
cual es su agente en la respectiva sección territorial. Este funcionario, a su turno, designa a sus propios
colaboradores, en lo que constituye una especie de gabinete a nivel seccional.
El esquema de los gobiernos seccionales, así como el de los locales, a cuya cabeza está el alcalde
municipal, o burgomaestre, o intendente, viene a ser un reflejo del nacional, aunque reducido a los
requerimientos de la respectiva sección o municipio. La estructura y funcionamiento de las
administraciones seccionales y locales se estudia a la luz del derecho constitucional especial o particular
de cada Estado. Por regla general esa estructura está consagrada en la Constitución Nacional.10 En
cuanto a la organización y funcionamiento de los demás órganos dependientes del ejecutivo, a nivel
nacional, seccional o local, su estudio cae bajo el ámbito del derecho administrativo.

Cabe señalar que dada la extensión y complejidad de los problemas que plantea la administración
pública en el Estado moderno, de manera particular en lo que hace a la prestación de los servicios
públicos y a la atención de comunidades cada vez más numerosas y diseminadas, se ha impuesto cada
día con más fuerza la descentralización administrativa. Esto en los Estados de forma simple o unitaria,
por cuanto en los de forma compuesta —federaciones y confederaciones— de hecho ella existe. Es
característica esencial en los Estados simples o unitarios el que haya centralización política, pero ello no
impide el que pueda haber descentralización administrativa. Por el contrario, como se anota, este
concepto tiende cada vez más a extenderse. Aunque también es tema del derecho administrativo.

Contenido y Objeto de la Función Ejecutiva

En general, puede decirse que el contenido de la función administrativa o ejecutiva son las actividades
del poder ejecutivo. En el Estado moderno no es así, ni puede serlo, dada la extensión y complejidad de
los problemas que plantea su conducción y los crecientes requerimientos de la comunidad en todos los
niveles, los cuales exigen que la rama ejecutiva disponga de los instrumentos, la autonomía y la libertad
de acción suficiente para sortear esos problemas y atender con prontitud esos requerimientos, dentro del
marco jurídico establecido por la Constitución y las leyes.

Como consecuencia de lo anterior, el objeto de la función ejecutiva o administrativa, no se limita al de

“hacer cumplir las leyes”, siendo este, desde luego, uno de los más importantes, sino que va más lejos.
En líneas generales se puede decir que el objeto de esta función consiste, al mismo tiempo, en:

Hacer cumplir las leyes

Es esta la función ejecutiva propiamente dicha; para realizarla, el gobierno dispone de medios coercitivos
y represivos, como son la fuerza pública, los cuerpos de seguridad, el sistema carcelario y, en general,
atribuciones de tipo policivo.

Administrar los bienes del Estado

Es esta la función gubernamental por excelencia: al gobierno le corresponde la responsabilidad de

administrar los recursos del Estado, proveyendo a su cabal recaudación y disponiendo de su inversión,
buscando satisfacer los requerimientos de la comunidad a través de obras de progreso colectivo,
encaminadas hacia el logro del bien común. El desempeño de esta función debe estar sometido al
permanente control de los órganos de fiscalización, como son las contralorías y el propio Parlamento.
Para su cumplimiento el ejecutivo dispone de una red cada vez más extensa y compleja de agencias,
funcionarios y empleados del orden administrativo.

Ejercer la alta dirección política del Estado

Es el ejecutivo en el Estado moderno el que debe trazar los rumbos y las metas hacia los cuales debe
orientarse la acción del Estado. A él corresponde ejercer ese liderazgo político y moral del que se
hablaba atrás. Para ello debe desarrollar un “programa de gobierno” armónico y coherente, que abarque
los diferentes aspectos de la vida estatal, y asumir la coordinación de todo el aparato gubernamental
encaminándolo hacia su plena realización. Y para ello dispone, también, como se verá adelante, de cada
vez más amplias facultades de tipo legislativo.
Dirigir las relaciones exteriores

Al gobierno compete la orientación de la política internacional del Estado. Para realizar esta función
dispone de los agentes diplomáticos y demás instrumentos técnicos y políticos. Es él quien compromete
internacionalmente la responsabilidad del Estado.

Preservar el orden público

El mantenimiento del orden público en el Estado o su restablecimiento cuando ha sido turbado, es una de
las funciones más delicadas y trascendentes que le incumben al ejecutivo. De ahí que en circunstancias
de crisis sus poderes sean reforzados por mandato constitucional o legal.11 Con este propósito al
ejecutivo se le confía la titularidad de las fuerzas armadas y de policía, así como el control de los cuerpos
de seguridad.

Suministrar los servicios públicos esenciales

Al Estado le corresponde, a través de la rama ejecutiva en todos sus órdenes, el suministro de los
servicios públicos básicos a la comunidad. Entre tales servicios se cuentan, en el Estado moderno, los de
agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, asistencia social a los menesterosos y desvalidos, vías de
comunicación, educación pública, abastecimiento de alimentos, salud, soluciones de vivienda a las
clases menos favorecidas, comunicaciones, recreación, vigilancia pública y administración de justicia,
entre los más fundamentales.

Los Decretos

Así como el legislativo actúa básicamente a través de leyes, y los jueces y tribunales lo hacen a través de
sentencias, el ejecutivo actúa principalmente a través de decretos y de resoluciones. Los decretos son
normas de carácter general y, excepcionalmente de índole particular, que expide el gobierno con
sujeción a la Constitución y a la ley y por mandato de éstas, con el objeto de regular situaciones tanto
objetivas como subjetivas. Entre los decretos hay diferentes categorías, según su fuente, naturaleza y
finalidad. Hay decretos ordinarios, que son aquellos dictados por el gobierno en uso de sus facultades
constitucionales y legales, ordinarias o normales, para regular situaciones igualmente normales. Hay
decretos con fuerza de ley, que son aquellos dictados por el gobierno por expresa autorización de la
Constitución o del Parlamento para casos excepcionales y que tienen la capacidad de suspender la
vigencia de ciertas leyes, o de derogarlas, o se refieren a materias sujetas a reglamentación legal. Entre
estos decretos, que tienen —sea de manera transitoria o definitiva— el valor de una ley, hay que
distinguir tres tipos: los decretos legislativos, los extraordinarios y los especiales. Los decretos
legislativos son los dictados por el gobierno, median te formalidades especiales, en circunstancias de
crisis como el estado de sitio, o de emergencia, o de excepción. Su objeto específico es el de afrontar y
solucionar las circunstancias que dieron origen a la declaratoria de tales estados. Los decretos
extraordinarios o decretos-leyes, son los que dicta el gobierno en uso de facultades extraordinarias
otorgadas expresa y temporalmente por el Congreso12 para que aquel pueda actuar de manera más
expedita en determinadas materias. Los decretos especiales, son también expedidos por el gobierno en
uso de autorizaciones concedidas por el legislativo para efectos de celebrar contratos, negociar
empréstitos, enajenar bienes, etc. De otra parte, hay decretos reglamentarios, los cuales tienen un
carácter administrativo y son expedidos por el gobierno en uso de la potestad reglamentaria de la ley,
que las constituciones le dan. Este poder jurídico está tan vinculado al ejercicio de la función
administrativa, que algunos autores afirman que aun sin estar previsto en la Constitución, el gobierno
dispondrá de él; que la Constitución no lo crea, sino que lo reconoce.

De todas formas es preciso recalcar el hecho de que los actos administrativos deben conformarse con el
derecho objetivo —la Constitución y la ley—, y, por tanto, que la función ejecutiva está subordinada a la
legislativa. Como dice E. SARRIA: “El Estado ejecutor no puede obrar sino en los casos y condiciones
determinados por el Estado legislador, sin perjuicio de que ciertas tareas de gobierno se originen
directamente en sus órganos, como las de planeación”.13
7
BISCARETTI DI RUFFIA, PAULO. Derecho constitucional, Madrid, Editorial Tecnos, 1973, Pág. 430.

8
SÁCHICA, LUIS CARLOS. Op. Cit., Pág. 52.

9
En Colombia existen los departamentos administrativos de la Presidencia de la República, Planeación Nacional, Seguridad, Estadística,
Aeronáutica Civil, Servicio Civil y Cooperativas, y las superintendencias Bancaria, de Sociedades, de Industria y Comercio, de Control de
Cambios, de Notariado y Registro, de Subsidio Familiar y de Seguros de Salud.

10
La Constitución Política de Colombia dedica su título XI a la organización territorial.

11
IMPRENTA NACIONAL, CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Parte segunda, capítulo VI, Págs. 171 y S.S.

12
Tal es el caso en Colombia del Art. 150, num. 10 de la Const. Pol.

13
SARRIA, E. ob. cit., Pág. 32.