Sunteți pe pagina 1din 56

CONF. UNIV. DR.

AGATA POPESCU

CONTENCIOS ADMINISTRATIV
-Manual de studiu individual-

0
CUPRINS

INTRODUCERE
Unitatea de învăţare 1.
NOŢIUNI GENERALE ASUPRA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
1.1. Noţiunea de contencios administrativ
1.2. Categoriile de contencios administrativ
1.2.1. Controlul administrativ necontencios
1.2.2. Noţiunea si clasificarea controlului administrativ ierarhic
1.2.3. Controlul administrativ specializat - Inspecţiile de stat
1.3. Elemente de drept comparat

Unitatea de învăţare II.


REGLEMENTARI ACTUALE PRIVIND MATERIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
2.1 Constituţia din 1991 în forma initiala şi revizuită cu privire la instituţia Contencios
Administrativ
2.1.1. Problema jurisdicţiilor administrative, după adoptarea Constituţiei României din 1991
2.1.2. Jurisdicţiile administrative din perspectiva Constituţiei revizuite
2.1.3. Consecinţele modificării implicite de către Constituţia României a art. 1 din Legea nr.
29/1990
2.2. Reglementarile legii 554/ 2004 cu modificarile si completarile ulterioare in materie de
Contencios administrativ
2.2.1. Părţile litigiului, obiectul acţiunii şi instanţele de contencios administrativ
2.2.2. Calitatea de pârât, în litigiile de contencios administrativ
2.2.3. Actele administrative exceptate de la controlul legalităţii de către instanţele de
contencios administrativ
2.2.4. Instanţele de contencios administrativ
2.2.5. Procedura contenciosului administrativ
2.2.6. Căi de atac
2.2.7. Executarea hotărârilor pronunţate de instanţele de contencios administrativ
2.2.8.Răspunderea în contenciosul administrativ
2.2.9.Răspunderea autorităţii publice
2.2.10.Răspunderea funcţionarilor

Unitatea de învăţare III.


TITULARII ACŢIUNILOR ÎN CONTENCIOSUL OBIECTIV
3.1. Subiecte care au calitate procesuala pasiva
3.2. Subiecte care au calitate procesuala activa

Unitatea de învăţare IV.


TITULARII IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV SUBIECTIV
4.1 Subiectele de drept ce pot avea calitate procesuală activă (reclamant)
4.2 Subiecte care au calitate procesuală pasivă (pârât)

Bibliografie

1
INTRODUCERE

Disciplina Contencios administrativ este înscrisă în planul de învăţământ în cadrul


disciplinelor de specialitate, cu caracter teoretico-aplicativ.
Contenciosul administrativ este o institutie juridica a dreptului administrativ roman,
adica un ansamblu de norme juridice care reglementeaza activitatea instantelor judecatoresti
de solutionare a litigiilor ivite intre particulari si autoritatile publice cu privire la actele
administrative.
Spre deosebire de vechea lege, noua lege a contenciosului administrativ defineste in
mod expres institutia contenciosului administrativ.
Astfel, contenciosul administrativ consta in activitatea de solutionare, de catre
instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una
dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a ivit fie din emiterea sau incheierea, dupa
caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie prin nesolutionarea in termenul legal
ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
În consecinta, stricto sensu, institutia contenciosului administrativ cuprinde doar
procedura care se desfasoara in fata instantei judecatoresti competente si nu cuprinde
procedura de emitere a actului administrativ si procedura plangerii prealabile. Lato sensu
consideram ca institutia contenciosului administrativ cuprinde atat procedura desfasurata in
fata instantelor judecatoresti, cat si procedura plangerii prealabile, deoarece aceasta din urma
constituie o conditie de admisibilitate a actiunii formulate.
Noua lege a contenciosului administrativ nu defineste in mod expres institutia
contenciosului administrativ-jurisdictional, dar defineste actul administrativ jurisdictional ca
fiind actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea
unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la
aparare.
În consecinta, avand in vedere definitia legala a actului administrativ-jurisdictional,
consideram ca trasaturile contenciosului administrativ jurisdictional sunt urmatoarele:
- constituie o activitate de solutionare, intervenind in faza postlitigioasa,

2
- este o activitate, ceea ce presupune o desfasurare in timp si parcurgerea unei
proceduri riguros stabilite,
- procedura administrativ-jurisdictionala este o procedura facultativa si gratuita
(art. 21 alin. (4) din Constitutie),
- procedura administrativ-jurisdictionala are la baza principiul contradictorialitatii,
- aceasta procedura se desfasoara cu respectarea dreptului la aparare al partilor
litigiului dedus judecatii,
- activitatea de solutionare este de competenta autoritatii administrative cu
atributii jurisdictionale,
- competenta autoritatilor administrative cu atributii jurisdictionale este o
competenta relativa, in sensul ca petentul, in temeiul art. 21 alin. (4) din Constitutie, poate opta
pentru instantele judecatoresti de drept comun.
Necesitatea adoptarii noii legi a contenciosului administrativ a fost determinata de:
- faptul ca vechea lege a contenciosului administrativ a fost adoptata inainte de
intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei, si existau texte care veneau in conflict cu textele
Constitutiei (art. 1 din Legea nr. 29 face vorbire despre actele administrative ale autoritatilor
administratiei publice, in timp ce fostul art. 48 din Constitutie a largit sfera si a admis ca
cetatenii, cei vatamati in general, sa se planga instantelor de contencios administrativ, nu
numai impotriva actelor care emanau de la autoritatile administrative, ci si impotriva actelor
administrative de la toate autoritatile publice);
- faptul ca in 2003, a fost revizuita Constitutia, iar unele dintre dispozitiile legii de
revizuire a Constitutiei au vizat in mod expres si institutia contenciosului administrativ.
Este vorba despre art. 21 alin.(4) potrivit caruia jurisdictiile speciale administrative sunt
facultative si gratuite si art.126 alin (6) care arata, ca si legiuitorul Constituant din 1923, care
sunt actele administrative care nu pot fi atacate.
Astfel, nu pot fi atacate in contencios administrativ actele de guvernamant, in
acceptiunea Constitutiei din 1923 sau actele emise in relatia cu Parlamentul, in acceptiunea
actualei Constitutii si actele de comandament cu caracter militar, in acceptiunea ambelor
Constitutii (respectiv cea din 1923 si cea din 2003). Cu prilejul adoptarii noii legi a

3
contenciosului administrativ, Comisia juridica a Camerei Deputatilor a sustinut ca aceasta lege
aduce o conceptie total noua asupra contenciosului administrativ.

Obiectivele cursului
Materia prezintă aspecte legate de instituţia contenciosului administrativ, respectiv,
noţiune, părţile în litigiu, obiectul acţiunii, procedura de soluţionare a acestor litigii, precum şi
jurisdicţia specială administrativă.

Competenţe conferite
Participanţii vor dobândi următoarele competenţe specifice:
- Profesional
Aplicarea principiilor şi metodelor de bază ale domeniului pentru cercetarea unui
aspect de complexitate medie din funcţionarea unei structuri administrative
Analizarea, compararea şi ordonarea prevederilor legale/normative, potrivit criteriilor
de importanţă şi/sau urgenţă
Interpretarea particularităţilor diverselor contexte în care trebuie să fie prezentate
informaţiile de specialitate
- Transversal
Îndeplinirea la termen, în mod riguros, eficient şi responsabil, a sarcinilor
profesionale, cu respectarea principiilor etice şi a deontologiei profesionale din domeniul
administrativ;
Aplicarea tehnicilor de relaţionare în grup, deprinderea şi exercitarea rolurilor
specifice în munca de echipă, prin dezvoltarea abilităţilor de comunicare interpersonală;

Resurse şi mijloace de lucru


Cursul dispune de manual scris, supus studiului individual al studenţilor. În timpul
convocărilor, în prezentarea temelor cursului sunt folosite echipamente audio-vizuale, metode
interactive şi participative de antrenare a studenţilor pentru conceptualizarea şi vizualizarea
practică a noţiunilor predate.

4
Structura cursului
Cursul este compus din 4 unităţi de învăţare:
NOŢIUNI GENERALE ASUPRA CONTENCIOSULUI
Unitatea de învăţare 1.
ADMINISTRATIV (4 ore)
REGLEMENTARI ACTUALE PRIVIND MATERIA DE CONTENCIOS
Unitatea de învăţare 2.
ADMINISTRATIV (10 ore)
Unitatea de învăţare 3. TITULARII ACŢIUNILOR ÎN CONTENCIOSUL OBIECTIV (5 ore)
TITULARII IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV SUBIECTIV (5
Unitatea de învăţare 4.
ore)

Teme de control (TC)


1. Categoriile de contencios administrativ
2. Reglementarile legii 554/ 2004 cu modificarile si completarile ulterioare in
materie de Contencios administrativ
3. Titularii acţiunilor în contenciosul obiectiv
4. Titularii in contenciosul administrativ subiectiv

Bibliografie obligatorie:
- Constanta Calinoiu, Gabriel Moinescu -Contenciosul administrativ- Ed. Universitară,
2011
Legislaţie
- Constituţia României, republicată
- Legea contenciosului administrativ nr.554/2004

Metoda de evaluare:
Examenul final la această disciplină este un examen scris, sub formă de întrebări tip grilă
şi subiecte/întrebări deschise, ţinându-se seama de participarea la activităţile tutoriale şi
rezultatul la temele de control ale studentului.

5
Unitatea de învăţare 1.
NOŢIUNI GENERALE ASUPRA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

1.1. Noţiunea de contencios administrativ


Instanţele de contencios administrativ sunt competente să desfăşoare activităţi prin care
să soluţioneze litigii în care cel puţin una din părţi este o autoritate publică.
Legea nr. 554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca fiind: „ activitatea de
soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a litigiilor
în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea
sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea
în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim"1.
Potrivit Legii nr. 554/2004 actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării
executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare
a bunurilor proprietate publică, achiziţiile publice, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice.

1.2. Categoriile de contencios administrativ


Raportându-ne la competenţa instanţelor de contencios administrativ, însemnând
competenţa după care instanţa de contencios administrativ anulează sau modifică un act
administrativ de autoritate emis sau adoptat de un serviciu public administrativ, obligă la
rezolvarea unei cereri sau la repararea unor daune cauzate fie prin refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege, fie prin adoptarea sau emiterea unui act administrativ
de autoritate. Se deosebesc două categorii de contencios administrativ2:
a ) contencios administrativ în anulare;
b ) contencios administrativ de plină jurisdicţie.

1
M. Văraru, "Tratat de drept administrativ roman", pg. 206-207
2
Valentin I. Prisacaru, „Contenciosul administrativ român", Ed. „All Beck", Bucureşti 1998, pg7.

6
a ) Contenciosul administrativ în anulare este acela în care instanţa de contencios
administrativ este competentă să anuleze sau să modifice un act administrativ de autoritate
adoptat ori emis cu nerespectarea legii sau să oblige serviciul public administrativ să rezolve o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
În cadrul acestui contencios administrativ instanţa nu este competentă să rezolve şi
problema reparării daunelor, aceasta rezolvându-se în cadrul unui litigiu separat, de către
instanţele de drept comun.
b ) Contenciosul adminisrativ de plină jurisdicţie este acela în care instanţa de
contencios administrativ este competentă, potrivit legii, să anuleze sau să modifice actul
administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege şi să acorde daunele cauzate de serviciul public
administrativ, particularului ( persoană fizică sau juridică), prin actul administrativ de autoritate
adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege3.
Cererea pentru despăgubiri poate fi formulată, fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat
atunci când, la data introducerii acţiunii, întinderea pagubei nu era cunoscută.
Faţă de acestea, concluzionăm că un contencios de plină jurisdicţie al unei instante de
contencios administrativ poate să4:
- modifice prevederile unui act administrativ de autoritate la cererea reclamantului,
deoarece astfel a fost vătămat într-un drept al său legal;
- oblige serviciul public administrativ să rezolve cererea referitoare la un drept al
reclamantului recunoscut de lege;
- oblige serviciul public să repare o pagubă a unui reclamant prin refuzul primului de
a rezolva cererea recunoscută printr-un drept legal;
- anuleze un act administrativ emis de autoritatea administrativă prin care
reclamantului nu i s-a admis un drept recunoscut de lege.
În literatura de specialitate se mai precizează faptul că există două grade de jurisdicţie ale
contenciosului administrativ şi anume cel în fond şi cel în recurs, acestea fiind date în
competenţa instanţelor de contencios administrativ5.

3
Mircea Preda, „Drept administrativ-parte generală", Ed. „Lumina Lex", Bucureşti 2000, pg 337
4
A. Teodorescu, „Tratat de drept administrativ", pg. 377-379
5
idem

7
După epuizarea căilor administrativ - jurisdicţionale se pot ataca şi actele administrativ -
jurisdicţionale cu acţiune în contencios. De asemenea, acţiunea în justiţie se poate îndrepta şi
împotriva funcţionarilor autorităţii administrative pârâte, ei putând fi obligaţi la plata daunelor.
Prin aceste metode se încearcă împiedicarea posibilelor abuzuri din partea autorităţilor
publice ce îşi depăşesc competenţa, în legătură cu emiterea actelor administrative.
1.2.1. Controlul administrativ necontencios
Conţinutul şi efectele controlului intern
Pentru a exista, această formă de control6 trebuie să cuprindă două subiecte: cel activ (cel
care controlează) şi cel pasiv (cel controlat).
Subiectul activ este reprezentat de funcţionarii cu posturi de conducere şi structurile de
conducere ce îşi exercită controlul asupra funcţionarilor de rang inferior, control ce îmbracă
forma unei supravegheri atente.
Scopul controlului intern este, în principal, verificarea legalităţii activităţilor desfăşurate;
modul de utilizare a mijloacelor materiale şi financiare de care dispune organul respectiv;
verificarea tuturor formelor concrete de activitate, a modului de exercitare a competenţei legale;
verificarea activităţii şi a relaţiilor cu publicul; soluţionarea în termen a petiţiilor cetăţenilor.
Procedura de realizare a controlului intern este cuprinsă în actele administrative de
organizare şi de funcţionare, incluzându-se şi regulamentele interne etc.
Subiectul pasiv (cel controlat) are obligaţia de a pune la dispoziţia subiectului activ al
controlului intern toate materialele cerute şi de a da, în scris sau verbal, toate explicaţiile
solicitate.
1.2.2. Noţiunea si clasificarea controlului administrativ ierarhic
Controlul administrativ ierarhic se exercită de organele administrative ierarhice
superioare.
În literatura de specialitate se arată că nu există control ierarhic în cazul autorităţilor
administraţiei publice autonome locale şi nici în cazul autorităţilor administrative autonome.
Aceste autorităţi nu sunt subiecte subordonate într-un raport de drept administrativ, dar pot fi
subiecte superioare faţă de regii autonome, instituţii sau societăţi comerciale.
Atunci când nu există raporturi de subordonare între organele administraţiei de stat se
poate vorbi despre un control administrativ extern specializat şi nu despre un control

6
C. Rărincescu, "Contenciosul administrativ român", nota I, pg.105

8
administrativ ierarhic între structurile de stat. Nu este necesar ca dreptul la control ierarhic să fie
prevăzut expres de lege, el se subântelege, iar acesta se poate exercita din oficiu sau la sesizarea
organelor competente.
Sesizarea se face din partea unor organe ale administraţiei de stat, subordonate organului
respectiv, sau din partea altor subiecte de drept, cel din urmă caz desfaşurându-se conform
dispoziţiilor din dreptul comun al procedurii administrative necontencioase.
Din punct de vedere al momentului în care intervine activitatea de control, controlul
ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior. Acesta reprezintă o garanţie a realizării
sarcinilor, cât şi a respectării legalităţii în administraţia de stat.
În obiectul controlului ierarhic este cuprinsă întreaga activitate a organelor subordonate,
faptele materiale, cât şi actele juridice, fiind un control ce cuprindetoate aspectele ce au în vedere
respectarea legalităţii. Organele7 ce sunt ierarhic superioare au şi obligaţia juridică de a realiza în
mod constant o activitate de control.
Organele ierarhice superioare au dreptul de a suspenda actele organelor subordonate doar
cu condiţia ca acestea să deţină dovezi temeinice de ilegalitate.
Ca subiecte active ale controlului administrativ ierarhic apar majoritatea elementelor
organizării administraţiei publice şi anume: Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale de
specialitate ale administraţiei de stat
1.2.3. Controlul administrativ specializat - Inspecţiile de stat
Inspecţiile de stat se desfăşoară pentru a asigura respectarea normelor legale în activitatea
organelor administraţiei de stat din sectoare variate ale administraţiei (protecţia muncii, sănătate,
comerţ, calitatea produselor şi serviciilor etc). Unele din organele administraţiei, pe lângă
atribuţii de control, dobândesc şi alte atribuţii, cum ar fi: avizarea unor lucrări, eliberări de
autorizaţii, efectuarea de cercetări şi expertize. Aceste organe ale administraţiei de stat sunt
competente să verifice respectarea legii, în sfera competenţei lor materiale şi a autorităţilor
administraţiei publice locale, a regiilor autonome locale, a societăţilor comerciale şi a
persoanelorfizice. De aceea, actele emise în realizarea acestui control pot fi atacate în
contenciosul administrativ.

7
R. Ionescu, op. cit., pg. 332

9
Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor 8 şi,
respectiv, inspecţiilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor
administrative, nefiind un control axat pe raporturi de subordonare; în cadrul acestuia, anularea
nu poate interveni decât în cazurile prevăzute de lege.
El se exercită, la fel ca şi formele controlului administrativ menţionate anterior, din oficiu
sau la sesizarea unor organe de stat, organizaţii nestatale sau a cetăţenilor. Sesizarea unei
inspecţii de stat de către cetăţeanul vătămat într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ ilegal este supusă regulilor procedurale ale dreptului comun în materia căilor
administrative de atac.
Organelor de control administrativ specializate li se recunoaşte doar dreptul de a da
îndrumări de specialitate obligatorii organelor controlate, inclusiv cu privire la restabilirea
legalităţii actelor administrative emise. Pe lângă acest drept, comun cu cel al organelor ce
exercită controlul intern sau ierarhic, inspecţiile de stat şi inspectoratele de stat au o serie de
drepturi specifice, îndeosebi pe linia aplicării măsurilor de constrângere administrativă,
propunerea de sistare administrativă, oprirea fabricaţiei, respingerea produselor ce nu corespund
calitativ, retragerea dreptului de aplicare a mărcii de calitate, aplicarea de sancţiuni
contravenţionale, solicitarea aplicării de sancţiuni disciplinare, etc.

1.3. Elemente de drept comparat


Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, si implicit a notiunii
respective, au variat de la o tara la alta, in aceeasi tara de la o perioada la alta, de la un autor la
altul. Aceste orientari diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou in legislatie, precum si in
jurisprudenta – sunt determinate, in principal, de interrelatiile care au fost fundamentate intre
sensul material si sensul formal-organic al contenciosului administrativ.
Odata cu victoria Marii Revolutii Franceze, incepand cu Franta, majoritatea statelor
europene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerintelor principiului separatiunii
puterilor in stat si anume in: organe ale puterii legislative, ale puterii executive si ale puterii
judecatoresti. Cu toate acestea chiar Franta a fost primul stat care a incredintat contenciosul
administrativ administratiei, astfel incat s-a instituit de la inceput dualitatea jurisdictiei, o
jurisdictie de ordin judiciar si alta de ordin administrativ.

8
Antonie Iorgovan, "Tratat de drept administrativ", Ed. "Nemira" ,Bucureşti 2000,pg. 388

10
Sistemul francez se bazeaza pe doua principii fundamentale:
1. Principiul separarii activitatilor administrative de activitatile judiciare;
2. Principiul separarii administratiei active de justitia administrativa, care constituie un
ordin de jurisdictie paralel si separat de puterea judiciara.
Specificul sistemului francez consta tocmai in faptul ca justitia administrativa are propriul
sau organ suprem, anume sectia de contencios a Consiliului de Stat, care, in ansamblu, ne apare
ca o autoritate a „puterii executive" si nu a „puterii judiciare". Asa se explica de ce jurisdictiile
administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului si ai administratiilor) si nu din
magistrati.
Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ de
fond si cu tribunale administrative supreme, ca instante de fond si de apel sau recurs, a fost
preluat de majoritatea statelor europene, printre care mentionam: Belgia, Finlanda, Germania,
Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc.
În sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de
organele administratiei publice se exercita de instantele de drept comun. Sistemul anglo-saxon
este adoptat si in unele tari europene, cum sunt Danemarca, Islanda si Norvegia.
Fara a critica sau a elogia unul sau altul din cele doua sisteme, ne raliem opiniei acelor
autori care considera ca cea mai buna solutie pentru realizarea finalitatii acestei institutii –
controlul legalitatii actelor administrative de autoritate emise de organele administratiei publice –
o constituie controlul acestei legalitati de catre organele puterii judecatoresti si, in cadrul acestei
activitati, controlul unor organe specializate ale puterii judecatoresti, asa cum sunt sectiile de
contencios administrativ.

11
Unitatea de învăţare II.
REGLEMENTARI ACTUALE PRIVIND MATERIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

2.1 Constituţia din 1991 în forma initiala şi revizuită cu privire la instituţia Contencios
Administrativ
2.1.1. Problema jurisdicţiilor administrative, după adoptarea Constituţiei României din
1991
După adoptarea Constituţiei din 1991, între jurişti au apărut discuţii cu privire la
valabilitatea art. 4 din Legea nr. 29/1990. Se pretindea, într-o interpretare a art. 125 din
Constituţie (devenit art. 126, cu modificări, în Constituţia republicată), că activitatea
jurisdicţională se desfăşoară exclusiv prin Curtea Supremă de Justiţie şi prin celelalte instanţe
judecătoreşti stabilite de lege, iar în capitolul referitor la Guvern şi în cel consacrat
Administraţiei publice nu se găsesc texte care să prevadă funcţionarea unor organe administrativ-
jurisdicţionale, „acest lucru fiind şi firesc în condiţiile consacrării principiului separaţiei puterilor
în stat".9 în această optică, se aprecia că normele din art. 4 al fostei Legi nr. 29/1990 au devenit
caduce. După cum am argumentat pe larg şi în ediţiile anterioare teza respectivă era fundamental
greşită.
Este de reţinut că, prin Decizia nr. 2010din 19 octombrie 1998 a C.S.J.- secţia de
contencios administrativ, s-a reţinut că, împotriva deciziilor Ministerului Finanţelor, prin care se
soluţionează contestaţiile la procesele-verbale încheiate de organele sale din teritoriu privind
stabilirea şi încasarea accizelor, se face acţiune la Curtea de Apel, ca instanţă de contencios
administrativ. La fel, pentru contestaţiile în materie vamală (Decizia nr. 294/1999 a C.S.J., secţia
de contencios administrativ - Internet).

9
V. Pătulea, op. cit., în Dreptul, nr. 7/1992, p. 52, unde autorul citează argumentarea făcută de reprezentantul
Ministerului Economiei şi Finanţelor cu ocazia soluţionării de către Curtea Supremă de Justiţie, Secţia de contencios
administrativ, a recursului împotriva Sentinţei civile nr. 151/1991 a Secţiei de contencios administrativ a
Tribunalului Municipiului Bucureşti. La baza acestui litigiu s-a aflat Procesul-verbal nr. 6176/1991 încheiat de
organele de control ale Direcţiei Generale de Control Financiar de Stat Bucureşti, adică un act administrativ-
jurisdicţional. în mod corect, instanţa de recurs şi-a stabilit competenţa în baza art. 4 din Legea nr. 29/1990 şi nu în
baza art. 14.

12
În primul rând, Secţiunea I (art. 123-129) din Cap. VI, Titlul III din Constituţie, în
versiunea din 1991,nu se referea la activitatea jurisdicţională, ci la justiţie. Se putea, eventual,
spune că justiţia era o specie a activităţii jurisdicţionale, dar în nici un caz nu se putea spune
că orice activitate jurisdicţională este justiţie. Este adevărat că în Constituţia din 1991 nu se făcea
referire expresă la activitatea administrativ-jurisdicţională, dar de ce trebuia să interpretăm că
ceea ce nu este prevăzut în Constituţie nu există? Constituţia nici nu o prevedea şi nici nu o
interzicea în mod expres. Chiar dacă am fi admis că suntem în prezenţa unei Constituţii ce
consacră riguros separaţia puterilor, în sensul clasic al termenului, şi tot n-am fi putut spune că
nu era posibilă o activitate administrativ-jurisdicţională.
În al doilea rând, era de reţinut că în forma iniţială a Constituţiei noastre se făcea,
totuşi, referire la activităţi cu caracter jurisdicţional şi dincolo de Curtea Supremă de Justiţie
şi celelalte instanţe judecătoreşti. Aşa, de pildă, în art. 139 alin. (1) se menţiona că, „în
condiţiile legii, Curtea de Conturi exercită şi atribuţii jurisdicţionale", iar Titlul V, Curtea
Constituţională, consacră, de fapt, o jurisdicţie specială şi specializată - jurisdicţia constitu-
ţională sau contenciosul constituţional. Chiar şi pentru ţările în care contenciosul constitu-
ţional este încredinţat instanţelor de drept comun, cum a fost şi la noi în 1923, teoreticienii de
drept public au făcut tot timpul cuvenita delimitare între justiţie sau jurisdicţia dreptului
comun şi contenciosul constituţional10.

2.1.2. Jurisdicţiile administrative din perspectiva Constituţiei revizuite


Noţiunea de jurisdicţie administrativă
Fără îndoială, controversa prezentată anterior a rămas, în parte, fară obiect, după
adoptarea Legii de revizuire a Constituţiei. Astfel,în urma modificărilor constituţionale aduse de
Legea de revizuire din 200311, sintagma de «jurisdicţie administrativă» este expres consacrată în

10 Vezi, cu titlu exemplificativ, pentru doctrina actuală asupra acestei materii: L. Favor eu, Modele europeen et
modele americain dejustice constitutionnelle, Annuaire Internaţional de Justice Constitutionnelle, Economica,
Presses Universitaires D'Aix-Marseille, 1988, p. 51-67.
11 Este interesant de menţionat faptul că prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 148/2003 privind constituţionalitatea
propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României (M. Of., nr. nr. 317 din 12 mai 2003),în privinţa
dispoziţiilor alin. (4) al art. 21 s-a apreciat că „acestea nu au nici o relevanţă constituţională. Astfel,din moment ce
legiuitorul nu a prevăzut obligativitatea unei proceduri administrative jurisdicţionale, nu se poate ridica problema
interzicerii liberului acces la justiţie, iar dacă a prevăzut o asemenea procedură şi ea este obligatorie, textul
constituţional este inutil. Ca atare, textul nu este necesar pentru ca nu îşi găseşte aplicare în practică şi urmează să
fie eliminat. In plus, se observă că accesul liber la justiţie, potrivit art. 21, nu poate fi condiţionat de o jurisdicţie

13
art. 21 alin. (4), potrivit căruia „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite",
text de o extremă importanţă în privinţa soluţionării litigiilor dintre administraţie şi cei
administraţi3.
Revizuirea Constituţiei a avut drept efect şi modificarea fostului articol 48, devenit
articolul 52, în sensul protejării nu doar a dreptului subiectiv vătămat, ci şi a interesului
legitim. în mod corespunzător, Legea nr. 554/2004 a preluat aceeaşi formulă, reţinând în chiar
primul articol12 atât dreptul persoanei vătămate cât şi interesul legitim al acesteia.Textul merge
chiar mai departe, indicând posibilitatea apărării pe calea contenciosului administrativ atât a
interesului public, cât şi a celui privat, în funcţie de natura acestui interes apărând şi o serie de
subiecte de sezină speciale,
Semnificaţia coroborării art. 21 şi art. 48 din Constituţia României din 1991
În altă ordine de idei, cum s-a mai arătat în paginile anterioare, fostul art. 48 din
Constituţie, care făcea referire la „persoana vătămată într-un drept al sau", nu poate fi interpretat
şi aplicat iacându-se abstracţie de art. 21, cu atât mai mult cu cât acesta din urmă era înscris în
cadrul Cap. I, Dispoziţii comune ale titlului consacrat drepturilor. Cu alte cuvinte, o normă ce
reglementa un anume drept fundamental, cuprinsă în Cap. III al titlului consacrat drepturilor, nu
putea fi interpretată şi aplicată în afara dispoziţiilor comune ce fac obiectul primului capitol din
acest titlu.13 Cu atât mai mult se impunea această interpretare şi pentru expresia „drept
recunoscut de lege" din cuprinsul fostei Legi nr. 29/1990, interpretare, cum s-a văzut, prezenta
deja în unele decizii ale Curţii Supreme de Justiţie, Secţia de contencios administrativ.
Textele la care ne referim nu au fost niciodată în opoziţie, ci într-un raport de
complementaritate, primul evoca situaţia generală, iar cel de-al doilea contura un caz particular14.

administrativă facultativă sau chiar obligatorie, sens în care Curtea Constituţională s-a pronunţat prin mai multe
decizii
12
Formularea este următoarea: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea in termenul legal a
unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât
privat, cât şi public".
13 Vezi, pentru un raţionament asemănător, dar cu privire la coroborarea dintre art. 9 şi 37 alin. (1) din
Constituţie, S. Beligrădeanu, Categoriile profesionale cărora le este aplicabilă Legea nr. 54/1991 cu privire la
sindicate, în lumina Constituţiei României, în Dreptul, nr. 1/1992, p. 21. Ţinem să precizăm, totodată, că prin citarea
acestui studiu nu înseamnă că împărtăşim şi concluziile sale finale, dimpotrivă.
14 În acest sens a se vedea şi C.L. Popescu, Contenciosul administrativ potrivit dispoziţiilor constituţionale
revizuite, în Dreptul nr. 3/2004, p. 5-20.

14
Dacă reclamantul pretindea că i s-a încălcat un drept (de la unul fundamental prevăzut în
Constituţie, până la unul izvorât dintr-un contract civil), prin actul administrativ explicit
(normativ sau individual), ori prin cel implicit (refuzul nejustificat), logic, nu era de conceput
să se admită acţiunea sa dacă nu se făcea o atare dovadă. Apoi, dovedirea dreptului vătămat
nu era de conceput, în spiritul principiilor Constituţiei şi ale dreptului în general, să fie
realizată prin nesocotirea drepturilor altuia, inclusiv ale autorităţii publice pârâte. Era vorba
de principiul egalităţii cetăţenilor în faţă legii şi a autorităţilor publice, fară privilegii şi fară
discriminări, prevăzut de art. 16 din Constituţie, precum şi de principiul exercitării drepturilor
şi libertăţilor constituţionale, cu bună-credinţă. fară a se încălca drepturile şi libertăţile celorlalţi,
prevăzut de fostul art. 54 (actualul 57).
De asemenea, nimeni nu putea pretinde o anumită soluţie din partea judecătorului, de
exemplu anularea unei autorizaţii eliberate pentru o altă persoană de autoritatea administrativă
competentă, invocându-se, în contradictoriu cu persoana respectivă, vătămarea unui drept
recunoscut de lege, când, în realitate, erau vătămate numai simple interese şi nu interese ocrotite
de lege (interese legitime). Nimic nu oprea ca, în cazuri de acest gen, instanţa să dispună
anularea actului dacă aprecia că acesta a fost emis cu încălcarea legii, justificând o atare situaţie
în considerente. în asemenea ipoteze, prevala rolul contenciosului administrativ de garant al
legalităţii actelor administrative, contracarând «excesele de putere», rol care este prezent în orice
acţiune de contencios administrativ, cu atât mai mult în baza Legii nr. 554/2004, care
reglementează expres «excesul de putere».

2.1.3. Consecinţele modificării implicite de către Constituţia României a art. 1 din Legea
nr. 29/1990
După adoptarea Constituţiei din 199115expresia „dacă se consideră vătămată în drepturile
sale, recunoscute de lege...", din art. 1 al Legii nr. 29/1990, a dobândit semnificaţia „dacă se
consideră vătămată în drepturile, libertăţile şi nteresele sale, recunoscute de lege", fiind unul din
cazurile de modificare implicită a unei legi anterioare de către legea ulterioară, legea ulterioară
fiind chiar legea fundamentală.16

15 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 111-a, Ed. AII Beck, 2002, Bucureşti, p. 508.
16
După părerea noastră, pentru a stabili situaţia faţă de Constituţia din 1991 în care se afla o lege sau un alt act
normativ, anterioare acesteia, trebuia să avem în vedere nu numai dispoziţiile art. 150 alin. (1), ci şi pe cele ale alin.
(2) de la acest articol, precum şi dispoziţiile art. 151 alin. (1) ale Constituţiei din 1991. Erau ipoteze juridice

15
Disputa teoretică şi preocuparea instanţelor pentru a delimita «dreptul subiectiv» de
«simplul interes», care domină în perioadă anterioară adoptării Legii nr. 554/2004 atât doctrina
elaborată pe baza reglementărilor din Legea nr. 29/199017 cât şi practica instanţelor de
contencios administrativ, trebuie privită mai nuanţat, nu numai în ideea admiterii sau respingerii
acţiunii.18
Potrivit noii baze constituţionale a contenciosului administrativ, chiar înainte de
revizuirea din 2003, o acţiune nu se putea respinge decât atunci când reclamantul nu avea de
apărat nici drepturi, nici libertăţi19, şi nici interese legitime, ceea ce echivala cu exercitarea

asemănătoare, dar nu identice. Din coroborarea acestor dispoziţii, pe fondul unei interpretări sistematice a
Constituţiei, am fost de părere că se desprindeau următoarele cinci situaţii:
a) legi şi alte acte normative, conforme sub toate aspectele Constituţiei şi care continua să fie în vigoare;
b) legi şi alte acte normative care, formal, nu mai corespund Constituţiei, dar continua, din necesităţi practice, să fie
în vigoare, urmând a fi puse de acord cu aceasta potrivit propunerilor Consiliului Legislativ (ex. Constituţia prevede
pentru o materie lege organică, dar la data intrării sale în vigoare sediul acestei materii îl reprezenta o hotărâre de
Guvern etc);
c)legi şi alte acte normative care, pe fond, nu mai corespundeau Constituţiei, dar continuau să fie în
vigoare, deoarece aveau ca obiect instituţii ale republicii ce au rămas în funcţiune până la constituirea celor
noi (ex. Legea de organizare judecătorească, Legea de organizare a procuraturii, norme din Codul penal,
regulamentele Camerelor Parlamentului etc);
d)legi şi alte acte normative modificate prin Constituţie şi, în acest fel, rămase în vigoare;
e)legi şi alte acte normative contrare Constituţiei şi care nu au mai rămas în vigoare, intrând sub
incidenţa alin. (1) al art. 150.
Se subînţelege că la această din urmă situaţie se ajungea numai dacă legea sau alt act normativ (evident, putea fi
vorba numai de anumite dispoziţii ale acestora), logic, nu intrau într-una din situaţiile anterioare.
Cât priveşte modificarea, am subscris şi noi la ideea (formulată deja în rapoarte ale unor judecători ai Curţii
Constituţionale) după care această era (şi) implicită, de drept, dar se determina pe cale de interpretare. Se ştie că
autoritatea judecătorească, înainte de a aplica legea, trebuie să o interpreteze, ceea ce presupunea un raţionament în
genul celui schiţat mai sus.
Desigur, punctul de plecare, ca şi de sosire, îl reprezintă art. 150 alin. (1) din Constituţia din 1991, devenit art. 154
alin. (1) în Constituţia republicată ca urmare a revizuirii din 2003. Acest text dispune: „Legile şi toate celelalte acte
normative rămân în vigoare în măsura în care ele nu contravin prezentei Constituţii", ceea ce îngăduie şi modificarea
implicita a unor norme anterioare, rămânând, ca atare (deci, modificate în litera şi spiritul Constituţiei), în vigoare.
Legea contenciosului administrativ din 1990 este un exemplu tipic pentru această situaţie. De aici, nu trebuie înţeles
că pentru o bună „ordine juridică" nu ar fi de dorit o modificare expresă, dimpotrivă. A spune însă că art. 21
(coroborat cu art. 48) din Constituţie, în versiunea din 1991, erau inaplicabile acţiunilor în contenciosul
administrativ cât a fost în vigoare Legea nr. 29/1990, echivala cu a contesta nu numai supremaţia Constituţiei, dar şi
caracterul său de act juridic.
Raţionamentele de mai sus îşi mai păstrează utilitatea în măsura în care trebuie stabilită baza legală a unor stări de
fapt până la revizuirea Constituţiei şi a adoptării Legii nr. 554/2004. In rest, ele ţin de istoria dreptului.
17 Al. Negoiţă, Legea contenciosului administrativ, op. cit., p. 5; /. Santai, Condiţiile controlului judecătoresc, op.
cit., p. 16-17; M. Preda, C. Voinescu, op. cit., p. 128.
18
Dreptul subiectiv, de regulă, este definit ca puterea garantată de lege voinţei subiectului activ al raportului
juridic în temeiul căruia acesta este în măsură, spre a-şi valorifica un interes personal direct, să desfăşoare o conduită
determinată şi să pretindă subiectului pasiv al raportului juridic o anumită comportare, care la nevoie poate fi impusă
cu sprijinul forţei de constrângere a statului (T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate, p. 184).
19
Constituţia noastră utilizează în unele situaţii termenul «drept» (dreptul la viaţă - art. 22; dreptul la apărare -
art. 24; dreptul la informaţie - art. 31; dreptul de vot - art. 36 etc), iar în alte situaţii termenul «libertate» (libertatea
conştiinţei - art. 29; libertatea de exprimare - art. 30; libertatea întrunirilor - art. 39 etc), ceea ce nu înseamnă că

16
abuzivă a acţiunii de contencios administrativ. Legitimitatea unui drept sau a unui interes erau
stabilite, în primul rând, în funcţie de normele Constituţiei, iar dispoziţiile acesteia „privind
drepturile şi libertăţile cetăţenilor" trebuiau interpretate şi aplicate de instanţa de contencios
administrativ „în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu
celelalte tratate la care România este parte" [art. 20 alin. (l)din Constituţie]. Mai mult, dacă exista
neconcordanta între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care
România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia
cazului când regîemntarile interne oferă o protecţie superioară acestor drepturi20. Interesul
legitim poate fi, cum am anticipat deja, atât personal, cât şi public, fundamentul constituţional al
interesului public reprezentându-1 dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle fundamentale
ale cetăţeanului român.
Toate aceste aspecte ne-au determinat să privim conceptul de drept subiectiv nu
numai prin prisma unui singur raport juridic concret, în care cu necesitate un subiect este
activ şi altul pasiv, ci prin prisma complexului de raporturi juridice, începând cu cele de drept
constituţional (de cetăţenie), în care se afla reclamantul şi celelalte persoane implicate în
proces. Teoretic şi practic trebuie realizată o «ordonare valorică» a drepturilor subiective, pe
primul plan aflându-se cele fundamentale, reglementate de Constituţie, urmând apoi cele care
îşi au fundamentul în legile organice, în legile ordinare şi ordonanţe s.a.m.d., potrivit forţei
juridice a actului care este invocat ca suport juridic normativ al dreptului subiectiv. Acest
raţionament este pe deplin actual. în caz contrar, ar însemna, pur şi simplu, o răsturnare de
situaţii, un paradox juridic, ca o instanţă să constate că într-o speţă în care se invocă, să
zicem, un ordin al ministrului, nu este vorba de vătămarea unui drept recunoscut de lege, pe
ideea că ordinul evocă dreptul de apreciere al administraţiei, când ordinul respectiv încalcă
un drept fundamental al reclamantului prevăzut în Constituţie.

libertăţile ar fi o categorie distinctă, altceva decât drepturi subiective. Explicaţia unei terminologii diferite rezidă în
respectarea unei tradiţii istorice. „La început, în catalogul drepturilor umane, au apărut libertăţile, ca exigenţe ale
omului în opoziţie cu autorităţile publice, iar aceste libertăţi nu presupuneau din partea celorlalţi decât o atitudine
generală de abţinere. Evoluţia libertăţilor, în contextul mai larg al evoluţiei politice şi sociale, a avut ca rezultat
cristalizarea conceptului de drept al omului, concept cu un conţinut şi semnificaţii complexe. Mai ales în raport cu
autorităţile statale, drepturile omului (libertăţile publice) au implicat şi obligaţii corelative, măcar de apărare" (/.
Muram, G. Iancu, Drepturile, libertăţile şi îndatoririle constituţionale, Institutul Român pentru Drepturile Omului,
Bucureşti, 1992, voi. I, p. 5).
20
Această precizare a fost introdusă ca urmare a revizuirii legii fundamentale, din 2003. Astfel, conform noului alin.
(2) al art. 21, „Dacă există neconcordante intre pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului,
la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului in care
Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile".

17
Practica instanţei supreme de contencios administrativ, în perioada scursă de la
publicarea ediţiei din 1996, ne-a oferit şi argumente pentru admiterea acţiunilor prin invocarea
exclusivă a interesului legitim21, dar şi argumente pentru respingerea acţiunilor, dacă nu
estedovedit un drept subiectiv al reclamanţilor, mai ales atunci când puterea politică în funcţiune
a fost interesată să obţină o anume soluţie, aspect pe care-i cunoaştem şi din experienţa directă de
avocat în cauză22. S-a apreciat, de asemenea, în mod eronat, că un partid politic, persoană de
drept public, nu poate introduce o acţiune în contenciosul administrativ, care să aibă ca obiect
anularea unei hotărâri de Guvern, prin invocarea interesului legitim (Decizia nr. 193 5 din 7 iulie
1999, Curtea Supremă de Justiţie - Secţia Contencios Administrativ, Internet, Setul nr. 6/1999).
În speţă, Partidul Unităţii Naţionale Române (P.U.N.R.) a solicitat anularea H.G. nr.
87/1998, de înfiinţare a Universităţii de Stat Multiculturale „Petofi-Schiller".
În considerentele deciziei la care ne referim se reţine că un interes legitim propriu nu
poate fi recunoscut partidului, decât în situaţia contestării unor acte care afectează existenţa sa,
ca persoană juridică, patrimoniul, activitatea sau condiţiile sale de funcţionare. „De asemenea, nu
se poate reţine în cauză legitimitatea unui interes colectiv, care să determine în funcţie de
obiectul social prevăzut în statut şi de specialitatea capacităţii de folosinţă a persoanei juridice,
indiferent dacă aceasta este de drept public sau de drept privat".

21
Un exemplu în acest sens îl reprezintă Decizia nr. 2990 din 6 octombrie 1999 a C.S.J., secţia de contencios
administrativ, (Internet, Setul nr. 7/1999).
în speţă, reclamanta S.I.F. Banat-Crişana Arad a chemat în judecată Guvernul României, pentru ca, în contradictoriu
cu acesta, să se anuleze ca nelegal pct. 6 al art. 5 din H.G. nr. 361/1998, iar C. A. Timişoara, secţia de contencios
administrativ, prin Sentinţa civilă nr. 275 din 5 decembrie 1998, a respins acţiunea pe motiv că reclamanta nu a făcut
dovada unui drept subiectiv încălcat. C.S.J., secţia de contencios administrativ, prin decizia citată mai sus, a admis
recursul, casând cu trimitere şi precizând că instanţa de fond „urmează să reanalizeze cauza prin prisma interesului
legitim al reclamantei...".
22
Este vorba de ruşinoasa soluţie (Decizia nr. 474 din 1 martie 1999 a C.S.J., secţia de contencios administrativ,)
referitoare la «celebra» H.G. nr. 11/1997, emisă de Guvernul Ciorbea (de fapt, de atotputernicul ministru liberal al
justiţiei din acest Guvern de tristă amintire), chipurile, pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 20/1996, data în
aplicarea Legii nr. 112/1995.
În realitate, H.G. nr. 11/1997 a suspendat aplicarea Legii nr. 112/1995.
Acţiunea în contenciosul administrativ a fost introdusă de un grup de chiriaşi în imobile naţionalizate, care au
invocat interesul legitim.
Instanţa de fond, CA. Bucureşti, secţia de contencios administrativ, sub preşedinţia unei judecătoare de excepţie,
Filofteia Apostol, admite acţiunea şi, prin Decizia nr. 1303 din 16 decembrie 1997, constată nulitatea H.G. nr.
11/1997, aspect la care ne-am referit într-o lucrare publicată atunci (A. Iorgovan, Odiseea elaborării Constituţiei, Ed.
Uniunii Vatra Românească, Târgu-Mureş, 1998, p. 738). Guvernul «taliban» care a emis respectiva hotărâre nu
putea să piardă, recursul a fost admis şi acţiunea respinsă pe fond, în esenţă, pentru că reclamanţii nu au justificat un
drept subiectiv, deoarece legiuitorul constituant „nu a înţeles să identifice dreptul subiectiv cu interesul legitim".
( A. Iorgovan, Ilegalitatea H.G. nr. 11/1997, în Dreptul, nr. 1/1998, p. 12-26).

18
Raţionamentul este fundamental greşit. Raţiunea de a fi a persoanelor de drept public o
reprezintă tocmai promovarea interesului public. Partidele politice, pluralismul, în general, în
societatea românească reprezintă o condiţie şi o garanţie a democraţiei constituţionale, după cum
se arată în art. 8 alin. (1) din Constituţie, iar acest principiu ar fi pur formal dacă unui partid
politic, şi încă parlamentar, cum era situaţia reclamantei din speţa la care ne referim, nu i se
recunoaşte dreptul de a ataca în contenciosul administrativ acte administrative normative,
inclusiv hotărâri de Guvern, prin invocarea interesului legitim public sau colectiv. De altfel, la
această concluzie ne duce, în prezent, chiar formularea din relativ recenta Lege a partidelor
politice23, care califică partidele politice ca persoane juridice de drept public, care „promovează
valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice,
participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea
cetăţenilor la scrutinuri, potrivit legii."24
De altfel, în practica instanţelor de contencios administrativ, paradoxal, inclusiv la noi,
acest drept este recunoscut şi unor persoane de drept privat (de exemplu fundaţii, asociaţii,
organizaţii profesionale, organizaţii sindicale etc).

2.2. Reglementarile legii 554/ 2004 cu modificarile si completarile ulterioare in materie de


Contencios administrativ
2.2.1. Părţile litigiului, obiectul acţiunii şi instanţele de contencios administrativ
Părţile în litigiile de contencios administrativ
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ este reglementată de art. 1
din Legea nr. 554/2004. Astfel alin. (1) prevede că: „Orice persoană care se consideră vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau
a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat,
cât şi public". Cu alte cuvinte se poate adresa instanţei judecătoreşti competente orice persoană
fizică sau juridică, română ori străină care consideră că a fost vătămată în drepturile sau

23
M. Of, nr. 25 din 17 ianuarie 2003. Legea nr. 14/2003 a partidelor politice a abrogat vechea Lege nr. 27/1996 (M.
Of., nr. 87 din 29 aprilie 1996), cu excepţia cap. VI - Finanţarea partidelor politice.
24
A se vedea art. 2 din Legea nr. 14/2003.

19
interesele sale legitime, printr-un act administrativ emis de o autoritate administrativă română
sau prin nerezolvarea unei cereri la termen.
Legea mai sus menţionată defineşte termenul de „interes legitim public" ca fiind:
"posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental
care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public".
Este definit în aceeaşi lege şi termenul de „interes legitim privat". Acesta reprezintă
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în vederea realizării unui drept subiectiv viitor,
previzibil şi prefigurat.
Totodată, poate fi subiect de sezină al acţiunii în contencios administrativ şi Avocatul
Poporului, în temeiul unei sesizări efectuate de către o persoană fizică. în acest sens, art. 1 alin.
(3) din Legea nr. 554/2004 prevede: „Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat,
potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că
ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât
prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul
petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în aceasta
calitate".
În art. 1 alin (5) se precizează că Ministerul Public poate sesiza instanţa de contencios
administrativ atunci când apreciază că, printr-un act administrativ normativ, ca urmare a
excesului de putere, se vatamă un interes public. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în aceasta calitate.
Potrivit art. 1 alin. (4) Ministerul Public mai poate sesiza instanţa de contencios
administrativ şi atunci când apreciază că autorităţile publice, prin actele administrative emise
încalcă drepturile, libertăţile şi interesele recunoscute de lege ale persoanelor fizice sau juridice.
Instanţa de contencios administrativ ce va fi sesizată este cea de la domiciliul persoanei fizice
sau de la sediul persoanei juridice vătămate.
Totodată, este recunoscut dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ, actele emise de autorităţile publice locale considerate nelegale ( procedura de
tutelă administrativă ), actele astfel atacate fiind suspendate de drept până la soluţionarea cauzei.
Plângerea prealabilă poate fi introdusă şi de persoana vătămată într-un drept al său sau într-
un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat unei terţe persoane,

20
din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului
de 6 luni.
2.2.2. Calitatea de pârât, în litigiile de contencios administrativ
Calitatea de pârât, în litigiile de contencios administrativ, o poate avea, aşa cum rezultă
din art. 1, orice autoritate publică. Prin autoritate publică înţelegându-se „orice organ de stat sau
al unităţilor administrativ - teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice persoanele juridice de drept
privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public."
Nu pot avea calitatea de pârâţi, în litigiile de contencios administrativ, organizaţiile
cooperatiste obşteşti, agenţii economici şi persoanele juridice cu scop nelucrativ, întrucât acestea
nu au calitatea de autorităţi publice.
Poate fi formulată o acţiune în contencios administrativ şi împotriva funcţionarului
autorităţii pârâte, care a emis actul, sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se
solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin întârziere.
Pentru ca acţiunea în justiţie să fie admisă, este suficient ca actul atacat să fie emis de o
autoritate administrativă, deci de un organ de stat având capacitate de drept administrativ,
indiferent că acesta are sau nu personalitate juridică.
În situaţia în care prin acţiune se urmăreşte valorificarea unei răspunderi patrimoniale,
acţiunea în justiţie trebuie îndreptată numai împotriva unui organ al administraţiei publice având
personalitate juridică.
În ceea ce priveşte capacitatea pasivă de a sta în justiţie în litigiile în legătură cu actele
administrative, a fost emisă opinia, potrivit căreia, organele administraţiei de stat fară
personalitate juridică nu pot fi părţi în procesele în cadrul cărora se pretind, pe lângă anularea
actului, şi despăgubiri. în această situaţie, calitatea de pârât o va avea numai organul ierarhic
superior al organului emitent al actului atacat, în calitatea sa atât de autoritate administrativă, cât
şi de persoană juridică. Astfel, organul emitent al actului administrativ atacat trebuie să figureze
în proces ca să se poată apăra, să poată dovedi legalitatea actului, idee reţinută şi în practica
judecătorească, potrivit căreia, ca părţi pârâte în proces trebuie să figureze ambele organe, atât
organul emitent al actului, cât şi organul ierarhic superior al acestuia.

21
Obiectul acţiunilor în contencios administrativ îl poate constitui anularea25 unui act
administrativ sau obligarea unei autorităţi administrative ce refuză să rezolve o cerere ce se
referă la un drept recunoscut de lege, precum şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin acestea
(actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat).
Poate forma obiect al acţiunilor în contencios administrativ şi refuzul nejustificat al unei
autorităţi administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Art. 2
din Legea nr. 554/2004 defineşte refuzul nejustificat de a rezolva o cerere ca fiind "exprimarea
explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea ".
Obiectul acţiunilor în contencios administrativ poate cuprinde şi cererea de reparare a
pagubelor materiale şi morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ
de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, fie prin faptul de a nu răspunde
petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă aceasta se referă
la emiterea unui act administrativ ori la eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui
alt înscris.
Actul administrativ ce poate forma obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ
trebuie să fie un act administrativ de autoritate, emis cu încălcarea prevederilor legii. Pentru a
putea forma obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ, este necesar ce actul
administrativ prin care o persoană fizică sau juridică se consideră vătămată în drepturile ei,
trebuie să fie26:
a) un act administrativ de autoritate şi
b ) pentru care legea să nu prevadă o altă procedură judiciară de atac.
Actele administrative de autoritate pot fi atacate la instanţele judecătoreşti de drept
comun.
În alte cazuri actele administrative de autoritate sunt atacate la organele administraţiei
publice ierarhic superioare, cum sunt contestaţiile împotriva deciziilor de aplicare a sancţiunilor
disciplinare aplicate de şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor.

25
Mircea Preda, "Drept administrativ-parte generală", Ed. "Lumina Lex", Bucureşti 2000;
26
Valentin I. Prisacaru, „Contenciosul administrativ român", edit. „AII Beck", Bucureşti 1998, pg 180

22
2.2.3. Actele administrative exceptate de la controlul legalităţii de către instanţele de
contencios administrativ
Potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, actele administrative care nu pot fi atacate
la instanţele de contencios administrativ sunt:
• actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
• actele de comandament cu caracter militar.
Instanţele de contencios administrativ sunt competente27 să verifice legalitatea actelor
administrative de autoritate emise de autorităţile care au caracterul de comandamente militare, cu
condiţia, ca aceste acte să nu întrunească trăsăturile actelor de comandament cu caracter militar,
ci să fie acte administrative de autoritate asemănătoare actelor administrative de autoritate
adoptate sau emise de oricare serviciu public administrativ.
Prevederile din Legea nr. 554/2004 referitoare la actele de comandament cu caracter
militar privitoare la punerea în retragere sau trecerea în rezervă a unui militar, dar numai cu
privire la cuantumul pensiei, au existat şi în Legea nr. 29/1990.
În practică, într-una din cauze, reclamantul, persoană fizică, a chemat în judecată
Ministerul Apărării Naţionale pentru ca instanţa de contencios administrativ să hotărască
anularea unui ordin al ministrului apărării prin care s-a dispus trecerea sa în rezervă. În cuprinsul
ordinului, a susţinut în continuare reclamantul, se menţionează doar că trecerea sa în rezervă se
face prin aplicarea prevederilor din legea privind statutul cadrelor militare.
Instanţa de contencios administrativ a respins ca inadmisibilă acţiunea, reţinând că actele
de comandament cu caracter militar nu pot fi atacate injustiţie.
Împotriva acestei sentinţe, reclamantul a declarat recurs25, susţinând, în esenţă, că
trecerea în rezervă nu este un act de comandament cu caracter militar, ci constituie o măsură care
este asimilată cu desfacerea contractului de muncă, reglementă de Codul muncii.
Judecând recursul, instanţa supremă a reţinut că, într-adevăr, potrivit legii în vigoare, nu
pot fi atacate injustiţie actele de comandament cu caracter militar.
Prin acte de comandament cu caracter militar, statuează în continuare instanţa supremă,
se înţeleg actele care sunt emise de autorităţile militare competente, în scopul asigurării ordinii în
cadrul unităţilor militare şi a cadrelor militare din aceste unităţi.

27
Dana Tofan, „Drept administrativ", vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti 2004, pg. 253

23
Aşadar, se au în vedere acele acte care au un cuprins de natură militară, referindu-se la
serviciul şi îndatoririle militarilor şi care cuprind ideea de ordin, de comandă, acte a căror
executare asigură disciplina militară, atât de necesară şi caracteristică acestui organism.
Prin urmare, se susţine în continuare în motivarea deciziei, orice alte acte emise de
autorităţile militare, străine de necesităţile propriu-zise ale acţiunilor militare, pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ.
În speţă, se constată că, printr-un ordin al ministrului apărării, reclamantul a fost trecut în
rezervă. Ori, acest înscris, faţă de cele arătate mai sus, nu poate constitui act de comandament
militar, exceptat de la controlul instanţelor de contencios administrativ.
Pe de altă parte, ordinul de trecere în rezervă a reclamantului nu cuprinde motivele pentru
care s-a ajuns la această soluţie. Ori, neindicarea motivelor sau menţionarea lor în formulări cu
totul generale şi neverificabile atrage nulitatea absolută şi iremediabilă a ordinului de trecere în
rezervă.
În consecinţă, faţă de cele ce preced, recursul a fost admis, sentinţa a fost casată şi, în
fond, s-a admis acţiunea, iar ordinul de trecere în rezervă fost anulat.
De asemenea, în art. 5 alin (2) din Legea nr. 554/2004 se prevede faptul că „nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau
desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară ", adică acele acte
administrative de autoritate pentru care, prin legi speciale, controlul legalităţii acestor acte este
atribuit altor instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ.
În legătură cu sesizarea instanţelor de contencios administrativ cu acţiuni de competenţa
altor instanţe judecătoreşti s-a constatat că unele instanţe de contencios administrativ resping
acţiunile ca inadmisibile, iar altele îşi declină competenţa în favoarea judecătoriilor competente.
Literatura de specialitate consideră ultima soluţie ca fiind cea legală.
Potrivit art. 158 alin. (1) şi (3) din Codul de procedură civilă, când în faţa instanţei de
judecată se pune problema competenţei, instanţa nu respinge acţiunea, fiind obligată să
stabilească instanţa competenţă ori, dacă este cazul, un alt organ cu activitate jurisdicţională
competent şi să trimită cauza instanţei competente sau, după caz, organului cu activitate
jurisdicţională competent, de îndată ce hotărârea rămâne definitivă.
Faţă de dispoziţiile legale, se consideră că judecătoriile nu au competenţă în soluţionarea
unor litigii de această natură şi că această competenţă le revine tribunalelor judeţene şi al

24
Tribunalului Bucureşti, dar ca instanţe de recurs de drept comun şi nu ca instanţe speciale de
contencios administrativ.
Potrivit Legii nr. 554/2004, pot fi atacate numai pentru exces de putere, actele
administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de
urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea
ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi
epizootiilor.
Spre deosebire de actele administrative de autoritate28, actele de gestiune sunt încheiate
de autoritatea administrativă în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului
său, fiind acte juridice cu caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi
contractuale, implicând o egalitate de voinţă în ceea ce priveşte părţile între care se stabilesc
raporturile judiciare, fapt pentru care, de altfel, acestea au şi fost exceptate de la regimul juridic,
fiind supuse regimului juridic de drept privat (acelaşi care reglementează raporturile juridice
dintre particulari), iar soluţionarea litigiilor cu privire la aceste acte este de competenţa
instanţelor de drept comun.

2.2.4. Instanţele de contencios administrativ


În conformitate cu dispoziţiile art.10 din Legea nr. 554/2004, judecarea acţiunilor de
contencios administrativ este de competenţa Tribunalului sau a Curţii de Apel în a cărei rază
teritorială îşi are domiciliul reclamantul.
Această regulă, care este de fapt o excepţie de la dreptul comun ( unde competenţa
aparţine instanţelor de la domiciliul sau sediul pârâtului ) are în vedere instituirea unui regim de
protecţie pentru reclamant şi, prin urmare, acesta are un drept de opţiune în a alege între instanţa
de contencios administrativ la domiciliul (sediul) său şi cea de la domiciliul (sediul) pârâtului.
Astfel, prin această normă de competenţă teritorială prevăzută de Legea nr. 554/2004 nu
se instituie o competenţă teritorială absolută în materia contenciosului administrativ.
Instanţele de contencios administrativ sunt, potrivit prevederilor legale29:
 Tribunalele administrativ- fiscale;
 Secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel;

28
Dana Tofan, „Drept administrativ", vol. II, Ed. All Beck, Bucureşti 2004, pg. 253
29
Valentin I. Prisacaru, „Contenciosul administrativ român", Ed. „All Beck", Bucureşti 1998, pg 195

25
 Secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Tribunalele administrativ - fiscale
Potrivit prevederilor art. 2 pct.l lit.d), din Codul de procedură civilă, tribunalele
administrativ-fiscale judecă numai ca primă instanţă acţiunile de contencios administrativ, cu
excepţia celor date în competenţa Curţilor de Apel.
Sunt de competenţa tribunalelor, ca primă instanţă de contencios administrativ, actele
administrative adoptate sau emise de:
 Consiliile locale (comunale şi orăşeneşti) cu excepţia Consiliului local al Municipiului
Bucureşti, de primari şi de serviciile publice ale Consiliilor locale;
 Instituţiile publice de învăţământ, cultură, artă, sănătate, indiferent de subordonare;
Regiile autonome de interes public naţional sau local. În ceea ce priveşte competenţa teritorială a
instanţelor de contencios administrativ, judecarea acţiunilor formulate în baza art.l din lege este
de competenţa Tribunalului sau a Curţii de Apel în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul
reclamantul, potrivit competenţei materiale prevăzute de art.2 şi 3 din Codul de procedură civilă.
În legătură cu norma juridică privind competenţa teritorială, în literatura de specialitate s-
au exprimat două puncte de vedere şi anume30:
Un prim punct de vedere acreditează ideea unei norme imperative de ordine publică de la
care părţile nu pot deroga, iar instanţele judecătoreşti sunt ţinute să le respecte din proprie
iniţiativă atunci când părţile nu invocă dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
Un alt punct de vedere acreditează ideea unei competenţe "ratione personae" şi nu o
competenţă „ratione materiae", deoarece reclamantul poate să renunţe la favoarea ce i s-a creat
prin lege şi să introducă acţiunea la tribunalul pe raza căruia domiciliază sau îşi are sediul
pârâtul.
Secţia de contencios administrativ a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a hotărât că
soluţionarea cauzelor întemeiate pe legea contenciosului administrativ se face de instanţa din
raza domiciliului reclamantului, însă, această normă nu stabileşte o competenţă teritorială
absolută, ci are caracterul unei norme de protecţie, edictată în favoarea reclamantului.
Astfel, reclamantul are dreptul să aleagă între normele dreptului comun în materie, adică
instanţa domiciliului sau a sediului pârâtului, potrivit art.5 din Codul de procedură civilă, ori

30
Valentin I. Prisacaru, „Contenciosul administrativ român", Ed. „All Beck", Bucureşti 1998, pg 203.

26
norma de protecţie din Legea nr. 554/2004. Odată însă aleasă instanţa de către reclamant, el nu
mai poate reveni asupra opţiunii.
Procedura instituită de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ poate fi folosită
atunci când este vorba de existenţa unui act administrativ ilegal prin care o persoană a fost
vătămată într-un drept recunoscut de lege, iar pentru identitate de raţiune şi refuzul organului
administrativ de a răspunde la o cerere, trebuie să vizeze, de asemenea, un act administrativ31.
Potrivit art.3 pct. 1 din Codul de procedură civilă, Curţile de Apel judecă, în primă
instanţă, procesele şi cererile în materie de contencios administrativ privind actele de competenţa
autorităţilor administraţiei publice centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice deconcentrate
la nivel judeţean, ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, ale autorităţilor publice
judeţene şi al Municipiului Bucureşti. Faţă de acest text, se impun unele precizări:
a) potrivit dispoziţiilor Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului,
pentru îndeplinirea atribuţiilor ce-i revin, prefectul emite ordine, în condiţiile legii;
b) După cum prevede textul citat din Codul de procedură civilă (art.3 pct. 1), în mod greşit
se statuează că pot fi atacate, la Curţile de Apel „actele prefecturilor" şi nu „ordinele prefectului",
singurele acte administrative de autoritate emise de prefect, care pot fi atacate la Curţile de Apel.
c) după cum rezultă din Legea nr. 340/2004, serviciile publice ale ministerelor
şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale, sunt organizate în judeţe
şi în Municipiul Bucureşti.
Potrivit textului, pot fi atacate la Curţile de Apel actele de competenţa serviciilor publice
deconcentrate, la nivel judeţean, nefiind menţionate serviciile publice ale ministerelor şi ale
celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale organizate în Municipiul Bucureşti.
În art. 10 din Legea nr. 554/2004 se precizează că actele ce privesc taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii mai mari de 5 miliarde lei emise sau încheiate de
autorităţile publice centrale, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale Curţilor de Apel, dacă în lege nu se prevede altfel.
De asemenea, în alin. (2) al articolului sus menţionat se prevede faptul că, recursul împotriva
sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel.

31
idem

27
Pentru valorificarea legalităţii ordinului prefectului, prin care este eliberat din funcţie
secretarul consiliului local, el urmează să se adreseze Curţii de Apel, ca instanţă de contencios
administrativ.
Aceasta, deoarece, potrivit prevederilor Legii nr. 340/2004, numirea şi eliberarea din
funcţie a secretarului consiliului local se face de către prefect, prin act administrativ individual,
supus controlului Guvernului României, în calitatea sa de organ cu atribuţii de control ierarhic şi
nu în cadrul unei proceduri administrative jurisdicţionale, procedură ce ar presupune
dezbateri în contradictoriu.
Nu există prevederi legale care să confere Guvernului dreptul de a soluţiona astfel de
litigii, cu asigurarea unui cadru juridic de organizare a acestei activităţi speciale.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Potrivit art. 10 din Legea nr.554/2004, sentinţele pronunţate de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel pot fi atacate cu recurs, la secţia de contencios
administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.32
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie soluţionează recursurile declarate împotriva hotărârilor
pronunţate de Curţile de Apel, în primă instanţă.
În foarte multe cazuri se apelează la înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în situaţii în care se
refuză dreptul de punere în posesie a terenurilor, asupra cărora s-a reconstituit dreptul de
proprietate de către comisiile comunale.
În ipoteza încălcării unor drepturi, cel pretins vătămat se poate plânge instanţelor de
judecată, în condiţiile prevăzute de lege.
În situaţia arătată mai sus, acest refuz are caracter de act administrativ, în sensul arătat în
art. 1 alin.(l) din Legea nr. 554/2004.
Din aceasta rezultă că acţiunea este admisibilă neexistând o altă procedură judiciară care
să permită atacarea în justiţie a refuzului comisiei comunale.

2.2.5. Procedura contenciosului administrativ


Fazele procedurii contenciosului administrativ
a) procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competentă;
b) procedura în faţa instanţei de contencios administrativ.

32
Brezoianu Dumitru, " Contenciosul administrativ" , Ed. „Universităţii Titu Maiorescu", Bucureşti 2002, pg65

28
a) Procedura prealabilă se caracterizează prin aceea că legea - art.7 din Legea nr. 554/2004 - cere
ca, înainte de a sesiza instanţa de contencios competentă, reclamantul va trebui, mai întâi, să se
adreseze în termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se
consideră vătămat, autorităţii publice emitente care este obligată să rezolve reclamaţia în termen
de 30 de zile de la aceasta.
Aceeaşi condiţie se cere şi în cazurile în care autorităţile administrative au refuzat o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în
termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt
termen.
Rezultă că reclamantul care se consideră vătămat în drepturile sale, recunoscute de lege,
printr-un act administrativ de autoritate sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de
a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, înainte de a cere instanţei anularea
actului sau obligarea la eliberarea lui, se va adresa autorităţii publice, în termen de 6 luni,
începând să curgă de la momente diferite legate de răspunsul sau lipsa de răspuns a organului
administrativ, în funcţie de situaţiile concrete care se pot ivi în practică.
Derularea termenului începe şi de la data în care se încheie procesul-verbal de finalizare a
procedurii concilierii, în cazul actelor administrative sau de la data expirării termenului legal de
soluţionare a cererii fară a se depăşi termenul de cel mult un an de la data emiterii actului. Aceste
condiţii sunt prevăzute în Legea nr. 554/2004 care prevede că cererile prin care se solicită
anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea
pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la33:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului,
considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fară a depăşi termenul prevăzut la alin.
(2) potrivit căruia în cazul actului administrativ unilateral, pentru motive temeinice, cererea poate
fi introdusă şi cu depăşirea termenului de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii
actului;
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor
administrative.

33
Valentin I. Prisacaru, „Contenciosul administrativ român". Ed. „All Beck", Bucureşti 1998, pg203

29
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa
actului nelegal, fiind aplicabile prevederile alin. (2).
Referitor la Legea nr. 554/2004, în practică s-au întâlnit unele cazuri în care reclamantul,
persoană fizică, prin acţiune formulată, a cerut instanţei de contencios administrativ anularea
unui act administrativ de autoritate emis de primărie.
Soluţionând cauza, instanţa de fond, prin sentinţa pronunţată, a admis acţiunea împotriva
acestei sentinţe, recurentul-pârât a susţinut, că soluţia este nelegală şi neîntemeiată, printre altele
şi pentru faptul că reclamantul nu a realizat procedura prealabilă, potrivit căreia, aşa cum prevede
legea, înainte de a cere tribunalului judeţean anularea actului prin care s-a considerat vătămată în
drepturile sale, acesta trebuia să se adreseze autorităţii emitente în termen de 30 de zile de la data
când i s-a comunicat actul, care era obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile şi, abia
dupa aceea, dacă nu era mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, era în drept să sesizeze
tribunalul.
Judecând recursul, Secţia de contencios administrativ a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
în legătură cu acest motiv de recurs, a reţinut că, reclamantul nu şi-a îndeplinit această obligaţie,
că, înainte de a cere tribunalului judeţean desfiinţarea actului, să se fi adresat cu reclamaţie la
autoritatea publică ce 1-a emis, şi că pentru neîndeplinirea acestei obligaţii imperative, acţiunea
nu putea fi primită.
Ţinând seama de aceste considerente, recursul a fost admis, retinându-se cauza spre
judecarea în fond, sentinţa fiind modificată în sensul respingerii acţiunii.
Procedura prealabilă are caracter obligatoriu, adică instanţa de contencios administrativ va
respinge acţiunea ca fiind prematur introdusă, dacă reclamantul nu a sesizat, mai întâi, autoritatea
emitentă sau care trebuia să emită actul, ori pe cea ierarhic superioară ei34.
Pe cale de excepţie procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor introduse
în contenciosul administrativ de către prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe
sau dispoziţii din ordonanţe, ca şi în cazul în care instanţa de contencios se pronunţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor, după procedura de urgenţă.

34
Prof. Univ.Viorel Mihai Ciobanii, "Tratat teoretic şi practice de procedură civilă",Ed. "Naţional",Bucureşti
1997,pg320

30
b) Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ începe cu introducerea acţiunii în
contencios administrativ.
Acţiunea în contencios administrativ este introdusă înainte de expirarea termenului de 6
luni, prevăzut de alin. (1) al art.ll, dar cu respectarea prevederilor alin. (2) al aceluiaşi articol
potrivit căruia „pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi
introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii
actului."
Potrivit prevederilor art.12, reclamantul va depune, odată cu acţiunea, o copie a actului
administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii prin care i se comunică refuzul
rezolvării cererii sale privind un drept recunoscut de lege.
În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea sa, va
depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică
pentru conformitate cu originalul, precum şi orice înscris ce va face dovada îndeplinirii
procedurii prealabile.
Acţiunea în contencios administrativ trebuie să cuprindă elemente de identificare a părţilor
conflictului juridic (numele şi prenumele sau denumirea reclamantului şi ale pârâtului),
domiciliul (sediul), obiectul cererii, respectiv anularea unui act, obligarea la rezolvarea unei
cereri şi plata la despăgubiri. La acţiune se vor anexa:
- actul administrativ a cărei anulare se cere;
- dovada refuzului autorităţii administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept;
- în cazul în care nu a primit nici un răspuns se va anexa o copie a cererii, pe care a adresat-o
autorităţii publice;
- dovada daunelor materiale cauzate prin actul emis, ori prin refuzul rezolvării cererii.
Acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată şi împotriva funcţionarului
autorităţii pârâte, care a elaborat actul cu care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, atunci
când se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere, persoana
respectivă putând fi obligată la plată solidar cu autoritatea publică35.

35
Corbeanu Ion, "Drept administrativ", Ed."Univers", Bucureşti 1998, pg 98

31
Acest lucru rezultă din faptul că, pentru sesizarea instanţelor de contencios administrativ legea
prevede obligativitatea „procedurii prealabile" neîndeplinirea acesteia constituind un fapt de
neprimire.
De regulă, introducerea acţiunii nu suspendă executarea actului administrativ contestat.
Totuşi, instanţa de judecată sesizând, în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea
unor pagube iminente, la cererea reclamantului, poate dispune suspendarea executării actului
administrativ, până la soluţionarea acţiunii.
Cererea de suspendare se soluţionează36 de urgenţă, iar hotărârea pronunţată este executorie de
drept.
După primirea acţiunii, instanţa va dispune, potrivit prevederilor art. 13 alin.(l) din lege,
citarea părţilor şi va putea cere autorităţii pârâte al cărei act este atacat să-i comunice de urgenţă
acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte
lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.
Potrivit alin.(2) al aceluiaşi articol, în acelaşi mod se va proceda şi în cazul în care
reclamantul este un tert sau atunci când acţiunea este introdusă de Avocatul
Poporului sau de Ministerul Public. În acest caz, instanţa de judecată va cere autorităţii publice
emitente să îi comunice, de urgenţă, actul atacat împreună cu documentaţia ce a stat la baza
emiterii actului respectiv, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.
Prin alin.(4) al art. 13 se prevede o sancţiune pentru conducătorul autorităţii pârâte
constând dintr-o amendă pentru fiecare zi de întârziere nejustificată a trimiterii lucrărilor cerute,
în termenul stabilit de instanţă, care se va face venit la bugetul de stat. Această amendă constă în
valoarea de 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
Această plată se va face cu titlu de amendă judiciară.
La termenul fixat şi comunicat părţilor prin citaţiile trimise, instanţa judecă, de urgenţă
acţiunea în şedinţă publică.
Când se cere anularea în tot sau în parte a actului administrativ, instanţa analizează
acţiunea sub aspectul vătămării reclamantului în drepturile sale prin actul administrativ pe care îl
consideră ilegal.

32
Atunci când se cere obligarea pârâtului să emită un act administrativ ori să elibereze un
certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, instanţa pronunţă prin hotărârea sa, obligaţia de a se
satisface cererea reclamantului, fară să poată emite ea însăşi actele solicitate de acesta.
În cazul admiterii cererii, instanţa este în drept să se pronunţe şi asupra despăgubirilor
materiale şi morale cerute. Aceasta constituie o cale accesorie pentru reclamantul ce a obţinut
anularea actului administrativ ilegal, care i-a produs şi o pagubă materială sau morală, să poată
obţine cât mai repede reparaţia completă a vătămării sale.
Contenciosul administrativ este un contencios de plină jurisdicţie, aşa că în cazul în care
reclamantul a cerut numai anularea actului administrativ, fară a cere - prin aceeaşi acţiune - şi
despăgubiri, întrucât întinderea pagubei nu-i era cunoscută la data judecării acţiunii în anulare, el
are dreptul la o acţiune separată. În aceasta situaţie, reclamantul se poate adresa fie aceleiaşi
instanţe de contencios administrativ, care a soluţionat acţiunea în anulare, fie instanţei de drept
comun, aceasta din urmă neputându-şi declina competenţa în favoarea primei instanţe37.
Termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care reclamantul
cunoştea sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.
Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii;
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în
cazul contractelor administrative.
Pentru motive întemeiate în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă
şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului
nelegal38.

37
Negoiţă Alexandru, "Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ", Ed."Lumina Lex",Bucureşti
2002, pg. 78

38
Corbeanu Ion, "Drept administrativ", Ed."Univers", Bucureşti 1998, pg 112

33
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,
precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate
oricând.

2.2.6. Căi de atac


Procedura contenciosului administrativ cunoaşte căi ordinare şi căi extraordinare de atac
împotriva sentinţelor pronunţate, în prima instanţă, de tribunalele judeţene, de Tribunalul
Bucureşti şi de Curţile de Apel.
Calea ordinară de atac, împotriva sentinţelor pronunţate, în primă instanţă, de instanţele
de contencios administrativ, este recursul. în acest sens, art. 20 alin. (1) din Legea nr.554/2004,
prevede că, sentinţele instanţei prin care s-a soluţionat acţiunea pot fi atacate cu recurs în termen
de 15 zile de la comunicare.
Cererea de recurs, cum prevede art. 302 din Codul de procedură civilă, se depune, de
către partea interesată, la instanţa a cărei hotărâre se atacă sub sancţiunea nulităţii, care o
înaintează, împreună cu dosarul cauzei, instanţei de recurs competente - Curţii de Apel sau
înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, după caz.
Potrivit art. 303 din acelaşi Cod, recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs sau
înăuntrul termenului de recurs, iar dacă nu este motivat în termenul legal, după cum prevede
art.306, recursul este nul cu excepţia cazurilor prevăzute în alin. (2) al aceluiaşi articol.
Dispoziţiile care reglementează recursul, cu excepţia prevederii din art. 303 alin. (3),
potrivit căreia cererea de recurs va cuprinde arătarea motivelor de casare şi dezvoltarea lor, nu
conţin reguli speciale cu privire la cuprinsul cererii39.
Urmează să se aplice art, 82, 83, 287 Cod proc. civilă , cererea de recurs va cuprinde
următoarele menţiuni:
a) numele şi domiciliul părţilor. Dacă recurentul sau intimatul nu stau personal în proces se va
indica şi numele reprezentantului şi domiciliul acestuia, alăturându-se dovada corespunzătoare;
b) hotărârea care se atacă, individualizată prin instanţa care a pronunţat-o, numărul ei şi data
pronunţării, eventual numărul dosarului;

39
Corbeanu Ion, "Drept administrativ", Ed."Univers", Bucureşti 1998, pg 262

34
c) motivele de casare, când motivarea se face prin însăşi cererea de recurs sau arătarea că
motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat;
d) indicarea probelor noi admisibile în recurs (înscrisuri noi);
e) semnătura.
Cererea de recurs trebuie, sub sancţiunea nulităţii, să fie timbrată.
Potrivit art. 20 alin. (2) al Legii nr. 554/2004 recursul suspendă executarea şi se judecă de
urgenţă.
Potrivit alin. (3) al articolului sus menţionat, instanţa de recurs, va judeca litigiul în fond, dacă nu
sunt motive de casare cu trimitere, iar atunci când prima instanţă a dat hotărârea prin încălcarea
dispoziţiilor referitoare la competenţa materială din legea în vigoare, cauza se va trimite la
instanţa competentă.
Atunci când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fară a se judeca fondul, cauza se
ve trimite, o singură dată, la această instanţă.
Într-un recurs introdus în termen, motivele de recurs au fost depuse cu depăşirea
termenului, deci cu încălcarea termenului de 15 zile prevăzut de art. 301 din Codul de procedură
civilă şi Legea nr. 554/2004.
Procedând la verificarea din oficiu a hotărârii potrivit art.306 alin. 1 din Codul de
procedură civilă şi constatând legalitatea şi temeinicia acesteia, Secţia de contencios
administrativ a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a respins recursul declarat.
În art. 312 alin. (1) se prevede că efectele recursului judecat la Curţile de Apel, în caz de
casare, se vor judeca în fond. Iar în alin. (2) al aceluiaşi articol se precizează că, în cazul în care
instanţa, a cărei hotărâre este recurată, a soluţionat procesul fară a intra în cercetarea fondului ori
judecata s-a făcut în lipsa părţii, care nu a fost regulat citată la administrarea probelor şi la
dezbaterea fondului, precum şi în situaţiile când este necesară administrarea de probe noi, altele
decât cele prevăzute în art. 30.5. Instanţa de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare
instanţei care a pronunţat hotărârea casată sau altei instanţe de acelaşi grad. În cazul casării
pentru lipsa de competenţă, cauza se trimite spre rejudecare instanţei competente sau organului
cu activitate jurisdicţională competent, potrivit legii40.

40
Negoiţă Alexandru, "Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ", Ed."Lumina Lex",Bucureşti
2002, pg. 216

35
După folosirea recursului administrativ, dacă cel vătămat nu este mulţumit de răspunsul
primit sau dacă organul sesizat cu acel recurs nu rezolvă reclamaţia în termenul stabilit de lege,
petiţionarul se poate adresa instanţei judecătoreşti în termen de 6 luni de la dala primirii
răspunsului la contestaţie ori de la împlinirea termenului în cadrul căruia organul sesizat cu
reclamaţia avea obligaţia legală să o rezolve.
Dacă persoana nemulţumită de răspunsul primit sau de faptul că nu a primit nici un
răspuns la petiţia sa, poate să se adreseze şi organului ierarhic superior celui sesizat anterior.
Termenul pentru ca reclamantul să introducă acţiune injustiţie începe să curgă de la data când
petiţionarul a primit răspuns la recursul său ierarhic sau ar fi trebuit să-1 primească, potrivit legii.
Dacă reclamaţia adresată organului administraţiei de stat emitent al actului atacat trebuie
înregistrată în termen de 6 luni de la comunicarea acelui act, în ceea ce priveşte recursul ierarhic
împotriva soluţiei date de către organul emitent nu se prevede nici un termen.
În materie de procedură, principiul este că termenele trebuie să fie stabilite prin dispoziţii
exprese ale legii.
Totuşi, recursul ierarhic la organul superior celui emitent al actului atacat nu poate fi
introdus oricând, deoarece acţiunea în justiţie trebuie intentată nu mai târziu de 6 luni de la data
comunicării actului administrativ în cauză.
Termenul de 6 luni fiind şi el un termen de decădere, depăşirea lui duce în mod automat
la respingerea acţiunii de către instanţa judecătorească.
Există şi unele situaţii deosebite în care se poate judeca recursul şi anume, potrivit art. 21 alin.
(1), atunci când recurentul solicită preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi să
stabilească termenul de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului.
O altă situaţie ar fi aceea de fixare a unui termen de urgenţă, ce se va soluţiona în termen de 24
de ore de la prezentarea cererii preşedintelui instanţei de recurs.
Procedura de citare a părţilor şi de comunicare a motivelor de recurs se face cu
prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de
comunicare a informaţiilor scrise.

36
Dispoziţiile Legii nr. 544/2004 se completează cu prevederile Codului de procedură
civilă, împotriva hotărârilor de contencios administrativ rămase definitive şi irevocabile se pot
folosi, în condiţiile legii, următoarele căi extraordinare de atac41.
a) contestaţia în anulare, reglementată de art. 317-321 din Codul de procedură
civilă;
b) revizuirea hotărârii, prevăzută în art. 322-328 din acelaşi cod;
c) recursul în interesul legii - art. 329.
De principiu, acţiunea în contencios administrativ are caracter personal, presupunând o
vătămare a dreptului reclamantului (recunoscut de lege), printr-un act administrativ ori prin
refuzul unei autorităţi publice de a rezolva cererea referitoarea la un drept recunoscut de lege.
Potrivit art.317, hotărârile irevocabile pot fi atacate cu contestaţie în anulare, pentru motivele
arătate mai jos, numai dacă aceste motive nu au putut fi invocate pe căile ordinare de atac:
1. Când procedura de chemare a părţii, pentru ziua când s-a judecat pricina, nu a fost îndeplinită
potrivit cu cerinţele legii;
2. Când hotărârea a fost dată de judecători cu încălcarea dispoziţiilor de ordine publică privitoare
la competenţă.
Contestaţia în anulare se poate formula, după cum prevede art. 318 din Codul de
procedură civilă, şi împotriva hotărârilor instanţei de recurs când dezlegarea dată este rezultatul
unei greşeli materiale, sau când instanţa, respingând recursul sau admiţându-1 numai în parte, a
omis, din greşeală, să cerceteze vreunul din motivele de casare.
Împotriva hotărârilor irevocabile care nu se aduc la îndeplinire pe calea executării silite,
contestaţia poate fi introdusă în termen de 15 zile de la data la care contestatorul a luat cunoştinţă
de hotărâre, dar nu mai târziu de un an de la data când hotărârea a rămas irevocabilă. Hotărârea
dată în contestaţie, prevăzută în art. 320 alin. (3), este supusă aceloraşi căi de atac ca şi hotărârea
atacată.
Revizuirea unei hotărâri rămase definitivă în instanţa de apel sau prin neapelare, precum
şi a unei hotărâri dată de o instanţă de recurs atunci când evocă fondul, se poate cere în
următoarele cazuri:
1. dacă dispozitivul hotărârii cuprinde dispoziţii potrivnice ce nu pot fi duse la îndeplinire;

41
Negoiţă Alexandru, "Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ", Ed."Lumina Lex",Bucureşti
2002, pg. 254

37
2. dacă s-a pronunţat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-a pronunţat asupra unui
lucru cerut, ori s-a dat mai mult decât s-a cerut;
3. dacă obiectul pricinii nu se află în fiinţă;
4. dacă un judecător, martor sau expert, care a luat parte la judecată, a fost condamnat irevocabil
pentru o infracţiune privitoare la pricină sau dacă hotărârea s-a dat în temeiul unui înscris
declarat fals în cursul sau în urma judecăţii, sau dacă partea care ajurat a fost condamnată
irevocabil pentru fals;
5. dacă, după darea hotărârii, s-au descoperit înscrisuri doveditoare, reţinute de partea potrivnică
sau care nu au putut fi înfăţişate dintr-o împrejurare mai presus de voinţa părţilor, ori dacă s-a
revizuit hotărârea unei instanţe penale sau administrative pe care ea s-a întemeiat;
6. dacă statul ori alte persoane juridice de drept public sau de utilitate publică, dispăruţii,
incapabilii sau cei puşi sub curatelă, sau consiliu judiciar nu au fost apăraţi deloc sau au fost
apăraţi cu viclenie de cei însărcinaţi să-i apere;
7. dacă există hotărâri definitive potrivnice date de instanţe de acelaşi grad sau de grade
deosebite, în una şi aceeaşi pricină, între aceleaşi persoane, având aceeaşi calitate.
8. dacă partea a fost împiedicată să se înfăţişeze la judecată şi să înştiinţeze instanţa despre
aceasta, dintr-o împrejurare mai presus de voinţa sa.
Autoritatea administraţiei publice care a primit o cerere este obligată să o rezolve în cel mult 30
de zile. Tot în cadrul acestui termen trebuie să trimită un răspuns petiţionarului, conţinând soluţia
pe care a adoptat-o cu privire la cererea pe care acesta i-a adresat-o.

2.2.7. Executarea hotărârilor pronunţate de instanţele de contencios administrativ


Hotărârile pronunţate de instanţele judecătoreşti, rămase definitive şi irevocabile,
urmează să producă efectele juridice, autoritatea pârâtă având obligaţia de a lua măsurile ce se
impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului.
Hotărârile judecătoreşti prin care se anulează acte administrative cu caracter normativ,
rămase definitive şi irevocabile, potrivit art. 23, din Legea nr. 554/2004 sunt obligatorii1 şi au
putere numai pentru viitor. Acestea trebuie publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I,
sau în monitoarele oficiale ale judeţelor sau al Municipiului Bucureşti, la cererea instanţei de
executare ori a reclamantului.

38
În cazul în care hotărârea cuprinde obligaţia pentru autoritatea pârâtă de a înlocui sau de a
modifica actul, de a elibera o adeverinţă, un certificat sau orice alt înscris, executarea hotărârii
definitive se face în termenul prevăzut în hotărâre.
Dacă hotărârea nu cuprinde un asemenea termen, atunci executarea se face în cel mult 30
de zile de la rămânerea definitivă a acesteia.
Pentru a asigura respectarea acestei obligaţii de către pârât, legea instituie sancţiunea
amenzii pentru fiecare zi de întârzieri, aceasta fiind pusă în sarcina conducătorului acestei
autorităţi.
În plus, reclamantului i se creează dreptul de a solicita tribunalului daune pentru
întârzierea executării, de la autoritatea pârâtă sau de la funcţionarii salariaţi ai acestei autorităţi
care se fac vinovaţi de neexecutarea hotărârii judecătoreşti.
La cererea reclamantului privind aplicarea amenzii şi acordarea de daune, instanţa
hotărăşte în camera de consiliu, de urgenţă, cu citarea părţilor, fară plata vreunei taxe de timbru.
Hotărârile pronunţate în aceste cazuri sunt definitive şi executorii.
Daunele de întârziere având caracter de sancţiune, se stabilesc de instanţă pe baza cererii
reclamantului, iar în caz de întârziere a executării hotărârii, instanţa este în drept să modifice
daunele după împrejurări.
Acţiunea în contencios administrativ se formulează împotriva autorităţii publice care a
emis actul administrativ şi care are calitatea de subiect al raportului juridic administrativ.
Potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, o atare acţiune poate fi intentată şi
personal împotriva funcţionarului autorităţii care a elaborat actul sau care se face vinovat de
refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau
pentru întârziere.

2.2.8.Răspunderea în contenciosul administrativ


Formele răspunderii în contenciosul administrativ
Răspunderea în contenciosul administrativ trebuie analizată sub două aspecte şi anume:
a) răspunderea autorităţii publice;
b) răspunderea funcţionarilor.

39
2.2.9.Răspunderea autorităţii publice
Răspunderea autorităţii emitentă a actului administrativ ori care refuză să emită un act
administrativ se va angaja, în principal, prin plata despăgubirilor stabilite de instanţa de
contencios administrativ, fie cu prilejul soluţionării acţiunii în care cel vătămat a cerut anularea
actului administrativ sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ ori la
eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau orice alt înscris, fie cu prilejul soluţionării unei
acţiuni separate, care are ca obiect numai plata de despăgubiri42.
Această acţiune a fost introdusă ulterior pentru că, la data introducerii acţiunii în anulare
a actului sau la obligarea emiterii unui act, întinderea pagubei nu-i era cunoscută. Şi într-un caz
şi în celălalt, autoritatea publică va fi obligată la plata de despăgubiri pentru repararea pagubelor
materiale şi morale cauzate celor vătămaţi în drepturile lor, recunoscute de lege printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al acesteia de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege.
În ceea ce priveşte răspunderea patrimonială a autorităţii publice pentru pagubele cauzate
prin emiterea de acte administrative, simpla constatare a ilegalităţii actului este suficientă pentru
a se angaja răspunderea patrimonială a organului emitent al acelui act, dacă prin acesta s-a
produs vătămarea unui drept, fară să mai fie nevoie ca reclamantul să facă dovada culpei
organului părăt.
În raport cu cauza care se află la baza răspunderii patrimoniale a organelor autorităţii
publice, aceasta poate fi de mai multe feluri.
Astfel, există o răspundere subiectivă, în situaţia în care prejudiciul a fost produs datorită
culpei individuale, imputabile unei persoane fizice care, exercitând atribuţiile de serviciu în
cadrul unei autorităţi publice de stat, a acţionat în mod greşit, producând prejudiciu unui terţ.
Există şi o răspundere obiectivă, care apare în situaţia în care răspunderea este anonimă,
adică atunci când culpa nu poate fi imputată unei persoane fizice determinate din cadrul
autorităţii publice, dar acţiunea sau inacţiunea acelui organ a produs un prejudiciu unui terţ.
În afară de aceasta, există şi o răspundere pentru risc, care este angajată şi fară să existe o
culpă anonimă, suficient fiind să se dovedească existenţa unui raport de cauzalitate între acţiunea

42
Ion Corbeanu, "Drept administrativ", Ed. „Lumina Lex", pg 236

40
autorităţii publice şi prejudiciu, precum şi faptul că prezintă anumite caractere, ca, de exemplu,
un caracter anormal.

2.2.10.Răspunderea funcţionarilor
Funcţionarii din autorităţile publice acţionate, răspund, potrivit legii, în faţa instanţelor de
contencios administrativ. Această răspundere trebuie analizată sub trei aspecte şi anume:
a) primul aspect, îl constituie răspunderea funcţionarilor pentru pagubele cauzate celor
vătămaţi în drepturile lor, recunoscute de lege, prin emiterea unui act administrativ ilegal
ori prin refuzul nejustificat de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege;
b) al doilea aspect îl constituie răspunderea funcţionarilor pentru nerespectarea dispoziţiilor
cuprinse în hotărârile instanţelor de contencios administrativ.
c) al treilea aspect îl reprezintă răspunderea funcţionarilor pentru nerespectarea măsurilor
dispuse de instanţă, în timpul soluţionării cauzelor.
În afară de aceste trei aspecte, sub care se analizează răspunderea funcţionarilor, se ţine
seama şi de faptul că, atunci când este vorba de răspunderea funcţionarului trebuie să avem în
vedere că răspunderea priveşte:
a) funcţionarul care a elaborat actul administrativ ori care se face vinovat de refuzul
rezolvării cererii;
b) funcţionarul ierarhic superior celui prevăzut la lit. a)
c) conducătorul autorităţii administrative care a emis actul ori a refuzat rezolvarea cererii.
Răspunderea funcţionarilor, izvorâtă din emiterea unui act administrativ ilegal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege priveşte, atât
pe funcţionarul care a emis actul sau care a refuzat rezolvarea cererii referitoare la un drept
recunoscut de lege, cât şi pe funcţionarul43 ierarhic superior al primului.
Răspunderea funcţionarilor mai poate fi angajată şi pentru nerespectarea dispoziţiilor
cuprinse în hotărârea instanţei de contencios administrativ prin care autoritatea publică este
obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să emită un act administrativ ori să
elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris în termenul prevăzut în hotărâre sau în
cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

43
Brezoianu Dumitru, " Contenciosul administrativ" , Ed. „Universităţii Titu Maiorescu", Bucureşti 2002, pg81

41
În cazul în care termenul prevăzut în hotărâre sau cel de 30 de zile, nu sunt respectate,
potrivit prevederilor alin. (2) al art. 24, instanţa, la cererea reclamantului, va aplica
conducătorului autorităţii administrative o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie
pe fiecare zi de întârziere, iar dacă reclamantul solicită, instanţa îi va putea acorda daune pentru
întârziere.
Textul citat reglementează două sancţiuni ce se pot aplica conducătorului autorităţii
publice, în cazul în care nu a executat hotărârea instanţei de contencios administrativ, în termenul
prevăzut în hotărâre sau de lege - 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. Aceste
două sancţiuni sunt : amenda şi daunele pentru întârziere.
Spre deosebire de amenda care se cuvine statului, daunele pentru întârziere se datorează
reclamantului.

42
Unitatea de învăţare III.

TITULARII ACŢIUNILOR ÎN CONTENCIOSUL OBIECTIV


Penultimul alineat al art 1 din Legea nr. 554/2004, reprezintă un
text de trimitere prin intermediul căruia se face legătură între «dreptul comun» în materia
contenciosului administrativ cu reglementările speciale în această materie, respectiv textul
care clarifică statutul „persoanelor de drept public".
Astfel, prima parte a textului reconfirmă calitatea de reclamant a prefectului, care este
prevăzută de Constituţie [art. 123 alin. (3)], respectiv instituie această calitate pentru Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, iar partea a două reprezintă o dezvoltare a alin. (1) al art. 1
arătând că pot avea calitatea de reclamant şi persoanele de drept public.
Persoanele de drept public, altele decât prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, introduc acţiuni exclusiv în condiţiile prezentei legi, pe când prefectul şi Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici şi în condiţiile legilor speciale.
Se ştie că normele din Constituţie sau din lege, care reglementează organizarea şi
funcţionarea persoanelor de drept public, stabilindu-ie atribuţiile, adică drepturile şi obligaţiile
în regim de putere publică, fundamentează şi capacitatea acestor persoane de a intra în
raporturile juridice, proprio nom ine, cerute de necesitatea realizării competenţei. Ca atare
drepturile subiective sunt drepturile care formează conţinutul competenţei, a cărei exercitare
este de ordine publică44.

44 Este motivul pentru care în sfera noţiunii de «interes public», potrivit art. 2 alin. (1) lit. 1) din Legea nr.
554/2004, este inclusă şi nota care vizează „realizarea competenţei autorităţilor publice". De aici şi idcea excesului
de putere care, prin ipoteză, presupune exercitarea abuzivă a competenţei.
In doctrina franceză, de unde provine ideea de «exces de putere», se face, de regulă, o delimitare între
«recursul pentru exces de putere» şi «recursul de plină jurisdicţie», mergându-se până acolo încât se susţine că
recursul pentru exces de putere „este deschis tuturor, chiar fară texte legale, contra tuturor actelor administrative
care, prin efectele lor, trebuie să fie în consonanţă cu principiile generale ale dreptului, în respectul legalităţii" (R.
Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, 1997, p. 175 şi practica Consiliului de Stat acolo citată). Cât
priveşte acţiunile fundamentate pe interesul public, reţinem că originea se află tot în dreptul francez, în «recursul de
utilitate publică sau de ordine publică», adică în acţiunile ce au ca obiect salvgardarea legalităţii, ce pot fi introduce
şi iară existenţa unui text legal, doar în baza principiilor generale ale dreptului, înţelese dejurisprudenţa Consiliului
de Stat ca fiind „principiile generale ce rezultă din preambulul Constituţiei, impunându-se tuturor activităţilor
reglementate, în lipsa dispoziţiilor legislative" (Vezi deciziile Consiliului de Stat din Franţa din 26 iunie 1959 şi nr.
8/1988 în Grands arrest de la jurisprudence administrative, aparţinând lui M. Lang şi colectiv, p. 560 şi 727, lucrare
citată şi de /. Avram, op.cit., p. 105, nota nr. 5).
Literatura şi practica, mai ales în Franţa şi în celelalte ţări occidentale, unde funcţionează, într-o formă sau
alta, sistemul Consiliului de Stat, sunt foarte nuanţate, acolo este o altă mentalitate, o altă cultură juridică, o altă
percepţie cu privire la Constituţie, contencios constituţional şi, legat de acesta, contencios administrative. La noi se
contestă cu vehemenţă decizii ale Curţii Constituţionale şi încă de membri ai Guvernului, unde să putem vorbi de

43
Obiectul acţiunii judiciare
Potrivit art. 8 al Legii nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de
lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul
primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit nici un
răspuns in termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrative
competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau in parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi,
eventual, reparaţii pentru daune morale.
De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se
consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin
refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

3.1. Subiecte care au calitate procesuala pasiva


Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze şi litigiile care apar în
fazele premergătoare incheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de
aplicarea şi executarea contractului administrativ, iar în acest caz instanţa va avea in vedere
regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii
interesului public.
Totodată, potrivit art. 16 din lege, acţiunea se poate introduce nu numai împotriva unei
unităţi, unui organ de stat sau unei alte autorităţi publice, în sens de structură organizaţională, ci
şi împotriva funcţionarului „autorităţii" pârâte, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.
Astfel, textul legii permite formularea unei cereri în justiţie şi personal împotriva
persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul, sau care se face vinovată de refuzul
de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim.
Funcţionarul pârât are, la rândul său, posibilitatea de a chema în garanţie pe superiorul
sau ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze un anumit act, a cărui
legalitate - totală sau parţială - este supusă judecăţii, sau a cărui emitere se solicită [art. 16 alin.

forţa juridică a unor principii desprinse din preambulul Constituţiei, pe cale pretoriană. Oricum, Constituţia
României nu are preambul, dar am putea vorbi de principii desprinse din spiritual Constituţiei. Pentru a evita
controverse interminabile, Legea nr. 554/004 a înţeles să vină cu definiţii cât mai exacte, atât pentru noţiunea de
«exces de putere», cât şi pentru cea de «interes public».

44
(1) din Legea nr. 554/2004]. în cazul în care acţiunea se admite, funcţionarul pârât „va putea fi
obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea publică".45

3.2. Subiecte care au calitate procesuala activa


Din economia legii contenciosului administrativ reiese că reclamantul are trei posibilităţi
de formulare a obiectului acţiunii:
a) de anulare a actului;
b) de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri şi
c) de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru daunele morale
(art. 11 alin. final), iar acţiunea împotriva funcţionarului se poate face numai în ipotezele în care
se solicita (şi) plata unor despăgubiri pentru un prejudiciu efectiv produs ca urmare a întârzierii,
întârziere de care se face vinovat funcţionarul pârât.
Dacă reclamantul, la „dată judecării acţiunii de anulare", nu cunoştea întinderea pagubei,
„termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la dată la care a cunoscut sau ar
fi trebuit sa cunoască întinderea pagubei" (art. 12), fiind vorba tot de termenul special de un an
de zile, prevăzut de art. 5 alin. final din Legea nr. 29/1990, cum vom mai arata în cele ce
urmează.

Trebuie să precizăm că cele trei situaţii vizează numai actul administrativ expres (tipic) nu şi
refuzul, act administrativ implicit (atipic). în cazul acţiunilor de acest gen se cere, pur şi simplu,
obligarea autorităţii să emită un act sau să facă o operaţiune administrativă. Evident, în subsidiar,
se pot cere şi despăgubiri.

45
Ca şi în formularea art. 13 din fosta Lege nr. 29/1990, indiferent dacă autoritatea publică, în sensul de organ
(de structură organizaţională, inclusiv, cum s-a văzut, de persoană juridică civilă «autorizată» să presteze un serviciu
public), figurează ca pârâtă în proces, fiind vorba de obligarea la despăgubiri, ea va fi obligată în solidar cu
funcţionarul sau funcţionarii pârâţi. Legea prezumă şi culpa autorităţii, fiind vorba de o culpa pentru lipsa de
vigilenţă (in vigilendo).

45
Unitatea de învăţare IV.
TITULARII IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV SUBIECTIV

1. Probleme privind dreptul încălcat


Pentru a putea ataca în faţa instanţelor judecătoreşti un act administrativ, socotit ilegal,
reclamantul trebuie să facă dovada că, prin actul atacat în justiţie, i s-a vătămat un drept
subiectiv, adică un drept pe care i l-au acordat normele juridice. Fiind un drept legal, organul
administraţiei publice, pârât în proces, avea obligaţia de a respecta acel drept.
Dacă, însă, în cauză este un simplu interes al reclamantului, în legătură cu care organul
administraţiei de stat are drept de apreciere în ceea ce priveşte satisfacerea acestuia, în situaţia în
care organul sesizat respinge cererea ce i-a fost adresată de acea persoană, cel nemulţumit nu se
va putea adresa justiţiei împotriva organului căruia i-a adresat cererea pe motivul că acesta a
respins-o.
Astfel, cererea adresată de o persoană organului administrativ competent, prin care
solicită eliberarea unei autorizaţii pentru construirea unui imobil, va fi aprobată de către organul
căruia i-a fost adresată acea cerere, în măsura în care acel organ va aprecia că acea construcţie se
încadrează într-un anumit ansamblu arhitectonic, că nu afectează anumite coordonate urbanistice.
Respingerea unei asemenea cereri nu poate fi socotită, în acest caz, ca o încălcare a unui
drept subiectiv, pe care legea îl recunoaşte solicitantului, ci ca o nesatisfacere a unui simplu
interes al acestuia, anume de a construi imobilul respectiv. în consecinţă, persoana în cauză nu se
va putea adresa instanţei judecătoreşti în legătură cu refuzul de a i se aproba cererea adresată
autorităţii administrative.
Deci, dreptul subiectiv poate fi definit ca fiind posibilitatea acordată de lege subiectului
unui raport juridic ca, pe baza voinţei sale şi în vederea valorificării unui interes personal, să aibă
o anumită comportare, asigurată la nevoie prin forţa de constrângere a statului.
O persoană nu poate pretinde să i se recunoască o anumită conduită socială decât în
măsura în care aceasta i-a fost acordată şi apărată, totodată, de normele juridice. Un simplu
interes, fără o recunoaştere legală, nu poate fi socotit un drept subiectiv.

46
Dacă, însă, legea stabileşte o ordine de preferinţă obligatorie, organul respectiv trebuie să
o respecte, ceea ce creează un adevărat drept subiectiv pentru candidaţi. în cazul nerespectării
dispoziţiilor legale privind ocuparea postului în discuţie, actul de numire poate fi atacat injustiţie.
Totodată, pentru admisibilitatea acţiunii în justiţie, reclamantul trebuie să dovedească
faptul că dreptul său subiectiv a fost vătămat în mod direct prin actul administrativ atacat în
justiţie.
Pe de altă parte, vătămarea dreptului subiectiv nu trebuie confundată cu cauzarea de
prejudicii, deoarece, un drept subiectiv poate fi încălcat fără ca, prin aceasta, să se fi produs,
totodată, şi un prejudiciu.
Aşadar, instanţa judecătorească nu trebuie să verifice existenţa unui prejudiciu, ci să
constate numai vătămarea unui drept subiectiv pentru a putea judeca litigiul în cauză. Dar,
aceasta nu o împiedică să se pronunţe şi asupra prejudiciului, în situaţia în care actul atacat în
justiţie a provocat şi prejudicii.
2. Probleme privind interesul procesual
Pentru ca acţiunea reclamantului să fie admisă în justiţie, acesta trebuie să dovedească, pe
lângă faptul că prin acţiunea autorităţii administrative i s-a vătămat un drept recunoscut şi
garantat de lege şi nu numai un simplu interes, dar că are şi un interes legitim în susţinerea
acţiunii sale, cu alte cuvinte, un interes procesual.
Făcând referire la unul dintre principiile procedurii civile, potrivit căruia, „cine nu are
interes nu are acţiune"46, este necesar ca, în orice fază a unui proces, reclamantul să justifice că,
prin acţiunea sa, urmăreşte realizarea unui interes.47
Aşadar, chiar dacă reclamantul dovedeşte că i s-a vătămat un drept subiectiv prin actul
administrativ atacat în faţa instanţei judecătoreşti, dar din elementele acţiunii rezultă că el, în
ipoteza în care chiar dacă i s-ar admite cererea, el nu va obţine nici un folos, cu alte cuvinte, nu
are interes în acea acţiune, cererea lui în justiţie nu este admisibilă.

4.1 Subiectele de drept ce pot avea calitate procesuală activă (reclamant)


Acţiunea în justiţie împotriva unui act administrativ este introdusă de către cel vătămat în
dreptul său prin acel act. Cel vătămat poate fi o persoană fizică sau o persoană juridică.

46
Codul de procedură civilă, art. 49 şi 111.
47
V. I. Stoenescu, G. Porumb, Drept procesual civil, Bucureşti, 1965, p. 131-132.

47
În cazul în care persoana vătămată în dreptul său prin actul administrativ este un
incapabil, acţiunea injustiţie este introdusă de reprezentantul legal al incapabilului, de pildă, de
părintele sau tutorele acestuia.
În art. 41 se prevede în mod expres că asociaţiile şi societăţile care nu au personalitate
juridică pot sta în justiţie numai în calitate de pârâte şi dacă au organe proprii de conducere. Aşa
încât, rezultă că dreptul la acţiune în justiţie îl au numai organizaţiile cu personalitate juridică.
Pe de altă parte, reclamant în proces poate fi numai o persoană care are capacitate de
folosinţă şi de exerciţiu.48 Or, o organizaţie fără personalitate juridică, neputând dobândi
drepturi, nu poate avea nici capacitate de folosinţă şi de exerciţiu care se referă întotdeauna la
drepturi.
Dacă acţiunea este pornită de procuror, titularul dreptului vătămat de actul administrativ
atacat va fi introdus în proces şi va dispune în apoi de acţiune, fie să o continuie, fie să renunţe la
ea.
În situaţia în care renunţă, instanţa de judecată nu este obligată să dea curs renunţării din
partea titularului dreptului vătămat, ci să continuie judecarea procesului, atunci când constată
încălcarea legii, a intereselor statului sau a drepturilor altor persoane vătămate prin actul
administrativ atacat de procuror.

4.2 Subiecte care au calitate procesuală pasivă (pârât)


Actul administrativ poate emana de la orice organ al administraţiei publice, ca subiect de
drept administrativ, având astfel capacitatea de a emite acte administrative, chiar dacă nu are
personalitate juridică. Capacitatea de drept administrativ nu implică, în mod necesar, existenţa şi
a capacităţii de drept civil.
Pentru ca acţiunea în justiţie să fie admisă, este suficient ca actul atacat să fie emis de o
autoritate administrativă, deci de un organ de stat având capacitate de drept administrativ,
indiferent că acesta are sau nu are personalitate juridică.
Din acest punct de vedere, este necesar să se facă distincţie între două situaţii.
În cazul în care se solicită instanţei judecătoreşti numai anularea actului, socotit a fi
ilegal, dar fără să se pretindă, totodată, şi despăgubiri, reclamantul trebuie să dovedească faptul
că i s-a vătămat un drept. O organizaţie fără personalitate juridică nu poate dobândi drepturi.

48
V. A. Hilsenrad, 1. Stoenescu, Procesul civil în R.P.R., Bucureşti, 1957, p. 70.

48
În situaţia în care se pretind însă şi despăgubiri, pe lângă anulare.: actului, instanţa
judecătorească nu poate obliga, la plata acestora decât i;: subiect de drept civil, care să poată
răspunde cu bunurile din patrimoniul său pentru plata despăgubirilor ce au fost stabile de către
instanţa judecătorească.
În situaţia în care prin acţiune se urmăreşte valorificarea unei răspunderi patrimoniale,
acţiunea în justiţie trebuie îndreptată numai împotriva unui organ al administraţiei publice având
personalitate juridică.49
În ceea ce priveşte capacitatea pasivă de a sta în justiţie în litigiile in legătură cu actele
administrative, a fost emisă opinia, potrivit căreia organele administraţiei de stat fără
personalitate juridică nu pot fi părţi în procesele în cadrul cărora se pretind, pe lângă anularea
actului, şi despăgubiri, în această situaţie, calitatea de pârât o va avea numai organul ierarh.,
superior al organului emitent al actului atacat, în calitatea sa atât dc autoritate administrativă, cât
şi de persoană juridică.50
Se consideră, deci, că acest organ, fiind singurul în măsură să plătească despăgubiri, va
trebui să figureze doar el, în calitate de pârât, în process.
Cu toate acestea, alături de organul său ierarhic superior, în proces trebuie să figureze şi
organul emitent al actului atacat.
Astfel, organul emitent al actului administrativ atacat trebuie si figureze în proces ca să se
poată apăra, să poată dovedi legalitatea actului, idee reţinută şi în practica judecătorească,
potrivit căreia, ca părţi pârâte în proces trebuie să figureze ambele organe, atât organul emitent al
actul cât şi organul ierarhic superior al acestuia.51
Pe de altă parte, dacă se cere numai anularea actului, dacă acest act a produs şi prejudicii,
urmează ca despăgubirile să fie cerute ulterior, printr-o altă acţiune separată.Or, dacă în litigiul
având ca obiect anularea actului administrativ organul cu personalitate juridică nu ar figura ca
parte în proces, hotărârea prin care s-a decis anularea actului cauzator de prejudicii nu îi este
opozabilă, conform principiului relativităţii efectelor hotărârilor judecătoreşti, acestea fiind
obligatorii numai pentru părţile în procesul în care s-a pronunţat hotărârea.

49 In acelaşi sens, S. Zilberstein, op. cit., p. 579.


50 T. Drâganu, I. Iovănaş, Capacitatea procesuală în cauzele privind atacai, j actelor administrative ilegale, Revista
Română de Drept nr. 8/1972, p. 52 şi urm
51 Decizia de îndrumare a Plenului Tribunalului Suprem nr. 511970, în Re Română de Drept nr. 7/1970, p. 134 şi
urm.

49
Aşa încât, în procesul care se naşte ulterior, pentru obţinerea de despăgubiri, această
hotărâre nu poate fi opusă organului care nu a figurat ca parte în procesul în care a fost
pronunţată acea hotărâre.
În această situaţie, pentru ca acţiunea în despăgubiri să fie admisă, este necesar să se
repună în discuţie, de această dată pe cale de excepţie, legalitatea actului. Datorită acestui fapt,
hotărârea în anulare, pronunţată în procesul anterior, nu mai are nici un fel de efect asupra
organului ierarhic superior cu personalitate juridică.
3. Introducerea în cauză a funcţionarului
În afară de reclamant şi de organul administrativ pârât, există posibilitatea extinderii
cercului participanţilor în litigiile privind legalitatea actelor administrative.
Astfel, la cererea organului administrativ, instanţa judecătorească poate dispune introducerea în
cauză a funcţionarului care poartă răspunderea pentru actul administrativ la care se referă
acţiunea.
Introducerea în cauză a funcţionarului are drept scop să-i poată fi opozabile probele
administrate, precum şi constatările rezultate din hotărârea ce se va pronunţa.
Cel introdus în cauză dobândeşte poziţia procesuală a unei părţi, având, în principiu, toate
drepturile şi obligaţiile procesuale ale oricărei părţi.
Funcţionarul introdus în cauză are interese comune cu pârâtul, colaborând cu acesta la
administrarea probelor, în scopul respingerii acţiunii reclamantului ca neîntemeiată.
Interesat în realizarea acestui scop, funcţionarul introdus în proces va putea utiliza orice mijloc
de probă, orice mijloc de apărare admis de lege, dacă acesta poate avea ca efect respingerea
acţiunii reclamantului.
Aşa, de exemplu, va putea să susţină lipsa de calitate a reclamantului, excepţia de
prescripţie a acţiunii etc.Pe de altă parte, funcţionarul introdus în cauză va putea să invoce şi
excepţii cu caracter personal, privind raporturile sale cu organul administrativ care 1-a introdus
în cauză. Astfel, funcţionarul va putea susţine, de exemplu, lipsa calităţii sale procesuale pasive,
pe considerentul că nu poartă răspunderea pentru emiterea actului atacat.
În acest caz, funcţionarul introdus în cauză are interese diferite de cele ale organului
administrativ.

50
În timp ce organul administraţiei de stat este interesat să se constate răspundrea
funcţionarului introdus în cauză, funcţionarul, dimpotrivă, are interesul să se stabilească lipsa sa
de răspundere.
Soluţionarea problemei răspunderii funcţionarului nu trebuie să se facă în cadrul
dezbaterilor de fond, prin unirea incidentului cu fondul, ci în prealabil, deoarece stabilirea exactă
a celui ce poartă răspunderea actului administrativ atacat în justiţie interesează atât apărarea
organului administraţiei publice pârât în proces, cât şi asigurarea posibilităţii acestuia de a
susţine ulterior acţiunea în regres.52
Totodată, tot ce se va stabili de către instanţa judecătorească în ceea ce priveşte existenţa
răspunderii funcţionarului nu va mai putea forma obiect de discuţie în cadrul acţiunii în regres.
Pe de altă parte, funcţionarul care a emis actul atacat, având interes să dovedească
legalitatea acestuia, poate formula o cerere de intervenţie în procesul dintre organul administrativ
şi cel vătămat prin actul respectiv. Deci, funcţionarul poate intra în proces din propria sa
iniţiativă, chiar dacă nu a fost introdus în cauză de organul administraţiei de stat pârât în proces,
spre a dovedi fie legalitatea actului atacat, fie lipsa sa de vinovăţie, în situaţia în care actul
respectiv se constată că este ilegal.53
Funcţionarul introdus în cauză trebuie să beneficieze de independenţă procesuală, putând
ataca hotărârea judecătorească, în cazul în care îl nemulţumeşte, indiferent de faptul că organul
administraţiei publice pârât a atacat sau nu hotărârea respectivă.54
Întrucât, din moment ce constatările din hotărârea judecătorească vor putea servi ca temei
pentru obligarea sa la plata despăgubirilor în cadrul acţiunii în regres, este firesc să se recunoască
funcţionarului dreptul de a ataca hotărârea, fără a fi legat în vreun fel de modul cum va acţiona
organul administrativ pârât.
Recursul funcţionarului introdus în cauză va repune în discuţie întregul fond, adică
raporturile dintre reclamant şi organul administraţiei publice pârât, deşi acesta nu a atacat
hotărârea.
Dacă, însă, recursul funcţionarului se referă numai la raporturile sale cu organul
administrativ, în sensul că actul atacat nu îi este imputabil, în acest caz citarea reclamantului ca

52
Cf. S. Zilberstein, op. cit., p. 580-581.
53
A. Balogh, op. cit., p. 86.
54
S. Zilberstein, op. cit., p. 582.

51
intimat este lipsită de interes, deoarece recursul funcţionarului nu se referă la raporturile sale cu
reclamantul, ci doar la raporturile funcţionarului cu organul administrativ.
Dacă hotărârea judecătorească este atacată de către reclamant, instanţa de judecată va
trebui să citeze, în calitate de intimat, şi pe funcţionarul introdus în cauză.În situaţia în care
prima hotărâre este casată, indiferent cine a atacat-o, funcţionarul va fi din nou citat cu prilejul
rejudecării fondului, după casare, deoarece numai dacă i-au fost create, prin citare, toate
condiţiile de participare a sa la proces şi, în primul rând, posibilitatea de a se apăra, numai în
acest caz i se vor putea opune noile probe şi constatări din hotărârea judecătorească pronunţată
cu ocazia rejudecării fondului.
Funcţionarul acţionat astfel în justiţie poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic,
de la care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate totală sau parţială este supusă
judecăţii.
4. Natura juridică a răspunderii patrimoniale a organului administraţiei publice
În ceea ce priveşte răspunderea patrimonială a organelor administraţiei publice pentru
pagubele cauzate prin emiterea de acte administrative, simpla constatare a ilegalităţii actului este
suficientă pentru a se angaja răspunderea patrimonială a organului emitent al acelui act, dacă prin
acesta s-a produs vătămarea unui drept, fără să mai fie nevoie ca reclamantul să facă şi dovada
culpei organului pârât.
În raport de cauza care se afla la baza răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei
publice, aceasta poate fi de mai multe feluri.
Astfel, există o răspundere subiectivă, în situaţia în care prejudiciul a fost produs
datorită culpei individuale, imputabile unei persoane fizice care, exercitând atribuţiile de serviciu
în cadrul unui organ al administraţiei de stat, a acţionat în mod greşit, producând un prejudiciu
unui terţ.
Există şi o răspundere obiectivă, care apare în situaţia în care răspunderea este anonimă,
adică atunci când culpa nu poate fi imputată unei persoane fizice determinate din cadrul
organului administrativ, dar acţiunea sau inacţiunea acelui organ a produs un prejudiciu unui terţ.
La rândul ei, răspunderea obiectivă este de două feluri.
În cazul în care prejudiciul s-a datorat defectuoasei organizări şi funcţionări a serviciului,
este angajată răspunderea pentru greşita funcţionare a serviciului.

52
În afară de aceasta, există şi o răspundere pentru risc, care este angajată şi fără să existe o
culpă anonimă, suficient fiind să se dovedească existenţa unui raport de cauzalitate între acţiunea
organului administraţiei publice şi prejudiciu, precum şi faptul că prejudiciul prezintă anumite
caractere, ca, de exemplu, un caracter anormal.
Distincţia între aceste forme de răspundere patrimonială prezintă interes mai ales sub
aspectul consecinţelor juridice pe care le generează fiecare dintre acestea.

53
BIBLIOGRAFIE

1) ALBU EMANUEL DREPTUL ADMINISTRATIV AL BUNURILOR EDITURA FUNDAŢIEI


ROMÂNIA DE MÂINE Bucureşti, 2008
2) Albu Emanuel, „Dreptul contenciosului administrativ”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
3) Albu Emanuel, C. Banu,T.Popescu, B. Georgescu – „Drept administrativ”, Partea a II-a, Editura
Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti,2008.;
4) Albu Emanuel,, Drept administrativ’’Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti 2008
5) ALBU EMANUEL "Administratia Ministeriala In Romania" - All Beck, 2004
6) ANTONIE IORGOVAN, "Tratat de drept administrativ", Vol. I, Editura "Nemira", Bucureşti 2000;
7) Antonie Iorgovan, coordonator, „Legea contenciosului administrativ-comentariu şi jurisprudenŃă”,
Editura Universul Juridic, Bucureşti,
8) BĂLAN EMIL, "Drept administrativ şi procedură administrativă' Editura Universitară", Bucureşti
2002;
9) Bogasiu Gabriela, „Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată”, Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2008;
10) BREZOIANU DUMITRU, "Contenciosul adminisrativ",Editura "Universitatea Titu Maiorescu",
Bucureşti 2002;
11) C. G. RÄRINCESCU, "Contenciosul administrativ roman' Bucureşti, 1936;
12) CORBEANU ION, "Drept administrativ", editura "Universitară",
Bucureşti 1998;
13) DANA TOFAN, ''Drept administrativ", vol. II, editura "AII Beck", Bucureşti 2004;
14) Draganu Tudor,, Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc potrivit
Legii nr. 1/ 1967, Editura Dacia, Cluj 1970
15) Dragos Cosmin Dacian,, Drept administrativ’’ Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti 2008
16) DRAGOŞ, DACIAN COSMIN, "Recursul administrativ şi contenciosul administrativ", editura "All
Beck", Bucureşti 2001;
17) ION CORBEANU, "Drept administrativ", editura „Lumina Lex".
18) Iorgovan Antonie,, Drept administrativ, tratat elementar, vol. II, Ed. Hercules Bucuresti 1993
19) Iovanas Ion ,, Drept administrativ’’ Editura Servo – Sat, Arad 1997
20) MIRCEA PREDA, '"''Drept administrativ-parte generală", editura "Lumina Lex", Bucureşti 2000;
21) Nedelcu Iulian, Nicu Alina Livia,, Drept administrativ’’ Editura Themis, Craiova 2006

54
22) Negoita Alexandru ,, Dreptul de apreciere al organelor administratiei de stat cu privire la controlul
judecatoresc asupra actelor administrative’’, in Revista Romana de Drept , nr. 8/ 1970
23) Negoita Alexandru ,, Legea contenciosului administrativ’’ in revista ,, Dreptul’’ nr. 6/ 1991
24) Negoita Alexandru,, Aspecte din practica judiciara in legatura cu controlul legalitatii actelor
administrative’’ , in Revista Romana de Drept nr. 2/ 1991
25) NEGOIŢĂ ALEXANDRU, "Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ", editura
"Lumina Lex", Bucureşti 1992;
26) Oliviu Puie, „Contenciosul Administrativ”, vol.I şi II, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009;
27) OROVEANU, MIRAI T. "Tratat de drept administrativ", editura "Cerma", Bucureşti 1998;
28) Prisacaru Valentin Ion ,, Contenciosul administrativ roman’’ Editura All Beck, 2001
29) Rarincescu C.G.,, Contenciosul administrativ roman’’ Bucuresti 1996
30) Santai Ioan ,, Exceptiile de la controlul judecatoresc direct asupra actelor administrative prevazute de
Legea contenciosului administrativ’’ in Dreptul’’ nr. 4/ 1992
31) Santai Ioan ,, Rolul avizelor in cadrul litigiilor avand ca obiect controlul judecatoresc al legalitatii
actelor si faptelor administrative’’in Revista Romana de Drept nr. 7/ 1981
32) Santai Ioan,, Conditiile controlului judecatoresc direct asupra actelor administrative in temeiul legii
contenciosului administrativ’’ , in Dreptul’’ nr. 61/ 1991
33) THEODOR MREJERU, "Contencios administrativ: probleme de drept din practica judiciară",
editura "Lumina Lex", Bucureşti;
34) Tofan Apostol , Dana , Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003
35) TRAILESCU ANTON „Tratat elementar de drept administrativ" editura „All Beck", Bucureşti,
2002;
36) Trailescu Anton,, Drept administrativ’’ Editura C.H.Beck, Bucuresti 2003
37) VALENTIN I. PRISACARU, "Contenciosul administrativ", editura "All Beck", Bucureşti 1998;
38) Verdinas Virginia ,, Drept administrativ’’ Editura Universul Juridic, Bucuresti 2007
39) Legea contenciosului administrativ 554/ 2004
40) Legea contenciosului administrativ nr. 554/ 2004 actualizata.
41) Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004

55