Perez-Liñan

Juicio político al presidente y nueva inestabilidad en America Latina

Capitulo 1: Las crisis institucionales en los regímenes presidenciales

Presidentes: brokers de poder, lideres partidarios, modelos a imitar, el centro permanente de la O.P. Hablan en
nombre de la nación. No están exentos de fracasar y muchas veces no terminan sus mandatos.
Forma extrema de fracaso presidencial: juicio político al presidente  transforma al político mas afortunado
de un país en un modelo de fracaso
Fin de los años 90´ en Am. Lat, seis presidentes se enfrentaron a procesos de juicio político y cuatro de ellos
fueron removidos de sus cargos. En Brasil, Collor de Mello, en 1992 y Perez en Venezuela en 1993 fueron
acusados de corrupción y destituidos. Samper, de Colombia fue acusado de haber financiado parte de su
campaña presidencial con fondos ilegales provenientes del cartel de Cali. El congreso absolvió a Samper, que
perdió un caudal significativo de influencia política a consecuencia del escándalo. Luego declararon a Abdala
Bucaram en Ecuador como mentalmente incapacitado.  NUEVO PATRON DE INESTABILIDAD
PRESIDENCIAL
los juicios politicos recientes constituyen la punta del iceberg de una tendencia mucho mas amplia que esta
apareciendo en la politica latinoamericana. am. lat. se esta enfrentando a un patron caracteristico de
inestabilidad institucional que representa una ruptura con el pasado.
Los gobiernos elegidos democraticamente siguen cayendo, pero no se derrumban los regimenes democraticos.
Hay distintas razones que explican la paradoja de la estabilidad de un régimen democrático en medio de la
inestabilidad del gobierno. Por ejemplo, el fin de la Guerra Fria, cambios en la política exterior de EEUU, el
aprendizaje político ue resulto de las experiencias militares de los 60 y 70 y el nuevo papel de las instituciones
internacionales.  las elites civiles no pudieron convocar a los militares a que intervengan, tuvieron que
buscar mecanismos constitucionales.

JUICIO POLITICO: instrumento poderoso para desplazar presidentes “indeseables” sin destruir el orden
constitucional.
Es posible cuando los medios masivos investigan y revelan escandalos politicos de manera sistematica y
cuando el presidente no puede mantener un control estricto del Congreso, porque el partido gobernante es muy
pequeño o porque esta controlado por una fraccion opositora. Otra causa es cuando el grado de movilizacion
popular contra el gobierno, una coalicion social toma las calles para exigir la renuncia.

Propositos del capitulo:

1) Explicar por que es esencial alcanzar una mejor comprension del juicio politico para actualizar nuestras
teorias de la democracia y el presidencialismo en Am.Lat
2) Interpretacion del juicio politico como un desenlace particular de las crisis entre P.E y P.L
3) Argumentacion y proximos capitulos

1) El juicio politico como enigma teorico:

Los casos de juicios politicos en Am.Lat ponen en duda gran parte de las nociones generalizadas acerca de la
democracia. El juicio politico al presidente en los años 90 se convertia en un mecanismo habitual para superar
las crisis entre el Ejecutivo y el Legistlativo, evitando al mismo tiempo el quiebre de la democracia. Implicaba
un cuestionamiento al argumento imperante sobre los peligros del presidencialismo. Tambien cuestionaba otro
supuesto a los estudiantes del presidencialismo: la idea de que los presientes son demasiado fuertes y los
legisladores, incapaces de pedirles cuentas de sus actos.
Realizar una teoria comparativa del juicio politico. Detectar las condiciones politicas que desencadenan una
crisis de juicio politico, mientras que se “mantenian constantes” los factores culturales e historicos. Puede
servir de base para una teoria mas general de la repsonsabilidad presidencial.

2) El juicio politico como desenlace institucional

En los sistemas presidenciales, el “juicio politico” describe un tipo especial de juicio al presidente mediante el
cual se faculta al Congreso a remover al presidente de su cargo.
Si se analiza con una perspectiva comparativa e historica, el juicio politico al presidente surge como una de las
multiples herramientas que usan los legisladores para imponerse en sus enfrentamientos con el Ejecutivo. El
juicio politico es uno de los MULTIPLES DESENLACES POSIBLES DE UNA CRISIS PRESIDENCIAL 
(casos graves de conflicto entre PE y PL en los cuales una de las ramas electas del gobierno busca la
disolucion de la otra).
“Crisis”: Situacion politica apremiente que se caracteriza por un sentido de “inmediatez y urgencia” entre
actores poderosos
“Presidencial”: tipo de confrontacion puede resolverse mediante procedimientos ordinarios, pero en la
mayoria de los regimenes presidenciales hay reglas constitucionales que no permiten tales procedimientos.
Es cualquier siutacion en la que el presidente intente disolver el Congreso, el Congreso intente remover al
presidente de su cargo o cualquiera de las ramas electas del gobierno apoye un levantamiento militar o civil
contra la otra. Denominador comun: intento por parte de algunos politicos electos de remover a otros
funcionarios electos de sus cargos, comprometiendo asi el principio de mandato fijo que caracteriza las
constituciones presidenciales.
Crisis presidenciales: pueden conducir a una activacion de mecanismos constitucionales (como el juicio
politico) o desencadnar acciones inconstitucionales (golpe de Estado legislativo contra el presidente)
-Cualquier crisis presidencial constituye una situacion de emergencia para el presidente y su gabinete.
CRISIS PRESIDENCIALES: patron de conflicto institucional que afecta la estabilidad del gobierno
(Ejecutivo en relacion con la legislatura) en el contexto de una Constitucion presidencialista.
Episodios de juicio politico: son presentados como un subgrupo dentro del universo de las crisis
presidenciales, que son a su vez una forma extremadamente hostil de interaccion entre PE y PL. El juicio
politico no es solo un recurso legal para remover del cargo a presientes a quienes se ha encontrado culpables
de delitos graves; suele ser un arma institucional que se emplea contra presidentes que se enfrentan a una
legislatura beligerante.
Las crisis de juicio politico suelen implicar negociaciones sutiles para tranquilizar a los militares,
investigaciones de los medios, protestas populares asi como intentos de manipulsr el Poder Judicial.
En las democracias incipientes: los militares pueden desempeñar un papel fundamental en el diseño del
desenlace de una crisis; aun cuando la supervivencia del regimen no esté amenzada.
En las democracias bien establecidas: otras instituciones como la prensa y el PJ pueden desempeñar papeles
de imporancia en el enfrentamiento. Los conflictos entre PE y PL pueden implicar a diversas terceras partes
en busca de apoyo contra la otra rama del gobierno.
Am. Lat años 80  proceso de democratizacion con diferentes actores politicos: FFAA, corporaciones de los
medios, movimientos populares. Esto fue acompañado de transformaciones en el modelo de desarrollo
economico, muchos paises intentaron adoptar politicas neoliberales. El resultado fue una erosion del poder
presidencial.

Seis crisis de juicio politico en Brasil, Venezuela, Colombia, Ecuador y dos veces en Paraguay, entre 1992 y
2004. Definio el nuevo patron de inestabilidad politica que predomina actualmente en la region.
La intervencion militar no era una alternativa viable en ninguno de los seis casos y que la cobertura que
hicieron los medios de los escandalos presidenciales fue un factor de gran importancia. En los casos en que el
presidente no logró reunir el apoyo del Congreso, pudo ser sometido a juicio politico sin dificultades. Y
cuando las protestas populares lograron integrar a multiples sectores sociales, se pudo remover al presidente
de su cargo sin dificultades.

Pérez Liñán
Cap VI. Construir un escudo legislativo: determinantes institucionales del juicio político.

Los presidentes que cuentan con legisladores leales pueden evitar un juicio político aun sitiados por
acusaciones y protestas.
En condiciones ideales, los miembros del Congreso sólo iniciarian juicio político al presidente si
hubiera prueba suficiente de un delito grave y no lo harían si las acusaciones tuvieran motivos
partidarios o personales. En la realidad, los legisladores rara vez pueden desprenderse del contexto
social y político en el cual se produce una crisis presidencial.
¿Qué determina la decisión del Congreso de proteger al presidente o de iniciar él JP? Se trata del
resultado de cuatro factores: las normas constitucionales, él sistema de partidos políticos, la relación
del presidente con él congreso y él contexto político general.
En todos los sistemas presidenciales él Congreso tiene, por lo menos, él poder de bloquear él proceso
de enjuiciamiento. La composición partidaria del Congreso interactúa con normas constitucionales
clave para facilitar la formación de un “escudo legislativo” que proteja al presidente.
Los presidentes que se aíslan y, en menor medida, los que adoptan una postura de confrontación ante
el Congreso tienen mayores probabilidades de ser enjuiciados, mientras que los presidentes que
construyen coaliciones legislativas amplias en los primeros tiempos de sus mandatos tienen más
posibilidades de estar protegidos. Además, puede haber consideraciones electorales que pesen en las
decisiones de los legisladores.

Derecho constitucional y remoción del presidente.

Juicio político
Él JP es él principal procedimiento constitucional que le permite al Congreso remover al presidente.
Este siempre es autorizado (si bien no siempre llevado a cabo) por la legislatura.
Él “enjuiciamiento político” es él procedimiento llevado a cabo por él jurado contra él Ejecutivo. Él
“proceso de juicio político” es él curso de acción político que comienza con una investigación
parlamentaria y se cristaliza en una votación legislativa que autorice él juicio del presidente.
En muchas constituciones, los presidentes son suspendidos del cargo una vez que los legisladores
autorizan él enjuiciamiento. Según la constitución de que se trate, él juicio al presidente puede ser
llevado a cabo por la Cámara Alta del Congreso o por él Poder Judicial. El modelo legislativo fue
diseñado por la Constitución de EEUU y adoptado por la mayoría de los países sudamericanos. En
ellas generalmente, la Cámara Baja está a cargo de las acusaciones y él Senado funciona como jurado.
En el modelo judicial, el Congreso autoriza un juicio del presidente qué es llevado a cabo por él Poder
Judicial. Él Poder Judicial NO puede fallar en contra del presidente a menos que él Congreso autorice
él juicio y en la mayoría de los casos él juicio debe ser llevado a cabo por la Corte Suprema. Este
modelo es típico de los sistemas unicamerales.
La participación legislativa en la fase de autorización del enjuiciamiento es común a ambos modelos y
por eso hace del JP un procedimiento político, más que legal.
Según algunas constituciones, él Congreso también puede destituir al presidente luego de declarar la
incapacidad física o mental (Bucaram 1997) o su “permanente ausencia” del cargo (Pérez 1993).

Repensar el papel del Congreso: Legisladores como jugadores con veto.

Para comprender él papel de las instituciones en él proceso de JP, se considera a los legisladores
como “guardianes”, miembros de un jugador colectivo con poder de veto, que tiene la capacidad de
activar o bloquear él proceso. La Constitución determina el número de jugadores institucionales
(Cámaras del Congreso, cuerpos judiciales) que deben estar de acuerdo para poder destituir al
presidente y también la cohesión interna (el umbral de decisión) que debe alcanzar cada uno de estos
cuerpos colectivos para que un JP pueda avanzar. Si alguno de estos jugadores no alcanza la mayoría
requerida, se bloquea él proceso y él presidente no puede ser removido.
Los legisladores representan él componente puramente político del proceso de JP. Si él presidente
logra mantener él control del Congreso, su destitución por medio de la Constitución es imposible. Él
grado de apoyo legislativo necesario para evitar él inicio de un JP o la remoción de un presidente está
determinado por él umbral de decisión requerido en cada Cámara participante.
Él papel de las normas constitucionales sólo puede evaluarse teniendo en cuenta la capacidad de
determinados presidentes de movilizar él respaldo de los miembros del Congreso. La creación de un
“escudo legislativo” contra él JP depende tanto del número de legisladores leales en él Congreso
como de los umbrales de votos requeridos constitucionalmente para evitar un JP.
Modelo de JP legislativo
Comprender la distribución de los legisladores en un espacio político dado es crucial, no sólo para
caracterizar a los actores en la representación legislativa (partidos y coaliciones), sino también para
explicar la conducta de los presidentes, que deben presentar proyectos de ley viables, negociar y
formar coaliciones para lograr que esos proyectos se aprueben. Pero él problema que deben enfrentar
los presidentes que prevén un proceso de JP es él opuesto: si él presidente conoce la postura exacta de
cada legislador de lealtad/oposición al gobierno, no hay mucho espacio para negociar. Cómo la
propuesta del JP es dicotómica, los legisladores se ven enfrentados en última instancia a una opción
diferenciada: autorizar o no un JP.
Modelo estilizado de JP ?
Fuentes de apoyo
El corazón del escudo legislativo lo constituye el partido del presidente en el Congreso. Un segundo
factor que conforma la proporción de la Cámara que votó en contra del JP es la disciplina partidaria.
Cuando está es débil , puede conformarse una coalición en contra del JP con legisladores
indisciplinados de la oposición o se puede despojar al presidente del apoyo de los miembros de su
propio partido. Los miembros del partido gobernante pueden abandonar al presidente por distintas
razones: presencia de facciones internas, incentivos que presenta el sistema electoral, resistencia a
hundirse con él presidente.
El grado de apoyo al presidente está determinado por la proporción de miembros del partido
gobernante que se mantienen leales más la contribución hecha por los miembros externos a la
coalición presidencial.
La disciplina y las coaliciones pueden fluctuar en el tiempo como reacción a los entornos políticos y
la estrategia del presidente.

Repensar él papel del Ejecutivo: cultivar la amistad de los jugadores con veto.
¿Qué papel desempeña él liderazgo presidencial en él proceso de JP?
La estrategia presidencial es considerada como una variable independiente que da forma al
desempeño del Ejecutivo en él cargo. La estrategia que adopta él Ejecutivo para manejarse con los
miembros del Congreso es fundamental para modelar la respuesta de los legisladores una vez que se
desata la crisis de JP. Los presidentes que producen él alejamiento de los miembros del Congreso en
los primeros tiempos de sus mandatos (ya sea por un enfrentamiento directo o por ignorar sus
necesidades) pueden encontrarse en una posición sumamente débil para hacer frente a una crisis de
JP. Enfrentado a un Congreso que le es hostil, él presidente puede adoptar una de tres estrategias
posibles: 1- Aislamiento: aplica la política deseada, pasando por encima del Congreso e ignorando a
los líderes parlamentarios en la medida de lo posible (imponer políticas por decreto). 2- Estrategia de
confrontación: el presidente decide hacer público el conflicto y desafiar abiertamente al Congreso con
la esperanza de que se movilice la OP y origine una polarización del legislativo que redunde en su
beneficio. 3- Negociación: negociar regularmente con los líderes parlamentarios, aunque esto
conlleve concesiones repetidas en términos de políticas o de clientelismo o ambos. Esta estrategia es
útil para los presidentes que son políticos profesionales con relaciones sólidas en él Congreso o para
aquellos que carecen de preferencias políticas muy marcadas. Pero es difícil de aplicar cuando los
presidentes afirman ser políticos antipartidarios o cuando tienen preferencias muy marcadas con
respecto a determinadas políticas.

Partidos pequeños y coaliciones débiles.

Cuando los presidentes carecen de una fuerza partidaria poderosa en él Congreso, la formación de una
coalición amplia puede ser la única manera de gobernar o de evitar un proceso de JP. Los presidentes
deben cultivar sus coaliciones legislativas desde su primer día en él cargo. Él aislamiento político es
difícil de revertir una vez que los escándalos han cobrado ímpetu, la popularidad del presidente es
baja y las élites poderosas están resentidas. (ej de Collor y Bucaram)
Partidos grandes y facciones fuertes.
Los poderes partidarios no están definidos únicamente por él tamaño del partido del presidente en él
Congreso, también por la lealtad de los legisladores al Ejecutivo. Él JP no sólo es probable cuando él
partido del presidente es demasiado pequeño como para actuar como jugador con poder de veto, sino
también cuando un partido grande le da la espalda a su presidente. ( ej Carlos Andrés Pérez en
Venezuela).

Resumen de los casos.

Fernando Collor y Pérez adoptaron una estrategia de aislamiento en sus relaciones con él Congreso.
En cambio, Bucaram y Cubas Grau adoptaron estrategias de confrontación antes de verse envueltos
en una crisis presidencial. Él resultado de la confrontación, en ambos casos, fue una polarización
política y una toma del poder inesperada por grupos de la oposición que ignoraron las formalidades
legales y se apropiaron del poder en un contexto político volátil caracterizado por él caos y las
protestas. Los dos presidentes restantes (Samper y macchi) adoptaron una estrategia de negociación
desde sus primeros días. Ambos negociaron hasta concluir su mandato, sobrevivieron sin gobernar.

Presidentes, legisladores y él entorno político

Otros factores que influyen sobre la conducta legislativa respecto del JP. Él entorno político
desempeña un papel fundamental cuando se trata de determinar la propensión de los legisladores a
apoyar un proceso de JP. Por “Entorno” se entiende un conjunto de factores que, si bien son exógenos
a las relaciones entre él Ejecutivo y él Legislativo, tienen la capacidad de afectar las carreras de los
legisladores y de alterar las motivaciones para mantenerse leales al presidente. Hay 3 factores
adicionales que pueden ser decisivos en la conformación del entorno político en medio de una crisis
presidencial:
1. Las presiones del electorado: se reflejan en él derrumbe de los índices de aprobación presidencial y
la aparición de protestas masivas que piden la renuncia del Ejecutivo. Una OP hostil puede alentar a
los legisladores a investigar al presidente (efecto precondicionante) pero una investigación
parlamentaria puede también alimentar la ira popular y esto puede aumentar la presión popular por él
JP. (La protesta popular tmb puede ser un factor).
2. Los medios masivos dan forma al entorno para él JP investigando y haciendo públicas las
acusaciones contra él presidente. Podría producirse una influencia directa de los medios sobre él
Congreso sí los legisladores confiaran en las opiniones expresadas en los medios o en las
investigaciones llevadas a cabo por ellos, o si temieran convertirse en él blanco de la crítica de los
medios por apoyar al presidente.
3. Calendario electoral: la proximidad de las elecciones intensifica, supuestamente, él
comportamiento de los políticos y puede también promover la deserción partidaria.

Predecir la fortaleza del escudo legislativo

¿Cual es la importancia de estos factores para la explicación de la votación sobre él JP?
Los presidentes que forman amplias coaliciones legislativas tienen menos probabilidades de enfrentar
cargos de JP. Las estrategias basadas en él aislamiento y él enfrentamiento en los poderes pueden ser
letales una vez que estalla la crisis de JP.
Con respecto al calendario electoral y a las presiones del electorado, cuanto más largo sea él horizonte
cronológico y más alto él índice de aprobación presidencial, mayores son las probabilidades de que
los legisladores apoyen al Ejecutivo.
Un mayor número de escándalos parece estimular a los miembros del Congreso a agruparse en torno
al presidente. Esto parece indicar que los medios ejercen una influencia poderosa sobre él proceso de
JP, pero qué se trata de una influencia indirecta. Sí no hay presiones del electorado, es de suponer que
la mayoría de los legisladores interpreta los escándalos mediáticos cómo chicaneria política y cierra
filas en torno al presidente.
Los factores institucionales desempeñan un papel fundamental en él proceso de JP, pero también
existe una relación causal entre él estilo de liderazgo presidencial y la fortaleza del escudo legislativo.
Los presidentes que adoptaron una estrategia aislacionista se encontraron en una posición débil para
impedir un proceso de JP al avanzar sus mandatos. En cambio, los que adoptaron un estilo de
confrontación estaban en una situación más fuerte, aún si en última instancia, no lograron sobrevivir
en sus cargos.

CASOS:
BRASIL-COLLOR: Estrategia de asilamiento y partido chico. Gobernó por decreto y vetando
medidas legislativas. Al principio de su mandato obtuvo conseciones de sectores del congreso sin
otorgar nada a cambio. Se aisló y gobernó de manera uteritaria frente al Congreso. No negoció ni
buscó formar coalisiones. Una vez profundizada crisis económica y con índice muy bajo de
parobación de Collor, el juicio político fue inevitable y a pesar de que Collor intentó buscar apoyo de
legislatura, ya era tarde.

ECUADOR-BUCARAM: confrontación y partido chico. Contexto legislativo fragmentado y pocas

bancas en congreso unicameral. Intentó romper disciplina partidaria de la oposición sin lograrlo. Sus
aliados en el Congreso comienzan a pasarse para la opoción y él sigue en su estrategia confrontativa.
Propuesta de medidas ante crisis económicas por parte de Bucaram aglutina aún más a la oposición.
Movilizaciones de sindicatos y movimientos sociales aceleran proceso de juicio. Se lo declara incapaz
mentalmente.

PARTIDOS GRANDES Y FACCIONES FUERTES

VENEZUELA-PÉREZ: aislamiento. No habilidad para controlar maquinaria partidaria, falta de
negociación con cúpulas del partido y caída de la popularidad. Le dio la espalada al partido que
comenzó a funcionar como oposición. Dos intentos de golpe de Estado. Escándalo por corrupción.
Poco apoyo popular. El congreso decide removerlo.

COLOMBIA-SAMPER. Negociación. Mayoría parlamentaria que puede proteger al presidente si éste

está dispuesto a negociar. Elaboró coalición legislativa con otros pequeños partidos. Cuando se inicia
proyecto por juicio político por la procedencia de los fondos para financiación de la campaña (del
cartel de Cali), el proyecto no se aprueba Esto se debió a las fluídas reuniones que matuvo Samper
con todos los legisladores, desde que comenzó su mandato y especialmente para responder sobre las
acusaciones. También uso selectivo de los nombramientos políticos y clientelismo funcionaron como
barrera contra el juicio.

PARAGUAY- CUBAS GRAU: Del aislamiento a la confrontación. Quilombo mal. Había un

general rebelde preso (Oviedo) y Cubas decide liberarlo sin consultar al vice ni al Congreso.
Quilombo. La Corte Suprema falla para que el decreto de liberación de Oviedo quede sin efecto y
Cubas manda archivar el fallo. Quilombo. La Corte intima a Cubas a que lo mande preso a Oviedo
otra vez en 72 hrs., y como Cubas desacata, el Congreso tiene razones constitucionales para poroceder
al juicio. (Se agarran a sillazos entre los miembros del Congreso). Matan al Vice Argaña. La OP culpa
a Oviedo por el asesinato. Multitud frente al Congreso pidiendo juicio político.
LUCHO MACCHI: negociación. Era presidente del Senado y asume luego de la renuncia de Cubas
Grau. Forma coalisión. Acusaciones de corrupción y reagrupamiento de la oposición. Juicio político
my protección débil del presi, pero la acusación es rechazada en el Congreso. Movilización de
campesinos calmada por Macchi mediante negociaciones. La oposición no contaba con movilización
social. Nueva acusación y Macchi es absuelto.