TEMA 3.- EL REGLAMENTO.

La Potestad Reglamentaria: Formación y

fundamento. Distinción de figuras afines. Las relaciones entre Ley y
Reglamento.

1. – EL REGLAMENTO

Tradicionalmente se conoce por Reglamento aquellas disposiciones de

carácter general emanadas de los órganos de La Administración y que
están subordinadas a La Ley. Son disposiciones de carácter general que
se distinguen de Las Leyes y los Decretos Legislativos, por no tener
fuerza formal de Ley y al emanar de los órganos de La Administración se
diferencian de Las Leyes formales. La subordinación a Las Leyes, por una
parte rige el principio de legalidad y, por otra, son revisables por vía
contencioso-administrativa.

García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, desechan este concepto, al

entender que Ley y Reglamento sólo tienen en común ser norma escrita.
Por lo demás, El Reglamento es una norma subalterna, secundaria y
dependiente de La Ley, y ajena a la voluntad popular, que es la esencia
misma de La Ley.

Conforme a esta concepción, cabe definir EL REGLAMENTO, COMO

TODA NORMA ESCRITA CON RANGO INFERIOR A LA LEY DICTADA POR
LA ADMINISTRCIÓN PÚBLICA.

2. – LA POTESTAD REGLAMENTARIA. FORMACIÓN Y FUNDAMENTO

A) FORMACIÓN Y FUNDAMENTO

Se denomina potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la

Administración dicta reglamentos, participando por lo tanto en la
formación del orden normativo.

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En cuanto al fundamento, es decir de donde procede esta `potestad, los
tratadistas tienen diversas opiniones al respecto, siendo de destacar
como principales las siguientes teorías:

a) Teoría de la delegación
Los autores que defienden esta tendencia, plantean que la potestad
reglamentaria y por lo tanto legislativa esta ligada con carácter de
exclusividad a los órganos legislativos. Por lo tanto, la Administración no
puede dictar normas de carácter general salvo por delegación expresa del
poder legislativo.

b) Teoría de la potestad propia de la Administración

Los defensores de esta teoría parten de que la Administración tiene una
potestad reglamentaria propia y que puede ejercerla sin autorización
expresa de La Ley.

c) Teoría que plantea que la Constitución otorga la potestad

reglamentaria independiente a la Administración, como ocurre en
nuestro derecho positivo. Y es hoy la Teoría más aceptada.

B) TITULAR DE LA POSTESTAD REGLAMENTARIA

La potestad reglamentaria está atribuida a la Administración Pública en

general: estatal, territorial (Comunidades Autónomas, Municipios y
Provincias) e institucional. El artículo 97 de la Constitución la atribuye al
Gobierno, por lo que esté no necesita ninguna autorización de Las Cortes.

a) Potestad Reglamentaria del Gobierno

Según Anabitarte, a tenor del art. 97 la potestad no se atribuye en

exclusividad al Gobierno, puesto que en los mismos términos se le
atribuye la función ejecutiva que también es ejercida por los órganos
administrativos, que no son el gobierno.

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Según la posición doctrinal el ámbito sobre el que se ejerce la potestad
reglamentaria ministerial es la siguiente:

.- Consejo de Ministros:

 Son de su competencia todos Los Reglamentos ejecutivos.

 Son de su competencia los Reglamentos independientes sobre

materias relevantes de la vida nacional.

.- Ministros:

 Son de su competencia el resto de los reglamentos

independientes en aquellas materias propias de su
departamento.
(García de Enterría y una corriente jurisprudencial del Tribunal
Supremo entienden que las materias propias de su
departamento son aquellas relativas a la organización. Mientras
que Anabitarte, representa otra corriente del Tribunal Supremo
que interpretan que las competencias de los Ministros no son
sólo ad intra sino que también tienen competencias ad extra.

 Una vez el Gobierno autorice un reglamento ejecutivo es común

que autorice al Ministro del ramo a dictar reglamentos para
desarrollar ese reglamento ejecutivo. Sin embargo el Ministro
nunca puede dictar un reglamento ejecutivo que desarrolle una
Ley.

 Los Ministros no pueden delegar su potestad reglamentaria en

órganos inferiores. Las autoridades de estos órganos inferiores
podrán dictar normas administrativas, no reglamentarias que
adoptan la forma de Instrucciones, Ordenes de Servicio o de
Resoluciones, las cuales son normas jurídicas pero sólo deben
tener eficacia interna, dentro de la Administración.

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b) Potestad Reglamentaria de las Entidades Territoriales

La doctrina dominante deduce del art. 137 que La Constitución atribuye a

los municipios, provincias y Comunidades Autónomas, la autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses, que el contenido de esa
autonomía es la potestad normativa propia incluyendo la reglamentaria.
Partiendo de esta premisa se distinguen:

- Los Reglamentos de la Comunidades Autónomas

- Los Reglamentos de los Entes Locales

c) Potestad Reglamentaria de los Entes Institucionales:

Organismos Autónomos estatales, autonómicos y locales y Reglamentos
de los Entes Corporativos. Ambos subordinados a los reglamentos de los
Entes Territoriales.

C) LIMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La potestad reglamentaria no es ilimitada ni es soberana; antes bien se

encuentra sometida a una serie de límites:

a) Limites formales o externos:

- Competencia

La Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria pero tal y

como he comentado con anterioridad también reconoce a las
Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios la gestión de sus
propios intereses en las que se incluye la potestad normativa y
lógicamente, la reglamentaria.
Las demás administraciones sólo pueden tener un poder reglamentario
derivado no de la Constitución sino de la Ley.

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En cualquier caso, esta potestad reglamentaria ha de limitarse a los
campos que tengan atribuida competencia, siendo nulas aquellas
dictadas fuera de estos márgenes competenciales.

- Jerarquía normativa

El principio de jerarquía normativa no es solo aplicable a las relaciones

Ley-reglamento, sino también a las que existen entre reglamentos dado
que las normas reglamentarias se ordenan jerárquicamente según la
autoridad de la que emanan.

b) Límites sustanciales

- El respeto a los principios generales del Derecho

Aunque un reglamento respete los límites formales no será válido si se

opone a los principios generales del derecho especialmente a la
Interdicción de la arbitrariedad.

- La materia reglamentaria

La materia reglamentaria se reduce, en principio, a la materia

administrativa, aunque incluso en la materia administrativa hay campos
en los que sólo puede actuarse mediante Ley.

- Irretroactividad

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García de Enterría sostiene que la irretroactividad del reglamento como
una de sus diferencias con respecto a la Ley. Sin embargo, la doctrina
dominante limita la irretroactividad al carácter sansionador o limitativo de
derechos que tenga la norma. Si no se da esa circunstancia se admite un
reglamento retroactivo, máxime si se trata de una norma favorable a los
administrados.

c) Otro límite a la potestad reglamentaria es que no cabe ejercitarla de

forma directa, requiere seguir un determinado procedimiento.

D) EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Se encuentra regulado en La Ley del Gobierno de 1997 cuyos trámites

básicamente son:

- Iniciación

. El procedimiento se inicia con la formación de un expediente o proyecto

en el que se incluirá todos los a) antecedentes que han dado lugar al texto
definitivo y que habrá de someterse a estudios e informes previos del
titular de la potestad reglamentaria que garantice la necesidad, legalidad y
oportunidad de la disposición. b) Las tablas de vigencias que indique las
disposiciones anteriores que se van a derogar que permanecer en vigor.

- Tramitación

. El reglamento debe someterse a informe de la Secretaria General

Técnica del Ministerio correspondiente, exigiéndose además el dictamen
del Ministerio para las Administraciones Públicas cuando el proyecto se
refiera a organización, personal o procedimiento administrativo.

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- Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante
un plazo no inferior a los quince días hábiles.
- Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el
Gobierno o sus Comisiones Delegadas, serán remitidas a los
Ministerios convocados ocho días antes para que formulen las
observaciones oportunas.
- La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno
requiere su integra publicación en el B.O.E.
- Para la aprobación de los reglamentos y ordenanzas locales se
acentúa el trámite de participación popular a un plazo mínimo de
treinta días.

E) EFICACIA DEL REGLAMENTO

La eficacia de un reglamento tras haber seguido el correcto

procedimiento de elaboración, se condiciona a su publicación en el Diario
Oficial correspondiente, dato decisivo para determinar su entrada en
vigor. Dicha eficacia es de duración ilimitada y se impone a los
administrados, funcionarios y jueces, salvo la excepción de ilegalidad.

El reglamento goza de la presunción de validez y del privilegio de

ejecutoriedad.

La observancia de los reglamentos se garantiza a través del poder

sancionador directo atribuido a la Administración.

Por último merece especial atención la inderogabilidad singular de los

reglamentos que se recoge en el art. 52.2. de La Ley del Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común y también en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales:

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- Si bien un reglamento puede ser derogado, lo que no puede suceder
es que la autoridad que lo dictó, ni otra superior, derogue el
reglamento para un caso concreto. La inderogabilidad singular se
fundamenta en el principio de legalidad (García de Enterría) y en el
principio constitucional de igualdad (Ramón de Parada).

F) CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE

ANULACIÓN

La invalidez de los reglamentos se produce cuando éste vulnera los

límites formales y materiales de la potestad reglamentaria. En este caso,
estamos ante un reglamento ilegal.
La doctrina dominante entiende que un reglamento no es anulable, es de
nulidad absoluta o de pleno derecho.

- Técnicas para controlar y en su caso anular los reglamentos ilegales:

a) Se puede plantear la ilegalidad de los reglamentos ante LA

JURISDICCIÓN PENAL, esta vía se haya en desuso.

b) Plantearse la ilegalidad de un reglamento ante todas LAS

JURISDICCIONES (civil, penal, contensioso-administrativa, laboral) por
vía EXCEPCIONAL para solicitar la inaplicación al caso concreto.

c) Por vía específica del Derecho-Administrativo, LA ACCIÓN DE

NULIDAD. Presenta dudas de interpretación ya que esta acción es
aplicable al acto administrativo tal y como viene referido en la actual
Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas en el art.

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 62.1 con exclusión de los reglamentos, puesto que la nulidad de estos
se recoge en el art. 62.2.

d) DECLARACIÓN DE NULIDAD DE OFICIO: establece que las

Administraciones Públicas de oficio y previo dictamen del Consejo de
Estado u órgano equivalente de la C.A. podrán declarar la nulidad de
las disposiciones administrativas en los supuestos previsto en el art.
62.2.

e) IMPUGNACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA A TRAVÉS DEL RECURSO DIRECTO O INDIRECTO

El recurso directo, impugna frontalmente el reglamento viciado

solicitando su anulación; Permite la anulación general del Reglamento.
Este debe interponerse en el plazo de dos meses desde su publicación
pasado el cual ya no es posible la impugnación. El recurso indirecto
permite al interesado impugnar el acto administrativo concreto de
aplicación de dicho reglamento. Queda, por tanto, sólo anulado el acto
pero no el reglamento ilegal. La impugnación de los actos de aplicación
del reglamento ilegal no esta sujeta a plazos.
Ambos recursos pueden aplicarse indistintamente siendo independientes
uno del otro.

f) LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE

1998 ha introducido LA CUESTIÓN DE ILEGALIDAD, mediante la
transformación de un recurso indirecto en recurso directo que permita
la anulación del reglamento y no exclusivamente del acto.

g) LOS REGLAMENTOS QUE VIOLEN ALGUNO DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES SUSCEPTIBLES DE AMPARO CONSTITUCIONAL
PUEDEN SER IMPUGNADOS POR EL CAUCE DEL PROCESO
PREFERENTE Y SUMARIO, en el plazo de diez días desde su
publicación.

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h) JURISDICCIÓN EXTRAORDINARIA ANTE EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL, que procederá a la verificación del reglamento con
el bloque de la constitucionalidad.

G) CLASES DE REGLAMENTOS

Los Reglamentos pueden ordenarse en diferentes grupos según el

criterio de clasificación que se siga:

a) Por la Administración de la que procedan:

- Reglamentos estatales: dictados por la Administración del Estado.

- Reglamentos Autonómicos y Locales: dictados por las
Administraciones Territoriales.
- Reglamentos Institucionales: emanados de las Administraciones
Institucionales.

b) Por su ámbito material:

- Reglamentos Administrativos: los que regulan la organización

administrativa y aquellos que se dictan dentro del ámbito de una
supremacía espacial que vincula a la Administración con determinados
ciudadanos (uso de un servicio público).
- Reglamentos Jurídicos: los que regulan la relación de la supremacía
general que se establece entre la Administración y el conjunto de los
ciudadanos. Necesariamente este tipo de reglamento complementa
una Ley, no pueden por sí solos originar derechos, obligaciones o
deberes.

Importante destacar que esta división no implica que los reglamentos

administrativos estén al margen del ordenamiento jurídico. Por ello,

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muchos autores prefieren hablar de Reglamentos Internos y Reglamentos
Externos.

c) Por su relación con la Ley:

- Reglamentos Ejecutivos: son los que desarrollan y complementan una

Ley.
- Reglamentos Independientes: regulan materias ex novo, sin mandato,
previsión o existencia de Ley. Materias sobre las que no existe reserva
material ni formal de Ley. Por lo tanto sólo cabe este tipo de
reglamento en materia de organización administrativa.
- Reglamentos de Necesidad: normas dictadas por la Administración en
situaciones de emergencia excepcional, por lo que sólo puede
justificarse en estas condiciones. Se caracteriza por la temporalidad
de su vigencia. Restablecida la normalidad la derogación se estima
producida.

d) Por el órgano del que emanan dentro de la Administración del Estado,

así como por el rango y naturaleza de la disposición aprobatoria.

3. - DISTINCIÓN DE FIGURAS AFINES

A) Analogías fundamentales entre Reglamento y Acto Administrativo:

- Ambos proceden de la Administración; Son fiscalizables por los

Tribunales; Están sometidos al principio de legalidad.

B) Diferencias entre Reglamento y Acto Administrativo:

- El Reglamento se integra en el Ordenamiento Jurídico; mientras el

Acto Administrativo no es más que producto de ese ordenamiento.
- No se puede distinguir acto de reglamento por la correlación singular-
general respectivamente, ya que pueden existir actos referidos a

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 colectivos determinados y reglamentos que se dirigen a grupos
concretos de administrados.
- La distinción fundamental radica en que el Acto Administrativo se
agota o extingue en su propio cumplimiento, en una sola aplicación.
El Reglamento no solo no se agota sino que cuanto más se aplica más
refuerza su vigencia.
- Los efectos jurídicos se traducen en que la potestad reglamentaria
sólo corresponde a los órganos que la tienen atribuida expresamente,
mientras que el acto es una manifestación de cualquier órgano
administrativo. El Reglamento además es revocable, el acto tiene
cauces procesales distintos para su impugnación.

4. – LAS RELACIONES ENTRE LEY Y REGLAMENTO

García de Enterría y Tomás Ramón Fernández señalan como principios

que presiden las relaciones entre Ley y Reglamento las siguientes:

a) Primacía de La Ley: indica la prioridad de la Ley que deriva de una

voluntad soberana en relación con el Reglamento que procede de una
voluntad subalterna. El Reglamento complementa La Ley pero no
puede, derogarla, excluirla o limitarla. Así como existen materias
reservadas a Ley, no existe materia reservada al Reglamento que
pueda excluir a La Ley.

b) Reserva Material de Ley: indica que determinadas materias sólo

pueden ser reguladas por Ley.

c) La Reserva formal de Ley y el Principio de Congelación de Rango: Las

materias reguladas por Ley sólo pueden alternarse o derogarse por
medio de otra Ley en virtud del principio de jerarquía normativa y
congelación de rango.

Según Gallego Anabitarte la SUPREMACÍA DE LA LEY tiene dos

manifestaciones:

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a) Reserva Material Absoluta de Ley: La Constitución exige que
determinadas materias sólo puedan ser reguladas por Ley o por
normas con rango de Ley, pero en ningún caso puede entrar a
regularlas un reglamento.

b) Reserva Relativa de Ley: Sobre las restantes materias no reservadas a

Ley pero reguladas por Ley, no existen restricciones Constitucionales.
La Ley regula lo fundamental, constituyendo el Reglamento un
complemento a lo establecido.

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ESQUEMA TEMA3A: EL REGLAMENTO. LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
DISTINCIÓN DE FIGURAS AFINES. LAS RELACIONES ENTRE LEY Y
REGLAMENTO.

1. - EL REGLAMENTO

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A) CONCEPTO
a) Concepto tradicional
b) Concepto moderna doctrina: García de Enterría y Tomás Ramón
Fernández

2. - LA POTESTAD REGLAMENTARIA

A) FORMACIÓN

Poder de la Administración para dictar reglamentos

B) FUNDAMENTO
a) Teoría de la Delegación
b) Teoría de las atribuciones propias de la Administración
c) Teoría del principio de Discrecionalidad de la Administración
d) Teoría fundamentada en la potestad de la Administración que le
confiere la Constitución.

C) TITULAR

La potestad reglamentaria está atribuida a la Administración en General:

estatal, territorial, institucional.

a) Potestad reglamentaria del Gobierno:

- Consejo de Ministros

. Reglamentos ejecutivos
. Reglamentos independientes sobre materias relevantes para la vida
nacional.

- Ministros

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 . Reglamentos independientes en materias propias de su
departamento.
. Los Ministros no pueden delegar esta potestad en órganos inferiores.

b) Potestad reglamentaria de las Entidades Territoriales

- Reglamentos de las Comunidades Autónomas

- Reglamentos de las Entidades Locales

c) Potestad reglamentaria de las Entidades Institucionales y Entes

Corporativos

D) LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La potestad reglamentaria no es ilimitada ni soberana.

a) Limites formales o externos

- Competenciales
- Jerarquía normativa

b) Límites sustanciales

- El respeto de los principios generales del Derecho

- La materia reglamentaria
- Irretroactividad

c) El procedimiento de elaboración

E) PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN

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a) Iniciación
b) Tramitación

F) EFICACIA DEL REGLAMENTO.

a) Publicación en el Diario Oficial Correspondiente

b) Presunción de validez
c) Inderogabilidad singular

G) CONTROL DE REGLAMENTOS ILEGALES YEFECTOS DE ANULACIÓN

La invalidez de un reglamento se produce cuando este vulnera los límites

formales y materiales de la potestad reglamentaria.
La invalidez de un reglamento es de nulidad absoluta o de pleno derecho.

Para controlar y en su caso anular los reglamentos ilegales se

contemplan las siguientes técnicas:

a) Plantearlos ante la Jurisdicción Penal

b) Plantearlos ante todas las Jurisdicciones
c) Vía específica del Derecho Administrativo, la acción de nulidad
d) Declaración de nulidad de oficio
e) Impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa a través
de recurso directo o indirecto.
f) La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa introduce “La
cuestión de ilegalidad”
g) Los reglamentos que violen derechos fundamentales al amparo
constitucional
h) Jurisdicción extraordinaria ante el Tribunal Constitucional.

H) CLASES DE REGLAMENTO

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a) Por la Administración de que procedan:

- Estatales
- Autonómicos y Locales
- Institucionales

b) Por su ámbito material

- Reglamentos Administrativos
- Reglamentos Jurídicos

c) Por su relación con La Ley

- Reglamentos ejecutivos
- Reglamentos independientes
- Reglamentos de necesidad

3. - DISTINCIONES ENTRE FIGURAS AFINES: REGLAMENTO Y ACTO

ADMINISTRATIVO.

a) Analogías:

. Proceden de la Administración
. Fiscalizables por los Tribunales
. Sometidos al principio de legalidad

b) Diferencias:

. El Reglamento parte del ordenamiento jurídico. El Acto es producto de

este ordenamiento.

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. La correlación singular-general atribuido al acto y al reglamento
respectivamente no es correcta.
. El acto se agota en su simple cumplimiento; el reglamento lejos de
agotarse se refuerza en su cumplimiento.

4. - LAS RELACIONES ENTRE LEY Y REGLAMENTO

. Primacía de la Ley
. Reserva material de Ley
. Reserva formal de Ley y congelación de rango

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