La corrupciónen los tiemposmodernos:un modelode control y participación

social
Argentina

JoséMaríaLas Heras
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fundacioncivitas@hotmail.com

Es sabido que el pescado se comienza a podrir por la cabeza.Más académicamente decían los romanoscorruptio optime pésima:la
peor corrupciónes la de los mejores. Este es el mayor desafío de los ciudadanos:participar activamenteen el control y auditoria social.
De no hacerlo, como el pescadola corrupción se extenderá metasticamentea toda la sociedad.. Recordandoal gran dramaturgo Bertold
Bretch, debemosimpedir que “ya sea tarde”. Si no actuamosya con firmezano tendremostiempopara crear una concienciade la sociedad
civil con una cultura y un poder ciudadano apto en la lucha contra la corrupción. No hay que justificar ningún tipo de corrupción o de
ineficienciaen el uso de los recursospúblicos.Y menosaún convalidarlademocratizaciónde la corrupciónbajo la actitudhipócrita de total
todos roban. Yo hago lo mismo.Y si ello se diera no habría ni democracia, ni Estado porque fundamentalmente no existiría la sociedad,
únicay últimareservade una Nación.

Del control del Estadoy la participaciónde la sociedad

Hay tres clasesde personasque gustande gastar dinerosajenos: los hijos, los ladronesy el Estado.A los tres hay que controlarlos. Dick
Armey,parlamentarionorteamericano.

1.- El Estadoson sus hombres….y si se los controlaes mejor

Aunque parezca un contrasentido, por lo de que es más fácil controlar lo que hacen otros que hacerlo, el control de los actos de
gobiernoes una de las funcionesmas complejasen la administraciónestatal. Por tratarsede la afectaciónde interesespúblicostoda la
sociedad tiene derecho de saber qué se ha hecho con su dinero. La ciudadanía, medios masivos de comunicación, organizacionesno
gubernamentales – miles en todo el mundo como Transparencia Internacional y Probidad- corporaciones gremiales y empresarias
demandan permanentemente información pública, no solo para sus propios procesos de toma de decisiones, sino para ejercer un
innegable derecho al control de las actividades gubernamentales. En el caso especial de la organización que publica este ensayo
Probidadcomoinstitucióncívica, apartidistay sin fines de lucro fomentalas políticasanti corrupciónen AméricaLatina.

A ello debe sumarsela fuerte sensibilidad colectiva con un clima –no siempre probado–de corrupción en los distintos estamentosdel
Estado. Por otra parte no resulta fácil evaluar resultadosgubernamentalespor tratarse de entidadesque, por brindar servicios en forma
exclusiva, la calidad y el costo muchasveces no puede ser cotejadacon similares productosofrecidos por la actividadprivada. Además
deben agregarse las dificultades en establecer indicadores adecuados para una evaluación de los productos que se ofrecen a los
ciudadanos.

Es generalizado advertir serias deficiencias en el ejercicio del control ciudadano como el escaso cumplimiento por parte de los
responsablesde las recomendacionesde los informesde auditoria, en muchoscasosdenunciandoflagrantesviolacionesde las normas
e inexistencia de pruebas en cuanto al cumplimiento del principio de legalidad cuandono el descubrimiento de fraudes. Por otra parte
se denotan inconsistentes evaluacionesdel cumplimiento de los controles internos, insuficiencias en las documentacionesde apoyo en
las conclusionesrealizadasy un cúmulo de ineficiencias en el ejercicio de la función pública. A ello se suma que el propio costo de las
tareas de auditorias suele considerarse como un gasto y no como un ahorro. En Inglaterra se dice que por cada libra gastada en
control se ahorrancincolibras en reducir la corrupcióny aumentarla eficiencia.

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Es importante señalar un doble efecto de la corrupción. Si el control se limitara únicamente a la corrupción por deshonestidad de sus
agentes y funcionarios, en el caso utópico extremo de que no existieren mas actos de esta tipología – como creer que el hombre ha
llegado a la perfección ética - no haría falta, porque no seria necesario, el control. Pero no se controla solo por ello. Se fiscalizan los
actosde gobiernotambiénpara mejorarla eficiencia, la eficaciay la economicidaden el uso de los recursospúblicos.

Sin duda que existen fuertes presiones de orígenes políticos y corporativos para impedir controles, aunque muchas veces se haga
alharaca de quererlos. Las dificultades que a menudo encuentra en este sentido la ciudadanía constituyen el gran desafío de la
sociedadcivil. Ya el devenir de los nuevostiemposha significadoun cambiode paradigmano en su fin esencial, pero sí en su alcance.
Se está avanzando de un contexto histórico limitado a la persecución del fraude a uno más moderno – que sin tolerar los ilícitos –
contribuya a mejorar el desempeñoy la consecución de resultados en la actividad pública. Y en este sentido el control de legalidad es
una condición necesaria pero no suficiente. Se necesita, además, controles de eficiencia, de eficacia, de economicidad, de efectividad,
de oportunidad

.Tambiénse dice que la corrupciónen el sector públicoes un espuriointercambioclandestinoentre el mercadopolítico (burocrático)y el

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económicoy social que violandolas normaspúblicas,legalesy éticassacrificael interésgeneral subalternándoloen funciónde intereses
privados. Cínicamente–y tratandode justificarseen la impunidadque gozabanlos miembrosde un reino en la edad mediay moderna–
se ha acuñado por parte de la cleptocracia la expresión robo para la corona. Pero la democracia no es un instrumento para elegir
representantescadatanto sino un sistemade valoresbasadoesencialmenteen la equidady transparenciade los actos de gobierno.

Un ejemplode la preocupaciónpor la transparenciaen los estadoseuropeos

El presidentede Estonia, Lennart Meri ante los requerimientosde presentaciónde declaracionesjuradasde los funcionariospúblicos, no
exigidaen su país, expresabaen el año 1998respectoala transparenciay salariosde los Presidentes:“Ante todo quisieramencionarlas
razones por las que considero natural presentar mis ingresos al público. Se registran problemas peligrosos en la política salarial de
Estonia. Los jóvenesdespuésde haber adquiridolos conocimientosy la capacidaden el sector públicoemigranal sector privadodonde
serán remuneradosdiez vecesmejor. Ademásuna tendenciaa la mediocridadprevaleceen el sector público. El argumentode Mereste
de que “en muchos países preguntar por los salarios es una mala costumbre, es totalmente cierto. En los países Nórdicos la
declaración de ganancias y la de impuestos es pública. En Alemania como en los países de Europa Central consideran esta
transparencia como el modelo de Orwelliii de restricción de los derechos humanos. Los salarios del sector público en Alemania son
significativamentemás bajos que en el sector privadopero esto está compensadopor el prestigio de la funciónpública.. Un concursoen
Alemania para cubrir una vacanteen el sector público es de 5 postulantepor un puestode trabajo. Los requisitosson despiadadosy se
consigueel puestosolo una vez.

Existen algunas discrepancias importantes al respecto en Estonia En países pequeños donde todos se conocen la transparencia
legalizada crearía un clima social más favorable. Creo que Estonia debe decidir quedarse con el modelo actual o cambiar a la
transparenciaNórdica. La decisión no es fácil. Ambasopcionestienen deficiencias. Personalmentecreo que la transparenciaNórdica
acrecentaría la confianza mutua y sobretodo fortificaría la relación entre el estado y la gente. Podríamos comenzar por hacer
transparentelos ingresosen el sector público”.

2.- La dinámicade la corrupción

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Robert Klitgaard (en "Controlando la corrupción". Editorial Sudamericana. Buenos Aires, 1998) ha elaborado un modelo explicativo
sencillo de la dinámicade la corrupción:

C (corrupción)= M (monopolio)+ D (discrecionalidad)- A (accountability)

Klitgaard sostiene que la extensión de la corrupción depende directamente del monto del poder monopólico privado y del poder
discrecional que un funcionario ejerce. La "rendición de cuentas" (accountability), la efectividad de organismosy dispositivos de control
(internos y externos, verticales y horizontales) disminuyen el espacio factible para la corrupción. El poder monopólico esta en relación
directa generalmente con un mayor grado de regulación de la economía que posea el propio Estado. A pesar de sus profundas
diferencias el poder discrecional es frecuentemente elevado tanto en los países desarrollados como en los subdesarrollados de todo
tipo. Pero en estos últimos en general las reglas administrativas son complejas, las regulaciones están pobremente definidas y los
castigos por actos de corrupción prácticamente no existen. Esto contribuye a crear un clima de deshonestidad haciendo que los
funcionariospúblicosseanfuncionalesiv en favorecera determinadosinteresesprivados.

Señala Jorge Bustamante en su libro “La República Corporativa” que “...el progreso es una cuestión institucional que en la Argentina
corporativa ha impedido el surgimiento de una Argentina competitiva. Contrariamentea una infundida creencia la crisis argentina no se
origina en la falta de inversión, sino en la mala calidadde las inversionesrealizadaspor efecto de las desregulacionesy la irracionalidad
del gasto estatal. Cuantomás poder se atribuyeal Estadopara administrar privilegiosen la sociedad,mayorescontrolesson necesarios
para asegurarun otorgamientono arbitrario y la posterior utilizacióncorrectade los mismospor parte de los beneficiarios...”.

En Argentinalamentablementese han elevadolos índicesde corrupciónen los últimosaños, segúnseñala TransparenciaInternacional,

una organización no gubernamental fundada en 1993 con delegaciones en casi 100 países dedicada exclusivamente a combatir la
corrupción en el nivel mundial. Su filial en la Argentina es Poder Ciudadano. Sostiene Roberto de Michelev que si bien no hay una
relación lógica entre la percepción y los hechos en sí, ya que algunos países que figuran mejor que la Argentina pueden tener más
corrupción, en el nuestro la percepción coincide con el problemareal. “La sensación de impunidad, agrega, tiene una base objetiva:
desdela Oficinapresentamos500 denuncias,no huboni una condenay ningunafue desestimada”.

Esto significa que el cúmulode irregularidadesy pésimosgobiernosa cargo de oligarquíasburocráticasvi han minadola confianzaen la
democracia. El índice de corrupción muestra cómo nos ven en el exterior. El objetivo del estudio es reflejar la mirada de aquellos que
toman decisionesclaves en inversión y comercio en cada país. El índice de percepciónde la corrupción es elaboradocada año, desde
1995, sobre la base de 15 encuestas distintas a líderes empresariales, inversores de países desarrollados, académicos y analistas de
riesgo, realizadas por nueve instituciones independientes y prestigiosas. La Argentina fue evaluada por estudios de seis instituciones
extranjeras: Institute for Management Development, World Economic Forum, Economist Inteligence Unit, Price Waterhouse Coopers,
FreedomHousey ColumbiaUniversity.

El combate contra la corrupción no es solo un problema ético-moral que se pueda asumir con conductas voluntaristas. Necesita de la
implementaciónde medidasobjetivasy estructurales. La selecciónen el ingresoy carrera en la funciónpública -basadaen el mérito y la
capacidad- debe garantizar el logro de estándares de excelencia que transmitan a la opinión pública la valoración de la vocación de
servicio de sus agentes. Y en general generar un clima de cultura de transparencia en toda la sociedad. Normas claras, precisas y
conocidasdebenincluirseen un manualde sana prácticay desempeñodel administradorpúblico.

3.-La participaciónciudadanacontrala corrupción

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La cultura del control en una sociedad participativa requiere de instrumentos que faciliten una mejor fiscalización de los resultados
públicos. El control o auditoria social se hace cada vez más necesario. El presupuesto participativo, presupuestopor demanda, cartas
del ciudadano,buzonesde sugerenciasy quejas componenun conjunto de instrumentosque deberíanser cada vez más accesibles. El
derechoa la informaciónpúblicase ha comenzadoa legislar en muchospaísesdel mundo

El ojo del amo engordael ganado. Comoseñala Arland“...el control público estatal será siempreinsuficientesi paralelamenteno resulta
acompañadodel control social. El problemade la corrupciónno se solucionaúnicamentecon la existenciade institucionesde control, es
decir con los mecanismos republicanos, la separación de los poderes, la independencia del poder judicial; porque también esos
mecanismosde control quedaninficionadosde lo mismo...”
Cuanto más próximose encuentre el acto administrativo en relación al ciudadanomenos secreto, exceso de discrecionalidady falta de
transparenciaserán posiblesen el ejercicio de la funciónpública. Comoseñala Zamagni - y Arland-coincideen su crítica- ante el falso
dilema de “Estado vs. Mercado” no solo que no deben operar como adversarios sino que debe requerírseles una necesaria
complementación. Y sostienenambosla necesidadindispensableen desarrollar la sociedadcivil como el tercer sector (tercera pata) en
una sociedadorganizada.
Para facilitar el desarrollo de una auditoria social que no signifique actos voluntarios y aislados es necesario estructurar un conjunto de
instrumentos,institutosy entidadesque le de viabilidada la participaciónorgánicay permanentepor parte de los ciudadanos.Entre ellos
se puedenmencionar:
• Programasde informaciónal ciudadano
• Comitécon participaciónde usuariosde informaciónpública
• Programade participaciónen la gestióngubernamental
• Diseñode cartas de compromisopúblico.
• Programade control de gestióngubernamental
• Diseñode instrumentosdirectosy gratuitosde accesodel ciudadano(líneas0800, paginaswebs,buzónde quejasy sugerencias,
libro de quejas, etc)
• Dictadode un códigode ética de funcionariosy agentespúblicoscon determinaciónprecisade deberes,facultadese
incompatibilidades

El diseño de una eficaz auditoria social –con probados antecedentesen México, Nueva Zelanda, Australia e Inglaterra– se basa en un
conjunto de principios básicos enraizados con la tradicional doctrina republicana y modernos conceptos de derechos humanos. Los
organismosde auditoria social recibendistintas denominaciones.En Argentinase creo en el año 2001 la Oficina de Ética Pública. Así la
publicidadde los actos de gobierno,el control de legalidady de desempeño,el derechode informacióndel ciudadano,el libre accesodel
público a los archivos gubernamentales, la inexistencia de secretos de Estado, la participación ciudadanaen la gestión gubernamental,
la realización de audiencias públicas, confección periódica de encuestas de opinión, la igualdad de oportunidad de proveedores y
contratistas; y la publicidad de los actos de gobierno constituyen un amplio espectro que se multiplican y potencian con gran sinergia
cuandooperanen su totalidad.Pocose ganasi se implementaaisladamentealgunode ellos.

Existen diversas organizaciones intermedias de la sociedad (como instituciones profesionales en ciencias económicas y del derecho )
que se han preocupado de aportar criterios para determinar el cumplimiento de los programas públicos como un forma de lograr un
mayor compromisode la sociedady de los ciudadanosen las cuestiones del Estado.En EEUUse destacan: The National Academyof
Public Administration, American Society of Public Administration, Governmental Accounting Standard Board, and the Chief Financial
Office. En Argentina, Poder Ciudadano,el Centro de Implementaciónde Políticas Públicas para la Equidady el Crecimiento (CIPPEC)y
Probidaden el ambitolatinoamericanoconstituyenalgunasde las institucionesno gubernamentalesmás relevantesde control social.

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4.- La carta del ciudadanoen Inglaterra

Es generalizadala preocupación en el mundoen mejorar la prestación de los servicios públicos a los ciudadanos. En Gran Bretaña a
partir de 1991 se confeccionó el denominado Citizen’s Charter (Carta o Estatuto del Ciudadano) definiéndose estándares de calidad
explicitadospor parte de los distintos organismospúblicos. Se trata de un códigopúblicamentedifundidode derechosde los ciudadanos
y obligacionesde la contraparte estatal apuntando a mejorar los servicios fijando estándares de calidad. Se procura que respondana
las necesidadesde los usuarios como forma de modernizar y mejorar el desempeñodel gobierno bajo los principios de información
públicay participaciónciudadana.La Carta del Ciudadanofue lanzadaen 1991 por el primerministro John Major´s procurandodarle un
giro a los últimos años de baja popularidad de su antecesora Margaret Thatcher. Los negativos efectos sociales en la aplicación de
políticasultraliberalesse describenen el magníficofilmFull Monty..

Actualmentehay 40 cartas principalesque cubren los servicios públicos más importantes precisándose los estándares de calidad que
los ciudadanos esperan recibir. Una unidad central (la “unidad”) tiene un mecanismopara cerciorarse de que los encargados de los
servicios públicos estén al tanto de las necesidadesde los ciudadanos. A su vez éstos pueden contribuir a mejorar los estándares del
servicio que esperan recibir. Hay también 10.000 cartas secundarias que cubren las necesidades de servicios específicos como
educación, seguridad etc. Los trabajos de la “unidad de la carta” de los servicios públicos asesoran a los organismos, y otros niveles
locales, sobre la manera de confeccionar sus propias cartas y la forma de consultar a los usuarios. La carta ha despertado gran
interés alrededor del mundo. Representantes de 50 países -entre ellos Argentina en 1998- se han acercado a las autoridades para
conseguirinformacióny consejosprácticos. Por supuestonadase ha hechodespuésde cincoañosen nuestropaís.

La carta del ciudadanoincluyeentre otros instrumentos:

• Redesde la calidadde la carta.Relanzadasen octubre de 1997 comoredes encargadasde los servicios públicosintercambiando
ideas sobre ediciones del programade la carta, servicio al cliente - y de su calidad- como la forma de compartir la mejor práctica.
Ahorahay 22 redes de la calidadalrededordel Reino Unidoafectandoa 1500personas.Las redes son conducidaspor un grupode
cerca de 60 voluntarios a través del servicio público. La “unidad” de la carta apoya las redes de distintas maneras, incluyendo el
entrenamientoy capacitación de sus integrantes y usuarios. La “unidad” también consulta a líderes de redes en los progresosen el
programade la carta. Estas consultas han significado un papel importante para difundir las mejores iniciativas gubernamentales y
receptarlas experienciasen su desarrollo.

• Boletín informativo de la carta. El boletín informa sobre los avances de mejoramiento en la prestación de servicios públicos. El
número total de lectores, cerca de 80.000, cubre todos los servicios públicos principales tanto nacionales y locales. Las copias
puedenser obtenidaslibremente telefonandogratuitamentea la línea 0800de difusiónde la carta.

• Panel de la Gente. Como parte de la iniciativa de mejoramiento del gobierno, la “unidad” ha desarrollado una red-panel de los
ciudadanosde alrededorde 5.000personasen todo el ReinoUnido. El panel se utiliza para consultar al público asistenterespectoa
sus criticas a la calidad de prestación de los servicios públicos generando ideas sobre cómo pueden ser mejoradas la cartas
existentes. Las oficinas del gabinete del Primer Ministro, otros departamentos, agencias y cuerpos públicos la utilizan para sus
investigacionesy consultas.

• Marcade la carta. La “unidad” autoriza concesionesde la marca de la carta comouna alternativa para que el ciudadanoaprecie la
calidadde las prestacionesde los servicios. Las concesionesse otorganpor tres años. La unidadrecibe pedidosde organizaciones
de serviciosal públicootorgandolas respectivasconcesiones.

5.- Políticasde Estadoy no de un gobierno.

Asumidoel gobiernolaborista de Tony Blair - en el contexto de latercera vía británica- anunciósu apoyo irrestricto con los objetivos del

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esquema de la marca de la carta. Y se ha comprometido a reforzarla y a consolidarla. En nada afectó el cambio de gobierno. ¿Qué
hubiera pasado en nuestro país? La falta de continuidades habitualmenteuno de los males que afligen a los argentinos. Las opiniones
sobre el futuro de la marca de la carta fueron evaluadascomo parte de las consultas realizadas. Los resultados fueron utilizadoscomo
parte de una revisión mejorada del esquema. Con la finalidad de hacer conocer la marca de la carta se financió una campaña de
publicidady promociónpara alentar a los aspirantes y ganadores.

Así la carta siguepromoviendolas mejoresprácticasincluyendoiniciativascomoquejaspor parte de los usuariosfacilitandola definición

de nuevos estándares aplicables tanto a las organizaciones del sector público como privadas. También se innueva con las
denominadasregulacionesmejoradas actualizandola guía de prácticapara la totalidadde los serviciosreguladospor la autoridadlocal.
Asimismose pretende extender la exitosa experiencia a niveles de Estados menores promoviendocartas locales. En octubre de 1997
se difundió un modelo de carta alentando a que los servicios locales confeccionen nuevas, o revisen las hechas si ya las han
experimentadoanteriormente.

En dichacontinuidadse ha definidounprogramade actualizaciónde la Cartacon el propósitode:

• Revisar y mejorar las cartas nacionalespara continuar formulandoestándares asegurándosede que resuelvanlas necesidadesde
sus usuarios.
• Facilitar la comprensiónde las cartas en funciónde la edad de la ciudadanía. Se ha confeccionadoun pasaportepara los mayores
de 50 con una guía práctica de la ley. Su finalidad es hacer accesible para grupos etarios de mayor edad, información sobre sus
derechoslegalesy de los aspectosrelevantesde la propiacarta.
• Promociónde dirigenteslocales del voluntariadopara detectar ideas innovadorasenfocadasal ciudadanocon la finalidadde facilitar
la entregade serviciosa gentede mayoredad.
• Fomentode iniciativasde defensadel consumidorpara identificarlas mejoresprácticas.
• Publicaciónde documentosque facilitenla excelenciade las consultasde los ciudadanosactualizándosecon su participaciónen una
guía de consulta.

6.- El accesoa la informaciónpúblicaen Argentina.

El derechoa la intimidadse encuentraestablecidoen el artículo 43 de la CN. La normaestableceelhabeasdatamedianteel cual toda

persona puede interponer acción tomando conocimiento de los datos referidos a su privacidad que consten en registros o bancos de
datos públicoso privadosdestinadosa suministrar informes.Por la ley 25.326se ha instrumentadoel alcancede la normaconstitucional
siendo a su vez reglamentadopor el decreto 1558/01, creándoseentre otras disposicionesel Instituto Nacional de Protección de Datos
Personales.

Las mencionadas normas hacen a la protección del derecho a la intimidad de las personas sobre información que la afecten. Pero
ademásel ciudadanonecesita contar con informaciónpública por distintos motivos: estudios históricos, investigacionescientíficas o por
el mero –comoimportante- conocimiento del accionar estatal. Así la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámarade Diputados
ha avanzado últimamente en la formulación del dictamen que garantizara que cualquier persona pueda acceder a todo tipo de
información concerniente a los tres poderes del Estado, incluso la rotulada como “clasificada”. En este caso, se tomará aquella
información cuya clasificación tenga más de diez años, a excepción de la que sea expresamente reclasificada. El proyecto,
recientemente convertido en ley, dispone que todos los organismos del Estado deban suministrar –en un plazo de quince días- la
informacióncon que cuentena cualquier ciudadanoque la solicite, “...no siendonecesarioacreditar derechossubjetivos, interéslegítimo
o las razonesque motivanel requerimientoni contar con patrocinioletradopara su solicitudal momentode requerirla...”.

La novel ley establece algunas excepciones en la publicación de la información. Tal es el caso de aquella información expresamente
clasificada como reservada por razones de defensa o política exterior. También quedará exenta de la apertura pública aquella
información que pudiera poner en peligro el sistemafinanciero o el bancario, o aquellos secretos industriales, comerciales, financieros,
científicos o técnicos que pertenezcanal Estado y cuya difusión lesione los intereses de la Nación Argentina. Asimismose exceptúa la

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información preparada por asesores jurídicos del Estado cuya divulgación perjudique la estrategia de la Nación en una determinada
causajudicial. Y comotambiéntodos aquellosdatosque “pudierenocasionarun peligroa la vida o seguridadde una persona”.

Señala María Baron (La Nación 11.04.02) que “...la representaciónencierra el concepto deaccountability –término sin traducción literal
al castellano–por el cual el representante es responsablede sus acciones ante los electores. Así, los legisladores deben exponerse al
control y supervisión de los agentes como los particulares, las organizacionesno gubernamentales o la prensa independiente. En este
sentido, es crucial la sanción de una ley de derecho de acceso a la información pública. Aunque este derecho está ya garantizado por
los tratadosinternacionalessuscriptospor la Argentina,una ley nacionaldaría el sustentonecesariopara su ejercicioefectivo...”.

Finalmentepara normalizar el derechode libre accesoa la informaciónconstituye uno de los temasde la reformapolítica que firmaron,
en febrero del 2002, el gobierno nacional y las provincias. También en el documento se comprometieron a reducir estructuras
burocráticasen el nivel nacionaly el provincial incluyendo topesen los gastosde las legislaturas.

En EEUU la Freedom of Information Act (Acta de Información Libre) posibilita el acceso a la información contenida en archivos y
registros públicos permitiendo a los interesadoslograr la revisión judicial de la información clasificada como de seguridad. Por la orden
ejecutiva 12958 firmada por William Clinton se faculta a la desclasificación automática y mandataria de la información gubernamental.
Con el proyecto sancionado por el Congreso argentino se pretende evitar el abuso del secreto. Los principios establecidos en la
legislacióncomparadatiendenen primer lugar a dar un trato diferenciadoen el secretode seguridady defensa–escala casi absoluta de
preservación – del secreto administrativo, impositivo y bancario de menor trascendencia. En segundo lugar precisar el ámbito de
preservación de la información reservada que aun en los casos de defensa, relaciones internacionales y seguridad identifique con
precisión el daño que pudiera representar su publicación. Pero en todos los casos debe garantizarse su revisión por parte de un
organismo especial diferente a quien tiene la información. En tercer lugar los funcionarios responsables de la custodia de la reserva
deben ser pocos, precisamente definidos y de alto nivel jerárquico. Por último la información reservada deberá serlo por un plazo
determinado con apertura automática. Aunque en todos los casos un juez en privado y con causa debidamente justificada pueda
accedera las materiasreservadascon las necesariasgarantíasde seguridad.

Así ocurre en EUUUaun cuandola reserva– si las causassubsisten-puedeprolongarsemedianteacto administrativoespecial. Esto no

sucede en Argentina donde recién hace pocos años, por pedido de instituciones de la comunidad judía, se abrieron los registros
secretosdel Estadorelacionadoscon la informaciónde presuntasrelacionesnazis de funcionariosargentinosdurantela segundaguerra
mundial. De todas manerasen EEUUdespuésde las Gemelasel gobiernode Bush ha establecidoestrictas restriccionesen el derecho
al accesoa la informaciónpúblicabasadaen medidasde extremaseguridady la creaciónde un superentede seguridadnacional.

7.- Auditoriade la auditoria.

De todas formas –continua diciendo Baron - “...entendemos que con la sanción de una mera ley no basta para cambiar prácticas
culturales tan arraigadas en un sistema que, como decíamos antes, desconoce la necesidad de la participación ciudadana y de la
reconstrucción de la representación ...” características estas, a nuestro entender, que hacen a la construcción de la sociedad civil. Y
dentro de este marco el desarrollo de la auditoria social será sin duda el mecanismomás importante para el eficaz control de los actos
de gobierno. Corresponderá a la auditoria como disciplina técnica garantizar el buen uso de herramientas administrativas, sobre una
base de profesionalidad e independencia, contribuyendo al ejercicio debido del control, no solo por parte de las instituciones públicas,
sino fundamentalmentepor parte de la propiasociedad.

Se defrauda a la sociedad cuando los recursos son mal o ineficientemente utilizados. En Argentina, con el diseño de los nuevos
criterios e institutosde control, derivadosde la ley 24156, y la reformaconstitucionaldel año 1994es hora de hacer un balancerespecto
a sus éxitos y fracasos. Una auditoria de la auditoria. En primer lugar se advierte la necesidad de hacer profundos cambios para
modificar una secular situación caracterizada por un ineficaz control de los gastos gubernamentales. A ello súmese las prolongadas
demoras en los dictámenesde la SIGEN, de la Auditoria General de la Nación y del propio Congreso, quien no ejerce debidamentesu
natural rol de poder de control. Una burocracia poco eficiente, intereses corporativos e influencias partidarias componen un cóctel

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peligroso que miran al costado ante los hechos ilícitos cuandono de mala aplicación de los recursos públicos. Los informes suelen ser
tardíos cuando no disimulan o directamente ocultan, la verdadera responsabilidad de los funcionarios incursos en muchos casos en
figuraspenales. Y el tiempocon su prescripciónborra inexorablementela posibilidaddel castigo.

El despilfarro en el uso de los recursos se extiende al caso del mal uso de los créditos internacionales. Por negligencia del Estado
argentino se gastaron 137 millones de dólares por pago de comisiones de compromisos por créditos no utilizados de préstamos para
inversión del BID y el Banco Mundial. Con absoluta liviandad funcionarios argentinos obtenían líneas de créditos que después no
concretabanpor razones de oportunidad política y generalmente por pésima gestión. En el otro extremo se gastaron los recursos pero
se comprobóel mal uso de fondos. Es el caso del informede auditoria de un programamaternoinfantil de nutrición –PROMIN-que se
elevo hace cinco años. El crédito de mas de 150 millones de dólares, destinado a asistir a madres y niños de escasos recursos, fue
derivado fundamentalmente a la realización de gastos administrativos como consultarías y asesoramientos. El informe aún espera el
dictamenfinal del Congreso.Si suele decirseno hay peor justicia que la que llega tardeque puedepensarsecuandono llega nunca.

Vale recordar que la Constitución Argentina, por el artículo 85, delegó en el Congresola responsabilidad del control externo del sector
público "en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos". Para esta función el Poder Legislativo cuenta con la
Auditoria General de la Nación (AGN), como organismotécnico que eleva sus dictámenes a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas,
integradapor senadoresy diputados.

Con la finalidadde agilizar la difusiónde los informes, evitar su presentación“lavada”y profundizarla mediciónde resultadospor sobre
los aspectos formales, es imprescindible una mayor conexión entre la Auditoria General de la Nación y la Comisión Mixta Revisora de
Cuentas. Sin duda que la amplia difusión pública de sus informescontribuirá a un eficiente control social. Solo una mínimaparte de las
auditorias aprobadasha ido a la Justicia o a la Oficina Anticorrupción,poder y organismorespectivamenteque tampocose destacanpor
su celeridad,contribuyendoal climade inseguridadjurídicade nuestropaís.

No puede aducirse falta de información. La información está. Es abundante- a veces en

demasía- y generalmente de buena calidad. Con auditorias realizadas a tiempo y cumplimentando sus recomendaciones no solo se
combate directamente la corrupción sino que se contribuye a prevenir la generación de un clima de impunidad. También se aduce la
politizaciónde los órganosde control lo que quita profesionalidade independencia. No es incorrectoinsistir sobre la importancia política
del control. Pero la relevancia de la política debe servir precisamentepara asegurar dichas condiciones y no para desmeritarlo dado el
enfoquesistémicocon que deberealizarsetodo control y auditoria.

8.- Las ONGs y su preocupaciónen la luchacontrala corrupción.

El desempeñode la ONGsen el año 2001 impulsandoaccionespara atacar la corrupciónes ímproboen nuestro país. Se ha constituido
el denominadoForo para la Transparenciacon la participación,entre otras, de

• PoderCiudadano
• Cippec
• TransparenciaInternacional
• Centrosde EstudiosLegalesy Sociales
• CompromisoCiudadano
• FundaciónSophia.

Entre sus iniciativasse destaca la presentaciónde diez proyectosde ley elevadosal PENpara una radical reformapolítica, en el marco
de las denominadasleyes de mayo en basea las conclusionesde la Mesade Dialogoque encabezanla Iglesia Católica y las Naciones
Unidascomoconsecuenciade la convocatoriaPresidencial efectuadaa principiosde año 2002. En base a la regulaciónde los derechos
de los ciudadanosa acceder libremente a la informacióncontenida en los archivos y registros de la administración pública se pretende

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combatir contra el armadefensivamásperversade la burocracia:el secreto. Todala informaciónestatal debeser publicaaunquealguna
no sea publicablecon probadosjustificativos bien definidosy acotados.

Entre las iniciativas propuestaspor el Foro se destacan:

• Agencia electoralcon la creación de un cuerpo con independenciapresupuestaria y partidaria que tomaría las decisionesrelativas
a las eleccionesnacionales.
• Gobiernoa la luz obligandoa todoslos órganoscolegiadosestatalesa publicitar sus decisiones.
• Proteccióna los denunciantesgarantizandoel trabajode los empleadospúblicosque denunciena superiores.
• Inspectores generalesconstituidos por funcionarios con poder para controlar la economía y la eficiencia de cada ministerio con
dependenciadirectadel presidente.
• Accesoa la información facilitandoel conocimientode los archivosdel Estadoen todassus dependencias.
• Inteligenciacon la descentralizaciónde las entidadespara mejorarel control de los fondosreservadosaumentándoselas facultades
de las comisionesde seguimientoparlamentario.
• Cortepara la democraciareformandolas funcionesde la Corte de Justicia de la Nación.
• Regulaciónde la figuradel lobistacomoformade ordenarel funcionamientode gestorespolíticosy el tráficode influencias.

Iniciativas de esta naturaleza tienden a generar una retroalimentación de la comunicación de los ciudadanos con los expertos en
materiade control y auditoria. Y la auditoria social adquirirá una dimensióninédita en la medidaque lo hagamoscon una nuevaapertura
y una mejor capacitación.

9.- Recomendacionespara lograrla mayorexcelenciaen la auditoriapública.

La AICPAvii ha elaboradoun conjuntode recomendacionespara el desarrollode una auditoria públicabajo los criteriosde las5E.

En cuantoa la formaciónde los auditores

• Requerir a los auditoresdel sector público completarprogramaseducativosde alta calificaciónprofesional

• Asegurarla calidadde los cursosen contabilidady auditoríapública
• Asegurarla calidaddel profesoradode los citadoscursos
• Incrementarel marketingde los programasde autoformación
• Coordinar entre todos los organismosy organizacionesvinculadasa la auditoría el trabajo conjunto para aumentar la calidad de las
tareas
• Desarrollarun estadode los estándaresde auditoría sobre el cumplimientocon la legalidadaplicable
• Fortalecerla capacidadde las organizacionesprofesionalespara suministrar dictámenestécnicos.
• Fortalecerla capacidadde las institucionespúblicaspara suministrar dictámenes técnicos.
• Revisarlos informesde la Comisiónde la Gestióny del Presupuestoy modificarlasi fuera necesario.
• Desarrollarnormasde cumplimientoy sugerir procedimientosde auditoríano incluidosen los anterioresinformes
• Revisarlas preguntasy cuestionespertinentesal respectivoinforme.

En cuantoa la contrataciónde auditores

• Iniciar un estudiodel procesode contrataciónde auditorias

• Desarrollary distribuir un modelode peticiónpara las propuestas

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• .Estandarizarlas normasaplicablesa los distintosorganismospara las auditoríasindividuales.
• Asignartodaslas actividadesde control de las auditoríasbajo la responsabilidadde funcionarioscompetentes.

En cuantoa la evaluaciónde la calidadde la auditoria

• Hacer extensivas guías estatales en los informes de auditoría y revisiones de papeles de trabajo, asegurando revisiones
comprensivasy consistentesdel control de calidad.
• Usar la información obtenida de los informesde auditoría y de las revisiones de los papeles de trabajo para identificar problemasy
soluciones.
• Implantarprogramaspositivosde imposiciónde normas.
• Requerir la participaciónen revisionessimilares.

En cuantoa la imposiciónde estándares

• Mejorarel sistemade control de las normasde auditoria y controlara su vez a los funcionariosque los vigilen
• Informara los funcionarioscompetentessobreel sistemade control.

En cuantoal intercambiode información.

• Abrir los foros de auditoria intergubernamentala los auditoresprivados.

• Hacerextensivoel dialogoy el intercambiode información
• Incrementarla participaciónde los comitése institucionesgubernamentales
• Incluir auditorespúblicoscomocoprofesoresen los cursosde auditoria públicade las organizacionesprivadas.

10.- Reservassin reserva.

Uno de los puntos más conflictivos para la sociedad es el el remanido – y no menos importante- tema de losgastos reservados. Su
relevancia no es tanto económica. Solo un medio por ciento del total del presupuestonacional se destina a gastos reservados. Mucho
de demagogiase ha hechoen todo esto. No es extrañoque en el catalogode muchoscandidatosfigure comosolución– gran solución-
eliminar los gastos reservados. En verdad son criticables en cuanto a la multiplicación de inconductas sobre el conjunto burocrático
cuando hay gastos reservados o no – aunque pequeños- que no se controlen. Pero en un Estado moderno – y democrático- ciertos
gastos son necesarios pero deben mantenersealejados del conocimiento público por razonesde seguridado de interés nacional.. Esto
no significa que no se controlen. El modelo de auditoria debe equilibrar la necesidadde un examenperiódico con un adecuadocontrol
de los fondos utilizados. Para ello se puede recurrir –como existe en muchos países – a que el control se realice mediante una
comisiónespecial y restringidaformadapor legisladores representantesdel oficialismoy por lo menosde la mayor fuerzade oposición.
Se deberáinformarrespectoal destinode los fondosaunqueen muchoscasosreservarla identidad de las personasinvolucradascomo
es la situaciónde los llamadostestigosprotegidosy cambiosde identidades.

11.- Los organismosde control en el régimenlegal argentino

Todo sistemademocráticode gobiernorequiere un adecuadosistemade control que garantice el correcto uso de los recursos públicos.
Es interesanteconocer nuestras raíces culturales para poder comprobarde que maneranuestra remanidacostumbrede tratar de eludir

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la fiscalización de los actos de gobierno tiene orígenes históricos peculiares. Señala Garcia Hamilton es su libro “El autoritarismo
hispanoamericanoy la improductividad”que en nuestro país “...los valores y rasgos coloniales siguieron reapareciendoen la actualidad
a pesar del proceso de modernización iniciado con la etapa de organización nacional a partir de 1850. Las transferencias de activos
públicos al sector privadoreactualizaronlas estructurasdel mercantilismorentístico propio de la Colonia, en el que los beneficiosde los
particularesno surgían de la oferta de los mejoresproductosal menor precio en mercadosabiertos, sino de un monopolio artificial o de
restricciones gubernamentales a la competencia. El Estado continua diciendo Garcia Hamilton, “...por otra parte, no disminuyó sus
desembolsos,sino que sustituyósus erogacionesen las empresasineficientespor los llamadosgastossociales(subsidiosparasitariosy
prebendasclientelistas)y mantuvo,e inclusoacrecentó,su participaciónen la economía....”.

De una u otra manera las influencias externas marcan la filosofía con que se desarrollaron los sistemas de control en muchos países
americanos. Como piensan algunos especialistas la ausencia de una cultura de control del destino de los recursos públicos bajo el
régimenespañol, basadoen un fuerte autoritarismoreal, generóprocedimientoscentralizadosy poco transparentesde control. La Corte
de Indias, responsable del control de los gastos, fue una institución burocrática y centralizada que obligaba a enviar toda la
documentaciónen barcosdesdelas coloniasa la capital imperial.

Ya en su tiempo el libertador Bolivar se preocupaba por estos defectos estructurales del control en los nacientes países liberados y
proponía una cuarta rama del poder llamadala rama de los censores,integradaspor hombre merituososelegidos por el Congresoque
durabande por vida y estabansujetosa su destituciónpor mal desempeño.La funciónde los censoresera exclusivamentede control de
los otras tres ramas del poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). En definitiva esta idea bolivariana no pudo aplicarse. El sistema de
divisiónen tres ramases sin duda el mejor que ha perduradoen el tiempo, pero sirve comoreflexión –angustiosareflexión–que mucho
no ha cambiadoen nuestros países. No se trata de copiar un modelo sino de cambiar por un sistemacultural que facilite la difusión de
todala informacióny que el ciudadanoparticipeactivamenteen el control de los actos públicos.

Desde el punto de vista cultural hemos receptado en gran manera los criterios centralizantes de la época hispánica aunque bajo una
idea de modernización con el inicio del proceso de rereorganización nacional. A partir de la sanción de la Constitución de 1853 se
incorpora comofilosofía de la administraciónfiscal la influenciade la denominadaescuela latina una simbiosis de los mas esclarecidos
pensadoresfrancesese italianos. A partir de ella se estructuraronlas institucionesen materia de control con la creacióndel instituto del
Tribunal de Cuentasde raigambrenapoleónicacansadode la corrupciónexistenteen la épocapost revoluciónfrancesa. Fue útil en una
Argentina con un Estado que debía, desde un poder centrípeto, organizar un nuevo país con responsabilidades muy definidas y
limitadas.

A contrapelo de la mayoría de los países latinoamericanosArgentina no recibió los aportes de la misión del norteamericanoKemmeren
-visitante a diversos países debajo del Río Grande en la década de los treinta- que bajo una formula única de organización de los
sistemasde control siguió el modelode contraloríaspropiasdel pensamientoanglosajón.

Ambasescuelas: la anglosajonay la latina difieren en cuanto a la filosofía en materia de control y tendrán su consecuenteefecto en la
aplicación de técnicas de auditorias por resultados. Mientras que la anglosajona evoluciono desde un origen de mero control de
legalidad a un control de resultados, la segundamuestra una mayor afecto a los controles formales y legales. A grandes rasgos puede
hablarse de dos escuelas principales en materia de control externo: la escuela anglosajona y la europea continental de origen
napoleónico. Los países centrales han seguido criterios diferentes en materia de control en función de las distintas demandas de las
instituciones democráticas, las influencias del sector privado y la interpretación del derecho anglosajón basado en la evolución y las
costumbres. Se podría agregar que la cultura pragmática de los anglosajones –fundamentados en convicciones del protestantismo–
requiere de un Estado que muestre resultados prácticos y concretos por sobre las disputas de poder al cual están más imbuidos los
ciudadanosde los paíseslatinos.

No puede dejarse de tener en cuenta que la esencia del control esta ligado a la interrelación entre el Estado y los ciudadanos. No es
posible definir un sistema único de control para la totalidad de los Estados y sus diferentes niveles. Solo puede hablarse de criterios e
ideas generales. Vale recordar que un Estado es una construcción de naturaleza política conformado de acuerdo a los valores y

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paradigmasdel pueblo al cual representa y debe servir. Ello abarca un amplio espectro ideológico desde los totalitarismos(marxistas o
fascistas) en que el Estado es considerado una estructura de nivel superior y en donde los controles pueden ser muy enérgicos en
ciertas situacionespero en otros retraídas en función de garantizar la intangibilidad de su prestigio ante la sociedad. En cambio en un
Estado liberal en que las funcionesson escasas, los controles son menores en cuanto a que la evaluación de los resultadosque suele
dificultarse porque los bienes públicos ofrecidos son de carácter intangibles y escasos. En el medio existe un conjunto de sistemasde
gobierno de mayor complejidad. Pero aun en estos casos se comienza a insistir con la idea demás sociedad y menos Estado. Esta
últimaexpresión–parano caer en remanidoseslóganes– debeninterpretarseen un sentidorelativode formaque no nos lleve a pensar
en un modelo neoliberal basado preponderantemente en la actividad privada. Como cito en la contratapa de mi libroESTADO
EFICIENTEsegún Drucker “Se necesita más gestión de gobierno, no menos. Necesitamos un gobierno fuerte, vigoroso y muy activo.
Necesitamosun gobierno que pueda gobernar y gobierne. No un gobierno que haga, ni un gobierno que administre; sino un gobierno
que gobierne”.

El moderno pensamiento político señala la importancia de que convivan tres sectores: el sector público, el sector privado y el sector
social (o sociedadcivil). Bajo este nuevo paradigmay con la aplicacióndel principio de subsidiaridad la sociedadcivil comienzaa tener
un actuación preponderante. Los mecanismos de control deben estar en la propia sociedad siendo lo institutos de control las
herramientasno solo para permitir el control en el propioEstadosino para facilitar la auditoríasocial.

A partir de 1994 (como consecuencia del Pacto de Olivos) se reforma la Constitución Argentina pretendiéndose dotar al Estado de
mayores facultades de control respecto de las organizaciones privadas fundamentalmente cuando ejercen poderes monopólicos. La
creación de los entes de regulación y control nacidos para protección de los ciudadanos frente al poder monopólico de las empresas
públicas privatizadas (generalmente prestadores de servicios indispensables) exigió un nuevo concepto de control. En tal marco se
incluyeronfacultadespararegular los efectosde las políticasde desregulaciónaplicadaspor el gobiernonacional.

12.-Corrientesdoctrinariasen materiade institucionesde control externo.

En la legislación comparada se presentan distintas alternativas para garantizar la independencia del control con el respeto de la
autonomíadel órganocontrolante.

La corrientedoctrinariade los Tribunalesde Cuentas

Suele sostenerse que el control es una función especial que requiere una conformación institucionalper se. Ello ha dado origen a los
Tribunales de Cuentas hasta su derogaciónpor imperio de la ley 24156. Aun así esta figura prospera en muchos niveles provinciales y
municipalesaunqueen la ultima décadaha existido una tendencia a revertir esta postura. Si el Control no esta definido en el marco de
uno de los poderes de la Republica – y ya veremos que debería depender del Poder Legislativo – se corre el riesgo de que sea un
instrumentoen virtud de la importanciade los recursosque manejadel Poder Ejecutivo. O en otros casosser un poder mas que puede
convertirse por las características de sus competencias en un poder con “más poder” que el propio legislativo o judicial. Que el control
tengao no competenciasespecificas,tiene sus dificultadescuandono esta dotadode los recursossuficientes.Es habitual que cuandoel
control es independienteuna manerade restringir sus funcioneses quitarle operatividad,no asignándolelos recursossuficientespara el
cumplimientode sus misiones.

La corrientedoctrinariadel controlcomoparte del legislativo

Es tradicional en la doctrina constitucional que el Poder Legislativo cumpla con una doble función: el dictado de normas dentro de las
competencias establecidas por la Constitución así como el control político de los actos realizados por los otros poderes. De la misma
forma que le correspondeel juicio político al Presidentede la Nacióny a los juecesdel Poder Judicial. Su dependenciase justifica para
que los representantes del pueblo de la Nación –diputados– y los representantes de las provincias –senadores– puedan ejercer sus
facultadesde control a pleno basandosus dictámenespolíticos sobre una base técnica adecuada.En definitiva fortalecer el parlamento
como caja de resonancia de los grandes problemas de un país. Importante es que si tiene esta dependencia sus actividades se

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desarrollen con total independencia y autonomía. Ha dado en definirse este control comoextrapoder obviamente en relación a quien
ejerce la administración, aunque es un intrapoder en relación a su dependencia del Poder Legislativo. Como señala Licciardo
definiendo el control como de naturaleza política y nosotros agregamos que debe estar revestido de una fundamentación técnica
adecuada. Claro esta que este equilibrio no es fácil en la práctica en dondetironean en el marco de las decisiones del Estado dos
extremosmuchasvecesincompatiblescomouna excesivapolitizacióntan mala comouna fuerte tecnocratizaciónde sus acciones.

Con la ReformaConstitucionalse siguió el criterio de las contraloríasdependientesdel PoderLegislativootorgandocariz constitucionala

similar instituto creado por ley 24156 definiendo a la Auditoria General de la Nación –un impropio nombre dado a la tradicional
denominación de contraloría– como organismotécnico dependiente del parlamento nacional con personería jurídica, e independencia
funcional.

Así con su inclusiónen el art. 85 de la CN se pretendefortalecerla funciónde control previéndoseun equilibrio que acotandolas amplias
facultades que antes tenia el poder ejecutivo en cuanto a su relación con la figura del Tribunal de Cuentas evitara un exceso de
parlamentarismoen las facultadesde control en Argentina.

Se procuro así que la AGN contara con un instituto técnico efectivo para un mejor desempeño en el accionar de sus facultades
constitucionalesde control, ya que la ConstituciónNacional establececomofacultaddel congreso“....fijar anualmenteel presupuestode
gastos de administración de la Nación y aprobar o desechar la cuenta de inversión....”. Así se dimensiona la relevancia que para
nuestros constituyentes tiene el parlamento y su necesidad de dotarlo de los instrumentos necesarios para el mejor cometido de sus
funciones.

Podríamosafirmar que un sistemade contraloría dependiente del Poder Legislativo refuerza su rol y contribuye a un mejor equilibrio
entre los distintos podesdel Estado. Sin dudaque ello contribuyea que el Parlamento– tan discutidono solo en Argentinasino en todo
el mundo – se afiance como un poder con instrumentos aptos para el control del resto de los poderes.En definitiva se trata que el
control político se sustentesobre una consistentebasetécnica.Para ello se lo dota de un instituto técnicoadecuadoque en el caso de la
AGNtienecompetenciascomo:

• Organismo de asistencia técnica del Congreso para examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los
organismosde la administraciónnacional
• Trámitede aprobacióno rechazode las cuentasde percepcióne inversiónde fondospúblicos
• Los dictámenesde la AGN son de carácterno obligatoriocon excepciónde la últimade las competenciasmencionadas.

En el caso del órgano de control externo nacional su integraciónes de carácter colegiado, a pesar de que en el proyectooriginal de ley
de administraciónfinancieraera de naturalezaunipersonal.Conla finalidadde garantizarla oposiciónde interesesy la independenciade
criteriossu presidentesurgede la propuestadel partidocon mayorrepresentaciónopositoraen el Congreso.

13.- El sistemade control internoen Argentina

En cuanto al control internoprevio a la reforma-y dentro de una concepciónformalista- era competenciade la ContaduríaGeneral de la
Nación. Con la ley 24156 se crea la Sindicatura General de la Nación dependiente del Poder Ejecutivo, bajo el principio de quien es el
responsable máximo de la administración debe contar con los instrumentos que permitan el control de los actos que realiza. La nueva
normativa se basa en que el control previo se realiza a través del sistemade control interno. De esa manera el control externo evita la
coadministraciónen cuantola AGNno efectúatareasde control previo, aunqueno lo tiene prohibido.

Con la reforma – y aplicando el principio de “centralización normativa y descentralización operativa”– el sistema de control interno se
encuentra estructurado en dos escalones. Uno superior centralizado a cargo de la: Sindicatura General de la Nación (SIGEN) como
“...órgano normativo, de supervisión y coordinación...”. En su carácter de órgano rector tiene competencia en materia de dictado de
normasde control interno, dictado de normasde auditoría interna, coordinaciónde la red de unidadesde auditoría interna, supervisión

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del sistemade control internoy cumplimientode las normastécnicasemitidas.

La Sigen es una entidad autárquica dotada de personalidad jurídica propia que garantiza, por lo menos en el ámbito de los niveles
inferiores del PE, dado su dependenciadel Presidentede la Nación, un cierto grado de autonomíae independencia. El segundoescalón
es de carácterdescentralizadointegradopor una red de unidadesde auditoría internaacopladasa nivel de cada jurisdiccióny entidades
descentralizadas. Los dos escalones o niveles se interrelacionan bajo una peculiar dependencia de cada UAI. Jerárquicamente
dependen del máximo titular de la jurisdicción quien designa el responsable durando el tiempo de su gestión aunque tiene facultades
para destituirlo en cualquier momento.Emperosu aprobación–en cuantoa sus calidadesprofesionales–debe llevar el visto buenode la
SIGEN. Funcionalmente las UAI dependen de la SIGEN quien aprueba el plan anual de auditoría y fija normas de fiscalización. La
auditoríainternaes un servicio a toda la organizacióny consisteen un examenposteriorde las actividadesfinancieras y administrativas.

La SIGENcomo auditor interno del Poder Ejecutivo Nacional normatiza, supervisa y coordina la red de Auditorias Internas existentes.
Persiguecomofines:

• Lograr un adecuadoambientede control en el área del PoderEjecutivoNacional.

• Evaluar si la gestión se realizó de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia en un contexto de legalidad y
responsabilidad.
• Coadyuvara una mayoragilidaden la tomade decisionesy una oportunacorrecciónde los desvíosy erroresdetectados

Y son sus funciones:

• Dictar y aplicar normas de control interno, emitir normas de auditoría interna y establecer requisitos de calidad técnica para los
auditores.
• Realizar o coordinar auditorias financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones especiales y pericias y evaluar programas,
proyectosy operaciones.
• Aprobar los planes anuales de acción de las unidades de auditoría interna y controlar que sus recomendaciones sean puestas en
práctica
• .Formular recomendaciones sobre cumplimiento normativo y aplicación de reglas de auditoría interna y criterios de economía,
eficienciay eficaciay atenderpedidosde asesoríaen materiade control y auditoría
• Vigilar el cumplimientode las normasemanadasde los órganosrectoresde los sistemasde AdministraciónFinanciera.
• Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o pudiesen producir significativos perjuicios
para el patrimoniopúblico
• Intervenirpreviamenteen materiade privatizacionesa efectosde formularlas observacionesy sugerenciasque estimepertinentes
• Proponerlos síndicosen las empresasy sociedadesen que el Estadotengaparticipación.

Su conducciónes ejercidapor el SíndicoGeneralde la Nacióny tres síndicosGeneralesAdjuntosque debenposeertítulo universitario y

experienciaen administraciónfinancieray auditoría.

14. Paradigmassustancialesde un sistemade controlintegradoe integral

La independenciadel control

El sistemarepublicanose sustentaen una tríptica divisiónde funcionesaunqueel poder es uno solo. No otorgacompetenciasde control
a uno de ellos en particular. En realidadel propio sistemarepublicanoes un sistemade controles interactuantesque comocontrapesos
ejercen –o deberían ejercer porque no siempre se da en la realidad– un equilibrio entre ellos. Controla el Poder Ejecutivo su propia
administración y el control de los otros dos poderes. Controla el Poder Judicial los derechos y garantías de los ciudadanos y los
conflictos interestatales, en función de un interés especialmente afectado de acuerdo a las garantías constitucionales y el régimen

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jurídico vigente. Controla el Poder Legislativo los otros dos poderes. Controla la independencia de la justicia pero también efectúa un
control tanto genéricocomoespecificode naturalezapolíticade los actos del poder ejecutivo.

Por ello es inaceptable al régimen republicano la existencia de un cuarto poder como pensaba el general Bolívar. Esto es importante
porquela funciónde control puede -comode algunamaneraha sucedidocon la figura de los Tribunalesde Cuentas-constituirseen un
cuarto poder, una verdadera co administración o en otros casos un apéndice del poder ejecutivo que por su importancia en materia
patrimonial y los actos que afectan a la mayoría de los ciudadanos puede ser un instituto cómplice de los intereses del gobernante de
turno. Si fuera así el principiode control y auditoríade oposiciónde interesesestaría en riesgocuandono directamenteconculcado.

Oportunidaddel Control

Uno de los temasmás debatidos es el momentou oportunidaden que se debe ejercer el control. En general -dado la relevancia de los
actos de gobierno- en cuanto a su significatividad material y su repercusión sobre la calidad de vida de los ciudadanos se ha
consideradotradicionalmenteque los actos de gobierno deben ser fiscalizadosy auditados previamente. Empero esto no ha evitado la
generación de actos de corrupción en cuanto a que los controles han sido generalmente de carácter formal y que en definitiva la
potencialidaddel daño es difícil de apreciar. A ello se ha sumadola urgencia en la tramitaciónde los actos de gobiernoque no pueden
esperar un detallado y minucioso análisis por parte de los organismos responsables. El cúmulo de requisitos formales y la falta de
canales sistémicosde informaciónterminarongenerandola figura de la visaciónprovisoria comouna forma de salvar la responsabilidad
de los controlantespero en la práctica dejaron el control para un momentoposterior. Ello llevó a que los organismosde control externo
– generalmentebajo la figura de Tribunalesde Cuentas– se transformaranen coadministradoresdel PoderEjecutivoun rol que no debe
ni puedeser atribuidoa la funciónde control, precisamenteresponsablede auditar y fiscalizarlo que se haceo se va a hacer pero nunca
participaren su ejecución.

Sin duda si el control es posterior la coadministraciónno es factible, aunquese producenotros efectoscomo la irreversibilidaddel daño
patrimonial ocurrido y/o la vulneraciónde los derechosde los ciudadanospor una inadecuadaprestaciónde los servicios o la ejecución
de obras. En algunosantecedentesde la legislacióncomparadaes posible encontrar la directa prohibicióndel control previo. En el caso
Argentinoesto no existe y podemosafirmar que se ha transitadoen materia de control internodesdeun amplio conceptode no interferir
previamenteen la administraciónpara ir a un mayor control ex ante. Es necesariobuscar una formula de equilibrio que debería basarse
en ciertos criterios comoliberar del control previoa aquellosactos de no significativaincidenciaeconómica–sin prohibir su control previo
por lo menos en forma selectiva o por muestreo– o en aquellos casos en que la incidencia de los actos están sistematizadoscomo en
los encuadradosen insumoscon preciostestigoso de referencia.

En la constitución nacional reformadaen 1984 no se estableceprohibición alguna para el control previo. El artículo 117 de la ley 24156
habla del control posterior de la gestión pero no impide el control previo. Es sabido que jurídicamente lo que no esta prohibido esta
permitido por lo cual no tiene sustento legal -aunque si practico en circunstancias como las señaladas- en cuanto al no ejercicio del
control previo por la AGN

Utilizaciónde normastécnicasgeneralmenteaceptadas

Para el cumplimiento de sus funcionescuenta con planteles de profesionales, técnicos y personal de apoyo El desarrollo de las tareas
de control se basa en equiposinterdisciplinarios destacadosen las distintasentidades,que utilizan tanto técnicasde auditoría financiera
como las propias de la auditoría operacional o del control de gestión. Así el control integral e integrado que aplica, basado en una
planificación sistemática, asume cotidianamente su carácter de asesor, corrector y normalizador de conductas y acciones, con énfasis
en la optimizaciónde los recursosdisponibles,lo que constituyeel mayorreaseguropara que las gestionessean económicas,eficacesy
eficientes, en un marco de total transparencia. Es importante desde un enfoque sistémico del control lograr unclima o ambiente de
control. En tal sentido la fiscalización de actos de administración realizados mediante procedimientos de auditorias usando técnicas de
muestreo o criterios de significatividad conforman parte de los instrumentos para lograr tal objetivo. Al referirnos al términointegral
estamos expresando el concepto de universalidad o de totalidad. En esto no difiere de la concepción del control tradicional. Pero si

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consideramos el factor integrado podríamos señalar la sustancial diferenciación de la concepción del control entre una y otra
concepción.Al no estar integradoslos distintossistemasde administraciónfinancieraentre sí la informaciónera propiade cada régimen:
de presupuesto, de tesorería, de contaduría, etc., sin un soporte basadoen normashomogéneasque permitieranla implementaciónde
procedimientosde detecciónautomatizadapara los eventos tipificables, que son mayoritarios en toda organización, y la fiscalización de
eventosde gran significación, sean o no tipificables. Asimismola integracióndebe efectuarse-por imperio del principio de economíade
esfuerzos- con el trabajo concertado entre los órganos internos y externos de control. En otros términos, bajo criterios decisionales de
beneficio/costo, el sistema de control moderno permite un rastreo de la información pública detectandopreventivamente los puntos de
alarmaen que debe efectuarse. La GAOseñala comoprioritarias las denominadasáreas de riesgoscaracterizadaspor el mayor grado
de probabilidad en el desvió doloso o ineficiente de fondos de alta significación especifica o reiterada continuidad en su inobservancia.
El control modernono es sustancialmentepunitivo -aunqueeventualmentepuedetener ese impacto- sino fundamentalmenteen primera
instanciacorrectivoy didácticomedianterecomendacionesy sugerencias.

Alcancedel control

En la medida que nos refiramos a una administración financiera gubernamental y su integración con el control desde un enfoque
sistémico el alcance de la auditoria abarca una amplia frontera con efectos sobre la totalidad de las actividades e instituciones del
Estado. Así esa amplitudpuedeser consideradadesde tres estrategiascompatiblesentre si. Por una
parte un alcance funcional vinculados con uno de los aspectos inevitables en la gestión gubernamental: la legalidad. En general no
existe en la legislaciónotros requisitos que no sean de tipo procedimental y muy pocas veces la normafija criterios de gestión precisos
en cuanto a los requisitos de la actividad pública. Es muy interesante el caso de la provincia de Córdoba en que por imperio de la
Constitución reformada en el año 1987 tienen jerarquía máxima estos últimos requisitos. Señala el artículo 174 de la Constitución
Provincial que “La administración pública debe estar dirigida a satisfacer las necesidades de la comunidad coneficacia, eficiencia,
economicidad y oportunidad para lo cual busca armonizar los principios de centralización normativa, descentralización territorial,
desconcentración operativa, jerarquía, coordinación, imparcialidad, sujeción al orden jurídico y publicidad de normas y actos”. Y la ley
24156 se refiere en el artículo 4to. a garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad,economicidad,
eficiencia y eficaciaen la obtenciónde los recursos del sector público. Hoy las demandasciudadanasreclamansaber que se hace con
los recursos públicos y por lo tanto la programación de las actividades públicas debe incluir esos parámetros mas por un problemade
necesidadque de exigencialegal.

Dicha ponderación de aspectos no jurídicos no representa no respetar la legalidad como exigencia del proceso administrativo. Un
adecuadoequilibrio entre la exigencia de legalidad y una consistencia técnica en la producciónpública es retomadomuy recientemente
bajo el neologismode respondabilidadcomola obligaciónde carácter legar de rendir cuentasincluyendolos resultadosde la gestión de
los funcionarios. En otros términos demostrar la adecuada aplicación de los recursos económicos por sobre la tradicional
responsabilidad en el cumplimiento de la norma legal. La ley 24156 incluye este nuevo concepto tanto en el artículo 103 referido a las
competenciasdel órganode control interno y por el artículo103 del órganodel control externo.

15.- El controlinstitucionalintegral

La estrategia del alcance institucional requiere desde el punto de vista sistémico la comprensión de la totalidad del sector público
evitando islas normativas – independientemente de la especificidad de las normas para algunas instituciones– que sobre un similar
concepto normativo permite una control integral e integrado del Estado. NuestraConstitución Nacional en su artículo 85 comprende la
actividadde la administraciónpública centralizaday descentralizada,no incluyendoa las empresasestatales. Pero la Ley 24156incluye
los efectos globales de las empresas públicas sobre el conjunto económico financiero, aunque ellas se rijan por sus propias normas
patrimonialesy financieras.Y una tercera estrategiase refiere a las técnicasa utilizar en la gestiónpública y por ende en los sistemasde
control y procedimientos de auditoría. Existe un rechazo de muchos tratadistas tradicionales en cuanto a la aplicación de técnicas
generalmente aceptadas a la actividad pública. Pero además de la razón histórica citada por Drucker respecto al origen de los
instrumentos de administración es indudable que una inteligente gestión pública no puede rechazar el uso de instrumentos
administrativos y contables, y en nuestro caso las técnicas de auditoría desarrolladas para la actividad privada. Como señalamos el

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hecho que el Estado no es una organización con fines de lucro ello no es óbice para no usar técnicas y herramientas altamente
probadasen organizacionesprivadasde todo tipo y tamaño.

16. Juzgamientode los actosde los funcionarios

Se discute si el órgano de control externo debe tener facultades jurisdiccionales para juzgar el desempeñode funcionarios y agentes
público Siguiendo la normativa anglosajona la AGN no tiene facultades jurisdiccionales. Así no tiene competencia para realizar los
juicios de responsabilidad y de cuentas con que estaba atribuido el Tribunal de Cuentas de la Nación. Así señalan mayoritariamente
muchos tratadistas en cuanto a la interpretación constitucional del impedimento del órgano de control externo en decidir controversias
con fuerza legal. Ante cualquier inconducta de los responsables públicos su remisión a la justicia ordinaria es una obligación
inexcusable de denunciar por parte de quienes tengan conocimiento de un ilícito sea o no funcionario público. Sin duda que el
juzgamientode los funcionariospúblicos por parte del Poder Judicial al sufrir continuasdemorasno ayudaa crear la cultura del control y
el espíritu anticorrupción que requiere la sociedad. Un solución sería la creación de unfuero penal fiscal que se ocupe y especialice
exclusivamente en el juzgamiento de los funcionarios públicos por los delitos que afectan el patrimonio público. Pero aun así –sin
perjuicio que el afectadoconcurreen alzadaa la justicia–los organismosde control deberíantener facultadespara imponersancionesa
quienes violen normasadministrativas por lo menos de una entidad menor. Se tutelaría así la defensa oportuna del patrimonio público,
de los intereses de la sociedad en general y el derecho a defensa de todo ciudadano. Cabe recordar que la responsabilidad
administrativa estaba determinadadurante la vigencia de la ley de contabilidad por la cual los daños a la administración eran juzgados
por el Tribunalde Cuentasen los conocidosjuicios de responsabilidady de cuentas.
Actualmente en virtud de los artículos 130 y 131 de la ley 24156 se ha interpretado que la determinación del daño económico y la
atribución de responsabilidades del funcionario público deberá ser efectuada en sede judicial, aunque la iniciación del recurso es de
competencia de la SIGEN. A pesar de esta posición el organismo de control interno por aplicación del artículo 30 de la Ley 24447
sostiene el ejercicio de competencia para apercibir y aplicar multas a los funcionarios administrativamenteresponsables por un monto
de un tercio hasta diez veces su remuneración en los casos que se constate transgresiones a normas legales o reglamentarias
vinculadasal régimende administraciónfinancieray sistemasde control del sector públiconacional. Sin duda que esta polémica
se exacerbaen cuanto a la falta de eficienciadel sistemajudicial argentinouna de las causasde nuestra consabidainseguridadjurídica
que comovemosafectadirectamentea la eficienciadel sistemaeconómicoen general

17. Proliferaciónde los organismosde control.

Comola corrupciónse ha instaladoen Argentinacomouna banderalevantadapor los corruptosdeque llegó y no se va nuncamás, ha

surgido en los últimos años una retahíla de nuevos institutos de control en todos los ordenes de gobierno. Muchos han sido
incorporados con jerarquía constitucional y aunque formalmente tienen competencias diferentes desvirtúan el concepto sistémico de
integralidad e integración por una parte. Y por la otra en un Estado con recursos escasos se multiplican estructuras y gastos
ineficientes. Así en el orden nacional coexisten además de la AGN y la Sigen, el Obusman o Defensoría del Pueblo, la Fiscalía
anticorrupcióny el Consejode lucha contrala corrupción.

Pero la corrupcióncontinuay fuerte. Los intentosde terminar con ella con la aplicaciónde los nuevosinstitutosde control no han podido
por ni siquiera limitar el campode la corrupción estructural y donde esta ha disminuido ha sido por la implementaciónde altas políticas
de Estadocomolos procesosde privatizacióny de desregulaciónde actividadesestatales. Seria hora, aplicando la navaja de
Ockham,de simplificar el númeroy la naturalezadel funcionamientode los institutosde control.

18.- El controlen los nuevostiempos.

Señala el historiador ingles Eric Hobsbawnen Historia del Siglo XX que “...todo observador serio sabe que muchas de las decisiones
políticas que deberán tomarse a principios del siglo XXI serán probablementeimpopulares....”. Sabemosque la tarea de control no fue
nuncafácil, ni lo es, ni lo será porque nadie quiere que se lo controle. Y menosen el Estado, que conllevasiempreuna paradojal doble

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moral es de todos para pedir pero es de nadie para aportar.Se ha olvidadoque el Estadoes una creacióncolectivapara el bien común.
Pero por lo de que el hombrees buenopero si se lo controla es mejor, masque nunca las decisionespolíticasdeberánfundamentarse
técnicamente bajo el paradigma básico de la ciencia económica, si aceptamos – ¡y que otra cosa queda!! – que losrecursos son
escasos y las necesidades ilimitadas.Y este paradigma hará que las decisiones sean impopulares, pero tendrán su legitimidad en
cuanto se le dirá la verdada la gente y en la medidaque los sacrificios de la Sociedady del Estadosean compartidos. Importantecomo
pocas veces en la historia será el rol de la auditoria en el nuevo siglo, acompañandoa una sociedad civil con mayores demandas de
participación.Aunquea nadiele guste el control.

Son necesariasalgunasreflexionesen relaciónal compromisodel control desdela sociedadcivil hacia el Estado.

• Procurar que los funcionariosrespetenel cumplimientode exigenciasinexcusablesde legalidadsin caer en un formalismoritual que
coarte, limite, impidao aborte los criterios de gestión eficientesy eficaces. Ambosestán ligadossistémicamente.No debe pensarse
que se pueden cumplir los unos sin los otros. Seguramente una profunda y extensa reforma de la legislación consensuara ambos
criterios para que sean consistentes con la propia realidad. Pero en todos los casos por priorizar el suministro de los productos
públicos,no debede maneraalgunatampococoartarse,limitarse, impedirseo abortarselas funcionesde control estatal.
• Es un requisito inexcusable garantizar la independencia, con autonomía funcional y autarquía financiera, de las instituciones de
control tanto interno comoexterno. Debe rechazarsecualquier postura que las conciba como apéndice de algún poder del Estado.
De maneraalgunadebe ser un cuarto Poder, pero aceptada,su dependenciadel Poder Legislativodebegarantizarsela inexistencia
de tráfico de influenciaspartidariaso corporativasde cualquiernaturaleza.
• Posiblementehabría que buscar una formula de equilibrio que garantice la contraposición de interés políticos, en un poder como es
el legislativo, manteniendola fórmula de la presidencia de la AGNpor parte de un representante del partido con mayor oposición
parlamentaria. Debería mantenerse su estructura colegiada, pero reducida a lo máximoa cinco miembros ( o tal vez tres ), dos ( o
uno en su caso) de los cuales deberíanser propuestospor un representantede la máximaentidad de los profesionales en ciencias
económicas y por un representante de la máxima entidad de los profesionales del derecho. Así la sociedad civil tendrá un directo
control superestructural con la participación de profesionales especializados en administración y derecho. En todos los casos un
sistema de audiencias públicassimilar a adoptadopor el PEN en el año 2003 para la selección de miembros de la SupremaCorte,
permitirá un filtro y conocimientode los integrantesdel máximoorganismode control externo.
• Ello contribuirá a un equilibrio entre los representantes de origen político (dos por el oficialismo y uno por la oposición que lo
presidiría) y dos por representantes de entidades gremiales de la sociedad civil especializados en aspectos técnicos de la
administración y del derecho. Estos dos representantes surgirían de sendas ternas propuestas al Congreso Nacional por las
respectivas entidades seleccionadas en concursos públicos entre profesionales que cuenten con antecedentes y aptitudes en los
temasde las incumbenciasde las vocalíasa cubrir.
• Deberán capacitarse, en coordinación con las universidades e institutos de enseñanza , y entidades profesionales de ciencias
económicas, la formación de profesionales y técnicos especializados en temas de gestión pública, desde un enfoque,
primordialmenteproductivomas que financiero,haciéndonoseco de las reflexionesdel economistaitalianoZamagni.

Fundamentalmente debería instalarse la cultura de que la mejor garantía del control y la auditoria es la propia sociedad civil. El
desarrollo de un modelo de auditoria social nutrido con la información de los propios organismos de control asegura que, si las
recomendacionesson conocidaspor los ciudadanos,la prensa,las institucionesintermedias,la luchacontra la corrupcióny el despilfarro
tendráun sólidosustento.

Es hora de propuestasy no de protestas. Se necesita que la energía social de las protestas callejeras y de loscacelorazosse canalice
institucionalmente. Sin duda la auditoria social –con la integración de actores civiles organizados– será la mejor respuesta de la
sociedad, al despilfarro y deshonestidad en el uso de los recursos públicos. Y será un significativo aporte de los profesionales como
sujetos especializadosintegrantes de organizacionesde la sociedadcivil, suministrar las herramientasque permitan no sólo el ejercicio
de sus responsabilidadessino que facilitenel control social por parte de nuestrosciudadanos.

Pero poco se ha adelantadoal respecto aun cuandoya en el año 1994 en la Cumbrede las Américas de Jefes de Estado en Bariloche

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afirmaban todos los presidentes americanos que “...en una democracia todos los aspectos de la administración pública deben ser
transparentesy estar abiertosal escrutiniopúblico....”.

19.- Recomendacionespara la modernizacióneficazdel control y la auditoriapública

El problemade la corrupciónesta generalizadoen mayor o menor grado en todo el mundo. En EEUUpor ejemplo, citado por Alejandra
Conti en La Voz del Interior de Córdoba “...la compañía de construcciones Halliburton que alguna vez fue dirigida por el actual
vicepresidentede EEUUDick Cheneyobtuvosin licitaciónnuevoscontratosen Irak por 1700millonesde dólares....El pentágonoexplico
que si no hubo licitaciónfue porquela concesiónrequería confidencialidad.... Sin embargo,otras empresasen la llamada“guerra contra
el terrorismo”, si fueron obligadasa...someterse a nuevaslicitaciones. Quedaclaro que empresariosprebendaríoshay en todas partes,
no solo en Argentina...El problema es que gobiernos sumamente populares, como es el de Bush, pueden darse el lujo de cometer
irregularidadesy sus funcionarioslucrar con ellas.”. Por otra los paísesmiembrosde la OEAen marzode 1996aprobaronla Convención
Interamericana contra la Corrupción sosteniendo entre otros puntos importantes “...la necesidad de fortalecer la participación de la
sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción...”. Existe – y mucha - preocupación por el tema aunque no se hayan
instrumentado medidas contra dicho flagelos. Algunos inclusive a puesto sobre el tapete la necesidad de una especie dejuicio de
residenciaal estilo del aplicadoa los funcionariosen la épocade la coloniaespañolaolvidándosedel fracasorotundode dichainstitución
como bien describe Leopoldo Lugones en su magnifico libro El Imperio Jesuítico. Mas practico seria a nuestro entender aplicar
efectivamente el articulo IX de la Convención en cuanto a tipificar en la legislación como delito el incremento del patrimonio de un
funcionario público con significativo exceso respecto a sus ingresos legítimos. Si esto esta unido a órganos de control independientes,
justicia proba, control de los paraísos fiscales y declaraciones juradas periódicas el camino hacia la erradicación de la corrupción se
allanariaen granparte.

Hemosanalizado en todo nuestro trabajo la problemática del control y auditoria de resultados entendiéndola como auditoria integral e
integradaen dos ramas: la auditoria financiera y la auditoria de gestión. Resaltamosdel párrafo anterior el concepto deintegrada,una
visión diferente a la de su clásico tratamiento parcializado, dado el enfoque sistémico con que analizamos el control y la auditoria en
general; y el control y la auditoria social en partícula( ¿o en general?, porqueno es superior la sociedadal Estado?)

1. De los datosmacrofinancieros.

• Crear un “tablero de control social de información”de datos relevantes con actualización por lo menos mensual de la información
consolidaday de su evolución, sobre endeudamiento, personal permanente y transitorio, la ejecución presupuestaria de recursos y
gastos, y del desempeñode los índicesde empleo/desempleo,marginaciónsocial, etc.viii

• Informacióncompleta y entendible respecto al endeudamientopúblico –un tablero de control social de la deuda - interno y externo,
su origen, tipo de acreedores, monto de los servicios periódicos (amortización e intereses), fecha de vencimiento y grado de
afectaciónal presupuestocon una proyeccióndel impactosobre la distribuciónintersectorial e intertemporalde la cargade la deuda.

• Programas de información al ciudadano con difusión pública de todos los informes de control y auditoria elaborados por los
organismosde control.

2. De la calidadde los servicios

• Informatización orientada al ciudadanocomo utilización de Internet para realización de gestiones administrativas, implantación de
ventanilla única telemática, desarrollo de portales de administración, legalización de la firma electrónica e identificación digital del
ciudadano.

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• Contemplartodo tipo de impactoque, productode medidasgubernamentales,incidasobreelmedioambiente

• Diseñode cartas de compromisosdel sector público con la sociedadcivil con fijación de normasprecisas de calidad y tiempode
atención en la provisiónde los serviciospúblicos.

• Realizaciónde encuestaspermanentessobre la calidadde los servicios prestadosal ciudadano.Resultaríanmuy poco costosasen

cuanto a la recolección de datos, pudiéndosecolgar a determinados actos públicos o administrativos, como cuando el ciudadano
emite su voto, cuandose presentauna declaraciónjuradao se haceun trámiteen un organismopúblico.

3. De la participaciónciudadana.

• Comisionesparticipativasintegradaspor los ciudadanospara el conocimientode la informaciónpúblicapor áreastemáticas.

• Sanciónde una ley de derechodel ciudadanoa la informaciónpública.

• Creación de la figura del Auditor Social a cargo de una personalidadno partidaria relevante de prestigio reconocidoen la sociedad
civil que actuaríacomofiscal de la AGN.

• Fácil accesoa modernossistemasde comunicaciónde denunciasy quejascomolínea gratuita, correoelectrónico,etc.

• Accesolibre y gratuito a Internetgubernamentalespara el conocimientode la informaciónpública

• Reconocer recompensas pecuniarias a todo ciudadano que habiendo tenido la iniciativa hubiere aportado datos relevantes que
compruebenen sede judicial la comisión de un delito con afectación al patrimonio público. Con figura del testigo protegido si fuere
necesario.

• Diseñode instrumentosde accesodirecto y gratuitodel ciudadano: líneas 0800, páginasweb, buzón de quejas y sugerencias, libro
de quejas, etc.

4. De las responsabilidadesde los actos–y su transparencia– de funcionariosy agentes.

• Institucionalizaciónde unfuero penal fiscalpara el juzgamientode los funcionariosy agentespúblicos.

• Institucionalización de premios e incentivos para funcionarios, agentes públicos y ciudadanos que desarrollen nuevas ideas que
fortalezcanla excelenciaen el accionardel Estado.

• Legislar que el secretobancarioy fiscalno se apliqueal control gubernamentalcuandose trate del movimientode fondosresultantes
del aporte de recursospúblicosa entidadesy empresas privadaso del sector civil.

• Creación de un servicio de servidores del Estado para la selección pública de cargos de niveles gerenciales para abajo, con
contratospor resultadosno menoresa tres añosni superioresa cinco.

• Eliminar todo tipo de cláusula constitucional que otorgue fueros especiales a los funcionarios públicos durante o después del
ejerciciode sus funcionescomoformade eludir la justicia

• Implementar un sistema de compras abierto funcional, que permita la libre participación de todos los oferentes, sin requisitos
burocráticoscon preciostestigos, derechode iniciativa y opción al mejoramientode la ultimaoferta.

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• Dictado de un código de ética de funcionarios y agentes públicos con determinación precisa de deberes, facultades e
incompatibilidades.

• Sanciónde una ley de rendiciónde cuentaspúblicas respectodel origeny destinode fondosde los partidospolíticos

• Identificación clara y visible de las funciones y horarios que desarrolla cada oficina pública medianteseñaleticas y avisadores.
Identificacióncon credencialespermanentementevisiblesdel nombrey apellidodel agentepúblico, cargo, funciónque desempeña y
a que funcionariosuperiorresponde.

• Obligación de todo funcionario público y agentes permanentes de mayor nivel a presentar periódicamente declaraciones juradas
patrimonialesdifundidasvía Internet.

• Implementación del juicio de residencia valorizando el articulo 286 del Código Penal en cuanto a la inversión de la prueba: el
funcionario( o ex funcionario) debedemostrarel origende su patrimonio

• Reforma del régimen de remuneración y promocióna agentes y funcionarios públicos, basado en el mérito con reconocimientos,
premiose incentivospor resultadoslogrados.

• Implementaciónde técnicas modernasde gestión,que reduzca la discrecionalidaddel funcionario público como la cuenta única del
tesoro, régimende preciostestigos,etc.

• Implementar un sistema reservado de control de los gastos reservados bajo criterios objetivos que eviten su uso fuera de los
estrictoscriterioscon que se eroganen un país moderno:seguridade inteligencia.

• Generar la conciencia quela corrupción es también un problemaglobal. Son dos los que “co-rrompen”tanto el que recibe como el
que paga. Los gobiernos de los países desarrollados deberán comprometerse a evitar que sus empresas otorguen dádivas o
coimasa funcionariosde otros países.ix

• Extender en un ámbito de correspondencia con la Nación que las medidas que se instrumenten para combatir el despilfarro y la
deshonestidadse aplicanen todoslos órdenesde gobiernosprovincialesy locales.

5.- De la reestructuraciónde los organismosde control

• Simplificacióny reduccióndel númerode organismosde control

• Reduccióndel númerode miembrosde la AGNcon participaciónde organismosprofesionalesy representantesde la sociedad.

• Regulacióndiscrecionaldel control previo.

20. A modode reflexiones.Comoel pescado...

Dice el refrán popular el pescado se comienza a podrir por la cabeza.Más académicamente decían los romanoscorruptio optime
pésima:la peor corrupciónes la de los mejores. Este es el mayor desafío de la sociedaden el control y auditoria para los próximos

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años. De no hacerlo, comoel pescadola corrupciónse extenderámetasticamentea toda la sociedad.Pero tampocodebemoscaer en la
democratizaciónde las culpascuandose dice que todossomosresponsables.Posiblementeesto sea cierto pero hay distintosgradosde
responsabilidades entre los ciudadanos. Es obvio que uno son mayor responsables que otros. Como advierte el Rabino Gelber en su
disertación en el Foro Ecuménico Nacional hay que distinguir entre responsables y culpables. Y, finalmente parafraseando a Bertold
Bretch, debemos impedir que “ya sea tarde” si no actuamos con firmeza ya no tendremos tiempo para crear una conciencia de la
sociedadcivil con una culturay un poderciudadanoapto en la luchacontra la corrupción.

No hay que avalar ningún tipo de corrupción o de ineficiencia en el uso de los recursos públicos. Y menos aún convalidar la
democratizaciónde la corrupciónbajo la actitudhipócrita de total todos roban. Yo hagolo mismo.

Y si ello se diera no habría ni democracia, ni Estado porque fundamentalmenteno existiría la sociedad, única y última reserva de una
Nación.

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i
Licenciadoen Administracióny ContadorPúblico. Docentede la Facultadde CienciasEconómicasde la UniversidadNacional de Córdoba.Ha ocupadodiversos
cargospúblicosen Argentinay es consultor internacionalen temasde administraciónfinancieragubernamental. Fue Ministro de Finanzasde Córdoba,inspiradory
ejecutor de la exitosarebaja impositivadel 30%. Ha publicadodiversoslibros que se reseñanen la bibliografíaadjunta. En su libroLa sociedadcivil no es un cuento
planteala necesidadde un contextosocial participativopara el desarrollo nacional no solo en lo económicosino también– y fundamentalmente– en lo social y
cultural. Ha sido premiadoen dos oportunidadespor el ConsejoProfesionalde CienciasEconómicasde Córdobaen temasvinculadasal control público. Su ultimo
premiofue publicadobajo el nombreEstadoEficaz,siendo el presentetrabajo un extractodel mismo.Actualmentees DirectorGeneral de Administracióndel Poder
Judicial de la Provinciade Córdoba.Presidentede FundaciónCivitas, ONGvinculadacon participaciónsocial.
ii
En el léxico administrativo se habla habitualmente de las 3E: economía como menores costos, eficiencia como gastar bien, como la mejor relación
producto/insumo y eficacia como la mejor obtención de los resultados planeados. A ello pueden sumarse otras 2E:ejecutividad hacerlo en el tiempo
oportuno y efectividadcomo el mejor grado de satisfacción de los usuarios. Su sumatoria constituyen las 5E. De “Estado Eficiente” José María Las Heras
pag. 244
iii

GeorgeOrwell, es un autor inglés cuyos libros mas conocidosson “Rebeliónen la Granja” y “1984”. En este últimorealiza en 1948 una prognosisdel mundo
para el año 1984 señalando el peligro de la falta de respetoa la intimidadprivada comoconsecuencia de un control absorbente del Estado a través de un
ojo intromisor. Lo denominó el “Gran Hermano” que dio origen al título de una conocida –cuanto lamentable- experiencia televisiva en Argentina. Decía
Orwell que “...la libertades el derechode decir lo que los demásno quierenescuchar..”.

iv
Un eufemismopara no decir corruptos.

v
Directorde Políticasde Transparenciade la OficinaAnticorrupción(organismodel Estadonacional)y ex titular de la ONGPoder Ciudadano.

vi
Incursaspenalmenteen la figura de asociaciónilícita.

vii
AICPA.Reportof the Task Forceon the Quality of Audits of GovernamentalUnits.

viii
De la misma forma que existe la temperatura y la sensación térmica deberíamos hacer conocer los grados detemperatura y sensación térmica fiscal
aunque en muchos casos debamos utilizar el rojo vivo. El tablero, que se publicará en medios de comunicación escrito, deberá contener índices, gráficos y
esquemasclarosy representativospara la comprensiónde la generalidaddel ciudadano medioen genera.
ix

Bibliografía

Librosdel autor LicenciadoJoséMaría Las Heras

ADMINISTRACIÓNFINANCIERAGUBERNAMENTAL.Editorial Eudecor

TRIBUNALESDE CUENTAS.Contribucionespara un análisis crítico de la ley 24156.Editorial Lerner. En

colaboracióncon otros autores

ESTADOCRISTALINO.Un modelode control de las cuentaspúblicas. Editorial Eudecor

ESTADOEFICIENTE.Administraciónfinancieragubernamental.Editorial Eudecor.

ESTADOEFICIENTE.Versióncorregiday aumentada.Editorial Buyatti

LA SOCIEDADCIVILNOES UN CUENTO.EdicionesMacchi.

UNAPROPUESTANACIONALintegradade producción,trabajoy solidaridad.Dos MundosEdiciones.

ESTADOEFICAZ.Auditoriasde resultadosen el sector público. EdicionesBuyatti.

ESTADOSOCIAL.GastoPúblicoSocial en Argentina.En edición

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