UNIDAD V. FUNCIONAMIENTO DE PODER LEGISLATIVO.

a) El quórum y la votación.

Concepto de quórum. Es el número de individuos que se necesitan para que un

cuerpo deliberante analice ciertos asuntos y pueda tomar una decisión legalmente
válida.

En el Imperativo 63 de nuestra Carta Magna, se determina que las Cámaras

(Diputados y Senadores) no pueden aperturar sus sesiones ni ejercer su cargo sin
la concurrencia o presencia, de más de la mitad del número total de sus
miembros; lo que significa que para que se abran ambas Cámaras, debe existir
quórum.

La sanción para los Diputados y Senadores propietarios que no asistan a las

sesiones de las Cámaras respectiva, consiste en la presunción de que no aceptan
su cargo, en ese supuesto, deberán ser sustituidos por los suplentes, pero si estos
tampoco se presentaren, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas
elecciones.

La inasistencia de los Diputados o Senadores por más de diez días consecutivos

sin causa legítima, o sin la previa licencia que les haya otorgado el Presidente de
la Cámara, presume la renuncia a concurrir hasta el período inmediato,
llamándose a sus suplentes; sin embargo, esto no quiere decir, que el Diputado o
Senador perderá su calidad de representante popular. Lo anterior, se encuentra
plasmado en el numeral 63 de la Constitución Federal, a cuyo contenido nos
remitimos por considerar innecesario transcribirlo.

b) Período ordinario y extraordinario de sesiones.

El Congreso de la Unión, debe realizar sesiones durante el año, para tratar

asuntos legislativos, esto por el tiempo necesario; sin embargo, sino se cubrieran
todas las discusiones de los proyectos de ley, será necesario que se aperturen
sesiones extraordinarias para atender esos temas, y así poder llegar a una
decisión sobre las mismas; por lo que, primero entraremos al estudio del período
ordinario de sesiones.

Período ordinario de sesiones. Es el tiempo fijado por la Constitución Política para

que las cámaras del Congreso de la Unión se reúnan a cumplir con sus funciones
parlamentarias.

Cómo se celebrará el período ordinario de sesiones?

La Constitución señala que el Congreso se reunirá a partir del 1° de septiembre de

cada año para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias, excepto cuando
el Presidente de la República inicie su encargo, el 1° de octubre de cada seis
años, en cuyo caso, se reunirá a partir del 1° de agosto y a partir del 1° de febrero
para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias.

La Carta Magna también señala que en ambos períodos de sesiones el Congreso

se ocupará del estudio, discusión y votación de las Iniciativas de Ley que se le
presenten y de la resolución de los demás asuntos que le correspondan. En cada
período de sesiones ordinarias el Congreso se ocupará de manera preferente de
los asuntos que señale su Ley Orgánica. Cada período de sesiones ordinarias
durará el tiempo necesario para tratar todos los asuntos mencionados en el
artículo anterior. El primer período no podrá prolongarse sino hasta el 15 de
diciembre del mismo año, excepto cuando el Presidente de la República inicie su
encargo, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre
de ese mismo año. El segundo período no podrá prolongarse más allá del 30 de
abril del mismo año. Lo anterior, se encuentra plasmado en los artículos 65 y 66
de la Constitución Federal, a los cuales nos remitimos por repeticiones
innecesarias.

Período extraordinario de sesiones. Es el lapso en el que una o ambas Cámaras

del Congreso de la Unión llevan a cabo sesiones de trabajo parlamentario y
legislativo en el Pleno, durante los periodos de receso. Según la Constitución se
reunirán en sesiones extraordinarias cada vez que los convoque para ese objeto la
Comisión Permanente (que funge durante los periodos de receso) y sólo se
ocuparán del asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su
conocimiento, los cuales se expresarán por medio de una convocatoria.

Los periodos extraordinarios son convocados previo acuerdo entre los grupos
parlamentarios que la integran, o bien, a solicitud del Ejecutivo Federal, siendo
necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los legisladores
presentes para que proceda. Durante un receso puede haber cuántos periodos
extraordinarios sean necesarios.

Es importante señalar que la Comisión Permanente no suspenderá sus

actividades durante dichos periodos y seguirá funcionando y realizando sus
sesiones respectivas de manera paralela al tiempo que dure o duren los periodos
extraordinarios. Los periodos de receso en México tienen verificativo del 15 de
diciembre al 31 de enero (salvo en los años que hay cambio de administración en
el Ejecutivo Federal en donde el periodo de receso podría iniciar hasta el 1 de
enero) y del 1 de mayo al 31 de agosto. Es en este intervalo de fechas donde
materialmente es posible que se lleve a cabo un periodo extraordinario.

c) El informe anual del Presidente de la República.

En nuestro país, cada año nuestro Ejecutivo Federal, se debe presentar ante el
Congreso de la Unión para rendir un informe anual de actividades, es decir, de
todas las actividades que realizó durante el año anterior, lo que debe hacer por
escrito y entregarlo al Congreso; asimismo, deberá realizar una síntesis del mismo
de manera oral, en la Tribuna del Congreso Federal.
De esta manera tenemos que el informe del presidente de la República constituye
la descripción escrita y detallada de cómo se encuentra la administración pública,
no la nación, pues el artículo 69 de la Carta Fundamental, así lo establece. Cabe
destacar que este informe se debe rendir anualmente.

La presentación del informe se ha considerado como una forma de control

parlamentario, y efectivamente, lo es aún en un sistema presidencial como el
nuestro, ya que le permite al órgano legislativo ejercer una cierta fiscalización
sobre las acciones del presidente y sus subordinados, y este escrutinio si bien no
produce directamente consecuencias sobre su permanencia en el cargo o el
financiamiento de una responsabilidad, sí lo expone políticamente a él, a su
administración e incluso al partido al que pertenezca, ante la opinión pública y la
ciudadanía, que en tiempos electorales le puede pasar la factura.

Debido a la reforma aprobada por el Congreso, el presidente ya no tiene que

asistir a la apertura del primer periodo de sesiones a presentar su informe y menos
aún a dirigir un discurso al pueblo mexicano ante los legisladores, pues basta con
que lo mande entregar, tal y como se ha venido haciendo en años recientes. Esta
situación indudablemente le resta importancia y solemnidad a lo que conlleva la
presentación de un informe de gobierno. Por otra parte esto también hace lucir a
los miembros de las Cámaras como intolerantes, contrarios a la cortesía
parlamentaria que debiera prevalecer, e indiferentes con lo que se les está
entregando.

Una vez establecido que el presidente de la República debe entregar su informe

personalmente, se hace necesario hacer un pronunciamiento respecto al formato
en su recepción. Ciertamente esta problemática se resolvería en buena medida si
nuestro país adoptara un sistema semipresidencial o un gobierno de gabinete
como se ha propuesto por expertos en la materia10, pues así el jefe de gabinete
mantendría un vínculo constante con las cámaras del Congreso, pero como
todavía no arribamos a ese anhelado neopresidencialismo, se estima que bien
podría fijarse en el ceremonial del Congreso el máximo de treinta minutos para el
discurso del presidente al hacer entrega del informe (restringiéndose las
intervenciones o interrupciones por parte de los legisladores); y un máximo de
quince minutos para el discurso del presidente del Congreso al recibirlo.

Comentario aparte merece el segundo párrafo adicionado al multicitado artículo 69

constitucional, el cual se estima que debe mantenerse en sus términos, pues los
legisladores realmente conocen el informe presidencial hasta que lo analizan, y es
entonces cuando están en aptitud de solicitar mayor información mediante
pregunta por escrito al presidente de la República, lo cual nos acerca más a un
control racional del poder ejecutivo.

Pero este segundo párrafo también señala que el Congreso puede citar a los
secretarios de Estado, procurador general de la República y a los titulares de las
entidades paraestatales para que comparezcan y rindan informes bajo protesta de
decir verdad. Es muy importante este último agregado, así que se debe
puntualizar su significado y alcances.

d) La ley y el decreto.

Hemos dicho que corresponde al Poder Legislativo la facultad de aprobar leyes, ya

que es el Poder que está facultado por la propia Constitución Federal, pues es su
esfera jurídica, la cual no puede ser invadida o sustituida por otro Poder de la
Nación, y por ello, solo el Legislativo puede aprobar legislaciones.

Sin embargo, el Poder Legislativo, no se encuentra constreñido a elaborar leyes o

aprobarlas, sino que también, dentro de sus facultades, se encuentra la de dictar
Decretos, tan es así, que el propio numeral 70 de la Carta Magna confiere esa
facultad el Congreso, pues de manera literal establece:

“Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o

decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por
los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de
ellas, y se promulgarán en esta forma: "El Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)".

Del citado precepto constitucional, tenemos que el Congreso tiene una facultad
más amplia que la de aprobar leyes, pues, existen casos concretos, que deben ser
resueltos por el propio Congreso, ya que si lo decidiera o resolviera otra
institución, sería una invasión en su esfera jurídica, verbigracia: El cambio de
residencia de los Poderes Federales, esto no se hace mediante una legislación,
sino por medio de una decisión concreta al caso, la cual obviamente no puede ser
general, y únicamente se limita al cambio de residencia; por ello, la Constitución
faculta al mismo Poder Legislativo, para que decida sobre dicho supuesto; siendo
esto un Decreto Legislativo.

Concepto de ley. Es una norma jurídica de carácter general, impersonal y

abstracta, la cual es obligatoria para la colectividad.

Concepto de decreto. Es una norma jurídica con rango de ley, emanada por
regla general por el Poder Ejecutivo, en algunos casos, por el Legislativo, que es
concreta, particular y personal, el cual no entraña resolución de algún conflicto o
controversia.

e) Formación de leyes y decretos.

Como lo hemos dicho en el inciso que antecede, el Congreso puede dictar leyes o
decretos, y hemos conceptualizado cada uno de ellos, así como mostrado sus
diferencias; por tal motivo, de manera somera veremos cómo se forman las leyes
y los decretos.
Comenzaremos primeramente con el proceso legislativo, que en nuestro país
consiste en seis etapas a saber: iniciativa, discusión, aprobación, sanción,
publicación e iniciación de la vigencia.

1. Iniciativa. Es el acto por el cual, determinados Órganos del Estados someten a

consideración del Congreso un proyecto de ley, es decir, los citados Órganos
Estatales que pueden hacer iniciativas son:

- El Presidente de la República.
- Los Diputados y Senadores.
- Las legislaturas de los Estados.
- A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto
trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos que
señalen las leyes.

2. Discusión. Es el acto por el cual las Cámaras deliberan acerca de las iniciativas,
a fin de determinar si deben o no ser aprobadas.

A la Cámara donde inicialmente se discute un proyecto de ley suele llamársele

Cámara de origen; a la otra, se le da el calificativo de Cámara revisora.

3. Aprobación. Es el acto por el cual las Cámaras aceptan un proyecto de ley; lo

que puede ser total o parcial.

4. Sanción. Es la aceptación de una iniciativa por el Poder Ejecutivo.

5. Publicación. Es el acto por el cual la ley ya aprobada y sancionada se da a

conocer a quienes deben cumplirla; lo cual se hace a través del Diario Oficial de la
Federación.

Por cuanto hace a los Decretos, tenemos que los artículos 71 y 72 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que: “el
derecho de iniciar leyes o decretos” y “todo proyecto de ley o decreto”; de lo que
se colige, que la Carta Magna, establece de manera genérica que ambos trámites
serán iguales, y donde la ley no distingue, no se puede realizar distinción alguna;
por ello, el procedimiento para realizar Decretos Legislativos, es el mismo que
para aprobar leyes; por lo tanto, nos remitimos a las consideraciones esbozadas
con antelación, para evitar innecesarias repeticiones.