Este artículo revisa y analiza cómo el Estado Chileno ha llevado a cabo los procesos de configuración

de sus áreas metropolitanas, basado en la experiencia de las tres ciudades más grandes en Chile:
Santiago, Valparaíso y Concepción. Juntas, esas ciudades concentran aproximadamente el 50% de
la población del país, así como también aproximadamente el 60% del producto interno bruto. El
periodo analizado comienza en 1960, con la aprobación de el Plan Regulador Intercomunal de
Santiago y termina en 2014 con la aprobación de el Plan Regulador Metropolitano para la Región de
Valparaíso.

La investigación está motivada también por la reciente aprobación y promulgación de la Nueva

Política de Desarrollo Urbano, la cual reconoce explícitamente la necesidad de una autoridad
metropolitana. Esta considera varios esfuerzos hacia la descentralización regional, de la cual uno de
las mas importantes es la ley que permite la elección popular de los consejeros regionales, las que
se hicieron efectivas para la elección presidencial del 2013. El proyecto de ley que propuso esta
modificación introdujo por primera vez la consideración específica de las áreas metropolitanas en
la Constitución de Chile.

Existe una discusión modesta pero creciente sobre la consolidación de los gobiernos metropolitanos
en estas tres ciudades, tanto en términos políticos como técnicos. Por lo tanto, es relevante revisar
la historia de la formulación de los instrumentos de planificación relacionados, así como las
iniciativas legales anteriores y el progreso de tales discusiones. Mirando hacia atrás, es posible
observar algunos elementos clave que explican cómo el estado chileno ha abordado este tema
desde un punto de vista institucional, así como las razones de tal resistencia para desarrollar una
verdadera gobernanza metropolitana y la planeación institucional.

Dada la definición de las áreas metropolitanas y sus posibles arreglos institucionales, así como el
carácter de la institucionalidad chilena y el desarrollo de la planificación en Chile, este estudio
intenta responder a la siguiente pregunta: desde los orígenes de la planificación urbana en Chile,
¿hasta qué punto y de qué manera ha habido una consideración del carácter metropolitano de las
ciudades?

Dada la definición de las áreas metropolitanas y sus posibles arreglos institucionales, así como el
carácter de la institucionalidad chilena y el desarrollo de la planificación en Chile, este estudio
intenta responder a la siguiente pregunta: desde los orígenes de la planificación urbana en Chile,
hasta qué punto y ¿De qué manera ha habido una consideración del carácter metropolitano de las
ciudades?

2. Definición de las áreas metropolitanas

El concepto de áreas metropolitanas surgió cuando el desarrollo comenzó a tener lugar en torno a
la llamada ciudad central. Aunque este desarrollo comenzó a funcionar como un sistema urbano
independiente, complementó los sistemas de urbanización existentes, dejando atrás los límites
político-administrativos de la ciudad original. El reconocimiento de esta nueva configuración
espacial no puede entenderse como una ciudad autocontenida y tradicional, estructuralmente fija
(Magnusson, 1996). Para cada caso, este fenómeno fue interpretado y definido según las tradiciones
históricas, culturales y políticas particulares de cada país (Borja, 1986), que denota diferentes
enfoques con respecto a los mecanismos utilizados para denegar las fronteras metropolitanas entre
las ciudades de América del Norte y las ciudades europeas.
En la tradición de América del Norte, a principios de la década de 1950, los criterios demográficos
fueron el principal punto de definición, específicamente con respecto al número de habitantes (más
de 50,000). Se definió un área metropolitana como tener uno o más municipios contiguos alrededor
de uno central, con un cierto grado de integración social y económica. En la década de 1960, además
de los criterios de población y proximidad física, también se tuvo en cuenta el carácter
metropolitano de los municipios aledaños. La población debe consistir en: (1) al menos el 75% de
las personas no agrícolas, económicamente activas; (2) tener una densidad de al menos 50
habitantes por kilómetro cuadrado; y (3) al menos el 15% de la población trabajadora debería
trabajar en la ciudad central (Rodríguez y Oviedo, 2001).

En el caso de Europa, la definición de áreas metropolitanas ha sido más compleja, ya que dentro del
continente europeo existen diferentes tipos de organización estatal que van desde modelos
unitarios y centralizados (como Francia y Portugal) hasta federales (Alemania), comunitario (España)
y descentralizado a escala local (Inglaterra y Suecia). Tradicionalmente, sin embargo, una visión
económica ha predominado en su definición, como en el caso de Inglaterra, donde durante décadas
donde el área metropolitana se estableció de acuerdo con los mercados laborales locales (Rodríguez
y Oviedo, 2001).

Para este estudio, los criterios que definen un área metropolitana válida para Chile durante el
período analizado (1960-2014) han sido: (1) una ciudad central con al menos 50,000 habitantes; (2)
más de un distrito de conurbación unido a la ciudad central; (3) flujos de intercambio social y
económico entre la ciudad central y los distritos periféricos; y (4) una población total de más de
200,000 habitantes. De acuerdo con estos criterios, esta investigación analiza si las áreas
metropolitanas han sido explícitamente reconocidas en la planificación chilena desde la década de
1960.

3. Enfoques a la institucionalidad metropolitana

Ha surgido un debate teórico y empírico sobre la gobernanza de las áreas metropolitanas en las
últimas décadas, en la medida en que los criterios relativos a la configuración de las áreas
metropolitanas urbanas se hicieron evidentes en la mayoría de los países occidentales. El trabajo
pionero de Jones (1942) proporcionó la base para observar los problemas asociados con la dinámica
de contigüidad y desplazamiento, la provisión de servicios entre las autoridades locales, entre otros.
Sin embargo, las cuestiones relacionadas con la globalización, como el aumento de la movilidad del
capital, la urbanización explosiva y el aumento de la competitividad interurbana, han intensificado
este debate en los últimos años.

Los análisis historicistas de Bourne (1999) y Lefevre (2000) propusieron una visión pragmática de la
institucionalidad metropolitana afirmando que la discusión se centraba en dos modelos opuestos
de organización política metropolitana: (1) el modelo consolidado o "metropolitano", que se centra
en los gobiernos , servicios y cuerpos reguladores relativamente fuertes, y (2) el modelo
"descentralizado" (o local), en el cual los gobiernos municipales mantienen su autonomía y
autoridad y donde no hay gobiernos metropolitanos o autoridades regionales por mandato popular
(Bourne, 1999).

A favor del modelo local, hay argumentos basados en principios democráticos: p.ej. representación,
autonomía y legitimidad. En contraste, se sugiere que las estructuras metropolitanas fragmentadas
conducen a la ineficiencia en la provisión de servicios porque son demasiado pequeñas para lograr
economías de escala. Además, se argumenta que la metrópolis fragmentada contribuye a una mayor
polarización social (Muñoz, 1999; Lefevre, 2000; Orellana, 2009) como resultado de la competencia
de las autoridades locales por los recursos y las inversiones.

Los defensores de la descentralización afirman que el modelo metropolitano es producto de

estructuras administrativas burocráticas, rígidas e inflexibles (Bourne, 1999). En consecuencia, la
prestación eficiente del servicio se puede obtener a través de acuerdos voluntarios entre
municipalidades, sin la necesidad de gobiernos metropolitanos. Cada escuela de pensamiento
político propone diferentes puntos de vista sobre el papel operacional de los gobiernos urbanos y
la naturaleza de los vínculos global-nacional-local con respecto a la política y los gobiernos locales
(Clarke y Gaile, 1998). Borja y Castells (1997) han distinguido tres modelos principales de
institucionalidad en áreas metropolitanas: (1) aquellos con algún tipo de gobierno; (2) aquellos que
no tienen gobierno pero que están coordinados en un nivel superior; y (3) aquellos sin ningún tipo
de coordinación.

Afirmando que la reforma administrativa ha alterado la relación entre agencias e instituciones en

las últimas tres décadas, Salet et al. (2003) identificaron tres tipos de gobiernos: (1) un modelo
unitario, en el cual la mayor parte del área metropolitana es administrada por una administración
regional y sin gobiernos locales independientes; (2) un gobierno jerárquico de nivel intermedio, con
dos niveles de gobierno, generalmente un nivel intermedio y un gobierno local, donde el primero
supervisa y subordina al segundo; y (3) un gobierno intermediario de nivel intermedio, con dos
niveles de gobierno sin una jerarquía definida y con un gobierno local fuerte. La forma en que los
potenciales y los riesgos se aplican en la práctica puede tener un impacto significativo en el diseño
de alianzas efectivas para las estrategias de planificación metropolitana (Salet et al., 2003).

En América Latina, este debate es más reciente que en América del Norte y Europa. Los estudios
sobre el tema (ver por ej. Rodríguez y Oviedo, 2001), sin embargo, afirman que la aparición de
actores sociales más empoderados, los niveles de complejidad que las ciudades han alcanzado y la
relevancia adquirida por el mercado, entre otros, han alterado el equilibrio de las poder entre el
gobierno central (estado), los gobiernos locales (municipios) y la sociedad civil en términos de
administración territorial.

Las definiciones más ampliamente aceptadas de institucionalidad metropolitana consideran dos

marcos estructurales principales: (1) el modelo metropolitano (Lefevre, 2000), la estructura
metropolitana (Borja y Castells, 1997) o la estructura supramunicipal (Muller, 2004); y en el extremo
opuesto, (2) el modelo descentralizado (Lefevre, 2000), sin institucionalidad municipal (Borja y
Castells, 1997) o la estructura intermunicipal (Muller, 2004). Los estudios latinoamericanos sobre el
tema (Dockendorff, 1992; Rodríguez y Winchester, 2001; Mertins, 2004; Rojas et al., 2005; Fuentes
y Orellana, 2013) reconocen varios tipos de estructuras institucionales, pero aún distinguen entre
dos estructuras principales de gobierno institucional para áreas metropolitanas.

4. Debates recientes sobre la reforma metropolitana y la resistencia

El debate internacional sobre la gobernanza metropolitana y la reforma y resistencia institucional

aborda principalmente cómo la reciente reforma se ha centrado en responder a nuevas lógicas
económicas, en las que la competitividad territorial y la atracción de inversión de capital externo se
han convertido en una prioridad. El debate en Chile, sin embargo, está menos avanzado, debido a
la inexistencia de instituciones y gobernanza para la planificación metropolitana. No obstante, en
los países desarrollados, varios programas de reforma institucional metropolitana se han
implementado parcialmente y enfrentan resistencia (Brenner, 2003). Teniendo en cuenta la brecha
entre los procesos en los países desarrollados y en desarrollo, este artículo se centra en la
identificación de los motivos subyacentes de la resistencia a la reforma de la gobernanza
metropolitana y la planificación en Chile.

Los nuevos desafíos, como el crecimiento acelerado y la reestructuración espacial de las áreas
urbanas, el desarrollo constante de la tecnología de comunicación y la crisis del estado de bienestar,
junto con los procesos de globalización, han resaltado la necesidad de ajustar los modelos de
autoridad gubernamental, las estructuras de gobierno y los actores involucrados (Lefevre, 1998;
Salet et al., 2003). La reforma también responde a tendencias más específicas, como el hecho de
que la competitividad territorial ahora se promueve a escala regional y no solo a escala de ciudad
(Brenner, 2003).

En las ciudades europeas, las recientes iniciativas de reforma metropolitana tienen diferentes
orientaciones. Brenner (2003) identifica iniciativas que responden a "líneas de poder y contestación
política", como la necesidad de modernizar gobiernos nacionales y la presencia de representantes
de agencias gubernamentales de nivel intermedio que ven a las instituciones metropolitanas como
una amenaza a su propia autoridad, entre otras fuerzas de resistencia.

Rothblatt y Sancton (1998) se refieren a casos de gobierno metropolitano en los Estados Unidos y
Canadá, relacionados con: (1) la presencia de fuertes lealtades intermunicipales, (2) la creación de
asociaciones regionales prometedoras pero impotentes y (3) fuertes gobiernos de nivel. Muchas de
estas áreas metropolitanas también enfrentan desafíos tales como la diversidad racial y cultural, las
relaciones intergubernamentales y la competencia intermunicipal, como en Boston, Montreal,
Chicago, Toronto, Minneapolis-St. Paul, Edmonton, Houston, Vancouver y San Francisco, en los
cuales los sistemas metropolitanos demuestran ser impotentes y se desaniman a dar forma al
entorno urbano (Rothblatt & Sancton, 1998).

Lefevre (1998) destaca algunas razones del fracaso de las propuestas de gobernanza metropolitana,
tales como: (1) los gobiernos locales existentes tienden a ver la aparición de nuevas estructuras
políticas de gobierno como una amenaza a la autoridad y la legitimidad; como en los Estados Unidos,
Italia y Francia. Además, la legitimidad del gobierno metropolitano ha dependido de cómo los
gobiernos centrales se han mantenido firmes frente a la resistencia; (2) la presencia de actores como
partidos políticos, grupos de presión y población que no reconocen su legitimidad y ven la
reorganización territorial como un problema problemático.

5. Gobernanza urbana y planificación en Chile

En Chile, la planificación física se lleva a cabo principalmente por tres ministerios del gobierno
central: el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y el
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTT). El MINVU tiene el papel más importante en
cuanto a la institucionalización de la planificación urbana. Su Departamento de Desarrollo Urbano
(DDU) es responsable de secciones específicas del marco legal principal para el entorno construido,
como el Código General de Planificación y Construcción (LGUC) y la Ordenanza de Planificación y
Construcción (OGUC). El primero regula las actividades de planificación urbana, desarrollo y
construcción realizadas por instituciones públicas y privadas, funcionarios públicos, profesionales y
particulares, a nivel nacional, regional y municipal.

Las oficinas regionales del MINVU son responsables de interpretar los diversos instrumentos de
planificación territorial y decidir en caso de ambigüedad. Además, el MINVU y cada oficina regional
tienen la autoridad de suspender los poderes regionales si se identifica una violación de la aplicación
del marco legal. Los gobiernos municipales deben garantizar la correcta aplicación de la LGUC. Por
ejemplo, todos los planes locales y ordenanzas de zonificación deben cumplir con los requisitos de
la LGUC y la OGUC, ambos definidos por el gobierno central. El MOP y el MTT tienen marcos
jurídicos, códigos e instrumentos políticos separados para escalas nacionales, regionales y locales.
Dada esta estructura institucional, la coordinación entre estos ministerios puede representar un
desafío.

A pesar de la organización centralizada, no gubernamental y administrativa del Estado, las ciudades

metropolitanas como Santiago tienden a tener procesos descentralizados de desarrollo urbano,
dada la falta de un gobierno e institucionalidad de nivel metropolitano y de coordinación
intermunicipal. Solo en 1993 el proceso de descentralización logró la base legal para el
establecimiento de Gobiernos Regionales (GORE) para buscar la coordinación y la planificación a
nivel subnacional. Cada GORE se compone de un Gobernador Regional (designado por el presidente)
y un Consejo Regional (elegido democráticamente). Si bien el Gobernador debe establecer,
participar, promover la promoción y proponer una variedad de políticas para el desarrollo
económico, la gestión de la tierra y el desarrollo social y cultural, es el Consejo Regional el que puede
votar a favor o en contra de los Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU). Estrategias de
desarrollo o planes regulatorios intermunicipales y metropolitanos (PRI / PRM).

Aunque el PRI / PRM hace cumplir las reglamentaciones a nivel municipal relacionadas con el uso
de la tierra, los códigos de zonificación y los límites de la ciudad, los planes reguladores municipales
(PRC) pueden agregarse a estas reglamentaciones.

Esta situación afecta los procesos de planificación urbana en el sentido de que cada municipio
genera su propio plan de uso de la tierra para el desarrollo urbano, muchas veces sin continuidad
espacial con los municipios vecinos, generando así un uso fragmentado de la tierra y espacios
públicos. Los municipios más ricos tienen la capacidad de desarrollar proyectos a escala
metropolitana y de mejorar el entorno construido de su territorio, influyendo muchas veces en la
toma de decisiones sobre instrumentos de política a nivel nacional. Como resultado, el único nivel
en el cual el gobierno no puede promover el uso del suelo y los códigos de zonificación y solo puede
aprobar o rechazar iniciativas es el nivel regional.

La Tabla 1 resume los principales desafíos para la planificación urbana y metropolitana, en relación
con la gobernanza y los instrumentos de planificación, descritos en la última sección.

6. Enfoque de investigación

La metodología empleada en este estudio es de naturaleza cualitativa y exploratoria. El estudio es

descriptivo y se basa en un método de investigación de estudio de caso, específicamente tomando
la forma de un estudio de caso instrumental, para el cual el caso presenta un medio para inferir
procesos más generales, desarrollar teoría o formular regularidades empíricas, y donde el resultado
consiste en el rechazo o aceptación de una hipótesis, la prueba o el cuestionamiento de una teoría,
la limitación o la expansión de un modelo explicativo (Gundermann, 2011).

La naturaleza exploratoria de este estudio fue respaldada por un enfoque de análisis cualitativo.
Con el fin de lograr una comprensión adecuada del material que se analiza (legislación, proyectos
de ley, memorandos, ordenanzas, mapas) se llevó a cabo un análisis de contenido. Las propiedades
de esta técnica están orientadas no solo a resumir los materiales obtenidos, sino más bien a inferir
de su contenido las consecuencias sociológicas, políticas e históricas relevantes, al observar y
reconocer la importancia de los elementos que componen estos documentos (palabras, frases) y en
clasificando estos elementos adecuadamente para permitir su análisis y explicación posterior (Bravo
Sierra, 2008).

7. Análisis de la planificación metropolitana (o intermunicipal)

Según la LGUC actualmente vigente en Chile, la planificación metropolitana o intermunicipal se

refiere a la "regulación del desarrollo físico de las zonas urbanas y rurales de diversos distritos, que
están interrelacionadas y se integran en la unidad urbana". Estos planes reguladores metropolitanos
(PRI / PRM) prevalecen sobre la República Popular China, y aunque la LGUC se aplica casi
exclusivamente a los espacios urbanos del territorio, el PRI / PRM representa uno de los pocos
instrumentos que también pueden gobernar ocasionalmente las áreas rurales, en la medida que se
superponen con posibles áreas de expansión urbana.

El objetivo del instrumento propuesto por la LGUC ha persistido a pesar de su no-uso por la
dictadura militar civil desde 1976. Han pasado casi 40 años y la orientación general de la LGUC sigue
siendo la misma, sin una consideración explícita de planificación territorial para los países
desarrollados o el desarrollo de áreas metropolitanas. Una revisión de los artículos 35-40 de la LGUC,
que detalla el alcance previsto del PRI / PRM e indica que debe guiar el desarrollo urbano de las
áreas metropolitanas, no revela cambios sustanciales durante este período. Se ha mantenido la
redacción exacta del Artículo 36, que estipula que se deben respetar las reglamentaciones
especiales para las áreas metropolitanas, ya que representan comunidades involucradas e
interesadas en adoptar medidas para la resolución de problemas compartidos (gestión de residuos,
servicios de salud y seguridad pública, entre otros); sin embargo, estas regulaciones nunca se han
desarrollado. Por otro lado, antes de la promulgación legal del PRI / PRM una vez aprobado por el
presidente, también debe ser autorizado por el Alcalde del distrito municipal, proporcionando
evidencia adicional de que el tema metropolitano se aborda institucionalmente en una escala
territorial distinta en Chile.

Aunque las iniciativas de planificación intermunicipal se remontan a la década de 1960 en Chile

cuando se desarrolló el primer PRI, no hubo un reconocimiento explícito de la especificidad
metropolitana. Esto también estuvo ausente en las enmiendas posteriores a estos planes, como se
resume en la Tabla 2. Este fue el caso de las áreas metropolitanas de Santiago, Valparaíso y
Concepción, que se componían de varios distritos y concentraban en conjunto casi el 40% de la
población del país.

Como se puede observar en la Tabla 2, en 1960, cuando el Plan Regulador Intermunicipal para
Santiago (PRIS) se promulgó, el territorio albergaba a casi dos millones de personas y abarcaba 20
distritos, y participaba más de una provincia. Durante este período, no se establecieron regiones
político-administrativas. Este instrumento, promovido por el MOP en ese momento, aunque
reconociendo que no solo tenía un carácter normativo sino también prospectivo, no estaba
acompañado por un proyecto de ley legalmente vinculante que habría creado un marco institucional
ad hoc para apoyar los procesos de planificación. Además, el proceso de crecimiento urbano ya
experimentado por la ciudad de Santiago no fue mencionado ni cartografiado en la correspondiente
ordenanza, minuta ni en los mapas.

En 1994, se promulgó el Plan Regulador Metropolitano para Santiago, todavía vigente hoy. El nuevo
Plan buscaba dirigirse a los gobiernos regionales recientemente instigados, pero también carecía de
una definición explícita de la condición metropolitana de Santiago. Sin embargo, el número de
distritos incorporados dentro de la Región Metropolitana casi se duplicó, y la población total alcanzó
los 3.5 millones.

El Plan Regulatorio Intermunicipal de Valparaíso de 1965 comprendía inicialmente 7 distritos con

una población total de aproximadamente 410,000. Sin embargo, el carácter metropolitano solo se
menciona una vez en el plan, específicamente cuando se refiere al área entre el mar y el área
suburbana como el 'Área Metropolitana de Valparaíso'. De esta forma, incluyó los distritos de
Valparaíso, Viña del Mar, Quilpué y Villa Alemana. Pero falta un desarrollo adicional del concepto
metropolitano como se entiende en esta investigación, tanto en el plan, la ordenanza y los mapas
asociados.

El nuevo Plan de Regulación para la Región Metropolitana de Valparaíso (PREMVAL) promulgado

por el MINVU en abril de 2014, representa un elemento interesante para el análisis. Aborda un
territorio que abarca ocho distritos completos y otros ocho distritos parciales, con una población de
los ocho primeros que suman más de un millón de habitantes. Sorprendentemente, más allá de la
inclusión del concepto en su nombre, el plan no hace referencia al carácter metropolitano del
territorio planificado en su memorando explicativo, ordenanza y mapas.

Finalmente, el caso del Plan Regulatorio Intermunicipal de Concepción de 1963, abarca cinco
distritos municipales con una población total de 357,000, y tampoco hace mención explícita del área
metropolitana y sus particularidades dentro de su ordenanza o mapas. En 1980, durante la dictadura
cívico-militar, entró en vigencia el Plan Regulador Metropolitano para Concepción, esta vez a través
de una iniciativa del MINVU, que abarca 9 distritos y una población de más de 718,000 habitantes,
prácticamente el doble de la población cubierta por el Plan de 1963. Una vez más, no se mencionó
explícitamente la condición metropolitana en el plan o sus documentos asociados, aparte del uso
del término en el nombre del Plan.

La versión actual del Plan Regulatorio Intermunicipal de Concepción, aprobado por el Gobierno
Regional de la Región de Bíobío en 2003, tampoco hace referencia explícita al carácter
metropolitano del plan, en el memorándum explicativo solo menciona el 'bien común
metropolitano' pero no amplía más en este concepto o sus implicaciones. Esta nueva versión del
Plan amplió el área metropolitana para incluir 10 distritos y una población de más de 900,000.

En resumen, basado en una revisión del PRI / PRM de tres áreas metropolitanas, parece claro que
los memorandos explicativos, ordenanzas y mapas no hacen referencia explícita a la naturaleza
metropolitana del territorio bajo planificación, a escala o para justificar las implicaciones de
interacción entre distritos. Los argumentos proporcionados por los documentos oficiales son
insuficientes y poco convincentes para apoyar a estos PRI como un instrumento metropolitano de
planificación territorial.