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Opinión Jurídica - UNIVERSIDAD DE MEDELLÍN

Aproximación al concepto de gobernanza en Colombia


y algunos apuntes sobre su importancia
en el derecho ambiental*
Erika Castro-Buitrago**

Recibido: marzo 11 de 2011


Aprobado: agosto 5 de 2011

Resumen
Este artículo presenta un breve estudio sobre la recepción del concepto de
Gobernanza en Colombia, su uso en la política ambiental y la investigación
interna que existe en esta materia. En especial, el artículo llama la atención
sobre la necesidad de estudiar la influencia del término en el ámbito del derecho
administrativo ambiental, a partir de la importancia que otros ordenamientos
jurídicos le han otorgado. En el caso europeo, la gobernanza se entiende como
el modelo ideal de gobernación para gestionar los asuntos ambientales.
Palabras clave: gobernanza; derecho ambiental; política ambiental.

*
Este artículo es resultado parcial de la investigación titulada “Los procesos de concertación en la legislación de control integrado de
la contaminación y sus aportes al derecho administrativo” en la que la autora participó como investigadora principal, para optar por el
título: Diplomado de Altos Estudios en Medio Ambiente y Ordenación del territorio de la Universidad Autónoma de Madrid. Finalización
y aprobación en octubre de 2009.
**
Docente investigadora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín. Especialista en Derecho Ambiental. Diplomado en
Altos Estudios en Medio Ambiente y Ordenación del territorio de la Universidad Autónoma de Madrid. Candidata a Doctora por la
Universidad Autónoma de Madrid. Directora de la Línea de Investigación en Derecho Ambiental del Centro de Investigaciones Jurídicas
de la Universidad de Medellín. ecastro@udem.edu.co

Opinión Jurídica, edición especial, pp. 33-56 - ISSN 1692-2530 • Julio-Diciembre de 2011 / 166 p. Medellín, Colombia 33
Erika C astro -Buitrago

An Approach to the Governance Concept in Colombia


and Some Notes on the Importance of the Environmental Law

Abstract
This article shows a brief study on the acceptance of the Governance concept
in Colombia, as well as its use in the existing environmental policies and internal
research. This article is specifically focused on the need for studying the influence
of the term on the environmental administrative law from the importance other
legal systems have given to it. In Europe, governance is understood as the ideal
governing model for managing environmental issues.
Key words: governance; environmental law; environmental policy.

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A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

Introducción reflexión sobre las funciones gubernamentales


en materia ambiental, dado que es esta manera
de ver la administración la que proporciona una
El estudio de la gobernanza y su influencia en mayor certeza sobre el cumplimiento de los
el derecho administrativo, en especial en el deberes constitucionales del Estado.
derecho ambiental, se basa en un nuevo enfo-
que de la actividad de la administración, esto Uno de los conceptos relacionados con la teoría
es, desde su eficacia, lo que implica un control de la Dirección y que debe ser objeto de estu-
de los resultados de su actuación en la conse- dio, en aras de establecer las actuales formas
cución de los fines del Estado1. La orientación de actuación de la Administración como objeto
hacia la eficacia del derecho administrativo le y sujeto de dirección, es el de gobernanza, en-
otorga su carácter de “ciencia de dirección y tendida como “una nueva forma de gobernar
vertebradora”, lo cual requiere una nueva visión distinta del modelo de control jerárquico, un
del sistema dogmático y del método tradicional modo más cooperativo en el que los actores
para su construcción (Schmidt-Assmann, 2003). públicos y privados participan en redes mixtas
público-privadas, y toman sus decisiones en
En este sentido, la idea de eficacia de la acción consenso” (Cerrillo, 2005, p.12).
administrativa, a través del análisis de sus ac-
tuaciones en la práctica, hace indispensable el Esta reflexión sobre la necesidad de nuevas
estudio de los planteamientos de la llamada formas de dirigir los asuntos por la Administra-
Ciencia de la Dirección, entendiendo la Admi- ción Pública, otorgando mayor importancia a la
nistración como “sujeto” que cumple la función participación de los particulares, tanto en el di-
de dirección de los diversos procesos sociales seño, elaboración y ejecución de las políticas así
dentro del marco de la legalidad. Esto es, en como en la toma de decisiones administrativas,
palabras de Barnés “se trata de una aproxi- no es novedosa en materia de política ambien-
mación científica dominada por la perspectiva tal2. Estos temas han sido abordados desde los
funcional o, lo que es lo mismo, orientada hacia años 90 por los Programas Comunitarios de
el cumplimiento y la satisfacción de los objetivos Política y Actuación en materia de Medio
que el ordenamiento asigna en cada caso a la Ambiente, las Directivas europeas y las
Administración” (Barnés, 2006, p. 268). Recomendaciones de la Comisión.
La visión del derecho administrativo como Cien- El Quinto Programa comunitario de política
cia de Dirección y la Administración como su y actuación en materia de medio ambiente
principal agente, plantea la necesidad de evaluar
la eficacia de su acción en la realidad social,
2
En este trabajo se toma el concepto de participación como
se ha interpretado por la Corte Constitucional a partir de la
con lo cual los presupuestos de la teoría de Constitución de 1991, esto es como un principio, un deber y un
la dirección se constituyen en imprescindibles mecanismo al servicio de los ciudadanos (Corte Constitucional,
2002). En tal sentido: “El principio de participación democrática
para establecer las condiciones actuales de su expresa no solo un sistema de toma de decisiones, sino un
ejercicio y los retos que debe afrontar. Este es modelo de comportamiento social y político, fundamentado
en los principios del pluralismo, la tolerancia. El concepto
el enfoque que debe predominar en el estudio y de democracia participativa no comprende simplemente la
consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen
1
La atención de la Administración como sujeto de dirección, que decisiones en referendos, consultas populares, revocación del
implica por tanto el juzgamiento de su eficacia, debe transfor- mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicio-
mar la tradicional manera de atender el procedimiento desde nalmente que el ciudadano puede participar permanentemente
un enfoque negativo dirigido a la defensa de los derechos e en los procesos decisorios que incidirán significativamente
intereses de los ciudadanos frente a los posibles abusos del en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de
Estado. Este enfoque no ha permitido la reflexión sobre la representación, democratizarlos y promover un pluralismo más
eficacia de la actuación administrativa en sí misma, antes de equilibrado y menos desigual” (Corte Constitucional, 1995). Ver
dejar esta deliberación a instancias judiciales. al respecto: Rodríguez, G. y Muñoz, L. (2009).

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y desarrollo sostenible (1992-2000)3 es el los planteamientos de mayor participación, in-


primer instrumento que destaca la importancia tegración y concertación de todos los actores
de los procesos de concertación con agentes en las decisiones administrativas, en el contexto
económicos y ciudadanos, mediante una nueva europeo se inicia una importante discusión so-
estrategia a favor del ambiente, cuyo centro bre la transformación de la gobernación europea
estaría dado por la integración de todos los por un nuevo modelo, mucho más democrático.
agentes, niveles de decisión y, en general, todos
los instrumentos normativos y de política a fin La publicación del Libro Blanco sobre la gober-
de prevenir la degradación ambiental: nanza europea, en julio de 2001, marcó un im-
portante hito en la reflexión sobre las transfor-
El presente Programa sigue ocupándose maciones que debían surtirse en el manejo del
de importantes problemas medioam- poder otorgado por los ciudadanos a la Unión y
bientales tales como el cambio climático, la apertura en el proceso de elaboración de las
la acidificación, la contaminación de políticas públicas. Los cambios propuestos se
las aguas, la degradación y erosión del
dirigían a la inclusión de un mayor número de
suelo, la gestión de residuos, etc. Sin
embargo, en vez de limitarse a tratar úni- personas y sus organizaciones con el objeto de
camente estos problemas, la estrategia dar más transparencia a tales procesos y otor-
del Programa va a consistir en crear una gar mayor responsabilidad a quienes participen
relación distinta entre los principales (Fundación Galicia Europa, 2001)5. Este docu-
grupos de agentes (gobiernos, empre- mento presenta un marco de actuación para la
sas, ciudadanos, etc.) y los principales UE mediante la observancia de los principios y
sectores económicos (industria, energía,
los mecanismos de la gobernanza como guía
transporte, agricultura y turismo) por
medio de una amplia e integrada gama de su futura actuación.
de instrumentos. (Consejo de las Comu-
nidades Europeas y los representantes de los Luego del Libro Blanco se han elaborado dos co-
Gobiernos de los Estados miembros, 1993, 17 municaciones de la Comisión Europea: en 2003,
de mayo). Gobernanza y Desarrollo (Comisión Europea, 2003) y

de las Regiones, de 17 de julio de 2002, sobre Acuerdos


Esta tendencia es mantenida y fortalecida por Medioambientales a nivel comunitario en el marco del Plan
el Sexto Programa (2001-2012) y los demás ins- de acción “Simplificar y mejorar el marco regulador”(Comisión
trumentos en materia de prevención y control Europea, 2002, 412 final); Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento, al Comité Económico y Social y al
de la contaminación4. Concomitantemente con Comité de las Regiones. Sobre el Sexto Programa de Acción de
la Comunidad Europea en Materia de Medio Ambiente. “Medio
3
Vid. “Dado que los objetivos y metas presentados en el Progra- ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos” de 24 de Enero
ma, así como la finalidad última, el desarrollo sostenible, sólo de 2001 (Comisión Europea, 2002; Comisión Europea, 2001, 31
pueden alcanzarse mediante una acción concertada por parte final)”.
de todos los actores implicados, que deberán cooperar entre 5
La reforma de la gobernanza europea se plantea en el Libro
sí, el Programa combina el principio de subsidiariedad con el Blanco como una prioridad para afrontar los problemas de
concepto, más amplio, de responsabilidad compartida. Este falta de participación o de déficit democrático que vive la UE.
término implica no tanto la selección de un determinado nivel Existe una brecha que cada vez se ensancha más entre las
en perjuicio de otro, sino, más bien, una intervención mixta de personas y la UE, ésta se manifiesta en la percepción de las
actores e instrumentos en los niveles adecuados, sin poner en personas de que la Unión no tiene la capacidad para actuar
cuestión la división de competencias entre la Comunidad, los eficazmente en problemas específicos como el desempleo, la
Estados miembros, las autoridades regionales y las locales. En inseguridad o los conflictos que se presentan en sus fronteras.
el caso de un objetivo o problema concreto, el énfasis (actores No se reconocen tampoco los logros de la UE en la mejora de
e instrumentos) recaería sobre el nivel comunitario/nacional/ los derechos y calidad de vida de los ciudadanos; no existe
regional, y el caso de otro, sobre el nivel regional/local/sectorial una comunicación acertada de los Estados miembros a sus
o el de empresas/público en general/servicios”. (Subrayado fuera ciudadanos de la labor de la UE por sus derechos y no aceptan
de texto). (Consejo de las Comunidades Europeas y los representantes su propia responsabilidad; y muchos de los ciudadanos no
de los Gobiernos de los estados miembros, 1993, 17 de mayo). conocen las funciones y las diferencias entre las instituciones
4
Ver al respecto: la Comunicación de la Comisión al Parlamento europeas, por lo que no perciben que tales instituciones puedan
Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité canalizar sus demandas. (Fundación Galicia Europa, 2001).

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A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

en 2006, La gobernanza en el consenso europeo sobre La gobernanza ha influenciado profundamente el


la política de desarrollo. Hacia un enfoque armonizado derecho ambiental, y en especial, la operatividad
en la Unión Europea (Comisión Europea, 2003). Estas de las medidas sobre protección ambiental. Esta
comunicaciones se centran en temas fundamentales transformación, a su vez, viene a operar en el
que deben ser abordados por el enfoque de la buena derecho administrativo, pues como lo exponen
gobernanza: se trata de la lucha contra la pobreza, la Laurence y O´Toole, citando a Dwight Waldo:
democratización y la seguridad mundial. Se mantiene
el énfasis en la participación de todos los actores en la … los especialistas no pueden pretender
que las obligaciones de la gobernanza
formulación y aplicación de las políticas públicas como
democrática sean externas a la esfera
condición necesaria para el desarrollo. de la Administración Pública. La función
de buscar una reconciliación apropiada
En materia ambiental, la Comunicación sobre Gober- de la Administración con la democracia
nanza y Desarrollo de 2003 insiste en la implementa- requiere un análisis de las instituciones
ción de formas de gobierno basadas en el diálogo con administrativas contemporáneas para
los distintos sectores de interés: determinar en qué medida éstas, y los
administradores que las dirigen, pueden
contribuir a la consecución de la gober-
A fin de promover un desarrollo soste-
nanza democrática (Laurence & O´Toole,
nible, es importante que los sectores
2005, p. 259-260).
público y privado instauren un verdadero
diálogo y una colaboración efectiva, que
abarquen igualmente cuestiones tales De acuerdo con la introducción precedente y en
como los derechos humanos y la respon- el marco de la importancia que la gobernanza
sabilidad social de las empresas (RSE). ha adquirido como forma de gobernación de
La RSE hace referencia a la integración los asuntos ambientales, este artículo tiene
voluntaria, por parte de las empresas, de por objeto presentar un breve estudio sobre
los intereses sociales y medioambienta-
les en sus actividades empresariales y en
la recepción del concepto de gobernanza en
su interacción con otros agentes intere- Colombia, su uso en la política ambiental y la
sados (Comisión Europea, 2003, p.15). investigación interna existente en esta materia
en aras de adelantar algunas conclusiones sobre
En síntesis, los paradigmas de la gobernanza la relevancia de su reflexión desde el derecho
se han convertido en herramientas esenciales administrativo ambiental colombiano8.
para ejecutar las funciones públicas en materia
ambiental6. Los procedimientos administrativos 1. Origen y uso del concepto de
de toma de decisión adoptan sus principios, y
ceden grandes espacios para la deliberación gobernanza en Colombia
con una gran diversidad de actores interesados7.
La escasa bibliografía sobre gobernanza en
6
En este sentido Pierre Calame (2009) trata la gestión de los Colombia advierte que este concepto es poco
recursos naturales como un tema central de la gobernanza,
desde la crítica del enfoque tradicional de gestionar el tema usado y que existe un uso más frecuente del
ambiental con base en la división de lo público y lo privado. término de gobernabilidad, en el que según los
7
Como ejemplos de la implementación de los postulados de la
gobernanza en la política ambiental colombiana, se pude citar la
Política Nacional de Producción más Limpia de 1997 (Ministerio 8
Este artículo presenta resultados de la investigación “Los
del Medio Ambiente,1997), la “Política de Participación social en procesos de concertación en la legislación de control integrado
la Conservación” (Unidad Administrativa Especial del Sistema de la contaminación y sus aportes al Derecho administrativo”
de Parques Nacionales Naturales, 1999) y los “Lineamientos como trabajo de investigación para optar al Diplomado de Altos
para promover la participación privada en la prestación de Estudios en Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la
servicios eco turísticos en el sistema de parques nacionales Universidad Autónoma de Madrid (2009). Esta investigación se
naturales – SPNN” (Departamento Nacional de Planeación de basó el método deductivo-inductivo, aplicando la técnica de
Colombia, 2004). análisis documental.

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actores puede comprenderse el significado de ayudas de cooperación, se ha asumido entre


la gobernanza o estar desprovisto de esta. Para muchas de sus recomendaciones, un lengua-
la investigadora Claire Launay, en Colombia y en je nuevo que busca homologar los términos
América Latina se privilegia el uso del concepto usados por estas y los diferentes gobiernos
de gobernabilidad, y se destaca que frente a este latinoamericanos.
término tampoco existe un significado unívoco;
en sus palabras: “en Colombia la gobernabilidad Los conceptos de gobernabilidad y gobernanza
constituiría entonces una noción evolutiva con no han sido delimitados por los organismos
varias referencias teóricas y aplicaciones, pero internacionales, y son empleados indistintamen-
que se usa cada vez que se trata de analizar el te, a pesar de que en la doctrina de la ciencia
modo y la acción de gobernar” (Launay, s. f., A). política y de la administración se encuentran
diferenciados9.
Según esta tesis de Launay, el concepto de
gobernabilidad empleado en el medio político Según Luis Aguilar (2006), el origen del uso de
del país no parece contener los elementos esen- estos conceptos en las instituciones interna-
ciales de la gobernanza. En este sentido, como
ruta para establecer los usos y la recepción del 9
En la literatura es muy frecuente identificar varios términos para
referirse a la actividad que ejercen las autoridades públicas,
término de gobernanza en Colombia es nece- o en general, el Gobierno. Los autores usan indistintamente
sario identificar sus relaciones con el concepto estos términos, pero sus significados son distintos. En este
de gobernabilidad, a efectos de comprender si trabajo es preciso identificar el significado y alcance de estos
términos dado que son objeto de reflexión. Primero, según
existe una simple confusión terminológica y en el Diccionario de la RAE se define la Gobernación como “1.
el contexto interno se ha logrado una fusión de Acción y efecto de gobernar o gobernarse.” || 2. Ejercicio del
gobierno.” Sobre esta definición, Práts Catalá expone que “El
los dos conceptos, o si se trata de un proble- concepto de gobernación es bien clásico. Comprende tanto
ma de confusión conceptual o que responde a las instituciones de gobierno como las acciones dirigidas a la
definición y realización de los intereses generales (dirección
posiciones ideológicas. política, políticas públicas, legislación, administración)” (Prats,
2005, p.162). Por su parte, la Gobernabilidad es definida por el
Diccionario de la RAE como “Cualidad de gobernable”, concepto
Para efectos de este estudio, la reflexión plan- que a la vez implica la facultad de alguien para gobernar,
teada es necesaria por dos razones: la primera, como lo apunta más específicamente Vargas Hernández:
referente a la determinación de la forma de “Gobernabilidad es la capacidad política de gobierno para
intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar.
recepción del término y su influencia en insti- La gobernabilidad se relaciona con el ejercicio del poder del
tuciones jurídicas como la participación en el gobierno” (Vargas, 2005, p. 329). Por último, la Gobernanza
se presenta de manera general por la R AE como “Arte o
derecho ambiental colombiano; y la segunda, manera de gobernar que se propone como objetivo el logro
dirigida a desvelar la aplicación práctica del con- de un desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad
cepto en la interacción entre la Administración civil y el mercado de la economía”. Así las cosas, la Gobernanza
y los ciudadanos, en relación con el manejo de sería un modo de gobernación opuesto a otros modelos como
los asuntos ambientales. el de gobierno vertical.
Desde
una perspectiva etimológica, el traductor Amadeu Solá (2000)
expone el origen del término gobernanza y su inclusión en el
De acuerdo con la doctrina nacional, los tér- idioma español: así el término gobernance procede del francés
antiguo gouvernance “una palabra francesa tan en desuso
minos gobernabilidad y gobernanza han sido como su equivalente «gobernanza» en castellano; una y otra
trasladados a los Estados latinoamericanos por tenían el mismo significado (gobierno) cuando la primera se
introdujo en el inglés en el s. XIV (cf. español: J. Corominas;
diversas instituciones y agencias de cooperación inglés: Oxford English Dictionary; francés: Dictionnaire historique de
internacionales (Launay & Bolívar, 2010). Gracias la langue française, París, 1993)”. Al respecto ver también a Pierre
Calame (2009). Igualmente, la Gobernanza tiene múltiples
a la gran influencia en la región de estas organi- significados, que de acuerdo con Rhodes (2005) en el contexto
zaciones, en cuanto a la adopción de medidas británico por lo menos se identifican 6 definiciones: estado
estrictas por parte de los Estados para acceder mínimo; gobernanza corporativa; nueva gestión pública;
«buena gobernanza»; sistema socio cibernético; y redes auto
a créditos monetarios o a diferentes tipos de organizadas.

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cionales inicia en noviembre de 1989 con el tado con los diferentes actores de la sociedad
reporte del Banco Mundial sobre el gobierno y no es una parte fundamental de la definición;
desarrollo en África, titulado: El África subsaharia- según Campbell, citado por Jiménez et al. (2007),
na: de la crisis al desarrollo sustentable Una perspectiva la participación solo es un mecanismo para
a largo plazo10. Más tarde en 1992, el término es legitimar reformas institucionales. Este mismo
usado por esta organización en el estudio de la enfoque perdura en el informe “el Estado en un
vinculación de la gobernanza con el desarrollo mundo en transformación” del Banco Mundial
(Governance and development). (1997).

Para el Banco Mundial la “Good Governance” De igual manera, otros organismos retoman la
defiende unos procedimientos para alcanzar idea de “Buena gobernanza” sin que exista una
una buena gestión del Estado en sus relaciones definición uniforme. Para la Organización de
con el mercado y la sociedad, procedimientos Estados Americanos –OEA–, la gobernabilidad
que presume válidos y neutrales universalmen- tiene un carácter pluridimensional en el que se
te (ESAP). La definición del Banco Mundial identifican tres niveles de acción: los político-
identifica tres aspectos de este enfoque de institucionales, los económico-sociales y los de
gobernanza: seguridad. En el nivel político-institucional se
traza como propósito consolidar la democracia
… as the manner in which power is exer- representativa, el manejo democrático de los
cised in the management of a country´s conflictos, fortalecer la capacidad de los actores
economic and social resources for deve- democráticos especialmente partidos políticos
lopment. (World Bank –WB–, 1994, p. 7). y sociedad civil para tramitar las demandas y
construir acuerdos, fortalecer el Estado de de-
The World Bank has identified three
recho y la protección de los derechos humanos
distinct aspects of governance: (i) the
form political regime; (ii) the process by (OEA, 2003).
which authority is exercised in the ma-
nagement of a country´s economic and Por su parte, el Programa de las Naciones Uni-
social resources for development; and das para el Desarrollo –PNUD–, usa indistinta-
(iii) the capacity of goverments to design, mente en sus programas de acción, el término
formulate, and implement policies and gobernabilidad y el de gobernanza democrática.
discharge functions (World Bank –WB–,
Según este organismo, estos términos se re-
1994, p. 14).
lacionan con la participación de las personas
en la toma de decisiones políticas, la respon-
Esta definición es amplia, no ampara un tipo sabilidad de las instituciones democráticas en
de gobierno en especial, su énfasis está puesto la atención de las demandas de la ciudadanía,
en uno de los aspectos de la gobernanza, esto la lucha contra la corrupción, la protección de
es, la capacidad para gobernar, y su principal los derechos humanos, el fortalecimiento de la
preocupación es la gestión de los recursos eco- mujer y la rendición de cuentas11.
nómicos y sociales como problemas que deben
ser resueltos (Jiménez, Ramírez & Roncancio, Debe también resaltarse que el PNUD ha hecho
2007). La participación o la interacción del Es- precisión sobre el concepto de Gobernanza,
para señalar su diferencia con la forma en que la
10
En este informe se destacaba que el problema del poco
desarrollo africano se debía a la incapacidad de gobernar
Administración ejercía el manejo de los asuntos
y la necesidad de “a better governance” por medio de una públicos o aquellos asuntos relacionados con
reforma política consistente en un mayor respeto de la ley, la
transparencia, la rendición de cuentas, mejor diseño de las 11
Al respecto ver el portal web: http://www.undp.org/spanish/
políticas económicas y sociales y la lucha contra la corrupción. temas/gobernabilidad.shtml

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el desarrollo. Según cita Joan Prats, la nueva sarrollo Institucional, y Gobernabilidad Pública
definición del PNUD consiste en “el marco de Territorial han implementado metodologías de
reglas, instituciones y prácticas establecidas evaluación, entre otros factores, de la eficacia,
que sientan los límites y los incentivos para el eficiencia, gestión, participación de la sociedad
comportamiento de los individuos, las organi- civil en la actividad pública y cumplimiento legal
zaciones y las empresas” (Prats, 2001, p.114). en el desempeño institucional (Aristizábal, s.
f.). Esta actividad demuestra que en el país se
En resumen, los organismos se refieren al for- inicia un proceso de evaluación propio que, si
talecimiento de la gobernabilidad/gobernanza bien no manifiesta una definición autónoma de
tanto como requisito para la consolidación de gobernanza, permite identificar los elementos
la democracia, como por un conjunto de plan- de ésta en las actividades que se espera des-
teamientos de orden de eficiencia económica, empeñe la Administración.
ligados a los compromisos impuestos y/o adqui-
ridos por los Estados, gracias a su dependencia En este orden de ideas, en Colombia tal y como
crediticia, y la participación es un elemento sucedió en los demás países latinoamericanos,
instrumental para estas organizaciones12. el uso de los términos gobernabilidad/gober-
nanza tiene su origen en la adopción del lengua-
La vinculación de la gobernanza con el enfoque je que el Estado asumió de las organizaciones
de desarrollo posibilitó que estas organizacio- internacionales con las que ha mantenido una
nes internacionales trasladaran el término a los constante relación14. De esta manera es posible
gobiernos de los Estados latinoamericanos en identificar por lo menos dos formas del uso de
vía desarrollo13. De esta manera, los Estados estos términos en el país muy relacionadas con
asumieron el concepto de gobernanza según el los actores involucrados:
enfoque de estas organizaciones, lo que podría
ser unas de las explicaciones de la falta de una Una primera, se identifica con el uso que el Go-
definición uniforme acogida por los gobiernos, bierno y sus asesores hacen del concepto de go-
y la falta de una reflexión situada sobre las im- bernabilidad/gobernanza en los documentos de
plicaciones políticas y jurídicas de la adopción políticas públicas y las estrategias derivadas de
de este concepto en Colombia. estos; y una segunda, que coincide con el uso de
los conceptos por la academia, en la que puede
No obstante, es importante citar que el Estado identificarse a aquellos doctrinantes que usan
colombiano a través de entidades como el De- indistintamente estos términos en sus trabajos
partamento Nacional de Planeación, el DANE, sin una reflexión especial, y los investigadores
la Contraloría General, y organizaciones como el que se han dedicado al estudio de estos con el
Pacto por la Transparencia y Laboratorio de De- propósito de establecer sus notas distintivas y
la intención de su uso en el medio político.
12
Al respecto Joan Prats (2001) en el texto Gobernabilidad
democrática para el desarrollo humano..
13
“A lo largo de los 90 va diluyéndose el dogma anterior de
la neutralidad política de la cooperación al desarrollo.
Crecientemente se acepta la democratización como un objetivo 14
D e acuerdo con L aunay “pa ra d isp oner de cré d itos
legítimo de desarrollo. Las agencias multilaterales y bilaterales internacionales, el gobierno colombiano debe responder
van estableciendo programas de ayuda o cooperación a la a algunos requisitos de ‘buena gobernabilidad’ impuestos
democratización. América Latina es un continente privilegiado en particular por el Banco Mundial o otras instituciones
en este sentido. Especialmente el PNUD América Latina internacionales como la Unión Europea. Hay que notar en
impulsa proyectos de fortalecimiento de la gobernabilidad este sentido que el gobierno aplicaría entonces la definición
democrática. Otras Agencias preferirán adoptar como objetivo internacional de la gobernabilidad tratando de proponer
de su cooperación el concepto más neutral de governance, aunque algunas reformas: lograr más transparencia en los asuntos
abriéndose progresivamente a los contenidos democráticos” públicos, luchar contra la corrupción, fortalecer la organización
(Prats, 2001, p.107-108). administrativa del Estado” (Launay, s.f., A).

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2. El uso oficial del concepto de El Gobierno del “Salto Social” reconoció la


importancia de fortalecer institucionalmente y
gobernabilidad/gobernanza en la normativamente los principios de la democra-
política ambiental colombiana cia participativa de la Constitución, gracias a la
reciente expedición de la carta:
Como se expuso en el acápite anterior, el
El corto horizonte temporal con el cual
Gobierno ha acogido el término gobernanza/
la sociedad civil ha asumido estas nue-
gobernabilidad a partir de la influencia de las vas responsabilidades hace necesario
organizaciones internacionales en los asuntos el desarrollo de las políticas y acciones
del Estado. De esta manera no se encuentran públicas que contribuyan a hacer efecti-
referencias como tal al concepto de gobernanza, va la participación y apoyar el desarrollo
y se prefiere el de gobernabilidad, el cual englo- de organizaciones y capacidades de
ba aspectos centrales de la gobernanza como articulación de intereses que, por su le-
gitimidad, racionalidad y gobernabilidad,
la participación ciudadana y la concertación,
contribuyan a aumentar la efectividad de
gracias a la confusión del uso de estos términos ellas mismas y del Estado.
por las organizaciones internacionales.
El compromiso con la participación ciu-
Un breve recorrido por los cuatro últimos Planes dadana es definitivo como complemento
Nacionales de Desarrollo (PND) luego de la ex- de un buen gobierno. Por ello la trans-
pedición de la Constitución Política de Colombia parencia en la información, la consulta
de las decisiones públicas, la rendición
de 1991 otorga ideas del uso del concepto de de cuentas y la inclusión de la audiencia
gobernabilidad, y algunos atributos de la go- de los ciudadanos en los procesos de
bernanza según el Gobierno colombiano. Para formulación y evaluación de la gestión
efectos de este trabajo, se analizan brevemente pública son una voluntad que el gobierno
los PND por cuanto constituyen la bitácora nacional reitera a cada una de las esferas
de las políticas ambientales de cada período del Estado” (DNP, 1993, p. 9).
presidencial.
Para contribuir con el desarrollo de la sociedad
Plan Nacional de Desarrollo -PND- 1994-1998 “El Salto Social” civil y el “éxito de la concertación”, este pro-
grama de gobierno se propuso trabajar en tres
El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia elementos: el conocimiento de los ámbitos de
1994-1998 “El Salto Social” trazó como uno la participación, la difusión de la información y
de sus objetivos alcanzar un “Buen Gobierno”, el desarrollo de las capacidades para la parti-
meta que ameritó la construcción de un capítulo cipación. El principal instrumento de acción de
dedicado al diseño de los objetivos específicos la política se centró en la regulación jurídica de
y las estrategias necesarias para su logro. De los mecanismos de participación, y la financia-
acuerdo con el Plan, la Constitución de 1991 ción de programas y de espacios locales para
sentó las bases de una nueva forma de gobernar la participación15.
en las que la descentralización administrativa, la
participación ciudadana y el mejoramiento de la La política ambiental del “Salto Social” se
gestión pública son sus elementos principales. consignó en el Documento CONPES 2750 de
Según el Plan, la implementación en la realidad 1994 (Departamento Nacional de Planeación
de estos tres elementos contribuiría a lograr una de Colombia, 1994). Esta política reafirma la
mayor eficiencia y eficacia de la acción estatal
15
Para llevar a cabo estas acciones el Gobierno se comprometió
(Departamento Nacional de Planeación de Co- a crear el Fondo para la Participación Ciudadana dependiente
lombia –DNP–, 1993). del antiguo Ministerio de Gobierno.

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prioridad que el Gobierno le otorgó al tema de prácticas empresariales de autogestión y autorregulación


participación ciudadana y concertación para el ejecutó como principal herramienta de trabajo el
logro del “Buen Gobierno”16. En este sentido la mecanismo de los Convenios de Concertación
política pretendía: más Limpia con los sectores productivos, y el
apoyo del sector de la ciencia y la tecnología.
… incorporar, mediante la concerta- Desde antes de su implementación, la política
ción, la variable ambiental en las polí-
fue concertada con el sector privado a través
ticas, programas y proyectos de todos
los sectores del Estado y la sociedad, de la firma de un Convenio Marco de Produc-
y crear y fortalecer los espacios de diá- ción Limpia en julio de 1995. Los principales
logo y análisis con la sociedad civil, las logros de estos convenios fueron: alcanzar por
organizaciones no gubernamentales, las primera vez en la política ambiental, el diálogo
asociaciones de consumidores, el sector y la concertación del gobierno con el sector
productivo, y las diversas instancias e productivo, acercar a las universidades y centros
instituciones públicas, creados por la ley
de investigación a la discusión sobre la mejor
99 y en particular el Consejo Nacional
Ambiental. manera de implementar las estrategias de la
política, y construir fórmulas de acuerdo para
… la participación permitirá la adop- el cumplimiento de sus objetivos (Instituto de
ción de las responsabilidades y valores Hidrología, Meteorología y Estudios Ambien-
ambientales, la cogestión y el control tales de Colombia [IDEAM], 2005; Van Hoof &
social en la evaluación de la gestión por Herrera, 2007; Guhl, 1997)17.
parte de los diversos estamentos de la
sociedad civil, particularmente de las
organizaciones no gubernamentales y Claramente, el PND 1994-1998 hizo un gran
comunitarias. El Gobierno fortalecerá aporte en la incorporación en la agenda pública
mecanismos como las audiencias pú- de aspectos clave de la gobernanza como la par-
blicas, la intervención en los procesos ticipación y la concertación18. Pese a lo anterior,
administrativos en trámite, el derecho en el período citado no se dan cambios en el
de petición de información, las accio-
ejercicio vertical del poder por las autoridades
nes populares y de cumplimiento y la
consulta previa con la sociedad civil, las ambientales como lo demuestran los pocos
organizaciones no gubernamentales y, acuerdos conseguidos mediante mecanismos
de conformidad con la ley, las comuni- de participación en grandes proyectos objeto
dades indígenas y negras para adoptar de licencia ambiental y la convocatoria de la
decisiones ambientales que incidan en
sus territorios” (DNP, 1994, p. 9-10). 17
Dentro del balance final del gobierno del Salto Social en agosto
de 1998, se destacó la firma de cincuenta convenios marco de
concertación con el sector productivo como uno de los cien
Como ejemplo de la implementación de los logros del período presidencial (Herrera, 9 de junio de 2011). Por
postulados de la gobernanza en la política am- su parte, en el informe de evaluación del IDEAM, para el año de
biental colombiana de este período, se puede 2005, se encontraban vigentes 49 convenios que incluían más
de 200 empresas. Uno de los inconvenientes de esta política
citar la Política Nacional de Producción más Lim- fue la poca vinculación de la sociedad civil en los procesos de
pia de 1997, cuya estrategia de Promoción de las concertación con los sectores productivos. La nueva política
de Producción y Consumo Sostenible de 2010, trata de mejorar
este aspecto mediante la concertación de agendas ambientales
que amplía su participación a las organizaciones de la sociedad
16
Los cinco objetivos básicos de esta política fueron: (1) promover civil.
una nueva cultura del desarrollo, (2) mejorar la calidad de 18
Cabe destacar en este período, la expedición de algunas normas
vida, (3) promover una producción limpia, (4) desarrollar una sobre mecanismos de participación en materia ambiental
gestión ambiental sostenible y (5) orientar comportamiento como la regulación de las acciones populares mediante la Ley
poblacionales. Las estrategias para alcanzar tales objetivos 472 de 1998 (República de Colombia, 1998A), la regulación de
fueron: la educación, la concertación, gradualidad, políticas las audiencias públicas por medio del Decreto 330 de 1997
nacionales y gestión descentralizada, participación ciudadana (República de Colombia, 1997) y de la Consulta Previa mediante
y apoyo científico y tecnológico. el Decreto 1320 de 1998 (República de Colombia, 1998B).

42 Opinión Jurídica
A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

ciudadanía en la formulación de las políticas diversas instancias que en nuestra democracia


ambientales19. ostentan poder de carácter político con el pro-
pósito de generar políticas armonizadas de largo
Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para construir plazo en todos los frentes” (DNP, 1998, p.38). El
la paz” fortalecimiento de la gobernabilidad sería “una
condición fundamental para que el país pueda
El principal objetivo del PND “Cambio para cons- encauzarse hacia el desarrollo económico” y con
truir la paz” fue el: “diseño de una acción inme- ello consolidar la democracia (DNP, 1998, p.38).
diata y ambiciosa que ubique de nuevo al país La estrategia “Hacia un Estado participativo”
sobre una senda de crecimiento sostenible con resaltó la relación entre democracia y desarrollo
cohesión social” (DNP, 1998, p.3). Para el logro económico:
de este objetivo el Plan denominó su primera
estrategia: “Hacia un Estado participativo”. Esta La buena calidad de la democracia per-
estrategia tuvo como centro el fortalecimiento mea la actividad de un Estado eficiente
en la promoción del desarrollo económi-
de la democracia participativa, según la cual co. De un lado quienes tienen las riendas
debía hacerse una gran reforma política que para tomar las decisiones más caras al
asegurara el retorno de la gobernabilidad. Por tal proceso de desarrollo económico se es-
reforma se entendió no solo la modificación de cogen directa o indirectamente a través
ciertas instituciones, sino también la ampliación de los instrumentos democráticos que
de espacios participativos para las comunidades brindan los partidos y el sistema electo-
ral. De otro, el efectivo control de lo que
minoritarias.
ellos hagan con esas funciones depende
en grado sumo de un funcionamiento co-
La reforma política tendría como objetivo fun- rrecto de la democracia. Por intermedio
damental la “gobernabilidad para el desarrollo”. de los controles políticos debe hacerse
En este orden de ideas, el Plan definió gober- imposible para cualquier funcionario
nabilidad como: “capacidad de articular las o grupo político ocultar información,
alterar las reglas del juego o incurrir
en conductas que den rendimientos
19
En la investigación sobre mecanismos de participación
ambiental dirigida por la profesora Gloria Amparo Rodríguez electorales de corto plazo a costa de
de la Línea de Investigación en Derecho Ambiental se presenta comprometer el logro de los objetivos
el fracaso de las Consultas previas a comunidades étnicas y de desarrollo económico deseados por
audiencias públicas en procesos de licenciamiento ambiental la mayoría (DNP, 1998, p.151).
en la consecución de acuerdos y la inclusión de la ciudadanía en
procesos de decisión pública. Al respecto ver artículo resultado
de investigación publicado por la Profesora Rodríguez sobre Es evidente que para el PND de 1998-2002, la
Consulta Previa y Comunidades étnicas en esta edición especial
de la Revista Opinión Jurídica. Ver también Rodríguez y Muñoz, gobernabilidad democrática se definió como
La participación en la gestión ambiental, un reto para el nuevo gestión eficiente del gobierno en los asuntos
milenio (Rodríguez & Muñoz, 2009) y a ILSA (2009). Por su
parte, el Documento CONPES 2910 de 1997, sobre evaluación
económicos, en clara sintonía con las defi-
de la Política Nacional Ambiental “Hacia el Desarrollo Humano niciones de “Buena Gobernanza” del Banco
Sostenible”, advirtió el espacio marginal que ocupaba la
participación en la política: “Los instrumentos de participación
Mundial, en la cual, como se desprende del
ciudadana se vienen aplicando a través del Consejo Nacional mismo Plan, la participación es meramente de
Ambiental, el Consejo Técnico Asesor, la participación en carácter representativo y su principal función
los Consejos Directivos de las Corporaciones, las audiencias
públicas y las consultas previas, aunque no se han desarrollado es el control político de las decisiones de tipo
de manera suficiente. En la evaluación de la gestión ambiental económico (DNP, 1998). La participación ciu-
se ha avanzado poco en definir y aplicar, de manera sistemática,
los mecanismos, procedimientos e indicadores adecuados para dadana se asumió como ejercicio de la acción
estos fines. En este sentido, la columna vertebral debe ser la electoral mediante el cual ejerce control de la
puesta en marcha de planes indicativos y de acción. Un vacío
fundamental para poder avanzar, es la falta de capacitación e
actividad pública, incluso mediante la reforma
información adecuadas y oportunas” (DNP, 1997, p.15). de los partidos políticos.

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De esta manera, la participación directa en Un Estado participativo que involucre a


las decisiones públicas no hace parte del con- la ciudadanía en la consecución de los
cepto de gobernabilidad democrática, ni de fines sociales. Un Estado gerencial que
invierta con eficiencia y austeridad los
la gran reforma que el Gobierno de la época recursos públicos. Y un Estado descen-
perseguía alcanzar. En materia ambiental, la tralizado que privilegie la autonomía
política no presentó grandes cambios con el regional con transparencia, responsabili-
enfoque propuesto de participación, prioriza dad política y participación comunitaria
la promoción de la sostenibilidad ambiental, (DNP, 2003, p. 19).
mediante el equilibrio del modelo de desarrollo
que buscaba el equilibrio entre el crecimiento La definición de Estado comunitario privilegió la
económico, la calidad de vida de las personas participación ciudadana en la acción pública y el
y la conservación de los recursos naturales, enfoque gerencial de la actividad administrativa.
enfoque en el cual la participación se presen- La construcción de este Estado comunitario
taría a través de acuerdos y responsabilidades sería alcanzada a través de cuatro objetivos: i.
compartidas20. Este enfoque de participación Brindar seguridad democrática. ii. Impulsar el
hace mayor énfasis en la relación institucional crecimiento económico sostenible y la gene-
con los sectores económicos, que en el acceso ración de empleo, iii. Construir equidad social;
a la toma de decisiones con injerencia de la iv. Incrementar la transparencia y eficiencia del
ciudadanía (DNP, 1998)21. Estado (DNP, 2003).

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado El Estado Comunitario es participación


comunitario” y 2006-2010 “Estado comunitario: desarrollo ciudadana en la toma de decisiones
para todos” públicas, en su ejecución y supervisión.
La participación ciudadana es, a su vez,
Los dos últimos períodos presidenciales del ex connatural al Estado Comunitario: es
garantía de transparencia, eficiencia y
presidente Álvaro Uribe Vélez se sustentan en equidad en el resultado de la acción ofi-
la construcción del Estado comunitario. Este cial. La exigencia ciudadana permanente
fue definido como: impone un sincero afán de los funciona-
20
Durante este Gobierno se implementaron políticas para
rios, prudencia en el compromiso, dili-
la promoción de la participación de la sociedad civil en gencia en la acción e imaginación para
asuntos administrativos relacionados con la conservación de explorar opciones y superar obstáculos.
la biodiversidad. Así en 1998, se presentó al CNA (Consejo La presencia continua del funcionario de
Nacional Ambiental) el documento “Lineamientos de política
para la Participación Ciudadana en la Gestión Ambiental”.
cara a la comunidad facilita el acceso a
En 2001 se expidió la “Política de Participación Social en la la información, el conocimiento de las
Conservación”. En estas políticas se incentiva la participación cifras, la conciencia sobre las posibilida-
de las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas des y las limitaciones, la reflexión sobre
en la conservación de áreas protegidas. Estas políticas han
tenido serios inconvenientes desde su formulación hasta la
las obligaciones y la confianza en las
actualidad como lo denuncian los estudios de casos de Durán instituciones (DNP, 2007, p.18).
(2009) e Iriarte (2002), que se comentan más adelante.
21
No obstante, Tobasaura afirma que durante este período
existió un fortalecimiento de las instancias de concertación, El objetivo cuarto del Plan, Incrementar la transpa-
aunque no es claro si ese fortalecimiento también se presentó rencia y eficiencia del Estado, tendría como propósi-
en la participación efectiva de la ciudadanía: “Uno de los
avances más importantes de la política en este cuatrienio fue to principal, la renovación de la Administración
la definición de ecoregiones estratégicas y los avances en los Pública, con los objetivos fundamentales de:
planes de ordenamiento territorial (POT). Se fortalecen las
instancias nacionales de concertación como el CONPES, el la participación ciudadana, Estado gerencial
Consejo Nacional Ambiental y el Consejo Técnico Asesor; y y transparencia, y lucha contra la corrupción.
en el ámbito regional se consolidan los Consejos de las CAR,
el Consejo Consultivo de Ordenamiento, los CORPES y los
Mediante la participación ciudadana se buscó el
Consejos Territoriales de Planeación” (Tobasaura, 2006, p.10). impulso de la formación de las veedurías ciuda-

44 Opinión Jurídica
A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

danas garantes de la transparencia de la gestión No obstante lo anterior, el último período pre-


pública, en los niveles nacionales, regionales y sidencial deja un balance negativo en materia
locales, y los consejos comunales de gobierno de inclusión de la participación y concertación
como mecanismos principales de participación de la ciudadanía en las políticas y expedición de
y el suministro de información pública. licencias, permisos y otros actos administrativos
relacionados con los asuntos ambientales23, con
En materia ambiental, se ha sostenido por la lo cual, la definición del Estado Comunitario
doctrina, que el PND 2002-2006 es el que menos como participación ciudadana en los asuntos
importancia le ha otorgado al tema ambiental públicos solo sirvió como un eslogan, que ayu-
(Tobasaura, 2006; Rodríguez, 2007). El primer dó a la invisibilidad de la actuación autoritaria
Plan incluyó la política ambiental en la “Estra- e ineficaz del Gobierno en la consecución de
tegia de Sostenibilidad Ambiental” en la cual los fines constitucionales de conservación y
la participación de los sectores económicos protección ambiental.
es vital para impulsar los programas, conjunta-
mente con la participación de todos los demás A manera de síntesis, los últimos cuatro planes
actores22. de desarrollo otorgaron un papel central al for-
talecimiento de la gobernabilidad, término que
A pesar de lo consignado en el primer Plan, la según el período de Gobierno, se identifica con
crítica señala dos hechos contundentes que el “buen gobierno”, la “gobernabilidad democrá-
marcaron este período de gobierno: el debili- tica” o la “gobernabilidad para el desarrollo”. En
tamiento de la institucionalidad ambiental y la todos los casos, la participación y la concer-
preeminencia de las políticas sobre desarrollo tación con todos los actores interesados son
por encima de los fines de protección ambiental. fundamentales para la consecución de los fines
Igualmente, se denuncia la poca importancia gubernamentales. En tal sentido, a pesar de no
que el Gobierno otorgó a los espacios de par- usarse el término Gobernanza, se identifica que
ticipación política de la ciudadanía, al obviar el sector público es consciente de la necesidad
las recomendaciones del Consejo Nacional de fortalecer los atributos principales de esta,
de Planeación [CNP] sobre la formulación del como modelo de gobernación imprescindible
componente ambiental en el PND (Rodríguez, para alcanzar los fines constitucionales de la
2007; 2008; 2009). función pública, así la práctica no haya demos-
trado avances significativos por lo menos en
Por su parte, el segundo PND 2006-2010 supuso materia ambiental24.
un cambio en materia ambiental frente al perío-
do anterior, por lo menos en lo que se refiere
a la redacción del Plan. Se incluyó un capítulo 3. La investigación sobre gobernanza
dedicado al tema: “Una gestión ambiental y del en Colombia
riesgo que promueva el desarrollo sostenible”
a diferencia del plan anterior, donde ocupaba La investigación desde el derecho público
un sitio marginal. Se aceptaron varias de las
recomendaciones del CNP. En el país, la investigación sobre gobernabili-
dad y gobernanza desde el derecho público es
22
Esta Estrateg ia la confor maron cinco prog ramas: L a 23
Tal como lo demuestran los diferentes estudios que se publican
conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales; en esta edición especial de la Revista Opinión Jurídica.
Manejo integral del agua; Generación de ingresos y empleo 24
Infortunadamente no existen evaluaciones de los PND y las
verde; Sostenibilidad ambiental de la producción nacional; y políticas ambientales implementadas que permitan contrastar
Planificación y administración eficiente del medio ambiente sus resultados en la práctica con los objetivos y fines
(DNP, 2003). programados en materia de participación y concertación.

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mínima. De los 226 Grupos de investigación en De acuerdo con la base de datos de proyectos
Derecho con escalafón en COLCIENCIAS25, tan de COLCIENCIAS, no existe producción inves-
solo 7 grupos han registrado proyectos en esta tigativa sobre la influencia y manifestación de
materia, esto es tan solo el 3% de los grupos de la gobernanza en el derecho administrativo
investigación en derecho inscritos. y más propiamente, en el derecho ambiental
colombiano.
Los proyectos se dirigen a diagnosticar los
problemas de la gobernabilidad democrática en La afirmación anterior coincide con la falta de
Colombia y proponer fórmulas para su mejora- publicaciones jurídicas que presenten análisis
miento26. Igualmente, la investigación sobre la del concepto de la gobernanza y sus impli-
gobernabilidad se ha enfocado en el análisis de caciones en el derecho público interno. Igual
políticas públicas específicas como la dirigida a sucede en materia ambiental: la bibliografía
la indemnización de las víctimas del desplaza- existente se ocupa del análisis de mecanismos
miento forzado27, el análisis de la cooperación de gobernanza en la gestión de áreas protegidas
internacional28 y de la gobernabilidad de los con énfasis en instrumentos participativos, el
organismos financieros multinacionales29. estudio de casos que involucran comunidades
étnicas en ecosistemas estratégicos; la evalua-
En materia de gobernanza, solamente se re- ción de las políticas públicas y la comercializa-
portan dos proyectos de investigación por dos ción de alimentos transgénicos, y el modelo de
grupos de investigación en derecho. Uno de gobernanza y las políticas públicas dirigidas a
ellos dirigido a identificar las tendencias de la la Amazonía.
gobernanza global30, y el segundo sobre gober-
nanza y gobernabilidad ambiental en materia de Algunas de estas publicaciones hacen breves
alimentos transgénicos31. reflexiones sobre el contenido y uso del con-
25
Colciencias es el Departamento Administrativo de Ciencia,
cepto de Gobernanza en sus investigaciones,
Tecnología e Innovación. Promueve las políticas públicas para tomando partido por un concepto específico,
fomentar la Ciencia, Tecnología e Innovación y funciona como
ente certificador de la investigación en Colombia. Al respecto:
sin profundizar mucho en la relación de éste y
www.colciencias.gov.co las instituciones jurídicas del Derecho adminis-
26
En este sentido, el Grupo de Gestión Pública de la Universidad trativo y ambiental.
de los Andes, reportó dos proyectos de investigación titulados:
Gobernabilidad y reforma del Estado (2001) y Gobernabilidad
Democrática (2001). El Grupo Democracia y Modernización del En los resultados del proyecto “Gobernanza y
Estado de la Universidad Simón Bolívar, presenta el proyecto:
“Diagnostico sobre gobernabilidad en la región Caribe Gobernabilidad Ambiental estudio comparado
colombiana (2006 -2010; 2009 – 2010)” 2002-2008”, el profesor Juan Pablo Galeano32
27
Proyecto “Las políticas públicas en materia de indemnización
pública de las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia
afirma que la gobernanza es un nuevo concepto
(2006)” del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo cuyo uso varía según la apropiación que hagan
de la Universidad Externado de Colombia. de este los distintos actores. En lo relacionado
28
P royecto: “P rocesos de cooperación inter nacional y
reforzamiento institucional (2007)” perteneciente al Grupo de con el estudio de la participación ciudadana
Investigaciones Jurídicas y Socio Jurídicas de la Universidad o la reforma del Estado, el autor afirma que la
Santo Tomás de Tunja.
29
Proyecto: “La gobernabilidad de los organismos financieros 2002-2008.
multilaterales sobre los estados contemporáneos (2009)” del 32
Los resultados del proyecto se publicaron en el artículo: “La
Grupo Derecho y Economía de la Universidad Santo Tomás. gobernanza y la gobernabilidad ambiental un estudio desde
30
P royecto: “Nuevas tendencias de los mecanismos de el modelo de geografía y desarrollo. El caso de los alimentos
gobernanza global (2010)”, Grupo de Investigación en Ciencia transgénicos” (Galeano, 2009). El proyecto de investigación
Política, Derecho y Relaciones Internacionales – GICPODERI. Gobernanza y Gobernabilidad Ambiental estudio comparado 2002-2008
Universidad Santiago de Cali. corresponde al Sub-proyecto Gobernanza ambiental colombiana, de
31
Sub-proyecto Gobernanza ambiental colombiana, de la línea de la línea de investigación Derecho Público Económico y Globalización
investigación Derecho Público Económico y Globalización del Grupo del Grupo Hombre, Sociedad y Estado del Centro de Investigaciones
Hombre, Sociedad y Estado del Centro de Investigaciones Socio- Socio-jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad
jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre Libre.

46 Opinión Jurídica
A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

doctrina interna hace referencia exclusiva al con- formales sin analizar las reglas informales que
cepto de gobernabilidad, por lo que no reconoce en la cotidianeidad de su actuación hacen ma-
que exista un concepto o uso de gobernanza yor presencia. Estas reglas informales desde la
aceptado por la academia y el sector público. mirada de la gobernanza, en opinión de Palacio:

Para Galeano, la gobernanza en el caso co- … considera las formas de gobierno


existentes –las cuales tienden a ser
lombiano debe ser entendida como “un nuevo
descentralizadas y engloban actores no
concepto que en su definición general analiza estatales, incluidas las organizaciones
el funcionamiento del Estado pero también su corporativas, organizaciones no guber-
interacción y relación con otros actores públicos namentales y organizaciones sociales–
y privados” (Galeano, 2009, p.76). Sin embargo, de modo menos jerárquico que como
una de sus principales conclusiones consiste son imaginadas desde la lógica de un
en afirmar que en el período gubernamental Estado piramidal. Incluye también me-
dios de comunicación, organismos inter-
2002-2008, se presentó “un ejercicio de vieja nacionales y organizaciones científicas
gobernanza centralista, estado-céntrica y en y educacionales (…) la gobernabilidad
donde la sociedad civil no cabe” (Galeano, p.76). todavía es piramidal y jurídicamente
formal. Sigue apegada a la imagen de
Por su parte, el investigador Germán Palacio en jerarquía de la Constitución y a las nor-
mas jurídicas que conducen hacia abajo,
la introducción al libro Ecología política en la Ama-
hacia las reglas locales. La gobernanza
zonía. Las profusas y difusas redes de la gobernanza tal como aquí se entiende, es reticular,
(2010), se refiere a los análisis sobre gobernabi- inestable y compleja (Palacio, 2010, p.34).
lidad ambiental precedentes en la materia como
insuficientes, teniendo en cuenta que este tér- De otra parte, las publicaciones de investiga-
mino asume al Estado en su forma tradicional, dores nacionales que tratan sobre estudios
como “entidad autocontenida y autoexplicativa de caso en áreas protegidas y mecanismos de
en su relación con la sociedad civil”. Según el gobernabilidad y/o gobernanza describen el
autor, esta noción es insuficiente porque no tie- contexto actual de las políticas gubernamenta-
ne en cuenta el contexto global contemporáneo, les de conservación, evidenciando que, a pesar
en que las instituciones gubernamentales no se de estar formuladas con base en la garantía de
perciben como definitivas; de esta manera, la la participación, se ejercen de manera vertical
gobernanza explica mejor la tendencia global: y con exclusión de las comunidades. Estas in-
vestigaciones asumen conceptos de gobernanza
Piensa el gobierno actual no solo estatal, como la toma de decisiones conjuntas entre la
sino una combinación o entramado de administración y todos los actores intervinientes
instituciones públicas y privadas, y que
en los procesos de conservación33.
está inyectado de recursos propios y
provenientes de la cooperación inter- 33
En el artículo “Gobernanza en los Parques Nacionales Naturales
nacional. Al tener una mirada suprana- colombianos: reflexiones a partir del caso de la comunidad
cional, observa que la actividad estatal, Orika y su participación en la conservación del Parque Nacional
aunque tenga un matiz o sello nacional, Natural Corales del Rosario y San Bernardo” producto de
la investigación de maestría del autor, este afirma adoptar
es parte y agente de procesos de carác- el concepto de gobernanza de la siguiente manera: “Utilizo
ter transnacional que se arraigan a nivel el concepto de gobernanza (governance) para dar cuenta de
nacional o local (Palacio, 2010, p.34). procesos democráticos de participación política en la toma
de decisiones de gobierno de manera legítima, en los que
se involucra a la totalidad de actores sociales, económicos y
El estudio de la institucionalidad ambiental des- políticos, estatales y de la sociedad civil. Muy distinto sería
hablar de gobernabilidad (governability) en un Parque Nacional,
de la categoría de la gobernabilidad se queda la cual entiendo como la capacidad que tienen las autoridades
corto, al asumir exclusivamente las estructuras ambientales para gobernar (ejercer el poder y definir el rumbo)

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En estas investigaciones, no se presenta un número de estudios sobre gobernabilidad36. La


análisis a fondo del uso del concepto de go- afirmación anterior también se sustenta en las
bernanza, su percepción por los actores o su pocas publicaciones hechas por los grupos de
vinculación con las reglas formales o informales investigación en ciencias sociales y políticas
impuestas por la Administración34. Lo que sí evi- dirigidas al análisis conceptual de la gobernanza
dencian las investigaciones de campo es la fra- en Colombia37.
gilidad de la participación de las comunidades,
el desconocimiento de los mecanismos legales En la materia, se destaca la labor de investiga-
y el ejercicio autoritario (vertical) del gobierno ción que ha venido desarrollando el Observatorio
en la imposición de las políticas35. colombiano para el desarrollo integral, la convivencia
ciudadana y el fortalecimiento institucional en re-
Los estudios de casos coinciden con que los giones fuertemente afectadas por el conflicto armado
principales problemas de la gobernanza en (ODECOFI)38 conjuntamente con el Instituto de
las áreas protegidas es la presencia de grupos Investigación y Debate sobre la Gobernanza, conocido
ilegales que presionan a los funcionarios gu- como IRG por sus siglas en francés39; y el Grupo
bernamentales y desplazan a las comunidades de Investigación Políticas Públicas y Gobernabi-
y el predominio de los intereses económicos lidad. Transformación de la Acción Pública, de
empresariales sobre el de las comunidades que la Escuela de Administración Pública40.
habitan los espacios protegidos (Durán, 2009;
Iriarte, 2002).
36
De los 61 Grupos escalafonados en COLCIENCIAS en el área de
Ciencia Política, tan solo 10 grupos reportan un solo proyecto en
materia de Gobernabilidad, de esta misma base de datos, solo
La investigación desde las ciencias sociales y políticas 4 grupos reportan proyectos sobre gobernanza. Estos últimos
proyectos se a dirigen criterios de viabilidad de gobernabilidad
local, las estructuras de gobernanza locales, los procesos de
La publicación de resultados de investigación descentralización y gobernabilidad local y la participación de
ciertos sectores de la juventud en las políticas públicas locales.
dirigida a la reflexión del contenido, atributos y 37
La investigación en materia de Gobernanza es llevada a
uso del concepto de gobernanza en Colombia cabo más por organizaciones no gubernamentales con
apoyo de entidades de cooperación internacional, que por
es escasa. La base de datos de COLCIENCIAS el sector académico y formalmente inscrito en los índices de
que registra los proyectos de investigación en COLCIENCIAS. Infortunadamente sobre estas investigaciones
ciencias sociales y políticas contiene un bajo nú- no se tiene un banco de datos completo, unificado y público
que pueda detallar su número, ejecutores, problemas de
mero proyectos que referencian expresamente el investigación y sus resultados.
concepto de gobernanza, y se destaca un mayor 38
Se trata de un Centro de Investigaciones de Excelencia en el
área de las ciencias sociales creado en el año 2007 con el apoyo
en las áreas protegidas” (Duran, 2009, p.61). financiero de Colciencias. Al respecto: www.odecofi.org.co
34
Se deben destacar los estudios que la Unión Mundial para la 39
El Instituto fue creado por iniciativa de la Fundación Charles
Naturaleza (UICN) ha hecho sobre la percepción del concepto Léopold Mayer y se presenta como “una red de reflexión (think
de gobernanza ambiental en la Región, incluyendo en su tank) con sede en París (Francia) y una oficina en Bogotá
observación a Colombia. En el diagnóstico regional, titulado (Colombia). Su vocación es la de animar y alimentar el debate
“Los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes sobre la gobernanza mediante la consultoría y producción de
Tropicales” se define la Gobernanza Ambiental como: “las conocimiento, la implementación de de módulos de formación
decisiones (participativas) entre gobierno y sociedad civil que académica y capacitación, la organización de seminarios
se toman en torno al uso, acceso, normatividad y beneficios y la acumulación y la difusión de documentos (sitio web y
generados por los recursos naturales y la biodiversidad”. De este publicaciones) para ayudar a la elaboración de políticas públicas
concepto se deriva el de Gobernanza de las Áreas protegidas: y de programas de desarrollo, pero también identificar nuevos
“La gobernanza en áreas protegidas se define como los marcos campos de estudio”. Al respecto: www.institut-gouvernance.
jurídico-institucionales, estructuras, sistemas de conocimiento, org.
valores culturales que determinan la manera en que las 40
Este Grupo de investigación se ha interesado por el estudio
decisiones son tomadas, los mecanismos de participación del origen de los conceptos de gobernanza y gobernabilidad,
de los diferentes actores y las formas en que se ejerce la las diferentes acepciones de la doctrina extranjera, con el fin
responsabilidad y el poder” (UICN, 2006 p.9). Ver al respecto: de establecer la correspondencia de sus características con las
www.iucn.org/es/sobre/union/secretaria/oficinas/sudamerica/ políticas públicas. En el libro “Gobernabilidad y gobernanza
sur _ trabajo/sur _ pgam.cfm en la transformación de la acción pública. Propuesta teórica y
35
Ver al respecto: Durán (2007), Iriarte (2002), Ramírez (2006) y estudio de caso” se tuvo como objetivo establecer la relación
Castro, Bustamante y Correa (2011). entre una específica forma de gobernanza y el mayor o menor

48 Opinión Jurídica
A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

El IRG y el ODECOFI han venido publicando en expreso de una amplia carta de derechos, el
la página web del Instituto, y recientemente en modelo económico implementado contradice
el libro titulado “Gobernanza y conflicto en Co- los fines y principios de esta forma de Estado,
lombia”, los resultados de estudios específicos tal y como se ha comprobado en la actuación
sobre conceptualización y práctica de la gober- gubernamental hasta la actualidad. Citando
nanza en el país. El enfoque crítico de estos a Vásquez:
centros de reflexión otorga un valioso contexto,
en el que se identifican las especiales caracte- Las esperanzas generadas por los avan-
rísticas de todos los actores involucrados en el ces en materia de derechos y garantías
encontraron un formidable obstáculo
ejercicio de la gobernanza, su legitimidad y las para su realización plena en las medidas
condiciones geográficas en que se desenvuelve y la reorientación del modelo económico
su interacción, con referencia a la Constitución de corte “neoliberal” aplicado con ma-
política de 1991 como marco jurídico. yor o menor énfasis por los sucesivos
gobiernos de turno en estos 15 años
Claire Launay (s. f., A) del IRG, al investigar el (…) La contradicción en la que hemos
insistido culmina por hacer más grande
uso del concepto de gobernanza en Colombia,
la distancia ente ciudadanía formal y ciu-
precisa que el Estado, las organizaciones y la dadanía sustantiva [Marshall, T. H. Tom
academia han usado el término de gobernabili- Bottomore, 1998]. Lo primero entendido
dad con diferentes connotaciones y acepciones, como “la pertenencia a un estado-nación
razón por la cual prefiere este término para [Brubaker, 1989]. La segunda entendida
estudiar el modo y la acción de gobernar. La como “…un conjunto derechos, civi-
investigadora identifica tres etapas de evolución les, políticos y especialmente sociales
que implican alguna forma de partici-
en la percepción y uso del concepto de gober-
pación en los asuntos del gobierno”
nabilidad: los años 80 para referirse de manera [Marshall, T. H. Tom Bottomore, 1998]
negativa a la falta de gobernabilidad en el país (Vásquez, s. f.).
y la región; principios de los años 90, en donde
se supera el aspecto negativo del concepto Conjuntamente con la contradicción que expone
y se destaca la reflexión sobre la relación del Vásquez, los investigadores del IRG y ODECOFI,
concepto con la capacidad del gobierno para destacan la imposibilidad de investigar los usos
manejarse conforme a los principios demo- o aplicación de la gobernabilidad/gobernanza
cráticos, la transparencia, eficacia y eficiencia; de manera uniforme en el país. La propuesta se
y por último, la expedición y desarrollo de la centra en el estudio de estos conceptos desde
Constitución de 1991 que otorgaría una nueva la perspectiva de un “Estado inacabado” en
visión del concepto, con la “redefinición de las medio del conflicto. Para Fernán González y
relaciones entre los ciudadanos y el Estado y, Silvia Otero, la gobernabilidad es una condición
por consiguiente, con un cierto mejoramiento de indispensable para considerar formas de inte-
la gobernabilidad en Colombia” (Launay, s.f., A). racción entre el Estado y la sociedad:
Con respecto a esta última etapa, Teófilo Vás- El supuesto básico del concepto de la
quez subraya que si bien la Constitución de gobernabilidad es la idea de que unas
1991 redefinió las relaciones entre Estado y instituciones estatales bastante fuertes
sociedad, mediante la proclamación de un Es- conducen a la canalización de las de-
tado social de derecho con un reconocimiento mandas de la sociedad civil. Acuñado
hace un par de décadas, el concepto
indica que una buena gobernabilidad se
nivel de gobernabilidad en la política distrital de empleo durante da cuando existe una respuesta guber-
el 2001-2005 (Jiménez et al., 2007). namental eficiente.

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Esta mirada supone que el Estado es el caso colombiano (González & Otero,
destinatario principal de las peticiones 2010, p.36.).
de la sociedad civil, además de detentar
la exclusividad del ámbito de lo político En este mismo sentido, Fernán González e
y regular exclusivamente el orden social
Ingrid Bolívar cuestionan el uso del término de
en la totalidad del territorio. Esto se tra-
duce en la posesión del monopolio de la gobernanza en Colombia. Destacan que en la
violencia legítima y el control territorial. situación de conflicto interno en el país, donde
De ese enfoque se desprende que el el Estado colombiano no tiene el control total
estado colombiano adolece de un déficit del territorio, y en el cual desde una perspectiva
de gobernabilidad, que lo pone al borde normativa y desde la visión impuesta por ciertas
del colapso, total parcial (González & organizaciones internacionales se percibe como
Otero, 2010, p. 30.).
único actor capaz de garantizar los derechos y
como el único regulador social, es difícil alcan-
Un recuento de la formación del Estado colom- zar una noción de gobernanza desprovista de su
biano y su desarrollo político en un contexto identificación total con la acción estatal y aún
de conflicto permite a los investigadores hacer más en un “Estado inacabado” (Launay, s. f., B)41.
depender el grado de aplicación de los concep-
tos de gobernabilidad y gobernanza según la En una síntesis general de la investigación sobre
“presencia diferenciada del Estado”: Gobernanza y conflicto en Colombia, “interac-
ción entre gobernantes y gobernados en un
Este desarrollo político dio por resultado contexto violento”, los investigadores destacan
la coexistencia de diferentes lógicas de los grandes desafíos y tensiones que enfrenta
acción política, a los que corresponden
la recepción y aplicación de un concepto de
diferentes estilos de relación entre la
ciudadanía y las instituciones estatales gobernanza en el país a partir de definiciones
y diversas modalidades de violencia: impulsadas por organismos internacionales
esto es resultado de la modernización o por la doctrina extranjera. Las condiciones
selectiva de las instituciones del Estado, geográficas, la presencia de distintos actores
la semiautonomía de poderes locales y que disputan el poder en las regiones, los
regionales frente a ellas, la presencia distintos grados de legitimidad que gozan los
de actores armados ilegales en vastas
gobernantes y las contradicciones del modelo
partes del territorio, la penetración del
narcotráfico en la sociedad colombiana, económico neoliberal de la Constitución Políti-
la crisis de representación política y los ca y el Estado Social de Derecho proclamado,
intentos de reformas. (González & Otero, no permiten establecer una noción unívoca de
2010, p.35.). gobernanza con base en la cual evaluar el mo-
delo de gobernación colombiano, entendiendo
…Así la paradoja queda resuelta: orden por tal “el enfoque con que un gobierno asume
institucionalizado en las regiones cen- y ejercita su papel en relación con la sociedad
tralmente integradas, orden negociado
con los poderes locales y regionales en
civil” (Pascual, 2010, p. 41).
regiones integradas a medias y violencia
en las que están en proceso de integra-
ción. Buen gobierno en las primeras,
negociación entre funcionarios estatales
y poderes regionales en las segundas y 41
Estas ideas fueron expuestas por los investigadores al autor
lucha violenta por el control territorial en Pierre Calame en su visita al país entre el 20 y 28 de abril de
las terceras: esta diferenciación obligaría 2009. Al respecto puede consultarse la reseña de Claire Launay
(s.f., B) “Gobernanza en un estado inacabado y en guerra”
a pensar diferenciadamente los criterios disponible en: http://www.institut-gouvernance.org/es/analyse/
de gobernabilidad o gobernanza en el fiche-analyse-410.html (consultado el 15 de noviembre de 2010).

50 Opinión Jurídica
A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

4. La importancia del estudio de vía de desarrollo como Colombia, cuya política


social y económica depende de los dictados de
la gobernanza desde el derecho ciertas organizaciones internacionales. En con-
administrativo ambiental colombiano. secuencia, aunque desde la doctrina se advierta
una confusión de los contenidos y significados
Algunas conclusiones de los términos, en el país las políticas han
asumido términos como el “buen gobierno”,
Tal como se expuso en los acápites precedentes,
“gobernabilidad democrática”, “gobernabilidad
en Colombia no existe una reflexión profunda
para el desarrollo” entre otros, para establecer
sobre las implicaciones de la recepción de la
objetivos, estrategias y acciones concretas en
figura de la gobernanza por las instancias gu-
lo concerniente a la relación gubernamental con
bernamentales. Ello se pudo comprobar en la
los ciudadanos.
inexistencia de un concepto claro de la misma,
de sus principales atributos y de su manifesta-
En la gran mayoría de los instrumentos de
ción práctica en la vida política del país, tanto
política, se trate de los planes nacionales de
desde los actores oficiales como desde la co-
desarrollo o de políticas sectoriales como las
munidad académica y la ciudadanía.
relacionadas con el medioambiente, se identi-
fican presupuestos básicos que implican la im-
La afirmación anterior repercute indiscutible-
plementación de modelos de gobernación como
mente en la falta de estudios sobre el tema
la gobernanza. Se trata del reconocimiento de la
desde el derecho administrativo colombiano,
participación y de la concertación, como etapa
acentuado por el carácter cerrado y todavía
más avanzada, en el tratamiento de los asuntos
inflexible de este frente a la recepción de insti-
públicos, que en las versiones de modelos de
tuciones distintas al derecho, y que le imponen
gobernación verticalistas estaban reservados
su necesaria transformación42.
exclusivamente a la Administración.
En la actualidad no se puede negar la influencia
Desde hace unos años, la participación se ha
del modelo de la gobernanza en los países en
convertido en el centro de la atención de las po-
42
Los estudios de Derecho público se han fundamentado en una líticas públicas colombianas. Como se identifica
visión meramente normativista, esto es, desde la descripción
y explicación exclusiva de las normas jurídicas, por lo que en este trabajo se ha entronizado la participa-
no se consideran las condiciones reales sociales (culturales, ción en los asuntos públicos como clave para
políticas y económicas) que influenciaron la creación de
tales normas (López, 2007, p.5; Peña, 2007, p.3; Alviar, 2007). alcanzar figuras como el “Estado comunitario”,
En consecuencia, la doctrina administrativa nacional se el “Buen gobierno”, la “gobernabilidad demo-
caracteriza por basar sus estudios jurídicos esencialmente
en el formalismo jurídico, desde las ideas de neutralidad y
crática o para el desarrollo”, en últimas, para
coherencia del Derecho. Según el profesor Cesar Rodríguez lograr los fines del Estado social y democrático
pueden resumirse en cuatro las razones de la pervivencia del de derecho.
formalismo jurídico en Latinoamérica y en especial en Colombia,
lo que no ha permitido un desarrollo de estudios críticos al
interior del Derecho: “En primer lugar, la adopción en el siglo No obstante las buenas intenciones de la polí-
XIX del sistema jurídico francés (…) este hecho dio lugar a una
tradición formalista aun prevalente, centrada en la exégesis tica e incluso de la Carta Constitucional como
de los textos legales y en la insistencia en el carácter apolítico gran directriz de esta, los servidores públicos
de la adjudicación. En segundo lugar, la educación jurídica ha
tendido a reproducir la concepción formalista del Derecho,
permanecen anclados en las tradicionales for-
al concentrarse casi de manera exclusiva en el estudio de las mas inflexibles e impositivas de administrar los
normas positivas, lo que ha generado al mismo tiempo una
atención solo marginal a la jurisprudencia y un escaso análisis
asuntos públicos.
de las relaciones entre el derecho y la vida social. En tercer lugar,
el desconocimiento del realismo jurídico ha impedido que se Aunado a lo anterior, la ESAP en sus investiga-
articule en nuestro medio una crítica radical al derecho y a la
adjudicación” (Rodríguez, 1999, p.33). ciones afirma que:

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Erika C astro -Buitrago

… en Colombia no parece existir aun una Aunque tradicionalmente en Colombia el princi-


sociedad civil fuerte, diferenciada e inde- pal instrumento de operatividad y ejecución de
pendiente de la esfera estatal que per- las políticas públicas ha sido la expedición de
mita la emergencia de una “gobernanza
moderna” sin temor de enmascarar re-
regulación jurídica, en esta no se ha asumido
laciones corporatistas. Por otra parte, la integralmente el mandato de hacer eficiente y
precariedad del sistema de partidos –en efectiva la relación bidireccional entre el Go-
recomposición–, y las limitaciones del bierno y los particulares, tal como lo implica
proceso de descentralización y de los el modelo de gobernanza. En efecto, luego de
mecanismos de democracia participati- la proclamación de la democracia participativa
va, contribuyen a que el gobierno sea un
por la Constitución de 1991, se constata la re-
actor determinante en la construcción
de políticas públicas. De otro lado, el gulación de un buen número de mecanismos de
sistema presidencialista colombiano le participación que en sus fines son compatibles
confiere aun más poder al Ejecutivo y como fundamento y vías jurídicas de verdaderas
el gobierno frente a los demás poderes estructuras de gobernanza43, pero que en la
públicos y la sociedad civil (Jiménez et regulación procedimental y en la práctica per-
al., 2007, p. 122). petúan la posición predominante de la Adminis-
tración y la poca eficacia de estos mecanismos
En igual sentido se expresa el profesor Luis
para incidir en la toma de decisiones públicas.
Aguilar al referirse a la práctica de la gobernanza
como una “gobernación por redes” en sentido
De otra parte, la obligatoria asunción de respon-
estricto:
sabilidades por el Estado, como la protección
… puede ser algo teóricamente ilustrati- del derecho a un ambiente sano y la gestión
vo pero no es en este momento la repre- pública ambiental, ha tenido como consecuen-
sentación de una realidad gubernativa o cia la intensificación en la práctica de la relación
administrativa institucionalizada, debido de la Administración pública y ciertos actores
entre otras cosas a la indisposición del clave en la realización de los fines de la función
derecho administrativo público a res- pública, como el sector productivo y el sector
tringir la superioridad y responsabilidad
del gobierno en el ámbito público o a
de la ciencia y la tecnología. Esta relación se
reconocer a los actores civiles como manifiesta en la práctica en la suscripción de
agentes titulares y responsables de la acuerdos de concertación como en el caso de
función pública (Aguilar, 2006, p.133). la política de producción más limpia, arriba
comentada.
Esta apreciación del profesor mexicano se ajusta
al actual enfoque que el derecho administrativo Las relaciones consensuales entre la Admi-
colombiano otorga a las relaciones del Estado nistración y los grupos económicos se han
con los particulares. Este enfoque, todavía con convertido en un imperativo de las políticas
graves vicios de un modelo de gobernación públicas ambientales en el país, con una menor
basado en la verticalidad, contrasta con los promoción y convocatoria del Gobierno de las
objetivos de las políticas públicas de alcanzar
relaciones horizontales con la ciudadanía, con 43
De acuerdo con ESAP (Jiménez et al., 2007, p.111-116), las
estructuras de gobernanza se definen como estructuras
base en el derecho a la igualdad y a los presu- institucionales (en las que se incluirían los procedimientos
puestos del Estado social de derecho cuya con- de los mecanismos de participación) que permiten analizar,
caracterizar los diversos arreglos institucionales en la relación
ceptualización reafirma la obligación de crear actores privados y públicos en torno a una política o subsistema
espacios de participación que sean efectivos de políticas. Para efectos de este estudio, en el caso del
para incluir en el proceso de la decisión pública Derecho, estas estructuras de gobernanza permiten el análisis
del logro de los fines constitucionales de la participación, su
a los ciudadanos. tutela jurídica y la eficacia de la actuación de la administración.

52 Opinión Jurídica
A proximación al concepto de gobernanza en Colombia y algunos apuntes sobre su importancia en el derecho ambiental

organizaciones ambientales y la sociedad civil sociales, reconduciendo su análisis a través de


en general. enfoques y teorías más flexibles que permitan
explicar las relaciones formales e informales que
De esta manera, podría adelantarse como la Administración sostiene con los particulares,
conclusión, que la recepción de la gobernanza a fin de garantizar el cumplimiento de los fines
en Colombia mediante la inclusión de sus prin- de la función pública, los principios jurídicos
cipales atributos por las políticas públicas, ha y los derechos humanos reconocidos por la
tenido, como su mayor expresión en el derecho, Constitución política.
la regulación de ciertos mecanismos de partici-
pación, que en la práctica se han manifestado
como insuficientes e ineficaces para influenciar Referencias bibliográficas
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alcance la participación (como principio, dere- Derecho Global.
cho y deber); de tal manera que no se consien- Castro, E. L.Bustamante, I. Correa, J. (2011). La
tan asuntos públicos excluidos de la promoción par ticipación en el P rog rama de Familias
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la Dirección, esto es, orientado a la eficacia y al Comité de las Regiones. Sobre el Sexto Programa de
y eficiencia de sus efectos en las relaciones Acción de la Comunidad Europea en Materia de Medio

Opinión Jurídica, edición especial, pp. 33-56 - ISSN 1692-2530 • Julio-Diciembre de 2011 / 166 p. Medellín, Colombia 53
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