Coleção: O MUNDO, HOJE JAMES O'CONNOR

vol. I 3

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r SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES ~E LIVROS, RJ)
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A Crise do Estado Capitalista
O'Connor, James.
am O18u USA: a crise do Estado capitalista; tradução de João
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Maia. Rib de Janeiro, Paz e Terra, 1977.
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264 p. (O Mundo hoje, v .13)
dua Do original em inglês: The fiscal crisis of the Staie. Tradução de
de ·
sew Bibliografia João Maia
I A I. Estados Unidos- Condições econômicas I. Título 11.
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Título: A crise do Estado capitalista Ill. Série
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econômica real é a de ajudar o Tesouro a lançar novas emissões a preços rela-
tivamente elevados, enquanto emprega politicas seletivas para manter os pre-
ços das ações e não a de aliviar o fardo dos governos ou dos contribuintes lo-
cais. Por último, é desnecessário destacar que o preço do refinanciamento fe-
deral das dividas estaduais e locais corresponderá a maior controle federal
sobre os projetos locais e a mais planejamento regional de cima para baixo.

Capítulo 8

FINANCIAMENTO DO ORÇAMENTO:
O ESTADO TRIBUTÁRIO

iNTRODUÇÃO
As finanças tributárias (e isto vale para todas as épocas) são forma de ex-
ploração econômica e, portanto, um problema que requer análise de classe.
Não é menos verdadeiro hoje do que no passado que a "proteção e o poder ex-
ternos e o enriquecimento de algumas classes às expensas de outras (são) o pró-
pósito dos sistemas tributários" 1 e que "a luta tributária é a mais velha forma
de luta de classes"- como escreveu Marx há mais de uiTI século. Portanto, o
Estado deve tentar criar formas tributárias equitativas para esconder o con-
teúdo não equitativo da estrutura dos tributos e a natureza exploradora da es-
trutura classista. A história tem mostrado que quando o Estado não pode
mais dissimular a exploração tributária, ou justificá-la ideológicamente, corre
o risco de uma revolta tributária (e, portanto, de uma revolta classista) e de
uma intensificação dos problemas fiscais que já tem e dos conseqüentes
problemas políticos).

IDEOLOGIAS DA EXPLORAÇÃO TRIBUTÁRIA

Cada mudança importante no ~quilíbrio das forças políticas e classistas é
registrada pela estrutura tributária. Dizendo-o de outro modo, os sistemas
tributários são apenas formas particulares dos sistemas de classes. Quando o
capitalismo se desenvolvia na Europa, no seio da sociedade feudal, a burgue-
sia usava o sistema tributário para forçar a nobreza a adaptar o Estado aos re-
quisitos da acumulação privada de capital. Na sociedade capitalista pré-

I. Rudolf Goldscheid, "A Sociological Approach to thc Problcm of Public Finan-

ce", in Richard Musgravc c Alan Pcacock, editores, C/assics in the Theory of Public Fi·
nance (New York: 195M) p. 203. - ·

202 203
 industrial norte-americana as tarifas cresceram firmemente até o fim do decê-
nio de 1920, mas os interesses classistas dos fazendeiros e plantadores sulistas,
que entravam rudemente em conflito com tal mentalidade altista e protecio-
nista da burguesia industrial, prevaleceram momentaneamente e as tarifas fo-
ram reduzidas dramaticamente no início da década de 1830. Mais tarde, quan-
do a Guerra Civil destruiu a classe dos plal)tadores sulistas, assim enfraque-
cendo politicamente os fazendeiros do Oeste e fortalecendo a burguesia indus-
trial, esta pôde aumentar as tarifas. Em estágio mais tardio do desenvolvimen-
to capitalista, a estrutura tributária refletiu os imperativos da expansão impe-
rialista. O exemplo clássico é a imposição de uma "poli tax" (*) sobre a mão-
de-obra tribal e camponesa, visando a recrutar trabalhadores assalariados
para as plantações e minas de propriedade estrangeira. Através da história, os
sistemas tributários refletiam as rivalidades internacionais e registraram· os
despojos (que já foram fonte de receita respeitável e importante, embora instá-
vel) tomados aos vencidos ou as reparações deles exigidas.
As classes dominantes, normalmente, ou tentam esconder ou justificar e
racionalizar ideologicamente a exploração tributária. Novos tributos são
acompanhados por "slogans"- por exemplo, "justiça ou eqüidade tributária"
ou "incentivos ao progresso". E o Estado tem de "explicar" as crescentes ta-
xas tributárias e as bases fiscais ampliadas em termos assim, ou se verá a bra-
ços com uma evasão tributária cada vez maior, uma fuga às atividades econô-
micas recém-tributadas ou uma oposição polftica organizada e outras formas
de revolta tributária.
Isto valia até para o período feudal, quando o domínio de uma classe era
ostensivo e admitido como característica permanente da sociedade. Quando
apareceram, pela primeira vez, nos orçamentos dos nobres feudais, os tributos
continham o critério da "eqüidade", baseado no princípio de que classes dife-
.rentes tinham direitos diferentes e deveres diferentes. Por exemplo: segundo
Louis Eisenstein.
"os nobres franceses do século XVIII estavam tão serenamente certos de
que davam uma contribuição especial à sociedade que reclamavam isen-
ções especiais de impostos. Eles ... recebiam estímulos que deviam serres-
guardados para o bem dos demais"'.
Em contraste, as classes dominantes do século XIX, na América, tenta-
ram (às vezes com algum êxito) dissimular a exploração tributária. A classe
trabalhadora era pequena e pouco desenvolvida e, assim, não eram viáveis os
tributos sobre a renda pessoal; o único imposto a gravar a riqueza era o tribu-
to sobre a propriedade, tarifa que tornou-se a mais importante fonte de receita
- além de ser relativamente "invisível", por incorporar-se aos preços mais ca-
ros das mercadorias. Ainda hoje as taxas de importação conservam-se como
modelos tributários dos países subdesenvolvidos, exatamente por serem de fá-
cil dissimulação. Escreveu um economista sobre a "vantagem política" das ta-
xas de exportação, que escondem o fardo que recai sobre os camponeses enga-
jados na produção para exportar -'.
• Uma po/ltax é um imposto que recai de preferência sobre o indivíduo, não sobre
a propriedade, como uma condição eleitoral. Em estados do Sul, foi usado para reduzir
o eleitorado negro, após a guerra civil, norte-americana. (N.T.)
2. Louis Eisenstein, The ldeologies o/ Taxation ( New f_ork: 1961 ). pp. 222-223.
3. Frank A.Jackson."Political Aspects of Export Taxation", _Public Finance 12:4
( 1957).291. - cal Economy (Chapel Hill, N.C.: 1960), pp. 18-19). Uma pesquisa do fim da década de
204
A exploração tributária é também dissimulada nos países capitalistas
adiantados. E os impostos indiretos (de vendas, de consumo) continuam a ser
as fontes importantes das receitas tributárias estaduais e locais. A Tax Foun-
dation calcula que, grosso modo, uns 150 tributos são "escondidos" no preço
de um pedaço de pão e que uns 600 se ocultam no preço de uma casa'. Entre-
tanto, muito mais importante é que a exploração tributária, normalmente, é
admitida porque a ideologia da classe capitalista monopolista dominante é
adotada'. A justificativa da exploração baseia-se em três conceitos gerais- a
velha idéia do incentivo e as novas idéias da capacidade de pagar e do tratamen-
to igual fJ(Jra iguais. Em resumo, incentivo é a afirmativa racionalizadora de
que, se forem tributados em demasia os lucros, diminuirão a acumulação de
capital, o crescimento da produção e do emprego; e que reduzir os incentivos
às famílias ricas, aos investidores e às suas instituições financeiras (monopoli-
zadóres da oferta de capital) significaria estancar a oferta de fundos para in-
vestir. Em suma, a ideologia tributária oficial assevera que os tributos não de-
vem diminuir os incentivos, quer da oferta de capital quer do dinheiro a inves-
tir. Estas são, naturalmente, proposições verdadeiras dentro do esquema de
produção capitalista: aqueles que nela trabalham poderiam sabotar a produ-
ção se não recebessem o que considerassem ser aceitáveis margens de lucros e
de rendas pessoais.
A doutrina da capacidade de pagar sustenta que cada membro do corpo
social - trabalhador ou capitalista :... deve pagar impostos correspondentes à
sua renda pessoal. Nem é preciso dizer que este princípio não é aplicado toda
v.ez que entra em conflito com a doutrina dos incentivos. Por exemplo, há de-
zenas de "furos" garantindo substancial isenção tributária à _renda provenien-
te da propriedade do capital. Ainda, o uso da renda - e não o da riqueza -
como medida da capacidade de pagar é gritantemente discriminatório contra
os trabalhadores e a favor do capital. Em parte alguma no mundo capitalista
são tributados ganhos irrealizados de capital, mesmo que aumentem, visivel-
mente, a capacidade de pagar impostos.
Outro elemento ideológico da tributação está nesta capacidade de pagar:
a premissa oculta do principio é a de que os beneficios das despesas estatais fa-
vorecem igualmente a todos os contribuintes. O argumento não é válido: as
prioridades orçamentárias locais, estaduais e federais são determinadas pela
necessidade de ampliar o capital social (consumo social e investimento social)
e as despesas sociais de produção (gastos previdenciários e militares)•. Portan-
to, a doutrina da capacidade de pagar é ideológica, não por ser ilógica, mas
porque sua premissa é falsa.
4. Citado por Sylvia Porter, San Francisco Chronicle, 29 de novembro de 1966.
S. A situação nos países subdesenvolvidos é muito diferente porque a burguesia é
pequena, débil e geralmente pouco efetiva como classe dirigente. Arrecadações força-
das, sob a forma de inflação, substituem os tributos voluntários na exploração tributá-
ria.
6. O mais divertido aspecto desta situação é que os economistas burgueses, real-
mente, proclamam quo a distribuição dos beneficios das despesas estatais favore-
ce a classe trabalhadora (especialmente os pobres) às expensas das classes proprie-
tárias! Um economista escreve que "um sistema redistributivo é, naturalmente, o tipo
'que caracterizava o estado moderno" (James B.uchanan, Fiscal Theory and Polili-
1950 indicou que mais de 40% de todos os contribuintes acreditavam
205
 A justificação última da exploração tributária é a idéia de que "iguai s de-
vem ser tratados igualmente". Inatacável em princípio, é na prática uma dou-
trina prejudicial à classe trabalhadora. A sociedade capitalista não é uma so-
ciedade de iguais. Há proprietários e não-proprietários, capitalistas monopo-
listas e capitalistas competitivos, trabalhadores sindicalizados e trabalhadores
não-sindicalizados, grupamentos sociais opressores e minorias oprimidas, ri-
cos e pobres, e assim por diante. Portanto, um sistema tributário que trate "i-
guais de modo igual" simplesmente reforçará as desigualdades existentes .
TRIBUTAÇÃO DA CLASSE CAPITALISTA
O governo federal usa as taxas tributárias e a estrutura tributária como
instrumentos de estabilização e crescimento econômicos. Na década de 1960 e
no início da de 1970, as taxas e a estrutura foram alteradas num esforço para
estimular as despesas de investimento e a acumulação de capital. Como políti-
ca de dispêndios voltada para a socialização dos custos do capital constante e
variável, a política tributária visa, de um modo geral, ampliar os lucros priva-
dos e as atividades econômicas particulares, o que significa que o Estado não
pode prejudicar os incentivos ao capital para poupar e investir. Portanto, teo-
ricamente, a tributação da renda ou da riqueza da classe capitalista é, pelo me-
nos, pouco prática .
Superficialmente parece cque a classe po capital monopolista é tributada
de vários modos. Nos Estados Unidos (e na maior parte das sociedades capita-
listas adiantadas) há imposto de renda empresarial, impostos sobre doações e
heranças, impostos sobre a propriedade comercial, impostos sobre a folha de
pagamento das empresas e imposto de renda individual. Mas, na realidade, a
maior parte dos impostos sobre a renda das empresas é absorvida pelos consu-
midores (trabalhadores e pequenos empresários) e não pelos proprietários das
empresas tributadas. Os impostos sobre doações e heranças são mínimos e re-
lativamente fáceis de evitar ou de sonegar. Os tributos sobre a propriedade co-
mercial são também transferidos principalmente aos inquilinos e consumido-
res (ou seja, aos trabalhadores). Os tributos sobre as folhas de pagamentos
que o governo levava mais em tributos do que dava em serviços. (Morris Janowitz e ou-
tros Public Administra/íon and the Public (Ann Arbor, Mich.: 1958). Cerca de 70% dos
que integravam a amostragem da Opinion Research Corporation, no verão de 1972, dis-
seram que pensavam estar pagando demasiado pelo que recebiam em serviços federais
(Business Week, 17 de junho de 1972, p. 102). O aspecto geral da despesa estatal sobre a
distribuição da renda e da riqueza entre as classes econômicas ainda não foi analisado,
mas alguns pesquisadores dão notícia rlo efeito da despesa pública na distribuição da
renda pessoal. Um estudo das despesas de 1961 e 1965 conclui que "o esquema geral de
distribuição de todos os principais gastos em benefícios é signif!camente "pró-pobre"
segundo qualquer consideração razoável sobre a incidência dos beneficios" (Tax F ounda-
tion, Tax Burden and Benefits ofGovernment Expenditures, By lncome C/ass, /961 and
1965 (New Y ork: 1967) p. 28 . Este trabalho (.e estudos posteriores do Council o f Econo-
mic Advisors e do Bureau of the Census) pressupõe que todos os benefícios originados
nas despesas estatais fluem, diretamente, para as famílias e que as organizações empre-
sariais, em si, não recebem qualquer benefício e, portanto, que as classes proprietárias
não tiram vantagens indiretas das despesas públicas, que financiam suas empresas de vá-
rios modos. Em outras palavras, a Tax Foundation pressupõe que a sociedade norte-
americana não é uma sociedade de classes - o que dificilmente pode ser visto como uma
"consideração razoável" .
206
também recaem sobre os trabalhadores. E a estrutura do imposto de renda in-
dividual dá muitas oportunidades para fugir às altas taxas marginais do tribu-
:o. Somente em ocasiões de crise nacional tem havido sérias tentativas de tri-
butar realmente o capital. Toda a renda, além de 8?;.; do capital investido, foi
apropriada durante a Primeira Guerra; o Congresso baixou legislação tribu-
tando lucros não-distribuídos, pelo fim da depressão (1936-1939); um impos-
to de 95",; sobre lucros extraordinários foi estipulado na Segunda duerra, sen-
do determinado que sua receita ·e a do impGsto de renda das empresas não de-
veria ultrapassar 80"~ da renda líquida das corporações (a verdadeira taxa do
tributo foi obscurecida por um complicado sistema de créditos e concessões);
e. por fim, durante a Guerra da Coréia foi imposto um tributo temporário de
30"., sobre os lucros extraordinários'.
Historicamente, há conexão íntima entre o desenvolvimento do imposto
de renda das empresas e o imposto de renda individual. O primeiro imposto de
renda individual (1913) isentou a grande maioria dos trabalhadores e só se
aplicava aos ricos. Os capitalistas responderam à ameaça do primeiro tributo
de classe da América (primeiro, de vida curta e último) fazendo campanha
pelo tributo sobre a renda empresarial, como um substituto do imposto de
renda individual. Nelson Aldrich liderou tal movimento no se·nado e, em
1909, o Congresso aprovou o primeiro imposto empresarial. No início, os líde-
res das empresas admitiram que fossem taxadas suas rendas empresariais, e
não as pessoais, porque as corporações do setor monopolista controlavam os
preços e, assim, podiam transferir o tributo ao consumidor. Em 1920, quando
a taxa tributária era de 12,5"~, os ganhos depois de aplicada a taxa eram de
12"., do valor líquido contábil* das grandes empresas fabris. Em 1955, com a
taxa tributária de 52"~. os ganhos após o imposto eram de· 13~;.;•. Embora o
problema seja acaloradamente debatido e altamente complexo, geralmente se
admite que
"quando medida pelas mudanças na taxa de retorno (lucro) a transferên-
cia é de cerca de 100";;" '.
7. Reformadores progressistas, quer liberais quer conservadores, vêm concordan-
do em que a tributação dos lucros extraordinários deveria ficar limitada às crises de tem-
po de guerra. O motivo é que a tributação dos lucros extraordinários contribui para mu-
danças básicas na distribuição da renda e da riqueza e, pois, da estrutura classista. Por
isto, para tomar um exemplo que foi o primeiro da história norte-americana do século
XX, "progressistas ocasionais, eomo Woodrow Wilson e WiUiam G. McAdoo, apresen·
taram-se em frente única com os aue. se opunham aos imDostos sobre lucros extraordi-
nários (depois da Primeira G~erra)". (H. Larry Ingle,"Th" Dangers of Rcaction: Repeal of
the Revenue Act of 1918", The North Carolina Historica/ Review, 49:1 (janeiro de /967),
72).
* I:! percem o( net hook value. ( N. T.)
8. Jerôme R. Hellerstein, Taxes, Loopho/es, and Mora/s. (New York: 1%3) pp. 67-
68.
9. Marian Krzyzaniak, editora, E[fects ofCorporation lncome Tax; Papers Presen-
ted at the Symposium on Business Taxàtion (Detroit: 1966), p. 13. Conforme os pressupos-
tos econômicos especiais, pode ser defendido que as empresas transferem o imposto de
renda não -só para os consumidores como, também, para os próprios trabalhadores, na
forma de salários mais baixos e, também, aos investidores do setor não tributado. Neste
último caso o fardo é transferido dentro da própria classe capitalista (ibid., p. 85).
207
 Tanto no setor monopolista quanto no competitivo (que não pode absor-
ver o tributo porque os lucros são por demais minguados), o tributo de renda
empresarial é semelhante a um imposto de vendas, geral, arrecadado a uma
taxa proporcional à mar$em de lucros das empresas 10•
Embora não haja tributos gerais sobre negócios nos Estados Unidos, os
capitalistas estão nominalmente sujeitos a vários tributos sobre bens. O mais
importante deles é o imposto sobre a propriedade que, de fato, recai principal-
mente sobre as classes trabalhadoras e dos pequenos empresários. Nos centros
urbanos as propriedades residenciais são sobrecarregadas com o maior fardo
da tributação sobre os imóveis e as comerciais ficam com a menor partt: 11 • Os
valores da propriedade centro-urbana mostram relativo declínio devido à "in-
dústria da suburbanização" e à proliferação das auto-estradas, dos estaciona-
mentos públicos e de outras instalações que tiram terras do rol dos impostos.
E a fuga dos relativamente melhor aquinhoados (trabalhadores, profissionais
liberais e pequenos empresários) para os subúrbios reduziu ainda mais as re-
ceitas de impostos sobre propriedades residenciais 12 •
Os estudos disponíveis indicam que os proprietários de prédios residen-
ciais, normalmente, transferem os impostos de propriedade para os inquilinos
-cuja grande maioria é composta de trabalhadores. E tem sido calculado que
cerca de 75~~~ dos impostos sobre a propriedade da indústria local e dos estabe-
lecimentos varejistas são transferidos para os consumidores 13 • Finalmente, um
estudo federal recente demonstrou que mais de 3 milhões de lares, a grande
maioria de famílias de rendas baixas, pagam mais de 10% de sua renda em im-
10. Há também muitos "furos" no imposto de renda das empresas. O mais escanda-
loso é a "oil depletion alowance"•. Em 1964 as 20 maiores refinarias de petróleo paga-
ram só 4% dos seus 5 bilhões de dólares de lucros brutos em imposto de renda. Em 1965
e 1966 a percentagem subiu para 6,9% e 8,5% respectivamente. Quando a "depletion
alowance" foi politicamente muito atacada, em fins da década de 1960, a indústria pe-
trolífera anunciou que qualquer corte em seus privilégios significaria maiores preços e
assim transferidos diretamente aos consumidores ( Wa/1 Street Journa/, 23 de julho de
1969; e 5 de setembro de 1969).
Cumpre acrescentar que os governos estaduais têm tributos de vários tipos sobre
empresas e bancos. Na Califórnia, por exemplo, cerca de um terço da receita do estado
vem de tais impostos. Até que ponto estes impostos são transferidos adiante para os
consumidores, atrás para os trabalhadores e lateralmente para outras empresas não se
sabe, porque a maioria das grandes empresas vende para fora do estado.
li. Um motivo para as propriedades industriais e comerciais (diferentemente das
residenciais) não serem vendidas e compradas com maior freqüência é que seu "valor
justo de mercado" é impossível de ser adequadamente estimado. Os capitalistas conse-
guem portanto desvaloFilar à vontade suas propriedades, o que os particulares não po-
dem. Outra razão é que em algumas cidades (como em Houston) as indústrias principais
tham, elas mesmas, os valores de suas propriedades para fins tributários.
12. Mordccai S. Feinberg, "The lmplications ofthe Core-city Decline for the Fiscal
Structure of the Core-city", National Tax Journal, 17 (setembro de 1964), 217. A receita
de tributos sobre a propriedade aumentou, anualmente, nas dez maiores cidades dos Es-
tados Unidos, entre 1950 e 1960. Porém, se as taxas de avaliação e os preços não tives-
sem mudado as receitas teriam caldo em quatro delas.
13. Trabalho de Richard Musgrave sobre os impostos imobiliários de Michigan, ci-
tado pela Comissão de Receita e Tributação da Assembléia da Califórnia, Taxation of
Property in Ca/ifornia, dezembro de 1964, p.30. Pequena ou nenhuma transferência se
verifica quando há controle de aluguéis, arrendamentos a longo prazo ou concorrência
verdadeira entre os proprietários na disputa do inquilino.
• Em tradução fiteral, desconto de depleção petrolífera. (N•. T.)
208
rostos de propriedade••. Em suma, não é de surpreender que os economistas
concordem, em geral, com o caráter gritantemente retrógrado do tributo sobre
a propriedade 1'.
Fora disto, os únicos impostos sobre a riqueza, nos EUA, são os quere-
caem sobre doações e heranças, Tributos modestos foram determinados no
início do século, mas só após o New Deal os elementos populistas do Congres-
so tentaram (a prinCípio com o apoio de Roosevelt, que logo o retirou) elevar
significativamente os tribntos sobre as doações e heranças. Foram elevados,
mas Bernstein observa:
"quando associada a arrecadações tão retrógradas quanto os impostos e
as taxas de previdência social locais ... a Wealth Tax de 1935 não drenou a
riqueza dos grupos de mais altas rendas, e o grupo que está no topo de I%
até aumentou sua parcela nos anos do New Deal" 16
Desde 1942 os tributos sobre doações e heranças ficaram, basicamente,
intocados . Embora a taxa tributária nominal (fediral) sobre heranças vá de
3"-{. (sobre 5 mil a 10 mil dólares) até 77% (sobre 10 milhões de dólares ou
mais), a taxa média verdadeira é de pouco mais de 10%. A diferença pode ser
atribuída às isenções a transmissões inter vivos e a doações feitas mais de três
anos antes da morte".
Em seu estudo sobre a tributação federal, conclui Joseph Pechman:
"Cerca de 3~io das heranças das pessoas falecidas na idade adulta e menos
de um quarto da riqueza possuída pelos que morrem com qualquer idade
estão sujeitas a impostos de doação e herança" "
Assim, apesar do capital monopolista ter acumulado imenso patrimônio
desde a Segunda Guerra, a receita tributária proveniente dos impostos sobre
doações e heranças é inferior a 4 bilhões de dólares por ano- escassamente 2%
do total da receita federal (ou menos da metade de sua contribuição percen-
tual do início da década de 1940) ".
14. Wa/1 Street Journa/, !5 de janeiro de 1971.
15. Dick Netzer, Economics ofthe Property Tax (Washington:\966) pp. 40-62. Um
economista escreveu: "A iniqüidade de suas bases, a ampla variação nas taxas, as im-
perfeições de sua administração provavelmente causam (aos tributos imobiliários) um tal
impacto que afastam o sistema tributário global da capacidade de pagar(não o aproxi·
mam dela)". (Jesse Burkhead, Public Schoo/ Financé (Syracuse: 1964), p. 185). Também
consultar a revisão de Gerhard Rostvol do trabalho Financing State and Local <Jovern·
ment.< de James Maxwell (Washington, D.C.: 1965) American Economic Review, 56 (se-
tembro de 1966), 947.
16. Barton J. Bernstein, Toward A New Past: Dissenting Essays in American Histo-
rr (N.York: 1968) p. 175. .
17 . State lnheritance Tax Rates and Exemptions {New York: 1966) p. 165.
IX . Joseph Pechman, Federal Tax Palie,)' (Washington, D.C.: 1966) p.l82.
19. Lillian Doris, The American Way ofTaxation: Interna/ Revenue, /862·1963 (En-
!! lewood Cliffs, N.J.: 1963) pp. 181·182. Somente na Europa, logo após a Primeira Guer-
ra. a trihutação do capital foi remotamente possível; havia grande descontentamento
popular com os que lucraram com a guerra e com a conscrição compulsória da mão-de-
ohra. O artigo clássico sobre a economia política da tributação da riqueza, neste perío-
do, é "The Capital Levy after World War I", de Manuel Oottlieb, em Public Finance,
7:4 ( 1952).
209
 Os capitalistas monopolistas não pagam imposto geral de negócios~ e
seus ganhos de capital irrealizado estão isentos. Na verdade, os ricos que rece-
bem dividendos e rendas de juros são tributados a altas taxas marginais, no
imposto individual de renda, mas os donos das empresas e seus executivos
principais recebem a maior parte de suas rendas sob a forma de juros de títulos
municipais - isentos - e de ganhos de capital realizado, que são tributados a
taxas relativamente baixas. Por exemplo, menos de 2"~, das famílias de maiores
fortunas possuem cerca de 87" ~ dos títulos municipais escolares'". O tratamen-
to favorável aos ganhos de capital, juntamente com os imensos benefícios à di-
visão da renda nos altos níveis de rendimentos, reduz a tributação dos ricos
em cerca da metade e as deduções pessoais diminuem-na ainda mais - para
cerca de um terço dos níveis potenciais da estrutura nominal da taxa tributá-
ria.
Em resumo, a taxa tributária média no cimo da escala de rendimentos
não ultrapassa, provavelmente, uns 20"{, 21 • Devido à classe capitalista mono-
polista ter sido capaz de criar "furos" no sistema tributário (o que os trabalha-
dores não conseguiram)
"o imposto de renda individual mal chega a morder esta maciça concen- .
tração de riqueza, apesar da fachada das taxas progressivas" " .
A EXPLORAÇÃO TRIBUTÁRIA DA
CLASSE TRABALHADORA
As modificações nas taxas dos tributos e na estrutura tributária, as princi-
pais formas da moderna política fiscal, sempre favoreceram os lucros e o cres-
cimento empresarial. E, com os "refúgios" e "furos" tributários à disposição
do capitalista monopolista, todo o sistema fica baseado, realmente, na explo-
ração da classe trabalhadora e do pequeno empresário, especialmente a dos
trabalhadores do próprio setor monopolista, cujas rendas tributáveis são rela-
tivamente elevadas.
Além da transferência dos tributos de propriedade e renda empresarial,
os impostos de vendas e de consumo, os de previdência social e o de renda in-
dividual silo espoliativos. O imposto previdenciário sobre a folha de pagamen-
• Cieneral hu.vine.,..,. tax. (N. T.)
20. Phillip M . Stren, The Great Treasury Raid (New York: 1964) p. 191.
21 . John G. Gurley, "Federal Tax Policy", National Tax Journal, 20:3 (setembro de
1967), 320. Este artigo é uma brilhante revisão da obra citada de Joseph Pechman, Fede-
ral Tax Policv.
22. lbid.; p.321. A estimativa pode ser comparada com o cálculo padronizado se-
gundo o qual o imposto de renda individual torna todo o sistema tributário levemente
progressivo entre rendas de 10 mil a 15 mil dólares e ainda mais progressivo acima do
nível de 15 mil dólares (ver, por exemplo, a estimativa feita por uma das instit-uições do
próprio capital monopolista, a Tax Foundation Inc. em Tax Burden and Benefits ... ,
op.cit., p. i 3, quadro 1.).
Con.sultar lndividuallncome Tax Erosion by lncome ÇJa.di>,'r (Washington D.C.: The
Brookings lnstitution, 1972), de autoria de Joseph Pechm.an e Benjamin Okner, que é o
mais moderno trabalho sobre a medida em que os "furos" desgastam o imposto de ren-
da.. Pechmim escreve que "a estrutura do imposto de renda permaneceu notavelmente
.. eslávei... a despeitO' de tudo o que foi dito sobre fechar os 'furos"' (Joseph A . Pechman,
"The Rich, the Poor and the Taxes They Pay", The Public lnterest, 17 (outono de 1969),
26).
210
tos. que é usado para custear os auxílios à velhice e aos desempregados (despe-
sas de consumo social), é regressivo, recaindo mais pesadamente sobre o
trabalhador mal remunerado, porque uma taxa única é aplicada aos ganhos
tributúveis, sem levar em consideração os níveis de rendas''. 1: especialmente
regressivo porque os trabalhadores não permanecem na força de trabalho o
tempo suficiente para acumular créditos de emprego que os habilitem a rece-
ber os benefícios primários 2• . Embora trabalhadores e patrões contribuam
ig ualmente para o tributo sobre a folha de pagamentos,
"a maior parte dos economistas concorda em que todo o imposto sobre a
folha recai, de fato, sobre os salários, que deveriam ser mais elevados, so-
mando a própria contribuição do empregador. caso esta não fosse feita
sob esta forma" "·
Impostos de consumo são recolhidos tanto pelo governo federal quanto
pelos estaduais e muitos dos governos locais impõem tributos às vendas. Par-
cial ou totalmente regressivos, tais impostos são especialmente onerosos para
os trabalhadores de baixos salários 2•. Os impostos estaduais de vendas foram
implantados na década de !930 para reduzir a carga que recaía sobre os pro-
prietúrios de imóveis residenciais, comerciais e industriais. Por volta de 1967
os governos estaduais aumentavam em cerca de dois terços suas arrecadações
tributárias originadas nos impostos de vendas e receita bruta, enquanto o im-
posto individual de renda contribuía somente com 16%".
Com o crescimento das novas classes sociais e a formação de outras, mu-
dou a forma da espoliação tributária. Durante o século XIX um tributo indi-
reto- a tarifa- era a maior fonte de receita federal. Hoje o imposto individual
23. "Os que ganham menos do que o teto tributável pagam 10,4% e não 5.2~. do
que.ganh am em tributos de folhas de pagamentos, e estas taxas deverão subir, conforme
foi projetado. Uma família de quatro pessoas com renda inferior a 8.700 dólares paga
mais em imposto de folha de pagamento do que em imposto de renda"(Selling National
Priorities, op. cit.).
24. Ernest C. Harvey, "Social Security Taxes- Regressive or Progressive?" National
Tax Journal 18 (dezembro de 1965), 408.
25. Charles L. Schultze e outros, Setting NatiofUJl Priorities: The /972 Budget
(Washington, D.C.: The Brookings lnstitution, 1971) p. 212. Os autores prosseguem:
"Um trabalho de John A. Brittain do Brookings lnstitution, ainda inédito, defende;
esta contenção e apresenta grande número de evidências teóricas e empíricas que a
apóiam". Entretanto, um estudo anterior indica que dois terços das grandes empresas
norte-americanas somam os tributos de folha de pagamento aos preços (isto é, transfe-
rem os impostos aos conswnidores). Lewis H. Kimmel, Taxes and Economic · lncenJives
(New York: 1950) p. 182. Seja como for, o efeito é geralmente o mesmo: a classe traba-
lhadora paga.
26. Tax Foundation Inc., . Retail Sales and Individual lncome Taxes in State Tax
Structures (New York: 1962) pp. 29-30. A lei federal tributária de 1965 reflete, chlra-
mente, a estrutura regressiva destes impostos: esperava-se reduzir a receita do imposto
J c consumo em cerca de 5 bilhões de dólares, num período de quatro anos. Este imposto
sobre o fumo, a gasolina, o álcool e outras mercadorias populares foi mantido, mas uma
ampla gama de produtos de luxo ou quase de luxo foram isentos. (T.W. Calmus - "Bur-
dcn of Federal Excise Taxes by lncome Classes", Quater/y Review of Economics and Bu-
sines.,·, lO: I (primavera de 1970).
27. Escritório do Censo, State Govemment Finances in /967 (Washington, D.C.,
1'16H) p.7, quadro I.
211
de renda eleva-se, aproximadamente, a um terço da receita de todos os níveis
governamentais. Brevemente testado durante a Guerra Civil, o primeiro im-
posto de renda verdadeiro foi aprovado pelo Congresso em 1894 depois de
uma campanha dos agricultores e pequenos empresários. agitando as classes
trabalhadoras, durante uns dez anos, contra o "big business". A taxa tributá-
ria era única, de 2"{,, e como já mencionamos seria paga apenas por pequeno
grupo de ricos. Em 1894 o imposto foi considerado inconstitucional pela Su-
prema Corte.
No século XIX (especialmente na primeira metade), os fazendeiros, as
classes empresariais e os agricultores recebiam a grande maioria da renda na-
cional e, naturalmente, não queriam tributar a si mesmos. Somente com a
criação de uma grande classe trabalhadora, que não tem propriedades, o im-
posto de renda tornou-se politicamente viável - um tributo com grandes "fu-
ros" para que as famílias ricas pudessem escapar às suas elevadas taxas margi-
nais.
Com o desenvolvimento do moderno proletaria,do, o imposto individual
de renda tornou-se idealmente adaptado às necessidades do capital monopo-
lista. Por um lado o imposto de renda não pode ser transferido aos lucros; por
outro, o imposto é progressivo na forma, embora regressivo ou proporcional
no conteúdo. Assim, o mito da "eqUidade tributária" poderia ser preservado.
Os "furos", geralmente vistos como aberrações em um sistema equitativo de
outra natureza (os políticos liberais estão sempre buscando "fechar os furos"),
são, na realidade, partes normais e necessárias da estrutura do imposto de ren-
da.
Não é de surpreender que o imposto de renda venha pesando cada vez
mais sobre a renda salarial, desde sua implantação. O Estado nacional redu-
ziu, sistematicamente, as isenções pessoais e as deduções por dependentes- de
4 mil dólares (para uma família de quatro pessoas), em 1913-1916, para 2 400
dólares em 1970. Em 1913-1916 uma pessoa solteira tinha direito à dedução de
3 mil dólares, em 1970 a somente 600 dólares. E, até 1943, a renda do traba-
lho era tributada a uma taxa 10% mais baixa do que a renda de lucro, devido à
inexistência de um tratamento de despesas pessoais comparável ao dos gastos
com "business purposes", como as deduções pessoais e de despesas de educa-
ção etc. Além disto, em termos de poder aquisitivo real, as deduções efetivas
caíram muito. Finalmente, a consciência popular do peso tributário foi aneste-
siada pela retenção do imposto - a mais sutil das formas de exploração tribu-
tária (antes da retenção na fonte ter sido implantada, em 1940, era possível
ampla sonegação de imposto pelas familias de baixas rendas). Presentemente,
cerca de 85% do imposto de renda são recolhidos à taxa básica de 20%, aplicá-
vel a dois terços de todas as retribuições 2'.
28, Em 1916 somente 400 mil retribuições eram realmente tributáveis; o total subiu
para 2,5 milhões em 1925, para 4 milhões em 1939, para mais de 32 milhões em 1950 e
para mais de 55 milhões hoje. Em 1913 a taxa era de 1% sobre os primeiros 20 mil dóla-
res de renda tributável (após deduzidas as isenções pessoais). Hoje em dia, já chegamos
a 20% sobre os primeiros 20 mil dólares. Em 1913 o imposto de renda das empresas e o
individual, juntos, renderam pouco mais de 35 milhões de dólares. Hoje o imposto indi-
vidual de renda rende, sozinho, 85 bilhões. Os países capitalistas mais adiantados mos-
tram a mesma tendência. No Japão, por exemplo, o número de contribuintes do impos-
to de renda saltou de um milhão para 19 milhões entre 1935 e 1945 e a contribuição do
imposto de renda para a renda nacional passou de menos de 1% para 10,2% (Sei Fujita,
"Political Ceiling on Income Taxation", Public Finance, 16:2 (1961 ).
212
A taxa tributária média, efetiva, das rendas mais altas não excede os 25%
(está a menos de 5% das famílias de rendas mais baixas) principalmente por
haver l!m tratamento especial para as rendas de ganhos de capital, exclusões
de rendas (juros de títulos locais), deduções (especialmente importantes para
as famílias 111ais altamente situadas) 29 , isenções e desdobramento de renda (que
beneficiam relativamente mais as famílias de rendimentos elevados). Segundo
tudo indica, ninguém - salvo os profissionais liberais, os trabalhadores espe-
cializados e os pequenos e médios empresários- paga mais do que 15 a 20%,
devido às facilidades para canalizar as rendas por vias não tributáveis (como
contas de despesas), sendo grande a sonegação entre os fazendeiros e os que
recebem rendas de juros e dividendos.
Nos últimos anos o Estado fracassou até em tentar que a sobrecarga do
imposto de guerra de 10% fosse progressiva. E a redução de impostos de 1965
beneficiou muito mais aos ricos do que aos pobres -para os primeiros a dimi-
nuição nas taxas tributárias é permanente, mas para os últimos (cuja renda
monetária está subindo e, portanto, sujeita a maiores taxas marginais) a redu-
ção é apenas temporária 30 •
Para resumir, o sistema tributário cumpre duas funções principais: pri-
meiro, permite que o capital monopolista aumente seus ganhos e bens, assim
jogando importante papel no fortalecimento da classe dominante. Apesar de
tais despesas serem nominalmente cobertas por taxas sobre lucros, as crescen-
tes despesas estatais aumentam os lucros e pesam sobre o salário real, porque
os tributos das empresas são transferidos para os consumidores sob a forma
de preços mais elevados. Segundo, para cobrir os custos das despesas de capi-
tal de caráter social e das despesas correntes de cunho social o sistema toma
recursos das pequenas empresas e da classe trabalhadora.
Portanto, ao limitar sua capacidade de acumular poupanças líquidas, o
sistema tributário força os trabalhadores a continuarem a ser trabalhadores-
29. Estudos conhecidos também indicam que a tributação, em geral, está propor-
cionalmente a algo melhor e pior regressivamente, em relação à renda, embora alguns
trabalhos indiquem um grau de progressividade nas faixas de rendas mais altas. Veja-se.
por exemplo, Mabel Newcomer, "Estimates of the Tax Burden on Different Income
Classes", em Studies in Current Tax Problems (Nova York: Twentieth Century Fund.
1937): Gerhard Colme Helen Tarasov Who Pays the Taxes? Temporary National Eco-
nomic Comission, monografia n9 3 (Washington, D. C.: 1941); Richard Musgrave e ou-
tros, "Distribution ofTax Payments by lncome Groups: A Case Study for 1948", Natio-
nal Tax Joumal (março de 1951): Richard Musgrave, "lncidence of the Tax Structure
and lts Effects on Consumption", Federal Tax Policyfor Economic Grm•·th and Stabili-
t_r. trabalho apresentado à Comissão Conjunta do Relatório Econômico, Congresso dos
Estados Unidos, 1955; Richard Goode, The Individuallncome Tax (Washington, D.C.:
1964), p. 263: "Who Really Gets Hurt by Taxes" V. S. NeK:J and World Report. 9 de de-
zembro de 1968. Ross Abinati do San Jose State College calculou que a efetiva taxa mé-
dia dos impostos de todas as camadas da classe trabalhadora e dos administradores,
funcionários, proprietários e agricultores anda perto de 30 a 32,5 por cento. Há poucos
anos Herman P. Miller, chefe da Divisão de População do Escritório do Censo calculou
que a taxa média de impostos de todas as arrecadações (a todos os níveis de governo) é:
34.6" .. de 2 mil a 4 mil dólares; 31 "~de 4 mil a 6 mil dólares: 30,1 "·.,de 6 mil a 8 mil dóla--
res: 29,2",; de 8 mil a lO mil dólares; 30"{, de 15 mil a 25 mil dólares: e 32,8'\, de 25 mil a
50 mil dólares.
30. S. D. Hermamsen, "An Analysis ofthe Recent Tax Cut", National Tax Joumal
.(dezembro de 1965), 425. ~
213

e, a longo prazo, obriga a classe trabalhadora a ficar cada vez mais dependente
do capital e, em última instância, do Estado. Esta é uma interessante contradi-
ção do sistema tributário: por um lado o fardo dos impostos recai sobre a clas-
se trabalhadora; por outro lado, a classe trabalhadora exige cada vez mais des-
pesas (de consumo social e correntes de caráter social) exatamente porque tem
o status de classe trabalhadora. Pode ser fato qu:e quanto maior for o nível de
exploração tributária mais elevado será o nível de despesas governamentais e,
pois, a necessidade de mais exploração tributária.
DISTRIBUIÇÃO DA RECEITA
E CRISE DO FEDERALISMO
O governo federal se apropria da parte do leão das receitas tributárias ge-
radas pela acumulação de capital e pelo crescimento econômico. Na medida
em que aumentam o emprego e a renda, o imposto de renda progressivo "apa-
nha" maior parte do aumento do que os impostos regressivos estaduais e lo-
cais sobre vendas e propriedades" .
De qualquer modo, os governos locais e estaduais são forçados a gastar
crescentes quantias em projetos de capital e em programas de despesas corren-
tes de caráter social. Além de forçar os governos locais a aumentarem os im-
postos que pesam sobre trabalhadores e pequenos empresários o capital mo-
nopolista tem conseguido concessões sob a forma de reduções de impostos de
propriedades industriais, de instalações industriais gratuitas etc. Existe, pois,
uma contradição entre o fardo fiscal ampliado que se acumula sobre os esta-
dos e municipalidades e sua capacidade de suportá-lo. Esta contradição reflete
o conflito que há no seio da atual estrutura de poder- o capital monopolista é
relativamente forte a nível federal enquanto o capital competitivo tem sua for-
ça a nível local e estadual. Realmente, o capital monopolista obriga os traba-
lhadores e pequenos empresários a financiarem sua expansão, mas não amplia
a capacidade deles para suportar as despesas de capital e as despesas correntes
de cunho social.
Conseqüentemente os governos estaduais e locais têm de aumentar seus
tributos e de implantar novos (entre 1957 e 1970 os tributos locais e estaduais
aumentaram em mais de 100% na grande maioria dos estados). Presentemen-
te, 45 estados têm impostos de vendas e 37 têm impostos de renda*. E o Con-
gresso esforça-se mediante o uso de artifícios creditício-tributários para forçar
outros estados a introduzirem impostos de renda*. Ainda mais, desde o decê-
Jl . 0:; excedentes tributáveis locais e estaduais são baixos porque o governo federal
se apropria da maior parte do .1urplus tributável (tema examinado no Capítulo 9) e por-
que o efeito de um aumento das despesas estaduais e locais sobre o produto local (e a
base tribotúvel). através do crescimento da demanda, é relativamente pequeno devido
ao "dcsborde" das despesas para outras cidades e estados. Outro fator limitante da ·ca-
pacidade tributúria local é a liberdade que os indivíduos têm de viver e trabalhar em ou-
tras localidades, se os impostos subirem muito na sua, as próprias empresas podendo
mudar-se para "paraísos tributários" próximos.
• A idéia de imposto de renda estadual choc&-se com a sistemática a que estamos ha-
bituados, soando à bitributação. E nos capítulos seguintes o autor fará referência a im-
posto de renda municipal. O nível técnico do presente trabalho e a clareza dos textos e da-
dos não deixam margem a dúvidas: provavelmente é problema de nomenclatura- tam-
bém aqui temos o ISS (estadual) cobrado sobre a renda auferida, mas sem ser considera-
do imposto de renda ... (N.T.)
214
nio de 1950 o governo federal tem tido de canalizar mais receita tributária
para os estados e os governos estaduais têm tido de alocar mais fundos para.
os governos locaisn . Entre 1955 e 1968, a ajuda federal aos governos estaduais
c locais cresceu de uns 3 bilhões de dólares para mais de 17 bilhões de dólares
por ano e o número de programas básicos de doações aumentou de 44 para 95
(em 1968 havia mais de 400 programas e autorizações específicas de doações,
sendo 128 no campo da educação) ll . Já em 1960, cerca de 40% da receita das
cidades provinham de doações governamentais (estaduais e federais). Por volta
de 1966 chegava a 15,8% a parcela da receita dos governos estaduais e locais
originada a nível federal. Em geral, a ajuda federal aos governos locais e esta-
duais cresceu de menos de 10 bilhões de dólares (1962) para mais de 27 bilhões
(1970)"'.
A despeito de tais subsídios, os governos locais e estaduais têm de inten-
sificar a busca de novas fontes tributárias e de outras receitas. Pelo fim da dé-
çada de 60 a crise fiscal local estava totalmente fora de controle. Os políticos
locais, as juntas escolares e os distritos especiais reclamavam novos auxílios
dos governos estaduais e estes apelavam para Washington . Os denominados
"grupos de pressão dos prefeitos" - a Comissão de Ação Legislativa e a Con-
ferência Norte-americana de Prefeitos - faziam clamorosos e diretos apelos
ao governo federal no sentido de que desse ajuda às grandes cidades (e em
1971, de fato, forçaram a liberação de 700 milhões de dólares em fundos para
cidades autorizados pelo Congresso, porém contidos pelo presidente).
Para os políticos e empresários locais o problema é que tais verbas não es-
tão disponíveis em quantidades suficientes, quando e onde necessitadas pelo
governo e pelo caoital locais. Até bem pouco. os programas federais de doa-
ções, efetivamente, distribuíram receitas dos estados industriais para os não
industriais, dos grandes estados (em que é menos severa a crise fiscal) para os
pequenos". Entretanto, para o capital monopolista e para o Executivo federal,
o problema é que demasiados projetos, concebidos sob os auspícios de dema-
siados governos e distritos especiais, recebem demasiados fundos . Menos
preocupados com a crise fiscal em determinados estados ou cidades e mais
atentos à crise fiscal como um todo, os planejadores empresariais e o governo
federal estão apreensivos com as muitas "dificuldades administrativas de
32. :Entretanto, de 1950 a 1962 a parcela das despesas governamentais locais pagas
por subsídios .federais [lermaneceu imutável, em cerca de I ,5 por cento. O conceito de
doações federais aos estados tem, de fato, longa história. A idéia nasceu sugerida por
Thomas Jefferson em 1805. Uma porção de propostas feitas no curso do século XIX fo-
rain derrotadas no Congresso ou vetadas pelos presidentes e não antes de 1887 a primei-
ra doação foi feita a estações experimentais agrícolas, relacionando-se com doações de
terras para ensino. A primeira doação rodoviária teve lugar em 1916.
33. H;my L. Johnson, ed., State and Local Tax Problems (Knoxville, Tenn.: 1969)
pp. IOJ-104. .
34. Bu.•·i11e.u Week , 17 de outubro de 1970. Lado a lado com a expansão das doa-
ções federais veio o controle federal. "Com muita freqüência funcionários federais e ór-
g;ios com grandes doações a distribuir negociam diretamente com os funcionários e of-
g;ios correspondentes dos governos locais e estaduais, abalando a autoridade de prefei-
tos e governadores e reduzindo seu controle sobre o próprio orçamento" (Setting Natio-
llal P-rioritie.f. op. cit .. p. 159).
35. Esta conclusão se baseia nas relações entre os pagamentos de impostos e as re-
ceitas federais recolhic;las (Tax Foundation, Inc., Allocating the Federal Tax Burden hy
Statt'. Rese;irch.Aid n~ 3 (Nova York : 1964) p. 31, quadro 7). ·
215

monta" criadas pela "rápida expansão, descoorde nada e parcelada , do siste-
ma federal de doações"' •.
Em resumo, os planejado res nacionais estão preocupad os, principalm en-
te, com os aspectos da eficiência, enfim; a lucrativid ade e a acumulaç ão em-
presariais. Esta, conforme expressou a CED, é a sua "regra interna para os
que podem ajustar-se a ela". Isto significa que
"as grandes empresa!> cerram fileiras atrás de planos que organizem go-
vernos administrativos regionais, que usurpem os atuais poderes governa-
mentais locais (de tributar, de zonear, de policiar, de desapropriar) para
tornar a expansão econômica doméstica mais eficiente e centralmente pla-
nejada"".
Outros órgãos capitalista s como a National Industrial Conferenc e Board
cultivam idéias de planejame nto fiscal regional'" que, por sua vez, vão reque-
rer, enfim, o governo regional - novas estruturas políticas através das quais ca-
nalizar os fundos federais. Em suma, os programa s de partilha de receitas de-
senvolvid as pelo "big business" cozinham novas políticas que reduzam ou eli-
minem os poderes dos governos locais e os substituam por planejame nto e go-
vernos regionais organizad os pelo capital monopoli sta.
Um grande passo nesta direção do planejame nto e do governo regionais
verificou-se em 1966, quando o Congresso aprovou o Comprehe nsive Health
Care Planning and Servioes Act (Lei de Planejamento e Serviços Abrangentes de
Assistênci a à Saúde). A lei eliminou uma série de categorias de doações para
. tamente, as crises fiscais. As evidências , tanto nos Estados Unidos quanto no
~~p~~e
"substituiu-as por uma doação única para serviços abrangentes de assis-
tência à saúde ... E a dimensão desta 'experiência' especial com a aborda-
gem de doação consolidada foi dada pela condição de que cada estado
criasse ou indicasse um órgão que se responsabilizasse pelo desenvolvi-
mento de planos abrangentes de saúde pública. Tais planos deverão pro-
porcionar uma cuidadosa distribuição dos fundos federais e estaduais en-
tre os vários serviços, constituindo-se em bases bases da revisão federal do
planejamento estadual de saúde. Dois outros aspectos desta lei merecem
atenção. Primeiro, há um proclamado intento administrativo de entregar as
tomadas de decisões importante s aos órgãos regionais... Como declarou re-
centemente o funcionário federal responsável pela administração deste
programa: 'O Orgão Regional estará onde estiver a ação'. Segundo, junto
com o novo plano de doação única há um programa de projeto de doa-
ção de apoio a planejamentos de saúde de amplitude geográfica" ".
De modo semelhant e, o governo federal exige que os fundos rodoviário s e
os fundos para linhas de transporte s urbanos locais sejam aplicados em proje-
tos integrado s a planos de transporte s regionais. Foi evidencia do pela própria
36. SUtle and Local Ta:r Problems, op. cit., pp. 103-104. Em 1970 havia 1019 pro-
gramas que implicavam algum tipo de ajuda federal (8u.1·iness Week, 17 de outubro de
1970, op. cit.).
37. fred Cohen e Marc Weiss, "Big Business and Urban Stagnation", Pacijic Re-
search and World Empire Te/egram, 1:2 (setembro de 1969), 7.
38. Por exemplo, consultar Michael E. Levy e Juan Torres, Federal Revenue Sharing
ll'ith the States: Prohlem1· and Promises (Nova York : National Industrial Conference
Board, 1970)•p. 114.
39. State and Local Ta:r Problems, op. cit., pp. 64-65 (grifo adicionado).
216
proposta especial de partilha de receitas do Presidente Nixon que o novo siste-
ma de doações consoiida das pretende eliminar a duplicaçã o e o desperdíci o a
nível local (i.e, "acabar com o poder do pequeno capital e dos governos lo-
cais"). Segundo o plano Nixon, 130 dos 500 programa s específico s seriam con-
solidados em seis principais campos subsidiado s - desenvolv imento comuni-
tário urbano, transporte s, desenvolv imento comunitár io rural, educação, trei-
namento de mão-de-o bra, transporte s, e aplicação da lei* -todos eles campos
importante s das despesas de capital social e das despesas correntes de cunho so-
cial. O plano especial de partilha de receitas é descrito pelo próprio governo
como sendo capaz de proporcio nar
"pleno arbítrio estadual e local sobre a implementação dos amplos objeti-
vos nacionais estabelecidos pelo Congresso""'.
Em outras palavras, o governo federal define as políticas e os planos; e os
governos locais os executam. A primeira lei de distribuiç ão da receita, aprova-
da em setembro de 1972 (que distribuirá 20 bilhões de dólares aos governos lo-
cais e 10 bilhões aos estaduais, em cinco anos), permite que as autoridade s
locais empregue m os fundos só em transporte público, em segurança pública e
em proteção ao ambiente.
Intimame nte relacionad os aos planos de regionaliz ação são os programa s
projetado s para forçar os governos locais e estaduais a levarem sua capacidad e
tributária ao limite. As partilhas de receitas deverão prover o nevoeiro político
e financeiro para o planejame nto e o governo regionais, não solucionar , dire-
Canadá, sugerem uma tendência para que o "esforço tributário " local (pro-
vincial no Canadá) se reduza enquanto cresce a ajuda federal". Os que querem
"moderni zar" a partilha de rendas buscam evitar este perigo. Nas palavras da
administr ação Nixon sobre as propostas de partilha geral de receitas, os fun-
dos federais doados a um estado,
"serão ajustados conforme suas tentativas de bem atender às necessidades
de seu povo com sêu próprio poder de levantar receitas. Um estado que
realize seu trabalho acima da média, neste particular, terá sua parcela
ajustada para mais. Esta decisão destina-se a proporcionar incentivo para
que os estados e as localidades mantenham e até ampliem seu atual esji>rço
tributário, quando for o caso"".
* Law enforcement. (N .T .)
40. Thc Dom estie CounciL Executive Office o f the i>resident . 1/igh/ighrs of Rerenue
Slwring: Refimn mui Renell'fll/á r the /970.1· (Washington. D. C., 1971) p. 13.
41. N. ;\. Michas, "Variations in the Levei o f Provinciai-M unicipal Expenditures
"' Cmada: An Econometric Analysis" , Puhlic Finull<'<'. 24:4 ( 1969). Algumas cidades
norte-americanas n:cchcm montantes rdativamente grandes de doações federais c gas-
lam relativamente mais " per capita" do que outras que recebem , comparativamente.
illCnos doações federais. Porém, poucos economistas querem concluir daí que os ami·
Iins por meio de doaçôes tenham estimulado o crescimento das despesas (Sral<' mui /.o-
m/ Tax l'rohlt•flis. op. cit.). Lln estados que impõem mecanismos de fundos
paralelos. ;"
ajudas em doaç;io dos estados ús comunidades sem dúvida somaram-se aos gastos glo-
bais.
42. 1/ig!tl~-<hts of Re•·enue Shari1ig ... . op. cit., p. 13. Mais especificamente, a fórmub
se esforça
de N ixon não se haseia em quão rica é uma comunidade, mas no quanto ela
parn atender suas necessidades com recursos tributários próprios. O programa aloca di-
217
 Sem surpreender, a lei de distribuição de receitas de 1972 deu proporcio- beldes, as organizações do funcionalismo público, os órgãos pró-direitos pre-
nalmente mais fundos aos estados que se empenham em violentos "esforços videnciários e as secções do trabalho sindicalizado - que são tão influentes na
tributários". política local - vão permitir a imposição de supergovernos por um complexo
sócio-industrial federalmente subsidiado é algo imprevisível. Porém, esta não
Em suma, o propósito dos programas de distribuição de receita do gover- é só uma questão de análise econômica. O objetivo e os limites da reforma ca-
no Nix.on (oomo o de qualquer governo 'concebível) implica, primeiro, econo-
pitalista exigem análise política e a avàliação da mesma natureza. E a isto nos
mizar dinheiro consolidando projetos específicos, custeados pelo orçamento
federal, em projetos gerais de áreas; segundo, criar órgãos regionais (e por fim dedicaremos no capital final
governos regionais) que permitam que o capital monopolista e o complexo só-
cio-industrial passem por cima dos governos locais; terceiro, forçar os gover-
nos Iocàis e estaduais a apertarem ainda mais os contribuintes. Porém, esta es-
tratégia funda-se, desconfortavelmente, em duas premissas: primeiro, que os
recursos federais estarão disponíveis, em quantidade suf1ciente, para financiar
os complexos sócio-industriais regionalmente baseados e, segundo, que as
grandes empresas e o governo federal poderão reduzir ou eliminar a força do
pequeno capital (e do setor competitivo) nos governos locais e estaduais e,
além disto, a dos movimentos de controle comunitário, a dos grupos trabalhis-
tas, a das organizações radicais e revolucionárias e as demais forças sociais
que têm tudo a perder e nada a ganhar se não puderem conter o planejamento
(de cima para baixo) e o governo regionais.
O primeiro pressuposto é, de certo modo, frágil. Êmbora o Tesouro nor-
te-americano se aproprie da maior parcela das receitas tributárias geradas pela
acumulação do capital e pelo crescimento econômico, e se tenha comprometi-
do a partilhar 30 bilhões de dólares, suas enormes e crescentes obrigações fis-
.cais vão ficando cada vez mais dificejs de ser cumpridas. Em maio de 1972 a
Brookings lnstitution anunciou que o Tesouro precisaria de toda a receita tri-
butária maior, nos seguintes dois anos, para pagar despesas correntes e pro-
gramas já autorizados e que maiores gastos exigiriam maiores impostos (o go-
verno Nixon respondeu, imediatamente, que o orçamento seria cortado aqui e
ali e que haveria fundos disponíveis para novos programas). Mais ainda , de-
pois de "subtrair" o orçamento do Departamento de Defesa (quase sacrossan-
to), os pagameptos a vários "trust funds", juros da dívida pública e outras des-
pesas fixas ou quase-fixas, menos de um terço das receitas federais ficam dis-
poníveis para a partilha de receitas (não mais de 5% do PNB)".
Porém, o segundo pressuposto é muito mais duvidoso. Se o setor do capi-
tal competitivo, as classes profissionais liberais, os grupos comunitários e re-

nheiro aos estados a uma hase "per capita" e com uma adequação ao "esforço tributú-
rio". Quantias são distrihuídàs às localidades com fundamento nas parcelas da receita
levantadas lm:almente. Os estados e localidades incapazes de levantar fundos tributá-
rios s<io. desta forma, punidos (The Domestic Council, Office of the President. Rne-
nue-Sharing Chart Book Washington, D.C .. , 1971). Nixon propôs S bilhões de dólares
de partilha de receita. em geral. e 11.4 bilhões em fundos especiais de distribuição dare-
ceita. Que Nixon falava sério fez-se muito claro quando o governo publicou sua lei de
educação em 1970. A medid a não proporcionou qualquer novo fundo aos estados; foi
descrita pelo The Sew York Time.1· como economizadora de recursos e não como uma lei
de distrihuiçiio de receitas (buscava poupar dinheiro. consolidando vários programas fe-
derais de educação).
43. "Despesas orçamentárias sobre as quais o Congresso não tem controle anual
suhiram 51""· entre 1967 e 1971 . Estas chamadas despesas incontroláveis representam
mais de dois terços da despesa federal..." (Fortune, março de 1972. p. 2).
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