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Preparado por:
Proyecto PERCAN
Consorcio Roche, Golder, ACCC
Preparado: 2011-02-08
Nombre archivo: Manual de Participación Ciudadana 110318.doc
PERCAN
ÍNDICE
ÍNDICE ..................................................................................................................................................................II
PRESENTACIÓN.............................................................................................................................................. IV
AGRADECIMIENTOS ....................................................................................................................................... V
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. VI
1. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO MINERO: IMPORTANCIA Y
BENEFICIOS............................................................................................................................................ 1
1.1 La Participación Ciudadana en el Ámbito Internacional y
Nacional ........................................................................................................................ 1
1.2 Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero............ 5
1.2.1 ¿Qué Busca el Nuevo Reglamento? .................................................... 6
1.2.2 Derechos y Principios que Dispone el Reglamento ..................... 6
1.2.3 Mecanismos de Participación Ciudadana que Propone el
Reglamento ................................................................................................ 7
1.3 La Participación Ciudadana en el Subsector Minero ..................................... 8
1.3.1 Contribución de la Participación Ciudadana en el
Desarrollo de Relaciones Armoniosas ............................................... 10
1.3.2 Condiciones para el Desarrollo de la Participación
Ciudadana ......................................................................................................... 12
1.3.3 Beneficios de la Participación Ciudadana ........................................ 12
1.3.4 Participación Ciudadana, Género y Vulnerabilidad. .................. 14
1.4 Planificación del Proceso de Participación Ciudadana ............................. 19
1.4.1 Identificación del Área de Influencia y de los Grupos de
Interés ................................................................................................................. 19
1.4.2 Estrategia Metodológica ............................................................................ 21
1.5 Herramientas para la Implementación de la Participación
Ciudadana .................................................................................................................. 23
1.6 Reflexiones Finales................................................................................................. 27
2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA
ACTIVIDAD MINERA ....................................................................................................................... 29
2.1. Participación Ciudadana Antes del Otorgamiento de la Concesión. ..... 31
2.1.1 Cateo y Prospección ..................................................................................... 31
2.1.2 Solicitud y Otorgamiento de una Concesión Minera .................. 32
2.2. Participación Ciudadana – Gran y Mediana Minería .................................. 33
2.2.1 Participación Ciudadana Posterior al Otorgamiento de la
Concesión .......................................................................................................... 33
2.2.2. Participación Ciudadana Durante la Etapa de
Exploración (DIA y EIASd) ........................................................................ 34
2.2.2.1 Proyectos de Exploración Categoría I – (DIA)......... 36
2.2.2.2 Proyectos de Exploración Categoría II – (EIASd )... 39
2.2.3. Modificación del EIASd (Categoría II) por Ampliación o
Modificación de las Actividades de Exploración .......................... 41
PRESENTACIÓN
Este módulo de capacitación nace en un contexto en el que el crecimiento de las actividades mineras y
el mayor compromiso de la población en la gestión de su localidad, junto con la promulgación del
Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero (D.S. 028 – 2008 – EM), han planteado
a los funcionarios del MEM, y a los Gobiernos Regionales a través de las DREM, nuevos retos y
oportunidades en el ejercicio de su rol.
Estos cambios en la normativa reflejan, entre otros aspectos, la toma de conciencia del Estado acerca
de:
∗ El reconocimiento del ejercicio de la participación ciudadana como un deber y un derecho.
∗ El desarrollo de procesos orientados al poder de la población.
∗ La atención a las necesidades de desarrollo económico y social en una óptica de desarrollo sostenible.
∗ La necesidad de desarrollar mecanismos eficaces de comunicación.
∗ La importancia de la transparencia y de la construcción de relaciones fructíferas y duraderas.
Se hace por ello necesario que el Estado uniformice y fortalezca el manejo de las diferentes
herramientas que existen, en un proceso constante y comprometido de aprendizaje institucional.
La finalidad de este módulo es convertirse en una herramienta de facilitación del aprendizaje de los
funcionarios de cualquier dependencia (OGGS, DGAAM, DGM, OGP, entre otros) o nivel (nacional,
regional, local) del subsector y de apoyo a la promoción de la participación ciudadana, durante el
ejercicio de sus funciones.
AGRADECIMIENTOS
Este Manual ha sido preparado a solicitud del Ministerio de Energía y Minas, como parte del apoyo
que presta al sector el Proyecto PERCAN.
A través de estas líneas la autora quiere agradecer a todas las personas que tuvieron la amabilidad de
brindar su tiempo y conocimientos para despejar sus dudas y contribuir a su enriquecimiento,
particularmente a Rebeca Espinoza de DGAAM, Martha Vásquez de OGGS y en especial a Renée
Ménard especialista en Asuntos Sociales, sin cuya paciente revisión del presente documento,
permanente apoyo y generoso consejo no hubiera sido posible la elaboración de este manual.
A Rosario De la Hoz y a Patricia Morveli las gracias por la cuidadosa edición del documento.
INTRODUCCIÓN
En el Perú paralelamente a la promoción de la actividad minera, se han realizado esfuerzos
significativos en la promulgación de normas con el objetivode orientar el desarrollo de la actividad
minera dentro de una visión de desarrollo sostenible. Es inevitable que dada la diversidad de
intereses y perspectivas de cada actor involucrado en el sector minero se produzcan conflictos.
Los conflictos que se han desarrollado resultan , en su mayoría, de una deficiente o inexistente
comunicación entre las partes involucradas (Estado, titulares mineros y población). Muchos de estos
conflictos, sociales o ambientales, se hubieran evitado de haberse actuado con transparencia, buena
voluntad y la búsqueda de soluciones integradoras.
Una forma de crear condiciones para el establecimiento de relaciones productivas y cordiales entre
los titulares mineros, la población y autoridades ubicadas en el territorio en donde se desarrollaran
las actividades mineras, es promover las condiciones para que se desarrollen procesos de
comunicación, que permitan compartir y recibir información de manera oportuna y transparente.
El Ministerio de Energía y Minas (MEM) ha desarrollado múltiples esfuerzos para proveer el marco
normativo para el desarrollo de tales procesos. El último de estos esfuerzos es la promulgación del
Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero y su norma de procedimientos (D.S.
N° 028 – 2008 – EM y R.M. N° 304-2008-MEM/DM).
Esta norma busca promover la activa participación ciudadana (PC) a través de diversos mecanismos
que posibiliten que la población acceda a la información pertinente de manera oportuna para:
i)conocer alcances e impactos de la actividad minera; ii) expresar sus opiniones y aportes a la
actividad minera a realizarse o en ejecución, y iii)facilitar que dichas opiniones puedan ser
consideradas por el titular minero y las autoridades competentes en las decisiones sobre el diseño,
evaluación y ejecución de los proyectos mineros.
La posibilidad del desarrollo de un diálogo fluido entre los principales actores involucrados en el
desarrollo de la actividad minera facilitará el logro de acuerdos en benficio del desarrollo local.
Este manual está prioritariamente dirigido a todos los funcionarios del MEM y a las autoridades
regionales que tienen la responsabilidad de promover la participación ciudadana dentro de sus
funciones. No obstante todo ciudadano que quiera conocer cómo se hace efectiva la participación
ciudadana en el subsector minero puede beneficiarse con la lectura de este manual.
La segunda sección recorre las fases de la actividad minera, explicando las razones y mecanismos de
promoción de la participación ciudadana, la pertinencia de los mecanismos a utilizar y las condiciones
a tomar en cuenta para desarrollar una efectiva promoción de la participación ciudadana.
Para la elaboración de este manual se ha tomado como referencia las siguientes fuentes:
• Establecer un espacio en el que confluyan las perspectivas del Estado, población y titular
minero respecto al desarrollo de la actividad empresarial minera y su relación con el
desarrollo de la comunidad en la que se asienta.
• Desarrollar relaciones de confianza, reciprocidad y cooperación; primero al interior de cada
grupo involucrado y posteriormente entre todos los involucrados.
• Tener como prioridad común el desarrollo sostenible de las comunidades asentadas en el
área de influencia del proyecto minero.
Las relaciones establecidas en el pasado entre Estado, población y titular minero se han
caracterizado por la falta de confianza. Esta situación es producto de una larga historia de
experiencias negativas, tales como: los pasivos mineros, el incumplimiento de compromisos tanto de
parte de la población como del titular minero, la falta de transparencia en la entrega de información
y en las negociaciones, entre otras.
A la situación anterior se suma la débil presencia del Estado como promotor del desarrollo local y
como garante de los derechos e intereses de la población, expresada también en la poca experiencia
de las autoridades locales representantes de la comunidad para definir las prioridades de desarrollo
a largo plazo.
El Estado ha procurado crear las condiciones para el desarrollo de relaciones productivas entre los
involucrados a través de la promulgación de diferentes normativas. Una de las normas más
importantes en este sentido ha sido la promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana en
el subsector minero, a través del D.S. № 028-2008 y de la R.M. N° 304-2008-MEM.
Con la aplicación de este Reglamento, el Estado busca fortalecer el ejercicio del derecho a la
participación ciudadana implementando diversos mecanismos. La eficaz implementación de estos
mecanismos propiciará la participación de la población en la gestión social y ambiental del proyecto
minero a través del diálogo y el logro de consensos.
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos
interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y
garantizar el respeto de su integridad.
2. Esta acción deberá incluir medidas:
a. que aseguren a los miembros de dichos pueblos a gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades
que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;
b. que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos,
respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c. que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que
puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una
manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.”
Artículo 7.-
“1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera; y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos
deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los
pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de
desarrollo econóomico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo
para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación
con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio
ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los
resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la
ejecución de las actividades mencionadas.”
Agenda 21 es el nombre que toma el Plan de Acción con el cual las naciones participantes en la
Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) deberían reorientar sus acciones para lograr cambiar el
modelo de desarrollo actual hacia otro orientado a un uso racional de los recursos y a la búsqueda de
la equidad en la distribución de sus beneficios.
En el preámbulo del capítulo 23 expresa: “Uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el
desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones.
Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho evidente la
necesidad de emplear nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas,
los grupos y las organizaciones participen en los procedimientos de evaluación del impacto
ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando
exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan. Toda
persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al medio ambiente y el
desarrollo con que contarán las autoridades nacionales, incluso a la información acerca de productos
y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera
probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del
medio ambiente.” De igual modo, a nivel internacional son muchas las instituciones financieras
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cooperantes, entre otras, que no son ajenas al esfuerzo por promover la participación ciudadana. Así
tenemos a:
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)1, este fondo está constituido por 166 países y se
formó como resultado de los acuerdos establecidos en los dos principales tratados sobre el medio
ambiente mundial, en la Cumbre de la Tierra: el “Convenio sobre la Diversidad Biológica” y la
“Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”.
Tiene por objeto financiar programas y proyectos que favorezcan el desarrollo sostenible, y que sean
formulados en razón de los objetivos, prioridades y planes de desarrollo de cada país en el que se
vayan a ejecutar.
En un documento publicado en 1996, titulado “Participación del público en los proyectos financiados
por el FMAM”, se señala que “una participación real del público en todos los niveles de actividad del
FMAM es clave para lograr los objetivos, ya que sus habilidades, experiencias y conocimientos sobre
la comunidad de la sociedad civil son fundamentales para preparar políticas y prácticas del FMAM,
formular y ejecutar proyectos sostenibles, y mantener las asociaciones con las partes interesadas
más importantes. La participación pública también es esencial para reforzar el sentido de unidad en
el país y la identificación local con los proyectos del FMAM.”
Corporación Financiera Internacional – IFC, por sus siglas en inglés, es una institución financiera que
pertenece al grupo del Banco Mundial. En octubre de 1998, publicó un manual de buenas prácticas
sobre la consulta pública como una herramienta para el desarrollo empresarial. En este manual se
define la consulta pública como: “ (...) un instrumento para gestionar la comunicación bidireccional
entre el patrocinador del proyecto y el público. Su objetivo es mejorar el proceso de adopción de
decisiones y crear comprensión mutua haciendo participar activamente a las personas, los grupos y
las organizaciones que tienen algún interés en el proyecto. Esa participación mejorará la viabilidad a
largo plazo del proyecto y aumentará sus beneficios para las personas afectadas a nivel local y otros
interesados”2.
El Banco Mundial, entre los diversos mecanismos que promueve en relación a la participación
ciudadana, se refiere a la consulta previa, libre e informada como el “proceso que tiene lugar en
forma libre y voluntaria, sin manipulación, interferencia o coerción externa. Con ese fin, las partes
consultadas tienen acceso previo a la información sobre el propósito y la magnitud del proyecto
propuesto, facilitada de una manera apropiada desde el punto de vista cultural y en la lengua
adecuada”;3
El Instituto de Recursos Mundiales, (World Resources Institute – WRI, por sus siglas en inglés), es un
grupo de reflexión ambiental global que trabaja con los gobiernos, las empresas y la sociedad civil
para construir soluciones a los problemas ambientales urgentes. La misión del WRI “es encauzar a la
sociedad humana hacia formas de vida que protejan el medio ambiente, en el entendido que la
sostenibilidad es esencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes
y futuras”4
1
CONTRIBUCIONES DEL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL AL PROGRAMA 21 – Fondo para el Medio Ambiente Mundial
2
La divulgación y la consulta pública: un instrumento eficaz para la actividad empresarial. Manual de prácticas. 1998 CFI -
CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL
3
Manual de Operaciones del Banco Mundial, Normas de Procedimiento del Banco, Política Operativa 4.10, julio 2005.
4
http://www.vitalis.net/Directorio%20Quien%20es%20Quien%20Institucional.htm
El WRI propone los siguientes principios para una participación comunitaria eficaz5:
En el Perú son varias las normas que promueven y reconocen la importancia de la participación
ciudadana, como el acceso a información y derecho a la opinión de parte de toda la población sobre
los asuntos públicos.
Entre las más importantes podemos empezar mencionando a la Constitución Política del Perú de
1933, la cual en el artículo N° 2 consagra el derecho de acceso a información sobre las entidades
públicas y en el artículo Nº 31 promueve el derecho a participar, en forma individual o asociada, en la
vida política, económica, social y cultural del país.
Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, promulgada el año 2001 y cuyo
Regalmento fue aprobado por el D.S. Nº 019-2009-MINAM. En su Artículo 68º, reconoce la
participación ciudadana como un proceso de intercambio amplio de información que contribuye al
diseño y desarrollo responsable y sostenible de los proyectos de inversión. Este artículo dispone que
la participación ciudadana es aplicable a todas las etapas del proceso de Evaluación del Impacto
Ambiental.
La Ley General del Ambiente - Nº 28611, publicada el 13 de octubre del año 2005, señala en sus
artículos N° 1 al N° 3 que toda persona tiene el derecho a acceder adecuada y oportunamente a la
información pública sobre las políticas, normas, medidas, etc. y a participar responsablemente en los
procesos de toma de decisiones, la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al
ambiente y sus componentes. Esta participación se da a través de la presentación de opiniones,
observaciones y aportes, así como en su ejecución, seguimiento y control.
La misma ley, en su artículo Nº 50, define como deber del Estado en materia de participación
ciudadana: i) Promover el acceso oportuno a la información relacionada con las materias objeto de la
participación ciudadana; ii) Capacitar, facilitar asesoramiento y promover la activa participación de
las entidades dedicadas a la defensa y protección del ambiente y la población organizada en la
gestión ambiental; iii) Velar por que cualquier persona natural o jurídica, sin discriminación de
ninguna índole, pueda acceder a los mecanismos de participación ciudadana.
5
Abrir Caminos. Participación Comunitaria en Proyectos de la Industria Extractiva y de Infraestructura.
World Resources Institute – 2009
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PERCAN
facilitar el acceso ciudadano a la información pública de contenido ambiental, así como regular los
mecanismos y procesos de participación sobre el mismo tema.
6
Decreto Supremo Nº 028-2008-EM.
En el Reglamento están contenidos los derechos y principios que deberán tener en cuenta, la
autoridad competente, la población y el titular minero para guiar sus acciones en el marco de la
participación ciudadana.
Principios: Respeto a la diversidad cultural: Todos los procesos que se realicen deberán
respetar y adaptarse a las características y particularidades de la cultura de la
zona. Proceso inclusivo e intercultural (uso de intérpretes).
No discriminación: se promueve la participación efectiva de toda persona en dicho
proceso, sin distinguir raza, etnia, género, religión, cultura, idioma, opinión política,
origen nacional o social, posición económica, orientación sexual, nacimiento o
cualquier otra condición.
Vigilancia ciudadana: La población tiene derecho a realizar de manera organizada
actividades de control y seguimiento sobre las medidas, acciones, obligaciones y
compromisos sociales y ambientales asumidos por el titular minero.
Diálogo continuo: Se promueve el diálogo continuo para fortalecer y mantener un
adecuado relacionamiento social.
El Reglamento propone trece (13) mecanismos que describiremos brevemente, los cuales
dependiendo de la etapa de la actividad minera, tienen carácter obligatorio y/o requieren de la
aprobación previa de la autoridad competente para su implementación, como se verá a lo largo de
este manual.
Mecanismos:
• Acceso de la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido de los Estudios Ambientales, es decir
que estén disponibles en un medio escrito y digital en lugares pertinentes, como sedes de las DREM´s,
de las autoridades regionales, municipales o de las comunidades campesinas o nativas, para quien los
requiera.
• Publicidad de avisos en medios escritos y radiales.
• Talleres participativos para promover el diálogo, brindar información, conocer los intereses y
preocupaciones de la población respecto a la actividad minera a desarrollarse.
• Audiencia Pública para presentar los estudios ambientales y registrar los aportes y observaciones de
los participantes.
• Encuestas, Entrevistas o Grupos Focales, que permitan recoger información importante para el
desarrollo de la actividad minera sobre las opiniones, percepciones e intereses de la población.
• Distribución de materiales informativos, que pueden ser escritos o gráficos en función de las
características de la población.
• Visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto, para conocer el lugar en donde se
desarrollará la actividad minera y algunas de las medidas de manejo ambiental.
• Interacción con la población a través de facilitadores, quienes difundirán información sobre el
proyecto y recogerán información de la población.
• Oficina de Información Permanente, para facilitar el acceso a la información y absolver interrogantes
acerca de la actividad minera.
• Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativo, para promover la participación organizada de la
población en la gestión ambiental.
• Uso de medios tradicionales, los que dependerán de las características de la población y que facilitarán
el desarrollo del diálogo.
• Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad competente por parte de la
población.
• Mesas de Diálogo, espacio en el cual participa la población a través de representantes acreditados y
que tiene el propósito de abordar aspectos específicos y la búsqueda de consensos.
(Para mayor información consultar la “Guía de Participación Ciudadana”. MEM, 2010)
El Reglamento establece los siguientes criterios básicos para seleccionar los mecanismos de
participación ciudadana a fin de propiciar la efectiva participación de la población:
Es recomendable desde el inicio que tanto la autoridad competente como el titular minero,
fomenten el uso de los mecanismos más idóneos a las características de la población, para así
asegurar que se recoja la mayor cantidad de información de calidad que permita identificar con
mayor precisión su área de influencia directa o indirecta.
Entendemos también la importancia de contar con una sociedad civil responsable y organizada, que
no solo sea capaz de ejercer sus derechos, sino de asumir deberes.
También resalta en esta definición el importante rol que juega el Estado en garantizar el ejercicio de
este derecho, por lo que se entiende que el Estado realizará los esfuerzos necesarios para promover
el desarrollo de las capacidades necesarias en sus funcionarios y en la población en general para la
correcta aplicación del presente Reglamento.
Para que la participación ciudadana no sea solo una formalidad en cumplimiento de la norma, su
promoción y práctica debe ser compatible con valores como: respeto, justicia, equidad, entre otros.
Para que la participación ciudadana produzca los efectos deseados, se necesita que los individuos
que se involucren en el proceso lo hagan en igualdad de condiciones, respetándose y reconociendo
sus intereses, priorizando el desarrollo de relaciones en beneficio mutuo. La implementación de los
procesos de participación ciudadana, debe promover la inclusión y la equidad, el diálogo continuo y
transparente, y el respeto a la diversidad cultural.
Inclusión, equidad,
diálogo continuo,
transparencia,
respeto a la
diversidad cultural
El desarrollo de estos esfuerzos añadirá transparencia al proceso, lo cual es muy importante para
fortalecer la confianza y la credibilidad tanto en los mecanismos como entre los involucrados.
Estas acciones mejoran las posibilidades de una efectiva participación de los diferentes actores
involucrados, mejores condiciones para fortalecer la legitimidad de los procesos y el establecimiento
de relaciones armoniosas y de largo plazo entre el titular y las poblaciones que se encuentran en el
entorno de sus actividades, lo que a su vez elevará las posibilidades de lograr acuerdos con la
comunidad.
Implementar la participación ciudadana plantea muchas preguntas, algunas de las cuales se tratará
de responder a lo largo de este manual. Las respuestas a estas preguntas ayudarán a establecer con
mayor claridad los objetivos del proceso de participación ciudadana que se requiere implementar.
La participación ciudadana debe ser asumida como una oportunidad para lograr un adecuado
relacionamiento con la comunidad, e influye positivamente en:
• El logro de consensos sobre acciones concretas para con el desarrollo sostenible en beneficio
de la comunidad.
• El reconocimiento de la actividad minera como un aliado para el desarrollo y bienestar de la
localidad en la que se encuentra asentada la actividad.
• La prevención de conflictos fomentando el intercambio temprano de información entre los
involucrados, permitiendo la identificación de sus intereses y preocupaciones, así como la
propuesta y discusión de alternativas integradoras a las diferentes posiciones que pudieran
presentarse.
• El desarrollo de capacidades para el empoderamiento de la población mediante el ejercicio de
su derecho de participación y consulta en la gestión social y ambiental de la actividad minera.
La comunicación que se establezca debe tomarse como la oportunidad de que los multiples intereses
de las partes que intervienen en estos procesos puedan convivir. Convivir, significa vivir con otro,
compartiendo un espacio, la idea es lograr que esta convivencia sea saludable para todos los que
comparten ese espacio. Dada la diversidad de intereses en torno a la actividad minera, lograr una
convivencia saludable, requiere del compromiso de todos para adoptar posturas colaborativas
orientadas a la satisfacción de las necesidades de todos involucrados.
Esta actitud colaborativa y voluntad de apostar por el bien común, solo es posible si existen
relaciones armoniosas. El establecimiento de relaciones armoniosas es un proceso largo pues esta
basado en relaciones de respeto, confianza y reconocimiento del otro como un interlocutor valido.
Por lo expuesto anteriormente, vemos que el desarrollo de relaciones armoniosas depende mucho
de la buena voluntad de los involucrados. En el Perú existen marcadas diferencias sociales,
económicas y culturales, incluyendo las relacionadas con el género. En el caso de los sectores menos
favorecidos social y economicamente, estas diferencias históricamente han dificultado el acceso a las
instituciones, a las oportunidades de desarrollo, a los recursos, entre otros.
Por lo tanto, la participación ciudadana necesita de las siguientes condiciones para desarrollarse:
Es importante resaltar que el diálogo que se establece entre los principales involucrados a través del
uso de mecanismos de participación ciudadana u otros medios tradicionales, como cabildos, o
espacios tradicionales como las ferias, entre otros, permite que se explique y se establezcan los
límites entre las necesidades de la población, lo que la empresa minera puede aportar en el bienestar
de la comunidad y las responsabilidades de los gobiernos locales y regionales.
En el pasado se han dado malas experiencias producto de la presión constante que ejerce la
comunidad para obtener compensaciones y beneficios de parte de la empresa minera. Utilizando
principalmente como argumentos los impactos ambientales que pudieran ocurrir y el hecho que la
inversión ejecutada por el titular minero no ha tomado en cuenta las necesidades y opiniones de la
población, ni las condiciones de sostenibilidad a largo plazo.
Para que estas relaciones fluyan adecuadamente debe haber preocupación y acción permanentes
del Estado en establecer normas claras para que tanto población como titular minero lleguen a
definir compromisos o inversiones sociales que puedan ser orientadas hacia un desarrollo sostenible
concertado.
Si la promoción de la participación ciudadana tiene como uno de sus objetivos mejorar la calidad de
las decisiones de la autoridad competente, tal como lo estipula la R.M. N° 304-2008-MEM/DM. Es
claro que si algún grupo de interés no puede participar o ve limitado su derecho a opinar o expresar
sus preocupaciones la calidad de las decisiones de la autoridad competente se verá afectada.
Dadas las grandes desigualdades que existen en el país, una preocupación adicional del Estado a todo
nivel es lograr la participación de los grupos más vulnerables o marginados históricamente; por
decisión propia o por razones culturales o económicas, como son por ejemplo las mujeres, los
analfabetos, la población indígena, entre otros.
El concepto de vulnerabilidad alude a una condición de riesgo. Es una condición que expresa que un
individuo o grupo de individuos tienen mayores probabilidades que otros a verse afectados
negativamente debido a sus características, o condiciones sociales particulares, por algún evento
natural o cambios en las dinámicas sociales de su entorno.
Estas condiciones sociales pueden ser el analfabetismo, condición de pobreza, desempleo, por
mencionar las más comunes, y también otras condiciones como son por ejemplo disponer de tiempo
libre, oportunidad de opinar, acceso a la información, acceso a oportunidades, entre otras.
Por ejemplo, las mujeres, y más particularmente las mujeres de zonas rurales, forman
tradicionalmente parte de dichos grupos vulnerables. Es ampliamente documentado en la literatura
que trata de relaciones de género que los impactos que pueden generar las actividades mineras en
sus vidas y las de sus familias y comunidades pueden ser vividos de una manera muy distinta a los
vividos por los hombres.
De manera simple el concepto de género se refiere a los roles y comportamientos que se asignan a
hombres y mujeres en una determinada sociedad. Por lo tanto implica un proceso de aprendizaje,
que es precisamente lo que lo diferencia de una simple distinción por sexo.
Lo masculino o lo femenino se expresa a través de las relaciones sociales, culturales y de poder que
se establecen entre las personas y son estas relaciones las que determinan las posibilidades,
oportunidades y limitaciones para el desarrollo de cada grupo.
En el caso de las mujeres y en particular de las mujeres rurales, de manera casi generalizada, las
mujeres como grupo han tenido una situación de desventaja frente a los hombres, en lo que
concierne a satisfacer necesidades básicas como son educación, salud e incluso alimentación.
Además de ello, por razones culturales las mujeres han sido frecuentemente excluidas de las
instancias de poder formal, considerándolas muchas veces ciudadanas de segunda categoría a pesar
de que en la vida cotidiana las mujeres han ido asumiendo cada vez mayores responsabilidades en el
desarrollo social y económico de sus unidades familiares.
Las mujeres no solo tienen la responsabilidad del cuidado del hogar, sino que en la práctica asumen
las decisiones referidas a salud y educación, además de desarrollar actividades productivas para
incrementar el ingreso familiar.
Por estas razones, la opinión de la mujer acerca de factores que puedan afectar su vida y la de su
familia y comunidad es sumamente importante. La necesidad de tener en cuenta el concepto de
vulnerabilidad, incluyendo la relacionada con el género, será un reto adicional para la
implementación de la participación ciudadana por parte de las autoridades y funcionarios del sector.
El garantizar una participación ciudadana inclusiva exigirá del funcionario un sensibilidad para
identificar situaciones que puedan limitar la participación de cualquier grupo y el compromiso de
desarrollar acciones específicas para lograr la mayor participación tanto de las mujeres como de
otros grupos marginados y/o vulnerables.
Equidad
Inclusión
social
Representatividad y Poder
Cuando se recoge información, ¿solo puede responder el jefe del hogar? ¿Se espera que sea
varón? Es posible que en una pareja existan opiniones y percepciones diferentes.
¿La oportunidad de dar una opinión, está limitada a la propiedad de un bien? Por lo general es el
varón el que figura como propietario de la tierra.
Para postularse a un cargo en la comunidad, ¿se requiere de algún nivel de educación o al menos
saber leer y escribir?
Cultura y Educación
¿Culturalmente existen en la comunidad costumbres acerca de quiénes deben asumir cargos? En
algunas comunidades, ¿solo los hombres participan de los consejos?
¿Se prioriza el acceso a educación diferenciada por sexo?
¿Qué porcentaje de la población es analfabeta? ¿Qué porcentaje son mujeres?
Organización:
¿Existen agrupaciones de mujeres?
¿Estas agrupaciones tienen representatividad en la comunidad?
¿Se incluye a estas organizaciones en los eventos para difundir información o tomar decisones?
¿Son organizaciones que agrupan a mujeres en torno al desarrollo de labores consideradas
femeninas?
Actividades económicas
¿La modificación de activdades afecta de manera diferente a los hombres y a las mujeres?
¿Cómo varían los roles de los hombres y mujeres con el desarrollo de las actividades mineras?
¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por mujeres?
¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por hombres y por mujeres?
¿La condición de mujer limita el acceso a oportunidades de empleo?
El hecho de plantear estas preguntas y encontrar las respuestas permiten al funcionario así como al
titular minero, cada uno dentro de su ámbito de competencia, de realizar acciones para con la
participación ciudadana, como por ejemplo:
• Promover eventos masivos, alentando la presencia de las mujeres, en los cuales se les provea
de información sobre aspectos ambientales y sociales.
• No limitar la oportunidad de participar en las decisiones de prioridades de inversión social o
aspectos ambientales a la propiedad de algún bien (tierra, ganado).
• No limitar la participación ciudadana a quien tiene la representatividad formal de la familia
(jefe de familia, miembro de la junta de regantes).
• Desarrollar estrategias de comunicación que permitan el acceso a información por parte de
analfabetos o personas que no hablen castellano.
• Desarrollar reuniones separadas para hombres y mujeres cuando la cultura local inhibe a las
mujeres expresar sus opiniones en presencia de los hombres.
• Hablar con las mujeres a través de facilitadoras si así lo requieren las costumbres de la zona.
• Promover la participación de organizaciones femeninas.
• Proponer alternativas de mecanismos de participación que garanticen el acceso a la
información a hombres y mujeres por igual.
• Proponer alternativas de mecanismos de participación ciudadana que garanticen el acceso a
la información a poblaciones vulnerables.
Finalmente, lograr la equidad de género y la inclusión depende en primer lugar de que las propias
mujeres y demás grupos vulnerables se reconozcan con derecho a participar. Asimismo, requiere el
desarrollo de prácticas para la promoción de espacios de diálogo en los cuales las mujeres y la
población marginada y vulnerable puedan analizar, discutir y proponer formas para manejar los
cambios, positivos y negativos, que trae el desarrollo de la actividad minera en su vida cotidiana.
Por ello es tan importante el desarrollo de capacidades, especialmente en los funcionarios del sector,
para promover la participación ciudadana, orientar y evaluar eficientemente los procesos
desarrollados por los titulares mineros.
Una de las funciones más importantes debe ser no solo el cumplimiento en el uso de los mecanismos
obligatorios, sino de la mayor cantidad de mecanismos propuestos, como por ejemplo las entrevistas
con los líderes de la comunidad u otros medios como por ejemplo el perifoneo, para así facilitar su
mayor participación en los procesos de participación ciudadana.
Dado que los procesos de participación ciudadana pueden ser implementados en diferentes etapas
de desarrollo de la actividad minera, así como por diferentes estratos (gran, mediana, pequeña y
artesanal), dichos procesos requieren de un esfuerzo de planificación coordinado, ordenado y
responsable entre la autoridad competente y el titular minero como los responsables de su
implementación.
El objetivo de los procesos de participación ciudadana desde el inicio es lograr que la población
pueda entender y estar informada de todas y cada una de las acciones en el desarrollo de la actividad
minera, de cómo esta actividad influirá en su vida cotidiana y en la de la comunidad.
Así mismo debe permitirle saber a la población en qué momentos y de qué formas puede participar.
• La participación o necesidad de inclusión de los grupos de interés y/o actores sociales más
importantes en la zona y cuya opinión puede influenciar el desarrollo de la actividad minera.
• La selección de mecanismos utilizados o a usar en la difusión de información.
• La identificación del lugar en donde se desarrollaran los eventos públicos, entre otros.
De manera general, para realizar una planificación eficiente que conduzca a un eficaz proceso de
participación ciudadana es necesario desarrollar las siguientes acciones:
• Identificar el área de influencia de la actividad minera a desarrollar y los grupos de interés que
se encuentran en ella.
• Establecer una estrategia metodológica para la implementación del proceso de participación
ciudadana.
¿Cuáles son los lugares que se verán afectados por la actividad minera? ¿Qué tipo de impactos,
positivos o negativos, los afectarán a raíz del desarrollo de la actividad minera en la zona? ¿Quiénes
serán afectados por la actividad? ¿La población en general que vive en zonas urbanas o rurales,
comunidades, asentamientos humanos, comunidades nativas y/o campesinas, familias, individuos?
¿Cuál ha sido la reacción inicial de la población ante la presencia de la actividad minera? ¿Quiénes no
tienen una posición determinada? ¿Quiénes se oponen a la actividad minera? ¿Quiénes mantienen
una posición abierta frente a la actividad?
• Nivel de ascendencia en la población, positiva o negativa, sea una autoridad formal o un líder de
opinión, representantes de organizaciones civiles, religiosas, etc.
• Tipo de intereses involucrados, sean por pertenecer a grupos de poder económico importantes en
la zona, ser instituciones defensoras del medio ambiente o de derechos humanos, frentes de
defensas, políticos que buscan generar réditos para sus agrupaciones, organizaciones vinculadas
con el narcotráfico, entre otros.
“Manual de Parcipación Ciudadana” Página 20
marzo de 2011
PERCAN
Comunidad:
Población cerca del área de desarrollo de operaciones.
Minorias y/o grupos vulnerables: mujeres, niños, ancianos, personas con necesidades especiales.
Poblaciones aledañas o vecinas.
Estado:
Funcionarios a nivel central, regional y local del sector.
Funcionarios con competencias en el desarrollo de la actividad.
Sociedad civil:
ONG´s
Iglesia u organizaciones religiosas.
Instituciones profesionales, educativa o con intereses especiales como derechos humanos,
defensa del ambiente.
Gremios empresariales
Partidos políticos, entre otros
Para mayor detalle sobre la técnica de mapeo de actores revisar la bibliografía que se incluye al final
del presente manual.
En el logro del resultado final, es decir el desarrollo de la localidad, juegan un rol importante las
autoridades competentes del sector, ya que está en sus manos promover procesos de participación
ciudadana eficaces, verificar que se hayan desarrollado de manera eficiente las actividades necesarias
para garantizar el ejercicio del derecho a participar y a opinar de la población.
Así, es imprescindible, para garantizar la eficacia de la participación ciudadana, tener claro cuál es la
agenda. Para garantizar la eficiencia de la implementación, se tiene que identificar quiénes son los
responsables de la implementación, quién la debe dirigir, quiénes deben participar necesariamente.
De igual manera, para el cómo se llevará a cabo es necesario determinar la distribución del tiempo, si
se usará o no material de apoyo, si se entregará información escrita, entre otros.
Es importante recordar que la población es un grupo heterogéneo, y que sus miembros pueden tener
intereses distintos. Consecuentemente, el responsable de la actividad, sea el titular minero o la
autoridad competente, debería estar preparado para ofrecer la información que se solicite, de
acuerdo a las diferentes necesidades existentes, así como utilizar los mecanismos más eficaces según
las características de cada grupo de interés.
Definir con claridad desde el inicio del proceso de participación ciudadana los objetivos generales del
proceso. Ello facilita la selección del mecanismo más eficaz y permite orientar un proceso de manera
eficiente y efectiva.
La elección del mecanismo se hará teniendo en cuenta las características de la población involucrada,
así como las del lugar en donde se desarrollará, con el fin de desarrollar las herramientas más
eficientes para asegurar una mejor transmisión y recepción de información, así como la recepción de
aportes, y de ser pertinente su posterior incorporación. Así, por ejemplo, si la mayoría de la
población es analfabeta, implementar un buzón de sugerencias no es la mejor opción. Es necesario
aquí volver a recordar que no solo se trata de cumplir con los procesos y mecanismos considerados
en la norma, sino cumplir con los objetivos de la aplicación de la norma.
Asimismo, los mecanismos de participación ciudadana que los titulares proponen y/o la autoridad
competente aprueba deben elegirse en base a objetivos específicos dentro del proceso de
participación ciudadana. Por ejemplo, algunos mecanismos pueden tener como objetivo principal
informar a la población, como en el caso de Audiencias Públicas y Talleres y/o material informativo;
otros pueden estar más orientados hacia la obtención de información, como se hace por ejemplo
cuando se implementan encuestas, entrevistas, grupos focales, buzón de sugerencias, mesas de
diálogo, entre otros.
En el caso del titular minero es importante pues le permite generar un proceso de aprendizaje en la
selección de las formas más eficaces para lograr un diálogo productivo con la población y las
autoridades.
La evaluación es importante para los funcionarios pues ayuda a identificar experiencias positivas y
negativas que a su vez permiten identificar cuáles fueron las que condujeron a obtener los mejores
resultados en términos de lograr los objetivos de la participación ciudadana. Estas experiencias,
adecuadamente sistematizadas, permiten elaborar primero las lecciones aprendidas y
posteriormente identificar las mejores prácticas para ser incorporadas como parte intrínseca del
quehacer institucional.
Fuente: Grafíco adaptado por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010)
Esta información usada adecuadamente sirve para elegir las mejores formas de comunicarse y
establecer un diálogo entre la empresa y la población.
dado. Es importante resaltar que la norma indica que los planes y programas que se propongan
deben guardar relación con los impactos socio-económicos identificados.
Para mayor detalle sobre el contenido de los planes de relacionamiento consultar la “Guía de
Participación Ciudadana” (MEM, 2010).
Cualquiera de los planes propuestos deberán elaborarse teniendo en cuenta los lineamientos
contenidos en la Guía de Relaciones Comunitarias del MEM y los compromisos a los que hace
referencia el D.S. 052-2010-EM, los que podemos apreciar a continuación:
Cumplimiento de Acuerdos: Cumplir con los compromisos sociales asumidos en convenios, actas,
contratos y estudios ambientales.
Diálogo Continuo: Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y
locales, la población del área de influencia de la actividad minera y sus organismos representativos,
bajo un enfoque intercultural de modo que se facilite la participación de todos los actores
involucrados.
En los gráficos siguientes se puede observar más claramente las interrelaciones entre las diferentes
herramientas según los estratos y fases de la actividad minera.
Fuente: Grafícos adaptados por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010)
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marzo de 2011
PERCAN
Muchos de los conflictos ocurren por la confusión de la población respecto a las obligaciones de la
empresa en términos de inversión social; por el incumplimiento de los compromisos ambientales y
sociales adquiridos por el titular y finalmente por el poco compromiso de parte de todos los
involucrados en orientar adecuadamente la inversión realizada o por realizar.
Es por ello de primordial que durante el ejercicio de sus funciones los funcionarios del sector
desarrollen eventos de difusión y/o capacitación sobre la importancia de la norma y cómo
implementarla eficazmente y, que cumplan su rol evaluador de manera que se verifique el
acatamiento de los procedimientos necesarios para facilitar la participación ciudadana.
La segunda reflexión se dirige hacia la necesidad de incluir en estos procesos a los titulares mineros,
enfatizando la importancia que tiene la adecuada implementación de los mecanismos de
participación ciudadana como medio para lograr el establecimiento de relaciones de beneficio
mutuo, y favorecer la prevención de conflictos y la facilitación de la inversión social.
La generación de confianza solo será posible cuando todos los involucrados actúen con
transparencia; cuando el diálogo sea fluido y permanente, no solo a través de mecanismos
obligatorios, sino con el uso de todos aquellos medios que permitan una comunicación adecuada
entre los interesados.
El desarrollo de una relación armoniosa permitirá el enfoque en el bien común y la generación
paulatina de la confianza entre los principales actores en el desarrollo de la actividad minera.
Algunos de los factores que influencian esta imposibilidad son: la debíl o inexistente participación de
las autoridades locales en reconocer y canalizar el descontento de sus poblaciones antes de que se
produzca un conflicto; y la falta de conocimiento de la población acerca de los medios e instancias
adecuados para manifestar sus opiniones, preocupaciones y/o descontento respecto al proyecto
minero a desarrollar.
La relación con la actividad minera se establece, en el sentir de la población, mucho antes del inicio
de las operaciones de la actividad (explotación, beneficio, y almacenamiento de concentrados de
minerales). Dado la creciente sensibilidad de la población ante la presencia de la actividad minera en
su entorno, esta relación se inicia a veces tan tempranamente como durante la etapa de cateo y
prospección; producto tanto de la preocupación ante los potenciales impactos negativos como de las
expectativas de beneficios que pudiera obtener.
El MEM ha ido paulatinamente tratando de resolver esta situación. Es así que en el año 1996 a través
de la R.M 335-96-EM, se aprueba el primer Reglamento de participación ciudadana a través de
audiencias públicas en la aprobación de los estudios de impacto ambiental. EL MEM disponía en esta
norma que podian participar de las audiencias públicas los representantes de las instituciones
públicas y comunales que lo solicitaran con la debida anticipación al MEM.
La Dirección General de
Asuntos Ambientales o la
DREM, podrán disponer la
presentación en audiencia
pública del EIAsd
correspondiente.
2008 RM N° 304-2008-MEM/DM Se aprobaron las normas que regulan el Se regula la forma en la que
proceso de participación ciudadana en el los grupos involucrados
“Normas que regulan el proceso de subsector minero para las distintas etapas desarrollarán su
participación ciudadana en el sub post concesión, exploración, explotación relacionamiento.
sector minero” y/o beneficio y cierre de minas).
Fuente: MEM
Esta normativa fortalece la presencia del Estado como ente responsable de garantizar el eficaz
cumplimiento de la norma. Al inicio de la actividad minera el Estado está presente a través del
Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET). Posteriormente el MEM tiene presencia a
través de la DGAAM la cual es la responsable de la evaluación, aprobación o desaprobación de los
estudios ambientales referidos a la Mediana y Gran Minería.
El ente responsable de fiscalizar las actividades mineras de la mediana y gran minería en los temas
ambientales es el Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental (OEFA), órgano descentralizado
del Ministerio del Ambiente (MINAM). En los aspectos de seguridad e higiene minera es el
OSINERGMIN.
Para el caso de la pequeña minería y minería artesanal son las Direcciones Regionales de Energía y
Minas (DREM) las que tienen a su cargo la evaluación, aprobación o desaprobación y fiscalización de
los proyectos mineros de este estrato; excepto en Lima Metropolitana donde la responsable de la
evaluación es la DGAAM y de la fiscalización es la DGM.
A continuación se presentan los principales criterios, según la Ley General de Minería, que
determinan a cual estrato pertenece una operación minera:
• Gran minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva mayor a 5 000
TM.
• Mediana minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva entre 350 y
5 000 TM.
En el caso de la gran y mediana minería el área en la cual se realizan las operaciones es
mayor a 2 000 hectáreas.
• Pequeña minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva de entre 25 y
350 TM y/o en un terreno menor a 2 000 hectáreas.
• Minería artesanal.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva menor a 25
TM y/o se realiza en un terreno menor a 1 000 hectáreas.
El cateo y prospección son actividades previas al desarrollo de la actividad minera. Son consideradas
actividades “libres”, en tanto que no requieren de ningún tipo de concesión minera o permiso
ambiental para realizarse. Estas actividades son realizadas por “prospectores” cuyo objetivo es
detectar indicios de la existencia de mineralización.
A pesar de que estas actividades son consideradas libres, deben realizarse respetando los derechos
de la población y del espacio donde se vive o se realizan sus actividades. De acuerdo a la Ley
General de Minería, no puede ingresarse a terrenos cercados o cultivados, de propiedad individual o
comunal, o pertenecientes a otras concesiones, salvo que cuenten con el permiso del propietario. De
igual forma, está prohibido el cateo y la prospección en zonas urbanas o de expansión urbana, en
zonas reservadas para la defensa nacional, en zonas arqueológicas, y sobre bienes de uso público;
salvo autorización previa de la entidad competente.
Según la nueva norma sobre participación ciudadana, los procesos de participación no se inician aún
en esta etapa de la actividad minera. Sin embargo, ya desde la solicitud de la concesión minera que
se presenta al INGEMMET, en el caso de la mediana y gran minería, y a las autoridades regionales
competentes, en el caso de la pequeña minería y minería artesanal, existe la exigencia de
comprometerse a establecer el diálogo permanente con la población de acuerdo al D.S.Nº 052-2010 -
EM y la obligación procedimental de informar acerca de la solicitud. Esta obligación se cumple
mediante la publicación del petitorio minero en el diario oficial “El Peruano” y en otro periódico de la
capital de la provincia en la que se encuentre el área solicitada.
En esta etapa puede ocurrir que el área que se está solicitando tenga un propietario, a título
individual o comunal. Estos propietarios son quienes pueden presentar oposiciones al otorgamiento
de la concesión, aduciendo que son tierras de cultivo, de pastos o zonas de ecosistema frágil
(lagunas, bofedales, entre otros). Esta situación se presenta debido a que a veces no se entiende la
diferencia entre el derecho sobre el terreno superficial y el derecho de uso del subsuelo que es
otorgado por el Estado.
Esta oposición por parte de los dueños del terreno superficial no implica necesariamente que el
Estado niegue la concesión. Sin embargo, es importante resaltar que a pesar de ser un momento tan
Una vez que la concesión ha sido aprobada, la autoridad competente, el INGEMMET para mediana y
gran minería o el Gobierno Regional, en el caso de pequeña minería o minería artesanal, publicará en
el diario oficial El Peruano la relación de las concesiones mineras otorgadas.
Tal como está concebido en la nueva norma de participación ciudadana, el proceso de participación
se inicia una vez otorgada la concesión minera.
A partir de ello, el Estado, a través de DGAAM en el caso de la gran y mediana minería al igual que la
pequeña minería y minería artesanal en Lima, así como el titular minero, tienen la responsabilidad de
promover actividades informativas sobre aspectos específicos del proyecto minero a desarrollar.
Estas actividaes pueden ser : talleres, reuniones informativas, conferencias, foros u otros medios más
afines a las costumbres de la localidad.
Se debe resaltar que el MEM juega un rol muy importante en la implementación eficaz de la norma, a
través de :
Promover el uso de los mecanismos propuestos en la norma, con el fin de facilitar una buena relación
con la población, las autoridades locales y el titular minero.
Realizar una labor de acompañamiento al titular minero o a las autoridades locales, a fin de facilitar el
ejercicio efectivo de la participación ciudadana.
Propiciar que los mecanismos de participación ciudadana sean implementados en respeto a la norma y
a las condiciones de la localidad con el fin de facilitar el acceso y entendimiento de la información
difundida y así se propague una participación propositiva por parte de la población.
En esta fase de la actividad minera no existe una mina, como tampoco existe un estudio ambiental
del cual el titular minero pudiera inferir el alcance o la magnitud del proyecto, sin embargo la
experiencia ha demostrado que la población se crea muchas expectativas en relación a los beneficios
que pueda obtener, como por ejemplo sobre el empleo. También aparecen muchos temores, tales
como la preocupación por el impacto negativo de la actividad en sus vidas, como por ejemplo, la
contaminación del agua que podría perjudicar directamente su salud o causar la pérdida de su medio
de vida.
El objetivo de implementar estas actividades informativas de parte del titular minero y del Estado
es brindar información pertinente, clara y oportuna a la población sobre la concesión minera en
los siguientes temas:
Este primer contacto que se establezca entre el titular minero y la población, y a veces con el Estado,
en función de la información que se obtenga y que dé respuesta a sus preguntas, es sumamente
importante pues marcará la calidad de las relaciones que se desarrollen de ahí en adelante entre los
diferentes grupos involucrados.
La estrecha coordinación que se suscite entre Estado, autoridades locales y titular minero es muy
útil, ya que, por ejemplo, la información que compartan puede ayudar a definir mejor el lugar y la
fecha de realización del mecanismo de participación a implementar. Lo anterior puede permitir
mayor afluencia de participantes.
Frente al posible desarrollo de la actividad minera algunas de las preguntas que podrían plantearse
los grupos de interés locales desde el inicio de un proyecto minero son:
¿Cómo se verán afectadas las actuales fuentes de subsistencia y/o ingreso que existen en la
localidad?¿De que manera afectará la mina mi vida familiar, la educación de mis hijos, su
salud? ¿Con el desarrollo de la actividad minera se afectará el ecosistema frágil que se
“Manual de Parcipación Ciudadana” Página 34
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PERCAN
¿Cómo estar seguros de que el titular minero asumirá responsablemente la mitigación de los
impactos negativos que se generen por su actividad?
Cuando la minera se vaya, ¿quedaré en mejores o peores condiciones?
De igual manera, el titular minero puede aprovechar la oportunidad de demostrar una temprana
preocupación por los intereses e inquietudes de la población en todos los aspectos de su vida.
La estrecha coordinación que se suscite entre Estado, autoridades locales y titular minero es muy
útil, ya que, por ejemplo, la información que compartan puede ayudar a definir mejor el lugar y la
fecha de realización del mecanismo de participación a implementar. Lo anterior puede permitir
mayor afluencia de participantes.
Que la población satisfaga sus interrogantes y despeje sus preocupaciones respecto a los cambios que
pudieran ocurrir con el desarrollo de la actividad minera en su vida.
Difundir los beneficios que el desarrollo de la actividad minera representa para ella.
Involucrar a la población, desde el inicio, en la
identificación de problemas y oportunidades como
consecuencia del desarrollo del proyecto minero.
“La participación de la autoridad
Involucrar a la población en la elaboración de los planes de
regional en los señalados talleres
mitigación de los impactos que tendrá la actividad y del
resulta obligatoria a efectos de
desarrollo sostenible local que forman parte de los
garantizar el derecho a la
estudios ambientales que han de elaborarse si se procede
participación de la población
con la siguiente etapa de exploración.
involucrada. Sin perjuicio de lo
señalado, la DGAAM podrá participar
Es importante señalar que en esta etapa el rol del MEM
y presidir los señalados talleres
toma vital importancia dentro del marco de aplicación de participativos cuando se trate de
su política preventiva. La DGAAM a través de la temprana proyectos de la gran y mediana
intervención puede contribuir a obtener mejores minería, sustituyendo e informando
resultados del proceso de participación ciudadana al: previamente de ello a la instancia
regional.” Art. N° 12 RM 304.2008
• Verificar la idoneidad de la implementación de los
MEM
mecanismos de participación por parte del titular.
• Orientar al titular en la elaboración del Plan de
Comunicación y/o Plan de Relacionamiento con las Comunidades, tal como lo estipula el R.M. Nº
167-2008-MEM/DM.-de aprobación de los Términos de Referencia comunes para las actividades
de exploración minera Categorías I y II.
• Promover la implementación de la participación ciudadana como una estrategia de gestión
social.
Cabe resaltar el compromiso de los funcionarios con el ejercicio eficaz y eficiente de su rol, tanto
para la promoción y la difusión de la participación ciudadana como para la fiscalización de su efectivo
cumplimiento.
Este taller a cargo de la empresa deberá haber contado con la intervención de la autoridad
competente o un representante de esta y deberá haber sido realizado por lo menos en el centro
“Manual de Parcipación Ciudadana” Página 36
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PERCAN
poblado ubicado en el área de influencia directa del proyecto, o a la más cercana a dicha área.
(Artículo Nº 4 del R.M 304-2008-MEM) Normas que regulan el Proceso de Participación Ciudadana en
el Subsector Minero.
Max. 15
días hábiles
• La puesta a disposición del estudio ambiental en lugares pertinentes; como son las sedes de la
autoridad competente, de las autoridades regionales, municipalidades provinciales y distritales del
área de influencia del proyecto.
• La publicación en la página web de la autoridad competente de los estudios ambientales en trámite de
aprobación o aprobados, así como los plazos para recibir aportes de la población.
• La remisión de comentarios u observaciones referentes al estudio ambiental presentado para la
aprobación de la autoridad en el plazo de diez (10) días calendario luego de publicado el estudio en la
página web de la instancia competente. Dichos comentarios u observaciones serán considerados por
la autoridad competente en la evaluación del estudio ambiental o para las acciones de fiscalización
posterior.
Si el titular minero observa que la población muestra actitudes negativas hacia la actividad minera,
es conveniente que implememte la mayor cantidad de mecanismos de participación ciudadana que
le permitan un mayor y mejor contacto con la población, como podrian ser:
• El desarrollo de entrevistas con las autoridades principales o con lideres de opinión para así
enterarse de sus principales preocupaciones.
• Hacer lo mismo con la población a través de la realización de grupos focales o talleres que le
permitan conocer no solo su opinión, sino que permitan la elaboración conjunta del Protocolo
de relacionamiento.
• Poner en funcionamiento la Oficina de información permanente. (Para mayor detalle de la
Oficina de información permannete y el protocolo de relacionamiento, revisar la Guía de
participación ciudadana).
•
Fuente: Sistema de Información Ambiental Minero – DGAAM
2.2.3. MODIFICACIÓN DEL EIASD (C ATEGORÍA II) POR AMPLIACIÓN O MODIFICACIÓN DE LAS
ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN
Cuando la modificación no implica el desarrollo de nuevas actividades que afecten a las poblaciones
o a los distritos y comunidades que se hallan comprendidas en el estudio original, se considera como
parte del proceso de participación ciudadana:
Cuando la modificación del EIASd implica nuevas actividades que inciden sobre distritos,
comunidades, centros poblados, áreas o cuencas no señaladas en el estudio ambiental original,
requieren de la realización de los mismos mecanismos previstos para el respectivo EIASd, como son:
Durante este proceso, el titular minero en coordinación con la autoridad regional, deberá
implementar por lo menos un taller participativo y cualquier otro mecanismo que considere
pertinente, dentro de los previstos por la norma. Cabe resaltar que la participación de la autoridad
regional es obligatoria en salvaguarda de los derechos de la población involucrada.
Además estos mecanismos permiten registrar tempranamnete los intereses, aportes, comentarios y
observaciones de la población, los cuales deberían ser contestados e incorporados en los estudios
ambientales a presentarse ante las autoridades competentes.
Es importante que, como buena práctica, el titular minero implemente otros mecanismos que le permitan
facilitar la participación de la población en el taller, como pueden ser:
Utilizar medios tradicionales de difusión de información, tanto para anunciar la realización del
evento como para entregar información acerca de la activad minera a desarrollar.
Entrega oportuna de material informativo que haya sido redactado de manera clara y sencilla.
Intercambiar información con la población a través de facilitadores; y,
Desarrollar más talleres participativos según la necesidad de la población.
No hay que olvidar que una de las preocupaciones de la población asentada en el área de influencia
de la mina será el que se realice una correcta identificación y valoración de los impactos ambientales
y sociales de parte del titular minero, por lo cual es de suma importancia acceder a información que
despeje sus dudas y preocupaciones. Asimismo,identificar los medios adecuados para dar a conocer
su opinión y tener la oportunidad de participar y/o contribuir de manera propositiva a la elaboración
del estudio de impacto ambiental.
Se requiere que el titular minero, en coordinación con la autoridad competente, defina la realización
de por lo menos un taller informativo y cualquier otro mecanismo de participación ciudadana que
considere pertinente.
En esta etapa existe una gran oportunidad para el titular minero de implementar buenas prácticas
utilizando una mayor cantidad de mecanismos de participación ciudadana, como talleres,
entrevistas, encuestas, distribución de material impreso, o a través del uso de medios y/o espacios
tradicionales como son las asambleas comunales o ferias, entre otros.
La importancia de utilizar más mecanismos que los obligatorios está en el hecho de convertirlos en
oportunidades de elaboración conjunta con la población o validación de los diferentes componentes
de los estudios ambientales, como son: las líneas de base ambiental y social, el plan de manejo
ambiental, el de participación ciudadana, y el de relaciones comunitarias, entre otros elementos.
También es posible a través de este comportamiento explicar y dar a conocer con claridad cuáles son
las posibilidades de lograr empleo real con la mina y cuáles serán los criterios y condiciones a
considerar.
De igual forma se pueden definir las posibilidades de apoyo a la capacitación para el desarrollo de
capacidades a fin de que mejoren los niveles de empleabilidad de la comunidad, no solo en las
actividades que tengan que ver con la actividad minera, sino en el desarrollo y fortalecimiento de
actividades productivas que aprovechen los conocimientos y prácticas de la población o la presencia
de recursos naturales que permitan el desarrollo de la localidad de manera sostenible.
El tema de la inversión social es sumamente importante y delicado. Las autoridades deben priorizar
aquellas acciones que permitan un eficaz desarrollo, que beneficien a la mayor cantidad de personas
y que sean sostenibles. De acuerdo al MEM, las prioridades de inversión social estarían en educación,
salud y nutrición. Por lo tanto, la selección del destino de dicha inversión debería responder por lo
menos a los Planes de desarrollo local o regional de la comunidad en la que se asienta la actividad
minera.
Evaluar un EIA requiere de un esfuerzo
Así por ejemplo, podría invertirse en la creación y
multidisciplinario, que admita opinar
organización de una asociación destinada a la sobre la pertinencia de su contenido y
elaboración y comercialización de mantas, en donde el propuestas. Su desarrollo debe
aporte del titular minero puede dirigirse al desarrollo permitir:
de habilidades de gestión, a la capacitación en diseño o • Establecer las condiciones
al apoyo en la comercialización. ambientales existentes;
• Identificar anticipadamente los
Otro referente para identificar un adecuado destino de tipos de impactos;
esta inversión, se puede obtener de la línea de base • Estimar la extensión y magnitud de
elaborada por el titular minero. Es así que la inversión los impactos previstos;
• Valorar y cuantificar las
social debería estar orientada a las carencias o
consecuencias de los impactos; y,
posibilidades de desarrollo detectadas con el estudio.
• Comunicar oportunamente los
resultados a las autoridades
2.2.4.3. DURANTE LA E VALUACIÓN DEL EIA competentes.
Antes de iniciarse la difusión del estudio, la autoridad competente deberá dar conformidad al
Resumen Ejecutivo y al Plan de Participación Ciudadana, para lo cual cuenta con un plazo de 7 días,
contados a partir de la fecha en la que se presentó el estudio. De surgir observaciones a alguno de
estos documentos, el titular tiene 10 días para absolverlas. De no hacerlo, puede darse por no
presentado el estudio.
En caso que una autoridad regional o municipal, o las comunidades, se negarán a recibir el EIA,
bastará el cargo de remisión vía notarial o por juez de paz de los documentos a la entidad
correspondiente. Si por razones de fuerza mayor no fuera posible la remisión notarial o por juez de
paz, el titular minero deberá acreditar tal situación.
Los aportes, comentarios u observaciones de parte de los interesados, pueden presentarse hasta
máximo 30 días calendario después de haberse realizado la Audiencia Pública.
De ser necesario, la autoridad podrá solicitar que se hagan talleres adicionales, a realizarse en un
plazo máximo de 20 dias calendario luego de haberse realizado la Audiencia Pública, y antes de la
aprobación del EIA, con el objetivo de resolver las observaciones planteadas acerca de la actividad
durante la audiencia.
La Audiencia Pública es un acto público, cuyo objetivo es que el titular minero o un representante
acreditado del mismo —que en algunos casos puede ser un representante de la firma consultora que
elaboró el estudio ambiental—, presente los estudios ambientales y responda a las preguntas planteadas
por los participantes. Es importante destacar que el Estado se responsabiliza del registro de las
observaciones y comentarios.
Los funcionarios del MEM deberán tener en cuenta que en zonas rurales, las audiencias deberán
realizarse por la tarde pues así es más probable que la población participe después de haber
concluido con sus labores diarias.
El hecho de que se inicien las audiencias por la tarde, la cantidad de temas a tratar y el que la
población aproveche este evento para tratar temas ajenos a los objetivos del mismo, puede significar
que las audiencias duren más de un día.
Por ello es primordial que para el desarrollo de la Audiencia Pública se hayan definido con precisión
los objetivos, temas, tiempos, reglas, que regirán las intervenciones. (Para mayor información revisar
artículos Nº 25 y 26 de la R.M 304-2008-MEM Anexo 1- Normativa Vigente).
En el siguiente gráfico proporcionado por la DGAAM, podemos observar el proceso de evaluación del
EIA y los mecanismos de participación ciudadana obligatorios a implementar.
La difusión de los resultados y observaciones de este comité deberá realizarse con transparencia en
virtud de un adecuado relacionamiento con la comunidad. Al igual que con otros mecanismos, se
facilitará el acceso y comprensión de la información a la población a través del uso de un lenguaje
adaptado a las características de la población y con respeto a sus costumbres y valores; así como el
acceso oportuno de la comunidad a la información que le compete, distribuyendo material
informativo y respondiendo a las preguntas y observaciones que pueda plantear.
Finalmente, si bien es cierto el Reglamento dispone que los comités de monitoreo se implementan
en la etapa de explotación, es recomendable que su funcionamiento se de desde la etapa de
exploración con el fin de facilitar un buen relacionamiento con la comunidad y fortalecer las
relaciones de confianza entre titular minero y población. De acuerdo a información obtenida a través
de la DGAAM, según el registro del Sistema de Información Ambiental Minero (SIAM) del MEM, se
puede observar que entre los años 2008 y 2009, se ha incrementado el número de titulares mineros
que se ha comprometido a poner en marcha comités de monitoreo participativos. Así tenemos a
agosto 2009: 16 comités como parte de las actividades de exploración minera, 11 dentro de las
actividades de explotación y beneficio minero, y 03 como parte del Cierre de Minas.
Explotación-Beneficio
Minero 37%.
37% 53%
Cierre de Mina 10%.
Cuando sea necesaria una modificación de los EIA por ampliación o modificación de las actividades
de explotación o beneficio, deberá elaborarse el estudio ambiental correspondiente e incluirse el
Resumen Ejecutivo y una propuesta de Plan de Participación Ciudadana.
Cuando la modificación no involucra a nuevos distritos, comunidades, centros poblados fuera de los
identificados en el estudio ambiental original, el estudio ambiental correspodiente deberá incluir el
Resumen Ejecutivo y una propuesta de Plan de Participación Ciudadana que señale alguno de los
mecanismos de participación ciudadana propuestos en la norma.
En ese sentido se vuelve a remarcar la relevancia de que el titular minero utilice otros mecanismos
adicionales a lo propuesto en la norma para esta etapa. Por ejemplo, visitas guiadas que permitan a
la población conocer el lugar donde se desarrolla la actividad; funcionamiento de la Oficina de
información permanente, donde la población pueda acceder a la información sobre los alcances de
las modificaciones y los posibles impactos. Asimismo, es recomendable que se haga uso de espacios
de concurrencia masiva, como las ferias, mercados, para distribuir información impresa, entre otros,
que permitan disipar dudas.
En esta etapa la principal preocupación de los actores involucrados estará enfocada en los siguientes
temas: 1. En que los planes y acciones planteados por el titular para la mitigación y control de los
pasivos ambientales sean suficientes y se cumplan; 2. En las posibilidades de empleo que se generen
en el proceso de cierre de la mina; 3. En que las actividades económicas alternativas a la actividad
minera sean sostenibles cuando la actividad minera haya terminado; y 4. En el desarrollo de
capacidades de la población.
De acuerdo con el D.S 020-2008-EM “Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración
Minera” y el R.M 167-2008-MEM que aprueba los términos de referencia comunes para las
actividades de exploración minera Categorías I y II, las medidas de cierre y post cierre de minas (DIA y
EIAsd) se presentan, a nivel conceptual, junto con el estudio ambiental, a la DGAAM. Estas medidas
conceptuales tienen una primera actualización a los tres años de la aprobación del estudio ambiental
que las contiene. Posteriormente se realizarán actualizaciones cada cinco años después de la última
aprobación obtenida.
Es necesario que para cada actualización se realicen procesos de participación ciudadana, los cuales
consideran:
• Publicidad de avisos.
• Acceso de la población a los Resumenes Ejecutivos y al contenido del Plan de Cierre de Minas.
• Difusión de información a través de equipo de facilitadores.
• Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad.
• Otros que se estime convenientes.
A medida que se acerque el cese de operaciones del titular minero y en particular, para el período de
los dos años de actividad final del titular minero y el post cierre, la autoridad competente puede
requerir la realización de otros mecanismos como Visitas Guiadas y Talleres Participativos.
Las acciones de participación ciudadana están orientadas a brindar información sobre la forma en la
que el titular minero asumirá su responsabilidad frente a las consecuencias de la actividad
desarrollada y las acciones a desarrollar para evitar la aparición de nuevos pasivos ambientales.
Visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto.- Estas visitas son dispuestas por el
titular minero. Deben estar a cargo de personal especializado a fin de mostrar las características
del lugar en el que se desarrollará el proyecto materia del estudio ambiental; las medidas de
prevención, control y mitigación empleadas en caso que el titular haya desarrollado proyectos
previos y cualquier otro aspecto relevante para el proceso de participación ciudadana. Pueden
realizarse con o sin participación de la autoridad competente.
En esta etapa, volvemos a reafirmar la importancia de los funcionarios del sector en la evaluación y
presentación de observaciones al contenido de los planes expuestos por el titular minero, pues el
objetivo es que se verifique que vayan en concordancia con los impactos socio-económicos
identificados en el estudio ambiental.
La promoción de la participación ciudadana en esta etapa es efectiva sobre todo a través de los
comités de vigilancia y monitoreo participativo, para verificar el cumplimiento de las obligaciones y
compromisos del titular minero y la comunicación oportuna con las autoridades locales.
Otro mecanismo sumamente importante y que podría ser usado durante cualquier etapa de la
actividad minera es la Mesa de Dialógo. La decisión de implementar este mecanismo le corresponde
a la autoridad competente en coordinación con las autoridades locales y regionales con
competencias en minería o medio ambiente, como pueden ser la Autoridad de Aguas, Ministerio de
Ambiente, entre otros.
• La definición de objetivos;
• Principios y normas éticas que regirán el comportamiento de sus miembros;
• Quiénes la integran;
• Cuándo y en dónde se reunirán; y,
• Los órganos que la integran.
Los temas que originan la conformación de una mesa de dialógo son muy sensibles. Entre ellos
podemos citar: la actitud desfavorable de la población ante la actividad minera, el uso de tierras y el
acceso y uso del agua, los compromisos asumidos por el titular minero respecto a la generación de
empleo, la priorización de destino de la inversión, la protección del medio ambiente y de la salud,
etc.
Estos temas pueden ser trabajados a través de comisiones, a las cuales se les asigna un tema
específico. Estas comisiones elaboran propuestas que luego son compartidas y validadas en sesiones
por todos los integrantes de la mesa.
Al igual que en el caso de los talleres, todo lo que se diga debe ser registrado, por ello se recomienda
el uso de medios que permitan su grabación audio visual.
Todas las ocurrencias son registradas en un Acta, la cual es firmada por los representantes
acreditados de los diferentes grupos de interés por lo que se recomienda, de ser posible, su registro
en algún medio audio visual. (Para mayor información consultar la Guía de Participación Ciudadana).
“La pequeña minería y la minería artesanal son actividades que se sustentan en la utilización
intensiva de mano de obra que las convierten en una gran fuente de generación de empleo y de
beneficios colaterales productivos, en las áreas de influencia de sus operaciones que generalmente
son las más apartadas y deprimidas del país, constituyéndose en polos de desarrollo, por lo que
resulta necesario establecer una legislación especial sobre la materia. La pequeña minería y la
minería artesanal, las cuales comprenden las labores de extracción y recuperación de sustancias
metálicas y no metálicas, del suelo y subsuelo, desarrollándose en forma personal o como conjunto
de personas naturales o jurídicas que buscan maximizar ingreso de subsistencia”.
De acuerdo al artículo Nº 10, son pequeños productores mineros los que: i) Posean por cualquier
título hasta dos mil (2 000) hectáreas, entre denuncios, petitorios y concesiones mineras; ii) Posean
por cualquier título una capacidad instalada de producción y/o beneficio de 350 toneladas métricas
por día, con excepción de materiales de construcción, arenas, gravas auríferas de placer, metales
pesados detríticos en que el límite será una capacidad instalada de producción y/o beneficio de hasta
tres mil (3 000) metros cúbicos por día.
Son productores mineros artesanales los que: i) En forma personal o como conjunto de personas
naturales o jurídicas se dedican habitualmente y como medio de sustento a la explotación y/o
beneficio directo de minerales, realizando sus actividades con métodos manuales y/o equipos
básicos; ii) Posean por cualquier título hasta un mil (1 000) hectáreas, entre denuncios, petitorios o
concesiones mineras; o hayan suscrito acuerdos o contratos con los titulares mineros según lo
establezca el Reglamento de la Ley; iii) Posean por cualquier título una capacidad instalada de
producción y/o beneficio de 25 toneladas métricas por día, con excepción de los productores de
materiales de construcción, arenas, gravas auríferas de placer, metales pesados detríticos en que el
límite será una capacidad instalada de producción y/o beneficio de hasta doscientos (200) metros
cúbicos por día.
Una vez otorgada la concesión minera, la DREM tiene la responsabilidad de promover mecanismos
como foros, talleres, entre otros; los cuales deberán ser realizados en coordinación con las
autoridades regionales y el titular minero.
El titular minero tiene la obligación de informar sobre los aspectos señalados en el gráfico a
continuación. Esta obligación puede ser cumplida de manera individual o en conjunto con otros
titulares, siempre en coordinación con la DREM.
Es importante como buena práctica de parte del titular minero, desarrolar desde esta etapa la
costumbre de utilizar o implementar mecanismos simples y económicos, como pueden ser volantes,
periódicos murales, reuniones informativas, cuyo contenido esté adaptado a las características y
costumbres de la población involucrada.
De acuerdo al Artículo Nº 15 del Estudio de Impacto Ambiental de la Ley Nº 27651, para el inicio o
reinicio de actividades, los pequeños productores mineros y productores mineros artesanales
estarán sujetos a la presentación de la Declaración de Impacto Ambiental o Estudio de Impacto
Ambiental semi detallado, según sea su caso. Estos estudios deben contener la identificación de los
compromisos ambientales y sociales, según sea la naturaleza de éstos.
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• La autoridad del sector dispondrá la publicación de las DIA en su página web en un plazo de no más de
5 días de recibida la solicitud de aprobación, señalándose la fecha de ingreso del expediente, la de
publicación en la Web y la identificación de los lugares en donde se desarrollará la actividad minera y
los plazos para la presentación de aportes u observaciones.
• Así mismo cualquier persona que quiera revisar el estudio podrá solicitar una copia digital o impresa a
la autoridad competente, previo pago de los derechos de reproducción.
La norma define además que la participación de la autoridad regional es obligatoria como garante del
ejercicio del derecho de la población involucrada a participar.
En esta etapa debe desarrollarse por lo menos un taller participativo e implementarse cualquier
otro de los mecanismos propuestos en la norma. Esta actividad se realizará en estrecha
coordinación con la autoridad regional, la que además tendrá la obligación de participar como
garante del ejercicio del derecho a la participación de la población.
Al igual que en los casos anteriores, es recomendable que el titular minero utilice la mayor cantidad
de medios para relacionarse y recoger información sobre los intereses y preocupaciones de la
población, como son por ejemplo conversar con los líderes de opinión o reuniones informativaslos
con la comunidad, que permitan la mejor identificación de temas que por ejemplo pudieran ser
motivo de discrepancia.
También es recomendable que se elabore de manera conjunta con la población o al menos se
valide, el Protocolo de relacionamiento con la comunidad, el Plan de manejo ambiental y el Plan de
participación ciudadana.
El titular minero debe presentar la solicitud de aprobación del estudio, acompañándolo del Resumen
ejecutivo y del Plan de Participación Ciudadana, los cuales deberán obtener la conformidad de la
autoridad competente para dar inicio al proceso de difusión del estudio.
Estos documentos deben ser redactados de manera clara y sencilla para permitir una adecuada
comprensión de contenidos de parte de la población asentada en el área de influencia del proyecto y
permitir dar una opinión al respecto.
El contenido del Plan de Participación Ciudadana habrá de ser elaborado en concordancia con el
Protocolo de Relacionamiento.
En este plan, el titular puede proponer cualquiera de los mecanismos propuestos en el Reglamento;
pero la norma expresa su preferencia por la implementación de la Oficina de Información
Así en caso no se pueda implementar una Oficina de Información Permanente, este mecanismo
puede ser reemplazado por el uso de un buzón de sugerencias o un libro de visita donde la población
pueda expresar sus preocupaciones. También de ser factible se podría complementar estos
mecanismos por un panel o mural sencillo en el cual se coloquen las respuestas a las interrogantes
recibidas.
El comité puede enviar periódicamente, o cuando lo estime necesario, información sobre los
hallazgos a la autoridad competente, la DREM en el caso de la fiscalización de las actividades de la
pequeña minería y minería artesanal.
Cuando es necesaria la modificación del EIAsd por ampliación o modificación de las actividades de
explotación o beneficio minero, deberá elaborarse el estudio ambiental correspondiente e incluirse
el Resumen Ejecutivo y una propuesta de Plan de Participación Ciudadana.
En ese sentido volvemos a remarcar la importancia de que el titular minero utilice otros
mecanismos adicionales a lo propuesto en la norma. Por ejemplo: programar un día a a la
semana o mes en el cuál la comunidad pueda visitar la mina y ser atendida por el mismo
titular o a quien se designe. visitas guiadas que permitan conocer el lugar en donde se
desarrollará la actividad; la Oficina de información permanente, en donde la población
pueda acceder a información sobre los alcances de las modificaciones y los posibles
impactos; uso de espacios de concurrencia masiva, como las ferias, para distribuir
información impresa; entre otros que permitan disipar dudas y generar confianza.
El titular minero presenta a laDREM un Plan de Cierre de Minas incluido en el EIAsd cuyo contenido
es a nivel conceptual. Este Plan de Cierre de Minas al igual que en el caso de la gran minería requiere
de actualizaciones periodicas. La primera se realiza al año de haber sido aprobado el estudio
ambiental correspondiente y de ahí se actualiza cada cinco años después de la última aprobación
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En esta etapa es recomendable que el titular minero implemente la mayor cantidad de mecanismos
de participación ciudadana para entregar la mayor cantidad de información sobre los avances de la
actividad de cierre.
Dado que en esta etapa un mecanismo valioso es la visita guiada, el pequeño titular minero puede
optar por definir un dia de puertas abiertas, durante el cual la población pueda visitar la mina y
plantear sus interrogantes.
Es importante señalar que existe un mecanismo que puede ser usado en cualquier momento del
desarrollo de la actividad minera. Sin embargo, sólo puede ser convocado por la autoridad
competente en coordinación con las autoridades regionales y/o locales con competencias en minería
o medio ambiente.
Las Mesas de Diálogo, de acuerdo al artículo 2.13 de la la R.M 304-2008-EM: “son espacios de
diálogo permanente o temporal de interacción entre los representantes acreditados de la población
involucrada, de la sociedad civil organizada, de los titulares mineros y las autoridades locales,
regionales o nacionales con competencias, en el que se aborda determinados asuntos ambientales o
socio ambientales relacionados al proyecto minero, a fin de construir consensos y establecer
acuerdos.” “Es la Autoridad Competente quien promueve la conformación de la Mesa de Diálogo en
coordinación con las autoridades regionales o locales con competencias en minería o medio
ambiente”.
El titular también aporta con el adecuado desarrollo de la participación ciudadana al facilitar el local y
equipos necesarios para la realización de eventos, como Talleres o Audiencias.
Según la norma, en el caso de las actividades de vigilancia y monitoreo ambiental participativo “el
titular minero podrá proponer la constitución de un fondo, o, en su defecto, la autoridad podrá
disponer su constitución, en atención a los potenciales riesgos ambientales que pueda implicar la
actividad o de las condiciones y particularidades socioambientales de la operación.” (DS 028-2008-
EM, art. 9)
Más allá de las contribuciones realizadas por los titulares, es necesario que El Estado y sus instancias
competentes, así como la población, promuevan la generación de fondos destinados con este fin
para permitir una mayor independencia respecto al titular minero. Esto evidentemente contribuirá a
ganar en transparencia y confianza.
En todo caso el interés por la implementación eficaz de los mecanismos es que ello se refleje en la
calidad de los acuerdos que se logren y en la construcción paulatina de confianza entre los
involucrados, factor crucial para lograr el enfoque en el beneficio mutuo.
De igual forma, es a través de la implementación de varios mecanismos que el titular minero puede
influir en la percepción de transparencia de su gestión y favorecer mayores niveles de confianza por
Es importante que los funcionarios del sector, como parte de su responsabilidad en la difusión y
aplicación de la norma, transmitan al titular minero la importancia de aprovechar la implementación
eficaz de los mecanismos de participación ciudadana, como parte de un proceso ordenado de
relacionamiento con la comunidad y las autoridades locales.
Facilitar la adecuada
comunicación entre población,
titular minero y Estado.
Garantizar el acceso de la
población a información clara,
El objetivo de precisa y oportuna.
implementar
mecanismos de
participación
Establecer un diálogo
ciudadana es:
bidireccional, fluido y
permanente.
Permitir la formulación de
acuerdos y el establecimiento de
compromisos sobre aspectos
sociales y ambientales.
En estos momentos existen dos factores muy importantes: i) El cómo se establezcan las relaciones
con la población y ii) Cuán eficazmente se implementen los procesos de PC con la población. Ambos
factores determinarán en gran medida la calidad de las relaciones que se establezcan entre el titular
minero, la población y el Estado.
Otro nivel de consulta que podemos llamar no formal, se produce con el uso de otros mecanismos
adicionales a lo exigido por la norma, cuyo objetivo es fortalecer el relacionamiento con la población
y contribuir al éxito del proceso de comunicación.
La participación ciudadana debe permitir además que los involucrados se reconozcan mutuamente
como individuos con igualdad de derechos, con capacidad de elaborar y presentar una opinión y con
el derecho a influenciar en la opinión del otro. Esto significa que el proceso de participación
ciudadana que se realice debe ser lo suficientemente inclusivo como para lograr superar las
desigualdades sociales, culturales y de poder que existen en el Perú.
En función de esta información los talleres informativos que se desarrollen deben tener como
objetivos:
• Lograr que la población tenga una idea lo más completa posible acerca del proyecto minero.
• Explicar los beneficios del desarrollo de la minería en la zona.
• Lograr el apoyo de las autoridades locales y líderes de la comunidad.
• Establecer medios y espacios para resolver las diferencias.
No es fácil establecer el diálogo, entendiendo por ello el establecimiento de una conversación entre
dos o más personas que intercambian información y se comunican pensamientos, sentimientos y
deseos, establecen comparaciones e incluso negocian para llegar a un consenso. Más aún si
consideramos que la población no constituye un bloque homogéneo de objetivos e intereses.
Si bien es cierto en la mayoría de los casos es el titular minero quien tiene la responsabilidad de
implementar los mecanismos de participación ciudadana, son los funcionarios del sector los
responsables de su promoción y por lo tanto de educar a la población y al titular minero en su eficaz
implementación.
Para que la comunicación oral, escrita o impresa que se establezca con la población
sea efectiva, debe de:
Para la • Proveer información actualizada y oportuna.
información • Usar un lenguaje claro y sencillo, que permita que la población pueda entender la
información brindada de tal manera que se posibilite una participación activa.
• De ser necesario utilizar interpretes.
• Distribuir material impreso que pueda servir de apoyo a la información a dar,
cuidando de no abusar de los contenidos técnicos.
Como autoridad competente del sector, los funcionarios tienen la responsabilidad de dirigir o
participar de algunos procesos de participación ciudadana, en el ejercicio de sus funciones,
especialmente durante las etapas de elaboración y evaluacion de los estudios ambientales. Es
importante:
• Verificar en los contenidos de los estudios ambientales que las observaciones o interrogantes
ambientales y sociales de la población hayan sido incorporados o respondidos adecuadamente en los
estudios y documentos anexos.
• Promover que los acuerdos y compromisos sociales y ambientales (principalmente medidas de control
y mitigación) establecidos estén redactados de forma que permitan su seguimiento y monitoreo.
La evaluación de los estudios por parte de la DGAAM o la DREM, según sea el caso, es una etapa muy
importante, tanto para el titular minero como para la población, dado el carácter vinculante de sus
contenidos.
Durante la elaboración de los EIA o EIASd se elaboran documentos importantes como el Protocolo de
Relacionamiento (PR), el Plan de Participación Ciudadana (PPC), el Plan de Relaciones Comunitarias
(PRC), entre otros. En estos documentos el titular minero propone y justifica cuáles serán los
mecanismos a través de los cuales desplegará su relacionamiento con la comunidad.
La experiencia ha demostrado que algunas veces los funcionarios del MEM y de las DREM, se ven
impedidos de realizar un exhaustivo proceso de evaluación, por algunas razones como las siguientes:
• La falta de recursos económicos y técnicos que dificulta: 1. El contar con personal suficiente para
desarrollar la tarea con minuciosidad, 2. El traslado a los lugares en donde se desarrollará la actividad
minera , 3. Contar con el personal especializado para la realización de ciertas labores.
• Presión por cumplir plazos administrativos, debido a los margenes estrechos definidos por la norma.
• Normativa dispersa y en continua modificación.
• Inadecuada revisión de compromisos establecidos y su efectiva relación con el desarrollo local.
• Falta de tiempo para hacer un eficaz seguimiento a través de la revisión de recursos disponibles como
verificación de la documentación sustentatoria de los mecanismos de participación
implementados,avances y/o cumplimiento de los compromisos previos.
• Algunas autoridades competentes locales del sector que tal vez no poseen las capacidades y
herramientas necesarias, como por ejemplo dirección de procesos de PC, manejo de conflictos.
Es recomendable que los funcionarios del MEM y de las DREM, así como el titular minero tomen en
cuenta desde el inicio de su relacionamiento, con las poblaciones potencialmente afectadas por el
desarrollo de la actividad minera, algunos aspectos de gran relevancia para estas poblaciones como
son el empleo, el uso del agua y de la tierra y los potenciales impactos negativos de la actividad
minera para con sus condiciones de vida.
La experiencia ha demostrado que las expectativas que se generan en torno a la actividad por parte
de la población pueden superar, a veces ampliamente, las posibilidades de beneficios realistas que la
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actividad puede ofrecer en cada una de sus fases de desarrollo. De igual manera, temores a que
impactos negativos que son asociados a la actividad minera ocurran, sí o sí, sin tener en cuenta la
etapa de desarrollo de la actividad y/o las medidas que se implementarán para evitar, mitigar,
compensar y monitorear dichos impactos potenciales propician dinámicas de relacionamiento tenso
entre población, titulares mineros, autoridades locales y funcionarios.
Uno de los aspectos de gran relevancia, para las poblaciones ubicadas en zonas de desarrollo minero,
que ha generado muchos conflictos y presión social en torno a la actividad minera es el proceso de
negociación y compensaciones que se dan por el uso de las tierras en la fase de exploración y
explotación. Frecuentemente este aspecto es percibido como injusto por las personas y/o
comunidades involucradas en dicho proceso.
Para minimizar la ocurrencia de relaciones tensas que pudieran conducir a situaciones de conflictos,
es conveniente tomar en cuenta algunos factores como:
• Tener claro la relación que establece la población rural con la tierra. De dicha relación emanan
relaciones de pertenencia y poder, por lo que al perder la tenencia de la tierra las familias afectadas se
pueden encontrar en una situación de desarraigo para con sus formas de vida tradicionales. De igual
forma, se pueden modificar las relaciones de poder en la comunidad ya que las familias afectadas
pueden perder su nivel de influencia en las decisiones que inciden en la vida comunitaria (derechos a
opinar, poder de decisión, acceso a beneficios, entre otros) pudiendo llegarse a alterar el equilibro de
la comunidad.
• De igual forma prestar atención y tomar en cuenta la preocupación de la población sobre el recurso
agua, en términos de la continuidad de acceso a la misma calidad de agua y cantidad necesario para el
desarrollo normal de sus actividades.
• La preocupación explícita de parte del titular minero por usar terrenos de poco valor en términos
sociales y económicos, cuando requiera de áreas cercanas a la mina sea por ejemplo para la
construcción de campamentos o de depósitos de relaves. Ya que es mas probable que la población
rechaze aquello que le signifique la perdida temporal o permanente del uso de ese recurso valioso
para ellos.
• La importancia de realizar una justa valoración del bien, de tal manera que permita obtener una
compensación que le permita mantener su situación o mejorarla; mas aún cuando el bien constituye
una fuente importante de subsistencia para el poblador y su familia.
• El bajo nivel de capacitación de la población local disminuye sus posibiliades de obtener empleo de
calidad durante el desarrollo de la actividad minera. Esta situación genera descontento y es un factor
más de tensión en las relaciones con el titular minero.
Al tomar en cuenta estos factores desde el inicio del relacionamiento entre población y proyecto, se
puede ir manejando mejor las expectativas y/o temores que van surgiendo, diseñar e implementar
medidas adecuadas para con la población del entorno del proyecto (relacionamiento, información,
compensación, beneficios, manejo ambiental, entre otras) y así lograr acuerdos más satisfactorios
para todos los involucrados. Por supuesto, lograr acuerdos satisfactorios para todos implica también
que se respecta y cumple con lo acordado.
Al iniciar el contacto entre población, titular minero y autoridad competente es necesario tener
especial cuidado en establecer un intercambio de información clara y transparente sobre aspectos
básicos como son: impactos ambientales, económicos y sociales. Asimismo, es importante facilitar la
difusión oportuna de las medidas de control y mitigación que el titular propone implementar frente a
los posibles impactos negativos producto de su actividad.
posibilidad de desarrollar competencias o habilidades para poder trabajar en la mina. Muchas veces
la vida útil de la mina es extensa y podría dar el tiempo suficiente para que la población se capacite o
negocie con el titular el otorgamiento de becas o financiamiento de estudios, para pobladores que
demuestran interés y compromiso para desarrollarse profesionalmente (nivel universitario o técnico-
productivo).
Otra recomendación está orientada a como dirigir o facilitar los talleres, de tal manera que permitan
el desarrollo de procesos de participación ciudadana: i) que permitan la obtención de información de
parte de todos los involucrados; ii) establecer con claridad los aspectos importantes tanto para la
población como para el titular minero; y iii) el establecimiento de un diálogo constructivo cuyo
resultado sea el establecimiento de consensos entre población y titular minero.
Por lo cual sugerimos que idealmente el mecanismo de los talleres debería entenderse como una
oportunidad para reflejar tres momentos diferienciados en un proceso de participación ciudadana
maduro, cuya meta final es lograr consensos entre los actores involucrados que permitan un efectivo
desarrollo local sostenible. En este esquema, cada uno de estos tres momentos debería perseguir
objetivos específicos diferenciados tal como se recomienda a continuación:
Se recomienda que el funcionario aliente al titular minero a redactar los compromisos sociales que
asumirá de tal forma que su contribución al desarrollo sostenible sea fácil de identificar, incluyendo
los alcances, cronogramas, responsabilidades, montos y poblaciones involucradas, tal como se
expresa en los D.S. 042-2008 y el D.S 052-2010-EM.
Con estos decretos, se pretende tener un mejor seguimiento y control sobre los compromisos que
declaran los titulares mineros, a partir de lograr una mayor precisión en su definición en relación a:
a). Contribución al desarrollo sostenible de la población del área de influencia,
b). Realización de las actividades mineras en el marco de la política ambiental del Estado,
c). Cumplimiento con los compromisos sociales asumidos, incluyendo estudios ambientales,
d). Respeto a las personas e instituciones, autoridades, a la cultura y costumbres locales,
e). Fomento preferentemente de la contratación de personal local,
f). Contribución al desarrollo económico local, a través de la adquisición preferente de bienes y
servicios locales; y,
g). Diálogo continuo y oportuno con las autoridades, la población y sus organismos
representativos, de conformidad con las normas aplicables de participación ciudadana.
El que los funcionarios puedan ejercer más eficazmente sus funciones, depende en mucho de contar
con las herramientas que le permitan conocer algunas de las características básicas de la población,
como por ejemplo:
Este conocimiento le permitirá al Estado entender mejor las dinámicas que se desarrollan al interior
de la comunidad y establecer un mejor relacionamiento para con sus miembros.
ABREVIATURAS
AP: Audiencia pública
COM Certificado de Operación Minera
EM Enegía y Minas
DGAA: Dirección General de Asuntos Ambientales
DGAAM: Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros
DGM Dirección General de Minería
DIA: Declaración de Impacto Ambiental
DM Dirección de Minería
DREM: Dirección Regional de Energía y Minas
DS Decreto Supremo
EIA: Estudio de Impacto Ambiental
EIASd: Estudio de impacto ambiental semidetallado
IFC: International Finance Corporation
INGEMMET: Instituto geológico minero y metalúrgico.
MEM: Ministerio de Energía y Minas
MINAG: Ministerio de Agricultura
MINAM: Ministerio del Ambiente
OEFA Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental
OGGS: Oficina general de gestión social
OGP Oficina general de planeamiento
OIT: Organización Internacional del Trabajo
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Enegía y Minas
PC: Participación Ciudadana
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú
PPC: Plan de Participación Ciudadana.
PR: Protocolo de Relacionamiento.
PRC: Plan de Relaciones Comunitarias
RS Resolución Suprema
SERNAP: Servicio Natural de Areas Protegida.
SIAM Sistema de Información Ambiental Minero
SINANPE Servicio Natural de Areas Protegidas por el Estado.
TM Tonelada metrica
WRI World Resources Institute
BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS
Banco Mundial, Manual de Operaciones del Banco Mundial, Políticas Operativas. Julio 2005.
Guía de Recursos: Transversalización del enfoque de género en la gestión del agua. UNDP –
IRC.
http://www.un.org/esa/sustdev/inter_agency/gender_water/resourceGuide_Spanish.pdf
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 038-98-EM “Reglamento ambiental para las actividades
de exploración minera”.
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 016-93-EM, “Reglamento sobre protección del medio
ambiente”.
Organización Internacional del Trabajo-OIT, Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales,
1989. www.ilo.org.