Lozada Gonzalez Jorge Luis

La legislación preotectora de las aguas en Venezuela: Especial referencia al derecho comparado.
José Luis Lozada González
Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

La legislación preotectora de las aguas en Venezuela: Especial referencia al derecho comparado. José Luis Lozada González
UNIVERSIDAD DE ALICANTE
FACULTAD DE DERECHO
LEGISLACIÓN PROTECTORA DE LAS AGUAS

EN VENEZUELA:
ESPECIAL REFERENCIA AL DERECHO COMPARADO
Tesis Doctoral:
Presentada por:
Jorge Luís Lozada González
Codirigida por:
Prof. D. Ramón Martín Mateo.
Catedrático de "Derecho Administrativo"
en la Universidad de Alicante.
Prof. D. Gabriel Real Ferrer.
Profesor Titular de "Derecho
Administrativo" en la Universidad de
Alicante.
MAYO, 2006

DEDICATORIA
ca A mis padres, Manuel y

Marucha de Lozada
ca A mi esposa, Grisel y a mis

hijos, Jorge Andrés y Ana Karina

INDICE
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INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO I
1. El Agua 15
1.1 Generalidades 15
1.2 Importancia 17
1.3 La Palabra Agua 19
2. Referencias Históricas y Estadísticas sobre el Recurso Hídrico .... 22
2.1 La Cumbre sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo 27
2.2 Conclusiones de Johannesburgo 29
3. Tendencias Actuales de la Regulación del Agua 34
4. Incidencia del Cambio Climático Global en los Recursos
Hídricos 41
5. Conceptos Básicos 44
5.1 Ciclo Hidrológico 44
5.2 Contaminación de las Aguas 45
5.3 Vertidos 46
5.4 Cuenca 47
6. Nuevos Paradigmas para Enfrentar los Problemas Ambientales ... 50
6.1 El Cambio en los Hábitos de Consumo 50
6.2 Hacia un Cambio del Modelo de Desarrollo 52
6.3 Hacia una Sustitución de las Fuentes de Energía 60
6.3.1 Energía Nuclear 63
6.3.2 Hidroelectricidad 64
6.3.3 Hidrógeno 64
6.3.4 Energía Eólica 65
6.3.5 Energía Solar 66
6.3.6 Bioenergía 67
6.3.7 Energía Geotérmica 67
6.3.8 Energía Oceánica 68
6.4 Fuentes Renovables de Energía 68
7. La Orimulsión 71
7.1 Salud 72
7.2 Seguridad 72
7.3 Trasporte Marítimo 72
7.4 Ventajas de la Orimulsión en comparación a otras fuentes
Energéticas 74
CAPÍTULO II
8. La Legislación del Agua en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,
Chile, Estados Unidos, México y Venezuela 75
8.1 La Legislación del Agua en Argentina 77
8.1.1 Fuentes Regionales Nacionales 77
8.1.2 Legislación sobre el control de los usos, de la calidad y
de la contaminación del agua en Argentina 82
iii

8.1.3 Las leyes nacionales relativas al agua 85

8.1.4 Códigos y leyes provinciales 87
8.1.5 Control del efecto nocivo 88
8.2 La Legislación del Agua en Bolivia 88
8.2.1 Legislación en Vigor 88
déla contaminación del agua en Bolivia 90
8.3 La Legislación del Agua en Brasil 91
8.3.1 Legislación en vigor 91
de la contaminación del agua en Brasil 94
8.4 La Legislación del Agua en Colombia 95
de la contaminación del agua en Colombia 97
8.5 La Legislación del Agua en Chile 101
de la contaminación del agua en Chile 105
8.5.3 Sistemas de Mercados de Aguas 113
8.6 La Legislación del Agua en los Estados Unidos de
América 113
8.6.1 Control de Calidad del Medio Hídrico 114
8.6.2 Control de la calidad de las aguas continentales 114
8.6.3 Situación Legal de Puerto Rico 118
8.7 La Legislación del Agua en México 120
8.7.1 La regulación del aprovechamiento de las aguas 120
8.7.2 La legislación sobre la contaminación de las aguas en
México 121
8.7.3 Diagnóstico de los Sistemas Legales 128
8.7.4 Deficiencias en las Legislaciones Vigentes 131
8.7.5 Breve Referencia a la Situación Legal del Recurso
Hídrico en Centroamérica 145
CAPÍTULO III
9. El Derecho Español y El Derecho Comunitario 149
9.1 Legislación Española 154
9.2 Política Ambiental en España 156
9.2.1 Constitución Española: De Los Principios Rectores de la
Política Social y Económica 158
9.2.2 Principios internacionales de ordenación del agua 164
9.2.2.1 Introducción: Referencias a las Resoluciones de las
Naciones Unidas (ONU) 164
9.2.2.2 La Carta de Agua del Consejo Europa y el Plan de
acción de Mar de Plata , 165
9.2.2.3 El Programa 21 de Río de Janeiro 167
9.2.2.4 El Convenio de Helsinki del 17 de Marzo de 1992 167

9.2.3 El Dominio Público Hidráulico 169

9.2.4 La Cuenca Hidrográfica como Área Funcional Básica
de la Intervención Pública sobre el Agua 171
9.2.5 Criterios materiales de distribución de competencias en
materia de agua 172
9.2.6 La Administración Hidráulica 173
9.2.7 Regulación de las Aguas Continentales 174
9.2.7.1 Normas Básicas 174
9.2.7.2 Objeto y Ámbito Aplicación 175
9.2.7.3 El Reparto de Competencias 177
9.2.7.4 Regulación Legal de los Niveles de Calidad de las
Aguas Continentales 179
9.2.7.4.1 Referencia a la Normativa Autonómica Sobre Aguas
Continentales 185
9.2.7.4.2 Canon de Vertidos 188
10. Ley 46/1999 del 13 de Diciembre y Real Decreto Legislativo
1/2001 de 20 de Julio 192
11. Elementos a favor y en contra del derecho comunitario y
derecho nacional 202
12. El Derecho Comunitario 208
12.1 La Directiva 2.000/60/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo del 23 de Octubre de 2000 220
13. La limitada jurisprudencia penal en materia de medio ambiente .. 236
13.1 Daños en materia de aguas 237
CAPÍTULO IV
14. Legislación del agua en Venezuela 247
14.2 Antecedentes Históricos Legales 252
14.2.1 Las Aguas en los Tiempos Precolombinos y en la
Época Colonial 252
14.2.2 Derecho Español Antiguo 262
14.2.2.1 Normas que Contemplaron la Protección de los
Recursos Naturales 263
14.2.2.2 Normas que Contemplaron la Planificación y la
Salubridad Pública 265
14.2.2.3 Normas que Contemplaron Aspectos varios de
Preservación de Acervo Histórico, e Indicaciones
para la Selección de la Tierras a ser Pobladas 266
15. Legislación vigente sobre aguas 268
15.1. Disposiciones Constitucionales 268
15.2 Los intereses difusos y colectivos 275
15.2.1 Principales fuentes legislativas del agua en
Venezuela 282
16. Disposiciones de Derecho Civil 286
16.1 Código Civil 286
17. Disposiciones de Derecho Sustantivo 296

17.1 Ley Forestal de Suelos y Aguas 296

17.2 Ley Orgánica del Ambiente 302
17.3 Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística 308
17.4 Ley de Reforma Agraria 308
18 .Disposiciones de Derecho Penal 310
18.1 Ley Penal del Ambiente 310
18.1.1 Normas Técnicas de la Ley Penal del Ambiente 314
18.1.1.1 Análisis del Decreto 883 y 3219 318
18.1.1.1.1 Vínculos entre los Usos de las aguas y el Control de
los efluentes 321
18.1.1.1.2 Clasificación de los Contaminantes 326
18.1.1.1.3 Procedimiento general para elaborar el Plan Maestro
para el Control y Manejo de la calidad de las Aguas
en una Cuenca Hidrográfica 329
18.1.2 La Responsabilidad en la Ley Penal del Ambiente 332
18.1.3 La Culpabilidad, Delitos Dolosos y Culposos 336
18.1.4 Tipos Penales Relacionados con las Aguas 343
19. Disposiciones Proced¡mentales 356
19.1 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos 356
19.1.1 Recursos Administrativos 361
19.1.1.1 Tipos de Recursos 362
19.2 Código Orgánico Procesal Penal del 23 de Enero de
1998 364
20 .Antecedentes de Proyectos Legislativos y Doctrinales 373
20.1 Proyecto de Ley de Aguas de 1.976 375
20.1.1 Bases Fundamentales para la Elaboración de una Ley
de Aguas. Disposiciones Generales 380
20.2 Proyecto de Ley de Aguas 2001 402
20.3 Proyecto del Código Orgánico del Ambiente 419
20.4 Ley Orgánica de Prestación de los Servicios de
Abastecimiento de Agua y Saneamiento 423
20.4.1 Aspectos Generales 424
20.4.2 Mesas Técnicas de Agua 425
20.5 Legislación Reciente con Incidencia en el Sector
Acuático 428
20.5.1 Ley de Pesca 428
20.5.2 Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares 432
20.5.3 Ley General de Marinas y Actividades Conexas 434
20.5.4 Ley de Zonas Costeras 435
20.5.5 Ley del Comercio Marítimo 440
20.5.6 Ley de Procedimiento Marítimo 440
21. Las Concesiones en la nueva "Ley Orgánica de Prestación de
los Servicios de Agua" y Saneamiento" 441
22 .La Organización Judicial en Materia de Medio Ambiente 445
22.1. Doctrina Administrativa del Ministerio del Ambiente 450

PÁG
22.2 La Guardia Nacional como Órgano con Competencia

Especial de Investigaciones Penales en Materia de
Ambiente 453
22.2.1 Los órganos de investigación penales y competencias
en relación con los delitos ambientales 453
22.2.2 Los ilícitos en materia ambiental: ilícitos
administrativos 454
22.2.3 Fundamentos legales que regulan la actuación de la
guardia nacional como órgano con competencia
especial de investigaciones penales en materia
ambiental 455
22.2.4 Actuación procedimental de la Guardia Nacional en
caso de ilícitos ambientales 455
23. La Comisión Permanente de Ambiente, Recursos Naturales
y Ordenación Territorial de la Asamblea Nacional 456
24. La Jurisprudencia Venezolana en materia Ambiental 458
24.1 Doctrina Administrativa 464
24.1.1 Aprovechamiento del recurso agua con fines
Industriales 464
24.1.2 Perforación de pozo para aprovechamiento de aguas
subterráneas 469
24.1.3 Dominio publico de aguas en régimen autorizatorio 472
CAPÍTULO V
25. Medidas de Protección Ambiental de la Industria Petrolera
Venezolana 476
26. La Legislación Venezolana para Impedir la Contaminación de
las Aguas Por Hidrocarburos 481
26.1 Convenios Internacionales 483
26.1.1. Plan de acción del Gran Caribe 483
26.1.2 La Convención de Londres de 1954 485
26.1.3 Ley Aprobatoria de la Convención 1963 486
26.1.4 Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida
Humana en el Mar, 1.974 (Solas 74) 487
26.1.5 Convenio Internacional sobre Lineas de Carga; 1.966
(load lines 66) 488
26.1.6 Convenio sobre el reglamento internacional para prevenir
los abordajes; 1.972 (colreg 72) 489
26.1.7 Convenio Internacional sobre Normas de Formación,
Titulación y Guardia para la Gente de Mar, 1.978
(stcw78) 490
26.1.8 Convenio internacional para prevenir la contaminación
de las aguas del mar por hidrocarburos, 1.954 enmendado
en 1.962 y en 1.969 (oilpol 54/69) 491
26.1.9 Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por
Daños Causados por la Contaminación de las Aguas del
mar por Hidrocarburos, 1.969 (ele 69) 493
vii

26.1.10 Convenio Internacional sobre la Constitución de un

Fondo Internacional de Indemnización de Daños
Causados por la Contaminación de Hidrocarburos,
1.971 (fondo 71) 494
26.1.11 Convenio Internacional Relativo a la Intervención en
Alta Mar en Caso de Accidentes que Causen una
Contaminación por Hidrocarburos, 1.969 495
26.1.12 Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación
por los Buques, 1.973 (Marpol 73) 495
26.1.13 Protocolos de 1.978 Relativos a la Seguridad de
Buques Tanque a la Prevención de la Contaminación .. 496
26.1.14 Convenio sobre la prevención de la contaminación
por vertimiento de desechos y otras materias, 1.972
(LONDON dumping convention, Idc 72) 496
27. La Responsabilidad Penal Ambiental del Operador Petrolero 509
27.1 Responsabilidad Legal Ambiental 513
27.1.1 Autorización de Ocupación del Territorio (AOT) 513
27.1.2 Autorización de Afectación de Recursos Naturales
Renovables (AARNR) 514
27.1.3 Decreto N° 1257 relativo a las "Normas sobre
Evaluación ambiental de actividades susceptibles de
degradar el ambiente" 517
27.1.4 El documento de intención 521
27.1.5 De la Metodología 524
27.1.6 De los estudios de Impacto ambiental 524
27.1.7 De la propuesta de términos de referencia 525
27.1.8 De las evaluaciones ambientales específicos 528
27.1.9 De los recaudos específicos 528
27.1.10 De los requisitos para la solicitud 530
27.1.11 Del plazo de respuestas 530
27.1.12. De la autorización para la ocupación del Territorio
(AOT) 531
27.1.13 De la autorización para la afectación de los recursos
naturales renovables (AARNR) 536
27.1.14. De las condiciones de la AARNR. Del Procedimiento
para las Actividades Mineras y de Hidrocarburos 536
28. Responsabilidad Contractual Ambiental 538
28.1 Convenios de Asociación-Áreas Nuevas 538
28.2 Convenios Operativos Tercera Ronda-Campos
Maduros 539
CAPÍTULO VI
29. Urbanismo, Suelos y Recursos Hídricos 541
29.1 El Problema de la Urbanización Anárquica 543
29.2 Referencia a la Legislación Española en Materia de
Suelos y Planes Hidrológicos de Cuenca 549
29.2.1 La Problemática de las Obras Hidráulicas en España ... 557

PÁG
30. Ordenación del Territorio, Planificación Ambiental y la Noción

Jurídica de Paisaje en Venezuela 562
30.1 Planes de Urbanismo y Aspectos Ambientales 571
30.2 Las Contribuciones Especiales por Razones de
Urbanismo sobre la Propiedad Privada en el
Ordenamiento Jurídico Venezolano 583
30.3 Naturaleza de las Contribuciones Especiales y su
Consagración Normativa en Venezuela 595
30.3.1 Las Contribuciones Especiales en la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social 599
30.3.2 Las Contribuciones Especiales en la Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio 602
30.3.2.1 La Contribución por Plusvalía 604
30.3.2.2 Cesión Gratuita y Obligatoria en razón de Obras de
Urbanismo 606
30.3.3 Las Contribuciones Especiales en la Ley Orgánica de
Régimen Municipal 607
30.3.3.1 Incremento en el Valor de Bienes de Propiedad
Privada como Consecuencia de Política Ambiental 609
30.3.3.2 La Urbanización de Terrenos 610
30.3.3.3 Los Desarrollos de Urbanismo Progresivo 613
30.3.3.3.1 Remenbranza Histórica: La Vivienda Rural y los
Acueductos rurales en Venezuela 615
31. Los Servicios Ambientales del Agua y la Valoración del
Territorio 621
31.2 Concepto de Servicios Ambientales 624
31.3 Experiencia de Pago de Servicios Ambientales en
Cuencas para la Producción de Agua 629
31.3.1 Ecuador: Quito 629
31.3.2 Costa Rica 630
31.3.3 Estado Unidos de Norteamérica: Quabbin, M.A 634
31.3.4 México 635
32. CONCLUSIONES 639
BIBLIOGRAFÍA 702


INTRODUCCIÓN
El agua además de su valor físico, tiene un extraordinario
simbolismo en los diversos pueblos y religiones. En la antigüedad los
pueblos la deificaron, incluso le asociaron a numerosos efectos,
negativos y positivos. El Ganges en la India, el Jordán en la frontera
jordana-israelí, el Nilo de Egipto, el Eufrates babilónico, el Titicaca andino,
entre otros son destinos para creyentes y peregrinos de religiones como el
hinduismo o el cristianismo. Los pueblos precolombinos profesaban el
culto a las aguas, los mayas tenían en su pensamiento religioso al dios
de las aguas que denominaban "Chac"; también los aztecas con la diosa
del agua a quien llamaban "Chalchihuitlicue" así como a "Tlaloc", dios de
las lluvias.
No solo los juristas, sino también literatos, poetas, filósofos y
artistas se han ocupado del tema. Su estudio ha sido abordado desde
diversos ángulos. Un venezolano universal como lo fue el artista cinético,
Jesús Soto, nativo de Ciudad Bolívar al margen del Río Orinoco, y de
quien se afirma que el impacto de estas vivencias motivaron que haya
sido el agua la protagonista secreta en su obra plástica; hizo que nuestro
insigne escritor Arturo Uslar Pietri, Premio Príncipe de Asturias 1.990, al
referirse al artista señalara:

"Soto nace al borde de la selva amazónica, ¡mpactado por la visión
de una naturaleza que cambia continuamente, amenazante, envolvente. "
"Soto estaba acostumbrado a observar los cambios de la
naturaleza que le rodeaba, a ver los troncos jugar los unos sobre los
otros, a observar el reflejo cambiante a lo largo del día. Es un artista que
logra expresar su sensibilidad formada en su lugar de origen a través de
un lenguaje universal. Algo de lo que estaba en su subconsciente de
muchacho del Orinoco, de la visión de los espacios cambiantes en que el
rió y la llanura se mezclan, algo de lo "penetrable "de la selva y de los
juegos de las formas en continuo cambio debe estar en el fondo de su
noción viviente del espacio mágico en transformación."
Otro latinoamericano universal el escritor colombiano y Premio
Nobel de Literatura Gabriel García Márquez en su obra "El General en su
Laberinto", hace una descripción del rió Magdalena, y la significación que
para él tenia. Al final de la obra lo dejaba plasmado en los siguientes
términos:
"Durante muchos años le escuche a Alvaro Mutis su proyecto de
escribir el viaje final de Simón Bolívar por el rió Magdalena...." "Mas que
las glorias del personaje me interesaba entonces el rió Magdalena, que
empecé a conocer de niño, viajando desde la costa caribe, donde tuve la
buena suerte de nacer, hasta la ciudad de Bogota, lejana y turbia, donde
me sentí mas forastero que en ninguna otra desde la primera vez. En mis
años de estudiante lo recorrí once veces en sus dos sentidos, en aquellos

buques de vapor que salían de los astilleros del Misisipi condenados a la
nostalgia, y con una vocación mítica que ningún escritor podría resistir".
Como se ha indicado la preocupación por el agua ha estado
presente en todas las culturas, hoy admiramos los acueductos romanos,
los jardines árabes, y las construcciones de las diferentes culturas que se
han ido estableciendo en España. Este hecho lo refiere el autor Azqueta,
afirmando que debajo de estas obras había una preocupación común por
el agua, que tenia su reflejo también en el ordenamiento jurídico en
estructuras administrativas más o menos complejas, y sobre todo, en
medidas económicas. Un recorrido por España permite ver desde Segovia
hasta la Alhambra, esta preocupación de culturas diversas por el agua.
Para el Derecho Romano, solo se reconocía el carácter público
solamente a las aguas corrientes, grandes ríos, canales y conducciones
abiertas. En estas corrientes el agua, los cauces y los márgenes y riberas
formaban parte de la propiedad pública del Estado. Frente a ellas estaban
las aguas privadas, pertenecientes a los propietarios de los fundos donde
nacían o por donde discurrían. Posteriormente, nos relata el nombrado
autor, ya en el derecho castellano, Las Partidas limitan esta consideración
de aguas corrientes como "res pública", al definir solo las aguas de lluvia
como pertenecientes a todas las criaturas. Las únicas corrientes de agua
que Las Partidas declaran como publicas son los ríos navegables, con los
que las corrientes que no reunían esta condición quedaban sometidas a la
patrimonialización o apropiación del ribereño o de quien tuviese acceso a

ellas. Holderlim -citado por Martín Retortillo- el mas simbólico de los
poetas alemanes, pudo hablar con expresividad inigualable de "la
sagrada sobriedad del agua".
No podemos dejar de mencionar al filósofo griego Tales de Mileto,
para quien el principio original de todas las cosas es el agua, de la que
todo procede y a la que todo vuelve otra vez. El agua con su utilidad, con
su valor; también con su belleza cuya alabanza encontró su mejor
expresión en el balbuciente romance italiano de la Umbría del primer
cuarto de siglo XII, con que poco antes de su muerte Francisco de Asís,
Patrono de la Ecología, cantó a las criaturas: "Loado seas, mi señor, por
la hermana agua, que es muy útil, y humilde y preciosa y casta".
La concepción del agua como un recurso económico es sin
embargo una característica de civilizaciones mas desarrolladas. De hecho
-señala Azqueta- puede encontrarse todavía en la actualidad pautas de
comportamiento que consideran el agua como un bien gratuito. Son
concepciones que tienen un límite en el tiempo y que deben desaparecer.
Mucho mas moderna es la preocupación por la calidad del agua y la
elaboración de políticas dedicadas de forma especifica a su conservarla y
garantizarla.
Hoy más que nunca el tema cobra mayor actualidad. La crisis de
agua mantiene en alerta a la comunidad mundial. La falta de recursos
hídricos hace estragos en distintos lugares del mundo, mientras que en

otros su exceso ocasiona terribles inundaciones. Sin olvidar, que entre
estos extremos encontramos problemas como el de la desigualdad en su
distribución, y la contaminación de ríos , lagos, y mares, a lo cual se suma
la falta de políticas coherentes para su protección . El informe emanado
del Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídr¡9os(WWAP) de
la ONU, del 2.003. Advierte que ninguna región del mundo podrá evitar
las repercusiones de la crisis del agua, que en los próximos años
alcanzara proporciones sin precedentes, si persiste la inercia de los
gobiernos. La falta de plena conciencia sobre la magnitud del problema
por parte de la población mundial, las actitudes y conductas y la inercia de
los dirigentes son los componentes esenciales de la crisis y explican que
no se han adoptado a tiempo las oportunas medidas correctivas que se
necesitan. Todo dependerá -según el informe- de factores como el
crecimiento de la población y la aplicación de políticas adecuadas,
aunque se calcula que un 20% del incremento de la escasez mundial se
deberá al cambio climático.
En el caso de Venezuela diría que el tema esta indisolublemente
ligado a nuestro gentilicio, a lo que somos como país, el cual limita al
Norte con el inmenso Mar Caribe, y por otra parte es atravesado en su
territorio por el majestuoso rió Orinoco. Contamos en nuestra geografía
con dos reservónos de agua de gran significación para el país,
como lo son el Lago de Maracaibo, de donde se extrae la riqueza
petrolera y el Lago de Valencia en la región central del país. Hasta el
propio nombre de nuestro país Venezuela, deviene de la expresión

"pequeña Venecia", que le dieron los primeros Conquistadores.
Concretamente en la expedición de 1.499 bajo las ordenes de Alonso de
Ojeda, Américo Vespucio al navegar por las aguas del Lago de
Maracaibo y observar la construcción de pequeñas viviendas de aldeas
indígenas llamadas "palafitos", enclavadas dentro de las aguas del
nombrado lago, le recordaron la imagen de la ciudad italiana de Venecia a
la cual llamo "pequeña Venecia".
Esta remembranza, nos conduce a tocar someramente los
problemas jurídicos del Nuevo Mundo, es decir -y así lo afirmo la
Magistrada venezolana Hildegard Rondón de Sanso en su discurso de
orden en la Conmemoración del V Centenario de la llegada de
Cristóbal Colon a Venezuela, en sesión solemne de la Corte
Suprema de Justicia en Agosto de 1998- las dos vertientes que
conforman nuestro ordenamiento jurídico que no son otras que el derecho
castellano y el derecho consuetudinario indígena. Por lo que atañe al
derecho castellano, es necesario recordar que en la España del alto
medioevo, la ruptura de la unidad política propicio una diversidad de de
ordenamientos jurídicos, vigentes cada uno de ellos en determinados
lugares o comarcas.
A pesar que desde el siglo XI los Reyes solían dictar normas, el
derecho que paso a ser fijado por escrito era el que la gente practicaba,
esto es un derecho esencialmente consuetudinario, cuyo desarrollo fue
fomentado por los propios príncipes, quienes ordenaron su recopilación.

Pero a medida que avanza la colonización, España se ve precisada a
dictar una legislación para el nuevo mundo, de textura casuística e
inspirada en el derecho natural, la cual constituye en derecho indiano, al
integrarse con las normas dictadas por las autoridades españolas
residentes en América y por las costumbres locales y regionales (derecho
indiano criollo). Destaco la Magistrada, que la formación de ese derecho
indiano, aporta a trabes de la experiencia que su aplicación ofrece, la
clave para descifrar la razón de muchas de las características de nuestro
sistema actual. Esta comunidad de elementos, como transmisión genética
ineludible, esta representada en las siguientes manifestaciones: 1) El
sentido idealista hasta los extremos de la utopía que caracteriza a las
respectivas legislaciones; 2) El carácter severo de los postulados; pero, al
mismo tiempo contrarestados en su eficacia por las amplias excepciones
capaces de eliminar toda su fuerza; y 3) El divorcio entre la norma y la
realidad por vía de la incapacidad de su aplicación, o por lo menos, de su
estricta aplicación.
El objeto del presente trabajo, que se presenta como Memoria para
la obtención del grado de Doctor, es el estudio de la legislación de aguas
en Venezuela, su evolución y perspectiva actual, utilizando como
elementos comparativos el Derecho de la Unión Europea, las reformas de
derecho español, y la legislación latinoamericana. El tratadista Brewer
Carias ha señalado que en Venezuela la legislación sobre los Recursos
Naturales ha sido limitada. Hasta 1.965 estuvo signada por criterios
civilistas propios del Estado Liberal consolidado durante el siglo pasado; y

si en esa fecha la "Ley Forestal de Suelos y Aguas" introdujo
modificaciones importantes al régimen de la propiedad privada con motivo
de la declaratoria de Parques Nacionales y Zonas Protectoras, el régimen
de las aguas fue, sin embargo, olvidado. Poseemos recursos hidráulicos
abundantes pero irregularmente repartidos en el tiempo y en el espacio.
Se ha planteado que existen dos Venezuelas: una situada a la margen
derecha del rió Orinoco, abundante en recursos hidráulicos y casi
inhabitada, y otra situada a la margen izquierda donde el agua es un
recurso relativamente escaso, pero con una creciente concentración de
población.
En efecto, la escasez de agua se hace mas dramática en los
grandes centros urbanos y muy especialmente en la región central, un
pedazo del territorio nacional donde se concentra un alto porcentaje de la
población total de nuestro país. Según un informe de las Naciones Unidas
sobre el desarrollo de los recursos hídricos en el mundo revela que el país
tiene más recursos que Argentina y México, e incluso que algunos
industrializados como España, Francia, Alemania y Japón. Sin embargo-
según nuestras autoridades ambientales- los venezolanos malgastan el
líquido. Nuestro país ocupa el puesto 23, entre 180 países con
disponibilidad de 51.021 m3 de agua por persona al año, sin
embargo la nación ocupa el puesto 53 entre 122 países en cuanto a la
calidad del agua. Los habitantes de nuestro país son privilegiados: hay
recursos hídricos suficientes, pero lamentablemente hay una cultura del
derroche. En este sentido debe iniciarse una tarea para lograr un cambio

de mentalidad, que propicie una nueva cultura del agua, y así podamos
romper esquemas y fomentar nuevos modelos de conducta en las
comunidades para ajustamos a los nuevos tiempos, y así acabar con la
anarquía y el individualismo, que permita llevar el agua a lugares
poblados de difícil acceso; que podamos mejorar la red de recolección de
aguas servidas y brindar un suministro de agua seguro evitando su
contaminación.
En lo atinente a las fuentes consultadas en la presente
investigación documental deben incluirse tanto las doctrinales, como
jurisprudencia nacional e internacional; textos legislativos; tratados y
declaraciones internacionales; artículos y reportajes publicados en la
prensa, y el material obtenido en foros y conferencias, que constituyeron
herramientas indispensables para ampliar y profundizar el conocimiento
del tema.
En cuanto a los estudios precedentes sobre el tema, se incorporo
al final del trabajo la bibliografía que sirvió de basamento a esta
investigación.
Creo oportuno en este instante hacer un reconocimiento especial
en Venezuela a la obra de Francisco Meaño y del Ingeniero Pedro Pablo
Azpurua, pioneros en el estudio del tema, por sus valiosos aportes a
nuestra disciplina. Y en España, nuestro justo tributo a insignes maestros
como Sebastián Martín Retortillo, Antonio Embid Irujo y Ramón

Martín Mateo, referencia y punto de apoyo esencial para el desarrollo de
cualquier investigación sobre recursos hídricos.
Este trabajo esta dividido en seis (6) capítulos y sus respectivas
conclusiones, y sigue el orden clásico de las investigaciones
iusambientalistas.
El Capitulo Primero: En el que se exponen los principales
conceptos y las referencias históricas más relevantes; con mención
especial acerca de los nuevos paradigmas para enfrentar los problemas
ambientales. El Capitulo Segundo, a través del cual se hace un recorrido
por la legislación de algunos países latinoamericanos, como también el
tema de los mercados de aguas, e inclusive una breve referencia a la
situación actual de los recursos hídricos en Centroamérica. En todo caso,
la panorámica de estos órdenes normativos tiene el propósito de mostrar
un siempre saludable marco de comparación, pues los límites propios de
un trabajo de esta naturaleza impiden entrar en minuciosos detalles. La
elaboración del Capitulo Tercero constituyo un verdadero reto, pues se
aborda el contenido del derecho español y el derecho comunitario,
ordenes normativos con características propias y alto grado de
complejidad. Esta afirmación es compartida por grandes tratadistas, así
por ejemplo podemos tomar las palabras del maestro Sebastián Martín
Retortillo, quien ha dicho que "el jurista que al finalizar el siglo XX, intente
abordar el estudio del derecho de aguas, no puede sentir sino una
profunda perplejidad, donde confluyen una cantidad de realidades que
10

hay que considerar con el tema de las aguas". En el caso español y
comunitario, afirman los especialistas, el asunto se hace complejo y
denso, por las siguientes razones: Por la procedencia de las normas, ya
que son muchas las instancias internacionales, supranacionales,
estatales, autonómicas, incluso locales que tienen o ejercen potestades
normativas en materia de medio ambiente. En segundo lugar, porque
esas normas se hallan diseminadas, ora en leyes y reglamentos
específicos, ora en otras normas generales, ora en textos jurídicos que
atienden a finalidades distintas, solo en partes conexas con la protección
ambiental. Por ultimo, tan extensa producción normativa suscita
problemas de movilidad del ordenamiento -la aparición de nuevas normas
sobre esta materia es casi cotidiana- y de vigencia, que no siempre son
sencillas de resolver. En el capitulo cuarto se desarrolla la evolución del
régimen legal de las aguas en Venezuela, su situación actual y
perspectivas. Nos referimos a aspectos tales como: los antecedentes
históricos y legales; las aguas en los tiempos precolombinos; en la época
colonial y la referencia al derecho español antiguo. Recalcando la
importancia que tuvo la ley española de 1.866 en los países de América
Latina. De lo cual se infiere que existen fundadas razones para
sostener que el Derecho español esta en el origen de los derechos de
aguas de muchos países iberoamericanos, que en algunos casos, han
sufrido determinadas evoluciones que los separan de su origen común en
la búsqueda también de nuevas formas de regular la moderna gestión del
agua. Se hizo especial énfasis al tratamiento que le dio al tema de las
aguas la nueva Constitución de la República Bolivariana de
11

Venezuela del año 1.999, al considerarlas como bienes del dominio
publico, para posteriormente analizar las distintas normas y cuerpos de
leyes sobre la materia.
Sin embargo, contradictoriamente el país carece de una ley de
aguas que regule uniformemente los recursos hídricos. Ante la ausencia
de una ley especial se dicto el decreto No.1.400 en el año 1.996,
denominado "Normas sobre la regulación y el control del aprovechamiento
de los recursos hídricos y de las cuencas hidrográficas", que en buena
medida suple la carencia de una ley especifica sobre la materia. Estas
normas tienen por objeto desarrollar las disposiciones sobre recursos
hídricos y cuencas hidrográficas contenidas en la Ley Orgánica del
Ambiente, Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y Ley
Forestal de Suelos y Aguas, disposiciones de valiosa utilidad a la
cual se recurre para la solución y aplicación a casos concretos. Para
la fecha tenemos dos proyectos de ley sobre la materia uno del
año 1.976 y otro mas reciente del año 2001, los cuales se analizan en el
cuerpo del trabajo.
Del mismo modo se hizo referencia a la Ley Penal del Ambiente
venezolana del año 1.992, que ha sido la primera que se promulga en
América Latina, y en donde se tipifican los distintos delitos contra el
ambiente, y particularmente los atinentes a la degradación,
envenenamiento, contaminación y demás acciones capaces de causar
daños a las aguas.
12

Otro texto legal de gran importancia incorporado a la investigación
fue la "Ley Orgánica de prestación de los servicios de abastecimiento de
aguas y saneamiento", que establece que el servicio de agua es ahora
potestad del Municipio, debiendo dichos entes estar preparados para
asumir esta delicada competencia. Por ultimo, se trataron aspectos como
el atinente a la organización judicial en materia ambiental y doctrina
administrativa emanada del Ministerio del Ambiente. En el capitulo
quinto se expone lo relativo a las medidas de protección ambiental de la
industria petrolera venezolana, así como, la legislación para impedir la
contaminación de las aguas por hidrocarburos, citándose los mas
relevantes convenios internacionales. En este contexto, el aspecto
relacionado con la responsabilidad penal ambiental del operador petrolero
fue también objeto de análisis; así como el estudio de las normas sobre
evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar el
ambiente, que incluye: los estudios de impacto ambiental, los
procedimientos de ocupación del territorio y de afectación de recursos
naturales. El capitulo sexto, esta orientado al tratamiento de los
aspectos urbanísticos, de ordenación del territorio y el tema de los suelos
y su vinculación con los recursos hídricos; la noción jurídica del
paisaje en Venezuela, las contribuciones especiales por razones de
urbanismo sobre la propiedad privada en el ordenamiento jurídico
venezolano y lo relativo a servicios ambientales del agua y la
valoración del territorio, incorporando la experiencia de algunos
países. Por ultimo la tesis finaliza con la exposición de las conclusiones
más importantes.
13

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No puedo terminar esta introducción sin manifestar mi más
profundo y sincero agradecimiento a las siguientes personas e
instituciones:
A la Universidad de Alicante, a su Facultad de Derecho y al cuerpo
de profesores del Departamento de Estudios Jurídicos del Estado por
haberme dado la oportunidad de poder cursar el presente programa de
doctorado.
A mis compañeros de curso por estar siempre pendientes y por su
solidaridad.
A mis Directores de Tesis, Profesor Don Ramón Martín Mateo y
Profesor Gabriel Real Ferrer, por sus certeras orientaciones y valiosos
consejos que me permitieron llevar a feliz termino esta investigación.
A los profesores integrantes del Tribunal de lectura de tesis
doctoral por el tiempo dedicado al análisis del trabajo presentado.
A todos aquellos que con sus palabras me dieron la fuerza
necesaria para seguir adelante y concluir la realización de esta tesis.
14

CAPÍTULO I
1 EL AGUA. GENERALIDADES. IMPORTANCIA.
1.1GENERALIDADES.
El agua es uno de los Recursos Naturales Renovables más
importantes por su utilidad, abundancia y por su amplia distribución sobre
la tierra.
El más abundante y conocido compuesto químico (h^O) que posee
la máxima significación para el sostenimiento de la vida sobre la tierra.
No existe vida sin agua; es un patrimonio común, carece de
fronteras por lo que es esencial su preservación y conservación evitando
su contaminación y deterioro.
A diferencia de lo que sucede en otros astros inertes, la existencia
de agua en la tierra ha hecho posible el asentamiento de la biosfera, para
lo que ha constituido un factor determinante el proceso de la fotosíntesis
apoyado en el agua con ulterior liberación de oxígeno a la atmósfera.
Por ser el agua un componente clave, ampliamente difundido en la
biosfera, su accesibilidad para el hombre en términos de disponibilidad de
agua potable resulta limitada, así se estima que sólo menos del 3 por 100
del agua del mundo no es salada, y que a su vez de este montante más

del 99 por 100 pertenece a las denominadas reservas seculares,
casquetes polares, glaciares, aguas subterráneas, etc., con lo que
solamente una pequeña proporción es accesible a través de los cursos de
agua superficiales.(1)
El agua circula incansablemente a través del interminable Ciclo
Hidrológico, y desde el punto de vista químico es la combinación de dos
átomos de hidrógeno con uno de oxígeno, aunque debido a la existencia
de isótopos átomo de oxígeno, puede estar constituida por dieciocho (18)
tipos de moléculas.
Durante mucho tiempo se consideró el agua como un elemento;
Aristóteles la contaba entre los cuatro fundamentales de que se componía
el mundo; los tres restantes eran la tierra, el aire y el fuego. En 1783, el
químico inglés Henry Cavendish, partidario de la teoría del flogisto,
demostró que el agua era un compuesto de oxígeno e hidrógeno; poco
más tarde explicó el francés Antoine Lavoisier su composición en términos
de la moderna teoría del oxígeno. (2).
Se puede presentar en tres (3) estados físicos: El gaseoso como
vapor de agua; el líquido y el sólido como el hielo. El agua
químicamente pura es inodora, incolora e insípida, es decir, no tiene olor,
1
MARTÍN MATEO, Ramón. "Cultura y Tecnología Del Agua". Revista Española de Derecho
Administrativo. Separata. Editorial Civítas N° 62, Abril- Junio 1989. Texto Resumido de la
Conferencia Pronunciada en la Universidad de Qatar sobre "Water cultura And Tecnology"
(Octubre 1988). Pág. 173, 180.
2
Gran Enciclopedia del Mundo. Durvan, S.A. Ediciones-Bilbao. España. Impresa por Artes
Gráficas Grijelmo S.A. Bilbao. Pág. 1-482.

color ni sabor. Es un componente esencial de la hidrosfera terrestre y una
parte indispensable de todos los ecosistemas terrestres.
1.2 IMPORTANCIA.
Es un elemento vital para los seres vivos, ocupa tres cuartas partes
del globo terrestre y en el hombre representa un noventa por ciento (90%)
de su peso; es una sustancia única en su naturaleza, tiene características,
aplicaciones y beneficios que hacen posible la vida en la tierra. El cambio
climático y la contaminación atmosférica pueden incidir sobre los recursos
de agua dulce y hacerlos mermar.
El 80% de las enfermedades existentes en los países de menor
desarrollo industrial y tecnológico se contraen por consumir agua no
potable.
Las estadísticas revelan que, 25 millones de personas fallecen
anualmente por la contaminación o algún agente patógeno trasmitido por
el agua. Cada 8 segundos muere un niño por una enfermedad
relacionada con el agua.
Recientemente, las agencias de noticias internacionales
reseñaron en los textos de prensa de que pudiera haber agua en
la superficie de Marte, cuestión confirmada, aunque no oficialmente
por la N A S A , lo que ha renovado las esperanzas de hallar vida fuera
del planeta.

Y es que como señala el Profesor Martín Mateo, en su obra
"Manual del Derecho Ambiental", la vida puede existir sin oxígeno
atmosférico y durante millones de años los organismos vivos fueron
exclusivamente anaeróbicos, pero no sin agua, lo que explica que esta es
con otras circunstancias, la causa de que en la totalidad de los cuerpos
celestes que hemos explorado no existe vida, no hay base científica para
los ovnis (3)
Si bien la capacidad reproductiva puede mantenerse latente
durante largos períodos de tiempo en circunstancias de extrema
sequedad, semillas encontradas en las tumbas egipcias, para que se
multipliquen las células se precisa de un medio acuoso, ya que la
materia viva es un coloide que requiere agua, puntualiza Martín
Mateo.
Es símbolo y expresión de vida y de prosperidad, da lugar,
con frecuencia, a situaciones polémicas en extremo; a veces, lo son
en grado muy notorio. Generalmente por su escasez - a veces
también por su sobrecogedora abundancia-, por su irregular
distribución, es también fuente habitual de conflictos que el Derecho
-si queremos sirva para algo-, debe ayudar a resolver. Es una
realidad con la que hay que enfrentarse. El agua une, desde luego,
pero ha sido también elemento de confrontación y de discordia,
afirma Martín Retortillo. El Recurso no parece tan accesible como

3
MATEO MARTÍN, Ramón "Manual de Derecho Ambiental" Editorial Trivium, S.A., Madrid,
1998.Págs.223.

se cree. Las Naciones Unidas han encontrado cerca de 300
conflictos entre países, estados o localidades, por motivos
relacionados con la tenencia del agua dulce. Traemos a colación,
por ejemplo, el caso de los ríos Tigris y Eufrates que enfrenta a
Turquía, Siria e Irak. Estas situaciones han llevado a las Naciones
Unidas a encomendar a la Comisión de Derecho Internacional la
redacción de un Tratado para establecer reglas Jurídicas sobre el
uso eficiente del Agua, y su distribución equitativa y justa, y el
respeto al medio ambiente.
1.3 LA PALABRA AGUA.
El autor Sebastián Martín Retortillo, señala que antes que la
arqueología, fue la lingüística la que demostrará la unidad del vasto
mundo indoeuropeo (báltico, germánico, eslavo, armenio, iranio, hitita,
sánscrito, griego, latín).
Hay más, sin embargo, no solo la unidad lingüística del mundo
indoeuropeo, sino que el mismo método glotocronológico comparativo
permite casi concluir en el origen común de la lengua de los cinco
continentes, casi de toda la Humanidad. Y allí está, no se sabe si el único,
el esquema siempre mantenido de una palabra tan vital, tan sagrada y tan
humilde como es la del agua; con una U primeriza y una A más bien
tardía, con toda la secuencia posterior de sus derivaciones: k-U en
australiano; ma - U en macrochibcha; K-U en nadene; U-r en vasco; pa-U
en sánscrito; k-U-0 en azteca; U-dor en griego; aK-U-a, en latín; Wa-tter

en anglosajón; ea-U en francés; ag-U-a en español, y podemos agregar
en árabe Al-Maa.
El agua tiene en la cultura árabe, y muy especialmente en la de Al-
Andalus, una importancia notable como factor de desarrollo económico,
pero su función social más importante es seguramente de carácter extra-
económico, aunque esta dimensión viene propiciada por las posibilidades
de acumulación de bienes suministrados por el uso multiplicador del agua
en la agricultura.
Destaca Martín Mateo, la importancia que el agua tiene en la
cultura árabe, y muy especialmente en la de Al-Andalus, funciona
como elemento ritual asociado al culto pero sobre todo a las
ceremonias de purificación, de aquí el progreso de la tecnología
hidráulica urbana de captación y distribución del agua.
Los árabes aportaron a Occidente, y concretamente al levante
mediterráneo español, considerables conocimientos hidrológicos, dando
lugar a una agricultura de regadío floreciente, que transforma amplios
parajes anteriormente semidesérticos, como el denominado campo
"spartario" a que alude Estrabón que ocupa una buena parte del litoral
valenciano.
El vocabulario agrícola de la lenguas hispánicas refleja
inequívocamente los orígenes árabes de las aplicaciones utilizadas,
9Π

como es el caso de los depósitos de agua: aljibes y albercas, de
las derivaciones en presas menores, azud, básica en el sistema de
riegos valenciano de origen probablemente persa y que pasó al
Norte de África; de las azequias, etc.(4)
El agua es pues, la más universal, la más antigua y la más común
de todas las palabras.
Con hondo sentido recogen también el término los Libros
Sagrados: A lo largo de toda la Escritura, ya desde el Antiguo
Testamento, el agua es expresión de fertilidad, de riqueza, también de
alegría; la carencia de ella expresa precisamente lo contrario, miseria,
muerte; también, castigo de Dios. Y así, hasta el último de los Libros. El
agua es tema que, como N. Greco señalara, citado por Sebastián Martin-
Retortillo, acompaña en el plano político, económico y jurídico el
desarrollo mismo de la civilización humana. (5)
El tema del agua en el último de los libros bíblicos, Apocalipsis, es
por demás significativo. Uno de los signos de castigo y de muerte que
expresan los siete ángeles manifestando el furor de Dios es,
precisamente, la desaparición del agua: "El segundo derramó su copa
sobre el mar y se convirtió en sangre como de muerto, y toda alma
viviente murió en el mar"; Ap. 16:3. También en Ap. 16:4 y 16: 12, donde
4
MARTÍN MATEO, Ramón. "Cultura y Tecnología del Agua". N° 62. Revista Española de
Derecho Administrativo. Separata Abril-Junio de 1989. Pág. 177 y 179.
5
MART1N-RETORTILLO. Sebastián Derecho de Aguas.. Editorial Civitas, S.A. Madrid, 1997,
Pág.55.
21

se dice: "El sexto derramó su copa sobre el río Eufrates; y sus aguas se
secaron".
El agua, por el contrario, va siempre unida a una expresión de
júbilo en la Jerusalén futura: "Hecho está, yo soy el Alfa y la Omega, el
Principio y el Fin; al que tenga sed, yo le daré del manantial del agua de la
vida gratis", Ap.21:6. También en Ap. 22:1-2: "Luego me mostró el río de
agua de Vida gratis [ ]. En medio de la plaza, a una y otra margen del río,
hay árboles de Vida...."
La suerte de la humanidad, como afirma Martín Retortillo, aparece
unida al agua.
2 REFERENCIAS HISTÓRICAS Y ESTADÍSTICAS SOBRE EL
RECURSO HÍDRICO.
Importantes datos de tipo histórico, geográficos, económicos y de
índole lingüísticos en torno al agua podemos acotar seguidamente: Hace
3.800 años que el Código de Hamurabi contemplaba leyes para regular el
uso del agua y posteriormente los nabateos y la civilización Chimú nos
legaron sistemas de distribución que aún pueden contemplarse en Petras
y en Nasca, respectivamente.(6)
Igualmente, 6.000 años atrás, los sumerios "domaron" las aguas
del Tigris y del Eufrates, para utilizarlas en el riego de sus cultivos,
6
RAMIREZ S., Eddie. "Cuidar es Querer: El Agua" Caracas ,Venezuela: Diario: El Universal.
Año 2000, Pág.2-2.

logrando producir alimentos en mayor cantidad y a mucho menor
riesgo.
Hipócrates, el padre de la Medicina (460 a 354 antes de J.C.).
Señalaba que el agua contribuye de modo significativo a la salud, y
afirmaba que el agua de lluvia debía hervirse y colarse, ya que, de lo
contrario, olía mal y podía provocar ronquera. Herodoto, uno de los
primeros historiadores griegos, nos da noticia de que Ciro el grande, rey
de Persia, llevaba consigo a la guerra agua traída de vasijas de plata que
se cargaban en carro de cuatro ruedas arrastrados por muías. Se señala
que esta agua se hervía para conservarla, lo que vuelve a reflejar la
preocupación de los antiguos por las propiedades estéticas del agua. Los
documentos históricos nos prueban que (con la única excepción de
algunas referencias a las características estéticas) no han existido normas
de calidad del agua hasta bien entrado el siglo XIX.(7)
Según el Anuario de la F.A.O. de 1.996, en el mundo se están
regando 256 millones de hectáreas, en las que se produce 40% de
alimentos. La superficie mundial regada per capita fue de 44,9 hectáreas
en 1.995, la cifra más baja en los últimos 25 años.
Del agua utilizada por el hombre, el 70% es para riego, 25% para
uso industrial y 5% para consumo humano.
7
BORCHARDT, J.A., GRAHAM, Waltom. Control de Calidad y Tratamiento del Agua. Manual
de Abastecimientos Públicos de Aguas. The American Water Works Association, Inc. Instituto de
Estudios de Administración Local. Madrid,! 975. "Calidad del Agua". Pág. 3.
22.

En 1.997 el Río Amarillo, en China, no pudo llegar al mar durante
226 días de ese año, ya que el nivel de los acuíferos subterráneos en
muchas partes desciende hasta 1,5 metros por año.
Asia, que cuenta con 60% de la población mundial, sólo tiene 30%
de las fuentes de agua del mundo.
El agua dulce disponible en todo el mundo constituye sólo
1% del agua total en el planeta, pero a pesar de ello, esta
cantidad de líquido es suficiente para satisfacer a unas 18 mil
millones de personas.
El Banco Mundial calcula que se necesitan 800 mil millones de
dólares para enfrentar el problema mundial de abastecimiento de agua.
Cada año mueren 13 millones de niños a causa de enfermedades
relacionadas con la falta de agua potable, debido a la ausencia de
suministro o a la contaminación ambiental. Este problema afecta a 1700
millones de personas en el tercer mundo y las áreas suburbiales y rurales
de los países en vías de desarrollo. El informe Brundtland, referido por
Delgado Piqueras, señala que "en los países en desarrollo, el número de
grifos de agua cercanos constituye mejor indicio de la salud de la
comunidad que el número de camas de hospital"(8)
8
DELGADO PIQUERAS, Francisco. Lecciones de Derecho del Medio Ambiente "La
Protección Ambiental de las Aguas Continentales'" Valladolid: Editorial Lex Nova. 1998,
Pág.141.

A eso agregamos los efectos de las sequías y las inundaciones,
producto de los cambios climatológicos y de la naturaleza; los vertidos y
la contaminación de las aguas continentales, fluviales, y marítimas; lo que
en su conjunto nos hacen ver un panorama más desolador aún. Nos
preguntamos entonces: Qué hacer?
Se hace necesario atacar el problema tanto por el lado de la
demanda como de la oferta de agua.
En el primer caso hay que utilizar sistemas de riego más eficientes
como el llamado "Gota a Gota", contando el uso del Riego por Inundación,
hacer campañas educativas para disminuir el consumo de agua
doméstica y aumentar la eficiencia del uso del agua en las industrias.
La agricultura de riego es la principal consumidora de agua, lo que
significa que utiliza el 70% de este Recurso a nivel mundial. El mal
manejo de ellas y de esquemas inadecuados de riego, a través de
saturación y salinización, han arruinado áreas de suelos anteriormente
fértiles.(9)
Por el lado de la Oferta, hay mucho que hacer en mejorar los
procesos de desalinización del agua del mar para consumo humano y en
el reciclaje de aguas servidas para el riego, así como la conservación de
las cuencas hidrográficas.

9
PÉREZ, Efraín. "Derecho Ambiental". Colombia, Me. Graw Hill Interamericana, S.A. Año
2000, Pág. 277 y 278.

El agua potable representa sólo un porcentaje mínimo del agua del
planeta, de la que el 98% es salada o inaccesible. Además está repartida
de manera desigual, dado que 23 países poseen dos tercios de los
Recursos (Brasil, Canadá, China, Colombia, India, Indonesia, Rusia y los
catorce miembros de la Unión Europea).
Se calcula que más de 2 mil millones de personas no tienen acceso
al servicio de agua en todo el mundo, asegura la Organización Mundial de
la Salud.
Dice Arroyo Gómez, citado por el autor Juan Francisco Delgado de
Miguel, que el problema del agua hoy día se plantea desde una
doble dimensión. Por un lado cuantitativa por su escasez y de otro
cualitativa por el grado de contaminación que está alcanzando. (10). Martín
Mateo, sostiene que la problemática del agua sólo puede
solucionarse, o simplemente mejorarse, a partir de enérgicas
iniciativas de los poderes públicos. En realidad siempre ha habido
planteamientos colectivos frente a la distribución de beneficios escasos, lo
que se mantendrá ahora en esta época de privatizaciones y
liberalizaciones económicas.
El énfasis actual de las estrategias hídricas, aunque apoyada en
buena medida en obras más o menos convencionales y en los aportes de
nuevas tecnologías. Caso de la desalineación, se sitúa no obstante a

10
DELGADO DE MIGUEL, Juan Francisco. Derecho Agrario Ambiental. Editorial Aranzadi,
Pamplona, España, Año 1992, Pág.130.

juicio de dicho autor, decisivamente en la modernización de las medidas
jurídicas y administrativas.
Diversos progresos técnicos son de aplicación a la mejora del
balance hídrico como el riego más eficiente por goteo, el cultivo de
especies que consumen agua salobre, la introducción de nuevas técnicas
de aprovechamiento de aguas usadas, etc., pero sobre todo parecen
particularmente interesantes los avances realizados en materia de
desalinización. (11)
2.1 LA CUMBRE SOBRE DESARROLLO SOSTENIBLE DE
JOHANNESBURGO.
"Una sociedad humana global basada en la pobreza de muchos y
la prosperidad de pocos, caracterizada por islas de riqueza en medio de
un mar de pobreza, es insostenible".
El presidente de Sudáfrica, Thabo Mbeki, inaguró con esa
advertencia la Cumbre de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible.
La reunión a la que se sumaron más de 100 jefes de Estado y de
Gobierno, tuvo lugar en medio de fuertes desacuerdos en torno a temas
como subsidios agrícolas y la necesidad de una mayor apertura de
mercados para los países en desarrollo.
Las reseñas de prensa que se generaron durante la realización de
la conferencia, reportaban que la escasez de agua en el mundo y los

1
' MARTÍN MATEO, Ramón. "Cultura y Tecnología del Agua". Revista Española de Derecho
Administrativo. Separata. N°62.Editorial Civitas. Abril-Junio 1989.Pág. 181, 182, 183.

conflictos por el reparto de los recursos naturales, puestos de manifiesto
en la Cumbre de la Tierra, evidencian los temores de los expertos: el agua
se sumará al petróleo como causa de las futuras guerras, especialmente
en Medio Oriente.
En la actualidad, más de mil millones de personas no tienen acceso
al agua potable. Entre 1990 y 2000 esa cifra aumentó en África de 293
millones a 309 y en América Latina subió de 86 a 92 millones de
personas, reseñó Efe, en el Diario El Universal, Caracas, Venezuela,
edición del 30 de Agosto de 2002.
La Cumbre de Johannesburgo ha puesto en relieve estas cifras, en
unas jornadas que se centraron en buscar soluciones para lograr un
reparto sostenible del agua en el mundo.
Los conflictos por el agua se extenderán a casi todas las regiones
del mundo en los próximos 50 años, según un estudio realizado por el
hidrólogo regional de la Organización de Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), Carlos A. Fernández
Jáuregui, que afirma que las zonas más frágiles son Medio Oriente y el
norte de África.
Según la ONU, a pesar de que en estas dos zonas vive 6%
de la población mundial, sólo poseen 1 % de los recursos hídricos del
mundo.

El último de los ejemplos es el de las divergencias entre Egipto y
Sudán por el agua del Nilo. Pero en los últimos cinco años los conflictos
se han registrado en Medio Oriente, donde viven en crisis abierta Siria,
Jordania, Israel, Egipto y Yemen; y existe un problema latente en Arabia
Saudí, Irak, Kuwait y Libia.(12).
El origen de la tensión es una cuenca compartida donde los
recursos hídricos en muchos países tienen una dependencia de las
naciones vecinas, que en algunos casos llega a más de 50%. En
todo el mundo hay 261 cuencas de ríos que son compartidas por dos o
más estados.
El problema del reparto del agua surge de la escasez de un recurso
que, según el director general de la Unesco, Koichiro Matsuura,
provoccará que "dos tercios de la humanidad sufrirán por falta de agua de
manera más o menos grave antes del año 2025."
2.2 CONCLUSIONES DE JOHANNESBURGO.
Entre los puntos más importantes incluidos en el acuerdo final
de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, tenemos los
siguientes:
POBREZA
Establecer un fondo para ayudar a erradicar la pobreza con
contribuciones voluntarias.
12
Diario el Nacional, Caracas, Venezuela 29 de Septiembre de 2002. Cuerpo Especial "Urbe y
Orbe". Fraternitas Venezuela.
29

Algunos países de la Unión Europea presionaron para lograr
medidas más concretas, incluyendo Francia que pidió un impuesto de
solidaridad internacional, e Italia que se comprometió a cancelar
US$2.500 millones en deuda de los países pobres.
No se cree que se logre mucho, si las contribuciones son sólo
voluntarias.
ENERGÍA.
Aumentar considerablemente el uso de fuentes de energía
renovable y hacerlas más accesibles a los pobres, pero sin establecer
plazos concretos.
La Unión Europea había presionado para elevar de un 14% a un
15% el porcentaje de energía no contaminante que debía utilizar cada
país en 2010, pero debió abandonar esa cuota ante la oposición de
Estados Unidos y los países de la OPEP.
Grupos conservacionistas acusaron a la Unión Europea de
capitular ante las exigencias estadounidenses. Un portavoz de
Greenpeace dijo que el acuerdo fue "peor de lo que podíamos habernos
imaginado".
SALUD.
Lograr que un acuerdo de la Organización Mundial de Comercio
sobre patentes no impida que los países pobres puedan suministrar

medicinas para toda la población, un punto clave para los países que no
pueden cubrir los costos elevados de los fármacos contra el SIDA.
AGUA Y SANIDAD.
Reducir a la mitad el número de personas que viven sin agua
corriente y acceso a servicios sanitarios para 2015.
La propuesta fue recibida por las organizaciones de beneficencia
como un paso importante para impedir millones de muertes a causa de
enfermedades prevenibles.
Sólo Estados Unidos se opuso a la medida, principalmente por su
rechazo a la fijación de metas concretas, pero fue forzado a aceptar el
acuerdo debido a que corría el peligro de quedar aislado en un punto
crucial de la cumbre.
CALENTAMIENTO.
El tratado de Kyoto revivió en la cumbre luego de que Rusia
anunciara que lo va a ratificar.
Con el respaldo ruso, el tratado contaría con suficientes
productores importantes de gases de efecto invernadero para entrar en
vigencia.
RECURSOS NATURALES.
"Reducir considerablemente" la pérdida de especies para 2015.
•\1

El Fondo Mundial para la Naturaleza señaló que el plan de
implementación no significa un movimiento hacia adelante... en algunos
casos constituye un paso atrás.
Acuerdo para reestablecer la mayoría de las existencias de peces
en los caladeros comerciales para 2015.
COMERCIO.
Se logró un acuerdo para que la Organización Mundial del
Comercio no pueda anular tratados ambientales globales.
Se pide que los países reduzcan progresivamente sus subsidios a
la agricultura y otros sectores de producción. En este sentido no habrá
prohibiciones específicas para EE.UU. y la U.E.
Reitera la voluntad de los países ricos de negociar un acuerdo para
el 1°de enero de 2005, en el marco de la Organización Mundial del
Comercio, para lograr "mejoras considerables en el acceso a los
mercados" de productos agrícolas de países en desarrollo.
Otro evento internacional a destacar en el año 2002 ha sido la
"XXIIL Jornada Mundial de la Alimentación" de la Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO),
siendo el tema elegido este año: "Agua, fuente de Seguridad
Alimentaria".

Hemos de resaltar la preocupación del Santo Padre Juan Pablo II,
quien en mensaje dirigido a Jacques Diouf, director general de la FAO,
expuso el 13 de Octubre de 2002:
"Como factor indispensable de la actividad humana, el agua es un
elemento básico de la seguridad alimentaría. Además, no podemos
olvidar que el agua, símbolo usado en los ritos comunitarios de muchas
religiones y culturas, significa pertenencia y purificación. En el
cristianismo, el agua se usa como signo de un proceso de transformación
y conversión interior. De su valor simbólico brota la invitación a ser
plenamente conscientes de la importancia de este bien tan valioso y, en
consecuencia, a revisar los modelos actuales de comportamiento, para
garantizar, ahora y en el futuro, que todos los pueblos tengan acceso al
agua indispensable para sus necesidades, y que las actividades
productivas, en particular la agricultura, puedan gozar de cantidades
adecuadas de este recurso inestimable. La creciente conciencia de que el
agua es un recurso limitado, pero absolutamente esencial para la
seguridad alimentaría, hoy está llevando a muchos a cambiar de actitud,
un cambio que se ha de fomentar por el bien de las generaciones futuras.
Es necesario que la comunidad internacional y sus agencias
intervengan de modo más eficaz y visible en este sector. Esta intervención
debería tender a impulsar una mayor cooperación para proteger las
reservas hídricas de la contaminación y del uso impropio, así como de la
explotación que sólo mira al lucro y al privilegio. En estos esfuerzos, el
objetivo principal de la comunidad internacional debe ser el bienestar de
33

las personas -hombres, mujeres, niños, familias y comunidades- que
viven en las regiones más pobres del mundo y que, por tanto, sufren más
por la escasez o el mal uso de los recursos hídricos.
Las conclusiones de los recientes encuentros internacionales han
demostrado que la lucha contra el hambre y la desnutrición, y más
generalmente la lucha contra la pobreza y en defensa de los
ecosistemas de la tierra, se ha de librar y en situaciones muy
diferentes y en medio de intereses opuestos. El primer paso en este
esfuerzo consiste en alcanzar un equilibrio sostenible entre el consumo y
los recursos disponibles.
Todos somos conscientes de que este objetivo no pude alcanzarse
sin prestar atención a los principios fundamentales del orden ético y
moral, principios arraigados en el corazón y en la conciencia de todo ser
humano. De hecho, el orden de la creación y su delicada armonía corren
el peligro de quedar irremediablemente alterados. La sabiduría bíblica nos
recuerda que no debemos abandonar el "manantial de aguas vivas para
hacer cisternas, cisternas agrietadas."
3 TENDENCIAS ACTUALES DE LA REGULACIÓN DEL AGUA.

Toda esta problemática atinente al agua, y su compleja regulación
ha dado lugar a que incluso se hable del Derecho de Aguas o Derecho
Hidráulico, como aquel que está constituido por aquellas normas que
perteneciendo al Derecho Público y el Privado, tiene por objeto reglar todo

lo concerniente al dominio de las aguas, a su uso y aprovechamiento, así
como a las defensas contra sus consecuencias dañosas.(13)
La regulación del Derecho va más allá, los diversos países han
creado dentro de su normativa, regulaciones específicas para la
protección de las aguas y evitar su contaminación, instaurando un
régimen sancionatorio y la consagración de la responsabilidad para el
causante de dichos daños. Esta misma preocupación ha rebasado las
fronteras de cada país, para ser objeto en un contexto macro, como lo es
el artículo 174, apartado 2 del Tratado de la Comunidad Económica que
establece:
"La política de la Comunidad en el Ámbito del medio ambiente (...)
se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el
principio de corrección de los atentados al Medio Ambiente,
preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien
contamina paga".
El Libro Blanco Sobre Responsabilidad Ambiental, de la Comisión
de las Comunidades Europeas, explora diversas posibilidades para
configurar un Régimen de responsabilidad Ambiental de ámbito
comunitario que permita mejorar la aplicación tanto de principios
ambientales recogidos en el tratado CE como en la legislación ambiental
comunitaria, además de garantizar una restauración adecuada del medio
ambiente.
1
MEAÑO, Francisco. "Régimen Legal de las Aguas en Venezuela". Editorial Arte. Caracas,
Venezuela, Año 1979, Pág. 285.
35

Desde el punto de vista de la subsidiaridad y la
proporcionalidad, la iniciativa comunitaria en este ámbito está
justificada por motivos entre los que figuran la incapacidad de los
regímenes nacionales para tratar por si solos todos los aspectos
relacionados con los daños al medio ambiente, el efecto integrador
de la aplicación conjunta de la Legislación Comunitaria y la
flexibilidad de un régimen marco comunitario que establezca
objetivos y resultados a alcanzar, pero deja en manos de los
estados miembros la determinación de las modalidades y los
instrumentos para hacerlo.
Es fundamental dotar al Recurso Agua de un Régimen Legal, en el
orden interno de cada país y en el orden externo de la comunidad
internacional, que confiera la protección necesaria contra los agentes y
factores que puedan perjudicarlo.
La Carta Europea del Agua, señala que alterar la calidad del agua,
es perjudicar la vida del hombre y de los otros seres vivos que de ella
dependen.
Esta expectativa en el orden latinoamericano ha despertado un
profundo interés por el estudio y mejoramiento del Derecho del Agua,
tanto en el plano interno como en el internacional. Casi todos los países
de la región han sancionado nuevas leyes y códigos de aguas en los
últimos años y los que no, los están estudiando.

En el plano internacional se han celebrado diversos convenios y la
voz de los Estados de esta parte del Continente se hace sentir en los
Foros Internacionales. El profesor Martín Mateo, en su Tratado de
Derecho Ambiental afirma que en materia de organización de las aguas
contemporáneas no hay, como se verá, una fórmula única ni un modelo
universal ya que, como se observó en el primer estudio de las Naciones
Unidas sobre cuencas:
"Indudablemente, no existe una sola forma acertada de organizar y
administrar un programa de cuenca fluvial. El plan de organización debe
ajustarse en cada caso a la estructura gubernamental general, a los
modelos culturales, a las tradiciones políticas de los países y a las
regiones interesadas."(14)
La Legislación de la mayoría de los Estados Sudamericanos deriva
de las ordenanzas que los Reyes de España dictaron para la totalidad de
sus posesiones en América. Si bien ellas acentuaban el interés público y
el poder de decisión del Estado, el movimiento a favor de la codificación
civil del Siglo IXX introdujo en muchos países tendencias privatísticas
derivadas del Código Civil Francés.
La influencia doctrinaria de las Leyes Españolas de 1.866 y 1.879,
del texto único de las Leyes Italianas de 1.933 y la difusión de modelos
legislativos promovida por las organizaciones internacionales y las
14
MARTÍN MATEO, Ramón. "Tratado de Derecho Ambientar. Editorial Trivium S.A., Madcrid,
lEdición. Volumen II, 1992. pág39.
31

reuniones de expertos en Derecho del Agua, enriqueció la gama de
alternativas que se ofrecen al Legislador.
Paradójicamente ello no originó grandes diferencias legislativas, ya
que los problemas que esa legislación debió afrontar fueron también
similares en todos los países.
Estas tendencias están provocando, asimismo una aproximación
de la legislación de los Estados Iberoamericanos con la de otros países
cuyo origen jurídico es distinto.(15)
En España, la Ley de Aguas del 06 de Agosto de 1.985 expresa en
su preámbulo que tal recurso natural "debe estar disponible no sólo en la
cantidad necesaria sino con la calidad precisa".
A la limitada disponibilidad del recurso se yuxtapone una demanda
cada vez mayor, tanto por el aumento del número de usuarios como por el
incremento del nivel de vida y de la actividad industrial y de intensificación
agraria.
Vale aquí la referencia del Derecho Comparado, cuando el
recurso es escaso y se demanda simultáneamente por dos ó más
usuarios, se requiere contar con un criterio de adjudicación que
15
ESTUDIO LEGISLATIVO N°19. La Legislación del Agua en los Países de América del Sur.
Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación F.A.O. Preparado por
Mario Valls. 1980, Pág.2.
QQ

preferiblemente no sea discrecional del órgano público adjudicatorio.
Una de las opciones es del uso preciso, una tradicional figura del
derecho estadounidense, sistema denominado también "Doctrina
Colorado", que se aplica en la zona centro oeste estadounidense,
conjuntamente con la "Doctrina California" -Estados del Pacífico- y los
derechos ribereños en los Estados del Este.(16) Martín Mateo, indica
que en España la Legislación de aguas Continentales desde sus más
antiguas anticipaciones, las Partidas, pasando por sus primeras
formulaciones en el siglo XIX, ha tomado postura por la
demanialización de este vital y escaso recurso, lo que por cierto se
intente ahora rectificar, bien que modestamente, entre nosotros,
tratando de introducir mercados del agua, trasladando hipotéticas
experiencias californianas.(17).
La Legislación chilena y algún proyecto de la ley en Perú
establecen los polémicos mercados de aguas, que también se han
discutido en España, pero que han sufrido una cautelosa observación en
otros países y también radicales oposiciones.
La Legislación Española acoge un enfoque mixto, flexible pero
todavía cercano a la antigua priorización: La Ley dispone que sean las
administraciones de cuencas que establezcan las preferencias
conforme a sus particulares condiciones. El Sistema Chileno implanta el
16
PÉREZ, Efraín "Derecho Ambientar. Editorial Me Graw Hill Interamericana, S.A., Colombia,
Año 2000, Pág.277 y 278.
17
MATÍN-MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Trivium S.A., Madrid,
Vigésima Edición, 1999. Pág. 567.
39

Sistema de Mercados de Agua en la búsqueda de una asignación
eficiente del recurso.
El Profesor Martín Mateo en su trabajo "La Revolución
Ambiental Pendiente", comenta que en España una reciente
legislación va a abrir una brecha sin precedentes en éste ámbito, al
permitir enajenar en tiempos de sequía, caudales concedidos por la
administración. (18)
Pero se trata de algo excepcional que más parece tributo a una
moda, supuestamente de origen califomiano, que a una decisión de
calado.
Por otra parte la experiencia ha demostrado que las consecuencias
del abandono de los poderes públicos de sus controles sobre el agua son
funestas, caso concreto de Chile, un país que ha adaptado con
radicalismo el credo liberal y se ha entregado a exponer que han sido
incapaces de abastecer cumplidamente de energía eléctrica al país. En
medio de todo este panorama del derecho comparado Martín Mateo, hace
un excelente análisis que bien podemos adoptar como una conclusión en
este punto, el sostiene que:
"Todas las culturas importantes de la Humanidad han tomado
partido por el carácter colectivo del agua, o, al menos, dé los cursos
18
MARTIN MATEO, Ramón. "La Revolución Ambiental Pendiente", en: Revista Mexicana de
Legislación Ambiental, Enero-Abril, Año 2.000 N°.2, Ediciones y Gráficos EON, S.A. de C.V.,
México D.F. Pág. 39

importantes: Roma, Islam, Hinduismo, lo que trasciende a nuestros días
con algunas modulaciones; así, en un extremo se encuentran los
Estados socialistas e Israel, con una intensa y generalizada
administrativización, y en el otro los países húmedos, que respetan los
derechos a los ribereños, o los que con un modelo ultraliberal
admiten derechos prioritarios en la apropiación de estos bienes, caso
califomiano. Una posición intermedia ocupa ordenamientos apegados
a la tradición romana, como el francés, lo que no exportó a sus
colonias. La legislación española y las de las naciones de América
Latina que han seguido estas pautas, parten de un modelo
estrictamente público que sintetiza la tradición oriental con la institución de
la regalía de influencia germánica-visigótica, con atenuaciones
determinadas por el protagonismo adjudicado en el fin de cadena, a
los destinatarios de los abastecimientos: municipalidades y
asociaciones de regantes."(19)
4 INCIDENCIA DEL CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL EN LOS
RECURSOS HÍDRICOS.
Señala, León Uzcategui, que es probable que los recursos hídricos
se hagan aún más vulnerables en las zonas donde el cambio climático
reduzca las precipitaciones, las reservas de agua dulce almacenadas
experimentarán una gran merma. Por otra parte, si llegan a producirse
variaciones en las precipitaciones anuales o aumentan la frecuencia de
los fenómenos extremos tales como sequías e inundaciones, estaríamos

19
MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Editorial Trivium S.A. Madrid,
Primera Edición, 1992, Volumen II, Pág.90.
41

privados de la posibilidad de recurrir a muchos recursos hídricos, la
disminución de la acumulación de nieve en invierno reduciría la
escorrentía de primavera que puede ser vital para la reposición de lagos y
ríos. (20) (21). Ya en Venezuela estamos empezando a padecer de déficit
energético.
¿Por qué sufrimos de déficit energético?
Según datos gubernamentales, hay dos razones. La primera, es el
fenómeno climatológico " El Niño ", la sequía que esto a traído ha hecho,
perder fuerza a la represa de Guri, principal proveedor de energía en
Venezuela, y la segunda, es que hemos dejado muchos años sin invertir
en el mantenimiento y ampliación de otras fuentes como las plantas
termoeléctricas.
El nivel normal de operación del embalse de Guri se ubica en una
cota de 275 mts.

20
LEÓN UZCÁTEGUI, Ivonne. "La Energía y el Calentamiento Climático Global", en:
Revista Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Universidad de Carabobo N° 19, Junio
2000-Dic
2000, Año 9, Editorial Arte y Β publicidad TB Print, Valencia, Venezuela, Pág.16 y 17.
21
GUTIÉRREZ-ESPADA, Cesáreo. "La Contribución del Derecho Internacional del Medio
Ambiente al Desarrollo del Derecho Internacional Contemporáneo". Anuario de Derecho
Internacional. 1998. Pág. 135. "Cuatro años antes de que se adoptara el seno de la Cumbre de Río
la Convención marco sobre el cambio climático, en 1988 por tanto, el PNUMA y la OMM
decidieron la creación de un denominado Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático
(PICC/y, siglas en ingles, IPCC). Este organismo emitió dos informes (1990, 1995) sobre la
incidencia de los gases que producen el "efecto invernadero" y en consecuencia el cambio del
clima de la Tierra. Las conclusiones científicas a las que llego resultaron muy preocupantes:
Si las emisiones de gases seguía a los niveles de 1990, la temperatura terrestre se habrá
incrementado en el año 2.025 como mínimo en un grado de media, lo cual implicaría riesgos serios
de deshielo polar, elevación del nivel del mar (con las siguientes inundaciones en islas, zonas
costeras, deltas de ríos densamente poblados...), más y más fuertes fenómenos tormentosos, más y
más abundantes lluvias, rebrote de enfermedades tropicales en ciertas áreas (malaria, cólera,
dengue). Todo ello, a su vez, podía modificar los habitats y ocasionar alteraciones imprevisibles en
el comportamiento de ciertas especies animales, o generar flujos migratorios ("los refugiados del
cambio climático") importantes, con los trastornos socio-económicos y conflicto de rigor en
diversas partes de este azacaneado mundo."

Debido al escaso invierno y el comienzo del verano este nivel ha
descendido peligrosamente unos 20 mts afectando la capacidad de
generación.
El nivel crítico de operación del sistema es de 245 mts. Si el
embalse llega a este nivel, las turbinas de Guri tendrán que ser
apagadas, dejando al país sin más del 60% de la electricidad que
consume.
La reducción de suministro entrañaría mayores presiones para
la población, la agricultura y el medio ambiente. La absorción de
agua salada en las reservas de agua fresca imposibilitará el uso de
las capas freáticas para uso doméstico y agrícola. La reducción de
las precipitaciones y el incremento de la evaporación dañarían las
tierras de cultivo, los bosques, los pantanos y otros ecosistemas.
En otras latitudes, es posible que se agraven los conflictos
ocasionados por recursos hídricos, por ejemplo en las cuencas del
Nilo y otros ríos. Así como en las regiones que experimentan un
rápido crecimiento demográfico y problemas de sequía cada vez más
agudos.
Dado que el agua fresca y limpia es vital para la salud , ciertos
países en desarrollo podrían asistir a la reducción de sus niveles de
sanidad y al incremento de epidemias.
43

5 CONCEPTOS BÁSICOS.
5.1 CICLO HIDROLÓGICO.
El Ciclo Hidrológico, según Sebastián Martín-Retortillo, constituye
hoy día el concepto central de toda la Hidrología. ¿Qué es lo que el citado
principio expresa? Refiere en síntesis, que hay una realidad
incuestionable: Las aguas, que físicamente se manifiestan de distintas
formas -aguas corrientes, aguas subterráneas, aguas marítimas, aguas
fósiles, nieve, etc.-, todas ellas están relacionadas entre si. (22).
El incuestionable principio de que en definitiva, el agua es una y
todas las aguas se integran en un único ciclo, constituye el presupuesto
técnico que la ley asume y el T.C. refrenda en España. De él concluye
que todas las aguas, por ello mismo, deben estar sometidas a un mismo
régimen jurídico, y concretamente todas deben tener un carácter público.
Otra definición nos las trae el autor venezolano Azpurua,(23) quien
cita la del Comité Español de Riego y Drenaje: "La circulación del agua
desde el mar, a través la atmósfera, a la tierra y desde ella, a menudo con
mucho retraso, vuelta al mar u océano pasando por varios estados y
fenómenos, como precipitación, recogida, escorrentía, infiltración, drenaje
en medio poroso, (filtración), almacenamiento Subterráneo, evaporación y

22
MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián. Derecho de Aguas. Editorial Civitas S.A. Madrid, 1997.
Pág. 95 y 96.
23
AZPURUA, Pedro Pablo. "La Ley de Aguas, Análisis, Estudio y Proposición". Ministerio del
Ambiente. Caracas, Venezuela. 1981, Serie de Estudios Recapitulativos. El Autor cita el
Diccionario Técnico Multilingue de Riegos y Drenajes. (Ingles - Francés - Español - Alemán)
International Comisión on Irrigation and Drainage. Ed. Ministerio de Obras Públicas. Primera
Edición Española. Madrid, España, 1997. Pág 104 (Revisada y Aprobada Oficiosamente por la
Real Academia de la Lengua).

transpiración, así como también los muchos cortocircuitos del agua que
retorna a la atmósfera sin alcanzar el mar".
5.2 CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS.
Según Serafini, citado por Juan Francisco Delgado de Miguel en su
obra Derecho Agrario Ambiental, (24) se entiende por contaminación de
las aguas:
"Ya la contaminación de aguas públicas de modo que las enturbie o
las vuelva sucias o nocivas y perjudiciales para la salud, ya la
inmisión en el agua de sustancias extrañas que no forman parte de su
normal composición que determina una alteración física o química del
ambiente de forma tal que influye negativamente en la vida de IQS
organismos acuáticos.
Y desde el punto de vista agrario la define como la consecuencia
de la inmisión de aguas a causa de la lluvia o de resultas de
irrigaciones que contengan residuos de desinfectantes, abonos
químicos o inorgánicos o bien de lodos derivados de la crianza de
animales".
Citamos aquí el concepto de Contaminación que trae la Ley de
Aguas Española de 1.985 en su artículo 85, "como la acción y el efecto
de introducir materias o formas de energía o inducir condiciones en el
agua que de modo directo o indirecto impliquen una alteración perjudicial

24
DELGADO DE MIGUEL, Juan Francisco Derecho Agrario Ambiental. Editorial Aranzadi,
Pamplona, España, 1992, Pág. 134.
45

de su Calidad en relación con los usos posteriores o con su función
ecológica".
El apartado 2 del mismo artículo establece un concepto distinto: el
de degradación del dominio público hidráulico entendiendo por tal las
alteraciones perjudiciales del entorno de ese dominio.
Contaminación y degradación, como puede verse según Sebastián
Martín-Retortillo, son conceptos que no resultan equivalentes. Así se ha
entendido que la contaminación de las aguas resultaría una especie el
género más amplio de degradación de las mismas.
En Venezuela, el Decreto 883 "Normas para la Clasificación y el
Control de la Calidad de los Cuerpos de Agua y Vertidos o Efluentes
Líquidos", define Contaminación de las Aguas, "como la acción o efecto
de introducir elementos compuestos, o formas de energía capaces de
modificar las condiciones del cuerpo de agua superficial o subterráneo de
manera que se altere su calidad en relación con los usos posteriores o
con su función ecológica para el desarrollo de la vida acuática y ribereña".
5.3 VERTIDOS.
La Ley de Aguas Española de 1985 define el término Vertidos en
el artículo 92 y señala que se consideran tales: "Los que se realicen
directa o indirectamente en los cauces, cualquiera que sea la naturaleza
de estos, así como los que se lleven a cabo en el subsuelo o sobre el

terreno, balsas o excavaciones, mediante evacuación, inyección o
depósito". Martín Mateo, señala que con carácter general la Ley de
Aguas vigente, artículo 92, considera vertido toda actividad
susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio
público hidráulico y particularmente la consistente en transmitirle,
aguas y productos residuales susceptibles de contaminarle,
entendiéndose a estos efectos como contaminación, según el
Reglamento, artículo 233, la acción y el efecto de introducir materias o
formas de energía, por ejemplo calor o radiactividad, o inducir
condiciones en el agua que de modo directo o indirecto impliquen una
alteración perjudicial de su calidad en relación con sus usos posteriores o
con su función ecológica.(25)
El mencionado Decreto Venezolano N° 883, trae también una
definición de vertido líquido: "Descarga de Aguas Residuales, que se
realice directa o indirectamente a los cauces mediante canales, desagües
o drenajes de agua, descarga directa sobre el suelo o inyección en el
subsuelo, descarga a redes cloacales, descarga al medio marino-
costero y descargas submarinas".
5.4 CUENCA.
La vinculación del Derecho Ambiental, según Cecilia Sosa y
Oswaldo Mantera, con los conocimientos científicos, debería conducir a la
25
MARTÍN MATEO, Ramón. "Evolución del Régimen de Tutela Ambiental de las Aguas
Continentales", en "El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en
el inicio del Tercer Milenio." Tomo I. Director: Antonio Embid Irujo. lEdición 2002. Editorial
Civitas, Madrid, España, Pág.173..
47

creación de regiones administrativas coincidentes con los sistemas
naturales. Tal es el caso del agua, en que el Derecho Ambiental ha
institucionalizado el concepto de "CUENCA" como base territorial de la
administración del agua que no coincide con el Estado Federado o con la
Provincia, el Municipio o la región administrativa. (26)
Los mencionados tratadistas, refieren el criterio de Martín
Mateo, quien indica que esta solución adoptada de antiguo en
España, se ha impuesto en muchos países tales como Francia, con
la creación a partir de 1964, de las seis agrupaciones de cuencas;
Inglaterra, que cuenta hoy con diez zonas HÍDRICAS, así como
Holanda y Alemania Federal, e incluso en Estados Unidos, donde
las limitaciones federales se han venido salvando mediante
acuerdos interestatales que dan lugar a los denominados RIVER
BASIN COMPACT.
Al mismo tiempo, puntualizan Sosa y Mantera, los medios de
acción del Derecho Ambiental entre los que toma papel preponderante, la
participación activa de la comunidad, aconsejan formas de
desconcentración territorial. Es decir que si bien los aportes de las
ciencias naturales orientan al derecho hacia la creación de zonas
territoriales basadas en criterios ecológicos, también motivos sociológicos
y políticos aconsejan atribuir determinadas acciones ambientales a los
Órganos del gobierno local.

26
SOSA, Cecilia y MANTERO, Oswaldo "Derecho Ambiental Venezolano", Fundación Polar
y Universidad Católica Andrés Bello, Editorial Arte, Caracas, Venezuela, 1983. Pág. 73.

Para Judith Rieber de Bentata, se considera que la cuenca
es la unidad geográfica ideal para la administración del
aprovechamiento de las aguas en todos sus aspectos, incluyendo la
polución, por lo cual esa debe ser la unidad administrativa
respectiva. Ahora bien, el término cuenca no puede entenderse en
un sentido estrictamente hidrográfico, sino que a dicha área
debemos agregar lo que constituye la zona de influencia de la
misma, que si bien no forma parte de ella, se beneficia o es beneficiada
por sus aguas.
De esta manera puede considerarse la cuenca como el ámbito
geográfico en el cual el agua, a causa de su movilidad, es un factor
determinante en la interdependencia de los recursos naturales de la
región, interdependencia que resulta primordial y que existe tanto entre
los distintos recursos naturales - incluida el agua - así como entre los
diferentes usos y efectos entre sí.
Pero este criterio, señala la referida autora, en su libro "Régimen
Jurídico de la Protección del Ambiente y Lucha contra la
Contaminación", no debe tomarse como inmutable, sino que es
necesario considerar que el proceso de toma de decisiones debe
abarcar un área geográfica de cierta magnitud, para poder obtener
beneficios prácticos de las interdependencias y economías en
escala. Tal área puede ser una cuenca hidrográfica, parte de una
cuenca o dos o más cuencas: no puede proponerse un área fija
43

que opere en todos los casos sino que debe estudiarse cada caso
en particular. (27)
6 NUEVOS PARADIGMAS PARA ENFRENTAR LOS PROBLEMAS
AMBIENTALES.
6.1 EL CAMBIO EN LOS HÁBITOS DE CONSUMO.
En los países desarrollados, caso OCDE, citado en el Diario Oficial
de las Comunidades Europeas, se han producido ciertos avances en la
lucha contra determinados tipos de contaminación y contra la
degradación del medio ambiente, pero quedan aún muchas cuestiones
relevantes que habrá que atender urgentemente.(28)
Ahora bien, es obvio que el principal desafío para estos países
será lograr un cambio sustancial en los Hábitos de Consumos, para
reducir su participación en el uso de los Recursos Naturales de la
Tierra, garantizando al mismo tiempo una continua mejora de la
calidad de vida. Bernardo Kliksberg, reconocido investigador y
luchador contra la pobreza, explora la idea del capital social y la
responsabilidad social empresarial. Nos refiere por ejemplo, que hay
una explosión de interés mundial por el tema de la Responsabilidad
Social Empresarial (RSE). Bélgica aprobó la ley de la etiqueta
social. Garantiza a los consumidores que los productos que la
27
RIEBER DE BENTATA, Judith. "Régimen Jurídico de la Protección del Ambiente y Lucha
contra la Contaminación". Colección Monografías Jurídicas N°6. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas, 1977. pág. 115,116.
28
"Hacia un desarrollo Sostenible", Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 138/84,
1,983

llevan han sido elaborados respetando los derechos laborales, sin mano
de obra infantil, y sin discriminaciones.
En Europa Occidental hay 240 etiquetas medio ambientales,
ecológicas y de comercio justo (que aseguran que los precios son
razonables). Francia se convirtió (2001) en el primer país que obliga por
ley a las empresas a publicar un informe social y medioambiental.
Inglaterra obliga por ley a los fondos de pensiones públicas a informar
sobre los criterios éticos, sociales y medioambientales utilizados en sus
inversiones. En Italia hay guías para elaborar informes sociales para las
Pymes, y la Región Toscana da preferencia en los contratos estatales a
las empresas con producción socialmente responsable. En Suecia la ley
fija que los Fondos Nacionales de Pensión debe considerar aspectos
medioambientales y sociales al invertir. En Noruega el 95% de la PYMES
realizan acción social. España tiene un ranking de las empresas mejor
percibidas por su labor social. En Estados Unidos 100 empresas
suscribieron un programa para apoyar la realización de trabajos
voluntarios por sus 3 millones de empleados. La Unión Europea lanzó un
libro verde sobre la RSE.
Kliksberg incorpora un concepto novedoso el de "Ciudadanía
Corporativa", se pide a la empresa que sea un ciudadano ejemplar. Entre
sus responsabilidades se hallan juego limpio con los consumidores, buen
trato a su personal, preservación del medio ambiente, buenas prácticas
en los países en desarrollo, integración a las grandes acciones sociales y
5.1.

a lo local. Esos comportamientos se mielen, hay índices cada vez mas
sofisticados, debe informar sobre ellos a través de los balances sociales y
otras vías, y empiezan a aparecer incentivos y castigos. Ese concepto se
ha ido ampliando cada vez más ante las exigencias de la sociedad civil
en los países desarrollados, y hoy implica que una empresa debe tener
trato limpio con los consumidores, buen comportamiento con sus
empleados, cuidar el medio ambiente, comportarse con toda corrección
en los países en desarrollo, e involucrarse activamente en programas a
favor de la comunidad, y de la ciudad donde opera. Estos
comportamientos comienzan a premiarse y castigarse, por la sociedad y
los consumidores. Hay un reclamo social en aumento por empresas más
éticas, concluye Kliksberg. (29)
6.2 HACIA UN CAMBIO DEL MODELO DE DESARROLLO.
Es sin embargo, en los países en vías de desarrollo donde los
problemas medioambientales llegan a ser más graves. La degradación
del suelo y la desertización, la destrucción de los habitats, la explotación
excesiva de los Recursos Naturales, el deterioro de los asentamientos
humanos y la degradación de las reservas de agua dulce se encuentra
entre los problemas ambientales más acuciantes de estos países.
La presión demográfica y la pobreza son factores claves en la
aparición de unas pautas de desarrollo no sostenible en muchas de
29
KLIKSBERG Bernardo. La Ética y el Capital Social Cuentan. Ediciones de la Facultad de
Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Carabobo. lera edición. Febrero 2004.
Venezuela. Alfa Impresores C.A. Pág. 121, 122, 159.

estas naciones. El crecimiento de la población presiona de forma
apremiante sobre la frágil base de recursos que satisface las necesidades
básicas: una dieta adecuada, agua potable, energía, cobijo y bienes
materiales.
El río Amazonas posee cerca del 20% del agua de todos los ríos
del mundo, pero apenas 0,4% de la población mundial vive en sus
riberas.
Al mismo tiempo la delicada situación económica en la que se
encuentran estos países puede obligarles a adoptar estrategias a corto
plazo nocivas para el medio ambiente, en un intento de aumentar los
ingresos en divisas extranjeras necesarias para responder a las
necesidades más inmediatas. Véase el caso de Haití, el país más pobre
de nuestro hemisferio. El pueblo de Haití ha debido soportar golpes y
dictaduras y sus esfuerzos actuales para quitarse el yugo de la pobreza
son obstaculizados por la casi total deforestación de su isla que
originalmente tenía una vegetación exuberante. Es que tanto las
autocracias como las tiranías nunca han sido gentiles con el ambiente.
(30). Investigadores académicos como Jack M. Hollander, "La Verdadera
Crisis Ambiental" o Amartya Sen, Premio Nobel de Economía -
Desarrollo en Libertad - han planteado que el verdadero enemigo y
depredador del ambiente es la pobreza y el gran aliado de esta, los
regímenes totalitarios, donde las libertades y la democracia están

30
GORE, Al. Vicepresidente de los E.U.A. Diario "El Nacional", Caracas, Venezuela, 1995, Pág.
A-4.
53

confiscadas sin rendición de cuentas, facilitando desmanes sin control
alguno. (31)
La ausencia de controles apropiados, institucionales y de tipo
normativo, combinada con la disponibilidad limitada de recursos técnicos,
humanos y financieros, exacerba las dificultades y los problemas
regionales y locales.
El impacto negativo del crecimiento económico es sin duda el
consumo excesivo o despilfarro. Si bien es cierto que es necesario
reducir las necesidades de los consumidores, sustituir un consumo
elevado por un consumo bajo haría temblar la economía mundial.
Sin embargo se impone un cambio de conductas, como plantea
Alan Thein Durning, hacia una "Cultura de Permanencia", es decir
una sociedad que sustituya el consumo desmesurado por la
moderación, los bienes desechables y de corta duración por bienes
duraderos, un mercado de producción masiva por uno de mano de
obra, y sobre todo, con la posibilidad de reciclar y reutilizar casi
todo, implica profundas transformaciones, tanto en los hábitos de los
consumidores como en las políticas económicas y fiscales a nivel
mundial.f 2 )
31
Diario El Universal, Caracas. Venezuela. 9 de octubre de 2003. Sección "Nuestra Tribuna".
Página Principal.
32
THEIN DURNING, Alan (1994), ¿Cuánto es Bastante?, EDIC.G Apostrofe, Barcelona, España,
1994,Pág.20.

La mera lectura conjunta de los artículos del Código Penal
Español 325 (nuevo) y 347 Bis (Derogado), evidencia una decidida
voluntad de intervención en tutela de los bienes jurídicos ambientales,
aceptando que la defensa del medio ambiente no puede quedar
confiada al buen sentido de cada uno de los ciudadanos, sino que
constituye un inaplazable desafío para el derecho penal, afirma
Terradillos Basoco.
La tutela legal del medio se estructura así como una cadena cuyo
primer eslabón lo constituye la acción conservacionista de los
ciudadanos responsables. El último se identifica con la intervención
punitiva del estado. Entre los intermedios, juega un papel de primer
orden la actuación de la administración pública. Esta, en
cumplimiento de sus funciones de planificación e incentivación,
actúa inicialmente dirigiendo los mecanismos propios del sistema de
mercado hacia objetivos proteccionistas. Se trata de aprovechar la
importancia estratégica que para la solución de los problemas
sociales tienen los actores individuales y colectivos de la sociedad
civil, una vez aceptado que los objetivos de justicia no pueden
alcanzarse solo a través de la ley, sino y ante todo por medio de la acción
de ciudadanos concientes guiados por principios. En consecuencia, la
protección del medio ambiente a través de la incidencia en el mercado en
la medida en que comercio, y entorno se relacionan de manera
interdependiente y recíproca solo será viable si el consumidor esta
interesado en bienes y servicios compatibles con los requerimientos de la
55.

ecología. A esta idea responden iniciativas como la denominada
"Ecoetiqueta Comunitaria".(33)
Según el autor venezolano Henrique Meier: "La crisis ambiental es
el producto de un determinado modelo de "progreso social y económico",
que pareciese más bien un "antiprogreso".
Ese modelo de "desarrollo" es el liberal capitalista que se funda -
esencialmente- en el lucro, en la posesión de objetos, como el fin de la
sociedad y el motor existencial de cada uno de sus componentes;
además de la continua expansión económica y territorial de los Estados
en detrimento de otros (Imperialismo).
Para Cecilia Sosa y Oswaldo Mantera, el derecho ambiental no es
un derecho económico. Su objetivo y razón de ser no es el de regular las
actividades de producción o de comercialización de bienes o de servicios.
Sin embargo, la forma que el mismo adopte, sus alcances y su manera
de actuar, están absolutamente condicionadas por el ordenamiento
normativo que se haya dado a las actividades económicas. (34).
Si bien es evidente que no existen regímenes económicos
absolutamente liberales, ni absolutamente dirigidos, es necesario
33
TERRADILLOS-BASOCO, Juan. "Delitos Relativos a la protección del Patrimonio Histórico y
del Medio ambiente", en Derecho Penal del Medio Ambiente. Editorial Trotta S.A. 1997, Madrid,
España, Pág.40.
34
SOSA, Cecilia y MANTERO, Oswaldo. "Derecho Ambiental Venezolano". FUNDACIÓN
POLAR. Universidad Católica Andrés Bello. Editorial Arte. Caracas, Venezuela. 1983. Pág. 53 y
54.

determinar, en qué grado se pretende que la economía actúe en un
régimen de iniciativa privada, de mercado y de libre empresa, y en
que grado se permite la participación del Estado en la economía,
sea como planificador o como agente de producción o distribución
de bienes.
El derecho ambiental, estará, afirma Sosa y Mantera, en
consecuencia fundamentalmente determinado por la naturaleza jurídica
que se atribuye a la planificación económica. Por la circunstancia de si la
acción del Estado como productor, ha de ejercerse en concurrencia con
los particulares, o en régimen de monopolio y si se ha de ejercer en áreas
determinadas o en todas las áreas del quehacer económico.
Cabe considerar incluso, la hipótesis de un ordenamiento jurídico,
construido, con el criterio de no restringir la libre iniciativa privada en
materia económica, que sienta la necesidad de limitar esa libre iniciativa,
no por razones económica, sino por razones ambientales.
Para los economistas de la Escuela Clásica Liberal, el sacrificio de
la naturaleza, es decir su destrucción, es consecuencia irremediable del
progreso económico, o sea, del llamado crecimiento económico.
Meier sostiene que hay un dilema aparente entre el desarrollo
económico y la conservación de la naturaleza, cree que el desarrollo
económico no es incompatible con la preservación del medio natural; la
57

incompatibilidad es entre determinado modelo de desarrollo y la
conservación del entorno físico. (35)
La concepción del desarrollo económico por el Sistema Liberal es
la causa fundamental de la llamada "CRISIS AMBIENTAL", porque la
economía liberal es una economía de la cantidad y del consumo artificial y
no de la calidad y de la satisfacción de las necesidades reales del
hombre.
Stephan Schmidheiny, citado por Amoldo Gabaldón, exministro del
Ambiente en Venezuela, sostiene que la Ecología podría ser el Talón de
Aquiles de la Economía de Mercado: "El Comunismo se derrumbó porque
no informó sobre las verdades económicas y ambientales. Las economías
de mercado se derrumbarán salvo que informen y asuman las verdades
ambientales" (36)
La cuestión ambiental ha adquirido tal relevancia que dará lugar en
los próximos años a una verdadera y desapasionada dimensión del
capitalismo como sistema económico y de vida.
Para Ramón Martín Mateo, (37) los postulados de la economía y de
la ecología no son necesariamente contrapuestos; cabe su integración
35
MEIER, Henrique. "El Derecho Administrativo y la Protección del Entorno Físico y Social en
Venezuela", en el libro "Derecho y Ecología", Universidad Santa María, Caracas, Venezuela,
Lola Fuenmayor. Fondo Editorial Lola Fuenmayor. S/F. Pág. 8 y 10.
36
GABALDÓN, ARNOLDO. "La Cumbre de la Tierra, una Interpretación Necesaria". Editorial
Fundambiente - MARNR, Caracas, Venezuela, 1992, Pág.22.
37
MARTÍN-MATEO. Ramón "La Revolución Ambiental Pendiente". Revista Mexicana de
Legislación Ambiental. Enero-abril Año2000 N° 2. Año 1. Ediciones y Gráficos EON S.A de CV.
México, DF. Pág.36.

armoniosa, con base en lo que ha sido calificado como desarrollo
sostenible, que reconoce la necesidad de auspiciar el avance económico
de los países menos avanzados, aprovechando los progresos
tecnológicos de las naciones industrializadas, siempre y cuando no se
traspasen determinados umbrales de calidad ambiental.
Según el conocido informe Brundtland, el "desarrollo sostenible es
el tipo de desarrollo que permite satisfacer las necesidades actuales sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las
suyas".
Aunque ésta sea la definición más aceptada, sólo es una de las
muchas posibles. El informe Pearce publicado en 1989 contiene 25
definiciones alternativas y sólo unos meses después Pezzey (1989)
publicó una compilación que contenía 61 definiciones. En criterio de
Gómez, (38) es de suponer que el crecimiento sostenido del número de
definiciones hace cada vez más difícil identificar el significado preciso del
desarrollo sostenible.
En base a esta interrelación entre Economía y Ecología,
encontramos la disciplina específica que vincula ambas nociones cual es,
la Economía Ambiental que estudia habitualmente dos cuestiones: el
problema de las externalidades y la asignación intergeneracional optima
38
GÓMEZ, Carlos Mario. "Desarrollo Sostenible y Gestión Eficiente de los Recursos Naturales",
en "Análisis Económico y Gestión de Recursos Naturales". Diego Azqueta y Antonio Ferrero
(EDS). Alianza Editorial, 1994. Madrid, España. Pág. 73.
59.

de los recursos agotables, este último concepto aparece ligado casi
inseparablemente al de asignación eficiente en el sentido de Pareto,
entendiendo por esta última una asignación a partir de la cual es
imposible mejorar el bienestar de ningún miembro de la sociedad
sin disminuir simultáneamente el de algún otro, como lo señala
Rodríguez López.
Coase, inició la polémica al señalar que las conclusiones derivadas
del tratamiento de Pigou, conducen a los economistas a tres opciones
posibles cuyos resultados no parecen deseables.
Estas tres opciones posibles son:
a) Que la empresa que contamine responda por los perjuicios
ocasionados.
b) Que la empresa pague un impuesto en función de los daños
ocasionados.
c) Que se aparte a las fábricas de los distritos residenciales.
Para los autores Federico Aguilera Klint y Vicent Alcántara, (39) (40)
el principal problema consiste en la lectura tan parcial que se ha hecho de
Pigou, centrando exclusivamente la crítica a este autor en la sugerencia
según la cual una manera, pero no la única, de corregir las extemalidades
39
AGUILERA-KLINK, Federico y FUHEM ALCANTARA, Vicent. "De la Economía Ambiental
a la Economía Ecológica". Tesys S.A. Funhem-Economía Crítica. Barcelona, España. N° 10,
1994. Pág. 16 y 17.
40
RODRÍGUEZ LOPEZ, Fernando. "Control de la Lluvia Acida en Europa mediante permisos
transferibles". Editorial Tecnos S.A. 1999. Madrid. Pág. 20.

consiste en que cuando no existen relaciones contractuales entre el
causante y los afectados por la externalidad, el estado, si así lo desea,
puede "impulsar a restringir de un modo" extraordinario las inversiones en
dichas actividades. Las formas más conocidas para impulsar y restringir
las inversiones pueden revestir carácter de primas o impuestos. Se ha
calificado a Pigou como un claro intervencionista y para que se
popularice la expresión "Impuestos Pigouvianos".
En este mismo orden de ideas, conforme Azqueta, existe una
posible aplicación de los instrumentos económicos derivados del teorema
de Coase en el campo de la política medioambiental, planteada ya por
algunos autores.(41)
Para poner un ejemplo: mientras que en los EE.UU. las emisiones
de gases que causan el efecto invernadero son de 4,2 Tm por persona y
año, en Suecia esta cifra es de 1,7 y en China o la India de 0,3
(Goodland y Daly, 1992, pag. 36). Se pregunta Azqueta: ¿No sería más
justo calcular el monto de emisiones que permita frenar el deterioro,
41
MARTÍN MATEO, Ramón. "El Agua como Mercancía". Revista de Administración Pública.
N° 152. Mayo-Agosto. 2000. (Separata). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid.
Pág.l 1., Comenta el mencionado autor a propósito de la anterior mención a Coase: "Las corrientes
liberalizadoras se han introducido también en el régimen de las aguas, dando lugar a propuestas de
modificación de las pautas unlversalizadas sobre su uso, adosado secularmente a la prevalencia de
los intereses colectivos. Sin embargo, como veremos, salvo el caso chileno, el mapa jurídico no se
ha modificado, y no sólo por razones ideológicas, sino sobre todo por imperativos de práctica
utilidad."
Los defensores dogmáticos de la privatización, o más bien desregulación, del uso del agua
sostienen que el mercado es capaz de deparar un uso más eficiente de recursos escasos a condición
de que se garantice a los titulados de ciertos bienes que dejan de ser colectivos un derecho de
exclusión, es decir de propiedad. Con apoyo técnico en R.H. Coase, cuyo famoso teorema fue
publicado en 1960, se ha defendido que en tales circunstancias no sería la intervención del Estado
para impedir la internalización de externalidades, en cuanto que los propietarios al disponer de
derechos de exclusión podrían, vía establecimiento de precios de mercado, garantizar la eficiencia
económica."
R1

traducirlo a términos per capita y permitir a cada país emitir de acuerdo a
este resultado? Así, algunos países, los más atrasados, tendrían una
capacidad "sobrante", en tanto que otros, los industrializados, se verían
obligados a reducir sus emisiones de forma dramática. Y aquí es donde
podrían intervenir los instrumentos económicos derivados del teorema de
Coase: si estas cuotas fueran trasferibles, los países con "sobrante"
podrían venderlas a los países obligados a reducir sus emisiones, que
estarían dispuestos a pagar por ellas, en el límite, los costes económicos
a que la reducción les fuerza (introducción de nuevas Tecnologías, cierre
de empresas...). Se ha calculado que las trasferencias que recibirían los
países subdesarrollados por este motivo superarían con mucho el monto
actual de la ayuda al desarrollo. (42)
6.3 HACIA UNA SUSTITUCIÓN DE LAS FUENTES DE
ENERGÍA.
Así como hemos hablado de cambios en los hábitos de consumo,
de modelos de desarrollo, de factores políticos, debemos referirnos a lo
que se ha llamado la transición energética, que consiste básicamente en
la reducción del uso de combustibles fósiles (carbón, petróleo, gas) y
adoptar nuevas fuentes de energía, preferiblemente renovables y menos
contaminantes, tales como la solar, la eólica, o la atómica por fusión
nuclear.(43)
42
AZQUETA, Diego. "La Problemática de la Gestión Óptima de los Recursos Naturales: Aspectos
Institucionales". Capítulo 3, en el libro: "Análisis Económico y Gestión de Recursos Naturales"
por Azqueta Diego y Ferreiro Antonio.. Alianza Editorial. Madrid. 1994. Pág. 60.
43
GABALDÓN, Amoldo, "La Cumbre de la Tierra, una Interpretación Necesaria" Editorial
Fundambíente - Marnr, Caracas, Venezuela. 1992. Pág. 24.

Actualmente, hay más productos derivados del petróleo que 30
años atrás. Sin embargo, el petróleo es un recurso no renovable y
eventualmente se agotará.
Muchos expertos consideran que el hidrógeno, la energía eólica y
solar suministrarán la mayor parte de la energía del mundo en los
próximos 50 años.
Siguiendo el esquema del autor Pedro Freites, haremos referencia
a los elementos a favor y en contra de los distintos tipos de energía:
6.3.1 ENERGÍA NUCLEAR.
PROS.
- Las plantas nucleares pueden generar grandes cantidades de energía,
sin emitir gases de efecto invernadero.
- No dependen del clima.
CONTRAS.
- Los residuos de las plantas nucleares pueden seguir siendo tóxicos
durante siglos y no hay una manera segura de almacenarlos.
- El desmantelamiento de reactores viejos es muy costoso.
- La minería y el uranio enriquecido también producen desechos tóxicos.
- El uranio es un recurso no renovable.
Desde los ataques del 11 de septiembre, han aumentado los
temores de que sea robado el material nuclear de los reactores.

Hay una relación estrecha entre los usos civiles y militares de la
energía nuclear.
6.3.2 LA HIDROELECTRICIDAD.
La hidroelectricidad aprovecha la energía del agua y suministra
aproximadamente el 10% de la electricidad mundial.
PROS.
- Método altamente eficiente en la generación de electricidad.
- No contamina.
- Es renovable.
CONTRAS.
• La hidroelectricidad sólo es aconsejable para los países que tienen
climas y topografías apropiadas.
• La construcción de represas puede incluir la desviación del curso de
ríos, inundación de tierras arables y el desplazamiento de personas.
• Los habitat de vida silvestre son afectados y los peces pueden morir
atrapados en la turbinas.
• Muchas veces hay que reducir el tamaño de los bosques para
construir la infraestructura necesaria.
6.3.3 HIDRÓGENO.
El hidrógeno limpio y eficiente es una fuente de energía alternativa
de la cual se habla mucho últimamente, Islandia está en camino de
convertirse en la primera economía de hidrógeno.

PROS.
- El hidrógeno está en el agua, así que hay una fuente inmensa de
recursos.
- El único sub-producto es el vapor de agua, en contraste con los
combustibles fósiles que emiten gases de efecto invernadero y otros
contaminantes.
CONTRAS.
• El principal problema es extraer el hidrógeno. Esto se hace ya sea por
electrólisis - uso de electricidad para separar las moléculas en oxígeno e
hidrógeno - o al reestructurar los combustibles fósiles.
• La electrólisis no origina sub productos perjudiciales directamente,
pero es sólo tan limpia como lo sea el proceso usado para generar la
electricidad.
• Es costosa, a US$2,40 por un kilogramo de hidrógeno.
6.3.4 ENERGÍA EÓLICA.
Durante siglos los molinos de viento han sido utilizados para sacar
agua o moler granos. Su equivalente moderno, la turbina de viento, utiliza
energía para generar electricidad.
PROS.
• Es segura
• Inagotable
• Gratuita
fin

CONTRAS.
• La velocidad del viento es variable y poco confiable.
• Las turbinas suelen ser colocadas en lugares rurales elevados donde
pueden ser consideradas antiestéticas.
• Muchas veces son ruidosas, aunque las turbinas modernas son más
silenciosas que sus antecesoras.
• La vida silvestre puede ser afectada y existe el riesgo de que las aves
queden atrapadas en las turbinas.
6.3.5 ENERGÍA SOLAR.
La energía solar es muchas veces usada para encender
calculadoras y otros accesorios electrónicos. Los paneles solares -
hechos de células fotovoltaicas- también son utilizadas algunas veces
sobre los techos de las viviendas para suministrar electricidad de uso
doméstico.
PROS.
• La energía solar es gratuita y renovable, no genera emisiones y es
silenciosa.
• El costo de las células fotovoltaicas han bajado considerablemente en
los últimos años y se espera que disminuya aún más a medida que
aumente su producción en masa.
• Es una de las pocas tecnologías renovables que pueden ser
integradas al paisaje urbano.
• Son útiles en zonas remotas de difícil acceso como alternativas a las
fuentes convencionales de electricidad.
RR

• La electricidad no utilizada puede ser devuelta a la red nacional de un
país.
6.3.6 BIOENERGÍA.
La bio-energía se produce al quemar biomasa, materia orgánica
como madera o plantas. Suministra más del 90% del total de energía que
necesita Nepal y Malawi, y del 25% al 50% en países altamente
industrializados como China, India y Brasil.
PROS.
• Emite muy poco dióxido de carbono.
• Es superior a los métodos alternativos para eliminar desechos
(entierro de basura y quema ai aire libre)
CONTRAS.
• Alta inversión de capital y rentabilidad a largo plazo.
• Muchas veces implica la quema de carbón, proceso que tiene sus
propios problemas.
6.3.7 ENERGÍA GEOTÉRMICA.
La energía geotérmica proviene del calor emanado del centro de la
tierra. En Islandia casi todos los edificios reciben calefacción de esta
forma. Las plantas de energía geotérmica contribuyen al suministro de
electricidad en El Salvador, Filipinas, Japón, México, Italia, Nueva
Zelanda y la costa oeste de Estados Unidos.

PROS.
• Prácticamente libre de contaminación y renovable.
• Reduce considerablemente el uso de electricidad.
CONTRAS.
• Cuesta dos o tres veces más que el sistema de calefacción normal.
• Limitada a zonas con actividad tectónica.
6.3.8 ENERGÍA OCEÁNICA.
El océano ofrece dos tipos de energía: energía termal proveniente
del calor del sol y energía mecánica provenientes de las mareas y las
olas.
Los océanos cubren más de 70% de la superficie terráquea, lo cual
hace que sean los receptores solares más grandes del mundo.
Se calcula que si menos del 0.1% de esta energía solar se
convierte en electricidad, suministraría más de 20 veces la cantidad de
energía consumida diariamente en los Estados Unidos. (44)
6.4 FUENTES RENOVABLES DE ENERGÍA. (45)
Conforme a los datos extraídos del "IX Informe sobre Actividades
de la Agencia Nuclear de la OCDE", la energía hidroeléctrica es, en la

44
FREITES ROMERO, Pedro (AFEVE). Diario "El Nacional". Caracas, Venezuela. Septiembre
20-09-2002. Pág. 5.
45
IX Informe sobre Actividades de la Agencia de Energía Nuclear de las OCDE. "El Problema de
la Energía II." N° 3 1981. en ία Revista Instituto de Estudios Económicos Don Ramón de la Cruz.
Madrid, España. Impreso en Agisa. Tomas Bretón 51. "Necesidad del Carbón". Pág. 20.

actualidad, la única fuente de energía renovable que contribuye
sustancialmente a cubrir las necesidades globales de energía. En el
futuro es probable que aumente su utilización en los países en
vías de desarrollo, algunos de los cuales disponen de grandes
recursos hidráulicos todavía sin explotar. Es de esperar que continúe
satisfaciendo alrededor del 5 por 100 de las necesidades mundiales
de energía.
Las fuentes geotérmicas suministran actualmente, en algunas
zonas, importantes cantidades de energía, y se están descubriendo
y desarrollando otras fuentes adicionales. Sin embargo, la
contribución total de las fuentes geotérmicas continuará inevitablemente
limitada a determinadas zonas geográficas y seguirá siendo
relativamente pequeña en relación con las necesidades energéticas
mundiales.
La conversión de biomasa en alcohol combustible está en curso en
algunos países y está contribuyendo a satisfacer eficazmente las
necesidades de combustible para el trasporte en Brasil.
Refiere el mencionado Informe que, la energía solar es la que
probablemente tiene un mayor potencial a largo plazo entre las
fuentes de energía renovables, pero su índice de expansión se
verá limitado por el tiempo que necesitan las nuevas tecnologías
para resultar económicas e introducirse en los mercados de la
_ R9

energía. Los colectores solares para calentamiento de agua, y en
algunos casos del ambiente, puede conseguirse ya en el mercado. En
base a lo expuesto, creemos oportuno la cita del profesor Martín
Mateo quien sostiene, que toda la problemática de la utilización del
agua se reconduce a la postre a planteamientos energéticos, es
decir, si el hombre no puede aprovecharse directamente de los
sistemas naturales: hídricos, energía solar o cinética debe sustituir estos
insumos por otros equivalentes pero costosos. Es por ello por lo
que en buena lógica se trasladan al agua proposiciones largamente
aceptadas para la energía, detectándose como tónica generalizada entre
la más reciente doctrina el especial énfasis en la conservación y en el
cuidadoso uso de recursos que aunque en algún país puedan
aparecer con generosa profusión, no lo son tanto si se tienen en cuenta
las operaciones técnicas implicadas y el logro y mantenimiento de la
calidad necesaria.
La conservación del agua como la de la energía implica la
modificación de ciertas pautas sociales tradicionales de comportamiento y
la alteración de algunos dispositivos tradicionales al objeto de conseguir
disminuir la demanda restringiendo el consumo bruto, pero manteniendo,
a ser posible, el mismo nivel de satisfacción de necesidades. Puntualiza
Martín Mateo, que se trata en definitiva, de obtener eficiencia y ahorro en
la disposición del agua.(46)
46
MARTÍN MATEO, Ramón. "Tratado de Derecho Ambiental". Volumen II. Editorial Trivium,
Madrid, España. 1 Edición 1992. Pág. 59.

7. LA ORIMULSIÓN.
No podemos obviar en el presente trabajo una referencia, aunque
sea someramente, a la denominada ORIMULSIÓN y a sus ventajas con
relación a otras fuertes energéticas.
En este aspecto, la tecnología venezolana ha dado su aporte al
mundo con la denominada ORIMULSIÓN, la cual es un combustible
líquido desarrollado en Petróleos de Venezuela S.A., que consta de 70%
de Bitumen Natural, 30% de agua más aditivos para estabilizar la
emulsión, resaltando en su composición el elemento agua. Está
específicamente diseñado para uso en empresas eléctricas y sector
industrial. Ha sido usado con éxito en plantas generadoras de
electricidad en Canadá, Estados Unidos, EL Reino Unido, Japón,
Dinamarca, Italia, Lituania, Así como en plantas de cemento.
ORIMULSIÓN representa una alternativa ambiental y económica
para que las plantas eléctricas puedan operar eficientemente frente
a otras fuentes de energía.(47). El nombre de "ORIMULSIÓN"
proviene de combinar el nombre de la región de Venezuela donde se
produce el bitumen (Orinoco) con la denominación técnica del
producto (emulsión).
ORIMULSIÓN es un bitumen natural finamente disperso en agua y,
por lo tanto, es muy similar al combustible pesado en lo que respecta a
salud y seguridad.
47
PETRÓLEOS DE VENEZUELA. PDVSA-HOME PAGE. Marzo 2.000
HTTP//www.P.D.V.com. orimulsión.

7.1 SALUD.
Tomando la información de la propia página WEB de "Petróleos de
Venezuela", extraeremos algunos datos técnicos de interés, así como por
ejemplo el hecho de que es improbable que la ORIMULSIÓN cause
daños a la piel como resultado de un contacto breve u ocasional, pero
puede causar dermatitis si el contacto es repetido o prolongado.
Es improbable que cause daños por inhalación a temperatura
ambiente, pero los gases o vapores del combustible caliente puede
causar irritación a la nariz y garganta.
7.2 SEGURIDAD.
ORIMULSIÓN es trasportada y almacenada a temperatura
ambiente.
ORIMULSIÓN es no inflamable y por ende, bajo circunstancias
normales, no presenta riesgo.
Si se toma en cuenta que ORIMULSIÓN está compuesta por una
emulsión 70:30 bitumen-agua, y tomando en cuenta que el punto de
inflamación del bitumen deshidratado es 122°C, ORIMULSIÓN es
considerada un liquido clase III Β según NFPA-30.
7.3 TRASPORTE MARÍTIMO.
En relación con el trasporte oceánico de ORIMULSIÓN, hasta
diciembre del año 2000, más de treinta y tres millones de toneladas han

sido embarcadas en tanqueros de doble casco y menores de 15 años de
construcción, cumpliendo con la política de transporte de Bitor, a los
mercados de Estados Unidos, Japón, Canadá, Dinamarca, Portugal,
Reino Unido, China e Italia, y sus resultados han arrojado que
ORIMULSIÓN no se ve afectada por la duración ni por las condiciones
climáticas durante la travesía, siempre y cuando no se excedan ciertos
limites en las condiciones de temperatura y en su manejo.
BITOR es la filial de Petróleos de Venezuela, S.A. responsable por
la explotación y emulsificación del bitumen natural, y del suministro y
comercialización de ORIMULSIÓN.
Actualmente ORIMULSIÓN es ampliamente comercializada en tres
continentes. Para responder y satisfacer las necesidades de los clientes,
BITOR tiene su sede principal en Caracas, Venezuela, que atiende a los
mercados de China, Corea, Filipinas, Italia, Dinamarca y Latinoamérica.
Asimismo, tiene subsidiarias en Norteamérica (BITOR AMERICA
CORPORATION), Europa (BITOR EUROPE LIMITED), (BITOR ITALIA
S.R.L.)y Asia (MC BITOR LIMITED), en asociación con Mitsubishi
Corporation, en Japón, a fin de cubrir las exigencias del mercado y de
nuestros clientes, afirman PDVSA en su página Web.
En el año 2000, la actividad comercial de BITOR tuvo como
resultado la exportación de 6 millones 235 toneladas de ORIMULSIÓN.
Se despacharon cantidades contratadas para New Brunswick Power en
Ti

Canadá; Energi E2 en Dinamarca; RWE Systems en Alemania;
Lithuanian State Power System en Lituania; ENEL en Italia; Hokkaido
Electric Power, Kansai Electric Plant y Kashima Kita Electric Power
Japón; China National United Oil Corporation en la República Popular de
China; Power Seraya en Singapur, Arawak Cemet en Barbados y
Guatemala Generanting Group.
7.4 LAS VENTAJAS DE LA ORIMULSIÓN EN COMPARACIÓN A
OTRAS FUENTES ENERGÉTICAS:
1. Contiene un valor calorífico muy comparable al del carbón fósil.
2. Después del gas, es el combustible más limpio; bajas emisiones de
C0 2 .
3. Es un combustible líquido que puede ser trasportado fácilmente.
4. Grandes reservas en la faja petrolífera del Orinoco.(48).
Las vastas reservas de Venezuela (42 mil millones de toneladas
métricas de Bitumen Natural) garantizan el suministro confiable hasta
bien entrado el Siglo XXII.
48
http://www.fisicaweb.com/materias/tecnicos/tecll 04.html

CAPÍTULO II
8 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN ARGENTINA, BOLIVIA, BRASIL,
COLOMBIA, CHILE, ESTADOS UNIDOS, MÉXICO Y VENEZUELA.
Sin ánimo de pretender hacer un estudio profundo de Derecho
Comparado Latinoamericano en Materia de Aguas, y basándonos en el
estudio de la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y
Alimentación F.A.O., traemos como referencia la experiencia
legislativa de países tales como Argentina, Bolivia, Colombia, Chile,
México Estados Unidos y Venezuela observando su evolución, y
tratando de buscar la presencia de elementos comunes a dichos
sistemas jurídicos que pueden servir de modelos a otros países, o
que puedan enriquecer sus instituciones o normas sobre la
materia.(49). La finalidad es meramente ilustrativa, sería demasiado
ambicioso abarcar en detalle todas estas legislaciones, maxime que
las mismas han cambiado y seguirán cambiando para adaptarse a
nuevas situaciones.
La prensa venezolana reseña un panorama desalentador, pues
nueve años después de la Cumbre de la Tierra, los Ministros de Medio
Ambiente de 19 naciones de América Latina y el Caribe, así como
representantes de las Redes de Organizaciones No Gubernamentales del
49
Estudio Legislativo N° 19. La Legislación del Agua en los Países de América del Sur. Estudio
Legislativo. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
preparado por Mario Valls. 1980. Pag. 16, 29,41, 59, 68.

continente concluyeron que los problemas ambientales de la región no
han experimentado grandes mejorías desde que, en 1992, se celebró la
Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo,
mejor conocida como La Cumbre de Río. (50)
Los representantes continentales, nuevamente reunidos en Río de
Janeiro en el marco de la reunión preparatoria de la Cumbre sobre
Desarrollo Sustentable Río+10, organizada por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la agencia de noticias IPS,
estimaron que entre los problemas aún latentes destacan el
calentamiento global, la disminución de la cobertura boscosa, de los
ecosistemas forestales y de la biodiversidad.
En este sentido, el director regional del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma), Ricardo Sánchez, reconoció
que "cada año se pierden cerca de seis millones de hectáreas de
bosques, hay 250 millones de hectáreas de suelos agrícolas degradadas
y sólo 2% de las aguas recibe tratamiento adecuado".
Para reafirmar con un ejemplo, conviene recordar que la Amazonia
comprende 50% de la biodiversidad mundial, contiene 20% del agua
dulce del mundo y es sumidero de gran importancia para la absorción de
dióxido de carbono de la atmósfera, representa 30% del bosque tropical
húmedo del mundo.

50
HERRERA, Jeannette. "Diario El Universal", Caracas, Venezuela, 2 de Noviembre de 2001,
Pág. 4-4.

8.1 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN ARGENTINA.
En materia de agua ha habido una evolución histórica, desde el
punto de vista jurídico, en concordancia con las ideas políticas, sociales,
económicas, tecnológicas, etc. Afirma Chede, que pueden señalarse dos
etapas perfectamente diferenciales: una que tiene su inicio con la sanción
del Código Civil el 29 de septiembre de 1869, cuyo autor fue Dalmacio
Vêlez Sarsfield, y concluye con la Reforma del Código Civil el 22 de Abril
de 1968, mediante la Ley 17.711; otra, la segunda, desde esta última
fecha hasta el presente, a través de la leyes nacionales y provinciales
que marcan un avance importante en el régimen de aguas en la
Argentina. (51)
El sistema federal de gobierno implantado por la Constitución
Nacional distribuye la jurisdicción y competencia sobre el agua entre el
Gobierno Federal y los de cada una de las provincias autónomas que
integran la República Argentina. En consecuencia, las principales fuentes
legislativas se clasificarán en: Fuentes legislativas nacionales, fuentes
legislativas y tratados interjurisdiccionales, que son aquellos celebrados
entre las provincias o bien entre éstas y el Gobierno federal.
8.1.1 FUENTES REGIONALES NACIONALES.

1. La Constitución Nacional, sancionada en 1.853 con las reformas de
1.860, 1.866, 1.898 y 1.957 cuyos principios básicos enmarcan todo el
sistema jurídico argentino.
51
CHEDE, Antonio Pedro. "Régimen Jurídico de las Aguas Subterráneas en la República
Argentina" en el "Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el
inicio del Tercer Milenio". Por (Director) Embid Irujo Antonio. Tomo II. Editorial Civitas.
Madrid, España. 1 Edición 2002. Pág.60.
..7.7

La consagración constitucional de un derecho a un medio
ambiente sano y equilibrado fue uno de los temas de mayor interés para
los convencionales constituyentes de 1994, como lo demuestran los 124
proyectos presentados. Ese interés refleja una tendencia mundial de
conciencia ecológica que está plasmado en numerosos documentos
internacionales y constituciones nuevas, como las sancionadas en
muchas provincias argentinas.
Todas estas cuestiones pendientes que resultar del texto
introducido por la reforma de 1994, nos indican que, en definitiva, el
mayor aporte del artículo 41 ha sido el principio declaratorio del derecho a
un medio ambiente sano y equilibrado para las generaciones presentes y
futuras. Este aporte tiene valor relativo si se tienen en cuenta las
declaraciones internacionales firmadas por Argentina y los tratados de
Derechos Humanos que han sido incorporados, con jerarquía
constitucional por la propia reforma en el art. 75 inic. 22., según Dalla Vía,
sin duda, lo más importante, lo fundamental ha sido la incorporación
axiológica de un nuevo valor al plexo dogmático de la Constitución
Nacional, aún cuando los aspectos instrumentales estén pendientes.
El análisis no puede, llevarnos según Dalla Vía, a otra conclusión
más que a ser sumamente críticos con el Constituyente. En efecto, la
protección del medio ambiente no presentaba ningún obstáculo en la
Constitución histórica de 1853/60; por el contrario se le ubicaba como uno
de los derechos no enumerados del artículo 33 y su previsión como

derecho colectivo ya había sido adelantada por Bartolomé Mitre en 1860,
en la Comisión ad-hoc que incorporaría a las reformas propuestas por
Buenos Aires a la Constitución de 1853.
El Código Civil trataba la cuestión en las notas de Vélez Sarsfield
en las restricciones y límites al dominio, otro tanto ocurría con las
restricciones administrativas, la legislación laboral, etc.; y la
jurisprudencia de la Corte, desde sus primeros fallos reconoció el
ejercicio del Poder de Policía (local) por razones de salubridad. En
aquellos y recordados tiempos en que no cabía restringir los derechos
individuales en materia económica (caso Hileret c/Provincia de Tucumán)
sí cabía, en cambio, hacerlo por razones de salubridad (fallo: Los
Saladeristas de Podestá). No queremos decir, apunta Alberto Ricardo
Dalla Vía, que en este tema la reforma haya sido injustificada o
innecesaria; aunque sí decimos que fue insuficiente, porque no fijó los
principios constitucionales básicos de la materia.
Queda pendiente, por lo tanto, una importante tarea legislativa que
toca a la doctrina y a los estudiosos del Derecho Ambiental ilustrar y
encauzar, quedan también pendientes de análisis, otros aspectos del
derecho constitucional del medio ambiente que no trató la Convención
Reformadora de 1994. Es decir, la problemática del Derecho de la
Propiedad en la que incursionó Ramón Martín Mateo en España.
El nuevo artículo 41 introducido en el plexo de la Constitución por
el Constituyente de 1994 dice:
79

"Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente

sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y
para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo.
El daño ambiental generará prioritariamente la
obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este
derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural y
cultural y de la diversidad biológica, y a la información y
educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que
contengan los presupuestos mínimos de protección y a
las provincias, las necesarias para complementarlas,
sin que aquellas, alteren las jurisdicciones locales.
Se prohibe el ingreso al territorio nacional de residuos
actual o potencialmente peligrosos y de los
radioactivos. "
Es importante señalar la resolución adoptada en cuanto a la
cuestión de las competencias. Siguiendo los postulados del federalismo
de concertación que ha defendido y sostenido el Dr. Pedro J. Frías, se ha
incorporado la figura de las leyes base o ley marco; la mención a la
legislación que contenga los presupuestos mínimos de protección en
complementación con las dificultades de las provincias en la materia, sin
alterar las jurisdicciones locales, sugiere la necesaria concurrencia entre
Nación y provincias para obtener una mejor protección del derecho
consagrado. (52)
2. El Código Civil, sancionado por la Ley N°340 del 29-09-1.869, y
reformado en aspectos relativos al agua por la Ley N° 17.711 del
22/04/1.968 que incluye prácticamente toda el agua en el dominio público.
52
DALLA VÍA, Alberto Ricardo. "Derecho Ambiental en Argentina: La Reforma Constitucional
de 1994 y el Medio Ambiente." En "Derecho Comparado del Medio ambiente y de los Espacios
Naturales Protegidos". Coordinación Gerardo Ruiz-Rico Ruiz. Biblioteca Comares de Ciencia
Jurídica. N° 13. Editorial Comares S.L. 2000. Granada, España. Pág. 285, 287, 288, 289.
RO

3. El Código de Minería, que entre otros artículos, concede el uso del
agua natural para las necesidades de la explotación minera.
4. El Código Penal, que reprime la derivación ilícita y algunos casos de
contaminación.
5. La llamada Ley Nacional de Irrigación N° 6546 del 28/09/1.909, que
encomendó al Poder Ejecutivo Nacional estudiar y construir obras de
riego.
6. El Decreto-Ley N° 6767 del 24/03/1.945, (convertido en Ley N°13.030),
que atribuye al Poder Ejecutivo nacional facultades regulatorias sobre
aguas interprovinciales.
7. La Ley Federal de Energía Eléctrica N° 15.336 del 15/09/1.960, que
regula aprovechamientos hidroeléctricos de jurisdicción nacional.
8. La Ley Forestal N° 13.273 del 30/09/1.948, que legisla sobre bosques
protectores de cuencas.
9. La Ley N° 2797 del 02/09/1981, que prohibe arrojar residuos
industriales y agua cloacal a los ríos de la República.
10. La Ley Especial N° 20.481 del 22/08/1.973, que reprime la
contaminación del agua por hidrocarburos.
11. La Ley de Hidrocarburos N° 17.319 del 23/06/1.967, que regla
actividades sub - acuáticas, servidumbres y la preservación del
agua.
81

12. La Ley N° 13.577, reformada por la Ley N°20.324 del 27/04/1.973,
orgánica de la empresa Obras Sanitarias de la Nación, que norma el
servicio de abastecimiento doméstico, urbano y de cloacas que presta la
empresa.
13. La Ley N° 11.709 del 18/09/1.933, que obliga a instalar escalas para
peces en lo diques que se construyan en ríos de jurisdicción
nacional.
14. Los Decretos No. 9762/64, 469/73 y 2629/73, implantaron un
programa nacional de agua potable para poblaciones rurales, que por vía
de adhesión se aplica en las provincias.
15. La Ley de Navegación N° 20.094 del 15/01/1.973, somete a la
jurisdicción del Estado Nacional el agua y las obras públicas que sirven al
tráfico y al tránsito interjurisdiccional por agua.
8.1.2 LEGISLACIÓN SOBRE EL CONTROL DE LOS USOS, DE
LA CALIDAD Y DE LA CONTAMINACIÓN DEL AGUA EN ARGENTINA,
a.- DESPILFARRO Y USO IMPROPIO DEL AGUA.
Algunas de las disposiciones que tienden a evitar el derroche y
uso impropio del agua son:
1) La obligación que algunas leyes imponen a los propietarios de los
inmuebles que los estudios señalan como los más ordenados para
servirse de determinada obra. Dicha obligación puede consistir en usar el
servicio o bien en contribuir a su construcción y mantenimiento.

2) La prohibición de usar el agua concedida para otro destino, en
extensión o proporción mayor que la que le otorgue el título de la
concesión.
3) La obligación de medir el agua que se usa.
4) La preferencia que se da a unos usos a expensas de otros o la
limitación de la dotación de agua a la extensión regable.
5) La prohibición de otorgar concesiones cuando las pérdidas de
conducción sean muy elevadas.
b.- RECICLAJE Y REUTILIZACIÓN DEL AGUA.
Algunos códigos de aguas imponen la obligación de restituir el
agua excedente a los cuerpos de que fueron extraídas, y otros preveen la
concesión temporaria y eventual de agua de desagües.
c - PROTECCIÓN DE LA SALUD.
Se han establecido servicios y legislado a nivel nacional y
provincial para la provisión de agua potable y alejamiento de residuos, y
los códigos de aguas suelen, además, imponer la cooperación con las
autoridades sanitarias para evitar la propagación de enfermedades
endémicas e infecto-contagiosas transmisibles por el agua.
d.- CONTAMINACIÓN.
La Legislación nacional prohibe arrojar los residuos nocivos de
establecimientos sin purificación previa y contaminar el agua de los ríos
navegables.

Las provincias, por su parte, establecieron prohibiciones similares
en sus códigos de agua o mediante leyes especiales.
Según Pigretti, La Constitución Argentina delimita las esferas de
acción del gobierno nacional y de los provinciales y establece principios
de política hídrica. El Art. 26 se refiere a la libertad de navegación de los
ríos. Esa libertad de navegar está garantizada además por el principio de
gratuidad (Art. 12), que prohibe cobrar gabelas por el libre tránsito
autorizado. (53)
Además, la Constitución, en su Art. 14, reconoce el derecho a
navegar que tienen los habitantes del país, sean nacionales o
extranjeros, y el Art. 67, inc.9, atribuye al Congreso el reglar la libre
navegación de los ríos interiores y también (inc. 12) el comercio marítimo
con las naciones.
Por efecto de estas disposiciones los autores nacionales han
entendido en forma unánime que es el resorte del gobierno nacional la
jurisdicción sobre navegación.
Regular la navegación es, en consecuencia, de jurisdicción federal,
pero la provincias no quedan excluidas en lo que al aprovechamiento de
otros usos se refiere.
PIGRETTI, Eduardo A. "Derecho Ambientar. Editorial: Depalma, Buenos Aires, 1993. Pág.
101,102,106,107,113,114,123.
Q/l

El aprovechamiento hídrico corresponde a la jurisdicción provincial
porque las provincias se han reservado todos los derechos que no han
delegado expresamente en la nación (Art. 104 ).
Siendo así, asienta Pigretti, y recordando que las provincias
preexisten a la organización nacional, es evidente que mantienen el
dominio sobre todos los bienes que constituyen su patrimonio natural.
El Código Civil reconoce la propiedad pública de la provincia sobre
sus ríos, y tal punto de partida comúnmente admitido ha permitido que las
provincias argentinas tengan legislaciones especiales para regular el
aprovechamiento de sus ríos.
A la Nación corresponde, a su vez, el dominio de las aguas en la
Capital Federal.
Fundándose en el ejercicio de los poderes no delegados, las
provincias dictaron leyes de regulación sobre su patrimonio hídrico, tanto
en lo que se refiere a su utilización directa por la administración como el
uso que del agua pudieran hacer los particulares.
8.1.3 LAS LEYES NACIONALES RELATIVAS AL AGUA.
Siguiendo a Pigretti, La Ley 2797 perseguía obtener la purificación
previa de las aguas cloacales o utilizadas por la industria, antes de ser
volcadas a los ríos de la República.

La Ley 3445 se vincula a la policía de navegación que corresponde
a la Nación, organizando la Prefectura General de Puertos, las
disposiciones sanitarias en los puertos y la remoción de los obstáculos
accidentales que entorpecen la navegación.
La más importante de las leyes de aguas es la 6546, sancionada
en 1.909. En ella el gobierno nacional, mediante la adhesión de las
provincias, procedería a realizar, por sí o por medio de las compañías
ferroviarias que lo deseen, las obras destinadas a aprovechar caudales
hídricos que la ley indicaba.
Mientras las obras no fueran amortizadas, el gobierno federal
conservaría la administración del regadío y el cobro del canon de agua,
dentro del cual se incluía la amortización del capital, los intereses y los
gastos de conservación y explotación. Abonado el capital, las provincias
recibirían el dominio y administración de las obras, sin cargo alguno.
Fuera de las disposiciones sobre suministro de agua potable y
otros servicios sanitarios, el Código Penal (ley 11.179) incrimina entre los
delitos contra la propiedad el uso ilícito y doloso de las aguas
públicas o privadas.
La ley 11.709 autorizó al P.E. nacional a imponer la instalación y
cuidado de escalas de peces en los diques construidos o a construirse, en
los ríos de jurisdicción nacional.

La disposición encuentra justificativo práctico en la necesidad de
permitir que los peces remonten el río y produzcan los desoves en los
tiempos apropiados. Los conceptos modernos han impuesto que en toda
obra de aprovechamiento hidráulico se contemple el aspecto que la ley
cuida, puntualiza Pigretti en su obra ya citada.
8.1.4 CÓDIGOS Y LEYES PROVINCIALES.
Como consecuencia de reconocer en jurisdicción provincial la
regulación de las aguas públicas, prácticamente todas las provincias han
dictado sus leyes de aguas o códigos especializados, puntualiza Pigretti
en su obra ya citada "Derecho Ambiental".
Una de las disposiciones locales de mayor antigüedad que aún
tiene vigencia es la ley de Mendoza de 1.884, que ha servido de modelo a
las normas que sobre aguas contienen los códigos rurales de Catamarca,
Corrientes y Santa Fe de principios de siglo.
Otra ley muy antigua es la Tucumana de 1.897, si bien en la
actualidad ha sido varias veces remozada por leyes provinciales.
Córdoba estableció su ley de aguas en 1.942 (ley 3997) y sancionó
un Código mediante decreto-ley 5579/73.
Salta dictó en 1.946 un moderno Código de Aguas que influyó en
forma definitiva sobre la legislación posterior.
P7

Mediante decreto-ley 2518/61 la provincia de La Pampa dictó su
primer Código Local, que evidencia una neta influencia del Código salteño
de 1.946.
8.1.5 CONTROL DEL EFECTO NOCIVO.
La contaminación que pueden producir en las aguas las sustancias
que en ellas liberen las industrias, está prevista por las leyes locales que
facultan a la autoridad administrativa a hacer cesar la actividad de que se
trata hasta que se corrija la anomalía.
Esta medida resulta razonable en razón del perjuicio que supone el
inficionar las aguas. La reglamentación administrativa podrá imponer el
detalle de las exigencias técnicas que deberán llenarse para permitir la
habilitación de industrias y su efectivo funcionamiento en condiciones
apropiadas.
8.2 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN BOLIVIA.
8.2.1 LEGISLACIÓN EN VIGOR.
Las principales fuentes legislativas del agua son:
1. La Constitución Vigente, sancionada el 02/11/1967, que atribuye al
Estado el dominio originario del agua.
2. El Decreto del 08/09/1879 (convertido en Ley por la de fecha
28/11/1.906), norma detalladamente el dominio y aprovechamiento del
agua.

3. El Código Civil, del 25/10/1.830, que trata el dominio del agua, algunos
casos de derecho al uso, servidumbres, y las consecuencias jurídicas de
la acción natural del hombre.
4. El Código Penal, que reprime la inundación y la destrucción
intencional de obras hidráulicas.
5. El Código de Minería (Decreto-Ley N° 7148, del 07/05/1.935), que
norma el uso minero.
6. El Código de Electricidad (Decreto Supremo N° 8438, del
31/08/1.968), que rige el aprovechamiento hidroeléctrico y la servidumbre
de acueducto.
7. El Decreto-Ley del 11/06/1.937, que establece una reserva fiscal sobre
toda el agua del dominio público.
8. El Decreto -Ley N° 8424, del 17/07/1.968, que norma el uso naviero.
9. La Ley General Forestal, sancionada por Decreto-Ley n° 11.686, del
13/08/1.974, que encomienda al Estado proteger las cuencas.
10. La Ley de Reforma Agraria (Decreto-ley N° 3464, del 02/08/1.953),
convertido en ley el 29/10/1.956, que introduce modificaciones en el
régimen del uso del agua.
11. La Ley del 09/01/1.945, reglamentada por el Decreto-ley N° 1264, del
08/07/1.948, que implanta un régimen especial para el sistema de riego
de Cochabamba.
^89

12. El Decreto-Ley N° 7388, del 15/11/1.965, que crea la Dirección
Nacional de Hidráulica.
13. El Decreto Supremo N° 8048, de julio de 1.967, que crea el Servicio
Municipal de Agua Potable, Alcantarillas y Desagües Pluviales.
14. El Decreto Supremo N° 14.367, del 14/02/1.977, que crea la Dirección
Nacional de Recursos Hídricos.
Acotamos aquí, que España fue el primer país de Europa que dictó
una Ley Especial Sobre Aguas: la del 03 de Agosto de 1.866. Y que
aquella primera Ley de Aguas, tuvo marcada influencia en los países de
América Latina, llegando algunos hasta copiarla al pie de la letra en sus
leyes respectivas: por ello vemos que Bolivia, al transcribirla en su Ley de
Aguas del 28 de Noviembre de 1.879, incluyó disposiciones referentes al
mar, al que pensaba llegar algún día. (54)
LA CALIDAD Y DE LA CONTAMINACIÓN DEL AGUA EN BOLIVIA.
La autoridad administra el agua pública y ejerce la policía y
vigilancia de la privada en salvaguardia de la salubridad pública y la
seguridad de las personas.
Desarrollando este principio, la Ley de Aguas prohibe:
1. Descargar sustancias cuya descomposición perjudique la buena
calidad del agua.

54
MEAÑO, Francisco "Régimen Legal de las Aguas en Venezuela". Editorial Arte, Caracas,
Venezuela, 1979. Pág.23

2. Que las industrias introduzcan en el agua elementos nocivos a la
salubridad y a la vegetación.
Por su parte, el reglamento de riego contiene una prohibición
similar y el Código de Minería manda que el minero que contamina el
agua indemnice al propietario perjudicado.
8.3 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN BRASIL.
El sistema federativo de gobierno implantado por la Constitución
Nacional distribuye la jurisdicción y la competencia en materia de agua
entre el Gobierno Federal y el de cada uno de los Estados que integran la
Unión.
En consecuencia, las principales fuentes legislativas se clasifican
conforme al nivel de gobierno que las sancionó.
Ellas son:
a.- Fuentes Legislativas Nacionales:
Como punto previo debemos señalar, que La Constitución Federal
de 1988 fue la primera constitución brasileña en contener disposiciones
explícitas sobre el medio ambiente. Dedica al tema un capítulo
específico, introducido bajo el Título que trata de orden social. Sin
embargo, a lo largo del texto, se encuentran dispersos varios preceptos
sobre el medio ambiente.
Q1

En el artículo 225 se afirma el derecho de todos al medio ambiente
ecológicamente equilibrado, declarado bien de uso común del pueblo y
esencial para una sana calidad de vida, y se impone al Poder Público y a
la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las generaciones
presentes y futuras.(55). Efectuada esta consideración inicial sobre la
Constitución de 1988, pasamos de seguidas a enumerar las normativas
que han dictado sobre la materia en dicho país:
1. La Constitución Nacional del 24/01/1.967 (conforme al texto sancionado
el 17/10/1969), que distribuye el dominio del agua entre la Nación y los
Estados, e impone normas específicas para la energía hidráulica.
2. El Código de aguas, reformado entre otros por el Decreto-ley N° 852
del 11/11/1.938, que norma detalladamente la materia.
3. El Código Civil de 1.972, que norma servidumbres y restricciones al
dominio relativas al agua.
4. El Código Penal, sancionado por el Decreto-ley N° 1004, del
21/10/1.969, que reprime la contaminación y la destrucción de obras
hidráulicas.
5. El Código de Minería, reformado por el Decreto-ley N° 227 del
28/02/1.967, que legisla sobre yacimientos de agua subterránea y uso
minero del agua.
6. El Código Nacional de la Salud, sancionado por el Decreto N° 49.979-
A del 21/01/1.961, que legisla en materia de contaminación.
55
MEDAUAR, Odete. "La Protección del Medio Ambiente en los Espacios Naturales."El
Régimen Jurídico de las Zonas declaradas de Interés Natural: La Experiencia Legislativa en
Brasil." En: Derecho Comparado del Medio Ambiente y de los Espacios Naturales Protegidos.
Coordinador: Gerardo Ruiz - Rico Ruiz. Editorial Comares S.L. Granada, España. Año 2000,
Pág.307.
9?

7. El Código Forestal, sancionado por la Ley N° 4771 del 15/09/1.965,
que legisla sobre bosques y vegetación protectora de fuentes, cursos,
lagos y reservónos de agua.
8. El Decreto-ley N° 1413 del 14/08/1.975, que impone medidas
protectoras del medio hídrico contra la contaminación de origen industrial.
En la Gaceta Oficial del Brasil de fecha 25 de julio de 1985 fue
publicada la Ley Nc 7347 del 24 del mismo mes y año, relativa a la acción
civil pública de responsabilidad por daños causados al ambiente, al
consumidor, y a los bienes y derechos de valor artístico, estético,
histórico, turístico y paisajístico, cuyo campo de aplicación fue ampliado a
todo otro interés difuso o colectivo, por la Ley N° 8.708 del 11 de
Septiembre de 1990.
La acción civil pública, sin perjuicio de la acción popular prevista en
el Código de procedimiento Civil, ha sido consagrada a fin de garantizar la
tutela jurisdiccional de cualquier interés difuso o colectivo dentro de los
cuales se mencionan sólo enunciativamente el ambiente (como derecho
humano de solidaridad), los derechos del consumidor, y los bienes y
derechos de valor artístico, estético, histórico, turístico y paisajístico.
Blanco Uribe observa, que se trata de nuevos valores de la
sociedad contemporánea, que el ordenamiento jurídico eleva a la
categoría de bienes jurídicos protegibles en justicia, dadas sus cualidades
para la satisfacción de necesidades humanas materiales y espirituales de

fundamental importancia, para asegurar al hombre en su dignidad
intrínseca, la calidad de vida que le corresponde. (56)
b.- Fuentes legislativas locales:
La legislación más significativa de los Estados es la siguiente:
9. La Constitución del Estado de San Pablo, reformada el 30/10/1.969,
que dispone crear y mantener un fondo de saneamiento básico.
10. El Decreto-ley N° 195-A, del 19/02/1.970 del Estado de San Pablo,
impone medidas protectoras de la calidad del agua.
11. El Código de la Salud del Estado de San Pablo, sancionado por
Decreto-ley N° 211 del 30/03/1.970, establece medidas protectoras del
estado sanitario del agua.
LA CALIDAD Y DE LA CONTAMINACIÓN DEL AGUA EN BRASIL.
Α.- Despilfarro y uso impropio del agua.
Sólo se permite usar agua para el fin previsto en la concesión
respectiva. El propietario de un predio no puede despilfarrar el agua que
precipite en el mismo.
B.- Reciclaje y reutilización del agua.
Por vía reglamentaria se pueden imponer medidas para conciliar
los distintos usos del agua.
56
BLANCO -URIBE QUINTERO, Alberto. "De la Noción Jurídica de Paisaje a la del Ambiente".
En : Revista de Derecho Privado. Años 8 y 9. Enero de 1991-Diciembre 1992. N° único. Editorial
Shaula Caracas, Venezuela. Director editor. Leopoldo Borjas. Pág. 145 y 146.
C\A

C - Protección de la salud.
Además de las normas protectoras del agua contra la
contaminación que, implícitamente protegen la salud, el Código respectivo
obliga a tratar el agua residual de modo que evite perjuicio a la calidad del
agua receptora.
D:- Contaminación
Numerosas disposiciones legales y reglamentarias federales y
locales prohiben contaminar el agua.
También el Código de aguas lo prohibe, pero faculta a la autoridad
para autorizar a los agricultores o industriales a verter las sustancias
contaminantes cuando los intereses de la agricultura o de la
industria lo exijan, pero los así autorizados deberán proveer a su
purificación o desagüe natural e indemnizar todo daño que ello
ocasione.
8.4 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN COLOMBIA.
La Constitución Política de Colombia promulgada en 1991
expresamente contempla en su artículo 79 que: "Todas las personas
tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es
debe del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,

conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la
educación para el logro de estos fines."
Podemos citar como antecedente a La Constitución,
sancionada en 1.886, con las reformas introducidas, entre otras, por
los Decretos Legislativos del 09/10/1.957, que si bien carecía de
normas específicas para el agua, enmarco el sistema jurídico
colombiano.
1. El Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente, sancionado por el Decreto N° 2811 del
18/12/1.974, que regla todo lo que se refiere al agua y, genéricamente, a
los recursos naturales renovables y al ambiente.
2. El Código Civil del 26/05/1.873, que norma el dominio del agua, los
canales de derivación, los derechos preexistentes, el derecho de pescar,
el aluvión y las servidumbres.
3. El Código Penal, sancionado el 24/04/1.936 por la Ley N° 95, que
reprime el envenenamiento, la usurpación de agua, el daño y destrucción
de obras hidráulicas y la inundación.
4. El Código de Minería, sancionado por el Decreto N° 1779 del
08/06/1.954 que veda, entre otras, la exploración y explotación minera en
los ríos que son navegados continuamente y en áreas de
aprovechamiento hidráulico, la explotación de aluviones, el uso minero y
las servidumbres.
5. La Ley N° 113 del 21/11/1.928, que norma el aprovechamiento
hidroeléctrico.

6. El decreto Legislativo N° 3110 del 22/11/1.954; la Ley N° 25 del
25/05/1.959 y el Decreto N° 1707 del 18/06/1.960, que crean y organizan
la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
7. La Ley del 31/01/1.961,, que crea la Corporación Autónoma Regional
de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá.
LA CALIDAD Y DE LA CONTAMINACIÓN DEL AGUA EN COLOMBIA.
Todo aprovechamiento de agua está supeditado a su disponibilidad
y a los requerimientos del uso.
Además, debe cumplir las condiciones especiales previamente
determinadas para defender el agua, lograr su conveniente explotación y,
en general, cumplir los fines de utilidad pública e interés social inherente.
La autoridad, por su parte, debe reducir las pérdidas y el derroche
de agua, asegurar su mejor aprovechamiento y organizar el uso
combinado del agua superficial y la subterránea.
Normas específicas obligan a devolver el agua de modo que pueda
usarse nuevamente.
C- Protección de la salud.
El tema se trata dentro del siguiente inciso, Contaminación.
Q7

D.- Contaminación.
Compete al estado garantizar la calidad del agua para consumo
humano, a cuyo efecto procederá a su clasificación y a determinar las
condiciones de recolección, abastecimientos, conducción y calidad del
agua, como así también de la eliminación de excretas, el vertimiento de
residuos, basuras, desechos y desperdicios en las fuentes receptoras,
reglar el uso de las aguas negras y controlar las que se conviertan en
focos de contaminación. Se contempla también la contaminación térmica,
obligando a las industrias a adecuar los efluentes susceptibles de
comprometer la temperatura del agua.
La autoridad puede prohibir o condicionar la descarga de aguas
negras o desechos de origen industrial o doméstica en determinados
cuerpos receptores y que se practiquen en ellos actividades pesqueras,
deportivas y similares. Las industrias que no pueden garantizar que sus
efluentes no perjudicarán la calidad de los cuerpos de agua receptores,
sólo se podrán instalar en los lugares que determine la autoridad.
Los efluentes industriales sólo podrán descargarse en el sistema
de alcantarillado público en los casos y bajo las condiciones que
determine la autoridad, pero en ningún caso pueden descargarse éstos ni
los domésticos en los recolectores de agua pluvial.
El laboreo de minas deberá evitar la contaminación de aguas
necesarias para toda población, establecimiento público o empresa

agrícola o industrial. El Código prohibe expresamente arrojar a un medio
acuático permanente o temporal productos, sustancias o desperdicios que
puedan causar daño a la vida acuática en general y a criaderos de
especies acuáticas en particular.
E.- Protección del Medio Ambiente
Para ejecutar obras, establecer industrias o desarrollar cualquier
actividad susceptible de producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables se requiere licencia de la autoridad y un estudio previo
ecológico y ambiental, que tome en consideración factores físicos,
económicos y sociales, para determinar la incidencia que esas obras
puedan tener en la región.
Cuando las referidas obras o actividades pueden tener efectos de
carácter internacional en los recursos naturales y demás elementos
ambientales, deberá oírse el concepto del Ministerio de Relaciones
Exteriores.
En Colombia, como indicamos, existe la denominadas "LICENCIA
AMBIENTAL", la cual es una herramienta de planificación económica y
ambiental tanto para el Estado como para los sectores productivos. Desde
el punto de vista legal, es una autorización que otorga la actividad
ambiental mediante un acto administrativo para la ejecución de un
proyecto, obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente.
QQ

En ella se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que
el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir,
mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del
proyecto, obra o actividad autorizada.
La Constitución Colombiana consagró tres mecanismos para la
defensa de los derechos constitucionales, la acción de tutela para la
defensa de los derechos fundamentales, las acciones populares para la
defensa de los derechos colectivos y la acción de cumplimiento
contemplada en el artículo 87C.NAL., para el efectivo cumplimiento de las
leyes y los actos administrativos.
Todas estas figuras procesales tienen aplicación en la defensa
del ambiente, y como instrumento de reparación del daño ambiental.
El instrumento por excelencia para este fin es la acción popular,
por cuanto el derecho a un ambiente sano fue calificado como
colectivo. La acción de tutela, aún cuando su objetivo es la defensa
de los derechos fundamentales, la Corte Constitucional admitió su
procedencia para proteger el derecho a un ambiente sano, cuando
su violación incide, en los derechos fundamentales a la vida y a la
salud. La acción de clase del derecho norteamericano, que le
permite a las múltiples víctimas perjudicadas por un mismo hecho,
obtener la indemnización colectiva, lo cual, es generalmente el
caso de las víctimas de los daños ambientales. Finalmente se
encuentra la acción de cumplimiento establecida por el efectivo

cumplimiento de las leyes, y los actos administrativos de carácter
ambiental.(57)
8.5 LEGISLACIÓN DEL AGUA EN CHILE.
1. La Constitución Nacional, que faculta al Poder Legislativo para
reservar toda el agua de uso público y expropiar la que sea particular para
incorporarla al dominio nacional.
La Constitución Política de 1980 introdujo un reconocimiento
expreso del derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación,
estableciendo como garantía específica la obligación (deber) del estado
de velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación
de la naturaleza (art. 19 número 8).
Así, aún cuando el texto fundamental de 1980 asegura a todas las
personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación,
este hecho puede articularse en forma jurídico-institucional a partir de la
Constitucional de 1925.
Pues bien, nos apunta Ramírez Arrayas, este imperativo
constitucional de la Carta de 1980, de vivir en un medio ambiente libre de
57
SARMIENTO PALACIO, German. "Mecanismos Constitucionales para la Protección al Medio
Ambiente en Colombia". Ponencia Congreso Venezolano de Derecho Ambiental. Caracas,
Venezuela, 26 octubre de 1994.
mi

contaminación, genera una primacía incluso sobre otros derechos
constitucionales que se encarga de establecer, expresamente, el
Constituyente, al señalar que la ley podrá establecer restricciones
específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para
proteger el medio ambiente.
Así, se faculta al legislador para normar específicas restricciones
de los derechos, entre los cuales destacan los que son susceptibles de
imponer a la actividad económica y a la propiedad privada.
Lo anterior, debe concordarse con lo previsto por la Carta Política
al garantizar el ejercicio del derecho de propiedad, admitiendo
expresamente que las limitaciones y obligaciones que deriven de su
función social son establecidas por ley (artículo 19 número 24 CPE).
De esta manera, el medio ambiente forma parte del acervo
doctrinario reconocido por el Constituyente como predominante para exigir
la limitación del clásico derecho de propiedad. Ello explica que
también expresamente la Constitución prevea que la función social del
dominio comprende la conservación del patrimonio ambiental, (artículo 19
número 24).
La carta fundamental prevé, además del derecho y las garantías
referidas, una acción constitucional especial, denominada Recurso de
Protección. Para Ramírez Arrayas, este se encuentra recogido como una
-i no

figura complementaria al recurso de protección general que se contempla
en el artículo 20 de la CPE. Su diferenciación en el artículo
constitucional no es causal, sino que funda en una mayor
rigurosidad en los requisitos necesarios para la procedencia jurídica
de su interposición.
Se puede solicitar la protección constitucional del derecho a vivir en
un medio ambiente libre e contaminación a través de un recurso de
protección constitucional, cada vez que el derecho o garantía se ve
afectado por la existencia copulativa de los siguientes elementos: Un acto
arbitrario e ilegal que sea imputable a una autoridad o persona
determinada.
Este recurso puede ser presentado por cualquiera persona natural
o jurídica, sin mayores formalidades procesales.
Cabe destacar, que precisamente al recurso referido en materia
ambiental, se le exige a diferencia del recurso de protección general
que el acto sea copulativamente arbitrario e ilegal y por otra parte
que sea atribuible a una persona o autoridad determinada, por lo
que se exige al actor individualizar al infractor de la garantía
constitucional. (58)
58
RAMÍREZ ARRAYAS, José Antonio. "Derecho Ambiental en Chile: Principales Elementos de
la Institucionalidad e Interpretación Jurisdiccional de la Evaluación Ambiental". En "Derecho
Comparado del Medio Ambiente y de los Espacios Naturales Protegidos".Coordinador Gerardo
Ruiz-Rico Ruiz. Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica N° 13. Editorial Comares S.L Granada
2000. Pág.201, 202, 203.
im

2. El Código de Aguas, reformado por la Ley N° 16.640, de reforma
agraria, del 28/07/1.967, que encomendó al Poder Ejecutivo fijar el texto
orgánico del Código con las reformas: Así lo hizo en Decreto N° 162 del
12/03/1.969.
3. El Código Civil del 14-12/1.855, que norma el dominio sobre cauces y
lechos, las consecuencias jurídicas de la acción natural del agua y las
servidumbres civiles.
4. El Código Penal, que incrimina la contaminación del agua destinada a
bebida.
5. El Código Sanitario, sancionado por el decreto N° 725 del 11/12/1.967,
que norma el uso sanitario del agua.
6. La Ley General de Servicios Eléctricos, sancionada por Decreto
con fuerza de Ley N° 4 del 24//07/1.959, que regla el uso
hidroeléctrico.
7. La Ley N° 3133 del 04/09/1.916, que obliga a neutralizar los residuos
provenientes de establecimientos industriales antes de vertirlos en el
agua.
8. La Ley N° 9006 de 1.948, que prohibe verter productos o residuos en
el agua cuando ello perjudique a la salud, a los vegetales y al
suelo.
9. La Ley N° 14.536 del 20/01/1.961, que establece el texto definitivo de
la Ley de Construcción de Obras de Riego por el Estado.
10. El Decreto con fuerza de Ley N° 237 del 15/05/1.931, que regula el
uso y la preservación del agua termal y mineral.
__iru

LA CALIDAD Y DE LA CONTAMINACIÓN DEL AGUA EN CHILE.
La autoridad puede imponer a los usuarios del agua extraída del
cauce natural la reconstrucción o reparación de las obras privadas
necesarias para un mejor uso del agua y la unificación de las bocatomas y
canales. También puede cambiar la fuente de abastecimiento de
cualquier usuario.
Con la misma finalidad el Presidente de la República puede fijar,
revisar o modificar las tasas de uso racional y beneficioso del agua, que
es la medida a que el usuario tiene derecho.
Aún así este derecho cede ante la necesidad de agua para bebida,
otro uso doméstico o para el desarrollo económico de una zona. También
puede obligarse al usuario a instalar dispositivos para medir el agua que
extraiga.
Se ha prohibido usar el agua de alcantarillado, desagües, acequias
u otras aguas que la autoridad declare contaminadas, para la crianza de
moluscos y cultivos de vegetales y frutos que suelen ser consumidos sin
cocer y crecen a ras de tierra, pero pueden usarse para riego previa
autorización del Servicio Nacional de Salud, que determinará el grado de
tratamiento de depuración y desinfección que sea necesario para cada
tipo de cultivo.
1Û5.

Así mismo las medidas que se citan en el inciso c. Siguiente, tienen
por objeto hacer posible la reutilización del agua.
C - Protección de la salud y del medio ambiente. Contaminación.
Los establecimientos industriales no deben verter productos ni
residuos perjudiciales para el uso del agua en bebida, riego, para la salud
o los vegetales ni de modo tal que alteren las condiciones agrícolas del
suelo.
SISTEMAS DE MERCADOS DE AGUAS.
Por otra parte, el sistema chileno implanta el "sistema de
mercados de agua" en la búsqueda de una asignación eficiente del
recurso. Sus características, según Vergara, citado por Efraín Pérez,
son: H
a) "Una total libertad para el uso del agua a que se tiene
derecho".
b) No es necesario que al solicitar los derechos los particulares
justifiquen uso futuro alguno.
c) "Las aguas pueden cambiar libremente su destino, por ejemplo, de
riego a consumo humano"
d) "La única limitación dice relación con la cantidad de agua que se
puede extraer desde la fuente natural: se exige el respeto de la condición
del derecho; así, si el derecho es consuntivo, es posible el consumo total
del agua extraída, o su mero uso si es un derecho no consuntivo".
59
PÉREZ, Efraín. "Derecho Ambiental", Me Graw Hill Interamericana, S.A., Bogotá, Colombia,
Año 2000. Pág.278, 279, 280.

Este autor explica que la actual legislación de aguas chilena no
privilegia ningún uso sobre otro. Así, al momento de otorgar derechos
nuevos, no hay preferencias legales de unos usos sobre otros. Si al
momento de solicitarse las aguas, simultáneamente existen varios
interesados, la autoridad no puede privilegiar a ningún solicitante sobre
otro, sino que la legislación ha recogido un mecanismo de "mercado" y
debe llamarse a un remate público, con el objeto de que sean los propios
agentes privados los que, a través del libre juego de la oferta y la
demanda, busquen la "asignación" más eficiente, favoreciendo a aquel
que ofrezca los mejores precios. Entonces la creación de los derechos de
aguas, en la hipótesis de varios interesados, no la decide la
Administración, sino los propios interesados a través de sus ofertas.
Sobre este aspecto es interesante conocer la opinión del autor
Fernando Peralta, quien afirma que el mercado de derechos de
aprovechamiento de aguas en Chile, está operando normalmente desde
hace veinte años. (60)
El mercado ha cumplido y cumple con el objetivo para el que fue
creado, que es la reasignación, de los derechos de aprovechamiento de
agua entre particulares. Es probable que este sistema no sea el mejor
para el proceso de reasignación, sin embargo es una opción elegida por
el país y que ha demostrado su eficacia.
60
PERALTA TORO, Fernando. "El Mercado de los Derechos de aprovechamiento de Aguas. La
experiencia Chilena." En "El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España, Cambio y
Modernización en el Inicio del Tercer Milenio". Tomo 1. Director Antonio Embid Irujo. Editorial
Civitas. Primera edición 2002. Madrid, España, Pág. 167.
1Π7

Hasta la fecha no se han producido o demostrado externalidades
negativas como resultado de la práctica del mercado. La sociedad ha
aceptado este mecanismo y se ha organizado para su mejor
aprovechamiento.
La existencia de un catastro público de derechos de
aprovechamiento, que esté oficializado por el organismo administrativo
encargado de ello, será de gran ayuda para la mejor operación del
mercado.
La inexistencia de precios de referencia generales para el país o
para determinadas regiones es una cualidad propia de este mercado y no
debe ser causa de preocupación.
Peralta sostiene que, la práctica del mercado de derechos de agua
en Chile ha significado un valioso aporte a su desarrollo económico y
social, haciendo posible la creación de riqueza, materializando inversiones
de las diferentes empresas productoras de bienes y servicios.
Dentro del esquema socioeconómico del país, es imposible pensar
en una planificación del uso del agua, dirigida por el estado. Los cambios
de destino del uso del agua, permitidos por el mercado de los derechos
de aprovechamiento, es sin duda un factor esencial del desarrollo.
Las demandas medioambientales y en particular los caudales
ecológicos, pueden ser resueltos mediante el mercado de derechos de

aprovechamiento, en aquellos ríos en que no haya caudal disponible se
pueden adquirir derechos por parte del estado para destinarlo a caudales
ecológicos.
Por otra parte Alejandro Vergara concluye en que:
1. Las aguas tienen ante toda la tradición legislativa nacional, una
condición de bien común, no estatal. Esta situación de publicatio de las
aguas no ha cambiado, en esencia, en dos siglos de historia legislativa,
en especial en los cuerpos codificados, todos los cuales han declarado
que las aguas son bienes nacionales de uso público.
2. Los derechos de uso o aprovechamiento de aguas de los particulares
han tenido tres evoluciones perfectamente distinguibles:
a. Desde un inicio del derecho nacional convivieron, en los mismos ríos,
los titulares de dos tipos de derechos: los riberanos y los derivados de
mercedes estatales, cada uno de los cuales tenían estatutos legales
diferenciados; y la derogación de las disposiciones civiles que reconocían
derechos de aguas a los riberanos, en 1951, haría desaparecer tal
diferencia, sometiendo a todos los derechos a un mismo régimen de uso,
que es la situación vigente.
b. En un inicio de la legislación civil reconoció la existencia de derechos
de propiedad particular sobre algunas aguas; hoy, los particulares
ostentan sobre las aguas un derecho de aprovechamiento, que le permite
a su titular el uso y goce de las aguas (no su propiedad).
c. La última fase, es la posibilidad de desvinculación jurídica de estos
derechos de uso de aguas respecto de la tierra e industrias y a un
ma

uso específico, pudiendo ser alterada esta situación por los
particulares.
3. A partir de 1981, los particulares ostentan unos derechos de aguas
libremente obtenibles, ejercibles y transferees; fruto de la última
evolución de la legislación de aguas como el resultado de la evidente
aplicación de una política económica de libre mercado, que ha
caracterizado a estos derechos del siguiente modo:
a. El libre acceso a la titularidad sobre nuevos derechos de aguas;
b. La libre transferibilidad de los derechos de aprovechamiento.
c. La protección de la intangibilidad de los derechos de aguas;
d. El libre uso y goce de las aguas a que se tiene derecho, y
e. La posibilidad de integrar organizaciones de usuarios para la
autónoma y descentraliza distribución del agua.
4. La fase prelegislativa del (ante) proyecto de Ley que modifica el
Código de Aguas (1990-1992), esto es, el inicio de la discusión al interior
del Ejecutivo (Gobierno), es intensa en el juicio político bien (nacional de
uso) público/usos privados de las aguas, pues la cuestión se plantea
como una recuperación de la calidad pública de las aguas, a raíz de la
legislación de aguas de 1981, que había que modificarla. Se perciben
algunos testimonios del Ejecutivo cierta añoranza por el sistema
legislativo anterior a ese año, afirma Vergara.
5. La primera época de la fase legislativa del ya proyecto de ley (1992-
1997), tiene, a su vez, dos etapas: en la primera (1992-1995), se

mantiene este discurso duro del sistema legal anterior, llegándose a
afirmar por el Ejecutivo que en la legislación de aguas de 1981 existía la
situación anómala de una transferencia de riqueza a los particulares de un
bien nacional de uso público, lo que lleva a postular un proyecto de ley
excesivo, que incorporaba caducidades a los derechos de aguas no
utilizados. En la segunda etapa de esta primera fase legislativa (1996-
1997), ante una polémica pública generalizada, el ejecutivo se ve obligado
a echar pie atrás, y altera su proposición:
Elimina las caducidades e incorpora una patente (tarificación), pero
no general para todo derechos de aguas, sino sólo a aquellos cuyos
titulares no usen las aguas. Se incorporan también variadas materias
conectadas con las aguas y nuevas exigencias para solicitar derechos de
aguas, lo que es avalado a fines de 1997 por una sentencia del Tribunal
Constitucional.
6. La segunda fase de la discusión política del proyecto de ley de
modificaciones al Código de Aguas ha cambiado el tono, y el Ejecutivo se
ha manifestado de un modo diferente de frente al mercado de los
derechos de aguas, reconociendo (formalmente) al mercado como un
mecanismo adecuado para la reasignación de los derechos de aguas; y
como un aspecto positivo la protección de los derechos de aguas, su
libertad de transferencia y la flexibilidad en cuanto al cambio de uso que
resulta de la legislación vigente. No obstante, persiste en su deseo de
establecer mayores regulaciones en el área, y lograr la aprobación de una
-111

patente por el no uso de las aguas (que regula y limita así la
reasignación); y establecer mecanismos que limiten el acceso a nuevos
derechos (que regula y limita así la asignación), aspecto este último que
ha sido reforzado, en cuanto a sus posibilidades jurídicas, dentro de la
institucionalidad constitucional vigente, por una sentencia del Tribunal
Constitucional. (61)
Dourojeanni, citado por Efraín Pérez, estima que los mercados de
agua "pueden incrementar la eficiencia de la asignación de aguas", pero
que deben regularse (por el Estado) para prevenir efectos económicos,
ambientales y sociales indeseables. Así, recomienda que la normativa
legal sobre mercados de aguas exija el uso efectivo y beneficioso
obligatorio, para "prevenir los monopolios y especulación sustentada en el
acaparamiento y acumulación de títulos de agua sin utilización".
Debe aclararse que no obstante lo dispuesto en el Código de
Aguas Chileno, se respetan los derechos de agua adquiridos con
anterioridad y la posibilidad de remate del uso de caudales de agua se
producen sobre aquellas aguas todavía no adjudicadas. Además, este
remate tiene lugar siempre que existan dos ó más requerientes de los
mismos caudales, que resulten insuficientes para el efecto. En cambio, los
derechos de agua que se adjudican son gratuitos y no pagan derecho
alguno. Esta última característica es la que ha levantado críticas acerca
61
VERGARA BLANCO, Alejandro. "Las Aguas como Bien Público (no estatal) y lo Privado en
el Derecho Chileno. Evolución Legislativa y su Proyecto de Reforma." En "El Derecho de Aguas
en Iberoamérica y España. Cambio y modernización en el Inicio del Tercer Milenio." Tomo
II.Director Antonio Embid Irujo. Editorial Civitas. Madrid, España, 1 Edición 2002, Pág. 207.
•ΐ-ΐ.'?

de la distorsión del mercado que significa que un adjudicatario que no
usa este recurso no sufre ningún perjuicio económico, lo que es contrario
a las reglas del mercado, por lo que una adecuada imposición sobre estas
aguas determinaría que su no uso resulte oneroso para su propietario.
8.6 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN LOS ESTADOS UNIDOS
DE AMÉRICA.
Con respecto a la Contaminación de las Aguas, ya en 1899 el país
del Norte había promulgado la primera Ley Federal: REFUSE ACT o ley
sobre Desechos, que faculto al Army Corps Of Engineers de E.E.U.U.,
para adjudicar permisos a quien deseara arrojar desechos de cualquier
tipo en una vía navegable. Aunque este control se suponía desde el punto
de vista de la navegabilidad de los barcos, esa ley constituye el inicio de
la gestión ambiental federal en ese país, según Barry C. Field, citado por
Rafael Machado. (62) Los sistemas de protección ambiental diseñados en
los Estados Unidos (USA) han representado sin duda un permanente
modelo normativo de referencia. (63). En efecto, las primeras
manifestaciones de este Environmental Law no sólo fueron ya pioneras en
cuanto reflejo de una creciente sensibilidad hacia las tesis
conservacionistas, sino además precedentes de los primeros ensayos de
legislación europea sobre medio ambiente de finales del siglo XIX y
principios del actual.

62
MACHADO, Rafael. "La Revolución Ambiental. (Análisis al Nuevo Paradigma
Constitucional)". Editorial Venezolana C.A.. Mérida, Venezuela, Marzo -2001, Pág. 43.
63
RUIZ- RICO RUIZ, Gerardo. "Constitución y Medio Ambiente en los Estados Unidos:
Elementos de Referencia para conocer el Régimen jurídico de los Parques Nacionales" En
"Derecho Comparado del Medio Ambiente y de los Espacios Naturales Protegidos" Editorial
Comares S.L. Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica, Granada, España, Año 2000. Pág.395.
-M-3

El caso más significativo de importación al ámbito europeo de
técnicas de tutela ambiental americanas sería la declaración de zonas
especialmente valiosas desde el punto de vista ecológico y, en
concreto, la creación de los primeros Parques Nacionales
(Yellowstone, 1872).
8.6.1 CONTROL DE LA CALIDAD DEL MEDIO HÍDRICO.
La preservación de la calidad del medio hídrico ha sido también
objeto de profusa actividad legislativa federal, sufriendo una tendencia
centralizadora similar a la observada previamente por lo que
respecta a la ordenación de la calidad atmosférica. De pasar de ser
patrimonio exclusivo de Estados y Entes locales, puede considerarse
hoy en día materia fuertemente intervenida a nivel nacional.
Con el fin de tratar sumariamente el estado de la cuestión actual
debemos distinguir en un principio entre control de la calidad de aguas
continentales y control de la calidad de aguas marinas:
8.6.2 CONTROL DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS
CONTINENTALES.
Siguiendo el criterio de Isabel Pont Castejon, por lo que
respecta a la primera de ellas, la ordenación federal, puede decirse que
se remonta básicamente a 1965, y aunque ha sufrido numerosas
-11/1

modificaciones hasta la fecha, la tendencia progresivamente
centralizadora no ha variado ostensiblemente, siendo las industrias y
sindicatos ubicados en zona central y nordeste de la nación, quienes
más intensamente han apoyado los controles federales uniformes, con
objeto de evitar o minimizar las ventajas que las regiones menos
desarrolladas, pero con abundantes recursos hídricos, podrían en un
principio disfrutar.
Es así como se llega a 1972, cuando con la aprobación de las
enmiendas a la Ley federal de Control de la Polución del Agua o
FWPCA- se establece definitivamente el programa federal de control
de la contaminación de este medio. El enfoque de la norma es
sustancialmente distinto al que operaba con anterioridad. Sus objetivos,
singularmente ambiciosos: se trataba de conseguir la completa
eliminación de todo vertido en las aguas navegables ("zero discharge") en
1985, y que fuese posible también el baño y pesca en todas las aguas
estadounidenses.
El funcionamiento del sistema actual desde 1972 parte de la
competencia de la agencia federal EPA para el establecimiento de
estándares aplicables a las más importantes fuentes de contaminación del
medio hídrico, estándares que son uniformes a nivel nacional y que están
basados en el estado y perfección de la tecnología que haya de
emplearse para su control. En pocas palabras, sostiene Isabel Pont, la
Hf

Ley federal ordenadora de la polución de las aguas- que tras las reformas
de 1977 pasa a denominarse Ley del Agua Limpia o Clean Water Act-
CWA-, no se basa ya en unos estándares mínimos de calidad que han de
caracterizar el medio hídrico, sino que se centra en controlar las fuentes
contaminantes en su origen, obligándolas a adoptar cotidianamente una
cierta tecnología.
EPA publica en normas especificas los estándares aplicables a los
efluentes para la mayoría de categorías y clases de industrias,
reclamando que empleen la que ella declara expresamente como ΒΑΤ o
'Mejor Tecnología al Alcance- Best Available Technology - para controlar
la polución de cada especifico efluente industrial. Estos estándares deben
aplicarse a cada point source o foco concreto de descarga de vertido
contaminante existente en la nación.
De ordinario, y con respecto a los administradores, la ley federal
funciona de la forma siguiente. Cualquier vertido en las aguas reclama el
correspondiente permiso o licencia federal, que incorpora los estándares
BAT mencionados, y que se denominan NPDES. De todos modos, es
posible que la función de otorgamiento de estas licencias haya sido
delegada por la agencia EPA a agencias estadales "cualificadas". Y estos
llevan a considerar qué margen deja la Ley de actuación a los Estados en
este sector tradicionalmente bajo la esfera de su íntegro interés. Pues
bien, la norma pretende fomentar que los Estados desarrollen varias de

las funciones posibles en esta área, entre ellas el otorgamiento de
permisos. A nivel interno deben alcanzarse imperativamente los
estándares federales comentados supra, pero es opción estatal el
excederse en exigencias o en rigurosidad. Pero lo cierto es que
algunos Estados han mostrado reticencia a administrar directamente
la norma, con lo cual no resulta extraño en ocasiones que las
oficinas regionales de la agencia EPA sean quienes hayan de llevar a
cabo tal tarea.
Por último, puntualiza Isabel Pont Castejon, debe decirse que la
CWA (Ley del Agua Limpia "CLEAN WATER ACT"), similarmente, a lo
comentado con respecto a la Ley del Aire Limpio, introduce además del
sistema de otorgamiento de permisos, otros mecanismos que han de
facilitar la correcta ejecución de sus postulados. Obliga al administrador a
mantener y remitir a la agencia documentación exhaustiva de su actividad
contaminante, y a someterse a la actividad de inspección estatal o federal
de su industria. La administración goza de potestad sancionadora directa
en este ámbito, y la CAÁ (Ley del Aire Limpio "CLEAN AIR ACT"),
introduce además una citizen suit provisión o acción publica, que permite
a cualquier ciudadano acudir a los tribunales si observa incumplimiento de
su articulo tanto por la parte de la Administración como por parte de los
administrados.(64).
PONT CASTEJON, Isabel. El Sistema Estadounidense de Derecho Público Ambiental. Tesis

Doctora] presentada en la Universidad Autónoma de Barcelona, España bajo la dirección del Dr.
RAMÓN MARTÍN MATEO, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de
Alicante. Bellaterra, junio de 1994.

8.6.3 SITUACIÓN LEGAL EN PUERTO RICO.
Como lo expresa Sebastián Martín Retortillo, en Puerto Rico,
todavía se sigue aplicando actualmente la Ley de Aguas española de 3 de
agosto de 1866, cuya referencia- en materia de aguas marítimas- se
recoge conjuntamente con nuestra Ley de Puertos de 7 de Mayo
de 1880. El tema, como se verá, ha resultado de muy extraordinaria
actualidad a raíz de la Sentencia de la Corte Suprema
puertorriqueña de 27 de junio de 1969 José Angel Rubert Armstrong
et al. Versus Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El texto de este
extenso pronunciamiento, en la Col. 97 DPR, 573, 588 ss., parte de las
consideraciones siguientes. Por el artículo VIII del Tratado de París
de 11 de Abril de 1899, la Monarquía española cedió a Estados Unidos
"todos los edificios (...), vías públicas y demás bienes inmuebles que
con arreglo a derecho son de dominio público y, como tal,
corresponden a la Corona de España". No obstante, la Sec. 13de la
Ley Foraker de 12 de Abril de 1900, 31, Stat. 80 precisó que todos esos
bienes que pudieron haber adquirido los Estados Unidos por cesión de
España en el Tratado de Paz quedaban bajo la dirección del Gobierno,
pero para ser administrados en beneficio de El Pueblo de Puerto Rico. A
su vez, la Ley del Congreso norteamericano de 1 de Julio de 1902
concretó la situación anterior, autorizando para hacer reserva de terrenos
y edificios pertenecientes a Estados Unidos en la Isla de Puerto Rico,
bienes que se diferenciaban de aquellos que se cedan para "uso y
beneficio del pueblo de la Isla". La argumentación de la sentencia, sobre
esta base, es extraordinariamente prolija a efectos de determinar qué

bienes hay que comprender en esta última cesión a favor del pueblo de
Puerto Rico.(65).
El Congreso de los Estados Unidos de América, a través de la
National Environment Protection Act (ΝΕΡΑ 1969) establece políticas que
deberán incorporarse a las principales acciones federales que afecten
significativamente la calidad del ambiente humano, y requiere que las
agencias federales preparen manifestaciones de impacto ambiental sobre
los proyectos que se propongan; establece igualmente el Consejo de la
Casa Blanca en Materia de Calidad Ambiental (CEQ) con la
responsabilidad de aconsejar al presidente en la preparación de un
reporte anual sobre calidad ambiental (Nov.96.). Por su parte el Gobierno
integra quince diferentes programas de diversas agencias federales para
crear la Agencia de protección Ambiental (EPA 1970), organizada con
diez oficinas regionales, cuatro centros de investigación, doce laboratorios
ambientales y cinco oficinas de campo, para intervenir en problemas de
contaminación de aire y agua, manejo de residuos sólidos y peligrosos,
radiaciones, sustancias toxicas y plaguicidas. (66).
No obstante, las políticas ambientales establecidas por países
ricos o pobres, pero todos contaminados, no han incorporado la
perspectiva ética como pautas de comportamiento social que aseguren la
protección ambiental.
65
MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián. "Derecho de Aguas". Editorial Civitas S.A. Madrid,
España. 1997. Pág.139.
66
GIL C , Miguel Ángel. "Política Ambiental en México", Revista Mexicana de Derecho
Ambiental. Enero-abril 2000. Año I. N° 2. Editorial. EON. S.A. México, DF., Pág.5.

8.7 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN MEXICO.
8.7.1 LA REGULACIÓN DEL APROVECHAMIENTO DE LAS
AGUAS.
Si bien, en los términos del artículo 27 constitucional la nación es la
propietaria originaria de las aguas, con algunas excepciones, y tal dominio
es inalienable e imprescriptible, la explotación, el uso o aprovechamiento
de las mismas por parte de los particulares o por sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, es posible mediante concesión otorgada
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que
establezca la legislación secundaria. (67)
Ahora bien, apuntan González y Montelongo, tanto en los casos en
que la propia Constitución permite, la propiedad de las aguas como
tratándose de la adjudicación de concesiones, en el mismo artículo 27 se
señalan algunas reglas, a saber:
a) Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las
sociedades mexicanas tiene derecho para adquirir el dominio aguas y sus
accesiones o para obtener concesiones de explotación sobre las
mismas.
b) El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre
que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como
nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la
protección de sus gobiernos por lo que se refiere aquellos; bajo la pena,

67
GONZÁLEZ MÁRQUEZ, José Juan y MONTELONGO BUENAVISTA, Ivett. "Introducción
al Derecho Ambiental Mexicano" Ediciones y Gráficas EON S.A. de C.V., México D.F., 1999,
Pág. 400,401, 409,433,434,435.

en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación los
bienes que hubieran adquirido en virtud del mismo.
c) En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de
cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir
el dominio directo de las tierras y aguas.
Bajo esos principios constitucionales, el uso y
aprovechamiento de las aguas nacionales está regulado principalmente
en la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) y la Ley Federal de
Derechos.
8.7.2 LA LEGISLACIÓN SOBRE LA CONTAMINACIÓN DE LAS
AGUAS EN MÉXICO.
A partir del 28 de Junio de 1999, fecha en que fue publicada la
adición al artículo 4 o de la Constitución Mexicana, en el país toda
persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su
desarrollo y bienestar. Los tratadistas Saúl y Marisela Cifuentes,
exponen algunas conclusiones sobre el particular. En este sentido,
ellos señalan que, este derecho a un, ambiente sano, aparece como
un principio de política ambiental en la Ley General del Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente, desde su texto original (art. 15
fracción XI) y hasta nuestros días, ya que la reforma a esa ley sólo lo
colocó en otra fracción (art. 15 fracción XII). No obstante lo anterior, las

propuestas para incluir este derecho en la Constitución surgen en la
década de los ochenta.(68)
A nivel federal, la contaminación de las aguas nacionales está
regulada por la Ley de Aguas Nacionales; la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA); la Ley Federal de
Derechos y las normas oficiales mexicanas que sobre esta materia
existen.
Por cuanto hace a la Ley de Aguas Nacionales, las disposiciones
en materia de contaminación de las aguas se encuentran en el título
Séptimo que se refiere a la prevención y control de la contaminación de
las aguas. El artículo 47 de ese ordenamiento señal que las descargas de
aguas residuales a bienes nacionales o su infiltración en terrenos que
puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos, se sujetarán a lo
dispuesto en el Título mencionado.
Por su parte, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente (LGEEPA), se encarga de este tema en el capítulo III del
Título Cuarto, estableciendo en su artículo 117 algunos criterios para la
prevención y control de la contaminación del agua, que según el
artículo 118 deben ser considerados por el Estado y la Ley Federal de
Derechos.
68
CIFUENTES LÓPEZ, Saúl y CIFUENTES LÓPEZ, Marisela. "El Derecho Constitucional a un
Medio Ambiente Adecuado en México ". En Derecho Comparado del Medio Ambiente y de los
Espacios Naturales Protegidos. Editorial Comares S.L. Granada, España 2000, Pág. 427,439.

En primer lugar, según González y Montelongo, la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que las aguas son
propiedad de la nación, aunque en algunos casos es factible la propiedad
privada de éstas.
Lo anterior permite que sobre este tema haya espacios propios de
la legislación federal, mientras que otras caen en la jurisdicción de los
congresos locales y aún de los municipios.
En el plano federal, los instrumentos de política ambiental se
refieren tanto al uso sustentable del recurso como a la prevención y
control de su contaminación.
En materia de uso del agua se han identificado a las figuras de
concesión o asignación como los instrumentos que hacen factible su
aprovechamiento por parte de particulares o de organismos públicos
encargados de la prestación del servicio de agua potable.
Se ha dicho que la legislación vigente permite el comercio de estos
títulos de concesión o asignación, con lo que, a pesar de que la Ley no lo
menciona, existen las bases para el establecimiento de un mercado de
aguas.
Como ya se mencionó, los instrumentos de política ambiental
utilizados en materia de aguas para prevenir y controlar su contaminación
son variados, a saber:

• En materia de límites máximos permisibles de descarga es necesario
distinguir entre condiciones particulares de descarga, emitidas por la
Comisión Nacional del Agua, "límites máximos permisibles para
contaminantes básicos, metales pesados y cianuros" contenidos en la Ley
Federal de Derechos y los parámetros establecidos en la NOM-001-
ECOL-1.996.
• Los parámetros de la norma oficial mexicana son de aplicación
general para todas las fuentes emisoras de descargas; las condiciones
particulares de descarga son establecidas para un emisor en lo particular
y los límites máximos establecidos en la legislación fiscal son de
cumplimiento alternativo a estas últimas pero exclusivamente para efectos
fiscales.
• Es decir, es inevitable la obligación de cumplir con lo que dice la
norma oficial mexicana, pero si se quiere tener un tratamiento fiscal
preferente, por lo que hace al pago del derecho de descarga de agua
residual, o se cumple con las condiciones particulares de descarga
o con límites máximos permisibles establecidos en la Ley Federal de
Derechos.
• En cuanto al uso de instrumentos fiscales, la legislación federal
establece un principio básico según el cual por un lado debe pagarse por
el uso del agua y a su vez, debe pagarse por la contaminación del agua.
• Pero ambos pagos admiten excepciones en el sentido de que si el
agua es usada sin degradarla y es factible que una tercera persona pueda

aprovecharse de la misma sin tener que someterla a ningún tratamiento,
entonces no se causa el pago de la contribución. Por otro lado, si no se
rebasan ciertos límites de contaminantes tampoco se causa el derecho
por descarga de agua residual.
• Finalmente, la combinación de esos instrumentos administrativos y
fiscales se complementa con la creación de un fondo financiero cuyos
recursos se integran por los derechos en materia de aguas así como sus
accesorios.
La Ley General del Equilibro Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA), publicada en el Diario Oficial el 28 de Enero de 1.988, a
diferencia de la ley anterior determina los criterios para la
Descentralización Ambiental al definir los mecanismos de concurrencia de
los tres ámbitos de gobierno.
Además se caracteriza y difiere de las legislaciones ambientales
de otros países por requerir la realización de estudios de impacto
ambiental a proyectos públicos y privados, así como estudios de riesgo
para ciertos tipos de instalaciones y actividades. Una fuerte crítica a las
evaluaciones ambientales en el sector hidráulico en México, hace Cecilia
Tortajada, ella señala que las EIA fueron consideradas como obligatorias
en México en 1988. Anteriormente a esta fecha, la creación de unidades
ambientales dentro de la Administración del Gobierno Federal, estableció
la base para la adopción legal de la EIA.. Una de éstas la Comisión

Intersectorial de Sanidad Ambiental, diseñó el marco de procedimientos
legales de las EIA, mismo que fue adoptado en la ley de Obras Públicas
en 1980 (CNA, 1996). Posterior a la promulgación de la ley de Obras
Públicas en 1980, y la Ley de Protección Ambiental en 1982, la entonces
secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) desarrolló una serie de
lineamientos para la preparación de Manifestaciones de Impacto
Ambiental (ΜΙΑ). La ley General de Equilibrio Ecológico y protección
Ambiental (LGEEPA) fue promulgada en 1988, y modificada en diciembre
1996(SEMARNAP), 1997).
Tradicionalmente, la aplicación de la LGEEPA ha sido muy
deficiente debido a la marcada centralización, la ausencia de expertos en
la áreas ambientales, la falta de interés y compromiso por parte de los
tomadores de decisiones de los aspectos sociales y ambientales, la falta
de procesos administrativos transparentes, la ambigüedad en el tipo de
proyectos o actividades que requieren MIAs, la ausencia de modalidades
para participación social, etc. Por lo tanto, algunas de las modificaciones
más importantes que se hicieron a la (LEGEEPA) (sección V), estuvieron
directamente relacionadas con la problemática de las EIA en México,
incluyendo su vigilancia y aplicación. La LGEEPA define, por ejemplo el
tipo de proyectos o acciones que necesitan ser autorizadas en área
ambientales por la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales,
SEMARNAT (anteriormente Secretaría del Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, SEMARNAP). Éstos incluyen proyectos de
infraestructura hidráulica e hidroagrícola, proyectos y actividades en

humedales, lagunas, ríos, lagos y estuarios, así como litorales y zonas
federales; y actividades relacionadas con pesca, acuicultura o agricultura
que amenacen la salud pública o afecten la preservación ambiental. La
ley también requiere que las ΜΙΑ evalúen tanto los impactos positivos
como en los negativos de los proyectos, y que no sólo enfaticen los
negativos, como fue el caso en el pasado.
En opinión de Cecilia Tortaja, y con base en los análisis realizados
para este estudio, es evidente que la calidad de los estudios ambientales
en México dejan mucho que desear. Los estudios pueden ser definidos en
el mejor de los casos como generales, mecánicos y superficiales. De igual
manera, institucionalmente, tanto la revisión como la aprobación de estos
estudios son muy deficientes. La falta absoluta de monitoreo posterior a la
aprobación de los proyectos, así como la ausencia de cualquier revisión
de las medidas de mitigación recomendadas, también tienen como
resultado serias limitantes tanto para el éxito de los proyectos, como para
el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores.
La confiabilidad, objetividad y utilidad de las EIA son aspectos
preocupantes. Muchos de los estudios no cumplen siquiera con los
requisitos legales mínimos que establece la ley, mucho menos
proporcionan información adecuada sobre la cual se puedan tomar
decisiones que ayuden al mejor aprovechamiento de los proyectos.(69)
' TORTAJADA, Cecilia. "Evaluaciones Ambientales en el Sector hidráulico en México". En:

"El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el Inicio del

8.7.3 DIAGNÓSTICO DE LOS SISTEMAS LEGALES.
Como antecedentes en la investigación de los sistemas legales en
América Latina, destacamos que del examen conjunto de todos los
sistemas se extrajeron interesantes conclusiones refrendadas todas en la
11° Conferencia Internacional de Derecho y Administración de Aguas,
celebrada en Caracas, Venezuela en 1.976, que enumeramos a
continuación:
1. Hay una tendencia muy marcada a declarar el carácter público de las
aguas. Al volverse relativamente más escasos los recursos hidráulicos, la
necesidad de regular su aprovechamiento, exige más actividad del Estado
en este campo. La conclusión es... "una relación directa entre el grado de
control estatal y la escasez de recursos".
2. La cuenca como unidad de administración de aguas es reconocida
como un imperativo para una administración más efectiva y
racional.
3. Un soplo renovador vivifica la legislación del agua en América Latina.
Varios países han sancionado modificaciones sustanciales. Otros los
están estudiando. Varias provincias argentinas. Bolivia, Brasil, Colombia,
Guatemala, Jamaica, Nicaragua, Paraguay y Uruguay están trabajando en
proyectos de reforma Venezuela, por su parte, parece haber
postergado su interés en sancionar un código de aguas para dar
preferencia a las medidas legislativas necesarias para implementar su
Plan Nacional para el Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos.
Tercer Milenio. " Tomo I .Antonio Embid (Director). Editorial Civitas, Madrid, España. Primera
edición 2002, Pág. 328, 329, 347.

Costa Rica, Perú, y El Salvador proyectan reglamentos para su
legislación del agua.
Se aprecia un consenso sobre esas reformas que parecían
orientarse a:
1. Concentrar cada vez más la toma de decisiones en materia de política
de aguas, la programación de su manejo y la información básica para
hacerlo. A tal fin tendrán que valerse de dependencias administrativas de
alto nivel especializadas en aguas y afianzar su coordinación con las que
se ocupan de regiones o de usos funcionales. Paralelamente, la
legislación deberá prestar especial atención a los problemas del agua en
sí y a las correlaciones de sus usos funcionales y sus problemas
especiales. Ello no implica pasarlos por alto. Por el contrario, deberá
reglamentarse lo más detalladamente que hasta ahora, incluso mediante
cuerpos legales específicos pero dentro de los lineamientos de la
legislación general del agua, por lo que se necesitarán fórmulas que
equilibren las presiones crecientes de los distintos sectores beneficiadores
del agua, cuyos intereses son claros e inmediatos, con los superiores de
la colectividad que son más difíciles de identificar y suelen carecer de
grupos que los promuevan.
2. Donde los usuarios de agua tienen voz en el proceso de toma de
decisiones, existe mayor continuidad y realismo en el uso de los recursos.
3. De los documentos analizados en la II Conferencia, se aprecia el valor
de un sistema coordinado y unitario en la toma de decisiones en materia

de aguas. Se puede observar que la toma de decisiones unitaria no
implica el sometimiento de intereses locales, regionales, provinciales,
estadales. Pueden ser ideados mecanismos adecuados para una
integración armoniosa.
Como "consideraciones" que los legisladores deben tener en
cuenta en la revisión de las leyes de aguas:
1. Los recursos hidráulicos deben ser considerados como una unidad del
ciclo hidrológico.
2. Las prioridades nacionales deben determinarse basándose en los
recursos humanos y naturales, y en los objetivos de la comunidad que
afecte, estableciendo un plan de aprovechamiento integral de los recursos
hidráulicos, y la política, desarrollo y administración nacional y regional del
agua, idóneas para el cumplimiento del plan.
3. Existe la necesidad de que el conjunto sistemático de leyes y
reglamentos para el control de los recursos hidráulicos, sea flexible y
ofrezca base para el planeamiento y manejo del agua.
4. La Ley de Aguas debe ser un instrumento, para llevar a cabo la
política hidráulica que se trace; y para motivar la introducción de
técnicas y tecnologías sobre el uso de aguas y mejoras socio-
económicas.
5. Las leyes deben contemplar el uso combinado de aguas subterráneas
y superficiales para lograr un desarrollo óptimo de los recursos hídricos.

6. Las leyes deben proveer la integración del control de la calidad y
cantidad de aguas, para permitir su uso óptimo y los costos de
contaminación deben ser cargados a los contaminantes.
7. Debería existir una unidad de administración; primero a nivel nacional;
segundo, a nivel de cuenca; y tercero, a nivel local. O sea, la
administración debería fundarse en bases funcionales, y no sólo en
divisiones políticas.
8. Las Leyes deben promover la participación de los usuarios en la
administración del agua.
9. La preparación de la Ley de aguas debe ser dinámica y el resultado de
cooperación intersectorial e interdisciplinaria.
8.7.4 DEFICIENCIAS EN LAS LEGISLACIONES VIGENTES.
1. Situaciones de inadecuación de la legislación con la realidad que rige,
determinan en unos casos el trasplante de soluciones legales, normas
inadecuadas a la realidad que deben seguir, y en otros obsolescencia de
la Ley por cambio de circunstancias.
2. Necesidad de codificar, es decir, de reunir en un cuerpo orgánico y
sistemático, las normas legales sobre aguas dispersas en otros cuerpos
legales y estatutos referentes a otros temas.
3. La conveniencia de eliminar las diferentes clasificaciones jurídicas de
las aguas (vertientes, lacustres, corrientes, marítimas, subterráneas,

atmosféricas, etc.) desde que el agua es una sola en todos sus
estados y situaciones, integra un solo ciclo hidrológico, y su
régimen legal debe ser el mismo.
4. La conveniencia de considerar en la legislación, la interdependencia
de las aguas, con los demás recursos naturales, como lo ha hecho el
Código de los Recursos Naturales Renovables y Protección del Ambiente
de Colombia de 1974.
5. La necesidad de revisar algunos aspectos del régimen de concesión
de uso de aguas públicas (sistema de prioridades para otorgar derechos,
régimen de registro de los derechos, posibilidad de sustituirla fuente de
abastecimiento al titular del derecho).
6. Ciertas legislaciones vigentes son deficientes en las siguientes
materias: atribución de cargas financieras, métodos de entrega a los
usuarios de sus dotaciones de agua, procedimientos para establecer
servidumbres y otras limitaciones al dominio predial privado, régimen de
prevención y control de la contaminación y de los efectos nocivos de las
aguas.
7. Necesidad de adoptar principios claros de política hídrica, debiendo
constituir la legislación, uno de los medios de ejecutarlo.
No se encontraran en América Latina los canales de navegación
interior que en Europa y América del Norte entrelazan las cuencas y unen
los océanos, si bien atraviesa el istmo de Panamá un canal que mediante

esclusas alimentadas por agua dulce permite navegar entre los dos
océanos.
En relación a las características generales de la estructura jurídica
y administrativa relacionada con el agua, analizadas en la II Conferencia
Internacional de Derecho y Administración de Aguas, celebrada en
Caracas en 1976, podemos señalar las siguientes:
1. Los caracteres originarios que les imprimió la colonización ibérica y
más específicamente la castellana y la lusitana son muy homogéneos.
Posteriormente los legisladores latinoamericanos se inspiraron en
modelos comunes o bien en los de otros países de la región o en sus
pensadores. En los últimos años, la abundante asistencia técnica de
organismos internacionales continuó promoviendo modelos comunes
y los encuentros de técnicos nacionales favoreciendo un intercambio
de experiencia que puede conducir a una relativa uniformidad
legislativa.
2. El estudio sistemático de las estructuras de los países de la región que
la Comisión Económica para América Latina realizó a partir de 1957
ratificó esa similitud a la vez que denotó falencias comunes.
3. El principal objetivo de la legislación que rigió en la primera mitad de
este siglo las actividades vinculadas al agua fue expandir su uso. Para
lograrlo ofrecía a los usuarios seguridad jurídica libertad de acción.
Correlativamente presentaba las ventaja de que para aplicarla bastaba

una autoridad mínima y para simplificar más el esquema administrativo
encomendada el poder judicial la resolución de muchos conflictos entre
usuarios y hasta esperaba que la iniciativa privada emprendiese obras de
defensa de márgenes y de avenamiento. Afianzaba esa seguridad jurídica
dando a los administrados derechos sobre el agua cuya firmeza le
permitiera su libre uso y disposición.
4. A veces tipificaba ese derecho como de propiedad y otras lo considera
un accesorio del dominio inmobiliario amparándolo con los privilegios que
la estructura jurídica daba al derecho de propiedad.
Para racionalizar su distribución y uso la autoridad podía
reglamentar ese derecho con la precaución de no menoscabarlo, ya que
todo exceso en ese sentido seria invalidado por la ley o la justicia.
5. Tampoco recaía ese privilegio sobre toda el agua, si no sobre parte
del ciclo hidrológico, mayor o menor, según el caso. El resto se la
consideraba del dominio público, resto nulius y en algunos casos nada se
especificaba como si se dudase de su tipificación.
6. Sobre ellas las atribuciones de la autoridad eran mayores por cuanto
los administrados sólo podían adquirir los derechos que la Ley o la
autoridad expresamente les otorgasen.
7. La variación en el tiempo y en el espacio de los criterios valorativos de
los distintos usos del agua, determino la sanción de leyes especiales, el

otorgamiento de preferencia y la creación de oficinas técnicas para cada
uno de ellos.
8. Por su parte, la irregular distribución del agua en el tiempo y en el
espacio, unida al poco conocimiento de su ubicación , cantidad y calidad,
impidió en algunas la satisfacción de una demanda dilatada tanto para el
aumento de usuarios y de sus requerimientos como también por el
mejoramiento de las técnicas de aprovechamiento. En consecuencia, los
derechos efectivos y potenciales atribuidos a los particulares
comprometieron en algunas regiones más agua que la disponible.
9. Esa situación indujo a los Estados a arrogarse una ingerencia mayor
en el manejo de agua, para lo que se fijaron objetivos que demandaron un
reajuste de estructuras jurídicas y administrativas, que recientemente se
aceleró, aunque aparecieron con distintas prioridades según las épocas y
los países pueden sintetizarse en los siguientes:
• Mejorar el conocimiento de la ubicación, cantidad y calidad de
agua.
• Planificar el desarrollo hidráulico correlacionando los distintos usos y
obras entre sí y con los planes globales, sectoriales y regionales.
• Para obviar los grandes obstáculos que aportan las atribuciones
reconocidas a los estados integrantes de los países federales,
disposiciones constitucionales y legales implantaron la jurisdicción del
gobierno central sobre determinados usos o aguas.
• También se intentaron procedimientos no imperativos como la
coordinación voluntaria de los estados entre sí o con el gobierno federal

generalmente instrumentada en acuerdos e implementada comisiones
técnicas consultivas.
• Como correctivo de las deficiencias señaladas se intentó también la
planificación del desarrollo integrado de los recursos de cada cuenca
hidrográfica de varias o de parte de ellas.
• El enfoque planificador se orientó, más bien, a las regiones
económicas o a la totalidad de los recursos hidráulicos del país. En
algunos casos esto último lo cumplen dependencias administrativas de
alto nivel especializadas en agua, como es La Secretaria de Recursos
Hidráulicos de México. Actualmente una dirección de ella propone la
planificación nacional del agua, que la Secretaria de la Presidencia de la
República correlaciona con la planificación general. Similar mecanismo
prevén los sistemas administrativos de la Argentina y de la República
Dominicana.
• En otros casos procuran planificar y coordinar la acción administrativa
en la materia cuerpos colegiados que integran personeros de la
administración publica vinculada al agua, a veces, del sector privado. Una
comisión especial venezolana ha elaborado en los últimos años un plan
nacional de aprovechamiento de los recursos hidráulicos, cuya ejecución
requerirá coordinación especial, una vez correlacionado con el plan
general de gobierno. Ello demuestra el carácter experimental que aún
tiene la planificación hídrica en toda la región.
• Evitar el deterioro de las cuencas.
• Coordinar la acción sobre las cuencas internacionales
compartidas.

• El sistema interamericano se ha esforzado en formular y acordar
principios generales de validez continental para reglar la realización en
algún país de obras susceptibles de perjudicar a otros de la cuenca.
Algunos de ellos se plasmaron en la Declaración de la Vil Conferencia
Internacional Americana de Montevideo (1933) cuyo valor doctrinario ha
sido reiteradamente reconocido por los países de la región, pero solo
tiene fuerza obligatoria en los casos en que tratados internacionales se le
acuerde expresamente.
• Por su parte la CEPAL recomendó que el aprovechamiento de ríos y
lagos en cuencas internacionales se realice a través de una planificación
adecuada emprendida por comisiones técnicas internacionales (Res. 131
(Vil) La Paz 1957) y los presidentes de los países de la OEA decidieron
auspiciar los estudios destinados a la formulación de sistemas de
proyectos referentes a cuencas hidrográficas (Punta del Este,
14/4/1967).
• Tampoco prosperaron las tentativas de introducir principios generales
prolijamente elaborados como las reglas de Helsinki.
• Los avances en ese sentido logrados en el continente y América
Latina siguen de lejos a los de otras regiones del mundo y a los de foros
universales (Carta Europea de Agua, 1968, Declaración de Estocolmo
sobre el Medio Humano, 1972, Res. 2849 (XXVI), 2995 (XXVII) y (XXVIII)
de la Asamblea General de las Naciones Unidas).
• Sin embargo, la modalidad que prevalece en la región para estudiar y
ejecutar proyectos hidráulicos internacionales es la acción unilateral
concertada. Ella permite que cada país actúe conforme a su

legislación interna eludiendo así diversos problemas de derecho
internacional.
• Otra modalidad de la cooperación internacional que se está
ensayando en el sur de la región es el acuerdo entre empresas estatales,
bastaría un simple acuerdo entre las empresas cuando ellas obran dentro
de sus facultades estaturias y se someten a las leyes vigentes en cada
país.
• No obstante la riqueza de sus cuencas internacionales, la
conveniencia económica y política de su desarrollo integral y la
propuesta de buenos modelos jurídicos, la comunidad latinoamericana
carece aún de adecuadas normas regulatorias generales. Los
principios elementales adoptados para la cuenca de Plata y las tentativas
de instituir normas regulatorias para algunos de sus áreas y para otras
cuencas acreditan que también este enfoque más modesto presenta
dificultades aunque más fácilmente superables. Obviamente el camino
más largo de las sucesivas aproximaciones puede elevar a la postulación
de principios contradictorios en distintos lugares ya que los países
en la cabecera de una cuenca suelen estar aguas abajo en otras
y esa ubicación suscita actitudes jurídicas diferentes. Sin embargo en
este momento ofrece instrumentos viables de acción que una serena
acción de los juristas y de los gobiernos podría convertir en formulas más
amplias.
• El justificado afán de los países latinoamericanos por afianzar la
incolumidad de su soberanía sobre sus recursos naturales
frecuentemente agredida puede conducir a un aislacionismo rígido en

relación un recurso natural fluido que los vincula como es el agua
que entorpezca su propio desarrollo y por ende disminuya de hecho
su potencialidad para conservarla. Ello implica que no cuenta la
región con las instituciones comunitarias C.D.E., Euratom, entre
otros.,(70).
En un plano actualizado, Carlos A. Fernández-Jauregui, hace un
interesente diagnóstico de sector hídrico en América Latina llegando a
sostener que la crisis del agua es una crisis de gobernabilidad,
encontrándose el sector hídrico en la región en revisión de sus roles y
actividades.
Destaca, en forma general, el nombrado autor los siguientes
aspectos:
1) ASPECTOS INSTITUCIONALES:
- No existen autoridades de aguas al nivel jerárquico deseado.
- Los temas de calidad y cantidad están separados.
- Los temas de agua superficial y subterránea no son tratados en forma
conjunta.
- La información hidrometeorológica depende de otra institución.
- Centralización de las decisiones.
- Creación de nuevos ministerios de medio ambiente.
70
ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE DERECHO DE AGUAS. Actas y Documentos de la
1 I a Conferencia Internacional de Derecho y Administración de Aguas. Annales Juris Aquarum.
Volumen II. Tomo 1. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables de
Venezuela. Caracas, 1976. Editorial Arte. Págs. 292, 293, 296, 297, 298, 299, 300, 301, 302, 305,
306, 307, 308.
132

2) ASPECTOS LEGALES:
- Leyes de agua que no representan los nuevos conceptos de
gestión.
- Leyes en muchos casos del siglo XIX.
- Leyes sectoriales sin relación con leyes generales.
3) DISPONIBILIDAD DE RECURSOS HUMANOS:
- Existe calidad y falta de cantidad.
- Salarios estatales bajos.
- No hay interés del estado en mejora de sus recursos humanos.
- No existen programas de formación con enfoque holístico en los ámbitos
de las ciencias sociales.
- No existen en general gerentes sobre recursos hídricos.
- Salida de talentos al exterior.
4) DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y
TECNOLÓGICA:
- La mayoría dependientes de las universidades.
- Presupuestos sólo para servicios personales y muy escasos para
operación.
- Equipos de medición y equipamientos empobrecidos.
- Infraestructura con dificultades.
- Reducción de actividades científicas.
5) EDUCACIÓN Ε INFORMACIÓN:
- Muchos cursos de postgrado en ciencias del agua.

- No en todas las universidades se dispone de profesorado con
especialización en ciencias del agua.
- La oferta de conocimiento no satisface la demanda de las
universidades.
- Escasos recursos financieros para llevar a cabo cursos sobre tema de
interés nacional.
6) PROYECTOS DE DESARROLLO Y SU SITUACIÓN:
- Las obras hidráulicas con grandes costos de operación por falta de
inversión en mantenimiento preventivo.
- Gran número de propuestas de nuevos proyectos de inversión en obras
hidráulicas en análisis de los bancos de fomento.
7) COOPERACIÓN INTERNACIONAL.
- No existe coordinación en general.
- Duplicación de esfuerzos de la cooperación bilateral en el mismo
tema.
- Algunas imposiciones de la cooperación financiera internacional en
toma de decisiones sobre nuevas iniciativas.
- Mayor participación de la cooperación no gubernamental en temas de
obras públicas.
8) SISTEMA DE GESTIÓN.
- Público.
- Privado.
- Concesión.
141

- Capitalización.
- Mixto. (71)
Para concluir, citaremos el "Informe sobre los Cambios Jurídicos
después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo (Río 1992)", que señala que en los países de
América Latina, no ha habido una tendencia para legislar sobre la
protección de los recursos naturales en su conjunto, esto es, no hay leyes
para la protección de la naturaleza como un todo. La tendencia ha
consistido más bien en legislar sobre la protección de la naturaleza
considerando cada componente por separado y desde la perspectiva de
la protección de un "recurso" económico, cuya explotación debe observar
ciertas reglas protectoras del respectivo recurso. Esta situación presenta
algunas excepciones, algunas de ellas de carácter histórico. En el
período 1972-1992, la excepción más relevante podría estar constituida
por la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de Venezuela
(1983), que como lo expresa su denominación tiene por objeto establecer
las disposiciones que rigen el proceso de ordenación del territorio, en
concordancia con la estrategia de desarrollo económico y social a largo
plazo de la Nación. Sin embargo, la verdad es que el tema de la
ordenación del territorio excede el tema de la regulación de los recursos
naturales.
71
FERNÁNDEZ -JAUREGU1, Carlos A. "Fortalecimiento del Sector Hídrico: Aspectos
Institucionales y Legales en la Gestión Integral, Multiobjetivo y Multidimensional en América
Latina". En "El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el
Inicio del Tercer Milenio." Tomo II. Director: Antonio Embid Irujo. Editorial Ci vitas. Madrid,
España, Primera Edición año 2002, Pág.428, y 429..

Como quiera que sea, la conclusión es que la legislación sectorial
de relevancia ambiental sobre protección de los recursos naturales debe
ser examinada, habitualmente, a través de los ordenamientos jurídicos
que se ocupan en la mayoría de los casos de cada recurso natural. Un
caso típico está constituido por la legislación relativa a la protección de las
aguas continentales (llamadas también aguas terrestres o aguas no
marítimas o aguas dulces), que sin lugar a dudas es el recurso natural
más normado en la región (por leyes especiales e incluso por
disposiciones dispersas en otros ordenamientos jurídicos). En los países
de América Latina, las aguas fueron reguladas en un principio por los
códigos civiles y en algunas ocasiones en forma concurrente por los
códigos rurales o sólo por éstos, en defecto de una legislación civil sobre
la materia.
Las normas sobre la materia fueron más tarde remplazadas por
Leyes especiales sobre aguas, que comenzaron a establecer
sistemas de protección de las mismas. Hoy, se busca una regulación
integral del ciclo hidrológico que salvaguarde especialmente los procesos
de renovación del recurso. La contaminación de las aguas ocupa un
espacio relevante en la legislación sobre la materia. En algunas
ocasiones, dicha legislación se ocupa de la protección del medio
acuático en general, protegiendo las aguas continentales y todas las
formas de vida que contienen. En el período 1972-1992 continuó el
proceso de expedir leyes especiales sobre la materia, que modernizaban
la legislación preexistente. Así ocurrió con el Código de Aguas

Uruguayo de 1979 y el Código de Aguas Chileno de 1981, así como con
la Ley de Aguas Nacionales Mexicana de 1992.
La protección de medio marino carece de regulaciones tan
profusas como las que caracterizan a las aguas continentales. Estas
regulaciones se encuentran en el derecho internacional vigentes en los
países de la región, antes que en la legislación interna. Está última se ha
ocupado tradicionalmente de regular la contaminación de las aguas
marítimas y la protección de la fauna marítima (con motivo de la
normatividad sobre la pesca). Algunas veces, empero, regula la
protección del conjunto del medio marino. Por otra parte, no es raro que
algunas disposiciones de las leyes de aguas se extiendan también a las
aguas marítimas. En la legislación del período 1972-1992 destacan
ordenamientos jurídicos con la Ley General de Pesquería del Perú (1988),
sustituida por la Ley General de Pesca, Ley núm. 25,977 de 1999, bajo el
concepto de "pesca responsable", así como algunas disposiciones de la
Ley de Promoción a la Inversión en el Sector Pesquero del mismo país
(1991), así como con la Ley de Pesca mexicana de 1992, acota el informe
que en materia de protección de los suelos y tierras -entendiendo por
tales los espacios destinados a usos agrícolas y no agrícolas,
respectivamente - , hay que decir que estos recursos rara vez cuentan en
los países de América Latina con ordenamientos jurídicos especiales.
Las disposiciones sobre su protección están, por lo general,
dispersas en ordenamientos jurídicos que tratan de materiales disímiles,

como son los relativos a las actividades agrícolas (incluidos los que
tratan de la reforma agraria), pecuarias y silvícola, así como a la
contaminación por residuos y otras. En el período 1972-1992 se
continuó legislando sectorialmente sobre este tema, como ocurrió por
ejemplo en Argentina con la ley núm. 22.428 de 1981, conocida
como la ley de fomento de la conservación de suelos (sin perjuicio
de las disposiciones de la legislación forestal sobre los llamados
"bosques protectores"), y en Bolivia con la ley 1,122 de 1989, sobre
protección de suelos. (72).
8.7.5 BREVE REFERENCIA A LA SITUACIÓN LEGAL DEL
RECURSO HÍDRICO EN CENTROAMÉRICA.
Por último una referencia breve a la situación legal del Recurso
Hídrico en Centroamérica:
Cuentan con leyes de aguas Honduras (1927), Costa Rica (1941) y
Panamá (1996). Guatemala incluye en el Código Civil (1932)
disposiciones para el uso las aguas públicas. En cuanto al dominio
prevalece el sistema mixto de propiedad de las aguas, derivado del
derecho civil: El Salvador (1860), Guatemala (1932) y Honduras
(1906 y 1927). Panamá incorpora expresamente todas las aguas al
dominio público con ocasión de la emisión de la ley de aguas (1966), la
ley general sobre la Extracción de Nuestras Riquezas Naturales de
Nicaragua (1958) declara como tales a todos los recursos naturales y se
72
PNUMA, OFICINA REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: "El Desarrollo
del Derecho Ambiental Latinoamericano y su Aplicación"'. Primera Edición 2001. Talleres de
Perlu, S.A. de C.V. México, Dto. Federal, Pág. 18.

entiende entre éstos, las aguas; y el Código de Minería de Costa Rica las
declara como tales en 1982. Los anteproyectos promovidos en la región
en la última década (1990-2000) abogan por la dominiabilidad pública de
todas las aguas.
Podemos apuntar, señala Elisa C. de Moran, ciertos rasgos
comunes entre la normativa de los distintos países de la Región, la fuente
mediata de la legislación de aguas lo es la Ley de Aguas de España de
1879, salvo Belice que se rige por el sistema anglosajón y, por lo
tanto, lo es el derecho inglés; los regímenes jurídicos de la región,
cuenten con la ley especial o no, son anacrónicos e incompletos. Con
instituciones del siglo XIX deben hacer frente a necesidades del
siglo XXI; la Gestión del agua descansa en un sector específico, usuario
del recurso o en un conjunto de oficinas gubernamentales o sencillamente
ninguna es responsable de la conducción del agua dentro de la
Administración pública.
Todos los países de la región han desarrollado reiteradamente y
durante los últimos 50 años, esfuerzos para modernizar los sistemas
legales del agua, sin haber logrado ningún cambio formal significativo
desde la emisión de la ley de Panamá en 1963. En cuanto al uso del
agua, los países de Centroamérica enfrentan situaciones similares:
Agua potable y saneamiento, déficit de cobertura y relación
negativa con los índices de salud; subutilización del potencial hídrico de

riego, con ausencia de sistemas de seguridad alimentaria y con políticas
de promoción de diversificación agrícolas desvinculados de la
administración del agua, políticas energéticas que privilegian la
geotermia y la instalación de plantas de carbón y bunker con
aprovechamiento del potencial hidroeléctrico por debajo del 5 por 100,
salvo El Salvador con el 18,9 por 100.
En opinión de la autora Elisa Colóm de Moran, las bellezas
escénicas cuyo elemento principal es una fuente de agua, han sido ya
severamente dañadas por efectos de la contaminación, por ejemplo, el
lago de Nicaragua en Nicaragua, Llopango en el Salvador y el de
Amatitlán en Guatemala. Sistemas de información deficiente; y como
región y como países individualmente considerados, se carece de
sistemas de prevención de riesgos hídricos, incluyendo el monitoreo y
control de la contaminación.
Los hechos en Centroamérica han sobrepasado el alcance de las
leyes e instituciones encargadas de la administración del agua; y las
necesidades sociales y económicas se satisfacen de forma
desordenada, no planificada, sin garantía alguna en cuanto a la
sostenibilidad hídrica ni en cuanto a la certeza jurídica de los
derechos y obligaciones implícitas.
En los albores del Tercer Milenio América Central cuenta con
disponibilidad razonable de agua, presenta demandas insatisfechas,
ΛΑ7

problemas de contaminación y deterioro y regímenes legales
incompletos y anacrónicos. Se trata de un problema de visión, de
gobernabilidad del agua.(73)
73
COLOM DE MORAN, Elisa. "Cambios Jurídicos e Institucionales en el Derecho y la Política
de Aguas en Centroamérica". En "El Derecho de aguas en Iberoamérica y España: Cambio y
Modernización en el Inicio del Tercer Milenio." Tomo II. Director: Antonio Embid Irujo. Editorial
Civitas. Madrid, España, Primera Edición año 2002, Pág.131, 134, 135.

CAPÍTULO III
9 EL DERECHO ESPAÑOL Y EL DERECHO COMUNITARIO.
Para Martín Mateo, el ordenamiento español es particularmente
receptivo a la regulación básica de los recursos hídricos, debido a su
temprano posicionamiento en favor de un intervencionismo propio de los
climas con escasez de este recurso y con una cultura antigua, sobre la
obtención de productos vegetales mediante el riego, lo que favorecerían
las circunstancias ambientales de las riberas del Mediterráneo:
luminosidad y calor solar, por lo que no es casual que al hilo de estos
factores surgieran aquí las bases económicas de la civilización occidental,
que fueron trasladadas por lo árabes a las costas valencianas donde
tempranamente aparece, a diferencia del resto de Europa, un
ordenamiento del agua nucleado en torno al dominio público de este vital
elemento, versus la apropiación ribereña que predominaba en otros
países, con una salvedad en relación con los ríos navegables, lo que va a
extenderse al Norte de América, con la colonización inglesa, mientras que
en España el sistema se mantiene hasta nuestros días pasando a
América Latina y animando la primera Ley de Aguas de 1879 y a la
vigente de 1978.(74)
Encontramos una Normativa Ambiental extensa, variada,
cambiante y con diversos niveles legislativos. En el derecho

74
MARTÍN MATEO, Ramón. "Reflexiones sobre el Anteproyecto de Ley del Plan Hidrológico
Nacional". Separata. Revista Andaluza de Administración Pública. 41/2001. Primer Trimestre.
Universidad de Sevilla. Pág. 12

Comunitario tenemos los reglamentos y las directivas; luego en el
Derecho Español, existen no solo las normativas estatales, sino también
la autonómica y local y a nivel internacional los convenios internacionales.
Para Martín Mateo, (75) en la Environmental Protection Act,
(EPA) que entro en vigor el 1 de enero de 1970, en EUA poco antes de la
Reunion de Estocolmo de las Naciones Unidas de 1972, que fue donde se
dio el Pistoletazo de Salida para el Pacifico Rearme Ambiental.
En la E.P.A. esta el núcleo de la mayoría de los instrumentos y
técnicas que después se han acomodado y desarrollado en los distintos
ordenamientos, incluida nuestra regulación madre transnacional, de la
comunidad Europea, que de allí trae causa, lo que afecta a la evaluación
de impacto ambiental, el proceso emisión-inmisión, las relaciones fuente
sumidero, etc.
No podría faltar en un trabajo sobre este tema la referencia a los
anteriores niveles legislativos. Como es obvio, y dada su amplitud, serán
abordados sin pretender hacer un análisis exhaustivo de dicha normativa,
limitándonos a los aspectos fundamentales. Por lo tanto consideramos
que la incorporación de estas regulaciones que rigen el recurso hídrico
coadyuvan al investigador a tener una visión integral de las mismas, y en
particular es de sumo interés la experiencia del derecho comunitario, la
cual es novedosa y no tiene comparación en América. Debe de antemano

75
MARTÍN-MATEO, Ramón. "Manual de Derecho Ambiental". 2 Edición. Editorial Trivium
S.A. Mayo 1998. Pág. 35

tenerse presente que los objetivos de la integración Europea son muy
distintos a los de los sistemas de cooperación Económica Americanos,
que obedecen al fenómeno de la globalización económica, sin embargo,
los instrumentos normativos de la construcción Europea del mercado
común, interior y único, y su aplicación en la práctica diaria de la vida
social y empresarial constituyen una experiencia imprescindible para los
proyectos Iberoamericanos.
En efecto no existe a nivel latinoamericano una experiencia similar
como la planteada con la Unión Europea.
Sólo podemos referirnos a propósitos de integración comercial;
previstos como por ejemplo en el Tratado de Libre Comercio del G-3,
suscrito en 1.994 por Colombia, México y Venezuela. Sin olvidar el ALCA-
Área de Libre Comercio para América o Nafta; el mercado común del Sur
(Mercosur); la Comunidad Andina. (76). Sin embargo, Martín Mateo, ha
expresado en el prólogo del libro "Integración Económica y Medio
Ambiente en América Latina", que el modelo de la Unión Europea es
perfectamente aclimatable a América Latina, que ya ha apuntado
FADEL MUCI, Habib J. "Importancia Jurídico Internacional del Congreso de Panamá de

1.826".. Edit. Sucre. Separata de la Revista de la Facultad de Derecho, Universidad Católica
Andrés Bello, No 28, Caracas, Venezuela, 1981. Pag. 385, 390, 391. Véase el referido trabajo para
ampliar antecedentes históricos. Rememorando hechos históricos relevantes en América y el
pensamiento de nuestro Libertador Simón Bolívar, destacamos la Carta de Jamaica del 6 de
Septiembre de 1.815, intento de aproximación a la ansiada unidad e integración, donde encuentra
asiento el pensamiento internacional del Libertador. Allí esboza su proyecto de una gran
Confederación Americana, que en el Congreso de Panamá de 1.826 tratará de realizar. Fue el
primer Congreso de Naciones que la humanidad veía reunir para constituir en forma definitiva
pueblos libres; para proclamar un nuevo derecho público, el derecho americano. Era el único
principio de realización oficial a nivel internacional de la idea de una sociedad de naciones. Decía
Bolívar: ".'Que bello sería que el Istmo de Panamá fuese para nosotros lo que el de Corinto para
los Griegos!" Una sola debe ser la patria de todos los americanos ya que en todo hemos tenido una
perfecta unidad.

iniciativas en este sentido, pero de menor ambición y más recelo,
como las que han supuesto la Comunidad Andina; Caricom; el grupo de
los Tres; el subsistema de Integración Económica Centroamérica,
sostiene que el proyecto más prometedor y realista es el que comprende
MERCOSUR y sus potenciales ampliaciones. De momento -acota Martín
Mateo- al menos no seria aconsejable integrar al poderoso vecino del
Norte, la desproporción seria considerable, finalmente haría inviable una
integración política como la que la Unión Europea se propone. (77)
Como puede observarse a nivel latinoamericano, existen buenos
propósitos, avanzándose paulatinamente en materia de integración. De
allí que el conocimiento de las normativas comunitarias, servirán de base
referencial en los futuros avances que se planteen en este campo, incluso
más adelante haremos referencia a los motivos por los que los procesos
de integración no han prosperado en América Latina, o en otras palabras
a las dificultades para su concreción.
Seguidamente se hará referencia al derecho Español y al Derecho
Comunitario. Haciendo hincapié en que el ordenamiento hidráulico
español recibe las directrices elaboradas a nivel internacional y
comunitario. (78)
77
Véase el Interesante Libro: Integración Económica y Medio Ambiente en América Latina,
Editorial Me. Graw-Hill Interamericana de España S.A.U., Madrid. 1 Edición, Año 2000.
Coordinador: REAL FERRER, Gabriel. Obra en cuyo Prologo El Prof. RAMON MARTIN
MATEO, hace la reflexión antes citada.
78
KISS, Alexandre. "Nouvelles Tendances en Droit International de 1 Environnement". Pág. 259.
German Yearbook of International Law 1989. Nota: En aquello que concierne al contenido mismo
de las reglas internacionales, entre las técnicas jurídicas aportadas esencialmente por el derecho

Previamente queremos dejar plasmada nuestra impresión personal
sobre el panorama legislativo español, toda vez que, se trata de un orden
normativo complejo, con el cual en ocasiones cuesta familiarizarse. En
principio, el grado de dificultad para penetrar en ese vasto sistema
jurídico, lo atribuía a la condición de abogado foráneo.
Sin embargo, nos consuela saber que este mismo impacto, lo
comparten juristas de la talla de Antonio Embid Irujo, cuando en su trabajo
"Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España", citado en el
presente trabajo, alude a este mismo hecho, cuando afirma que la
dificultad en lo que hace referencia a España, radica en que dicho país ha
tenido una sucesión de normas relativamente densa y presenta, a la vez,
muchas evoluciones sectoriales interesantes en temas tales como
organización de cuencas, reforma y desarrollo agrario, aprovechamientos
hidroeléctricos, calidad, obras hidráulicas, planificación hidrológica, etc.,
que le dan una riqueza jurídica que no tiene comparación, en el panorama
del derecho comparado.
Otro prestigioso jurista como lo fue Sebastián Martin Retortillo, en
su obra "Derecho de Aguas", también referida con anterioridad en esta
del ambiente, conviene mencionar, en primer lugar, la evaluación de las Incidencias de Proyectos
determinados sobre el ambiente originado en las legislaciones internas y generalizado dentro de los
tratados internacionales, al igual que dentro de la legislación de la CEE, este procedimiento
significa, de hecho, una revolución dentro del pensamiento científico. Pues desde los inicios de la
era industrial el principio era que aquello que pudiera ser hecho gracias a los aportes de la ciencia
y la tecnología debía ser hecho, sin preocuparse de las consecuencias, el principio que se impone a
la evaluación previa sobre los efectos sobre el ambiente es, en realidad, un retorno a los conceptos
verdaderamente científico porque toma en cuenta no solamente los actos sino también sus efectos.
Debe notarse que esta revolución, desencadenada esencialmente dentro del dominio del ambiente,
se propaga hacia otros sectores que debe regir el derecho, el de la ingeniería genética que pudiera
ser utilizado sobre los humanos.
153

tesis, decía en igual sentido lo siguiente: "al jurista que al finalizar
el siglo XX, en los albores del tercer milenio, intente abordar el estudio del
derecho de aguas, no puede sentir sino una profunda perplejidad".
Por lo tanto asumimos responsablemente, cualquier imprecisión o
inexactitud en el tratamiento de la legislación española, las cuales por lo
expresado están más que justificadas, ya que no sólo es el suscrito, sino
que ya también otros autores de gran peso doctrinal, han manifestado la
complejidad del manejo de dicha normativa como lo es el Derecho de
Aguas Español. Consciente de estas dificultades entraremos en el análisis
de las referencias legislativas más importantes, toda vez que la riqueza
del tema trasciende los límites de este trabajo, haciendo énfasis en las
consideraciones de carácter general con apoyo de fuentes bibliográficas y
documentales.
9.1 LEGISLACIÓN ESPAÑOLA.
Ha de resaltarse en esta materia la sustitución de la centenaria Ley
de 1.866 por la nueva Ley de Aguas de 1.985, reformada en 1999 y más
recientemente dicha ley fue objeto de refundición mediante el Real
Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de Julio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Aguas.
A los fines de orientar al lector sobre la metodología adoptada en el
presente capítulo, habida cuenta de lo complejo de los cambios ocurridos,
y para preservar el orden cronológico, inicialmente hacemos referencia al

impacto que tuvo la Ley de Aguas de 1985, citando y basándonos en la
doctrina vigente para ese momento.
Posteriormente se tratarán los aspectos más relevantes de la
reforma de 1999, y por último el Real Decreto 1/2001 del 20 de Julio de
2001, y los decretos de desarrollo de la Ley de Aguas.
Es evidente que había la necesidad de actualizar dicha legislación
para abordar las nuevas realidades, tales como la declaración
constitucional de demanialidad, la publicidad de las aguas, la
determinación del reparto de competencias, la protección del medio
ambiente y la función ecológica del agua. (79)
La regulación jurídica del agua en el Derecho Español responde a
esa nueva "Cultura del Agua".
Agrega Delgado Piqueras, que este nuevo paso adelante ha
supuesto, aparte de la solución al particular problema nacional de la
distribución de competencias en la materia entre el estado y las
comunidades autónomas, la consolidación y extensión de las instituciones
vertebrales del Derecho Español da Aguas, la recepción de principios y
técnicas elaboradas en sede Internacional y la adaptación a las
exigencias de las políticas medioambientales diseñadas en el marco
comunitario europeo.
79
DELGADO PIQUERAS, Francisco. "Derecho de Aguas y medio Ambiente". Editorial Tecnos
S.A. Madrid, España. 1.992 Pág. 17.

Como punto previo y antes de entrar en materia, consideramos que
debemos en primer lugar referirnos al Artículo 45 de la Constitución
Española que consagra el Derecho al medio ambiente; y en segundo
lugar al Art. 325 del Código Penal que consagra el tipo penal de los
delitos contra los Recursos Naturales y el Medio Ambiente. De la misma
forma y como un adelanto a los que trataremos en las próximas páginas,
hemos de señalar que según informe del Ministerio de Medio Ambiente
Español, (80), el nuevo régimen jurídico regulador del dominio público
hidráulico de las aguas continentales en España parte en concreto,
directamente de la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas (B.O.E. núm.
189, de 8 de Agosto de 1985). Indicando que la citada norma afecta tanto
las aguas continentales como las subterráneas, con respecto al sistema
constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
Se aclara también que aunque algunos de los preceptos de la ley
fueron declarados inconstitucionales en virtud de la Sentencia 227/1988,
de 29 de Noviembre de 1988, del Tribunal Constitucional, ésta ratificó, en
esencia, el nítido marco normativo para todas las Administraciones
públicas competentes en materia de aguas.
9.2 LA POLÍTICA AMBIENTAL EN ESPAÑA.
El Tratadista Prats Canut, afirma que hoy en día, en materia
legislativa ambiental, estamos asistiendo a lo que podríamos calificar de

80
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE. Aguas Continentales y Subterráneas. Actuaciones
Públicas en Materia de Medio Ambiente. España. S/F.

paradoja jurídica. Así, encontramos un gran cúmulo de disposiciones de
distinto rango que regulan elementos propios del ambiente, o factores de
riesgo o contaminación, y sin embargo este abanico legislativo es
percibido como insuficiente por parte de la ciudadanía, e incluso por parte
de la administración y el propio poder judicial, haciéndose apelaciones
constantes a la ineficacia de dicha regulación legal.
Es por ello que en su opinión, la política legislativa ambiental no
puede seguir planteándose desde la óptica de la acumulación legislativa,
sino que es necesario acudir a criterios cualitativos definitorios de los
grandes principios informadores de nuestra política ambiental, que tienen
su referente común, en el Art. 45 de la CE y trascienden a toda la
legislación que se promulgue en esta materia.
Precisamente partiendo de un compromiso elemental con el
principio de efectividad de las leyes, Prats Canuts considera que debe
elaborarse una Ley General del Medio Ambiente. Es cierto que cuando la
Constitución en su Art. 149.23 atribuye al Estado la competencia
exclusiva sobre "la legislación básica sobre la protección del medio
ambiente". El Texto Constitucional no hace una opción neta a favor
de una Ley General o a favor de Leyes sectoriales, que parece el
camino adoptado hasta el presente por el Estado, de ahí que dicha
opción quede en manos del legislador ordinario, no obstante,
entendemos -sostiene Prats Canut que concurren una serie de razones
que abonan la tesis de una Ley General, sin que ello sea forzosamente
157

contradictorio con la existencia de una legislación sectorial, exigiendo eso
si la coordinación entre una y otras. (A estos efectos particularmente
significativa es el STC 149/1991, de 4 de julio [RCT 1991,149] que
resuelve diversos recursos de inconstitucionalidad acumulados contra la
Ley 22/1988, de 28 de Julio de Costas.
Dicha sentencia pone el acento en que el Art. 149.1.23 de la CE
utiliza el término "legislación básica" y no el difuso "bases" al cual recurre
en otros títulos competenciales, lo cual obliga a entender el título
competencial estatal como esencialmente normativo.) (81)
9.2.1 CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA: DE LOS PRINCIPIOS
RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL Y ECONÓMICA.
Para Embid Irujo, la Constitución Española de 27 de diciembre de
1978 es, efectivamente, un texto que aparece como el acontecimiento
jurídicamente más relevante y engendrador, en realidad, del período más
fructífero y creativo en nuestro derecho de aguas. Las decisiones de la
Constitución sobre lo que, genéricamente, podemos llamar revalorización
de la propiedad pública (art. 132 CE), las novedosas preocupaciones
medio ambientales (At. 45 CE) y, finalmente, la influencia estructural
sobre el conjunto del ordenamiento jurídico que tendrá la nueva
organización territorial del Estado (con los arts. 148.1.10.a. y 149.1.22.a
CE de referencia, fundamentalmente), son el conjunto de claves jurídicas
81
PRATS CANUT, José Miguel. "De los Delitos contra los Recursos Naturales y el Medio
Ambiente". Comentarios a la Parte Especial del Derecho Penal. Libro II. Titulo XVI. Pág. 863,
864,865. S/F.

de las que se deducirán los posteriores desarrollos normativos que forman
el entramado del derecho actualmente vigente. (82)
El Artículo 45.1 Establece:
1. "Todos tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para
el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los
recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y
defender y restaurar el medio ambiente apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva.
Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los
términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o en su caso,
administrativas así como la obligación de reparar el daño causado"
La ubicación del Art. 45 dentro del Capítulo III que recoge los
principios rectores de la política social y económica, les priva de esta
condición (de derecho fundamental) pudiendo sólo "ser alegados ante la
Jurisdicción Ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los
desarrollen, (Art. 53.3) (83)
Esta problemática la expresa muy claramente Tomás Ramón
Fernández Rodríguez explicándolo en términos gráficos, aunque no

82
EMBID IRUJO, Antonio. "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España". En "El
Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el Inicio del Tercer
Milenio." Tomo 1. Editorial Civitas. 1 Edición 2002. Pág. 19.
83
MARTÍN MATEO, Ramón. "Manual de Derecho Ambientar, Editorial Trivium S.A. 2 o Ed.
1.998. Madrid, España, Pág. 70
-ιςα

técnicos, el derecho del que habla el artículo 45-1, adquiere el perfil de un
verdadero derecho subjetivo, que inicialmente no tiene, por intermedio del
Legislador ordinario, que está obligado a concretar los precisos contornos
que haya de tener en cada caso. Realizadas esta operación de
concreción, el particular que se sienta afectado por una determinada
actuación que ponga en peligro lo que, a partir de la intervención del
legislador ordinario, se inscribe ya en su propia esfera vital, en el ámbito
de sus propios asuntos, podrá reaccionar frente a ella en defensa de esa
esfera o ámbito que le son privativos. (84)
Gran parte de las legislaciones, se niegan a ubicar este derecho en
la parte dogmática de sus constituciones, y es más común que lo
coloquen en la parte orgánica, dándole una orientación como objetivo
político, y dificultando la interposición de un recurso a acción
constitucional. Un ejemplo de esto lo observamos en la Constitución
Española, en la cual, "El derecho a disfrutar de un medio ambiente
adecuado para el desarrollo de la persona", no se encuentra en el
aparte sobre los derechos fundamentales y las libertades públicas,
sino en el capítulo que trata los principios rectores de la política
social y económica. Los sistemas anglosajones ni siquiera lo
contemplan dentro del marco de sus constituciones, debido a la dificultad
de su delimitación.(85)
84
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. "El Medio Ambiente en la Constitución
Española". I Congreso sobre Legislación Ambiental Organizado por la Dirección General del
Medio Ambiente. Documentación Administrativa. N° 190. 1.981. Pág. 346
85
MACHADO, Rafael. "La Revolución Ambiental (Análisis al nuevo Paradigma
Constitucional)". Editorial Venezolana C.A. Marzo 2001. Mérida, Venezuela. Pág. 60 y 61.

En cuanto al Código Penal Español, ha optado por un solo tipo
central de incriminación del delito ecológico (Art. 325), siguiendo el
sistema tradicional que ya consignó en 1.983 el Art. 347 Bis.
El TC, a propósito del Art. 347 Bis del viejo código penal, indicó que
era posible compatibilizar la técnica de las leyes en blanco con la garantía
(SSTC 127/1990 y 62/1994) impuestas por las exigencias del principio de
legalidad, acota Quintero Olivares. (86).
El TC, estableció las condiciones necesarias para que el uso de
leyes penales en blanco en esta materia no afectará al principio de
legalidad:
a) No deben realizarse remisiones genéricas, sino expresas.
b) La remisión ha de ser imprescindible para poder comprender cual es la
concreta conducta.
c) El núcleo de la conducta punible - y esto es lo más importante - ha de
estar fijado en el tipo penal.
El Art. 325 es un precepto central Omnicomprensivo, en criterio de
Günther Heine, que abarca las acciones de ilegal afectación del medio
ambiente a través de emisiones, vertidos, o contaminaciones acústicas
producidas en el suelo, subsuelo, aguas continentales, marítimas o
86
QUINTERO OLIVARES, Gonzalo. "Problemas Generales del Derecho Ambiental y
configuración jurídico penal de la tutela del medio ambiente a partir del Código Penal de 1995".
En "Responso Iurisperitorum Digesta". Ediciones Universidad de Salamanca. Enero 2000. I o
Edición. Pág. 98 y 99.

subterráneas o la atmósfera, y que asimismo incorpora aquellas
captaciones ilegales de agua que puedan afectar al equilibrio del sistema
ecológico. A diferencia del código Alemán que protege el agua, aire y
suelo en singulares tipos respectivos de delito, esto es, los incrimina por
separado (Art. 324, 325, 326 y 328). (87) (88).
HEINE GUNTHER: "El Derecho Penal Ambiental Alemán y Español: Un Estudio comparado
desde la perspectivas de consideración de la futura Convención Europea sobre el Derecho Penal
del Medio Ambiente". Cuadernos de Política Criminal, N° 63, 1.997. Pág. 656.
88
Acerca del Ordenamiento Jurídico Alemán, puede consultarse el estudio de Luca Mezzetti, de la
Universidad de Udine, Italia: "Constitución del Ambiente y Protección de la Naturaleza en el
ordenamiento Alemán". Pág. 79, 85 y 86. En el libro "Derecho comparado del Medio Ambiente y
de los espacios Naturales Protegidos". Coordinador Gerardo Ruiz- Rico Ruiz. Biblioteca Comares
de Ciencia Jurídica. N° 13. Editorial Comares S.L. Granada 2000. El nombrado autor Mezzetti,
afirma si bien a la luz de la presencia, en el seno de la Constitución de Weimar de 1919, de una
norma (Art. 150, Inc. 1 °) expresamente dedicada a la tutela del patrimonio ambiental y cultural -
"los monumentos históricos, las obras de arte, las bellezas de la naturaleza y el paisaje son
protegidos y cuidados por el Reich"—en el ordenamiento alemán la protección de la naturaleza se
convierte en objeto del régimen jurídico sólo después de la entrada en vigor de la Ley del Reich
sobre la tutela de la naturaleza (Reichsnaturschutzgesetz) del 26 de junio de 1935. Tal Ley,
caracterizada fundamentalmente por una tendencia de tipo estático-conservadora, mantiene su
vigencia hasta la entrada en vigor de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, pero solo en cuanto
derecho del Land, y es sucesivamente modificada, integrada o sustituida, según la opción seguida
por obra de cada uno de los legisladores estatales.
En la antigua república Federal de Alemania, durante el año 1954 la ley del Reich sobre la tutela
de la naturaleza antes mencionada fue sustituida por una ley nacional de la República dirigida al
régimen sistemático de la misma materia, sucesivamente superada por obra de la ley sobre la
cultura nacional (Landeskulturgesetz) en el año de 1970.
A la competencia reconocida al Bund de emanar leyes-marco con referencia al sistema de las
aguas (Art. 75, N° 4GG) debe atribuirse la ley del régimen del patrimonio hídrico (Gesetz zur
Ordnung des Wasserhaushalts- Wasserhaushaltsgesetz) del 23 de septiembre de 1986. Se trata en
realidad de una ley-marco atípica en cuanto, a diferencia de la ley federal sobre la protección de la
naturaleza, contiene en casi todas sus partes un régimen preciso y exhaustivo de la materia,
formado por normas de aplicación inmediata y de carácter obligatorio erga omnes que deja
limitados espacios a la potestad legislativa de los Lander en sede de integración o actuación de las
normas federales. La competencia
para dar ejecución a la wasserhaushaltsgesetz está reconocida por el art. 84 de la ley fundamental
a los mismos Lander, que dan entonces actuación al derecho federal como una competencia propia
en el caso de que se trate de normas de la ley mencionada propia en el caso de que se trate de
normas de la ley mencionada que resultan directamente y autónomamente aplicables prescindiendo
de su posterior especificación o integración, y al derecho de Land en el caso que se trate de normas
organizacionales o de procedimiento emanadas a nivel estatal para ejecutar la normativa federal.
Encuentra igualmente en el Art. 75 N° 4 (en el texto anterior respecto al actual) la emanación por
parte de la Federación de la Ley sobre los impuestos por recolección de aguas negras en el
ambiente hídrico (Gesetz ubre Abgaben fur das Einleiten von Abwasser in Gewasser-
Abwasserabgabengesetz) del 3 de noviembre de 1994, ley marco susceptible de integración y
actuación por parte de los Lander.
Dirigidas en vía indirecta a la tutela del ambiente hídrico debe en fin considerarse la ley sobre la
compatibilidad ambiental de detergentes (Gesetzuber die Unweltvertraglichokeit von Wasch- und
Reinigungsmitteln- Wasch-und Reinigungsmittelgesetz) del 5 de marzo de 1987, normatividad
federal emanada del Bund sobre la base de la competencia legislativa competente reconocida a la
Federación por el Art. 74, N° 11 de la ley Fundamental referente a la materia económica.

En el Código Penal de 1995 vemos como se utiliza a al vez la
técnica de la Ley Penal en blanco (la conducta ha de
suponer una infracción de la legislación ambiental), pero además
se añade un elemento valorativo (que el peligro producido sea grave o
que el riesgo sea irreversible o catastrófico (Art. 325, 326). Por cierto, se
ha señalado por parte de la doctrina que más temible desde el punto de
vista de la seguridad jurídica es ese tipo de cláusulas valorativas que la
reunión o leyes penales en blanco.
En cuanto a la conveniencia de utilizar la vía penal para solucionar
el problema de los daños al ambiente, Gerardo Ruiz sostiene que,
resultaba una exigencia constitucional ineludible, si bien no es posible
deducir a priori la eficacia de la nueva regulación del delito ecológico,
ahora en una gama de versiones todas ellas con su propia complejidad
aplicativa.
La larga relación de supuestos de hecho contemplados en el
nuevo Código Penal, sin embargo, no significa la ruptura del
principio de intervención mínima consustancial a la normativa penal, ni
tampoco la traslación a un segundo plano del derecho administrativo
sancionador. Recogiendo el sentido implícito de la norma
fundamental, el Código Penal (esta especie de "Constitución en
negativo") reserva su finalidad disuasoria para las conductas o
riesgos que encierran una mayor gravedad para la conservación del
medio ambiente. Un criterio recogido sin duda por el tipo genérico del
1R3

artículo 325, precepto que limita su ámbito de aplicación a las
actuaciones contaminantes que provocan un perjuicio grave en los
sistemas naturales.
Todavía en este orden de cosas, una de las dificultades que
plantea la nueva regulación penal estriba en la facultad que poseen los
jueces y Tribunales para apreciar esa gravedad. Si lo realmente tipificado
no es cualquier conducta lesiva desde el punto de vista ambiental, sino
tan solo la más perjudiciales, se está introduciendo un elemento de
valoración judicial, que exige siempre una ponderación de circunstancia,
pruebas y informes periciales en cada caso concreto. Pero este relativo
margen de autonomía al intérprete judicial para determinar en cada caso
concreto requiere una doctrina jurisprudencial mínimamente homogénea
para conocer el alcance real de estas disposiciones sancionatorias. (89)
9.2.2 PRINCIPIOS INTERNACIONALES DE ORDENACIÓN DEL
AGUA.
9.2.2.1 INTRODUCCIÓN: REFERENCIA A LAS RESOLUCIONES
DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU).
Debemos iniciar este apartado refriéndonos a las resoluciones de
la Asamblea General de las Naciones Unidas en torno al tema del agua.
En primer término señalar que el 20 de Diciembre de 2000, la
Asamblea General por resolución 55/196 proclamo el año 2003 "Año

89
RUIZ- RICO RUIZ, Gerardo. "La Protección del Medio Ambiente en España". Profesor Titular
de Derecho Constitucional, Universidad de Jaén. Ejemplar Dactilografiado. 1988.

Internacional del Agua Dulce", que ofrece la oportunidad de acelerar la
implementación de los principios de la gestión integrada de los recursos
hídricos. En segundo término, otra resolución del mismo año proclamo el
periodo de 2005 a 2015 Decenio Internacional para la Acción, "El agua,
fuente de vida", que dará comienzo el 22 de marzo de 2005, "Día Mundial
de Agua", todo en conformidad con la resolución 58/217, del 23 de
Diciembre de 2003.
No podemos dejar de mencionar algunos documentos, acuerdos o
pronunciamientos que se han hecho desde distintos foros e instituciones
para resaltar la importancia de los recursos hídricos. Así tenemos:
9.2.2.2 LA CARTA DEL AGUA DEL CONSEJO DE EUROPA Y
EL PLAN DE ACCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS DE MAR DEL
PLATA.
Siguiendo a Delgado Piqueras, debemos acotar que en la Carta del
Agua aparecen por primera vez en un texto internacional un análisis y una
serie de principios fundamentales para cualquier elaboración jurídica
sobre los problemas del agua, que sirvieron de acicate en el
remozamiento de legislaciones europeas e impulsaron el interés de la
Comunidad Europea por el tema. (90).
En segundo lugar, el Plan de Acción de Mar del Plata, tal como
expresa el nombrado autor, aborda con exhaustividad el problema de la

90
DELGADO PIQUERAS, Francisco, "Derecho de Aguas y Medio Ambiente", Editorial Tecnos
S.A. Madrid, España, 1992. Pág. 38, 39,40.
-IPC

administración de los recursos hídricos desde la perspectiva de la mejora
de las condiciones económicas y sociales de la humanidad, en especial
de los países en desarrollo, e intenta propiciar acciones concretadas a
nivel regional e internacional.
Los principios fundamentales sobre la ordenación jurídica del agua
reunidos en estos documentos serían los siguiente:
a) El agua es un patrimonio común.
b) La cuenca hidrográfica como unidad básica de administración-de las
aguas.
c) Planificación para una adecuada administración del agua.
d) Participación de los usuarios en la planificación y administración de los
recursos.
e) Protección de la calidad del agua y del medio ambiente.
f) Eficiencia y equidad en el aprovechamiento de los recursos.
g) Elaboración de leyes generales de aguas. En la mayoría de los países
la legislación sobre aguas es fragmentaria y obsoleta respecto a los
avances técnicos, lo que dificulta su comprensión y aplicación. Se
recomienda que la ordenación de los recursos hídricos se realice en
un instrumento jurídico único en el que se definan las reglas de
propiedad pública del agua y de las obras hidráulicas y la planificación de
los usos.
h) Los Recursos Hídricos Compartidos: Resulta necesario reforzar el
derecho internacional de aguas como una base firme en cooperación
entre los estados, integrando su desarrollo progresivo y su

codificación. Concluye, Delgado Piqueras, señalando que en defecto de
acuerdos interestatales, se recomienda la ampliación por los estados
de los principios generales reconocidos en el derecho
internacional.
9.2.2.3 EL PROGRAMA 21 DE RÍO DE JANEIRO.
Este programa fue aprobado en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en 1.992 en
Río de Janeiro, aborda el tema de la protección de la calidad y el
suministro de los recursos de agua dulce. El programa apuesta por la
aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y
uso de los mismos, para significar que hay que protegerlos, teniendo en
cuenta el funcionamiento de los ecosistemas acuáticos con miras a
satisfacer y conciliar las necesidades de agua en las actividades
humanas.
9.2.2.4 EL CONVENIO DE HELSINKI DEL 17 DE MARZO DE
1992.
Este tratado "Sobre Protección y uso de los Cursos de Agua
Transfronterizos y los lagos internacionales" fue auspiciado por la
Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, estando
abierto a los Estados miembros de esta Comisión, así como a las
organizaciones de integración económica regional constituidas por estos a
los que hayan transferido sus competencias en los asuntos objeto del
convenio y la competencia para concluir tratados sobre estas materia.

Según Delgado Piqueras, ( ) su fin es prevenir, controlar y reducir todo
impacto transfronterizo mediante la cooperación entre los países, para
que las acciones que se lleven a cabo sean eficaces.
En palabras de Martín Mateo (92), la disciplina de los vertidos con
carácter internacional puede articularse bien en torno de las relaciones
fronterizas a que da lugar un curso determinado, o bien específicamente
como consecuencia de las aportaciones contaminantes desde varias
Naciones sucesivamente a un mismo cauce.
Este principio de pacífico respeto de la comunidad de uso es el que
va a animar todos los acuerdos internacionales sobre este tema y el que
también propician los organismos internacionales. Como consecuencia
práctica de este postulado, se espera que los Estados por los que
transcurren los ríos internacionales no contaminen las aguas a su paso y
devuelvan los recursos en el mismo estado que lo recibieron, obligación
que recogen los Tratados adoptados por los países miembros de la
Cuenca del Plata.
Un de los ríos cuya situación más preocupación suscita es el
Rin, lo que es comprensible, ya que atraviesa regiones altamente
industrializadas desde las que, desde hace años, se vierten en él
91
DELGADO PIQUERAS, Francisco. "La Protección Ambiental de las Aguas Continentales"
En: Lecciones de Derecho del Medio Ambiente, Director: Luis Ortega Álvarez. Editorial Lex
Nova, Valladolid, España, 1998. Pág. 145, 146.
92
MARTIN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental. Volumen II. Editorial Trivium
S.A., Madrid, España. 1 Edición, 1992, Pág. 102, 103, 104.

toda clase de residuos. La protección de este río suscitó la
adopción por los países ribereños del Convenio de Bonn de 1976 al
que se adhirió la CEE, lo que no ha hecho por cierto con el de
Estrasburgo sobre la protección de las aguas internacionales contra
la contaminación.
Pero en general no se han conseguidos avances importantes en
cuanto al estado de las aguas superficiales internacionales, y ello
pese a que en el seno de la Naciones Unidas se ha señalado que la
transferencia de contaminación acuática a través de las fronteras
nacionales constituye cada vez más motivo de preocupación
internacional.
En cuanto al Derecho Comunitario, la CEE desde su primer
Programa de Acción sobre el Ambiente 1973-1976 incluye la mejor
calidad de las aguas superficiales entre sus objetivos primordiales, lo que
reitera en los sucesivos programas, a los cuales más adelante nos
referiremos.
9.2.3 EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO.
LA DEMANIALIDAD DE LAS AGUAS.
La extinta Ley de 1985 declaró que "las aguas continentales
superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas
ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado
al interés general, que forma parte del dominio público estatal como
169

dominio público hidráulico" (Artículo 1.2). Embid Irujo, resalta la relevancia
del artículo 132 CE para los procesos normativos posteriores habiendo
calificado a este precepto como muestra de una revalorización del
dominio público.
Señala el mencionado autor que, efectivamente, así es como
sustancialmente debe verse un texto como el artículo citado, que es
un precepto significativamente singular en el panorama del derecho
constitucional comparado. Este artículo lleva a cabo una declaración de
ciertos bienes como de dominio público (la podríamos calificar como
declaración ex Constitutione) afectando a los que pueden
comprenderse dentro del genérico concepto del dominio público
marítimo-terrestre.
Efectivamente, el artículo 2 de la Ley 29/1985, enumera lo que se
considera como bienes de dominio público hidráulico a partir de su
promulgación, lo que afecta singularmente a las aguas subterráneas en
comparación con el contenido de la Ley de 1879 anterior. Así todas las
aguas continentales son calificadas, sin más, como de dominio público.
No obstante la Ley 29/1985, no pretende una ruptura radical con la
situación anterior sino que reconoce a los propietarios de aguas privadas
la capacidad de optar, en un determinado plazo de tiempo, por su
permanencia en el régimen de propiedad privada (con una serie de
importantes limitaciones, en todo caso, en su capacidad de actuación) o
por su paso, en circunstancias preferentes, a un régimen de propiedad

pública, lo que deberá suponer lógicamente su transformación de
propietarios en concesionarios de aguas públicas (cfr. las disposiciones
transitorias segunda y tercera de la Ley). (93)
9.2.4 LA CUENCA HIDROGRÁFICA COMO ÁREA FUNCIONAL

BÁSICA DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA SOBRE EL AGUA.
En opinión de Delgado Piqueras (94), a partir de la Ley de Aguas de
1.985, (hoy modificada) es menester elevarse sobre dicho concepto,
enfocar una nueva realidad jurídica, tributaria también de la geografía: la
cuenca hidrográfica; cuyo respeto constituye un principio rector del
gobierno del agua. Dourojeanni afirma que, la necesidad de la
creación de entidades de cuenca se justifica por la mayor demanda
de agua que genera conflictos que deben preverse con anticipación
para minimizarlos, la creciente contaminación del agua, los últimos
desastres relacionados con el agua, así como una cada vez mayor
percepción de la gravedad del deterioro de las cuencas de captación
observado en la región.
Sin necesidad de pensar en la necesidad de un manejo integral del
agua y en buscar alcanzar metas de desarrollo sostenible existen
suficientes conflictos parciales que justifican plenamente la creación de
estos organismos.
93
EMBID IRUJO, Antonio. "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España" En: "El
Milenio. Editorial Civitas, Madrid, España, I o Edición Año 2002. Tomo I, Pág. 20.
94
DELGADO PIQUERAS, Francisco. Derecho de Aguas y Medio Ambiente. Editorial Tecnos.
Madrid, España. 1992. Pág. 141.
171

La validez de usar el espacio conformado por una cuenca o varias
cuencas hidrográficas, como territorio base para la gestión del agua ha
sido refrendada y recomendada en toda las grandes conferencias sobre el
agua: Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata,
Argentina , 14 al 25 de marzo de 1977); Conferencia Internacional sobre
el Agua y el Medio Ambiente: El Desarrollo en la Perspectiva del siglo XXI
(Dublin, Irlanda, 26 al 31 de enero de 1992); Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 3
al 14 de Junio de 1992); Conferencia Internacional sobre Agua y
Desarrollo Sostenible (París, Francia, 19 al 21 de marzo de 1998) y
recientemente el Segundo Foro Mundial del Agua (Los Países Bajos, La
Haya, 17 al 22 de marzo de 2000). (95)
La definición de la Cuenca Hidrográfica que viene taxativamente
enunciada en la propia Ley expresa:
Articulo 14: "A efectos de la presente Ley, se entiende por cuenca
hidrográfica el territorio en el que las aguas confluyen ai mar a través de
una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal
único".
9.2.5 CRITERIOS MATERIALES DE DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS EN MATERIA DE AGUAS.
Hay que observar sostiene Delgado Piqueras, en su libro "Derecho
de Aguas y Medio Ambiente", que sobre las aguas, como objeto material
DOUROJEANNI Axel. "Experiencias en la Formación de Organismos de Cuenca en

Ibeoamerica". En "El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en
el Inicio del Tercer Milenio. Editorial Civitas, Primera Edición 2002, Director: Antonio Embid
Irujo. Tomo II. Pág. 392.

de regulación por el ordenamiento jurídico, concurre una pluralidad de
títulos competenciales estatales y comunitarios, al ser el soporte de
multitud de actividades propias de políticas sectoriales diversas.
El Tribunal Constitucional considera separables la titularidad estatal
del bien y el ejercicio de competencias que lo utilizan como soporte, es
decir, no determina las competencias que el Estado y las Comunidades
Autónomas tienen atribuidas en relación con el mismo: por consiguiente,
las Comunidades Autónomas pueden ejercer las competencias sobre
gestión y aprovechamiento del agua que constitucional y estatutariamente
les correspondan, sin que éstas queden condicionadas por la titularidad
estatal del recurso.
Estas competencias se deducirán de los títulos que las habilitan
para el desarrollo de distintas políticas sectoriales como ordenación del
territorio, medio ambiente, agricultura, etc.
9.2.6 LA ADMINISTRACIÓN HIDRÁULICA: SOLIDARIDAD Y
COGESTION DE LOS USUARIOS COMO BASE DEL NUEVO
GOBIERNO DE LAS AGUAS PÚBLICAS.
EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN Y LA LEY DE AGUAS.
Entre los principios generales a los que el Estado y las
Comunidades Autónomas someterán el ejercicio de sus funciones en
materia de agua (Arts. 13 y 16 Lag), podemos reconocer algunos
claramente dirigidos a perfilar los rasgos de la Administración Pública
173

hidráulica: unidad de gestión, desconcentración, descentralización y
participación de los usuarios tratando de responder a dichos postulados.
La Ley de Aguas configura la estructura institucional de gobierno de los
recursos hidráulicos sobre la base de tres tipos de entes administrativos:
el Consejo Nacional del Agua, los Organismos de cuenca y las
Comunidades de Usuarios (96).
9.2.7 REGULACIÓN DE LAS AGUAS CONTINENTALES.
9.2.7.1 NORMAS BÁSICAS.
Según Paz Vizcaíno, a nivel estatal existen tres normas básicas,
promulgadas en virtud de la facultad que al Estado confiere el art. 149.1
23° CE y que constituyen los cimientos sobre los que se construye el
resto del ordenamiento jurídico regulador de las aguas llamadas
"continentales"(97) y estas tres disposiciones son:
1) Ley 29/85, de 2 de Agosto, de Aguas. Se trata de la única disposición
con rango de ley que ha sido posteriormente desarrollada por las dos
DELGADO PIQUERAS, Francisco. Derecho de Aguas y Medio Ambiente. Editorial Tecnos.

Madrid, España. 1992. Pág. 145,149.
MATIES-GARCÍA, Joan. "Derecho Medio Ambiental de la Empresa y de las Corporaciones
Locales". Editorial Atelier serie mayor. Novagrafíx Puigcerda, 127. Barcelona. España .Pág.25:
"La diferencia entre aguas marinas y aguas continentales es básica para determinar que legislación
y que Administración es competente en todos los aspectos y en la documentación administrativa
referente al aprovechamiento, la actividad y el vertido de aguas residuales que se pueda realizar en
base a una de ambas tipologías. Esta diferencia viene marcada por la legislación de costas y por la
legislación de aguas, que delimitan sus ámbitos de aplicación en función de que las aguas sean de
dominio público hidráulico o de dominio público marítimo-terrestre en lo que jurídicamente se
conoce como la demanialidad de las aguas.
La diferencia entre aplicar la legislación de aguas o la de costas puede parecer carente de
importancia y sin embargo, las diferencias son sustanciales, tanto cualitativa como
competencialmente. En primer lugar, porque los requisitos de calidad de las aguas exigidos para
aguas continentales y para aguas marinas difieren notablemente, lo que determina de manera
radicalmente diferente, por ejemplo, los parámetros de vertido de aguas residuales que sean de
aplicación en uno u otro caso. En segundo lugar, porque respecto del dominio público-hidráulico,
existen unos Organismos de Cuencas competentes para cualquier actuación en dicho espacio,
mientras que para el dominio público marítimo-terrestre estatal, los organismos competentes
pueden ser varios en función de diferentes variables".

disposiciones reglamentarias que mencionamos a continuación. (Más
adelante se hará referencia a las modificaciones de dicha Ley,
concretamente la Ley 46/1999 del 13 de Diciembre y el Real Decreto
1/2001 del 20 de Julio, y demás normativas sobre aguas).
2) Real Decreto 849/86, de 11 de Abril, por el que se aprueba el
Reglamento del Dominio Público Hidráulico., que desarrolla los Títulos
I,IV, V,VI y Vil de la Ley de Aguas.
3) Real Decreto 927/88 de 29 de Julio, por el que se aprueba el
reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación
Hidrológica, que desarrolla los Títulos II y III de la Ley de Aguas.
9.2.7.2 OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.
La Ley 29/85 de Aguas constituye el pilar sobre el que se asienta
todo régimen legal de las aguas continentales. Esta idea es expresada
con claridad en el mismo art. 1 o LA en el que se identifica como objeto de
esta ley "la regulación del dominio público hidráulico, del uso del agua y
del ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en las Materias
relacionadas con dicho dominio en el marco de las competencias
delimitadas en el art. 149 de la Constitución", (art. 1 LA) (98)
Haciendo nuestras las palabras del Catedrático Antonio Embid
Irujo, en su trabajo "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en
España", y tal como el lo dice, no es tarea fácil resumir en unas pocas
páginas los rasgos más fundamentales de la evolución del derecho y de la

98
PAZ VIZCAÍNO-SÁNCHEZ, Rodrigo. "Introducción al Derecho del Medio Ambiente",
Editorial Cto. Medicina. Madrid, España 1.996. Págs. 191,192 y 198,206,207,213.
175

política del agua en un país como España. El trabajo resultaría
interminable.
El citado autor, habla en su obra de una evolución del derecho de
aguas tomando como fecha cronológica inicial la de la Ley de aguas de
1866-1879. Se refiere y habla de la Ley de Aguas de 1866- 1879
comprendiendo en esas dos fechas dos datos normativos distintos
obviamente.
El primero, la Ley de 3 de Agosto de 1866. El segundo, la del 13 de
Junio de 1879, continuadora de la primera bien que sin las referencias a
las aguas marítimas que se incorporarán a la Ley de Puertos de 1880.
Esta Ley ha estado formalmente vigente hasta su sustitución por la Ley
29/1985, de 2 de Agosto, si bien las afecciones que distintas normas
habían hecho a la misma, la convirtieron en los últimos años de vigencia
prácticamente en una suerte de fósil viviente.
En las próximas líneas haremos referencia a la Ley de 1985, y a los
comentarios bibliográficos efectuados a la referida Ley (actualmente
derogada). (")
En cuanto al objeto del reglamento del Dominio Público Hidráulico
(RDPH), aprobado por RD 849/86, tiene por objeto desarrollar los
99
EMBID IRUJO, Antonio. "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España". En: "El
Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el Tercer Milenio".
Director: Antonio Embid Irujo. Ia Edición 2002. Tomo I. Editorial Civitas. Madrid, España. Pág.
24, 25.

siguientes Títulos de la Ley de Aguas: I (dedicado a identificar los bienes
que integran el Dominio Público Hidráulico), IV (dedicado a las distintas
formas de Utilización del Dominio Público Hidráulico, requisitos y
formalidades que deben cumplimentarse), V (dedicado a la protección del
dominio público y a la calidad de las aguas continentales), VI
(dedicado al establecimiento del Régimen económico y financiero de la
utilización del dominio público hidráulico) y Vil (relativo al régimen de
infracciones y sanciones).
Constituye el objeto del reglamento de la Administración Pública del
Agua y de la Planificación Hidrológica (RAPAPH), aprobado por RD
927/88, el desarrollo de los Títulos de la Ley de Aguas: II (dedicado a las
autoridades con competencias en materia de aguas y que configuran los
que la ley denomina la "Administración Pública del Agua") y el III
(dedicado precisamente a los instrumentos de Planificación hidrológica).
9.2.7.3 REPARTO DE COMPETENCIAS.
El reparto de competencias, para el ejercicio y la aplicación de lo
dispuesto por la legislación de aguas, se efectúa entre las autoridades
estatales, las autonómicas y las Confederaciones Hidrográficas de la
siguiente manera:
a) El Estado asume de forma exclusiva, "la legislación, ordenación y
concesión de los recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las
aguas discurran por más de una comunidad autónoma" (Art. 149.1 22°
CE). Pero además, conforme Paz Vizcaíno, a tenor de lo establecido en la
'77

Ley de Aguas y legislación complementaria, también le corresponde el
ejercicio de las funciones de planificación hidrológica y realización de
planes estatales de infraestructuras hidráulicas o cualquier otro estatal
que forme parte de aquélla; adopción de medidas precisas para el
cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales; así como el
otorgamiento de concesiones y autorizaciones, referentes al dominio
público hidráulico, siempre que la cuenca hidrográfica afectadas exceda
del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma (Art. 15 LA). Se
atribuyen competencias de distinto grado al Estado (Legislación Básica) y
a las comunidades autónomas (Desarrollo Legislativo y Gestión).
b) Por su parte Comunidades Autónomas podrán ejercer las
competencias que hayan asumido en virtud de sus respectivos Estatutos
de Autonomía sobre las cuencas hidrográficas que circulen íntegramente
dentro del ámbito territorial de la comunidad. (Art. 16LA)
c) Finalmente - afirma Paz Vizcaíno - las funciones de los Organismos
de Cuenca o Confederaciones Hidrográficas que actúan como entidades
mediadoras entres las autoridades estatales y autonómicas al tiempo que
representan también los intereses que los particulares tienen en lo
relativo a las aguas continentales.
Le corresponde -según Pérez Luño-(100) una competencia residual
y supletoria en todos aquellos relacionados con el medio ambiente que no
hayan sido desarrollados por las Comunidades Autónomas en sus

100
PÉREZ LUÑO, A.E. "Comentario al Artículo 45", en ALZAGA VILLAAMIL, O. (Dir.):
Comentario a las Leyes Políticas (Tomo IV), Edersa, Madrid. 1984. Pág. 268.

Estatutos (Art. 149.3) y le compete la coordinación de las Normas de las
Comunidades Autónomas "aún en el caso de materias atribuidas a la
competencia de estas, cuando así lo exija el interés general (Art.
150.3).(101)
9.2.7.4 REGULACIÓN LEGAL DE LOS NIVELES DE CALIDAD
DE LAS AGUAS CONTINENTALES.
La propia ley de aguas se plantea la necesidad de "conseguir y
mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas" como uno de los
objetivos básicos a cumplir. Para ello, y a través de otras disposiciones
complementarias se irán estableciendo valores concretos de los niveles
de calidad que deberán mantener las aguas para poder ser utilizadas.
Estos valores se determinan en función de la utilización que vaya a
hacerse de las aguas. Así - señala Gomis Cátala - existen normas
distintas que establecen niveles de calidad para las:
> Aguas que vayan a servir al consumo humano.
> Aguas en que habitan los peces.
> Aguas del baño
> Aguas que son receptoras de sustancias contaminantes.

101
MARTÍN MATEO, Ramón. "Aportaciones Legislativas y la Resolución de Conflictos
Hidrológicos". Separata del artículo publicado en el N° 149 de la Revista de Administración
Pública. Mayo-Agosto, 1999. Pág.6. Se refiere a la Función Coadyudante del Tribunal
Constitucional, en este aspecto competencial:
La función coadyudante del Tribunal Constitucional: Este órgano constituye en este y en otros
campos una instancia clave para la armonización legal de las competencias del Estado y de las
Comunidades Autónomas. Ha producido una sentencia decisiva en relación con el Derecho de
Aguas, enjuiciando en su conjunto la Ley de Aguas de 1985 , lo que no agota su intervención ya
que, siendo el ordenamiento de aguas de carácter horizontal, abarca numerosos ámbitos donde la
disciplina hídrica de rango legal incide conflictivamente con distintas atribuciones constitucionales
sectoriales relacionadas con la agricultura, el ambiente, la pesca, los espacios naturales, urbanismo,
ordenación del territorio, régimen local, salud pública, montes, economía, etc., lo que ha dado
lugar a la sentencia 161/1996, de 17 de octubre, sobre la Ley 17/1987, de 13 de julio, sobre la
Administración Hidráulica de Cataluña. Todo esto da al ordenamiento español un carácter
ejemplificador de las dificultades de articulación de competencias públicas en esta materia.
179

Los índices de calidad exigibles para las aguas continentales
aparecen recogidos en tablas en los Anexos 1 a 4 del RAPAPH, aprobado
por RD 927/88, las cuales reproducen los valores establecidos en las
respectivas Directivas Comunitarias:
VERTIDO DE SUSTANCIAS PELIGROSAS EN EL AGUA
NORMATIVA OBJETIVOS CONTENIDO
> Directiva La Directiva marco Clasifica a las

76/464/CEE, vertido de indica las medidas para sustancias en dos
sustancias peligrosas eliminarla categorías: lista negra
en general. contaminación del agua y lista gris. Obliga a
> Directiva específica: por vertidos de ciertas eliminar la
.- Dir. 82/176/CEEyDir. sustancias peligrosas, contaminación causada
84/156/CEE, mercurio. en función de su por sustancias de la
.-Dir. 83/513/CEE, toxicidad, resistencia y lista negra y a reducir
cadmio. bioacumu-lación de la causada por la de la
.- Dir. 84/491/CEE, difícil degradación. lista gris. En este último
HCH y otras. caso, los Estados
presentarán programas
de reducción, haciendo
uso de normas de
autorización y de
emisión.(102)
Esta es la línea más importante adoptada por la U.E. en lo
que se refiere a la obtención de una calidad aceptable de las
aguas, con especial énfasis en la prevención de la contaminación por
sustancias peligrosas. (103)
La regulación básica es la contenida en la Directiva 76/464
verdadera norma matriz del Derecho Comunitario Ambiental de las
102
GOMIS CÁTALA, Lucía. "Normativa Comunitaria en materia de Medio Ambiente".
Universidad de Alicante. 1999-2000 Material Seleccionado Curso de Doctorado Derecho
Ambiental.
103
MARTÍN MATEO, Ramón. "Manual de Derecho Ambiental". 2°Ed. Editorial Trivium S.A.
Madrid. 1998. Pág. 224.

Aguas, (104) que afecta a todas sus manifestaciones: superficiales,
subterráneas y marinas.
NORMAS DE CALIDAD EN FUNCIÓN DEL TIPO DE AGUA

NORMATIVAS OBJETIVOS CONTENIDO
> Directiva Establece los requisitos Divide las aguas
75/440/CEE, agua a los que debería superficiales en tres
potable. ajustarse la calidad de grupos y define las
las aguas continentales características físicas,
superficiales destinadas químicas y biológicas
a la producción de agua exigidas para cada
potable (en origen, antesuno. Las aguas que
de someterse a posean características
tratamiento). inferiores no podrán
utilizarse para la
producción de agua
potable.
> Directiva Establece las exigencias Los Estados deberían
80/778/CEE, aguas que debe satisfacer la fijar los valores límite
destinadas al calidad de las aguas para todos los
consumo humano. destinadas al consumo parámetros que tienen
humano, en el punto en señalada la
que queden a concentración máxima
disposición del usuario. o mínima admisible,
inspirándose en los
valores guía indicados
en su anexo.
REAL FERRER, Gabriel. "El Radón: Tratamiento Jurídico de un Enemigo Invisible".

Editorial Club Universitario. San Vicente. Alicante, España 2002. Pág. 71, 72. El autor hace
referencia a la limitación de las concentraciones de Radón en el agua destinada a consumo
humano, y a la directiva 98/83/CE del 3 de noviembre, en los siguientes términos: "La Directiva
marco sobre calidad del agua para consumo humano, 98/98/CE, de 3 de noviembre, establece
como parámetro para el total de dosis de radiactividad presente en el agua en 0.10 mSv/año, si bien
excluye de este parámetro al tritium, al potasio-40 y al radón y sus descendientes. La Unión
Europea, no obstante, encomendó al grupo de expertos del artículo 31 del Tratado EURATOM,
que continuasen sus investigaciones sobre los riesgos del radón y de sus descendientes en el agua
para consumo humano y que facilitasen recomendaciones en cuanto a la adopción de niveles de
referencia, lo que ha dado lugar a la reciente Recomendación de la Comisión de 20 de diciembre
de 2001, sobre la que nos detendremos más adelante, y que, precisamente, viene a suponer una
cierta rectificación sobre la exclusión de estos elementos de su ámbito de aplicación. En efecto, en
su Considerando 17, la Recomendación dice que "la Directiva 98/98/CE requiere que los Estados
miembros controlen las concentraciones de Radionuclides (sic) naturales en el agua potable, pero,
además del radón, los productos de desintegración del radón están excluidos del ámbito de
aplicación de la Directiva. En determinadas circunstancias, el polonio-210 y el plomo-210
(productos de desintegración del radón de larga vida) presentes en el agua potable implican un
riesgo de radiación comparable o superior a algunos Radionuclides naturales controlados con
arreglo a la Directiva. En consecuencia, el polonio-210 y el plomo-210 no deberían ignorarse en el
control y en la adopción de medidas de reducción de las exposiciones resultantes de la presencia
de radionuclides naturales en el agua potable".
1¿Ü

> Directiva Establece los niveles de Los Estados velarán

76/160/CEE, aguas calidad que deben porque la calidad de las
de baño. alcanzar las aguas de aguas de baño se
baño, con excepción de ajusten en un plazo de
las aguas para usos diez años a los valores
terapéuticos y las aguas que para determinados
de piscinas, con el fin de parámetros y métodos
proteger el medio de análisis fija el
ambiente y la salud anexo.
pública de los
individuos.
> Directiva 80/68/CEE, Complementa la La Directiva clasifica
aguas subterráneas. Directiva 76/474/CEE las sustancias en dos
para prevenir la listas I y II. Los
contaminación de las Estados prohibirán el
aguas subterráneas por vertido directo de
ciertas sustancias y para sustancias de la lista I y
reducir las limitarán el de
consecuencias de su sustancias de la lista II
contaminación actual. mediante un sistema
de investigación y
autorización previa.
> Directiva Fijan la calidad de aguas Los Estados declararán
78/923/CEE, aguas para la cría de peces y ciertas aguas como
aptas para la cría de de moluscos y se susceptible de
peces. aplican a las aguas de protección atendiendo
> Directiva río y costeras o a los parámetros
79/923/CEE, aguas salobres, físicos, quími-cos y
aptas para la cría de respectivamente. bacteriológicos que se
moluscos establecen en sus
anexos.
> Directiva Regula la recogida, Establece un
91/271/CEE, aguas tratamiento y vertido de calendario preciso para
urbanas residuales. las aguas urbanas que los Estados
residuales y las impongan sistemas
procedentes de colectores y un
determinados sectores tratamiento necesario
industriales. de las aguas (primario,
Los Estados miembros secundario o
deben transponer la adecuado) en
Directiva antes del 30 de aglomeraciones
Junio de 1.993. urbanas con más de
15.000 habitantes
equiva-lentes antes del
Diciembre del año
2000, entre 10.000 y
15.000 antes del 31 de
Diciembre del año
2005.

A nivel comunitario la mayor parte de las disposiciones
adoptadas en materia de medio ambiente han revestido la forma de
directivas, aunque episódicamente aparezcan también algunos
reglamentos, algunas decisiones y algunas recomendaciones. Esta
normativa se caracteriza hoy tanto por su volumen (se han
adoptado ya más de trescientos actos jurídicos de distinta
naturaleza) como por su variedad señala Juste Ruiz. (105). Es oportuno
señalar que la Cumbre de Niza proclamo la carta de los derechos
fundamentales de la Unión Europea. Es un paso clave hacia la
elaboración de una constitución supranacional. La U.E. cuenta con
trece (13) tratados constitucionales, pero no con una constitución
propiamente dicha. (106)
Existen disposiciones de carácter general y por otras disposiciones
de carácter sectorial, es decir aquellas que regulan cada una de las
parcelas del medio ambiente.
JUSTE RUIZ, José. "Derecho Internacional del Medio Ambiente". Editorial Me. Graw Hill.
Madrid. 1999. Pág. 458,459 y 462.
106
DELGADO PIQUERAS, Francisco. "La Protección Ambiental de las Aguas
Continentales".En: "Lecciones de Derecho del Medio Ambiente ". Editorial Lex Nova. Valladolid,
1998. Capitulo 4, Pág. 157.
En Opinión de Delgado Piqueras, señala en lo que respecta a los contenidos de la propuesta de
directiva marco para política comunitaria de aguas, que comprende:
A .La Gestión Coordinada de las Cuencas Hidrográficas.
B. El Enfoque combinado contra la Contaminación.
C. La Tarificación de los Costes de Servicio y Ambientales.
D. Posible Impacto para España: Indicando en este último aspecto que es prematuro sacar
conclusiones sobre el impacto en España, pero algunas de las técnicas que aporta la directiva
tienen una larga tradición en el país (cuenca hidrográfica) o, al menos, una regulación equivalente
(planes hidrológicos, control de de vertidos, tarifas de agua,). En este sentido, podría decirse que
el derecho español ha servido de modelo a la comunidad. En algún aspecto, la regulación española
va más lejos, como es la gestión unitaria de las cuencas bajo las conferencias hidrográficas o el
sometimiento a concesión de los usos privativos, al ser toda el agua bien demanial. Si es de
apreciar que la directiva plantea una política hidráulica mucho más exigente hacia los temas
ambientales, lo que puede traer rigor en muchas cuestiones deficientemente gestionadas por la
Administración Española (planificación, canon de vertidos, agotamiento de recursos, entre otras).
1R3

En el ámbito sectorial relativo a Normativa comunitaria de
protección de aguas, se establecen cuatro tipos de obligaciones para los
estados miembros:
1. Imposición de objetivos de calidad (La masa de agua no debe
contener un determinado volumen de elementos contaminantes).
2. Imposición de normas de emisión (se limitan los contaminantes que
pueden vertirse a la masa de agua).
3. Imposición de tecnología (se hace obligatoria determinada instalación
o determinado tratamiento).
4. Regulación de productos (se especifican las condiciones técnicas de
producción o uso que debe tener el producto que va a acabar en el agua).
Además los límites generales consignados en esta tabla y
siguiendo a Paz -Vizcaino, existen otras disposiciones que establecen
límites concretos de emisión para determinadas sustancias concretas. En
estas disposiciones también se establecen los niveles u objetivos de
calidad que deberán presentar las aguas receptoras de este tipo de
contaminantes para podrá considerar que el grado de contaminación es
"aceptable". Estas disposiciones son:
1) Orden de 12/11/87 del M.O.P.U. sobre norma de emisión, objetivos de
calidad y condiciones especiales de control de las siguientes sustancias:
a. Mercurio.
b. Cadmio.
c. Hexaclorohexano (HCH)
d. Tetracloruro de carbono.

e. Diclorodifeniltricloroetano (DDT)
f. Pentaclorofenol.
2) Orden de 13/3/89 del M.O.P.U., Ampliación de la Orden de 12 de
Noviembre de 1.987.
3) Orden de 27/2/91 del M.O.P.U.
4) Orden de 28/6/91 del M.O.P.T. Amplía el ámbito de aplicación de la
Orden de 12 de Noviembre de 1987.
5) Orden de 25/5/92 del M.O.P.T.
Todas las órdenes que hemos mencionado contienen límites
concretos de emisión y objetivos de calidad (o, lo que es lo mismo,
niveles máximos de presencia en las aguas), aplicables a todos los
vertidos que contengan esas sustancias en particular. Esto significa según
Paz Vizcaíno, que para estar dentro de la legalidad, los vertidos deberán
respetar los límites establecidos en el reglamento del Dominio Público
Hidráulico y, en su caso, también los contenidos en estas Órdenes.
9.2.7.4.1 REFERENCIA A LA NORMATIVA AUTONÓMICA
SOBRE AGUAS CONTINENTALES.
Según Paz-Vizcaino, ya van, siendo varias las Comunidades
Autónomas que disponen de legislación propia en materia de vertidos de
aguas residuales. Tal es el caso de Asturias, Baleares, Cantabria,
Castilla- La Mancha, Cataluña, Galicia, Madrid, Murcia, Navarra, País
Vasco, La Rioja, Valencia.

BALEARES: Entre las numerosas normas dictadas por la
Comunidad Balear, podemos destacar:
> Ley 9/91 de 27 de Noviembre, reguladora del canon de saneamiento
de aguas.
Desarrollada por:
> Decreto 15/92, de 27 de Febrero por el que se aprueba su reglamento.
Desarrollado por la Orden de 20 de Mayo de 1.993.
> Orden de 18 de Marzo de 1.992. Modificada, a su vez, por Orden de 1
de Octubre de 1993 sobre Declaración-Liquidación del Canon de
Saneamiento.
> Decreto 51/92, de 30 de Julio, sobre indemnizaciones y
compensaciones por obras e instalaciones de depuración de aguas
residuales. Desarrollado por Orden de 19 de Octubre de 1993, de la
Conserjería de Economía y Hacienda, y Conserjería de Obras Públicas y
Ordenación del Territorio.
> Decreto 11/94, de 13 de Enero de la organización y régimen jurídico
de la Administración Hidráulica Balear del Agua.
> Decreto 9/94, de 13 de Enero de la constitución y organización de la
Empresa Pública Instituto Balear del Agua.
> Decreto 8/95, de 26 de Enero, sobre regulación, durante 1995, de las
indemnizaciones por los costes de conservación, mantenimiento y
explotación de los servicios de depuración de aguas residuales.
CASTILLA-LA MANCHA: Entre las disposiciones citadas en materia
de aguas figuran:

> Decreto 57/91, de 7 de Mayo, sobre fluoración de aguas potables de
consumo público.
> Ley 8/90 de 28 de Diciembre, sobre infracciones y sanciones.
MADRID: Por una parte, debemos mencionar la Ley 17/84, de
20 de Diciembre, reguladora de abaste cimiento y saneamiento de
agua de la Comunidad de Madrid (BOCM 21/12/84). Esta ley ha
sido posteriormente complementada por otras disposiciones como:
> Decreto 137/85, de 20 Diciembre, sobre régimen económico y
financiero del abastecimiento y saneamiento del agua de la Comunidad
de Madrid (BOCM 11/1/86).
> Decreto 161/91 del 19 de Diciembre por el que se aprueban las
tarifas máximas de los servicios de abducción, distribución y
depuración de agua prestados por el Canal de Isabel II en el
ámbito de la C A M .
> Ley 3/92 de 21 de Mayo de Medidas Excepcionales para la Regulación
del Abastecimiento de Aguas en la C.A. de Madrid. Desarrollada por
Decreto 28/92 de 22 de Mayo de Medidas Excepcionales para la
Regulación del Abastecimiento de Agua en la C.A. de Madrid (BOCM de
23/5/92).
Por otra, en materia de vertidos de aguas, la Ley 10/93 de 26
de Octubre sobre vertidos líquidos industriales al sistema integral de
saneamiento (S.I.S.) estableció la obligación de obtener una previa
autorización de vertido para todas las instalaciones que vertieran sus
-1«7

aguas residuales a la red de saneamiento. Esta ley ha sido
posteriormente complementadas y desarrollada por:
> Decreto 40/94, de 21 de Abril, por el que se aprueban los modelos de
documentos.
> Decreto 62/94, de 16 de Junio, normas complementarias para la
caracterización de los vertidos líquidos industriales al S.I.S.
> Decreto 127/94, de 22 de Diciembre, sobre normas complementarias
para la valoración de la contaminación y aplicación de tarifas por
depuración de aguas residuales.
9.2.7.4.2 CANON DE VERTIDOS. (107)
Encontramos imposición medioambiental en algunas leyes,
principalmente:
> La Ley de Aguas (Ley 29/1985, de 2 de Agosto), que regula un canon
de vertido en su art. 105, destinado a la protección y mejora del medio
receptor de cada cuenca hidrográfica.
Embid Irujo, nos indica que el artículo 106 de la Ley 29/1985 y su
desarrollo reglamentario se refiere a dos figuras tributarias, un canon
de regulación y unas tarifas de aguas, que posibilitan el pago
periódico por parte de los usuarios beneficiados de las cantidades que la
Administración del Estado haya destinado a la construcción de embalses
107
GUERVOS MAÍLLO, María Ángeles. "Área de Derecho Financiero y Tributario S/F. "La
Tributación Ambiental". Universidad de Salamanca.

de regulación (canon de regulación) de otras infraestructuras (tarifas de
agua). (108)
> La Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 de julio), cuyo art. 85
contempla, asimismo, un canon de vertidos, destinado a actuaciones de
saneamiento y mejora de la calidad de las aguas del mar.
Sostiene Guervos Maíllo, que la figura de cánones es compleja;
indudablemente, se tata de un tributo en tanto que provoca el nacimiento
de una obligación, ex lege y no sancionadora, de pagar una cantidad de
dinero para cubrir necesidades públicas como son la protección y mejora
de la calidad de las aguas. Pero su categoría tributaria es más difícil de
determinar, la doctrina unas veces entiende que son tasas y otras,
contribuciones especiales.
Para Martín Mateo, el canon es sin duda un tributo estatal, y
concretamente una ecotasa; su destino no es su ingreso en el tesoro, es
un tributo finalista cuyo devengo tiene carácter periódico y anual,
naciendo la obligación de contribuir en el momento en que se otorgue la
autorización de vertido; por tanto, no es el vertido en sí, sino la
autorización, lo que hace aparentemente obligatoria su satisfacción, lo
que nos plantea una serie de interrogantes.(109)
108
EMBID IRUJO, Antonio. "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España". En:
"El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el Inicio del
Tercer Milenio". Editorial Civitas. Madrid, España. Tomo 1. Edición 2002.. Pág. 49, 50, 51.
109
MATEO MARTIN, Ramón. "Manual de Derecho Ambiental". Editorial Trivium S.A."
Edición, 1998. Madrid, España. Pág. 235
-IRQ

Otra modalidad de tributos ecológicos viene representada en
España por los cánones de vertido y de saneamiento de aguas
residuales. La naturaleza jurídica de estas exacciones no está
clara, afirma Guervos Maíllo, pues mientras la calificación de
algunos no ofrece duda ya que participan de la naturaleza de los
impuestos, la calificación de otros, en cambio, presenta ciertas
dificultades, ya que son un híbrido entre el impuesto y la
tasa, entre la tasa y el precio público o las contribuciones
especiales. El artículo 26 de la L.G.T. cita únicamente tres clases
de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales, no
haciendo ningún tipo de referencia al canon como categoría
tributaria independiente.
Continua señalando Embid Irujo, que la Ley de Aguas regula
también un tributo ambiental (canon de vertidos en la redacción de
1985 y canon de control de vertidos en la ley 46/1999, con
diferencias significativas entre ellos) que en cierta forma entra en
relación con otros tributos ambientales (cánones de saneamiento)
regulados por las CC.AA., con la finalidad de recaudar cantidades
con las que financiar la construcción y explotación de las
instalaciones de saneamiento y depuración. Se trata de tributos con
naturaleza claramente ecológica, en función de sU configuración y
de la afectación concreta de su recaudación a los fines indicados.
Algunas CC.AA., como Cataluña, cuentan con un tributo más
complejo, mediante el que se atiende al coste no sólo de la

infraestructuras de depuración, sino también a las de
abastecimiento^110)
En España, el legislador ha venido utilizando tradicionalmente el
término "canon" para referirse al pago efectuado como consecuencia de la
adjudicación de una concesión administrativa o de las ocupaciones del
dominio público.
Veremos brevemente los establecidos hasta la fecha por las
distintas Comunidades Autónomas, en la clasificación ofrecida por la
prenombrada autora Guervos Maíllo:
CÁNONES DE VERTIDOS Y SANEAMIENTO DE AGUAS.
Canon de saneamiento de aguas Cataluña.
Tarifa de servicio de saneamiento de Madrid.
Canon de saneamiento de Navarra. (Ley Foral 10/1988, de 29 de
Diciembre).
Canon destinado a la protección y mejora del acuífero insular de
Canarias. (Ley 12/1990, del 26 de Julio, de aguas).
Canon de saneamiento de aguas de Baleares. (Ley 9/1991, de 27 de
Noviembre).
110
EMBID IRUJO, Antonio "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España" En "El
Milenio." 1 Edición 2002. Editorial Civitas. Madrid, España, Tomo I, Pág. 25. El derecho Europeo
coopera decisivamente a la realización de estos principios con un cuerpo de directivas que crece
desaforada y, en ocasiones, desordenadamente. Directivas cuya lectura es muy trabajosa y, a
veces, descorazonadora para el jurista amante de la claridad y el método (digamos, como
justificación, que se legisla para quince países muy distintos en sus tradiciones y en sus
necesidades) y cuya transposición y, sobre todo, ejercicio efectivo de lo normado, suele serlo más
todavía.
1Q1

Canon de saneamiento de Valencia.(Ley 2/1992, de 26 de Marzo).
Canon de saneamiento de Galicia. (Ley 8/1993, de 23 de Junio).
Canon de saneamiento de Asturias. (Ley 1/1994, de 21 de
Febrero).
Canon de saneamiento de La Rioja.(Ley 7/1994, de 19 de Julio, de
Saneamiento y depuración de aguas de la Comunidad Autónoma de La
Rioja).
Canon de infraestructura hidráulica en Cataluña. (Ley 5/1990, de 9 de
Marzo).
Canon por producción y vertido de residuos sólidos industriales y Canon
por vertidos al mar, establecidos por la Ley 1/1995, de 8 de Marzo, de
Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia.
10 LEY 46/1999 DEL 13 DE DICIEMBRE; Y REAL DECRETO
LEGISLATIVO 1/2001 DE 20 DE JULIO
A los efectos de actualizar la referencia a la Ley de Aguas
Española, seguidamente haremos mención a los últimos cambios
ocurridos en dicha normativa, según informe del Ministerio del Ambiente
Español. En este sentido, la Ley 29/1985 ha sido modificada parcialmente
en varias ocasiones, habiéndose producido la principal modificación
por la Ley 46/1999, de 13 de Diciembre (B.O.E. núm. 298, de
14.12.1999). Mediante esta norma se ha pretendido adaptar la anterior
normativa a las nuevas necesidades en relación con la cantidad y
calidad del agua y con su gestión, modificando 41 de sus 113
artículos.

La tramitación de esta norma supuso un amplio proceso de
consultas, llevado a cabo por el Ministerio de Medio Ambiente desde la
presentación del borrador del correspondiente Anteproyecto, en Mayo de
1997, etapa culminada, tras la aprobación del correspondiente Proyecto
de Ley por el Consejo de Ministros el 7 de mayo de 1999, con la
promulgación de la mencionada Ley.
Los objetivos básicos de la reforma incorporada por la Ley 46/1999,
han sido los siguientes:
a) Profundizar en la dimensión ecológica de las aguas continentales
garantizando que los usos y aprovechamientos del agua se acomoda a
las exigencias medioambientales. Este objetivo afecta, entre otros
aspectos, al régimen de autorizaciones de vertidos.
b) Contemplar con rigor nuevas realidades como la desalación o la
reutilización o las mejores técnicas agrícolas, sin cerrar el paso a las
nuevas posibilidades tecnológicas que inciden en la promoción de una
política de ahorro.
c) Regular las obras hidráulicas como clase específica de las obras
públicas, llenando una laguna legal generadora de inseguridad jurídica y
de incertidumbres en la actuación administrativa y de los particulares. A
tales efectos, se crea un nuevo Título VIII, con la rúbrica "de las obras
hidráulicas".
d) Mantenimiento del régimen económico-financiero de Ley vigente
salvo en lo que se refiere al canon de vertidos, que sufre una
193

transformación conceptual, sustituyéndose por el canon de control de
vertidos.
e) Aumento de la transparencia en la gestión del agua y la
promoción de políticas de ahorro en el uso del recurso. Para ello se
incorporan dos importantes novedades en la legislación, como son la
obligatoriedad de medir los consumos y los vertidos en cada
Confederación Hidrográfica, mediante sistemas homologados, y el
establecimiento de los denominados "consumos de referencia",
instrumento que permitirá incentivar económicamente un mejor uso del
recurso asignado y, por el contrario, penalizar los consumos que
sean excesivos.
f) Promoción y apoyo de las Comunidades de Usuarios y los sistemas
participativos en la gestión del agua. En esta línea, se propicia el aumento
del carácter participativo de las Confederaciones Hidrográficas,
potenciando los poderes de los órganos en que participan usuarios y otras
Administraciones distintas de la General del Estado.
g) Flexibilización del régimen concesional. Como instrumento para permitir
una correcta asignación de recursos escasos a los usos socialmente
óptimos, se introduce la posibilidad de contratos entre particulares, a
través de los cuales se puedan ceder derechos a usar el agua, sin
perjuicio de la tutela administrativa, que se regula con detalle. Además se
abre la posibilidad de crear "bancos del agua", en los que la
Administración podrá comprar y vender derechos de uso de agua.

h) Promoción de la colaboración entre la Administración estatal y la de las
Comunidades Autónomas y Entidades Locales.
Según se establece en la disposición final segunda de la Ley
46/1999, el Gobierno, en el plazo de un año a partir de su entrada en
vigor, dictaría un Real Decreto Legislativo para refundir y adaptar la
normativa legal existente en materia de aguas. Posteriormente, la Ley
6/2001, de 8 de Mayo, de modificación del Real Decreto legislativo
1302/1986, de 28 de Junio, de evaluación de impacto ambiental (B.O.E.
09.05.2001), elevaba el plazo a dos años, a partir de la entrada en vigor
de esta Ley.
En aplicación de tal previsión, y a propuesta del Ministro de Medio
Ambiente, el Gobierno, en su reunión del día 20 de Julio de 2001, acordó
el Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de Julio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Aguas (BOE núm. 176, de 24.07.2001;
corrección de errores en BOE núm. 287, de 30.11.2001).
En la disposición derogatoria única del Real Decreto-Legislativo
1/2001 se relacionan las normas anteriores que quedan derogadas,
puesto que han sido incorporadas por el propio texto refundido. Entre
ellas, figuran la propia Ley 29/1985 y la Ley 46/1999, ya mencionadas.
Señala el informe del Ministerio de Medio Ambiente Español que, el
texto refundido ha sido modificado puntualmente por sucesivas normas,
que se citan a continuación:
-1Q.R

a) Ley 24/2001, de 27 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y del Orden Social (BOE núm. 313, de 31.12.2001). En su artículo 91, ha
añadido un nuevo párrafo al apartado 1, del artículo 132 del texto
refundido, en materia de regulación de las sociedades estatales de aguas,
previendo que las sociedades allí reguladas puedan tener también por
objeto la adquisición de obras hidráulicas, públicas o privadas, para su
integración en sistemas hidráulicos;
b) Ley 16/2002, de 1 de Julio, de prevención y control integrados de la
contaminación, IPPC (BOE 157, de 02.07.2002). En su disposición final
segunda, también ha modificado el texto refundido de la Ley de Aguas,
añadiendo un párrafo al artículo 105.2.a), sobre vertidos no autorizados, y
una disposición adicional décima, sobre vertidos a las aguas continentales
de cuencas intercomunitarias.
c) Ley 62/2003, de 30 de Diciembre, de medidas fiscales, administrativas
y del orden social (BOE núm. 313, de 31.12.2003). En su artículo 122, se
regula con mayor precisión el contenido, alcance y plazos del informe
previo municipal a la realización de obras de interés general.
Pero las modificaciones más importantes y generales del texto
refundido de la Ley de Aguas han tenido lugar mediante los dos
ordenamientos que se indican a continuación.
La primera de estas modificaciones viene constituida por el articulo
129 de la Ley 62/2003, de 30 de Diciembre, de medidas fiscales,
1ÛC

administrativas y del orden social (BOE num. 313, de 31.12.2003), dictado
con el fin de incorporar al derecho español la Directiva 2000/60/CE, por la
que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la
política de aguas.
En este caso, la modificación realizada tiene como principal
objetivo conseguir el buen estado y la adecuada protección de las aguas
continentales, costeras y de transición, a cuyos efectos se regula la
"demarcación hidrográfica" ("zona terrestre y marina compuesta por una o
varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición,
subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas") como nuevo
ámbito territorial de gestión y planificación hidrológica, lo que supone
igualmente, la modificación de la Disposición adicional décima de la Ley
10/2001, de 5 de Julio, del Plan Hidrológico Nacional (analizada en el
capítulo sobre planificación hidrológica). El Gobierno, por Real Decreto,
oídas las comunidades autónomas, fijará el ámbito territorial de cada
demarcación hidrográfica, que será coincidente con el de su plan
hidrológico. Para garantizar la adecuada coordinación en la aplicación de
las normas de protección de las aguas, se crea, en el caso de
demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias, un nuevo
órgano de cooperación ¡nteradministrativa: el "Comité de Autoridades
Competentes".
Paralelamente, se fijan los objetivos medioambientales para las
aguas superficiales, subterráneas, zonas protegidas y masas de agua
1Q7

artificiales y masas de agua muy modificadas, y se establecen los plazos
para su consecución; se crea el "Registro de Zonas Protegidas"; se
regulan las bases y plazos que han de presidir el procedimiento para la
participación pública, justificación igualmente de la Ley del Plan
Hidrológico Nacional; se crea una sección 2 a en el capítulo 11 del
título V, con la denominación de "Vertidos Marinos", quedando como
sección 1 a la de los "Vertidos al dominio público hidráulico"; y se
modifica el régimen económico financiero del agua, al introducir el
principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con
la gestión de las aguas.
Además, se da una nueva redacción a los artículos que regulan los
objetivos, criterios, contenidos y procedimientos de elaboración de los
planes hidrológicos de cuenca.
En vista de la complejidad que presenta dicha normativa,
continuaremos el desarrollo del presente apartado basándonos en el
informe del Ministerio del Medio Ambiente Español (111). Continua el
mencionado informe indicando que la siguiente modificación del Texto
Refundido de la ley de Aguas se ha efectuado mediante la disposición
final primera de la Ley 11/2005, de 22 de Junio, por la que se modifica la
Ley 10/2001, de 5 de Julio, del Plan Hidrológico Nacional (BOE núm. 149,
de 23.06.2005).
111
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE. Aguas Continentales y Subterráneas. Actuaciones
Públicas en Materia de Medio Ambiente. España. S/F.

Entre las reformas que se incorporan a la Ley de Aguas
mediante dicha disposición final primera, cabe destacar las
siguientes: la demanialización total de las aguas desaladas; medidas
de racionalización en la toma de decisiones sobre nuevas obras de
interés general, a través de un estudio previo de sus costes
económicos y ambientales; medidas para favorecer la mayor
integración de la protección y la gestión sostenible del agua en
otras políticas, como las relativas a energía, transporte, ordenación
del territorio y urbanismo, agricultura, pesca o turismo; la definición
cualitativa de los caudales ecológicos, por su importancia para la
conservación del medio ambiente hídrico y terrestre asociado; la
determinación en los planes hidrológicos de cuenca de las reservas
naturales fluviales, con la finalidad de preservar los tramos de ríos
con escasa o nula intervención humana; la exigencia de mediciones
precisas de los caudales efectivamente consumidos o utilizados por los
distintos titulares del derecho al uso privativo de las aguas; medidas de
refuerzo de la policía de aguas; protección específica de las aguas
destinadas a consumo humano y a riegos, garantizando la asignación de
las aguas de mejor calidad al abastecimiento de poblaciones;
responsabilidad del concesionario para mantener los estándares de
calidad de las aguas reutilizadas, que quedan asimismo
demanializadas; mecanismos de coordinación entre Administraciones
para la mejor aplicación del principio de recuperación de costes; y
previsión de una normativa específica sobre seguridad de presas y
embalses.
.199

Por otra parte, al amparo del artículo 58 del texto refundido de la
Ley de Aguas, el Gobierno, a propuesta del MMA, ha aprobado el Real
Decreto 1265/2005, de 21 de Octubre, por el que se adoptan medidas
excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregir
los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Júcar,
Segura y Tajo (BOE núm. 256, de 26.10.2005).
Por último - señala el informe del Ministerio de Medio Ambiente
Español - hay que tener en cuenta que la Ley de Aguas ha sido
desarrollada, por una parte, mediante el Reglamento del Dominio Público
Hidráulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril; BOE núm. 103, de
30.04.1986), y por otra parte, mediante el Reglamento de la
Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica (Real
Decreto 927/1988, de 29 de Julio; BOE núm. 209, de 31.08.1988,
corrección de errores en B.O.E. núm. 234, de 29.09.1988).
El citado Reglamento del Dominio Público Hidráulico, ha sido
modificado parcialmente por los Reales Decretos 1315/1992, de 30 de
Octubre; 419/1993, de 26 de Marzo; 1771/1994, de 5 de Agosto; y
995/2000, de 2 de Junio. También ha sido desarrollado por Real Decreto
484/1995, de 7 de Abril, norma que, además, desarrolla algunos aspectos
de la propia Ley de Aguas.
Recientemente, se ha aprobado el Real Decreto 606/2003, de 23
de mayo, por el que se modifica de nuevo el Reglamento del Dominio

Público Hidráulico (BOE num. 135, de 06.06.2003), reformando algunos
de sus títulos. La nueva redacción, que tiene en cuenta la Directiva Marco
del Agua de la Unión Europea, la nueva Ley de Aguas y el Plan
Hidrológico Nacional, potencia la protección de los acuíferos
subterráneos, refuerza el control sobre vertidos y establece un nuevo
contrato de cesión de agua entre particulares.
Entre las normas que deroga el Real Decreto 606/2003, figura el
citado Real Decreto 484/1995, de 7 de Abril, sobre medidas de
regularización y control de vertidos.
Por su parte, el Reglamento de la Administración Pública del Agua
y de la Planificación Hidrológica ha sido modificado por los Reales
Decretos 117/1992, de 14 de Febrero; 439/1994, de 11 de Marzo;
1.541/1994, de 8 de Julio; y 2068/1996, de 13 de Septiembre. Asimismo,
ha sido desarrollado por orden del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, de 24 de Septiembre de 1992.
Recientemente, con carácter temporal y para afrontar la situación
de las reservas de agua en el año hidrológico 2005-2006, el MMA ha
aprobado dos normas en el marco del texto refundido de la ley de aguas y
del reglamento del dominio público hidráulico, con una vigencia de
aplicación hasta el 30 de Noviembre de 2006, respectivamente. Se trata
del Real Decreto Ley 15/2005, de 16 de Diciembre, de medidas urgentes
para la regulación de las transacciones de derechos al aprovechamiento
201

del agua, con el fin de combatir los efectos de la sequía, y del Real
Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptan medidas
administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y
para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los
ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro (ambas normas publicadas en el BOE
núm. 301, de 17 de Diciembre de 2005).
11 ELEMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DEL DERECHO
COMUNITARIO Y DERECHO NACIONAL.
El Derecho Ambiental de la Comunidad no es el único que organiza
la preservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente en
la Unión Europea; los derechos ambientaos de los estados miembros
también cubren, de manera solidaria, aquel bjetivo.
La comunidad Europea constituye un nuevo ordenamiento jurídico
de Derecho Internacional que se aplica en el interior de la comunidad, y
por ende en los estados miembros. Este ordenamiento jurídico no ha sido
incorporado o integrado en los diferentes ordenamientos jurídicos
nacionales, razón por la cual la interpretación del Derecho Comunitario
sigue las reglas comunitarias no las de ningún ordenamiento nacional.
(112). Ludwig Kramer, hace las siguientes críticas:
Como primera observación, cabe señalar que a la normativa
comunitaria en materia de aguas le falta coherencia. Algunas Directivas
112
KRAMER, Ludwig. "Derecho Ambiental y Tratado de la Comunidad Europea". Marcial Pons,
Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid 1999. 3 o Edición. Pág. 159, 246,261, 262, 263.

se refieren a vertidos, mientras que otras se ocupan sólo de estándares
de calidad (objetivos de calidad). La reducción de sustancias peligrosas
tiene que lograrse utilizando indistintamente estándares de emisión o
estándares de calidad .Algunas intentan reducir los vertidos
contaminantes, otras pretenden proteger las aguas en las que fluyen los
contaminantes. Queda por ver si la propuesta de Directiva marco en
materia de aguas cambiará esta situación.
Hasta ahora, la legislación comunitaria no ha cubierto todas las
principales fuentes de contaminación. En su día se establecieron
diferentes valores para diecisiete sustancias, de acuerdo con varios
sectores industriales. En lugar de estándares de emisión, se pueden fijar
estándares de calidad, y estos últimos también tienen que fijarlos los
Estados miembros para todas las demás sustancias peligrosas. Antes del
año 2005, todas las aguas residuales urbanas - aunque no las aguas
residuales industriales - deben ser tratadas antes de su vertido. La
comunidad estableció estándares de calidad para las aguas superficiales,
para el agua potable, para las aguas de baño y para las aguas aptas para
la vida de los peces y la cría de moluscos, y también se establecieron
disposiciones generales en materia de aguas subterráneas. Durante algún
tiempo se trabajó con una Directiva general sobre calidad ecológica del
agua, pero tuvo que ser retirada, y en su lugar se elaboró una propuesta
de Directiva que establece un marco para la acción comunitaria en el
campo de la política hidráulica, y que derogaría las vigentes Directivas
sobre aguas superficiales, subterráneas, para peces y para moluscos.

Las Directivas sobre la calidad de las aguas de baño y sobre agua
potable han desencadenado esfuerzos concretos para mejorar esas
respectivas masas de agua a lo largo y ancho de la Comunidad. En
ambos casos, la atención del público (turistas en el caso de las aguas de
baño, consumidores para el agua potable) ha tenido una influencia muy
significativa sobre los esfuerzos de limpieza y mejora que se llevaron a
cabo.
Las aguas subterráneas, en las que la gente no repara demasiado,
han sido reguladas con menos éxito por la normativa comunitaria. La
propia Comisión ha admitido que los principales problemas a los que se
enfrentan estas aguas - como la contaminación difusa y los niveles
insostenibles de detracción - no estaban adecuadamente cubiertos por la
Directiva 80/68.
Las directivas sobre aguas aptas para los peces y sobre aguas
aptas para la cría de moluscos han tenido un impacto bastante limitado,
ya que sólo se han aplicado a las masas de agua que los Estados
miembros han identificado expresamente.
Por su parte las Directivas 91/271, sobre tratamiento de aguas
residuales, y 91/676, sobre contaminación del agua por nitratos, están
siendo ejecutadas en la actualidad, en ambos casos con retrasos
considerables, por lo que no pueden ser valoradas todavía. Es probable
que sus efectos se hagan poco a poco visibles a principios del siglo que
viene.

La tendencia en la legislación comunitaria sobre protección de las
aguas consiste en regionalizar los valores límite, algo que está influido por
la polémica sobre la subsidiariedad y por las presiones que ciertos
Estados (en especial, el Reino Unido) han ejercido en esa dirección.
Siguiendo a Kramer, entre los efectos positivos de la política
ambiental comunitaria, se pueden apreciar los siguientes:
1) La política ambiental de la Comunidad contribuye a garantizar que los
conceptos y políticas ambientales de los Estados miembros se basan en
principios idénticos y se desarrollan sobre líneas parecidas. De esta forma
impide que los Estados miembros se vayan separando en asuntos
ambientales.
2) La comunidad participa como un solo ente en negociaciones
internacionales sobre asuntos ambientales y frente a organizaciones
internacionales; coordina sus puntos de vista con los de los Estados
miembros y de esta forma es capaz de poner sobre la mesa su peso
político y económico a la hora de formular y ejecutar los Tratados
internacionales.
3) Las normas ambientales de la Comunidad contribuyen a evitar o
eliminar distorsiones de la competencia, por lo que tienen un efecto
integrador y ponen en práctica los objetivos del Tratado de la Unión
Europea.
Entre los problemas o lado negativo de la política ambiental de la
Comunidad, que señala el mencionado autor, citamos los siguientes:
_9ης

1) Hasta la fecha, las medidas comunitarias, en unión de las nacionales,
no han sido capaces de detener o de reducir gradualmente la progresiva
contaminación del medio ambiente.
2) Muchos de los instrumentos vigentes no se están enfrentando
satisfactoriamente a los actuales niveles de degradación ambiental. Por
un lado, las normas se elaboran de manera incoherente, incluso
contradictoria.
3) Hasta ahora, la política ambiental comunitaria no ha conseguido hacer
de la opinión pública su aliado.
4) Hay una considerable distancia entre las diferentes Directivas y
Reglamentos comunitarios y su aplicación en la práctica. La existencia de
disposiciones comunitarias no mejora por sí sola la calidad ambiental.
Dice Embid, que por otra parte, España entra en la Comunidad
Europea el 1 de Enero de 1986, y ése es también el momento en el que
se recibe todo el acervo comunitario existente sobre las aguas (sobre
aguas de baño, aguas potables destinadas para el consumo humano,
aguas para el desarrollo de la vida piscícola y vertidos en el medio
acuático, fundamentalmente) y a partir el cual España será receptor, pero
también partícipe en la creación, de un derecho europeo sobre la materia
cada vez más complejo y complicado de leer. Esta normativa europea ha
influenciado el desarrollo del derecho interno español en el ámbito de la
calidad de las aguas y de la evaluación ambiental de las obras hidráulicas

hasta el punto de que hoy, todas las normas internas en esos ámbitos
son, directa o indirectamente, tributarias de la normativa europea.(113)
Sostiene Delgado Piqueras, que la nueva Ley de Aguas Española,
tiene como objetivo asegurar la disponibilidad de agua en la cantidad y
calidad que demande la dinámica social. Para lo cual, el uso racional del
agua, el respeto de su papel en la naturaleza y la conservación de los
medios hídricos constituyen la mejor garantía.
En ese sentido, la nueva regulación legal desarrolla las
prescripciones del artículo 45 CE; de hecho, la STC. 227/1988 del 29 de
Noviembre, considera que la mayor parte de sus preceptos tiene carácter
básico ex -artículo 149.1.23 CE. Aparte de inspirarse en las
recomendaciones, internacionales, esta Ley preparó la recepción del
derecho comunitario, tan exigente este respecto. La presencia del valor
ambiental en la Ley de 1985 no se circunscribe al título V, relativo a la
protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas,
sino que traspasa todas los elementos del uso de las aguas en
España.(114).
El autor Pérez De Gregorio Capella (115), se refiere a algunas
premisas que suscitan especial preocupación desde el punto de vista

113
EMBID IRUJO, Antonio. "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España". En "El
Milenio. " Editorial Civitas. Madrid, España. Tomo I, 1 Edición 2002. Pág. 19.
1.4
DELGADO-PIQUERAS, Francisco. "La Protección Ambiental de las Aguas
Continentales".En: Lecciones de Derecho del Medio Ambiente. Editorial Lex Nova. Valladolid
1998. Pág. 158.
1.5
PÉREZ DE GREGORIO CAPELLA, José Joaquin. El Proceso Penal Medio Ambiental.
Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A. Madrid, España. 1989. Pág. 13,14.
9Π7

jurídico y social, a propósito de tratar ei tema de la protección del medio
ambiente en España, que son los siguientes:
1) Inexistencia de una política medioambiental claramente definida y
coherente por parte de los distintos ejecutivos nacionales y autonómicos
desde la promulgación de la CE de 1978 y que tienda al desarrollo
legislativo del Art. 45 apostados 1 y 2 de la misma, que se traduce en la
frecuente falta de transposición o en la transposición incorrecta de la
normativa medioambiental de la Unión Europea desde el ingreso de
España en la misma, junto con una postura internacional de
"NEUTRALIDAD, CAUTELA Y PROTECCIÓN" de los intereses
industriales afectados.
2) Utilización mayoritaria de normativa administrativa (reglamentos,
decretos, etc.,) a la hora de transponer la citada normativa
medioambiental comunitaria, eludiendo de este modo la participación de
los sectores sociales implicados (asociaciones y grupos ecologistas y de
protección de la naturaleza, asociaciones ciudadanas, entidades públicas
y privadas, etc) en la política legislativa relacionada con el medio
ambiente y su protección y ordenación.
12 EL DERECHO COMUNITARIO.
Los tratados comunitarios originarios no preveían la existencia de
una política común para la protección del medio ambiente, ello entra
dentro de la lógica inicial de los tratados.(116) Ello entra dentro de la lógica
ne ORTEGA ALVAREZ, Luis. "El Concepto de Medio Ambiente". En: Lecciones de Derecho del
Medio Ambiente. Edit. Lex Nova S.A. Valladolid, 1998. Pág. 65,69.

inicial de los tratados. Los primeros — CECA y CEEA— debido a su
objeto sectorial y el propio tratado CEE por su carácter esencial de unidad
de mercados.
La incorporación de un título de un título específico en el Tratado
de la Comunidad Europea se va a producir en ocasión de la
aprobación del Acta Única Europea y va a ser objeto de modificación en
las sucesivas reformas del tratado, la de MAASTRICHT de 1992 y la de
AMSTERDAM de 1997.
De otro lado hay que tener cuenta que también fue modificado el
procedimiento de armonización normativa incluyendo un nuevo artículo
100a que incluía expresamente la materia ambiental. Debe señalarse que
gran parte de estas incorporaciones formales a los tratados venían
constituyendo parte de las políticas medioambientales promovidas por la
comunidad a través de los programas de acción.
Para Fernández De Gatta Sánchez, la política Ambiental
Comunitaria, que nace claramente como política "curativa" en el Primer
Programa Ambiental, no obstante, incluye en este Programa el
objetivo, en otros, de prevenir la contaminación y reconoce el
principio preventivo en sus dos facetas: la sustantiva o material (la
mejor política ambiental consiste más en prevenir la creación de
contaminación y deterioro en su origen, que posteriormente combatir sus
efectos...) y la procedimental (los efectos sobre el medio ambiente
209

deberían tenerse en cuenta en las fases lo más iniciales posibles de todos
los procesos técnicos de planificación y de toma de decisiones): principio
1 y 2 no obstante, el Programa es totalmente sectorial en cuanto a los
instrumentos recogidos.
El Segundo Programa Ambiental (1977-81), DOCE C 139,
13.6.1977, inicia , tímidamente, un cambio sustancial en esta política, al
poner especial atención en el principio preventivo (aunque sin abandonar
el enfoque "a posteriori"), que se reconoce y se convierte en una de las
características de la Política Comunitaria. Recogiendo expresamente la
"evaluación de las repercusiones en el medio ambiente", y previéndose
los estudios de la Comisión en este campo. De hecho, la propuesta de
Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental fue presentada por la
Comisión en 1980. Además, el Programa incluyó otros instrumentos
preventivos (cartografía ecológica; principio "quien contamina, paga",
gestión racional del espacio y de los recursos, etc.).
Será, sin embargo, el Tercer Programa Ambiental (1982-1986),
DOCE C 46, 17.2.1983, el que cambie totalmente la orientación de esta
Política, hasta hacerla preventiva, siendo el principio uno de los ejes del
Programa. La STS de 13 de diciembre de 1996, AR. 9740, destaca esta
evolución de los Programas.
Ya bajo la exigencia de las nuevas disposiciones del Acta Única
Europea, se aprobó el Cuarto Programa Ambiental (1987-1992), DOCE C

328,7.12.1987, que continúa la evolución de esta Política, confirmando el
carácter preventivo.
En cuanto a los problemas de la sectorialización del medio
ambiente, el Programa señala que "ha predominado la tendencia a
centrarse en los problemas de contaminación a medida que surgen en
distintos medios: aire, agua, suelo"; reconociendo que, a pesar de algunos
logros recientes (Directiva EIA), "en general, se ha adoptado una visión
sectorial que se refleja en la estructura de los propios servicios de la
Comisión que se ocupa del medio ambiente".
El quinto Programa Ambiental (1993-2000), DOCE C 138,
17.5.1993, da un paso más en esta misma dirección, al incluir entre sus
prioridades la "lucha integrada contra la contaminación", con la finalidad
de evitar ( o reducir al máximo) las emisiones al aire, al agua, al suelo,
para alcanzar un elevado grado de protección del medio ambiente en su
totalidad, ya que contribuye considerablemente a avanzar hacia un
equilibrio sostenible entre la actividad humana y el desarrollo
socioeconómico, por un lado, y los recursos naturales, por otro. (117)
En relación con las aguas continentales, el vigente quinto programa
"Hacia un Desarrollo Sostenible" marca los siguientes objetivos hasta el
año 2000:
1,7
FERNANDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, Dionisio. El Régimen Jurídico del Control Integrado
de la Contaminación. En: Revista de Derecho Ambiental. Publicación Técnico-Jurídica de Medio
Ambiente. N° 22. Año 1999. Pág. 25-27.
ΟΛ Λ

a) Impedir la contaminación de las aguas subterráneas y superficiales,
previniendo especialmente la contaminación en su origen.
b) Rehabilitar las aguas naturales subterráneas y de superficie para
asegurar una fuente apropiada de suministro de agua potable.
c) Equilibrar las demanda y el suministro de agua mediante un uso y una
gestión más racionales de los Recursos Hídricos.
En cuanto a los contenidos de la propuesta de Directiva
marco para la Política Comunitaria de Aguas se adopta la cuenca
fluvial como demarcación para una gestión unitaria de las aguas y; un
enfoque combinado contra la contaminación, su objeto es cumplir todas
las normas relativas a las zonas protegidas, así como alcanzar, un
buen estado de todas las aguas superficiales y subterráneas, todo
ello antes del año 2.011; y finalmente la directiva obligará a los
estados a garantizar la plena recuperación de todos los costes de
servicio (captación, distribución, recogida, tratamiento y depuración),
dividiéndose los usos en tres sectores: hogares, industria y
agricultura.
Como Señala Delgado Piqueras, es prematuro sacar conclusiones
sobre su impacto en España, pero algunas de las técnicas que aporte la
directiva tienen una larga tradición en España (Cuenca Hidrográfica), o al
menos una regulación equivalente (planes hidrológicos, control de
vertidos, tarifas de aguas).

En ese sentido, podría decirse que el Derecho Español ha servido
de modelo a la comunidad.
En algún aspecto subraya, la Regulación Española va más lejos,
como es la gestión unitaria de las Cuencas bajo las Confederaciones
Hidrográficas o el sometimiento a concesión de los usos privativos, al ser
toda el agua un bien demanial.
La directiva plantea una política hidráulica mucho más exigente
hacia los temas ambientales, lo que puede traer rigor en muchas
cuestiones deficientemente gestionadas por la Administración Española
(planificación, canon de vertidos, agotamiento de recursos, entre
otras). (118)
El sexto programa de acción en materia de medio ambiente de la
Unión Europea contiene una visión general de las medidas que se
deberán tomar entre los años 2002 y 2012 para aplicar en la Unión
Europea el principio del desarrollo sostenible. Esta nueva "ley
fundamental" de la política medioambiental de la UE fue aprobada el 11
de junio de 2002 y se basa en cinco programas de acción anteriores y en
treinta años de legislación. (119)
• De acuerdo con los fundamentos y principios de prevención, eficacia
de costes y participación de los implicados, el sexto programa de acción

118
DELGADO-PIQUERAS, Francisco. "La Protección Ambiental de las Aguas Continentales".
En: Lecciones de Derecho del Medio Ambiente. Editorial Lex Nova. Valladolid, 1998. Director:
Luis Ortega Alvarez. Pág. 154, 155, 156, 157.
119
w.w.w. AUSWAERT1GES-AMT. "Política Ambiental de la U.E". GOl 108. 21-08-2005.
2-n

en materia de medio ambiente de la Unión Europea se centra en cuatro
ámbitos centrales: el cambio climático.
• Naturaleza y biodiversidad.
• Medio ambiente, salud y calidad de vida.
• Recursos naturales.
Los planes estratégicos de la política medioambiental en estos
cuatro puntos centrales se encontrarán sobre todo en el desarrollo y
en la aplicación del derecho medioambiental, la integración de la
política medioambiental en otros ámbitos políticos, así como en la
cooperación con diversos actores del sector económico, la ciencia,
la política y las ONG. Deberán tenerse en consideración también
las cuestiones de la responsabilidad e información medioambientales,
así como del fomento de pautas de consumo y producción
sostenibles.
Los objetivos y las acciones concretas del sexto programa de
acción en materia de medio ambiente de la Unión Europea
garantizan la ambición de la UE de conservar su papel pionero en
la protección medioambiental a escala internacional y de ampliarlo
en el sentido de un desarrollo sostenible. La comisión, el Consejo y
el Parlamento Europeo tienen el cometido de insuflar vida al sexto
programa de acción en materia de medio ambiente de la Unión
Europea y de dictar cuanto antes las estrategias temáticas y las
medidas concretas.

Como se indica anteriormente, el sexto programa de acción en
materia de medio ambiente se concentra en cuatro ámbitos de acción
prioritarios: el cambio climático, la biodiversidad, el medio ambiente y la
salud y la gestión sostenibles de los recursos y de los residuos. (120)
- El Cambio Climático:
El objetivo en este ámbito es reducir las emisiones de gas de
efecto invernadero hasta un nivel que no provoque cambios artificiales del
clima de la tierra.
El objetivo de la Unión Europea a corto plazo es alcanzar los
objetivos del protocolo de Kioto , es decir, reducir el 8% de las emisiones
de gas de efecto invernadero de aquí a 2008-2012 en relación con los
niveles de 1990. A más largo plazo, de aquí a 2020, sería necesario
reducir entre 20 y el 40% de dichas emisiones mediante un acuerdo
internacional eficaz.
Los esfuerzos de la comunidad por dar respuestas a los retos del
cambio climático serán de distintos tipos:
• Integrar los objetivos del cambio climático en las distintas políticas
comunitarias, especialmente en la política energética y de transporte.
• Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero por medio de
medidas específicas con el fin de mejorar la eficacia energética, utilizar
izo H T T p / / E u r o p a . EU. INT. SCADPLUS. Sexto Programa de Acción en Materia de Medio

Ambiente. 22.08.2005
215

mejor las energías renovables, fomentar los acuerdos con la industria y el
ahorro energético.
• Desarrollar un comercio de emisiones a escala europea.
• Mejorar la investigación en el ámbito del cambio climático.
• Mejorar la información del ciudadano en materia de cambio climático.
• Examinar las subvenciones energéticas y su compatibilidad con los
desafíos que plantea el cambio climático.
• Preparar a la sociedad para el impacto del cambio climático
- Naturaleza y Biodiversidad:
El objetivo señalado en este ámbito es proteger y restaurar la
estructura y el funcionamiento de los sistemas naturales poniendo fin al
empobrecimiento de la biodiversidad en la Unión Europea y en el mundo.
Las acciones propuestas con el fin de alcanzar dicho objetivo son
las siguientes:
• Aplicar la legislación medioambiental, principalmente en los ámbitos del
agua y del aire.
• Ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva Seveso II.
• Coordinar las acciones de los Estados miembros por parte de la
comunidad en caso de accidentes o catástrofes naturales.
• Estudiar la protección de los animales y de las plantas contra las
radiaciones ionizantes.
• Proteger, conservar y restaurar los paisajes.

• Proteger y fomentar el desarrollo sostenible de los bosques.
• Establecer una estrategia comunitaria de protección de los suelos.
• Proteger y restaurar los habitats marinos y el litoral e incluirlos en la red
Natura 2000.
• Perfeccionar el etiquetado, control y trazabilidad de los OMG.
• Integrar la protección de la naturaleza y de la biodiversidad en la política
comercial y de cooperación al desarrollo.
• Establecer programas de recogida de información relativa a la
protección de la naturaleza y a la biodiversidad.
• Apoyar los trabajos de investigación en al ámbito de la protección de la
naturaleza.
- Medio Ambiente y Salud:
El objetivo señalado en este ámbito es alcanzar una calidad del
medio ambiente que contribuya a garantizar la salud pública. Se propone:
• Que se identifiquen los riesgos para la salud pública, incluida la de niños
y personas de edad avanzada, y legislar en consecuencia.
• Introducir prioridades en materia de medio ambiente y salud en otras
políticas y en la legislación relativa al agua, el aire, los residuos y el suelo.
• Reforzar la investigación en el ámbito de la salud y el medio ambiente.
• Establecer un nuevo sistema de evaluación y gestión de los riesgos de
los productos químicos.
• Prohibir o limitar la utilización de los pesticidas más peligrosos y
garantizar que se apliquen las mejores prácticas de utilización.
^212

• Garantizar la aplicación de la legislación relativa al agua.
• Garantizar la aplicación de las normas sobre la calidad del aire y definir
una estrategia sobre la contaminación atmosférica.
• Adoptar y aplicar una Directiva sobre ruido.
- Gestión de los Recursos Naturales y de los Residuos:
El objetivo es velar porque el consumo de los recursos renovables
y no renovables no supere el umbral de lo soportable por el medio
ambiente mediante la disociación de crecimiento económico y utilización
de recursos, mejorando la eficacia de la segunda y reduciendo la
producción de residuos, por lo que se refiere a los residuos, el objetivo
específico es reducir su cantidad final en un 20% de aquí a 2010 y en un
50% para 2050. Las acciones a emprender son las siguientes:
• Elaboración de una estrategia para la gestión sostenible de los recursos
mediante el establecimiento de prioridades y la reducción del consumo.
• Fiscalización de la utilización de los recursos.
• Eliminación de las subvenciones que fomentan la utilización excesiva de
los recursos.
• Integración del principio de utilización eficaz de los recursos en el marco
de la política integrada de los productos, de los sistemas de concesión de
la etiqueta ecológica, de los sistemas de evaluación medioambiental, etc.
• Diseño de una estrategia de reciclado de residuos.
• Mejora de los sistemas existentes de gestión de residuos e inversión en
la prevención cuantitativa y cualitativa.

• Integración de la prevención de la producción de residuos en la política
integrada de los productos y en la estrategia comunitaria relativa a las
substancias químicas.
- Contexto Internacional:
La integración de las cuestiones medioambientales en todos los
ámbitos de las relaciones exteriores de la Unión Europea es un
objetivo del sexto programa de acción en materia de medio
ambiente. En él se tiene en cuenta la perspectiva de la
ampliación de la Unión Europea y se sugiere que se lleve a cabo
una amplia consulta de las administraciones de los países
candidatos sobre el desarrollo sostenible y se establezca una
estrecha cooperación con las ONG y las empresas de dichos
países. Se insta a la aplicación de los convenios internacionales en
materia de medio ambiente.
- Una Base Científica Sólida:
El sexto programa propone un nuevo enfoque para elaborar las
medidas medioambientales con el fin de que las partes afectadas y el
público en general participen en mayor medida en su aplicación. Este
enfoque incluye un amplio diálogo y la participación de la industria, de las
ONG y de las autoridades públicas.
El programa se basará en mayor medida en análisis científicos y
económicos, así como en indicadores medioambientales. Para ello, la
219

Comisión trabajará en estrecha colaboración con la Agencia Europea para
el Medio Ambiente.
12.1 LA DIRECTIVA 2000/60/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO
Y DEL CONSEJO, DE 23 DE OCTUBRE DE 2000, POR LA QUE SE
ESTABLECE UN MARCO COMUNITARIO DE ACTUACIÓN EN EL
ÁMBITO DE LA POLÍTICA DE AGUAS (DOCE L 327, DE 22 DE
DICIEMBRE DE 2000)
Retomando las palabras de Antonio Embid trujo (121), en su trabajo
sobre "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España", nos
indica acertadamente que, España entra en la Comunidad Europea el 1
de enero de 1986, y ese es también el momento en el que se recibe todo
el acervo comunitario existente sobre las aguas (sobre aguas de baño,
aguas potables destinadas para el consumo humano, aguas para el
desarrollo de la vida piscícola y vertidos en el medio acuático,
fundamentalmente) y a partir del cual España será receptor, pero también
partícipe en la creación, de un derecho europeo sobre la materia cada vez
más complejo y complicado de leer. Esta normativa europea ha
influenciado el desarrollo de nuestro derecho interno en el ámbito de la
son, directa o indirectamente, tributarias de la normativa europea.
Precisamente la última manifestación de esta labor creadora es la
121
EMBID IRUJO, Antonio. "Evolución del Derecho y de la Política del Agua en España". En:
"El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el Tercer Milenio".
Director: Antonio Embid Irujo. 1 Edición 2002. Tomo I. Editorial Civitas, Madrid, España., Pag.
19 y 20.

Directiva 2000/60CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de
Octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el
ámbito de la política de aguas, norma de muy trabajosa elaboración, pues
han sido necesarios casi cuatro años para ello, y que contiene una serie
de principios que van a presidir los desarrollos del próximo futuro del
derecho interno de España y del resto del países de la Unión Europea,
fundamentalmente - pero no sólo - en el plano de la calidad de las aguas.
Para Esperanza Alcain Martínez, el derecho comunitario europeo
sobre aguas ha supuesto un impulso en la legislación de los Estados
miembros. En concreto, en España constituye una de las principales
bases de las reformas legislativas que se vienen realizando. Prueba de
ello es que estando en fase de elaboración influyó en numerosos artículos
de la Ley de reforma de 1999 existiendo plena cohesión con los objetivos
de los principales preceptos. (122)
A pesar de que la situación de las aguas subterráneas en la Unión
Europea no es muy halagüeña, la Directiva reconoce la necesidad de que
su política debe contribuir a alcanzar la conservación, la protección y la
mejora de la calidad del medio ambiente, así como la utilización prudente
y racional de los recursos naturales. Así mismo, debe basarse en el
principio de cautela y en los principios de acción preventiva, de corrección
de atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, y de
122
ALCAIN MARTÍNEZ, Esperanza. "Evolución del Régimen Jurídico de las Aguas Subterráneas
en España". En: "El Derecho de Aguas en Iberoamérica y España: Cambio y Modernización en el
inicio del Tercer Milenio". Director: Antonio Embid Irujo. 1 Edición 2002. Tomo II. Editorial
Civitas, Madrid, España Pág. 54, 55 y 56.
221

quien contamina paga (Considerando 11). Es necesaria una mayor
integración de la protección y la gestión sostenible del agua con otros
ámbitos políticos comunitarios, tales como las políticas en materia de
energía, transporte, agricultura, pesca, política regional y turismo
(Considerando 16).
En relación con las aguas subterráneas, reconoce que la garantía
de su buen estado requiere medidas tempranas y una estable
planificación a largo plazo de las medidas de protección. Para ello, al
poner en práctica los programas de medidas específicas en los planes
hidrológicos de cuenca, para las aguas subterráneas los Estados
miembros tendrán que aplicar las medidas necesarias para evitar o limitar
la entrada de contaminantes y evitar el deterioro del estado de todas las
masas de agua subterránea, así como proteger, mejorar y regenerar
todas las masas de agua subterránea y garantizar un equilibrio entre la
extracción y la alimentación de dichas aguas con objeto de alcanzar un
buen estado de las mismas, en el plazo máximo de 15 años desde la
entrada en vigor de la Directiva. (Art. 4. 1. b)
Se establecerá un programa de medidas, entre las que se pueden
citar las medidas de control de captación de aguas y la prohibición de
vertidos directos de contaminantes en las aguas subterráneas (Art. 11),
así como unas estrategias específicas para prevenir y controlar la
contaminación de las aguas subterráneas para lograr el buen estado
químico de esta agua (Art. 17).

Aunque el contenido se centra fundamentalmente en la calidad de
las aguas, no hay que olvidar que para garantizar una buena calidad se
requiere un control cuantitativo y las consiguientes medidas subordinadas
a él. Todo dependerá de la actuación del legislador al realizar la labor de
adaptación, confiemos dice Alcain Martínez, en que la presente Directiva
establezca el marco legislativo coherente, efectivo y transparente que la
política comunitaria de aguas necesita y garantice la coordinación, la
integración y, a más largo plazo, la adaptación de las estructuras y los
principios generales de protección y uso sostenible del agua, tal y como
se establece en el Considerando 18. No es exagerado afirmar que la
nueva Directiva marco marca un hito en la evolución del Derecho de
aguas comunitario, y en consecuencia ha de propiciar cambios
sustanciales en la legislación interna de los Estados miembros.
La Directiva Marco de Aguas, es un documento de gran
complejidad jurídica y técnica, tanto en su concepción como en su
contenido, aplicación y desarrollo. La transposición de la DMA en el
ordenamiento interno encuentra tres dificultades fundamentales:
a) La dificultad idiomática y de interpretación.
b) Distribución competencial.
c) Instrumentos normativos para la transposición.
De seguidas incorporamos un análisis (123) de la Directiva Marco de
Aguas, que por su importancia no podíamos obviar en el presente trabajo:

123
http: //HISPAGUA. CEDEX. ES. Sistema Español de Información sobre el Agua.
Monográficos Hispagua. 21-08.-2005.
2Z~

Análisis de la Directiva Marco de Aguas:
Esta Directiva, adoptada de forma conjunta por el Consejo de la
Unión Europea y el Parlamento esta formada por:
- 53 considerando, o exposición de motivos.
- 26 artículos.
- 11 Anexos.
Que se detallan de la siguiente manera:
- Una exposición de motivos, estructurada en 53 considerandos. En
el primero se establece el principio fundamental de esta directiva:
"el agua es un patrimonio a proteger, no un bien comercial". Del 2°
al 10° se trata de los antecedentes legislativos y de la preparación,
informes, programas y propuestas legislativas que han precedido a esta
Directiva. Del 11° al 27° se mencionan los objetivos y principios
comunitarios en materia de medio ambiente y aguas, previsiones en
cuanto a la consecución de éstos con la aplicación de la Directiva y
compromisos internacionales adoptados por la Comunidad y sus Estados
miembros en la materia (21°). En los considerandos 28° al 38° se habla
de la forma de aplicación por los Estados de la presente norma, de sus
plazos, costes económicos y medioambientales, eficacia, coordinación,
exenciones, etc. Del 39° al 45° se incide en la prevención y reducción y
medidas para paliar los efectos de la contaminación de las aguas. Del 46°
al final se consideran las iniciativas en este campo, técnicas de análisis, la
superación de mínimos previstos en otras disposiciones (51 y 52) y
sanciones (53).

- La parte articulada, compuesta por 26 artículos:
Artículo 1 : Establece cual es el objeto de protección de la Directiva
y cuales son los objetivos. Son objeto de esta Directiva: las aguas
continentales, las de transición, las costeras y subterráneas, sin distinguir,
y esto es importante, entre la titularidad pública o privada, limitando así las
facultades sobre estas últimas en concordancia con el principio de bien no
comercial. Los objetivos se centran en el desarrollo sostenible, reducción
y eliminación de vertidos, protección del medio acuático y reducción de los
efectos de las irregularidades hídricas.
Artículo 2: Recoge una serie de definiciones de términos usados en
la DMA, las primeras quince se refieren a términos físicos, por ejemplo
"aguas superficiales", "aguas de transición", etc. La 16a es una definición
administrativas referida a la administración competente. De la 17a a la 28a
se refieren a estados de las aguas, como por ejemplo "estado ecológico" o
"buen estado cuantitativo". El resto son definiciones varias tales como
"vertido directo" o "contaminante". Otros términos son definidos en el
propio artículo que los recoge.
Artículo 3: Este artículo consta de nueve apartados en los que se
trata de la determinación de las cuencas y demarcaciones hidrográficas,
la declaración de autoridades competentes para la aplicación de la
normativa de la DMA (apartado 8 del artículo en conexión con el Anexo I
de la Directiva) y plazos para su designación, además de otras
disposiciones administrativas.
795

Artículo 4: Es un artículo muy extenso en el que se concretan los
objetivos ambientales a alcanzar por los estados miembros y las
excepciones admitidas. Consta de nueve apartados (y subdivisiones):
1. Actuaciones que han de llevar a cabo los Estados miembros al poner
en práctica los programas de medidas especificados en los planes
hidrológicos, tanto para aguas superficiales como subterráneas y zonas
protegidas.
2. Criterio del más riguroso.
3. Criterio para calificar una masa de agua de artificial o muy modificada.
4. Condiciones para la prórroga de plazos.
5. Condiciones para objetivos menos rigurosos que los de 1.
6. Condiciones para que el deterioro temporal no sea una infracción de la
Directiva.
7. Condiciones de no infracción de la Directiva.
8. Cautela respecto al logro de los objetivos generales de la Directiva.
9. Medidas que han de adoptarse para garantizar al menos el nivel
actual.
Artículo 5: Impone la ejecución de 3 estudios (análisis de las
características de las demarcaciones, impactos antrópicos y análisis
económico) estableciendo un plazo para ello. Conexión con el Anexo III.
Artículo 6: Define el término "zona protegida", impone la creación
de registros de estas zonas y el plazo para ello. Conexión con el
Anexo IV.

Artículo 7: Establece la obligación para los Estados de especificar y
proteger las masas de agua susceptibles de captación de agua potable.
Artículo 8: Obliga al seguimiento del estado de las aguas
superficiales, subterráneas y zonas protegidas con el fin de obtener una
visión global del estado de las aguas en cada demarcación geográfica.
Artículo 9: Establece los principios de recuperación de costes y que
de quien contamina paga. En relación con el primero se incluyen los
costes medioambientales y de los recursos hídricos, imponiendo unos
plazos para el establecimiento de precios e incentivos que garanticen un
uso eficiente, teniendo en cuenta factores socioeconómicos y de
discriminación por sectores. Conexión con el Anexo III.
Artículo 10: Impone el control por los Estados Miembros del
cumplimiento de diversas directivas enumeradas en el artículo y en el
anexo IX sobre vertidos en aguas superficiales.
Artículo 11: Exige la creación de un programa de medidas
concretas a aplicar para cada demarcación hidrográfica, con el fin de
cumplir los objetivos establecidos en el artículo 4 de la DMA. Distingue
entre medidas básicas (apartado 3), que son los requisitos mínimos que
deberán cumplirse, y las medidas complementarias (apartado 4). Se
establecen plazos para adopción de los programas, su operatividad y
revisión. Conexión con el Anexo VI.
221

Artículo 12: Notificación a la Comisión por parte de un Estado
Miembro de problemas que no pueda abordar por sí solo.
Artículo 13: Se crearan planes hidrológicos de cuenca para cada
demarcación hidrográfica, buscando la coordinación y la unificación en un
solo plan en el caso de demarcaciones interfronterizas. Se fijan una serie
de plazos para su publicación, revisión y actualización.
Artículo 14: Establece el derecho de acceso a la información y
consulta pública de todas las partes interesadas en lo concerniente a la
aplicación de la DMA en general y de la elaboración, revisión y
actualización de los planes hidrológicos de cuenca en particular.
Artículo 15: Notificación a la Comisión y a cualquier Estado
miembro interesado de los planes hidrológicos de cuenca y sus
actualizaciones y de otros estudios.
Artículo 16: Mandatos para el Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión referentes a medidas a adoptar para combatir la contaminación
de las aguas. No establece, por tanto, obligaciones dirigidas directamente
a los Estados miembros. Desarrollado en el Anexo X mediante la Decisión
N° 2455/2001/ce (DOCE 15/12/2001)
Artículo 17: Mandatos para el Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisión referentes a las estrategias a adoptar para la prevención y el
control de la contaminación de las aguas subterráneas.

Artículo 18: Exigencia a la Comisión de la publicación de informes
en los plazos señalados, referidos a la aplicación de la presente directiva.
Artículo 19: Exigencia a la Comisión de informar sobre variaciones
normativas que puedan afectar a la DMA, proposición de modificaciones y
revisión de la misma (en el plazo máximo de 19 años).
Artículo 20: Adaptaciones técnicas de la DMA.
Artículo 21: Se crea un Comité de reglamentación, de ayuda a la
Comisión para entender de aquellas cuestiones sobre las que se requiera
un dictamen, y demás cuestiones previstas en el artículo 19, art. 8, art. 20
y el Anexo V.
Artículo 22: Derogaciones y disposiciones transitorias establece
dos plazos para la derogación de diversas directivas, uno de 7 años y
otros de 13.
Artículo 23: Impone la determinación por parte de los estados
miembros del régimen sancionador a aplicar por infracciones cometidas
contra las disposiciones en vigor de la DMA.
Artículo 24: Fija para el 22 de diciembre de 2003 el plazo límite de
transposición de la DMA por parte de los Estados miembros. En las
disposiciones que adopten deberán hacer referencia a la Directiva y
comunicarlo a la Comisión.
229

Artículo 25: La entrada en vigor de la DMA se produce el día de su
publicación (22 de diciembre de 2000). Carece de efecto directo hasta su
transposición, pero en este periodo no pueden adoptarse disposiciones
que contravengan la DMA.
Artículo 26: Destinatarios; los Estados miembros.
- Y por último 11 anexos.
Para concluir las ideas anteriores, como hemos indicado no existe
a nivel latinoamericano una estructura organizativa similar a la Unión
Europea. Ha habido sin embargo tendencias como las ya mencionadas
(Pacto Andino, ALCA, etc), que pese a su buen fin, no han terminado de
consolidarse. Sobre este particular Martín Mateo,(124) en su libro "El Marco
Público de la Economía de Mercado", nos relata que en todos los
continentes se han venido adoptando acuerdos y tratados interestatales
dando lugar a organizaciones específicas dirigidas a potenciar el
desarrollo y a facilitar el comercio entre los estados implicados, pero
ninguno de ellos ha alcanzado un nivel aceptable de operatividad, caso de
la Comunidad Económica Africana (CEEAO), de la Asociación de
Naciones del Sudeste de Asia (ASEAN), de la Asociación
Latinoamericana (ALAC) y del Pacto Andino.
De propósito más ambicioso y patrocinado por los Estados Unidos
tenemos al NAFTA o TTLC, que lo conforman EUA, Canadá y México,
124
MARTÍN-MATEO, Ramón. "El Marco Público de la Economía de Mercado". Editorial
Trivium S.A. 1999. Madrid, España. Pág. 55.

(también llamado ALCA), existiendo la posibilidad de ingresar Chile, sin
embargo - vaticina Martín Mateo - que su heterogénea base sociopolítica
difícilmente puede augurar un nivel de integración satisfactorio.
Resaltando que mayores expectativas se depositen en MERCOSUR,
integrado por Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Chile.
En nuestro criterio, al comparar la realidad Europea con la
Latinoamericana, y coincidiendo con Martín Mateo, quien afirma que estos
intentos asociativos de la unidad e integración no han alcanzado aún
resultados de trascendencia positiva homologables a los de la Unión
Europea, cuyo modelo sigue. Nos preguntamos entonces: ¿Qué motivos
lo impiden? ¿Cuáles son los factores que no permiten su cristalización?, y
la respuesta la da el nombrado autor señalando que tal vez, las fuertes
reticencias nacionalistas de los países implicados lo impidan, pese a su
homogénea base cultural, hagan que no sea posible constituir el
conglomerado político que sustente una integración económica efectiva,
no obstante contar en nuestra opinión con elementos a favor como el
hecho de tener una misma lengua (salvo Brasil) que facilitarían
enormemente la misma.
A mayor abundamiento enumeramos a continuación algunos de los
motivos por los que los procesos de integración no han prosperado en
América Latina, basándonos para ello en la excelente obra coordinada por
Gabriel Real Ferrer, "Integración Económica y Medio Ambiente en
América Latina", así tenemos:
2ai

1. Los Recelos Económicos a una Dependencia Económica y
Política:
En todos los países de Iberoamérica existe el convencimiento
de que es rigurosamente preciso incorporarse a procesos de
integración económica, o acelerar y perfeccionar los existentes, con
objeto de no quedar fuera de lo que se percibe como una
irreversible corriente mundial de regionalización de la economía, en
un contexto global.
La propuesta Alianza para la Americas y la idea de llegar a
constituir un macromercado que uniese las economías sudamericanas
con el poderoso norte ejerce una fuerte atracción, siendo el ejemplo de
México un referente al que, en general, se quisiera imitar.
No obstante, son perfectamente détectables ciertos recelos, sobre
todo en medios populares, a la dependencia económica - y por ende,
política - que tal integración pudiera producir. En algunos países,
especialmente Argentina y Brasil, se considera que su entidad como
potencias regionales podría quedar mermada o eclipsada por una
integración demasiado temprana o mal planteada.
Aun con estas objeciones, la hipótesis más probable es la del
fortalecimiento de los vínculos entre el TLC y el resto de mercados
regionales del continente, sin excluir asociaciones más o menos estrechas
con la Unión Europea.

2. La Diversidad de Acuerdos o Iniciativas:
Existen muchas iniciativas, algunas de larga trayectoria, de
acuerdos comerciales que pretenden el establecimiento de mercados
regionales. Posiblemente son excesivamente numerosos y es de prever
una decantación de los mismos por la vía de sucesivas incorporaciones o
fusiones. El hecho de que algunos países pertenezcan a varios mercados
a la vez no es sostenible, salvo en especiales supuestos - caso México -
en que pueden cumplir una función de puente entre grupos. La vocación
de estos supuestos parece, en todo caso, como temporal, a la espera de
una mayor integración de los mercados.
3. Los Cambios en la Políticas Económicas:
La eficacia real de estos mercados es muy dispar y depende, en
gran medida, de los frecuentes cambios de dirección en las políticas
económicas y de relaciones exteriores de los países implicados. Si, en
términos de tendencia, la orientación hacia la integración es clara, las
actuaciones concretas a corto o, incluso, medio plazo son muy
dependientes de la coyuntura política. Las fuertes caídas de los aranceles
promedio producidas en todos los países, desde mediados de los ochenta
hasta ahora, es el principal logro de estas estructuras.
4. El Traslado de Soberanía:
Técnicamente, la diferencia sustancial entre los mercados
analizados y el proceso de construcción europea consiste en que éste
supone la aceptación de un traslado de soberanía que allí es hoy por hoy
desconocida.
233

La ausencia de una entidad decisoria superior que imponga
políticas y conductas a los Gobiernos nacionales dificulta enormemente la
armonización legislativa y el establecimiento de políticas comunes;
presupuestos necesarios para alcanzar estadios de integración
económica que superen los meros acuerdos arancelarios.
Es en Centroamérica donde parece que, en un futuro más o menos
próximo, pueden concitarse las condiciones necesarias como para poder
superar las declaraciones y pasar a dotarse de instituciones comunes con
auténticos poderes ejecutivos.
5. La Resolución de Conflictos:
La resolución de los posibles conflictos derivados de la aplicación
de los tratados se enfoca adoptando, con matices, unos de los dos
modelos que pudieran considerarse clásicos, a saber, bien el recurso a
soluciones arbitrales propias del Derecho Internacional, con una mayor o
menor intervención previa de carácter conciliador de los Órganos que
rigen ese concreto mercado, caso del G3, de MERCOSUR y del TLC, bien
mediante el recurso a un Tribunal de Justicia creado ad hoc, caso
Comunidad Andina y Sieca. Un supuesto especial es el Caricom que
prevé la intervención de la Conferencia de Jefes de Gobierno. Por su
parte el APEC no contempla previsiones al respecto, por lo que deben
remitirse a las normas generales del Derecho Internacional, en este caso
a lo previsto por la OMC. (125)
125
REAL FERRER, Gabriel y otros. "Integración Económica y Medio Ambiente en América
Latina". Editorial Me. Graw- Hill. Madrid, España. Año 2000. Pág. 149, 150.
OO/I

Finalmente consideramos propicio tocar al cierre del tema el
tratamiento y la nueva regulación contenida en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999, en lo que concierne a la
aplicación directa del Derecho Comunitario. El artículo 153 establece:
"La República promoverá y favorecerá la integración

latinoamericana y caribeña, en aras de avanzar hacia la
creación de una comunidad de naciones, defendiendo
los intereses económicos, sociales, culturales, políticos
y ambientales de la región. La República podrá suscribir
tratados internacionales que conjuguen y coordinen
esfuerzos para promover el desarrollo común de
nuestras naciones, y que garanticen el bienestar de los
pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes.
Para estos fines, la República podrá atribuir a
organizaciones supranacionales, mediante tratados, el
ejercicio de las competencias necesarias para llevar a
cabo estos procesos de integración. Dentro de las
políticas de integración y unión con Latinoamérica y el
Caribe, la República privilegiará a las relaciones con
Iberoamérica, procurando sea una política común de
toda nuestra América Latina. Las normas que se
adopten en el marco de los acuerdos de integración
serán consideradas parte integrante del ordenamiento
legal vigente y de aplicación directa y preferente a la
legislación interna".
El autor Peña Solis, afirma que la lectura del precepto transcrito
permite colegir que la nueva Constitución sienta el principio de la
promoción y favorecimiento de la integración latinoamericana y caribeña,
pero no se limita únicamente a eso, como ocurrió en la Constitución de
1961, sino que además establece claramente el carácter supranational
tanto de lo órganos como del derecho que resulte de los procesos de
integración (comunitario), es decir que el ámbito de competencia de los
primeros y el carácter del segundo trascienden a cada uno de los Estados
que suscriban el Tratado de integración. Más aún, en lo concerniente a la
?3ñ

normativa emanada de los órganos comunitarios, estatuye de manera
indubitable su aplicación directa y preferente sobre el derecho interno.
Pues bien, continua Peña Solis, debemos destacar que la
Constitución de 1999 representa un singular avance, en esta materia,
sobre la de 1961, pues zanja de una vez por todas la discusión derivada
de la situación normativa, doctrinaria y jurisprudencial, colocándose en
sintonía con las grandes líneas conceptuales que orientan en el mundo
actual a todo proceso de integración, y fundamentalmente al europeo. Por
tanto, desde la entrada en vigencia del texto constitucional de 1999,
queda claro que las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores de la Comisión y de los demás actos normativos de
los órganos comunitarios, independientemente de que regulen materias
que han sido objeto de la legislación nacional, o que pertenezcan a la
reserva legal, deben aplicarse directamente en el ordenamiento interno es
decir, sin ningún acto de transformación o recepción el cual todo el tiempo
mediatizará la integración. (126)
13 LA LIMITADA JURISPRUDENCIA PENAL EN MATERIA DE MEDIO
AMBIENTE.
Existe por lo tanto una muy limitada jurisprudencia penal sobre
temas medioambientales. Sostiene Vercher Noguera que ello se debe,
posiblemente, a un importante número de dificultades, que lastran la
aplicación de esa norma penal, dicha dificultades son:

126
PEÑA SOLIS, José. "Manual de Derecho Administrativo". Volumen 1. Editorial Texto C.A.
Caracas, Venezuela 2004. Colección de Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia. Pág.
379,380.

1) La primera dificultad importante, sin lugar a dudas, es la propia
novedad del precepto legal. La novedad de artículo 347 bis, como causa
de la limitada jurisprudencia existente sobre el mismo, no requiere más
consideraciones adicionales. De hacerlo así entraríamos en un ejercicio
intelectual casi tautológico
2) Pero es que, además de ser un precepto novedoso, el artículo 347 bis
ha sido repetidamente denunciado por la doctrina argumentando que se
trata de una norma impresa, insuficiente y abstracta; amen de otras
deficiencias de idéntico jaez. Sobre este aspecto tampoco vamos a insistir
demasiado, dado que existe ya una importante y rica literatura jurídica.
Baste indicar que cuando una norma legal adolece de los más esenciales
elementos para procesar a su adecuada aplicación, o bien si los mismos
revisten gran complejidad o imprecisión, el juzgador tendrá problemas a la
hora de hacerla efectiva, es decir, por muchas vueltas que le de el
juzgador a tan imperfecto instrumento legal, es más que posible que
fracase en su intento de hacer digerible una norma de por sí indigesta. Se
trata de una situación que podría ser perfectamente reconducida a aquel
aforismo tan antiguo, y tan poco dogmatizo a la vez, de que "no se
pueden pedir peras al olmo". (127)
13.1 DAÑOS EN MATERIA DE AGUAS

Encarna Roca, nos trae referencias jurisprudenciales en su obra
sobre "Derecho de Daños", así tenemos:

127
VERCHER-NOGUERA, Antonio. "Visión jurisprudencial sobre la protección penal del medio
ambiente". Actualidad Penal N° 4. Publicación Técnico Jurídico de Derecho Penal. Actualidad
Editorial S.A. 29 enero 1995. Pág. 36
no~7

De acuerdo con la STC 102/1995, del 26 de Junio, el medio
ambiente comprende las condiciones o circunstancias de un lugar que
parecen favorables o no a las personas, animales o cosas que en el
están. Como síntesis el medio ambiente consiste en el conjunto de
circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las
personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida...
en la Constitución y otros textos el medio, el ambiente o el medio
ambiente... es, en pocas palabras, el entorno vital del hombre en un
régimen de armonía.
En este sentido, se incluyó el denominado delito ecológico en el
antiguo Código Penal y los vigentes delitos contra los recursos naturales y
el medio ambiente (arts. 325-331 CP), y los relativos a la protección de la
fauna y de la flora (art. 332-337 CP). Se prevé, además, una determinada
normativa administrativa que, sin embargo, no prevé directamente
responsabilidad civil (ver ley 32/1972, de 22 de Diciembre, sobre
Protección del Medio Ambiente atmosférico, desarrollada por 833/1975;
ley 21/1997, de 1 Abril sobre Vertidos desde Buques y Aeronaves al Mar;
ley 4/1989, de 27 Marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestres, con sus correspondientes reglamentos de
desarrollo y ley 19/1998, de 21 de Abril, de Residuos, así como toda la
legislación autonómica.
El objeto de la protección es el medio ambiente. Este debe
considerarse como un valor jurídico protegido que implica una noción de

interés privado de materialidad. A pesar de ello el daño es el resultado de
la lesión de un bien inmaterial con reflejos patrimoniales de naturaleza
pública. Entra dentro de la categoría de los denominados intereses
difusos, como parece deducirse de la STC 102/1995, de 26 de Junio.
En estos casos la jurisprudencia ha tratado de una forma muy
estricta el elemento culpa, de manera que se llega a una responsabilidad
cuasiobjetiva. Se presume la culpa del demandado y no se le exonera
aunque hubiese tomado las medidas reglamentarias establecidas, si con
ello no se ha podido evitar la producción del daño (ver la SSTT 8 Mayo
1986, 5 Abril 1988, 3 diciembre 1987, 24 Mayo 1993 y 7 Abril 1997). El
Tribunal Supremo ha aplicado también en otros casos la regla cuius et
commodum eius est incommodum, es decir que quien se beneficia de una
actividad contaminante, debe pagar por ella (ver SSTT de 9 Abril 1866,10
Noviembre 1924, 28 Abril 1992, 24 Mayo 1993 y 7 Abril 1997).(128)
En materia de aguas se causan daños ecológicos cuando los
intereses no se atienen a la normativa preestablecida, habiendo de
aplicarse, en defecto de normas específicas, la general contenida en los
Arts. 1902 y 1903 CC. En las S 11 de Marzo de 1996 se condenó a los
demandados por los daños causados a las fincas vecinas por la rotura de
un pantano situado en la finca de aquellos, lo que ocurrió no precisamente
por causas fortuitas, por lo que resulto plenamente ajustada a derecho la
sentencia condenatoria. Pero en el supuesto contemplado los daños

128
ROCA, Encarna: "Derecho de Daños". Ediciones Tirant Lo Blanch 1996. 2 Edición. Valencia,
España, Pág. 134,135.
239

causados fueron reparados por los demandados a entera satisfacción de
sus propietarios que asumieron tal obligación reparadora, no procediendo
ulterior reparación dado que no hubo entendimiento entre las partes y se
tuvo en cuenta lo proporcionado de la indemnización establecida
judicialmente.
En el caso contemplado por la S 23 de Septiembre de 1988 se
habían producido filtraciones de aguas residuales procedentes de un
embalse artificial existente en las indemnizaciones de una industria
azucarera, lo que originó la contaminación de las aguas que el
demandante utilizaba con fines hortícolas y de consumo humano. El
demandado fue condenado al abono de los perjuicios, a que se abstenga
en lo sucesivo de verter aguas residuales en las fosas de decantación
contiguas a la finca del demandante, a que proceda a su inmediato
desecado y limpieza dotándolas de condiciones de impermeabilidad y
demás medidas necesarias par evitar las filtraciones hacía dicha finca
para que sus aguas retornen a su primitivo estado natural de
pureza sin contaminación y sin perjuicio de en su caso proceder
conforme a lo dispuesto en el Art. 923 y ss. Y concordantes de la
Ley de Enjuiciamiento Civil. En esta sentencia, como hizo ya la de
12 de diciembre de 1980 y otras, se sigue atribuyendo a la
jurisdicción civil la adopción de medidas preventivas de ulteriores
infracciones, así como la reparación de los daños ya cometidos, sin que
por ello se estime que se invaden las competencias de las Autoridades
Administrativas.

Además de las sentencias reseñadas por Santos Briz, otras
muchas han tratado del resarcimiento de daños ecológicos desde el punto
de vista civil: derrames de material petrolífero, actividades incomodas o
insalubres, ruidos estruendosos, emanaciones de humos dañinos, daños
causados por inundaciones, etc. Todo ello viene imponiendo la necesidad
de que se reforme la vetusta regulación de estas cuestiones por el Código
Civil y que se dicten las oportunas disposiciones específicas que en la
esfera del Derecho Civil regulen con precisión y adecuación a los tiempos
que corren esta materia, de tanta trascendencia social e individual.(129).
No podemos dejar de referir al asunto López Ostra contra España,
ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del 8-12-93, cuya causa
esta relacionada con una depuradora de aguas:
La ciudad de Lorca reúne una gran concentración de industrias de
curtidos. Varias curtidoras ya instaladas, integradas en una sociedad
anónima llamada SACURSA, construyeron en terrenos propiedad del
Ayuntamiento y con ayuda de una subvención del Estado una depuradora
de aguas y de residuos, situada a doce metros del domicilio de la
demandante.
La depuradora inicio sus actividades en julio de 1988 sin la
expedición previa de la licencia del Ayuntamiento, a tenor de lo requerido
por el artículo 6 del reglamento de 1961 relativo a las actividades
clasificadas como molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (El

129
SANTOS-BR1Z, Jaime. "Los Daños Ecológicos como Actos Ilícitos Civiles". Actualidad Civil
N° 5. 27 de enero- 2 de febrero 1997. Magistrado del Tribunal Supremo, Pág. 107.
241

Reglamento de 1961) y sin cumplir la tramitación establecida por el citado
reglamento (párrafo 28).
Su puesta en servicio causó emanaciones de gas, olores
pestilentes y contaminaciones (debidas a su mal funcionamiento), que
provocan inmediatamente desarreglos en la salud y daños a numerosos
habitantes de Lorca, especialmente a los del barrio de la demandante. El
Ayuntamiento evacúa a los residentes del citado barrio y les realoja
de forma gratuita en el centro de la ciudad durante los meses de
julio, agosto y septiembre de 1988. En Octubre, la demandante y su
familia vuelven a su piso en él que vivieron hasta el mes de febrero de
1992 (párrafo 28).
El 9 de Septiembre de 1988, debido a numerosas denuncias y a
tenor de los informes evacuados tanto por las autoridades sanitarias como
por la Agencia para el Medio Ambiente y la Naturaleza de la región de
Murcia, el Ayuntamiento ordenó la paralización de una de las actividades
de la depuradora, la de decantación de los residuos químicos y orgánicos
en las balsas de agua donde se realizaba al lagunaje, manteniendo por el
contrario la actividad relativa a las aguas residuales cromadas.
Los efectos de este cierre parcial de las actividades son
controvertidos, pero se desprende tanto de los informes periciales como
de los testimonios escritos de los años 1991, 1992 y 1993, aducidos ante
la Comisión por el Gobierno y la demandante (párrafos 18-20) que ciertos

daños persisten, pudiendo constituir un peligro para la salud de los
vecinos colindantes.
El profesor Agustín Viguri Pirela, de la Universidad Jaume I
(Castellón) afirma que uno de los casos que marca esta tendencia al
acceso individual a la justicia, emana de la propia jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (López Ostra contra España),
resuelto en 1994. El demandante esgrimió el incumplimiento del artículo 8
de la Convención, aduciendo la falta de un justo equilibrio entre el
bienestar económico de la ciudad de Lorca manifestado en la
necesidad de disponer de una estación depuradora- y el disfrute efectivo
del derecho al respeto de la vida privada y familiar fuera de todo tipo de
perturbación medioambiental. Obviamente, el derecho a usar, gozar y
disfrutar del medio ambiente puede sustentarse en nuestra Carta Magna
(artículos 33 y 45). (130)
Finalmente, Martín Mateo señala que la única aplicación
significativa que hemos encontrado del ordenamiento penal a las
disciplinas de las Aguas se apoya en el artículo 565, párrafos 1 y 2 del
Código, que sanciona la imprudencia simple con infracción de
reglamentos. En efecto, el Tribunal Supremo entendió que un
defectuoso almacenamiento de sustancias tóxicas en la orillas del
río Urumea, que determinó su vertido al río con ocasión de un
130
VIGURI PEREA, Agustín. "Las Acciones de Defensa de Intereses Colectivos desde la
perspectiva del Medio Ambiente". En "Derecho Comparado del Medio Ambiente y de los
Espacios Naturales Protegidos". Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica N° 13. Editorial
Comares S.L. Granada, España 2000, Pág. 41,42.
243

temporal de lluvias destruyendo unos 4000 kilogramos de pesca,
constituyó imprudencia temeraria, sancionando al director gerente de la
empresa a la pena de un mes y un día de arresto mayor.
En la actualidad la vía más expeditiva, teóricamente, al
menos para hacer efectivas penalmente estas responsabilidades, es
la contenida en el artículo 347 bis a) del Código Penal, que
sanciona el delito ambiental, si bien hasta la fecha el Tribunal
Supremo no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre una infracción
de este tipo aunque sí existe alguna jurisprudencia aislada de
Juzgados de lo Penal, así en el caso de la contaminación de un
río por los residuos de una granja de gallinas se condenó al autor a la
pena de dos meses de arresto mayor, multa de 1.000.000 pesetas y
clausura de la granja.
Aunque el Tribunal Supremo aún no se ha pronunciado al respecto
hay algunas sentencias notables de Tribunales de instancia reseñables,
como la de 8 de Febrero de 1988, condenatoria por vertidos realizados en
el río de Orbija y que revocó una sentencia previa absolutaria por
imprudencia.
Para Martín Mateo, de gran empaque doctrinal y con profundo
contenido jurídico es la sentencia de Juez de lo Penal número 3 de
Valencia, que valora la gravedad de los vertidos a la Albufera de una
lavandera industrial, por los índices elevados de contaminación, la actitud

contumaz del acusado y la superación de lo daños ocasionados del límite
de las faltas, sancionándose al responsable a seis meses de arresto
mayor y multa de 300.000 pesetas.
Mas severa es la sentencia de 4 de Julio de 1991 al Juzgado de lo
Penal número 2 de la ciudad sancionando al acusado a un año de
prisión mayor y 5.100.000 pesetas de multa por verter escombros en una
finca de su propiedad situada en el vaso Lajubar de la Laguna de
Calatrava.
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse al
resolver un Recurso de Amparo (precisamente interpuesto contra la
Sentencia de la Audiencia Provincial de Zamora de 8 de Febrero de 1988
ya mencionada), por Sentencia 127/1990, de 5 de Julio, que al valorar
también la calificación de gravedad prevista en el artículo 347, b) del
Código Penal estima que para que se dé esta figura delictiva no se
requiere la relación causal entre vertido y la muerte concreta de especies
piscícolas, resultando, por tanto, intrascendente el engarce casual entre
vertido probado y la muerte de los peces.
Y por último, la Sentencia 11 de Marzo de 1992, cuyo ponente fue
don Fernando Díaz Palos, Sentencia, por delito ecológico, precisamente
de la relación con el vertido de aguas en este caso con una
contaminación puramente orgánica, los residuos de naranjas, producidas
desde una balsa de secado de naranjas, por cierto que la sentencia
245

confunde inmisiones con residuos, que aporta nada más que un
pronunciamiento de subjetividad para aclarar el crucial tono de la
gravedad del daño o más aún del peligro.( 131 )
Comisión de Doctorado
fteünfdo el Tribunal que suscribo en ci día de la fecha

iOurdó otorgar, porMmiiUMIk la Tesis Doctora! de Don/Dfta
Τ Λ " rr« -J_ =a---«Jí--*A¿C£* ¡a calificación d ·
AHoantft-iL HC, 3^L¿p 2¿¿a

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El S e c r e t a r i o ,
E/ Presidente,
Comisión de Doctorado
La presente Tesis de D . 4 ^ " U ^ " - j ^ ¿ '

^ ^ Ι * * Γ ha sido registrada al Folio «
Λ « η β Ι η ° U ^ - ^ d e t V e g i s t r o de entrada correspondiente.
AlicanteJd-.de- - + - ^ _ _
ei E n c a r g a d o del Registro,
MARTIN MATEO, Ramón. "Tratado de Derecho Ambiental". Volumen II. Editorial Trivium.
Madrid, España, l Edición- 1992. Pág. 142 y 143.


CAPITULO IV
14 LA LEGISLACIÓN DEL AGUA EN VENEZUELA.
14.1 GENERALIDADES.
El territorio venezolano es un mosaico de regiones naturales y
paisajes dispuestos en una contrastante geografía que abarca costas,
islas, llanuras, montañas, serranías, tepuyes y páramos, contenidos a su
vez en el conjunto heterogéneo de los sistemas llanero, andino, marino-
costero y guayanés, donde una intrincada red hidrográfica drena las
aguas superficiales hacia el río Orinoco, el mar Caribe y el océano
Atlántico.
El modelo económico del país está basado en la explotación de
recursos naturales, principalmente petróleo, el cual sustenta una
economía que moviliza a una masa humana de más de 20 millones de
habitantes. El 70% de esa población está asentada en la franja norte
costera, en 8 centros urbanos: Caracas, Los Teques, Maracay, Valencia,
Barquisimeto, Maracaibo, Puerto la Cruz y Cumaná. De la población total,
el 4% corresponde a etnias indígenas, que habitan en su mayoría en la
parte meridional del país. La población indígena de Venezuela está
constituida por unas 35 etnias, muchas de ellas con un profundo arraigo
en el uso de los ecosistemas de humedales.
Según los datos, extraídos de la compilación efectuada por Rafael
Rodríguez Altamiranda, Venezuela cuenta con. abundantes aguas
247

superficiales en las cuencas que conforman la hidrografía nacional. La
distribución geográfica del recurso agua no es homogénea, debido a que
cuenta con una importante producción al sur del país. El 85% de las
escorrentías superficiales, unos 700.000 millones de metros cúbicos ó
3
22.000 m /s, se producen en la margen sur del río Orinoco, es decir, en
los estados Bolívar y Amazonas. El 15% restante se produce
principalmente en las cuencas del sur de la Cordillera Andina y el río
Uñare, las cuales drenan hacia el Lago de Maracaibo y el Mar Caribe,
respectivamente.
Dada la importancia de los recursos hidráulicos en Venezuela se
hace necesario conocer el estado del aprovechamiento del recurso y las
políticas de conservación en las cuencas. Las políticas implementadas en
esta materia han sido efectivas para establecer buenos inventarios
de los recursos, y deficientes en la ejecución de planes de
conservación. Por esa razón es importante promover el modelo de
cuencas para enfocar los programas de conservación nacionales,
regionales y locales. La cuenca se puede visualizar como una unidad
espacial similar a un organismo, conformado por un sistema de partes
interconectadas e interdependientes. Cuando se evalúa desde el
punto de vista ambiental la ejecución de un proyecto que afecta a una
parte de una cuenca determinada, se debe esperar que se
manifiesten los efectos en toda su extensión, tal como si se afectara una
parte de un organismo vivo. El agua es el fluido que comunica a todas las
partes de la cuenca.

El marco jurídico vigente sin duda representa otro indicador
positivo, especialmente en lo referente a la protección y manejo de
cuencas. Los fundamentos del marco legaUen Venezuela están
convenidos en el "Sistema Jurídico Ambiental", a través de tres principios
rectores: ordenación del territorio, control de las actividades antrópicas
susceptibles de degradar al ambiente y aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales. La legislación venezolana trata específicamente la
conservación y el uso sostenible de humedales en el anteproyecto de la
Ley de Aguas y mediante la ratificación de tratados y convenios
internacionales como Ramsar y Diversidad Biológica, acota Rodríguez
Altamiranda. (132).
Venezuela cuenta con abundantes recursos de aguas superficiales
provenientes de las grandes Cuencas del Sistema Hidrográfico Nacional
que aportan 1.223 millones de metros cúbicos al año.
Según las estimaciones de la Organización Panamericana de la
Salud, la distribución de agua en Venezuela es eficiente. "Es uno de los
países con mayor cobertura en áreas urbanas", asegura Marcos Rondón,
consultor de la OPS. El déficit se da en las zonas rurales dispersas, en las
indígenas y en las perimetrales de las grandes ciudades. La cobertura del
servicio de agua en la población venezolana alcanza 84% de los
habitantes.
COMITÉ VENEZOLANO de UICN. Conservación de Humedales en Venezuela. Inventario,

Diagnóstico Ambienta] y Estrategia. Compilador: Rafael Rodríguez Altamiranda. Impreso por
altolitho C.A. Fundación Polar, Provita, UICN. CV. Junta de Andalucía. Caracas, Venezuela
1999. Coordinación Editorial Armando Hernández Arocha- Fundación Polar/ CV. UICN. Pág. 11.
249

Según Rondón se ha notado un declive en la inversión del sector
hidrológico en los últimos 5 años, pero en los últimos meses se han hecho
anuncios importantes en esta materia. Hay planes para rehabilitar plantas
de saneamiento a mediano plazo que es lo más importante para el
tratamiento del agua residual.
La falta de tratamiento de agua podría ser un problema en el corto
plazo debido a sus efectos en las fuentes naturales, alerta la OPS. "La
contaminación de los principales reservónos de agua provocaría un ciclo
de problemas y se encarecería el tratamiento si están muy contaminadas".
Rondón afirma que la calidad de agua que se distribuye en Venezuela
alcanza niveles muy favorables. "Más de 90% del agua esta desinfectada
y las pruebas biológicas confirman que están libres de agentes
patógenos".
Sin embargo vemos con preocupación que la contaminación
acecha la mitad de los ríos venezolanos, según datos del Ministerio del
Ambiente cerca del 60% de los ríos andinos están contaminados por
órganos fosforados y clorados. La zona de minería de Guayana también
ha sido impactada por la actividad de las empresas básicas. La industria
petrolera ha hecho otros tanto en zonas costeras y en cuerpos de aguas
de algunas microcuencas.
De allí la importancia del tema y la necesidad de afrontar la
realidad venezolana con proyectos de saneamientos urgentes; tales como

plantas de tratamiento, planes de contingencia frente a derrames,
fortalecer los sistemas de abastecimiento y acueductos, para solventar el
problema, y por otra parte exigir el cumplimiento de la normativa
ambiental en todos los niveles.
El administrativista venezolano Eloy Lares Martínez señala en el
prologo de la obra de Francisco Meaño "Régimen Legal de las
Aguas en Venezuela", que tal vez no está lejana la hora en que
ha de emprenderse entre nosotros la necesaria tarea de
individualizar lo que por su importancia económica y social, especial
estructuración y magnitud y complejidad de problemas que suscita
ha llegado a constituir una disciplina jurídica autónoma: El Derecho
Hídrico.(133)
Señala el autor Meaño, cuyo esquema expositivo tomaremos de
seguidas que lo único cierto es que el estudio de la institución en la
Legislación Romana, desde la amplitud de criterios para distinguir
entre las aguas públicas y privadas hasta el establecimiento de las
servidumbres coadyuvantes al aprovechamiento del agua, pone de
manifiesto la importancia de aquel Derecho para la interpretación
cabal de los textos modernos y sirve de antecedente mediato a las
tendencias actuales de hacer privar en la reglamentación legal la
utilización social del agua por sobre su goce individualista.
MEAÑO, Francisco. Régimen legal de las aguas en Venezuela. Editorial Arte. Caracas,
Venezuela. 1979. Pág.: 19, 23, 24, 25, 26, 27, 36.
251

14.2 ANTECEDENTES HISTÓRICO LEGALES.
14.2.1 LAS AGUAS EN LOS TIEMPOS PRECOLOMBINOS Y EN
LA ÉPOCA COLONIAL.
El asunto de las aguas estuvo a la orden del día entre los
aborígenes americanos desde antes del descubrimiento.
También en la América precolombina aparecen destacadas
civilizaciones del riego, que como en el Oriente Medio van acompañadas
del arrastre de conocimientos sobre el comportamiento de los astros y su
influencia sobre las precipitaciones, lo que luce en monumentos y
pirámides que incorporan no sólo una depurada simbología, sino también
notables testimonios sobre el nivel de las investigaciones astronómicas. El
Dios de las lluvias centra en las regiones claves de este subcontinente la
principal mitología.
La civilización azteca, la maya sobre todo la incaica consiguieron
así importantes desarrollos económicos y depuradas organizaciones
político-religiosas sobre la base de un profundo dominio de la hidrología,
señalan Azpurúa y Gabaldón, citados por Martín Mateo.(134)
La legislación española en este particular se atuvo a la costumbre
del aborigen: las aguas son de todos.
A fin de destacar el principio dominante en el derecho autóctono
americano en materia de aguas, expone Spota: "el sistema inoperante

134
MARTÍN MATEO, Ramón. "Cultura y Tecnología del Agua". Revista Española de Derecho
Administrativo. Editorial Civitas. Separata N° 62. Abril-Junio 1989. Pág. 176.
oco

entre los incas y los aztecas a fines del siglo XVI, o sea el AYLLU o
comunidad agraria de los primeros, y el CALLPULLI o clan territorial de
los otros.
A los cuales habría que agregar los existentes entre los Chibchas,
aunque se ignorase la palabra indígena que los singularizara, según se
afirma en decisión del Consejo de Estado de la República de Colombia
del 19 de Diciembre de 1.946, al analizar la Legislación de Indias y el
Antiguo Derecho Español sobre Aguas en América.
Coincidieron, pues, en tan amplia concesión de las aguas el
legislador español de las partidas y las costumbres de los aborígenes
americanos, a pesar de lo diferente de las latitudes y de las distintas
gentes que en ellos vivían.
De suerte que nada nuevo estableció realmente la Recopilación de
Leyes de los Reinos de las Indias al sancionar el derecho igual de todos
sobre las aguas.
Es más: En las leyes de ese Código siempre ha de referirse el
monarca español a los usos y costumbres indígenas anteriores al
Descubrimiento y a la oportunidad de observarlos.
Así bien, pudo el Consejo de Estado de la República de Colombia
en su citada Sentencia del 19 de Diciembre de 1.946, que la Legislación
253

de Indias no significa un simple transplante del Derecho Castellano, sino
que fue una elaboración de síntesis entre las concepciones jurídicas
peninsulares, las costumbres indígenas y las necesidades de las
nuevas colonias.
Concluye el autor Francisco Meaño que las notas referentes al
Derecho Romano se dan porque él constituye tronco común de todas las
legislaciones incorporadas en la cultura occidental.
Las del Derecho Español Antiguo y de la Recopilación de
Indias, así como las basadas en Costumbres de los aborígenes
Americanos, antes de la Conquista, porque ellas constituyen
indudablemente, el hontanar de nuestro régimen sobre aguas,
siendo de lamentar las desviaciones que la incitación de extrañas
legislaciones han causado en lo que debe y debía ser nuestro
sistema legal.
Nada mejor que la definición del eminente profesor
argentino Alberto G. Spota, dada en su erudito Tratado de Derecho
de Aguas, para concretar la materia:
"El derecho de aguas está constituido por aquellas normas, que
perteneciendo al derecho público y al privado, tienen por objeto reglar
todo lo concerniente al dominio de las aguas, a su uso y
aprovechamiento, así como a las defensas contra sus consecuencias
dañosas"

El agua hoy, como ya lo afirmaba Platón, continúa siendo el
primero de los bienes. Por su parte, el profesor Lucas Fernández Navarro,
refiriéndose al problema del agua en España, dice:
"Así como en el orden espiritual el, problema de nuestro país es el
de la educación e instrucción del pueblo, en el orden material
corresponde a al supremacía al magno, interesantísimo problema del
agua"C35).
A continuación, según Meaño transcribimos un cuadro sintético de
la clasificación de las aguas, adaptable al que sigue nuestro régimen
legal, advirtiendo que hemos prescindido de la gran división que las
agrupa en aguas marítimas y aguas terrestres.
r r
Públicas
De los ribereños
Vivas Privadas
Por su dominio \ <
Manantiales de ríos
Corrientes de arroyos
v.
lagos
r Subterráneas lagunas
aljibes
Por su origen <

ciénagas
esteros
Estancadas estanques
pantanos
MEAÑO, Francisco. Régimen Legal De las Aguas en Venezuela. Editorial Arte, Caracas,
Venezuela. 1979. Pág. 285, 286, 287, 288, 289, 290.
255

Igualmente se extienden los escritores especialistas en determinar
la naturaleza de los problemas que suscitan las aguas, y si ellos deben
hallar cabida en el derecho público o en el derecho privado. Sin embargo,
dado lo extenso del tema y tratándose de un aspecto del campo del
Derecho Administrativo no abundaremos en profundidad sobre el Dominio
Público de las Aguas, sino sólo se hará una referencia general del
problema. (136)
Pero de acuerdo con la definición citada antes, los estudiosos
sostienen los problemas son del resorte de ambas ramas del Derecho, y
que la tendencia actual es sacar las aguas de la esfera de aplicación del
Derecho privado para atribuirlas al Derecho Público, criterio al cual llega el
constituyente venezolano de 1999.
Al dominio público pertenecen y deben pertenecer la mayoría de
aguas; sólo por excepciones, cada vez más restringidas, pertenecerían al
dominio privado, si han de rendir ellas toda la utilidad, todo el beneficio,
Martín Mateo, Ramón "Tratado de Derecho Ambiental". Volumen II. Pág. 99 y 100. Editorial
Trivium. 1 Edición 1992. Pág. 99 y 100. Allí afirma lo siguiente: "La tutela de la calidad de las
aguas está básicamente montada sobre normas de Derecho Público, lo cual no es óbice para que se
avance paralelamente en la utilización de las técnicas de Derecho Privado cuando sea detectable
una lesión producida en la esfera de intereses de un sujeto determinado. Pero evidentemente no se
puede combatir la contaminación de los ríos y de otros cursos superficiales sobre la base de meras
relaciones interprivatos. Las aguas en general tienen una indudable vocación comunitaria y por
tanto su conservación incumbe a los poderes públicos, que han de aplicar medidas eficaces de
carácter material, como es la provisión de las instalaciones necesarias, pero sin olvidar que ello no
es suficiente y que es preciso instaurar una auténtica disciplina legal puesto que como se ha dicho:
El "enfoque de ingeniería" de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento subestima el
papel y la importancia de las reglamentaciones jurídicas.
La intervención pública en el uso de las aguas superficiales está plenamente justificada y en este
sentido el Derecho de Aguas es parte del Derecho ambiental, lo que no impide el que se apliquen
también determinaciones provenientes del Derecho sanitario, aunque recordemos que el ambiente
no se agota en el hombre si no que engloba las condiciones esenciales para la vida in extenso a
escala planetaria".

todas las aplicaciones de que son capaces. De allí que sea cierta la
consideración de Nicolás Stolfi, de que el aspecto civilista del derecho de
aguas ha perdido gran parte de su importancia, mientras ha ganado el
aspecto publicista.
Merece destacarse, según Meaño, que es en la materia del
agua, y desde hace mucho tiempo, donde ha aparecido por primera vez
entre nosotros el concepto de considerar el derecho de propiedad en
función social.
Por el Código Civil en vigor desde el 01 de Octubre de 1.942, se
rigen principalmente, en la actualidad, las aguas, y este régimen se ha
mantenido, a través de las diversas legislaciones vernáculas desde el
Código Civil de 1.867. Modificaciones sólo las hubo en detalles en la
forma: el fondo ha permanecido intacto.
Más aún, esa reglamentación nos viene del Derecho Español
Antiguo contenido en la Recopilación de Leyes de los Reinos de las
Indias, y de las costumbres localistas del aborigen.
Los regímenes de otros países, el existente en Francia por
ejemplo, que restringe a los navegables y flotables los ríos de uso
público, no son los propicios a nuestro desarrollo económico, si
bien allá la virtualidad de antiguas costumbres lo ha hecho
inmutable.
257

Tampoco Meaño considera apropiado el establecimiento en el
Estado de Israel por su novísima Ley de Aguas del 03 de Agosto de
1.959, según la cual los recursos de aguas de la Nación -manantiales,
quebradas, ríos, lagos y otras corrientes o acumulaciones de aguas
superficiales o subterráneas, naturales, reguladas o artificiales incluyendo
las de drenaje o cloacales-, son de propiedad pública y están sujetas al
control del Estado con miras a satisfacer las necesidades de la población
y contribuir al desarrollo del país.
El derecho que tenga una persona sobre una tierra no es extensivo
a dichas aguas, bien que toda persona tiene derecho a recibir y usar
aguas sujeto a las disposiciones de esa Ley (Secciones 1,2 y 4 del
Capítulo I: Disposiciones Preliminares).
Habida cuenta de que si entre nosotros las aguas están regidas
principalmente por el Código Civil, columna vertebral del Derecho Privado,
a la reglamentación de su uso, aprovechamiento y conservación,
concurren también disposiciones de varias leyes administrativas, hemos
de concluir que la institución recibe normas tanto del Derecho Público
como del Derecho Privado, que ella tiene un doble aspecto: El Privado
reglamentado por el Derecho Civil, y el Público, regido por el Derecho
Administrativo, destacando otra vez la prevalencia de este último aspecto
sobre el primero.
Se ha discutido si el agua puede ser considerada, desde el punto
de vista jurídico, como una cosa (res), o como un bien, económicamente

hablando, y por ende, susceptible de apropiación, ya por el Estado, ya por
los particulares.
Hoy están mayoritariamente fijadas la doctrina y la jurisprudencia
en el sentido de considerar no sólo el agua, sino aún la energía
hidroeléctrica que de ella emana, como un bien susceptible de constituir el
objeto de propiedad pública o privada.
Y por cuanto nuestro régimen legal sobre aguas, aparte su doble
abolengo, que le viene del Derecho Español Antiguo y de las costumbres
aborígenes, se calca exclusivamente, desde el Código de 1.873, en el
Derecho Italiano, bueno es recordar que en la actualidad el régimen legal
de las aguas en Italia, se complementa con los artículos 822,857 a 868,
909 a 921 y 1.027 a 1.099 del anterior Código Civil de 1.942.
El artículo 909 hace referencia al texto Único, en que se
concretaron las disposiciones anteriores, y el cual fue puesto en vigencia
por el real decreto del 11 de Diciembre de 1.933.
Hemos dicho, afirma Meaño, que las disposiciones fundamentales
del régimen de las aguas se encuentran en el Código Civil, y, por esto, en
el recuento de su reglamentación en el derecho venezolano puede
señalarse como hitos la promulgación de cada uno de nuestros códigos
civiles, desde el de 1.862, de efímera vigencia. Más no está todo el
régimen en el Código Civil.
259

Disposiciones que le atañen se hallan en la Constitución Nacional,
en los Códigos Penales y de Procedimiento Civil, en varias Leyes
Administrativas y sus Reglamentos, en algunos Decretos Ejecutivos, en
Leyes Estadales y en Ordenanzas Municipales reunir tales dispersos
ordenamientos en un solo cuerpo de Leyes, tal como lo han realizado
otros países en sus Códigos de Aguas o Rurales, sería labor eminente
según criterio de Meaño, y por su realización en Venezuela se propugna
de 1.926, estando pendiente de aprobación un proyecto de Ley de Aguas
que fue elaborado en 1976 y actualmente ha sido introducido otro a la
consideración de la Asamblea Nacional en el año 2001.
No podemos pasar por alto la visión de Nuestro Libertador Simón
Bolívar en materia ecológica cuando el 19 de Diciembre de 1.825, en
Chuquisaca, Bolivia, dicta el célebre Decreto de Chuquisaca que
establece:
1.825
CONSIDERANDO.
1. Que una gran parte del territorio de la República carece de agua y por
consiguiente, de vegetales para el uso común de la vida.
2. Que la esterilidad del suelo se opone al aumento de la población y
priva entre tanto a la generación presente de muchas comodidades.
3. Que por falta de combustible no puede hacerse o se hace
inexactamente con imperfección la extracción de metales y la confección

de muchos productos minerales que por ahora hacen casi la sola riqueza
del suelo.
Oída la diputación permanente.
DECRETO.
1. Que se visiten las vertientes de los ríos, se observe el curso de ellos y
se determinen los lugares por donde puedan conducirse aguas a los
terrenos que están privados de ellas.
2. Que en todos los puntos en que el terreno prometa hacer prosperar
una planta mayor cualquiera, se emprenda una plantación regulada a
costo del Estado, hasta el número de un millón de árboles, prefiriendo los
lugares donde haya más necesidades de ellos.
3. Que el Director General de Agricultura proponga al Gobierno las
ordenanzas que juzgue convenientes a la creación, prosperidad y
destinos de los bosques en el territorio de la República.
4. El Secretario General interino queda encargado de la ejecución de
este Decreto.
Imprímase, publíquese y circúlese. Dado en el Palacio de Gobierno
de Chuquisaca a 19 de Diciembre de 1.825.
SIMÓN BOLÍVAR
Chuquisaca, 19 de Diciembre de 1.825
261

14.2.2 DERECHO ESPAÑOL ANTIGUO.

Herederas del Derecho Romano, no del estricto y riguroso de los
primeros tiempos, sino del más humanizado del Bajo Imperio, las Siete
Partidas acogieron, sin restricción alguna, la doctrina de los institutos,
estableciendo el dominio público de los ríos.
Fue España el primer país de Europa que dictó una Ley especial
sobre aguas; la del 03 de agosto de 1.866; que la mayoría de sus
antiguos códigos, desde el Fuero Juzgó hasta la Novísima Recopilación,
contienen disposiciones relacionadas con las aguas, y que aquella
primera Ley de Aguas tuvo marcada influencia en los países de América
Latina, llegando algunos hasta copiarla al pie de la letra en sus leyes
respectivas.
Por ello, indica el autor Meaño que Bolivia, al transcribirla en su Ley
de Aguas del 28 de Noviembre de 1.879, incluyó disposiciones referentes
al mar, al que pensara llegar algún día.
Hay que destacar las huellas que en la reglamentación de la
materia en estudio dejo la legislación árabe, pueblo de genio hidráulico,
según se le ha llamado, que durante siete siglos dominó la Península
Ibérica, influenciando, en el sentido del uso público, todas las corrientes
de agua; y la legislación romana, que junto con aquella, contribuyó a
suplir los adelantadísimos principios que la legislación española
adoptó e hizo ley.

En criterio de Rafael Machado, cuya clasificación adoptamos, antes
de la Independencia de Venezuela, en el período de la conquista y de la
colonización, o "pacificación y poblamiento" como eufemísticamente y de
la manera oficial, lo propugnó Felipe II, existen registros de que la
Legislación Española preveía normas tanto para proteger a la naturaleza
y desarrollar sus poblados, como de salubridad pública. Éstas las
encontramos recopiladas en las Leyes de Indias, Nueva Recopilación y
Recopilación de Castilla, donde se recogieron las leyes y normas
generales promulgadas para cada uno de los países y de las colonias del
imperio.
14.2.2.1 NORMAS QUE CONTEMPLARON LA PROTECCIÓN DE

LOS RECURSOS NATURALES.
Un primer ejemplo, de normas destinadas a la protección de la
naturaleza, lo encontramos en la Nueva Recopilación. La Ley II, tit. XXIV,
libro Vil; "manda que para la conservación de los montes como un objeto
de tanta utilidad: 1 o que se atienda el planteo de los árboles según la
calidad del terreno, y conservándose los montes viejos y poniéndose
guardas para ello, a cuyo fin las justicias visitarán cada año dichos montes
y cuidarán que se ejecuten las pautas expresadas en las ordenanzas, la
cual debe ser confirmada por el Consejo; 2o Que los corregidores omisos
en el cumplimiento de estas leyes pierdan la tercera parte de su sueldo.
Otro ejemplo de la misma índole está en la Ley XI, de los mismos
títulos, del 3 de mayo de 1716 "manda a la justicia de los lugares, hacer

plantar todos los montes, dehesas y baldíos que están en jurisdicción,
partido y distinto perteneciente a la Corona, así como a los concejos y
personas particulares aquellos árboles a que las tierras se adaptan según
calidad y temperamento, ejecutándolo a costa de los comunes y dueños
tales montes, plantíos y dehesas, fijando la cantidad de simiente o el
número de árboles que deban ser sembrados por año en cada legua
legal, encargándole este deber bajo la más estricta responsabilidad,
obligándolos a visitar dichos terrenos plantados todos lo daños y
sujetándolos a una severa residencia".
En estas singulares leyes se destaca la preocupación del legislador
en cuidar las reservas forestales tan necesarias, para mantener la riqueza
de los suelos, preservar los recursos hídricos, la flora y fauna silvestre, de
las de dependía la propia subsistencia de los lugareños, por esto, la
severidad de la norma al establecer guardas y sanciones para los
funcionarios responsables. Los jueces de residencia eran los delegados
de las audiencias judiciales de la península, los Gobernadores y otros
altos empleados, al terminar su cargo, eran sometidos a juicios de
residencias, para revisar su gestión. Normalmente duraban sesenta días,
a no ser que el Rey los dispensase. Estos procedimientos conformaban
una institución de las colonias, que según el distinguido venezolano, Dr.
Jóse Gil Fortoul, citado por Machado, en cuanto al orden y la
responsabilidad, fue de los miembros más estrictos pertenecientes a
éstas. En caso de la inobservancia de las obligaciones en materia forestal,
advierte la norma, que será materia de severa residencia.

14.2.2.2 NORMAS QUE CONTEMPLARON LA PLANIFICACIÓN
Y LA SALUBRIDAD PÚBLICA.
En cuanto a materia de planificación, apunta Machado; que para
prever la salubridad de sus poblaciones, la Ley ij, en título IV, De los
Hospitales y Cofradías, establece: "Que los hospitales se funden
conforme a esta ley cuando se fundare o poblara alguna villa o lugar, se
ubiquen los hospitales para pobres y enfermos de enfermedades que no
sean contagiosas, junto a las iglesias y dentro de ellas y para los
enfermos de enfermedades contagiosas en lugares levantados y partes
que ningún viento dañoso pasando por los hospitales vaya a ir en
dirección de las poblaciones."
En la misma Ley ij, tit, VI, referente a las fábricas y fortificaciones,
se establece: "Que se procure desmontar y labrar la tierra alrededor del
sitio donde hubiera fábrica. Los comisarios de fábricas y fortificaciones
han de procurar que se amplíen las cabanas y rancherías lo que fuere
menester, desmontando el arcabuco, y arboledas donde conviniere, y que
se labre y se siembre cerca del sitio donde se trabajare, pues
además de que servirá para la comodidad de la gente que estará
dispuesta por si después se hubiere de hacer cerca de las fortificaciones
alguna población."
Para Machado ,en estos dos casos presentados se observa un
esfuerzo, para la ordenación del urbanismo siguiendo principios prácticos,
con el fin de salvaguardar a los pobladores de epidemias, diferenciar a los

"enfermos de enfermedades contagiosas" de los "enfermos de
enfermedades no contagiosas", ubicándolos en sitios distintos y lejos de
las comunidades urbanas, y luego, proyecta la posibilidad de economizar
esfuerzos en planificación, ubicando a los trabajadores cerca de las
fábricas y fortificaciones para su propia comodidad, y estimando la
posibilidad de radicar poblaciones en caso de crecimiento.
14.2.2.3 NORMAS QUE CONTEMPLARON ASPECTOS VARIOS
DE PRESERVACIÓN DEL ACERVO HISTÓRICO, Ε INDICACIONES
PARA LA SELECCIÓN DE LAS TIERRAS A SER POBLADAS.
En el libro III, tit. XIV, se demuestra el interés del régimen en
preservar el acervo histórico y cultural de sus posesiones, cuando el Rey
Felipe II dicta una normativa, emitida el 25 de junio de 1578, referente a
los Informes y Relaciones de Servicios, partes y calidades de que se
deben dar cuenta al Rey, en la Ley XXX dictamina así "Que se envíen los
papeles tocantes a historia.
Para que se pueda proseguir la historia general de las Indias con el
fundamento de verdad, y noticia universal de los casos, y sucesos dignos
de memoria mandamos a los Virreyes, Audiencias y Gobernadores, que
hagan ver y reconocer los archivos y papeles que tuvieren por personas
inteligentes, y los que tocaran a historia, así en materias de gobierno,
como de guerra, descubrimientos y cosas señaladas, que en sus distritos
hubieren sucedido, nos envíen originales, o copias auténticas, dirigidas al
Consejo de Indias.

El tit. V, libro IV, referido a las Poblaciones, de la Recopilación de
Ley de los Reynos de las Indias, observa leyes variadas y algunas muy
peculiares, dedicadas a dictar los lineamientos para asegurar el éxito de
las comunidades que se irán estableciendo por el imperio. La ley primera
de dicho título, trata las calidades que deben observar las tierras que se
elijan para poblarse. En la actualidad, una norma análoga sería
elaborada bajo consideraciones técnicas, pero en esos tiempos, la
ausencia de patrones científicos, obligó a sus legisladores a recurrir a
términos muy comunes y ambiguos en las leyes, tales como, cuando
señalan las pautas a seguir cuando los pobladores seleccionen tierras:
deben asegurarse de que éstas sean "saludables", y para determinar ello,
se debe reconocer que los moradores que los habitan tienen "buena
complexión" o llegan a "edad avanzada", además de presentar "buena
disposición y color", o si los animales y ganado son "sanos y de
competente tamaño", si el cielo es "de buen y feliz constelación", claro y
benigno, el aire es puro, suave sin impedimentos, ni alteraciones, si el
temple es "caliente o frío" (ordenando escoger temperaturas
preferiblemente frías a las calientes), "muchas buenas aguas para beber y
regar, indios y naturales para predicar el santo evangelio.
Más adelante, en la Ley V, establece que los vecinos solteros sean
persuadidos para casarse. Se consideraba necesario el crecimiento
demográfico para el bienestar de las colonias, así que, no se dejó de
estimar importante, el incitar, aunque ignoremos bajo que métodos
persuasivos, a los jóvenes a contraer nupcias, para que constituyesen
267

familias, y que "todos vivan con buen ejemplo". El resto de las leyes de
este título, la igual que las del título VI que trata de los Descubridores,
Pacificadores y Pobladores, o las del título Vil referido a las Poblaciones
de las Ciudades Villas y Pueblos, también dictan todo tipo de normas que
indicarán cómo y dónde debe realizarse la ocupación del territorio en
procura del bienestar social. (137)
15 LEGISLACIÓN VIGENTE SOBRE AGUAS:
15.1. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES.
1. CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de fecha
30 de Diciembre de 1.999, incorpora por primera vez en nuestra historia
constitucional un Capítulo referido a los derechos ambientales.
En opinión de Ricardo Combellas, esta categoría de derechos ha
sido definida con razón como derechos progresivos transgeneracionales,
pues expresan el derecho, pero también el deber de cada generación, de
proteger y mantenerle ambiente en beneficio de sí misma y el mundo del
futuro. El tema del ambiente tiene una faz de derecho y una faz de deber,
además de ser un hecho tanto individual como colectivo. Con relación al
artículo 127, C.N. puede consultarse la sentencia emanada de la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia expediente
N°0213, Magistrado Ponente Levis Ignancio Zerpa, de fecha 22 de
137
MACHADO, Rafael. "La Revolución Ambiental" (Análisis al Nuevo Paradigma
Constitucional.) Editorial Venezolana C.A. Marzo 2001. Mérida. Venezuela. Pág. 21 a 26.

Febrero de 2001, en juicio de nulidad contra el Decreto N° 385 de la
Gobernación del Estado Falcón.
La Constitución se pone en esta materia al día como sistema
constitucional de protección del ambiente, no sólo por abarcar todas las
dimensiones de nuestro entorno vital (aire, agua, suelos, costas, clima,
capa de ozono, especies vivas), sino que abre las puertas a la delicada
materia de la biotecnología, y la consiguiente regulación del genoma de
los seres vivos de acuerdo a los principios bioéticos. El genoma humano
es nuestro mapa interior, tema de investigación científica de
insospechadas consecuencias prácticas y urgente valoración ética.
La Constitución establece los principios de la política de ordenación
del territorio, donde la participación ciudadana (como en todos los
aspectos de la protección del ambiente), juega un sobresaliente papel.
Combellas, (138) considera que es de resaltar "cláusula ecológica"
de los contratos que celebre la República con personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, donde se considerará incluida, aunque
no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico.
La reciente Constitución Venezolana de 1.999, señala en su
exposición de motivos, que en lo que se refiere a los derechos
ambientales, establece por primera vez en nuestra historia constitucional

m
COMBELLAS, Ricardo. Derecho Constitucional. Edit. Me. Graw Hill 2001. Venezuela.
Pág. 104.
269

un Capítulo especialmente dedicado a los mismos, supera, con una visión
sistemática o de totalidad, la concepción del conservacionismo clásico
que sólo procuraba la protección de los recursos naturales como parte de
los bienes económicos.
En efecto, anteriormente la protección jurídica del ambiente se
caracterizaba por una regulación parcial cuyo principal objeto era la
conservación de los recursos naturales. Ahora, impulsados por una
necesidad y una tendencia mundial, los postulados constitucionales
exigen que la normativa en esta materia responda a políticas
ambientales de amplio alcance que se inscriban en los parámetros
contenidos en los tratados internacionales de carácter ambiental,
todo ello con el objeto de garantizar un desarrollo ecológico, social
y económicamente sustentable, en el que el uso de los recursos
por parte de las presentes generaciones no comprometa el
patrimonio de las futuras.
Consagra como obligatoria la educación ambiental conforme el
Artículo 107 que establece:
Artículo 107: La educación ambiental es obligatoria en los niveles
y modalidades del sistema educativo, así como también en la educación
ciudadana no formal. Es de obligatorio cumplimiento en las instituciones
públicas y privadas, hasta el ciclo diversificado, la enseñanza de la lengua
castellana, la historia y la geografía de Venezuela, así como los principios
del ideario bolivariano.

Obviamente estos artículos constituyen una novedad y un paso de
avance de nuestro sistema jurídico actual, aunque ello no significaba que
con la anterior Constitución del año 1.961 estos derechos no pudieran ser
invocados, o no estuvieren reconocidos a los ciudadanos, ya que existía
una norma constitucional que si lo permitía y cuyo texto fue redactado de
manera que no existiera equívocos o dudas sobre la existencia de
dichos derechos.
"Artículo 50: La enunciación de los derechos y garantía contenidas
en esta Constitución no debe entenderse como negación de otros que,
siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ella.
La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio
de los mismos".
Por otra parte la nueva constitución venezolana, incorpora una #
serie de disposiciones en materia ambiental y del recurso agua.
Allan Brewer Carias, en su obra "LA CONSTITUCIÓN DE 1.999"
hace la siguiente clasificación de la que tomaremos los artículos más
representativos: (139)
A) ARTÍCULOS REFERENTES AL AMBIENTE.
Artículo 184: La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para
que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las
139
BREWER CARIAS, Alian. La Constitución de 1999. Editorial Arte Caracas, 2000. Pág.
395 ν ss.
271

comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos
gestionen, previa demostración de su capacidad para prestarlos,
promoviendo:
1. La transferencia de servicios en materia de salud, educación, vivienda,
deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas
industriales, mantenimientos y conservación de áreas urbanas,
prevención y protección, construcción de obras y prestación de servicios
públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos
estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación,
cooperación y corresponsabilidad.
B) DERECHOS AMBIENTALES.
Artículo 127: Es un derecho y un deber de cada generación
proteger el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda
persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida
y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado. El Estado
protegerá el ambiente, la diversidad biológica, los recursos genéticos, los
procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y
demás áreas de especial importancia ecológica. El genoma de los seres
vivos no podrá ser patentado, y la ley que se refiera a los principios
bioéticos regulará la materia.
Es una obligación fundamental del Estado, con la activa
participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva
en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los

suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean
especialmente protegidos, de conformidad con la ley.
Artículo 128: El Estado desarrollará una política de ordenación del
territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas,
poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con
las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información,
consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los
principios y criterios para este ordenamiento.
Artículo 129: Todas las actividades susceptibles de generar daños
a los ecosistemas deben ser previamente acompañadas de estudios de
impacto ambiental y sociocultural. El Estado impedirá la entrada al país de
desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas
nucleares, químicas biológicas. Una ley especial regulará el uso, manejo,
transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas.
En los contratos que la República celebre con personas naturales o
jurídicas; nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen,
que afecten los recursos naturales, se considerará incluida aún
cuando no estuviere expresa, la obligación de conservar el equilibrio
ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la
misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el
ambiente a su estado natural si éste resultare alterado, en los términos
que fije la ley.
273

C) POLÍTICA EN MATERIA AMBIENTAL.
Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional:
16. El régimen y administración de las minas e hidrocarburos; el régimen
de las tierras baldías; y la conservación, fomento y aprovechamiento de
los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del país.
29. El régimen general de los servicios públicos domiciliarios y, en
especial, electricidad, agua potable y gas.
D) ARTÍCULOS REFERENTES A RECURSOS NATURALES.
Artículo 113:...
Cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedad de
la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública con
exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo
determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o
contrapartidas adecuadas al interés público.
Artículo 120: El aprovechamiento de los recursos naturales en los
habitats indígenas por parte del Estado se hará sin lesionar la integridad
cultural, social y económica de los mismos e, igualmente, está sujeto a
previa información y consulta a las comunidades indígenas respectivas.
Los beneficios de este aprovechamiento por parte de los pueblos
indígenas están sujetos a esta Constitución y a la ley.
E) ARTÍCULOS REFERENTES A LAS AGUAS.
Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público
Nacional:
07/I

1. ...
29. El régimen general de los Servicios Públicos Domiciliarios, y en
especial, electricidad, agua potable y gas.
Artículo 178: Es de la competencia del Municipio...., de
conformidad con la Delegación Prevista en la Ley que rige la Materia:
1...
6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico; alcantarillado,
canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios
funerarios.
La Constitución Venezolana actual (1.999) pone fin a las
disposiciones doctrinarias existentes acerca del aspecto dominial de las
aguas, cuando establece en forma clara en el Artículo 304 que todas las
aguas son bienes del Dominio Público del siguiente modo:
Artículo 304: Todas las aguas son bienes de Dominio Público de
la Nación, insustituibles para la vida y el desarrollo. La ley establece las
disposiciones necesarias a fin de garantizar su protección,
aprovechamiento y recuperación, respetando las fases del ciclo
hidrológico y los criterios de ordenación del territorio.
15.2 LOS INTERESES DIFUSOS Y COLECTIVOS.
También es menester puntualizar lo atinente a los intereses
Colectivos y Difusos, de tanta connotación en materia ambiental, que el
Constituyente de 1.999 incorpora en el Artículo 26 así:
275

Artículo 26: "Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos
de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses,
incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a
obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial,
idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y
expedita, sin dilaciones indebidas sin formalismo o reposiciones
inútiles".
En criterio de Brewer Carias, esta norma fundamental incorpora a
nuestro constitucionalismo, el principio del Derecho a la tutela judicial
efectiva, que proviene del Constitucionalismo Español (Art. 21,1
Constitución de 1.978); y el Derecho de rango constitucional a la celeridad
judicial. (140)
Se entiende por "Intereses Difusos" los que pueden surgir como
consecuencia de daños o riesgos inminentes a una importante pluralidad
de individuos pertenecientes a determinados colectivos de la comunidad
social, que dotados, de personalidad jurídica o sin ella, pueden reaccionar
procesalmente mediante el ejercicio de las denominadas, en el derecho
comparado, "Acciones de Grupo" (Las verbandklage Del Derecho Alemán
o las Class Action de los U.S.A) cuya fundamental virtualidad consiste en
provocar una extensión subjetiva de los limites de la cosa juzgada en

140
BREWER-CARÍAS, Alian R. La Constitución de 1.999 Editorial Arte, Caracas, 2000.
Pág. 163.

favor de todas aquellas personas participes del mismo interés que el de la
agrupación que ejercita la acción.(141)
Para Lorenzo Bujosa Vadell, en realidad el origen de estos
intereses de grupo esta en la misma constitución. Así la Constitución
Española vigente al proclamar los principios rectores de la política social y
económica, reconoce algunos que pueden tener trascendencia como
intereses de grupo: el derecho a la protección a la salud (Art.43 CE), el
acceso a la cultura (Art.44 CE),el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (Art.45), el derecho a
disfrutar de una vivienda digna y adecuada (Art.47), la defensa de los
consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces,
la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos
(Art.51 CE)... El reconocimiento, el respeto y la protección de estos
principios, aunque solo podrán ser alegados ante los juzgados y
tribunales de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen,
informaran la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los
poderes públicos (Art.53.3 CE). Pero, además, la dimensión social viene
especialmente reconocida en el Art. Inicial de la CE, al determinar que
España se constituye en un estado social y democrático de derecho
(Art. 1.1 CE), y sobre todo, el tenor del Art.9.2 del mismo texto que
expresamente se refieren a los grupos: "Corresponde a los poderes
públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del
"" GIMENO-SENDRA, V. y LLOBREGAT-GARBERI, J. "La Protección Procesal del Medio

Ambiente". Ponencia presentada en el Congreso Nacional del Medio Ambiente, celebrado en
Sevilla, España. 19-21 de abril de 1995. Poder Judicial, N° 37, Pág. 141-158.
277

individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la
participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social." Sin embargo, frecuentemente estas proclamaciones
constitucionales progresistas y otros reconocimientos legislativos que
desarrollan aquellas, se encuentran frecuentemente con una regulación
en las normas procesales, dirigida todavía a un esquema del Estado
Liberal en el que existían relaciones entre la posición individual y la
pública, pero sin mayores intermediaciones sociales.(142)
En este aspecto existe un interesante trabajo acerca de "La
Protección del Ambiente y el Contencioso Administrativo", del Profesor
Alberto Blanco-Uribe Quintero, destacado abogado venezolano diplomado
en Estudios Superiores Especializados en Derecho Ambiental y de la
Ordenación del Territorio (Universidad de Estraburgo III Francia), del cual
citaremos lo siguiente: (143)
El sostiene que, la protección del ambiente y el mejoramiento del
cuadro de vida son de interés tanto individual como colectivo, un individuo
aislado podría actuar en justicia para obtener, por ejemplo, la anulación
de un acto administrativo que perjudique al ambiente. Pero en dicho caso,
el recurrente, en ausencia de consagratoria legal de acción popular, sólo
por defender su interés individual, ya que no disfrutará de la

142
BUJOSA VADELL, Lorenzo "Sobre el Concepto de Intereses de Grupo Difusos y
Colectivos". Artículo publicado en "La Ley" Buenos Aires, Argentina. 26-11-97 N° 228, ISSN
0024-1636.
143
BLANCO-URIBE QUINTERO, Alberto. "La Protección del Ambiente y el Contencioso
Administrativo". Editorial Sherwood. Caracas, Venezuela, 1998, Pág. 153, 154.

representatividad de los intereses colectivos o difusos, debiendo justificar
su acción en la lesión de una situación jurídica subjetiva u objetiva, pero
individual o particular, y hasta exclusiva, en algunos casos, lo cual no es
siempre fácil.
Así, el ambiente y el cuadro de vida se benefician de la actividad
contenciosa de las asociaciones. El movimiento asociativo será más
eficaz en su rol de recurrente, que los individuos aislados.
Las asociaciones cuentan con la representatividad de los intereses
difusos o colectivos y su interés para actuar en juicio es apreciado de un
modo más liberal: existencia de relaciones inmediatas entre el contenido
de la decisión administrativa o del interés lesionado y sus objetos
estatutarios. Las asociaciones para la protección del ambiente y/o el
mejoramiento del cuadro de vida, en Francia y en Venezuela , tienen la
representatividad de los intereses difusos o colectivos cuya salvaguarda
constituya sus objetos sociales o estatutarios, por lo que, en
consecuencia, están autorizadas para actuar en justicia en nombre de la
colectividad y en beneficio de todos, entre otras, ante los órganos
jurisdiccionales integrantes de la impropiamente denominada Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
Lo anterior les ha sido reconocido en Francia, primero por la
Jurisprudencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, luego, por
la Ley del 10 de Julio de 1.976 relativa a la Protección de la Naturaleza y
279

otros textos legislativos. En España, Gabriel Real Ferrer,( )( )profesor
de la Universidad de Alicante, en su trabajo "El medio Ambiente en la
Constitución Española de 1978, expresa:
En el derecho español, por imperativo del artículo 53 de la
Constitución, esta materia es propia de la legislación ordinaria. Si la ley
otorga legitimación a los ciudadanos, individual o colectivamente
considerados, para acudir a los Tribunales en defensa de los valores
ambientales, estarán legitimados, si no, no.
Hasta la fecha, las sucesivas demandas de la doctrina favorables al
reconocimiento generalizado de la legitimidad por la vía de la protección
REAL FERRER, Gabriel. "El Medio Ambiente en la Constitución Española". Revue Juridique de
L 'Enviromennement, 4/1.994, pág. 319 y ss.
145
Con relación a Francia véase el interesante trabajo de Valeria Piergigli, de la Universidad de Udine,
Italia sobre "La Protección de la Naturaleza en el Ordenamiento Francés", traducido por Claudia
Herrera Castaño y publicado en la obra "Derecho Comparado del Medio Ambiente y de los Espacios
Naturales Protegidos". Coordinador Gerardo Ruiz-Rico Ruiz, Biblioteca Comares de Ciencia Jurídicas.
N° 13, Editorial Comares S.L. Granada 2000. Pág. 117. Señala que:
El concepto ambiguo y polisémico de "ambiente" se incorpora en el ordenamiento jurídico francés
recientemente. Tras el silencio de la Constitución del año 1958, que no consagra el ambiente ni el
patrimonio natural como situaciones jurídicas subjetivas constitucionalmente protegidas, se debe
principalmente al Parlamento y al gobierno la progresiva enucleación de un "derecho ambiental". A
partir de los años 70, se suceden una amplia cantidad de iniciativas legislativas y reglamentarias,
produciendo modificaciones en diversas disposiciones contenidas en los códigos rural, forestal y
urbanístico, sin alcanzar aún a delinear un corpus normativo completo y unitario. Se le atribuye al
legislador el mérito de haber contribuido a delinear un derecho subjetivo a un ambiente sano (Art. L.
200-2 cod. rural) y un interés general a la protección de la naturaleza (Art. L 200-1 Cod. rural). Con
específica referencia al ambiente en su acepción naturalística, el Art. 1 de la ley del 10 de julio de 1976
sobre la protección de la naturaleza, modificado por la ley N° 101 del 2 de febrero de 1995 (Art. L. 200-
1 cod rural), indica algunos elementos naturales (espacios, recursos y ambientes naturales, sitios y
paisajes, especies animales y vegetales, diversidades y equilibrios biológicos que constituyen el
patrimonio común de la nación) en relación a los cuales son consideradas de interés general las
actividades de protección, valorización, restauración y gestión.
Según la ley del 10 de julio de 1976, tal interés general es equiparado al interés para el desarrollo
económico y social: el uno y el otro constituyen valores desde los cuales se promueve la integración y la
armonización a través de una equilibrada y racional actividad de programación. Ulteriores disposiciones
legislativas confirman la orientación claramente enunciada en el año 1976: se reconoce el interés
público en la protección de la naturaleza, en la conservación de ciertos inmuebles como los
monumentos históricos por la presencia de un valor histórico o artístico (Art. 1 Ley del 31 de diciembre
de 1913), en la conservación de los monumentos naturales y de los sitios por razones artísticas,
históricas, científicas, tradicionales o estéticas (Art, 4 Ley del 2 de mayo de 1930), en la colocación de
las construcciones y de las obras arquitectónicas en un espacio determinado para respetar el paisaje
natural y urbano (Art. 1 de la Ley del 3 de enero de 1977), en la tutela de los espacios acuáticos y en la
protección del patrimonio pesquero (Art. 2 de la ley del 29 de junio de 1984), en la protección y
valorización de la foresta (Art. 1 de la Ley del 4 de diciembre de 1985), en la administración y
conservación de la montaña (Art. 1 de la Ley del 9 de enero de 1985), del litoral (Art. 1 de la Ley del 3
de enero de 1986) y del agua (Ley N° 3 del 3 de enero de 1992).

de los intereses "difusos" han chocado con una jurisprudencia indecisa
que no encuentra apoyo suficiente en el vigente Derecho positivo. El
legislador, de momento, no ha querido abrir esta vía de protección de los
valores ambientales con carácter general, únicamente en algunas leyes
sectoriales se encuentra la figura de la "acción popular". Pero ni siquiera
la legitimación de asociaciones o grupos sociales esta positivizada,
"puede afirmarse que sólo forzando el vigente ordenamiento jurídico
español puede admitirse la existencia de una legitimación colectiva".
Afirma Real Ferrer que en el panorama es, pues, insatisfactorio en este
punto y exige de una reforma legislativa que establezca cauces
adecuados para excitar la actividad jurisdiccional.
Blanco Uribe, puntualiza en materia de intereses colectivos y
difusos que sitial especial amerita ser adjudicado al reconocimiento
expreso que hace la Constitución, en el citado artículo 26, a que este
acceso a la justicia no está limitado a la defensa de los intereses
individuales o subjetivos clásicos, sino que se extiende, ello con
trascendencia evidente en lo ambiental, "para hacer valer sus derechos e
intereses, incluso los colectivos o difusos", aunque la jurisprudencia
reciente de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se ha
auto atribuido la competencia exclusiva para conocer de las acciones en
justicia con ese propósito, mientras no se dicte la ley de la materia, lo cual
de suyo aleja la justicia del ciudadano común. (146)
BLANCO URIBE QUINTERO, Alberto. "El Ciudadano Frente a la Defensa Jurídica del
Ambiente en Venezuela". Ponencia presentada en el "VIII Congreso Venezolano de Derecho
Ambiental" Camino a la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible 2002. www.vitalis.net.
281

Desde el mismo modo sostiene que en Venezuela, el
reconocimiento ha sido hecho en provecho de las Asovecinos por el
Reglamento Parcial N° 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
y por la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y también por una
cierta y tímida jurisprudencia que comienza a desarrollarse gracias a tales
textos legislativos, a la instancia doctrinal y a la perseverancia de las
asociaciones. En cuanto a las asociaciones creadas en el marco de la Ley
Orgánica de Ambiente, este reconocimiento no debe tardar en producirse
a iniciativa jurisprudencial, dada la evolución doctrinal, la jurisprudencia
relativa a las Asovecinos, la ambigüedad de la LOU y del Decreto sobre
Guardería Ambiental al hablar de "otras asociaciones" y el ejemplo de
derechos extranjeros como el francés, que son próximos al nuestro desde
el punto de vista de los Principios Generales del Proceso Contencioso-
Administrativo.
15.2.1 PRINCIPALES FUENTES LEGISLATIVAS DEL AGUA EN
VENEZUELA.
Siguiendo el orden del estudio preparado por el autor Mario
Francisco Valls para la Organización de la Naciones Unidas para la
Agricultura y Alimentación del año 1.980, señalamos las principales
fuentes Legislativas del Agua en Venezuela: (147)
1. La Constitución de 1961 encomendaba al Estado de defensa y
conservación de los recursos naturales, disponía que su explotación
147
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA
ALIMENTACIÓN. F.A.O. La Legislación del Agua en los Países de América del Sur", Estudio
Legislativo N° 19, Preparado por: Mario Francisco Valls. 1.980, Pág. 151, 152, 159.

estuviera dirigida primordialmente al beneficio colectivo de los
venezolanos (Art. 106), atribuía a los poderes nacionales la conservación,
fomentos y aprovechamiento del agua (Art. 136 inc. 10) y lo relativo a la
conservación y fomento de la producción agrícola, ganadera, pesquera y
forestal (idem, inc. 18) y a la navegación, muelles y obras portuarias
(ídem, inc.20) y reservaba al Congreso Nacional la decisión en materia
de concesiones sobre recursos naturales (Art. 126). Es de señalar que
dicha Constitución fue derogada en 1.999, incorporando un capítulo
referente a los derechos ambientales.
2. El Código Civil, del cual hablaremos más ampliamente, modificado el
26 de Julio de 1.982, legisla sobre el dominio del agua (Arts. 539/543,
650,
3. 652 y 653) (14B), el aluvión (Arts. 561/563), la avulsión (Art. 564), el
cambio de cauce (Art. 569), la formación de islas (Arts. 565/568), las
servidumbres (Arts. 674/680 y 712), las limitaciones a la propiedad de la
KUMMEROW, Gert "Compendio de Bienes y Derechos Reales ". Editorial Magon, Caracas,
1980, se refiere a los 2 conceptos de ALUVIÓN y AVULSIÓN del siguiente modo (Pág. 271 y
273) y compara con el derecho español:
AVULSIÓN: Es el incremento que experimenta un predio ribereño, no ya por la acción lenta y
constante de las aguas, sino en razón de la acción violenta y transitoria de un río.
ALUVIÓN: "Es el incremento que los fundos colindantes con los ríos o arroyos reciben
paulatinamente por efecto de la corrientes de las aguas" (fundamentalmente es esa la definición
contenida en el artículo. 561 CC).
La mayoría de los tratadistas coincide en señalar un basamento de utilidad o necesidad a la
atribución, a los propietarios de las riberas, del dominio sobre los sedimentos que, por la acción
sucesiva e imperceptible de las corrientes de las aguas, se incorpora a esas riberas. Tal
razonamiento se aproxima a otro que parte sustancialmente del interés que para las actividades
agrícolas ofrece una consecuencia del género disciplinario en el artículo 561, CC.
Similar resultante se conecta a la hipótesis de lo s terrenos descubiertos por el agua corriente que
imperceptiblemente se retira de una de las riberas sobre la otra (forma impropia del aluvión) (art.
562, CC. -a excepción de los terrenos abandonados por el mar - ) , y de los terrenos descubiertos
por la disminución natural de las aguas de lagunas o estanques (CC. Art. 563). Está última norma
establece una consecuencia jurídica diametralmente diversa de la consagrada en el artículo 367 del
CC. Español.
283

tierra referida al curso del agua y al paso por las orillas de ríos y
canales navegables (Arts. 644/674) y las sociedades de usuarios (Arts.
735/747).
4. El Código Penal, del 30 de Junio de 1.964 que reprime el delito de la
inundación (Arts. 348, 349 y 357), la destrucción de obras de
comunicación por agua (Art. 363), diques y obras de riego (Art. 475), la
usurpación del agua (ART. 473), y la tala de bosques protectores de
vertientes que abastezcan poblaciones (Art. 364, derogado por Ley Penal
del Ambiente, Art. 65).
5. La Ley Forestal, de Suelos y Aguas del 30 de Diciembre de 1.966, que
norma la conservación, fomento y aprovechamiento del agua y otros
recursos naturales renovables. Fue reglamentada por el Decreto del 28 de
Abril de 1.977.
6. LA Ley de Reforma Agraria del 05 de Marzo de 1.960, que norma el
uso y goce del agua para la Reforma Agraria (Arts. 41/51), ordena
levantar un catastro de tierras y aguas (Arts. 52/56), trata la conservación
de los recursos naturales renovables (Arts. 119/124) y regla la realización
de obras hidráulicas (Arts. 180/189). Su reglamento fue aprobado por
Decreto N° 746 del 08 de Noviembre de 1.947. Esta Ley fue
recientemente derogada por la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario del 13
de Noviembre de 2001.
7. La Ley de Pesca del 10 de Agosto de 1.944, que norma el uso de
explosivos en el agua (Art. 7), las obras susceptibles de afectar la vida

acuática animal (Art. 8), el ejercicio del derecho de pesca (Art. 11) y la
infición del agua susceptible de afectar la vida acuática (Art. 24).
8. La Ley de Minas del 18 de Enero de 1.945, que norma el
aprovechamiento de los minerales de aluvión (Art. 44), las servidumbres y
el uso minero (Arts. 73/81), la cual fue derogada el 05 de Septiembre de
1.999 por el Presidente de la República Hugo Chávez, mediante Decreto
con rango y fuerza de Ley de Minas. Acoge la utilidad pública en la
materia regulada por este Decreto Ley, como ha sido tradicionalmente en
nuestro régimen minero y se establece por primera vez en la Legislación
Venezolana el principio del Desarrollo Sostenible, el cual implica el
ejercicio de la actividad minera en concordancia con aspectos
ambientales.
9. La Ley del 20 de Julio de 1.936, que prohibe arrojar petróleo o aceites
al agua.
10. La Ley de Tierras Baldías y Ejidos del 19 de Agosto de 1.936, que
declara inalienables los terrenos baldíos cubiertos de bosques
protectores de cuerpos de agua.
11. La Ley Orgánica del Ambiente del 15 de Junio de 1.976, que contiene
normas relativas a la preservación ambiental que influyen sobre el
recurso agua.
12. La Ley de Expropiación del 04 de Noviembre de 1.937, reformada el
25 de Abril de 1.958, que dispone la expropiación sin previa declaración
285

de utilidad pública de los inmuebles necesarios para los sistemas
de riego y de las caídas de agua necesarias para instalar plantas
hidroeléctricas.
13. Los Códigos de Policía Estatales, que suelen encomendar a la
autoridad policial local la represión del uso ilegal del agua (v.g.;
Código de Policía de los Estados: Trujillo, del 29-06-1.957, Arts. 129 y
146; Mérida, de 1.954, Arts. 125 y 143; Aragua, de 1.954, Art. 127;
Guárico, de 1.954; Anzoátegui, de 1.957; Apure, de 1.954; Barinas, de
1.954; Portuguesa, de 1.954, Arts. 127 y 146; Bolívar, de 1.954, Arts. 125
y 144).
14. Las Leyes de Llanos de los Estados, que contienen disposiciones en
materia de agua, especialmente relativas al uso ganadero (v.g. Leyes de
Llanos de los Estados: Guárico Arts. 99 y 116; Cojedes, Art. 66; Bolívar,
Art. 34; Barinas, Arts. 55, 89 y 91; Monagas, Arts. 19, 20 y 99; Apure, Arts.
106 y 108; Portuguesa, Art. 67 y Anzoátegui, Art. 10).
16 DISPOSICIONES DE DERECHO CIVIL
16.1 CÓDIGO CIVIL
Como veremos las aguas en Venezuela están regidas por el
Código Civil, y también por disposiciones de Derecho Administrativo, con
un fuerte impacto en la materia lo cual hace pues que exista una peculiar
mixtura regulatoria. (149).
149
AZPURUA, Pedro Pablo. "La Ley de Aguas: Análisis, Estudio y Proposición". Serie de
Estudios Récapitulât!vos. Ediciones del Ministerio del Ambiente, Caracas, Venezuela, 1.981, Pág.
168, 169, 170, 176, 177, 178, 179, 191.

En Venezuela, el Código Civil al calificar a los bienes según las
personas a quienes pertenecen, establece dos grandes categorías: los
bienes que pertenecen a los particulares y los bienes que pertenecen a la
Nación, a los Estados y a los Municipios y en general a otras personas
jurídicas (Art. 538). A estos últimos se les denomina usualmente con el
nombre de bienes de propiedad pública.
El problema que plantea la clasificación ante señalada es la
dificultad de delimitar las categorías de bienes que pueden ser ubicadas
dentro de ellas. Particularmente resulta complicado establecer con
precisión las categorías de bienes que pueden ser calificados como
propiedad pública.
La dificultad radica en la distinción que el propio Código establece
entre bienes del dominio privado de la Nación, Estados y Municipios y los
del dominio público entre aquellos que son de uso público y de uso
privado. (Art.539).
En cuanto a los bienes del dominio público, la distinción que se ha
producido entre uso público y uso privado es una ampliación de la
categoría de bienes consideradas como del dominio público.
En efecto, tradicionalmente sólo eran considerados como del
dominio público aquellos bienes de utilización colectiva, es decir, aquel
conjunto de bienes existentes en un país que estaban destinados al uso
287

de todos; entre los cuales se incluían comúnmente los ríos, las playas, los
caminos, etc., criterio que se mantiene en nuestro Código; para estos
bienes las leyes establecían un régimen jurídico especial de protección,
cuyas notas principales son la inalienabilidad e imprescriptibilidad.
Sin embargo, indica Azpurua, la ley comenzó a asimilar a los
tradicionales bienes del dominio público, otros bienes que no presentaban
como características las de su afectación al uso público, tales como
las fortalezas militares y los demás bienes destinados a la defensa
nacional, sometiéndolos de este modo al mismo régimen de
protección especial.
En lo que respecta a las aguas, éstas constituyen un tipo de bien
que por sus características especiales, por la importancia de su presencia
para la existencia del hombre, merecen ser sometidos a un régimen de
protección especial, caracterizado por el reconocimiento de su
pertenencia a la colectividad, o más precisamente al Estado como
representación jurídica de la colectividad, régimen informado por los
principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad e igualmente sometido a
unas normas administrativas que garanticen su utilización racional y
continua en el tiempo.
Ya desde la época del Derecho Romano, el agua ha tenido una
consideración jurídica especial recibiendo el calificativo de "res comunes
omnius".

Modernamente la mayoría de los ordenamientos la declara del
dominio público.
Unas veces en su totalidad como por ejemplo en el caso de Perú,
Israel e Irán, otros parcialmente considerando como dominio público los
grandes volúmenes como ríos, lagos, etc.
El principio de dominio público de las aguas existía desde sus
orígenes en Venezuela, como se ha señalado, y en los primeros
cincuenta años de vida republicana. Cabe recordar que en nuestro país
rigió el derecho español sobre la materia. Fue en 1.783 con la
promulgación del Código Civil de Venezuela cuando se cambia dicho
principio.
Así como en su reforma de 1.916, inspirado en el Código Civil
italiano, de un modo totalmente alejado de nuestras fuentes, costumbres,
tradición y realidad geográfica, cuando se procede a transformar nuestros
principios de dominialidad de las aguas, con el establecimiento de una
diferencia de tratamiento en las mismas.
Por un lado se mantiene el carácter público para las aguas
corrientes y lacustres y se atribuía carácter privado para los manantiales,
lo que denotaba un desconocimiento de la realidad del ciclo hidrológico, a
través del cual se puede comprobar que el agua es una y necesita un
tratamiento uniforme, cónsono con su naturaleza y fines,
independientemente del caudal.
289

Cuando se discutía la reforma del Código Civil en 1.916 se trajo a
colación, con motivo de la traducción del Código de Napoleón de 1.804
una distinción entre los ríos, y los afluentes y tributarios, pero unos y
otros, como lo expresa el mismo artículo, navegables o flotables.
Esa noción que tendía a restringir el dominio público,
argumentando que el uso público no puede existir sobre los ríos no
navegables ni flotables, es decir de poco caudal circulante olvidaba el
principio de que la utilización de los arroyos, torrentes y quebradas puede
implicar usos directos de ponderable interés público.
Una de las características que debe tenerse en cuenta para la
declaratoria de las aguas como de dominio público, es el régimen "cierto
de escurrimiento" de todas las fuentes de aguas superficiales y
subterráneas, como unidad de un mismo ciclo.
En los Códigos Civiles posteriores al del año 1.916 permanecen
inalterables las disposiciones relativas a las aguas.
En 1.921, con la promulgación de la Ley de Montes y Aguas, se
inicia una nueva fase, ya que la materia de aguas va a ser
regulada, no sólo en el Código Civil sino igualmente a través de leyes
especiales. Es importante hacer notar, como señala Brewer Carias,
que con esta Ley se consolida la propiedad privada de determinadas
aguas, sin embargo es de observarse las limitaciones establecidas para

el aprovechamiento de las aguas en la Ley de Reforma Agraria y su
Reglamento.
La Ley de Montes y Aguas decretaba que eran aguas de propiedad
particular las siguientes: las desviadas de los ríos por medio de canales
privados de los ríos público; las de los manantiales, pozos y ojos de agua
surgidos en terrenos de propiedad privada; y las lagunetas, estanques,
aljibes y demás receptáculos naturales y artificiales de aguas pluviales
que se encuentren ubicados en terrenos de propiedad privada. En esta
Ley se consagra igualmente el derecho de todo propietario a abrir pozos
dentro de los límites de su propiedad.
En cuanto a las regulaciones de la citada Ley de Montes y Aguas,
la situación va a mantenerse igual en las leyes de 1.924, 1.931 y 1.936, y
sólo se modificará en el año 1.942, con la promulgación de la Ley Forestal
de Suelos y Aguas, donde se consideran las aguas subterráneas como
aguas de propiedad privada, calificación que desaparece en el año
1.955 y se mantiene en la Ley vigente; sin embargo, es necesario
señalar que en ambas leyes se reconoce al propietario el derecho a la
apertura de pozos.
Del análisis anterior se puede observar que las aguas estaban
sometidas a dos regímenes distintos en cuanto a su pertenencia. Unas,
las del dominio público, compuestas principalmente por los ríos y lagos,
están afectadas principalmente por el uso público, es decir, al uso común
291

de todos los habitantes; las aguas de propiedad privada, son de uso de
los dueños de las propiedades en donde se hallen. Este criterio fue
superado en la actual Constitución de 1999 que consagra que todas las
aguas son del dominio público cuestión que recoge la Constitución de
1999, en el artículo 304.
El propósito del Proyecto de la Ley de Aguas, señala Azpurua, es
el de consagrar la dominiabilidad pública para todas las aguas del
territorio nacional, fundándose en un principio de carácter natural: la
unidad del ciclo hidrológico, el cual hace errónea e inútil cualquier división
de las aguas, en públicas y privadas o en aguas subterráneas o
superficiales, ya que contraria la unidad del ciclo hidrológico y sus
consecuencias y en especial el régimen real del escurrimiento de nuestros
ríos. Esto viene a reafirmar que las aguas por sus condiciones naturales
deben ser bienes del dominio público, cuyo uso ha de ser común, tal
como fue reconocido en las Instituciones Romanas y consagrado en el
Derecho Indiano, pasando al presente, en casi toda Iberoamérica.
El Código Civil vigente en la República de Venezuela, que fue
reformado el 26 de Julio de 1.982, rige la materia de aguas, en Códigos
anteriores ha habido reformas pero su esencia ha permanecido intacta.
Esa reglamentación nos viene del Derecho Español antiguo
contenido en la Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias y de
las Costumbres Localistas del Aborigen, se calca exclusivamente

desde el Código de 1.873, en el Derecho Italiano, bien que alguna
vez ha dado acogida a disposiciones tomadas del Derecho Francés en
que aquel se inspiró.
Brewer Carias, ya en el año 1976, en otra de sus obras
denominada "Derecho y Administración de las Aguas y otros Recursos
Naturales Renovables", hacia sus críticas al régimen jurídico vigente
sobre la Propiedad de las Aguas. Allí afirmaba que no existe en nuestro
país un régimen jurídico unitario y uniforme referido a los recursos
hidráulicos. Al contrario, hemos visto, hay aguas del dominio público de
uso público; pero aguas cuyo aprovechamiento no depende ni siquiera del
otorgamiento de una concesión administrativa, sino que se consagran en
la Ley determinados derechos al aprovechamiento de las mismas.
De manera que ni siquiera el régimen de las aguas del dominio
público es uniforme.
Por otra parte, se regulan aguas de propiedad privada,
sobremanantiales, arroyos, aguas pluviales y aguas subterráneas, de
aprovechamiento sujeto a limitaciones disímiles y variadas.
En la determinación de estas aguas, la Ley ni siquiera es clara, y
por tanto, será siempre una cuestión de hecho la determinación de
cuándo un curso de agua comienza a ser un río o un arroyo, y cuándo un
cuerpo de agua estancada comienza a ser un lago o una laguna. Los
293

lagos formados por las grandes presas de aprovechamiento de las aguas,
son, por ejemplo, del dominio público, pero no faltará quien alegue que se
trata de grandes estanques.
Frente a esta disparidad de régimen jurídico, surge el principio
natural de la unidad del ciclo hidrológico: el agua es sólo una, y es la
misma sea cual fuere el estado y el lugar donde se encuentre; y siempre
está en circulación. La que hoy es estancada o corriente, mañana es
subterránea o evaporada o en proceso de evapotranspiración, y luego es
la misma la que se precipita como lluvia, granizo o nieve.
Desde esta época (recordemos que se esta hablando desde la
perspectiva legal y constitucional de aquel entonces) Brewer sostenía
que, la unidad del ciclo hidrológico postula, por tanto, la necesidad
ineludible de que se establezca un régimen jurídico único y uniforme para
el aprovechamiento y la propiedad de las aguas. Y el régimen jurídico
único y uniforme de las aguas, debiendo estar éstas conforme a lo exigido
por la Constitución, dirigidas primordialmente al beneficio colectivo de los
venezolanos, no puede ser otro que el régimen del dominio público. Por
ello, el postulado esencial que guía la reforma del régimen legal de las
aguas en Venezuela, y que las declara a todas, sea cual fuere su origen,
estado físico o ubicación, como bienes del dominio público de uso público.
Del mismo modo respondía a las interrogantes que generaba el
nuevo Régimen, y se preguntaba ¿Cuáles son, realmente, las

implicaciones de la declaratoria de todas las aguas como bienes del
dominio público?
Por una parte, no hay duda, una declaratoria general de las aguas
como el dominio público implica la exclusión de las aguas del
ámbito de los bienes susceptibles de ser de la propiedad privada,
por lo que no podrían haber más derechos de propiedad particular
sobre ciertas aguas. Pero además, implica la eliminación del
ordenamiento jurídico, de supuestos derechos adquiridos al
aprovechamiento de las aguas del dominio público, el cual sólo podrá
realizarse mediante concesión.
Conforme a ello, una declaratoria general de las aguas como del
dominio público implicaría excluir del ámbito de la propiedad privada, el
agua de los manantiales, de los arroyos, las pluviales y las subterráneas.
Por supuesto, estamos hablando de que estas aguas quedarían excluidas
del ámbito de los bienes que pueden ser objeto de propiedad privada
conforme al Código Civil, lo cual no implica que dichas aguas no puedan
ser usadas. Los usos comunes siempre serán libres, dentro de las
prescripciones de policía, y serían los usos especiales los que estarían
sometidos a limitaciones administrativas.
En esta forma, la declaratoria de todas las aguas como del dominio
público, a quienes han tenido algún derecho de propiedad sobre las
aguas, no les afecta realmente, pues se prevé la conversión de su
295

derecho de propiedad en un derecho de uso individualizado o en un
derecho especial mediante concesión. (150).
Como veremos más adelante la Constitución Actual de 1999 disipa
las dudas en esta materia en su artículo 304 al señalar que todas las
aguas son del dominio público; se propugna actualmente la aprobación de
una nueva Ley de Aguas que unifique las distintas disposiciones sobre la
materia, hoy dispersas en diferentes leyes. En 1976 se elaboró un
Proyecto de Ley de Aguas y en el año 2001, ha sido dado a conocer otro
proyecto legislativo el cual se encuentra en proceso de consulta con ios
sectores involucrados.
17 DISPOSICIONES DE DERECHO SUSTANTIVO.
17.1 LA LEY FORESTAL DE SUELOS Y DE AGUAS.
Promulgada en 1.966, tiene un valor práctico innegable -pese a las
deficiencias que en materia de ambiente puede presentar una ley con casi
30 años-pero además una importancia histórica que merece señalarse: su
antecedente, la Ley de Bosques, Suelos y Aguas, de 1.910 fue la primera
ley en tratar globalmente tres de los cuatro recursos naturales renovables
principales, ello significa un avance considerable por encima de cualquier
otra ley de su época. (151)
150
BREWER CARIAS, Allan Randolph. "Derecho y Administración de las Aguas y Otros
Recursos Naturales Renovables". Colección Derecho y Desarrollo N° 2. Facultad de Derecho.
Universidad Central de Venezuela. Imprenta Universitaria de la Universidad Central de
Venezuela. Caracas, Venezuela, 1976. Pág. 79, 80, 81, 82, 90.
1
DE LOS RÍOS, Isabel. "Derecho del Ambiente, Especial referencia a las Disposiciones
Penales". 2° Ed., Isabel de los Ríos, Impresión Cartografía Nacional. Caracas 1.994, Pág. 32, 33,
113.

Esta Ley tiene por objeto la conservación, fomento y
aprovechamiento de los recursos naturales que en ella se determinan y
los productos que de ellos se derivan.
Contiene, como la más reciente Ley Orgánica del Ambiente, una
declaración de utilidad pública sobre la protección de las cuencas
hidrográficas, las corrientes y caídas de agua, los parques nacionales,
monumentos naturales, zonas protectoras, reservas de regiones vírgenes
y reservas forestales. Establece toda una serie de controles de la
explotación y utilización de los recursos naturales renovables a través del
otorgamiento de permisos, concesiones y contratos y de sanciones en
caso de incumplimiento de sus disposiciones.
Señala Isabel de los Ríos, que si bien se refiere también a los
suelos y a las aguas, está fundamentalmente dirigida a la protección
forestal y abunda en lo referente a los parques nacionales, zonas
protectoras, cuencas hidrográficas, reservas forestales, aprovechamiento
forestal e incendios de vegetación.
Por su parte, Brewer Carias, asienta que esta Ley regula en líneas
generales la conservación, fomento y racional aprovechamiento de los
recursos naturales renovables, aplicándose por igual a las explotaciones
de terrenos de propiedad privada o de dominio público, destinando sus
normas a regular en primer lugar los bosques y sus productos; en
segundo lugar, las aguas públicas y privadas; en tercer lugar los suelos; y
297

en cuarto lugar las actividades relacionadas con los recursos señalados.
La regulación concreta de cada uno de estos recursos da origen a tres
regímenes distintos. En cuanto a la regulación del aprovechamiento,
conservación y fomento de los bosques y sus productos, da origen al
régimen forestal y a las limitaciones a la propiedad en relación o como
consecuencia de este régimen. El fomento, conservación y racional
aprovechamiento de las aguas da origen al llamado régimen de las aguas
y todas las limitaciones a la propiedad que implica. Y el régimen de
conservación y fomento y racional aprovechamiento de los suelos da
origen al régimen de los suelos.
Por otra parte, la Ley declara de utilidad pública ciertas actividades
y también trae regulación sobre algunas actividades que se declaran de
interés público. En primer lugar, declara de utilidad pública la protección
de las cuencas hidrográficas; las corrientes y caídas de aguas que
pudieran generar fuerza hidráulica; y los parques nacionales, los
monumentos naturales, las zonas protegidas y las reservas forestales. La
consecuencia fundamental que en la legislación venezolana trae esta
declaración de utilidad pública, es que, en caso de que sea necesario,
puede procederse directamente a la expropiación, sin necesidad de una
nueva declaración de utilidad pública, porque esa declaración está
precisada y determinada expresamente en la Ley.
En la ley de 1965, en su artículo 3o, además se ha agregado la
declaración de interés público de determinadas actividades, como el

manejo racional de los recursos forestales, de las aguas y de los suelos;
la conservación, fomento y utilización racional de los bosques y de los
suelos; la introducción y propagación de especies forestales no nativas; la
prevención, control y extinción de incendios forestales, la repoblación
forestal y la realización del inventario forestal. Sin embargo, la Ley no
consagra consecuencia alguna concreta respecto de esta declaración de
interés público. (152)
El reglamento de esta ley experimentó una reforma en el mes de
Abril de 1.977 que respeta en lo esencial el reglamento precedente, pues
sólo intentó adecuar el texto reglamentario a la nueva situación creada
con el surgimiento del Ministerio del Ambiente. No obstante, con el
Reglamento sobre Guardería Ambiental (G.0.34.678 del 19/03/92),
quedaron derogados el Capítulo III del Título II y el Título XIII del
reglamento General, de igual modo, se han promulgado muchos otros
pequeños reglamentos parciales de esta ley, no siempre con acierto,
acota De los Ríos.
En lo relativo a permisos y autorizaciones en materia de recursos
naturales renovables, o tipos de control ejercidos por el Ministerio del
Ambiente, de conformidad con la "Ley Forestal de Suelos y Aguas",
podemos señalar:
BREWER CARIAS, Alian R. "La Propiedad Privada y el Regimen de los Parques Nacionales
en Venezuela." En: Derecho del Medio Ambiente y Espacios Naturales Protegidos. Editorial
Comares S.L. Granada, España, 2000. Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica. Coordinador
Gerardo Ruiz-Rico. Pág. 240, 241.
299

1. Afectación de Recursos: Estos controles se refieren al
aprovechamiento de los recursos naturales renovables que conlleva a un
desgaste en su cantidad.
La Ley Forestal de Suelos y de Aguas abunda en disposiciones de
este tipo: Los artículos 12, 19, 37, 38, 48, 61 son ejemplos de ellas;
igualmente la Ley de Protección a la Fauna Silvestre.
A) Agua: La Ley Forestal de Suelos y de Aguas establece la posibilidad
de la concesión para el aprovechamiento de este recurso (Art. 88 y
siguientes).
El artículo 184 del Reglamento de dicha Ley detalla al respecto:
Los propietarios ribereños en los ríos navegables podrán solicitar
concesiones para el aprovechamiento de las aguas, siempre que no
causen un perjuicio a la navegación ni a la racional utilización de
las aguas.
Una vez obtenida la concesión, se les autoriza instalar en sus
respectivas márgenes, bombas o similares destinados a extraer las aguas
necesarias.
El artículo 186 ejusdem, es explícito en cuanto a los requisitos:
"Quien pretenda explotar las aguas que no vayan a ser explotadas
por la Nación, Con fines colectivos, dirigirá al Ministerio del Ambiente una

solicitud de concesión de aprovechamiento junto con un estudio técnico y
el plano de la zona, la calidad del vertido de las aguas residuales, con
indicación de los puntos de captación o derivación de sus cauces o
depósitos naturales, subterráneos o superficiales. "
Deberá acompañar un proyecto de contrato que debe contener,
según la disposición, especificaciones muy detalladas sobre fines y usos a
que destinará el aprovechamiento; compromiso de que las aguas
residuales, cuando se trate de servicios de energía y luz eléctrica, libres
de residuos, volverán su cauce natural y que su régimen tendrá que se
compatible con los usuarios aguas abajo; descripción de las obras para
evitar la contaminación, etc.
Por supuesto, afirma De los Ríos, todo ello sin menoscabo de la
facultad del ejecutivo de declarar, mediante decreto, reservas
nacionales hidráulicas las caídas, cursos o depósitos naturales de
las aguas que por su naturaleza, situación o importancia lo
justifiquen.
Estas reservas no podrán ser explotadas sino con sujeción a las
normas técnicas que dicte el ejecutivo.
El Reglamento también se pronuncia, en los artículos 188 a 192,
sobre una institución: Los jurados de aguas. Hay quienes ven en esta
institución el origen de lo que es el actual arbitraje.
301

Lo pertinente a los permisos para las actividades capaces de
provocar cambios de flujo, obstrucción de cauces y problemas de
sedimentación aparecen en el Decreto 2.220 del 27/04/92.
17.2 LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE.
Es en el año 1.976 cuando se dicta esta Ley con carácter orgánica,
que viene a establecer los principios rectores de la política ambiental
venezolana. A partir de este año la concepción jurídica de la protección
ambiental en Venezuela cambia, sumándose a la tendencia
contemporánea que reconoce el carácter sistémico del ambiente. Como
Ley Marco que es, orienta sobre los aspectos a ser desarrollados
jurídicamente en materia de los recursos naturales como parte de un todo,
interrelacionados entre sí y con el hombre, y no de manera aislada. (153).
Debe recalcarse que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables fue creado por la Ley Orgánica de la
Administración Central de 1976, la cual suprimió al antiguo Ministerio de
Obras Públicas (MOP) y dio nacimiento a varios otros ministerios. El
MARNR recibió las competencias atribuidas por la Ley Orgánica del
Ambiente de la "Oficina Nacional del Ambiente" y, además, asumió varias
funciones que correspondían a otros ministerios, como sigue:
- Del MOP, los recursos hidráulicos y la cartografía nacional;
- Del Ministerio de Agricultura y Cría (MAC), los recursos naturales
renovables, parques nacionales y reservas afines y la coordinación del
catastro rural;
153
MARTÍNEZ, Isabel. "La Legislación Ambiental Venezolana y el Proceso Autorizatorio
Ambiental", 1995

- Del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS), gran parte de la
contaminación ambiental;
- Del Ministerio de Minas e Hidrocarburos, los estudios de aguas
subterráneas; y
- De CORPOTURISMO, la conservación de ambientes destinados a
desarrollos turísticos y la protección del paisaje y los valores
estéticos.
Como expresa Méndez Arocha, se le adscribieron al MARNR los
institutos autónomos INPARQUES, encargado de los parques urbanos y
de recreación intensiva; INOS, que tiene a su cargo las obras sanitarias
de abastecimiento urbano de aguas y de alcantarillado; y el IMAU, con
responsabilidad en la administración del aseo urbano y la disposición de
residuos sólidos en el área metropolitana de Caracas. Posteriormente, se
creó y se le adscribió el Instituto para la Conservación del Lago de
Maracaibo (ICLAM).
Los argumentos principales que se emplearon en 1976 para
justificar la creación del ministerio como autoridad única en materia
ambiental-mediante la decisión de concentrar en él las actividades que
realizaban separadamente los organismos antes mencionados- se
relacionan con las consecuencias indeseables de la falta de coordinación,
que se pueden resumir en las siguientes:
- Dispersión de esfuerzos, fragmentados en diversos organismos, que
dependían más de la capacidad política de la institución, para disponer de
303

medios financieros, que de la magnitud e importancia de los programas
que se estuvieran llevando a cabo.
- Multiplicación y repetición de acciones en las distintas dependencias,
que se traducían en despilfarro de recursos humanos y económicos. Por
ejemplo, para el momento en que se toma la decisión de crear el MARNR,
se realizaban estudios e investigaciones hidrogeológicas, tanto en el MOP
como en el Ministerio de Energía y Minas. Asimismo, se llevaban a cabo
estudios de suelos en el MOP y en el MAC.
- Incoherencia entre los planes, proyectos y ejecución de obras
hidráulicas realizadas por el MOP y el INOS, con repercusiones serias en
lo atinente al manejo integral de las cuencas y de las obras.
- Falta de coordinación entre las acciones que, con fines de
aprovechamiento agropecuario, realizaba el MAC, y las que realizaba
el MOP, a través de su Dirección General de Recursos
Hidráulicos.
- Ausencia de normativa jurídica y técnica para tratar la gestión ambiental
como un todo.
- Toda esta situación se traducía en ineficiencia y en dilución de las
responsabilidades en los diferentes ministerios. (154)
Recientemente el 14 de diciembre de 1999 se dicto el Decreto con
rango y fuerza de "Ley Orgánica de la Administración Central" en el que
se establecieron las competencias de dicho Ministerio, y como detalle
154
MÉNDEZ AROCHA, José Luis. "La Gestión Ambiental en Venezuela: La Trama
Institucional" Capitulo 2. En: La Gestión Ambiental: ¿Impulso o Freno al Desarrollo? Compilado
por José Malavé. Editorial "Ediciones I.E.S.A C.A. Caracas, Venezuela. 1988. Pág. 41,42,43.
on/i

particular se le suprimió al nombre del Ministerio la palabra
RENOVABLES, quedando como se indica a continuación:
Artículo 50:
"Corresponde al Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales la regulación, formulación y Seguimiento de la política ambiental
del Estado venezolano, la planificación, coordinación y realización de las
actividades del Ejecutivo Nacional para el fomento y mejoramiento de la
calidad de vida, del ambiente y de los recursos naturales; el diseño e
implementación de las políticas educativas ambientales; el ejercicio de
autoridad nacional de las aguas; la planificación y ordenación del
territorio; la administración y gestión en cuencas hidrográficas; la
conservación, defensa, manejo, restauración y aprovechamiento y uso
racional y sostenible de los recursos naturales; el manejo y control de los
recursos forestales; la generación y actualización de la cartografía y del
catastro nacional; la evaluación, vigilancia y control de las actividades que
se ejecuten en todo el territorio nacional y en las áreas marino -costeras,
capaces de degradar el ambiente; la administración de las áreas bajo
régimen de administración especial que le correspondan; la operación,
mantenimiento y saneamiento de la obras de aprovechamiento de los
recursos hídricos; la normativa técnica ambiental, la elaboración de
estudios y proyectos ambientales; así como las demás competencias que
le atribuyan las leyes".
La Ley Orgánica del Ambiente, además, al establecer que las
actividades susceptibles de degradar el ambiente quedan sometidas al
305

"control del Ejecutivo Nacional", por órgano, principalmente, del Ministerio
del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, define tales
actividades, muchas de las cuales pueden realizarse con motivo de
actividades urbanísticas, en la forma siguiente:
Artículo 20: Se consideran actividades susceptibles de degradar el
ambiente:
1) Las que directa o indirectamente contaminen o deterioren el aire, el
agua, los fondos marinos, el suelo o el subsuelo, o incidan
desfavorablemente sobre la fauna o la flora;
2) Las alteraciones nocivas de la topografía;
3) Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas;
4) La sedimentación en los cursos y depósitos de aguas;
5) Los cambios nocivos del lecho de las aguas;
6) La introducción y utilización de productos o sustancias no bio-
dégradables;
7) Las que producen ruidos molestos o nocivos;
8) Las que deterioran el paisaje;
9) Las que modifican el clima;
10) Las que produzcan radiaciones ionizantes;
11) Las que propenden a la acumulación de residuos, basuras, desechos
y desperdicios;
12) Las que propenden a la eurificación de lagos y lagunas;
13) Cualesquiera otras actividades capaces de alterar los ecosistemas
naturales e incidir negativamente sobre la salud y bienestar del
hombre;

En relación a estas actividades, aquellas que degraden el ambiente
en forma irreparable, quedan prohibidas ex lege, en forma absoluta. Las
que puedan degradar el ambiente en forma no irreparable, están
sometidas a la autorización previa del Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables, en la siguiente forma:
Artículo 21: Las actividades susceptibles de degradar el ambiente
en forma no irreparable y que se consideren necesarias por cuanto
reporten beneficios económicos o sociales evidentes, sólo podrá ser
autorizadas si se establecen garantías, procedimientos y normas para su
corrección. En el acto de autorización se establecerán las condiciones,
limitaciones y restricciones que sean pertinentes.
Artículo 22: La autorización prevista en el artículo anterior, deberá
otorgarse en atención a los objetivos, criterios y normas establecidos por
el Plan Nacional de Conservación, defensa y mejoramiento Ambiental.
Artículo 23: Quienes realicen actividades sometidas al control de
la presente Ley, deberán contar con los equipos y el personal técnico
apropiados para el control de la contaminación. La clasificación y cantidad
del personal dependerá de la magnitud del establecimiento y del riesgo
que ocasione. Corresponderá al Reglamento determinar los sistemas y
procedimientos de control de la contaminación.
El Legislador creyó necesario incluir en la Ley Orgánica del
Ambiente el principio de la irresponsabilidad del Estado por el daño
causado por la aplicación de la misma. En efecto, el Artículo 35 dispone
307

que las prohibiciones y restricciones que se impongan de conformidad con
la presente Ley, constituyen limitaciones a la propiedad y no darán
derecho al pago de indemnización.
Lamentablemente -en opinión de Cecilia Sosa y Oswaldo Mantero-
la redacción es defectuosa, ya que es evidente que los Artículos 19, 20 y
21, imponen prohibiciones y restricciones que no constituyen limitaciones
de la propiedad, sino limitaciones a la libertad de actividades
lucrativas.(155)
Para el mes de Junio de 2003 se encuentra en discusión y estudio
un proyecto de ley que derogará a la Ley Orgánica del Ambiente, y el cual
se denomina proyecto de "Ley Orgánica para la Conservación del
Ambiente".
— 17.3 LEY ORGÁNICA PARA LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO Y LA LEY ORGÁNICA DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA.
Según Brewer Carias, citado por Cecilia Sosa y Oswaldo Mantera,
esta Ley de Julio de 1.983, ha clarificado la relación entre la planificación
de la conservación, protección y mejoramiento del ambiente; la
planificación de la ordenación del territorio y la planificación del desarrollo
del país, lo cual no estaba preciso hasta el momento, y hasta cierto punto
ha invertido la relación ficticia que la Ley Orgánica del Ambiente había
establecido entre la planificación de la conservación, protección y

155
SOSA, Cecilia y MANTERO, Oswaldo. "Derecho Ambiental Venezolano". Fundación Polar y
Universidad Católica Andrés Bello. Editorial Arte, Caracas, Venezuela. 1993. Pág. 65.

mejoramiento del ambiente y la planificación de la ordenación del
territorio, en el sentido de que la primera englobaba a la segunda.(156) En
igual sentido, se orienta el Art.13 de la Ley de Aguas de España,
(actualmente Art. 14 en virtud de la reforma de la ley), el cual en su ordinal
N° 3 contempla que: "El ejercicio de las funciones del estado en materia
de aguas, se someterá a los siguientes principios: Ord.3: Compatibilidad
de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la
conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la
naturaleza".
La ordenación del territorio, conocida también como "ordenamiento
ambiental" u "ordenamiento ecológico", es un proceso de planificación
que, a partir de un diagnóstico de las tendencias del deterioro ambiental,
establece medidas regulatorias o inductivas para favorecer la protección
del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales, según
informe de PNUMA (157), a este importante mecanismo se refiere la
Constitución de Venezuela cuando establece "el Estado desarrollará una
política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades
ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas,
políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que
incluya la información, consulta y participación ciudadana", agregando
SOSA, Cecilia Y MANTERO, Oswaldo. "Derecho Ambiental Venezolano". Fundación Polar y

Universidad Católica Andrés Bello. Arte, Caracas, Venezuela, 1993. Pág. 5. Prologo.
157
PNUMA - OFICINA REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA. "El Desarrollo del Derecho
Ambiental Latinoamericano y su Aplicación ". Informe sobre los Cambios Jurídicos después de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. (Río 1992).
Talleres de Perlu S.A. de CV. México, DF. Octubre 2.001. Pág. 59 y 60.
309

que "una ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este
ordenamiento" (artículo 128).
Cabe decir que Venezuela cuenta, desde 1983, con una Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio, cuyo objeto consiste en
establecer las disposiciones que rigen el proceso de ordenación del
territorio, en concordancia con la estrategia de desarrollo económico y
social a largo plazo de la nación.
Por otra parte en el año 1987, es promulgada en Venezuela la "Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística", la cual, tiene por objeto la
ordenación del Desarrollo Urbanístico en todo el Territorio Nacional con el
fin de procurar el crecimiento armónico de los centro poblados. El
desarrollo urbanístico a) tenor de lo dispuesto en su artículo 1o)
salvaguardará los recursos ambientales y la calidad de vida en los centros
poblados.
Sobre esta Ley se harán los comentarios y vinculaciones
pertinentes en los capítulos venideros.
17.4 LA LEY DE REFORMA AGRARIA.
La afectación de la tierra a los fines de la Reforma Agraria, nos
conduce a la afectación de otro recurso natural renovable, el agua -
sostiene (158) Isabel de los Ríos, pues es imposible separar ambos
recursos. Así, el artículo 42 de dicha Ley establecía que:

158
DE LOS RÍOS, Isabel. Derecho Ambiental. Especial Referencia a las Disposiciones Penales.
Editorial: Ediciones Isabel de los Ríos. Impresión Cartografía Nacional. 2 Edición. 1994. Pág.94.

Artículo 42: "Las aguas del Dominio Público quedan afectadas a la
realización de la Reforma Agraria, así como también las de propiedad
privada que excedan el caudal requerido para un aprovechamiento
racional de los terrenos de que las mismas sean parte integrante".
Y el artículo 43 señalaba:
Artículo 43: "La afectación de las aguas a que se contrae este
capítulo puede tener por objeto el riego de cultivos y de pastos; los usos
domésticos y los servicios e instalaciones adecuadas para el desarrollo de
las dotaciones de tierra y el funcionamiento de las industrias derivadas de
la agricultura, la ganadería y otras actividades conexas".
Es de destacar que dicha Ley de Reforma Agraria del 5 de Marzo
de 1960, fue derogada por la "Ley de Tierras y Desarrollo Agrario", en
fecha 13 de Noviembre de 2001, contemplando un capítulo para el
régimen de uso de aguas. Se estipula que el uso y racional
aprovechamiento de las aguas susceptiblesde ser usadas con fines de
regadío agrario, quedan afectados en los términos de dicho Decreto- Ley.
Quedando a cargo de Instituto Nacional de Tierras el levantamiento del
denominado "Censo De Aguas", con fines agrarios. Además, del uso de
riego, domestico y agroindustrial, se destinan al fomento de la Acuacultura
las aguas de uso agrario.
El Instituto Nacional de Tierras promoverá la construcción de
obras de infraestructura destinadas a extender las hectáreas bajo
311

regadío, y corresponderá a dicho Instituto la conformación de una
comisión permanente coordinada del régimen de uso de las aguas con
fines agrarios, con participación de organismos y entes competentes
en la materia.
A los fines de la utilización común de la aguas los beneficiarios de
esta Ley establecerán formas de organización local.
18 DISPOSICIONES DE DERECHO PENAL
18.1 LA LEY PENAL DEL AMBIENTE.
Se dicta en ejecución de la Ley Orgánica del Ambiente en el año de
1.992, y tiene por objeto, conforme el Artículo 1, tipificar como delitos
aquellos hechos que violen las disposiciones relativas a la conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente, y establece las sanciones penales
correspondientes.
Así mismo, determina las medidas precautelativas de restitución, y
de reparación a que haya lugar.
No se trata de un instrumento exageradamente represivo -sostiene
Alberto Arteaga Sánchez- es una herramienta para tratar de contener las
agresiones al ambiente, y las penas privativas de libertad no son tan
elevadas, no alcanzando en promedio el límite de dos (2) años.(159)
159
ARTEAGA SANCHEZ, Alberto. "Aspectos Sustantivos Contenidos en la Ley Penal del
Ambiente". En: La Ley Penal del Ambiente. Exposición de Motivos y Comentarios. Editorial
Vadell Hermanos. Caracas, Venezuela. 1.992. Pág. 38.
o An

Introduce la pena de trabajos comunitarios, y contempla los
beneficios de libertad bajo fianza, sometiendo a juicio, y suspensión
condicional de la pena.
Al dictarse esta Ley penal, se hizo necesario dictar las llamadas
"NORMAS TÉCNICAS COMPLEMENTARIAS", toda vez que muchos de
los tipos penales consagrados en la Ley constituyen Normas Penales en
Blanco, es decir, preceptos que deben se llenados con prescripciones
técnicas no contenidas en detalle en la misma norma. (160) Fue Karl
Binding, quien acuño la expresión y -en el mas puro de los estilos
de los penalistas alemanes- creo la metáfora del "cuerpo errante
que busca su alma", citado por Sebastián Soler, para connotar una
ley en búsqueda de su contenido; o parafraseando a Luigi Pirandello,
a un personaje inquiriendo por su autor. Lo que caracteriza a la ley
en blanco abierta, enseñada por Binding es que el precepto no
repite de la norma la definición del acto punible siendo mas bien
una letra firmada en blanco, cuyo contenido se llena con las mas
distintas normas.
Como dato interesante de 42 tipos penales, 24 son en Normas
Penales en Blanco, bien porque reenvían a una Norma Técnica como
indicamos, o a un Reglamento, a una Norma Nacional, o a un Tratado
Internacional o a un Plan de Ordenación del Territorio.
BROWN, Sergio. "Los Tipos Penales en Blanco". En: La Ley Penal del Ambiente. Exposición
de motivos y comentarios. Editorial Hermanos Vadell. Caracas, Venezuela. 1992. Pág. 71.
313

18.1.1 NORMAS TÉCNICAS DE LA LEY PENAL DEL
AMBIENTE:
Se dictaron como Normas Técnicas Complementarias de la Ley
Penal del Ambiente las siguientes:
1. Decreto N° 2.224 del 23/04/92
"Normas para Regular la Descarga de Vertidos Líquidos a los
Cuerpos de Agua".
2. Decreto N° 2.220 del 23 de Abril de 1.992:
"Normas para Regular las Actividades Capaces de Provocar
Cambios de Flujos, Obstrucción de Cauces y Problemas de
Sedimentación".
"Normas Sobre Clasificación de las Aguas y Control de la Polución
de la Cuenca del Lago de Valencia".
"Normas sobre Clasificación de las Aguas y Medidas de Control de
Calidad de los Vertidos Líquidos en la Cuenca del Lago de Maracaibo".
Con posterioridad, el 18 de Diciembre de 1.995 se derogaron los
Decretos 2.221, 2.222 y 2.224 antes citados y se dictó un nuevo cuerpo
normativo, más adecuado a la realidad ambiental y socioeconómica del
país y a las exigencias de la dinámica científica y técnica, que es el
Decreto 883 del 11-10-95, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.021
Extraordinario de fecha 18-12-95, y posteriormente se dicta un decreto

específico para la Cuenca del lago de Valencia, que comentaremos más
adelante, y que se denomina decreto N° 3219 "Normas para la
Clasificación y el Control de Calidad de las Aguas de la Cuenca del Lago
de Valencia", de fecha 1 de febrero de 1999.
Por ello es preciso hacer algunas consideraciones previas acerca
de la Cuenca del Lago de Valencia (Cuenca Endorreica), las cuales
detallamos conforme la compilación de Rafael Rodríguez Altamiranda,
quien señala que la misma está constituida por una serie de subcuencas
y microcuencas cuyas aguas drenan al Lago de Valencia.
Geográficamente se sitúa en la zona centro-norte de Venezuela,
enmarcada aproximadamente por los meridianos 67° 20' y 68° 00' W y los
paralelos 10° 00' y 10° 20' N. abarca parte de los estados Aragua y
o
Carabobo. Posee un área aproximada de 2.600 Km , lo que representa
0,3% del territorio nacional (MARNR 1989). De seguidas enumeramos
algunas características e información de interés sobre dicha cuenca:
1) RELIEVE Y TOPOGRAFÍA.
Al norte la región está delimitada por la división de aguas de la
Cordillera de la Costa, cuyas alturas oscilan entre los 200 y los 2.000
msnm. Al sur, por la divisoria de aguas de la Serranía del Interior, cuyas
alturas varían entre 400 y 1.200 msnm. La depresión del Lago de
Valencia ocupa la fosa tectónica entre esos dos bloques montañosos.
2) DEMOGRAFÍA.
Están contenidas en la cuenca las ciudades de Valencia, Maracay,
La Victoria, Mariara, Guacara, Güigüe y Villa de Cura, cuyas poblaciones
315

suman 2.100.000 habitantes (OCEI 1990), lo que representa 10,0% de la
población total del país.
3) CUENCAS, SUBCUENCAS, MICROCUENCAS Y CATEGORÍAS DE
HUMEDALES.
La Región Cuenca del Lago de Valencia está conformada por ocho
(8) áreas de cuencas, más el área del lago.
4) PROBLEMAS AMBIENTALES Ε IMPACTOS IDENTIFICADOS.
El Lago de Valencia forma parte de una cuenca endorreica, lo cual
significa que sus aguas no drenan superficialmente sino que drenan hacia
las cuencas subterráneas. Esta condición tiene mucha relevancia para
entender los problemas ambientales que afectan a la cuenca (Fundación
Tierra Viva 1994). Entre los problemas ambientales más importantes se
encuentran:
a) Descarga de un considerable volumen de materia orgánica al
lago.
b) Degradación de la calidad del agua por contaminación con sustancias
químicas y agroquímicas.
c) Aumento del volumen total y de la cota máxima del lago.
Hasta principios de la década de los 80 el Lago de Valencia
estaba en franco proceso de desecación con una disminución de su
nivel máximo hasta cotas nunca antes registradas. Existía en esa
década un déficit anual de 860.000 millones de m (Avellan 1981).
Para satisfacer esa demanda se efectuaron obras de captación de

aguas de otras cuencas superficiales y subterráneas, obras que
incluían el trasvase extracuenca desde el río Cabriales, subcuenca
del río Pao.
Esto trajo como consecuencia el inicio de un proceso de aumento
continuo de las costa máxima del Lago hasta niveles críticos, inundando
áreas destinadas a la producción agrícola y de desarrollo urbano, como lo
acota el trabajo de compilación de Rodríguez Altamiranda del Comité
Venezolano UICN.
El Lago de Valencia sufre un acelerado proceso de eutroficación
como producto del vertido de efluentes de origen urbano con una alta
carga de materia orgánica. Ese factor es proporcional a la densidad
o
de la población de la región, la cual es de 807 hab/Km ,
concentrados principalmente en las ciudades de Valencia y
Maracay. Al proceso de eutroficación se adiciona la descarga de
toneladas anuales de sustancias químicas a través de los
efluentes, resultantes de la actividad industrial en los estados
Aragua y Carabobo cuyas infraestructuras se ubican alrededor del
Lago y, en menor proporción, la descarga de agroquímicos
proveniente de las actividades agrícolas y pecuarias que existen en
la cuenca.
Se han detectado altos niveles de contaminación bacteriológica en
los ríos ubicados en la zona industrial de Aragua, El Consejo, Las Tejerías
317

y los Guayos, producto de las descargas de aguas servidas urbanas sin
tratamiento. Contribuye a este tipo de contaminación las granjas avícolas,
cunícolas y porcinas que descargan sus aguas servidas sin ningún tipo
de tratamiento en esos ríos.
Por otro lado, el déficit de infraestructura cloacal en algunas zonas
atenta contra la calidad de las aguas subterráneas, fuentes importantes
del recurso debido a lo limitado de las fuentes superficiales de agua en
esta región del país. Un factor determinante de la erosión acelerada en
las zonas más altas son los incendios de vegetación y la tala. Sobre este
último factor podemos indicar que la tasa anual de deforestación para el
período 1975-1988 fue de 1,33% para el Estado Carabobo y 2,1 % para el
Estado Aragua. (161)
18.1.1.1 ANÁLISIS DEL DECRETO N° 883 Y N° 3219.
En lo concerniente a las "Normas Para la Clasificación y Control de
la Calidad de los Cuerpos de Agua y Vertidos o Efluentes Líquidos",
según el criterio del M.A.R.N.R, asentado en un interesante trabajo
elaborado por el Ingeniero Gustavo Parra Pardi y Aura Laya, el Decreto
N° 883 establece, en efecto, una nueva normativa que incorpora
conceptos orientados hacia un enfoque racional y científico cabal en el
control del impacto de los efluentes líquidos sobre la calidad de los cursos
161
COMITÉ VENEZOLANO DE LA UICN. UNIÓN MUNDIAL PARA LA NATURALEZA.
"Conservación de Humedales en Venezuela Inventario, Diagnóstico Ambiental y Estrategia".
Compilador: Rafael Rodríguez Altamiranda. Editorial Altolitho C.A. Caracas, Venezuela. 1999.
Fundación Polar, Provita, Junta de Andalucía, UICN Comité Venezolano. Coordinación Editorial:
Armando Hernández Arocha-Fundación Polar / CV-UICN. Pág. 51, 52.

y cuerpos de agua, lo cual representa un vuelco significativo en relación
con los Decretos anteriores sobre esta materia.
Puede consultarse en la página web. del Tribunal Supremo de
Justicia de Venezuela (decisiones), un caso relacionado con el Decreto N°
883 signado con el N° de expediente 01-0313 de la Sala Constitucional,
de fecha 20 de febrero de 2003, Magistrado Ponente Antonio J. García,
Acción de Amparo Constitucional contra Dilego C.A. declarada
Inadmisible por la Sala Constitucional.
Lo que se tenía, en fin de cuentas, eran unos límites de
concentraciones, lo cual era decididamente insatisfactorio, desde
cualquier punto de vista, aún cuando se consideraba como criterio las
características del cuerpo receptor para fijar el cronograma de
adecuación, no se establecía vínculo alguno entre la descarga
contaminante y la calidad de las aguas del curso o cuerpo receptor. Se
ignoraba la variación estacional del caudal de ríos y estuarios
receptores de contaminantes, así como la dinámica biológica, bioquímica
y física que es específica a cada río, estuario, lago, embalse o sector
marítimo, amén de otras fallas que sería largo enumerar, todo lo cual
compendiaba un enfoque y contenido que ha sido rebasado por el
desarrollo del país.
Las nuevas normas van orientadas a establecer el vínculo
entre las normas de calidad de las aguas receptoras y las normas
319

de efluentes o vertidos líquidos. En este vínculo la relación causa-efecto
es esencial.
CAUSA EFECTO
FACTORES PROBLEMAS DE
CONTAMINANTES CALIDAD DE AGUAS
INTERVENCIONES EN DAÑOS
EL ECOSISTEMA Y EN ECOLÓGICOS
LA CUENCA
El objetivo de todo en estas Normas, es la protección de los cursos
y cuerpos de aguas receptoras (ríos, quebradas, estuarios, embalses,
lagos, sectores marino-costeros) de los efectos dañinos y nocivos de las
descargas contaminantes que se vierten en ellos. Por esta razón, las
normas de calidad de los cursos o cuerpos de agua receptores son las
normas primarias. Los efluentes o vertidos líquidos deben ser sometidos a
control sólo para alcanzar o mantener las normas de calidad de los
receptores.
Es por ello que en el capítulo II, de la clasificación de las
aguas, se establecen las diversas clasificaciones generales de las
aguas (son 7 tipos, algunos de ellos subdivididos en Sub-Tipos) y
las características que deben reunir las aguas de cada
clasificación.

18.1.1.1.1 VÍNCULOS E N T R E L O S U S O S D E L A S A G U A S Y E L
CONTROL DE LOS EFLUENTES
Usos (actuales y Donde se cumpla con la calidad

potenciales) de las requerida, el control de los efluentes
aguas fc será para mantener el nivel de calidad
de aguas existente.
1
Calidad que deben
tener las aguas para Identificación de
garantizar cada uso problemas de Calidad de
Aguas, si los hay
Clasificación de usos
en cada Curso o Donde no se cumpla se requiere labor
Cuerpo de Agua, por "*• correctiva: El control de efluentes tendrá
tramo o sectores como meta alcanzar las características
de calidad correspondientes a los usos.
A título de ejemplo, si las aguas de un río, en un tramo
determinado, son utilizadas para el riego de hortalizas, deben ser
clasificadas como aguas del Tipo 2, Sub-Tipo 2A. Ahora bien, para que
esas aguas sean consideradas aptas para ese uso, deben reunir las
características indicadas en los numerales 5 y 7 del artículo 4 o , Capítulo II
de las Normas. Siguiendo a título ilustrativo, señalan Pardi y Laya, si
también se utilizan o eventualmente se decide utilizarlas, como fuente de
abastecimiento de alguna población, previo tratamiento convencional de
potabilización, deben ser clasificados como aguas del Tipo 1, Sub-Tipo
1B, y cumplir adicionalmente las características indicadas en los
numerales 2 y 3 del artículo 4 o de las Normas.
En caso de no reunir las características correspondientes a los
usos, se tienen problemas de calidad de las aguas y es cuestión de
321

determinar cuales efluentes líquidos pueden estar causando ese
efecto sobre la calidad de las aguas y tomar las medidas
correctivas a que haya lugar con las aguas residuales descargadas
en ese sector.
Desde luego que una labor fundamental es realizar una
clasificación de cada cuerpo de agua o tramos o sectores de éstos. El
artículo 5o así lo expresa y como se explica por sí mismo, citémoslo
textualmente:
"Artículo 5: El Ejecutivo Nacional, mediante Decreto, establecerá la
clasificación correspondiente a cada cuerpo de agua o sectores de éstos.
En los respectivos Decretos podrán establecerse normas específicas
sobre vertidos, de acuerdo, con las especiales condiciones del cuerpo de
agua objeto de la clasificación. Parágrafo Único: El Ejecutivo Nacional
establecerá un orden de prioridades para la clasificación de los cuerpos
de agua, de acuerdo con la intensidad del grado de intervención o
degradación de sus aguas. Los cuerpos de agua que no hayan sido
objeto de clasificación se regirán por las disposiciones generales
establecidas en el presente decreto".
En el artículo 6o se condensa el concepto de la relación causa-
efecto y cómo se va a determinar. Citémoslo:
"Artículo 6o: El Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
renovables podrá diseñar planes maestros de control y manejo de la
calidad e aguas específicos para cada cuenta hidrográfica en el territorio

nacional, a los fines de mejorar la calidad de un determinado cuerpo de
agua o de tramos de éstos.
Parágrafo Único: Los planes deberán formularse con base a las
variables siguientes:
a. Relaciones causa-efecto entre fuentes contaminantes y problemas de
calidad de aguas.
b. Alternativas para el control de los efluentes existentes y futuros.
c. Condiciones en que se permitirán los vertidos de efluentes, presentes
y futuros, incluyendo ios límites de descargas másicas permisibles para
cada fuente contaminante.
d. Normas complementarias que se estimen necesarias para el control y
manejo de la calidad de las aguas.
Las normas plantean entonces una serie de tareas esenciales en
cada cuenca hidrográfica, según un orden de prioridades:
- La clasificación de uso de las aguas.
- Normas sobre vertidos, específicas para la cuenca hidrográfica.
- Planes maestros de control y manejo de la calidad de las aguas.
El criterio principal para el orden de prioridades ya lo expresa el artículo
5o: Es "de acuerdo con la intensidad del grado de intervención o
degradación de sus aguas".
En cuanto a los planes maestros, hay cuencas que, o lo tienen ya
elaborado en primeras versiones (caso del sistema del Lago de
323

Maracaibo) o se dispone de suficiente información como para acometer su
elaboración de inmediato (río Yaracuy en muy primer término; río Tuy;
Lago de Valencia), lo cual no significa que pueda hacerse rápidamente. Si
se utiliza personal idóneo, de alta capacitación, su elaboración requerirá
probablemente un mínimo de un año. En el caso del Lago de Maracaibo,
lo que se plantea es la actualización y complementación de la versión del
Plan Maestro de 1991 y la elaboración de las Normas Técnicas para la
cuenca en su conjunto y por sectores y subcuencas.
La cuenca que dispone de la información más completa es la del
río Yaracuy, por la cual la Comisión Nacional de Normas Técnicas para la
Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente la escogió como
cuenca piloto. En las otras cuencas, un paso intermedio es la preparación
de un Documento Base para elaboración de un Plan Maestro para el
Control y Manejo de la Calidad de las Aguas de la Cuenca. Este tipo de
documento ya fue elaborado para la cuenca de río Tocuyo.
Mientras no se realicen esas fases de clasificación de uso de
las aguas, elaboración de normas técnicas y planes maestros
específicos en cuenca hidrográfica, el control de los efluentes
líquidos se hará como se indica en el mismo Decreto N° 883, en
las Secciones III, IV y V del Capítulo III, sobre lo cual se harán
comentarios más adelante. Otras tareas a realizar son la delimitación
geográfica y la definición de la red hidrográfica receptora de
efluentes en la cuenca.

Descargas de ciudades y poblaciones:
Otro aspecto que puede considerarse diferente es que entre las
actividades sujetas a las Normas estén no sólo las incluidas en la
Clasificación Industrial Internacional Uniforme de las Naciones Unidas
(artículo 7o), sino las descargas de ciudades y poblaciones. Esto se
expresa taxativamente en el artículo 8o, párrafos b) y c), también en el
artículo 7° se incluyen en la clasificación División 92, Agrupación 920,
Grupo 9200, "servicios de saneamiento y similares", los cuales
necesariamente tienen que abarcar los servicios de cloacas y
alcantarillados públicos, así como los de tratamiento de efluentes. No
podía ser de otra manera.
Este era un punto a sincerar, sostienen Parra Pardi y Laya, pues
estas descargas también contaminan y contribuyen, a menudo en forma
decisiva, a los problemas de calidad de aguas del receptor, muy
particularmente en la contaminación microbiana (parámetro indicador:
micro-organismos conformes), y también en la contaminación orgánica
(déficit de oxígeno disuelto en el receptor), nutrientes (Nitrógeno y fósforo)
y contaminación inorgánica. Otros parámetros pueden también tener
significación. Por lo tanto, estos efluentes tiene que ser sometidos al
mismo nivel de exigencia, al mismo control.
Los responsables en estos casos serán los administradores de los
servicios de cloacas y alcantarillado público, quienes quedan sometidos a
las disposiciones contenidas en el Decreto N° 833 (artículos 7o y 8o).
325

Las autoridades municipales entenderán que no es sólo un asunto
de desarrollar y promover el crecimiento de sus comunidades, sino de
proveer los servicios de saneamiento (recolección y tratamiento de las
aguas negras). Así lo establece el artículo 36 de la Ley Orgánica del
Régimen Municipal. Además de hacer la aplicación de la norma más
equitativa y más justa, en beneficio del ambiente receptor, ello tiene otro
aspecto beneficioso.
En efecto, las nuevas normas establecerán las bases para el
diseño del tratamiento de los efluentes de las ciudades y poblaciones, no
menos que de las industrias y otros establecimientos. Las Municipalidades
podrán planificar las nuevas plantas de tratamiento de aguas cloacales (o
la futura expansión de éstas) sin la incertidumbre de hasta que punto
llevar el tratamiento.
18.1.1.1.2 CLASIFICACIÓN DE LOS CONTAMINANTES.
Un aspecto novedoso es la agrupación que se ha hecho de los
constituyentes de los efluentes o vertidos líquidos en dos categorías, en
dos grupos.
Las sustancias del Grupo I son aquellas "para las cuales existe
evidencia teórica o práctica de su efecto tóxico, agudo o crónico". En el
caso de estas sustancias del Grupo I se aplican los límites de descarga
fijados en el Decreto, sin excepción, para todas las descargas a cuerpos
de agua, medio marino-costero y submarino, redes cloacales y para su

disposición directa sobre el suelo, así como para la infiltración en el
subsuelo, salvo en los casos expresamente previstos en la sección VI,
Capítulo III de las Normas. No hay oportunidad de revisión y
modificación de los mismos, salvo cuando se vaya a revisar el
Decreto mismo y ello sólo se podrá hacer promulgando otro Decreto que
deje sin efecto éste.
En el grupo II, sin embargo, se han agrupado las sustancias o
parámetros que aún cuando no se conozca de su efecto tóxico,
agudo o crónico, generan condiciones en el cuerpo receptor que
afectan la biota o perjudican cualquier uso potencial de las aguas.
Los límites de descarga de este grupo podrán ajustarse "a las
características actuales del receptor, sujetas a las restricciones que
imponga la capacidad de asimilación de éste, aplicando como
criterio general que las descargas no alteren la calidad de las
aguas del mismo". Y algo muy importante: "El control de éstos
parámetros se hará con base en límites de cargas másicas, en
Kg/d ó en Kg d constituyente/unidades de producción (expresadas
en la unidad que aplique a cada caso particular)". (Artículo 9o,
Parágrafo 2o).
Estos parámetros son los que serán objeto de regulación específica
en cada cuenca hidrográfica o sectores de éstas, en las Normas
Técnicas que habrá de elaborarse en cada cuenca. Los nuevos
límites de cargas masivas podrán ser más o menos exigentes que
327

los límites señalados en las Secciones III, IV y V del Capítulo III del
Decreto N° 883. Estarán basados en el concepto de que los
efluentes descargados no excedan la carga permisible para el
caudal de diseño de control, bajo condiciones críticas. La carga
permisible es la cantidad que el curso o cuerpo de agua receptor
pueda asimilar sin que se vulneren los usos, de acuerdo a la
clasificación efectuada
En otras palabras, según Parra Pardi y Laya en estos parámetros,
el MANR sí podrá cambiar los límites de descarga y éstos será
expresados en cargas másicas. Pero mientras no se elaboren y
promulguen por Decreto las Normas técnicas específicas a una cuenca
hidrográfica, se aplican en ella los límites señalados en las Secciones III,
IV y V del Capítulo III del Decreto 883.
Estos límites son en general los mismos que se tenían antes.
Algunos han sido modificados, para adaptarlos a una norma de carácter
general que va a ser seguida por normas específicas a cada cuenca
hidrográfica, según el orden de prioridades que establezca el Ejecutivo
Nacional. Posteriormente, al irse promulgando esas normativas
específicas, los límites del Grupo II podrían ser ajustados a las
características de cada cuenca. (162).
162
PARRA PARDI, Gustavo y LAYA, Aura. "Guía para la Aplicación del Decreto 883 relativo a
Normas para la Clasificación y el Control de Calidad de los Cuerpos de Aguas y Vertidos o de
Efluentes Líquidos". Editorial ALTOLITHO C.A, Caracas, 1997, Ministerio de Ambiente,
Venezuela. Pág. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11.
ooo

18.1.1.1.3 PROCEDIMIENTO GENERAL PARA ELABORAR EL

PLAN MAESTRO PARA EL CONTROL Y MANEJO DE LA CALIDAD
DE LAS AGUAS EN UNA CUENCA HIDROGRÁFICA.
Distribución Información
espacial de sobre el cuerpo de
actividades agua receptor
en la cuenca
Asignación de Desechos
Fuentes de ,h'mites y ratas que podrán
contaminación He ae.nr.aroa descargarse
Residuos Cargas
descargados permisibles
Clasificación Evaluación de Análisis de

Cargas
de uso y la capacidad de relaciones
asimilables
normas de asimilación de causa-efecto
en cada
calidad de contaminantes
¿Í a tramo o
aguas del cuerpo
sector bajo
receptoras receptor
condiciones
críticas
Este Decreto 883, contempla en su artículo 6, que el Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables podrá diseñar planes
maestros de control y manejo de la calidad de aguas específicas para
cada cuenca hidrográfica en el territorio nacional, y es entonces que el 01
de Febrero de 1.999 se dicta un Decreto específico para la Calidad de las
Aguas de la Cuenca del Lago de Valencia, que es el Decreto N° 3.219.
El Decreto N° 3219 establece la clasificación de las Aguas del Lago
de Valencia y sus Tributarios, y las Normas para el Control de la Calidad
de los Vertidos Líquidos a ellas Descargados.
329

Dichas normas, rigen entonces para las empresas y particulares
establecidos en la zona de influencia de dicha cuenca, estableciendo la
Clasificación de las Aguas de la Cuenca del Lago de Valencia, las
características de calidad de las aguas para cada tipo de uso asignado, y
las actividades sujetas a control de acuerdo con la Clasificación Industrial
Internacional Uniforme de las Naciones Unidas.
El referido Decreto consta de sesenta y nueve (69) artículos
distribuidos en los capítulos siguientes: Disposiciones Generales; De la
Clasificación de las Aguas; Del Control de los Vertidos Líquidos; Del
Seguimiento y Control; Del Régimen de Adecuación; y Disposiciones
Finales y Transitorias
Este Decreto exige a las empresas inscribirse en el Registro de
Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente, conocido como el
R.A.S.D.A.
> Debiendo remitir las caracterizaciones de sus efluentes cada tres (3)
meses.
> Las actividades que no hayan alcanzado los límites de descarga
previstos en el Decreto, deberán iniciar un Proceso de Adecuación,
sometiendo a consideración del Ministerio el Correspondiente
Cronograma de Adecuación y su propuesta respectiva, junto con los
recaudos exigidos.
El Ministerio, en caso de ser procedente, autorizará la continuación
temporal de la actividad fijando las condiciones bajo las cuales se

desarrollará, mientras dure el proceso de adecuación a las Normas
Técnicas Complementarias de la Ley Penal del Ambiente.
De allí la importancia de tener esa autorización temporal, al punto
de que el Decreto establece que quienes se encuentren tramitando
debidamente el proceso de Adecuación o ejecutando sus respectivas
actividades conforme sus propuestas de adecuación, estarán cumpliendo
con las Normas Técnicas Complementarias de la Ley Penal del Ambiente.
A los fines de informar a la comunidad y enterar a terceros, debe
publicarse la propuesta en un diario de circulación regional.
Siendo satisfactorios los resultados de los mismos el Ministerio, a
solicitud de la parte interesada, podrá expedir la Constancia de
Cumplimiento en Materia de Efluentes.
Por último no debemos obviar en materia de aguas las siguientes
Normativas:
1) Decreto 1.400 del 02 de Agosto de 1.996:
"Normas Sobre regulación y el Control del Aprovechamiento de los
Recursos Hídricos y de las Cuencas Hidrográficas".
Tiene por objeto según el Artículo 1, desarrollar las disposiciones
sobre recursos hídricos y cuencas hidrográficas contenidas en la Ley
Orgánica del Ambiente, Ley Orgánica para la Ordenación del
331

Territorio y Ley Forestal de Suelos y Aguas mediante el
establecimiento de regulaciones relativas a su conservación y racional
aprovechamiento.
2) Normas Sanitarias de Calidad de Agua Potable, dictadas bajo
resolución N° 238 del 30 de Diciembre de 1.991, tienen por objeto
proteger la salud pública y por consiguiente ajustar, eliminar o reducir al
mínimo aquellos componentes o características del agua que puedan
representar un riesgo para la salud de la comunidad e inconvenientes
para la preservación de los sistemas de conducción del líquido.
18.1.2 LA RESPONSABILIDAD EN LA LEY PENAL DEL
AMBIENTE.
En cuanto a la responsabilidad, esta Ley consagra en su Artículo 3,
los requisitos de las sanciones a personas jurídica, señalando que,
independientemente de la responsabilidad de las personas naturales, las
personas jurídicas serán sancionadas de conformidad con los previsto en
la presente Ley, en los casos en que el hecho punible descrito en esta
haya sido cometido por decisión de sus órganos, en el ámbito de la
actividad propia de la entidad y con recursos sociales y siempre que se
perpetre en su interés exclusivo o preferente.
Por lo tanto, la Ley Penal del Ambiente no altera el principio
tradicional "societas delinquere non potest". "Sólo las personas naturales
son sujetos activos de los delitos ambientales, pero cuando esas

personas actúan en representación de personas jurídicas pueden recaer
sobre éstas las sanciones que indica la Ley en el Artículo 6, ejusdem. Por
lo demás, el Artículo 4 se encarga de reafirmar el mismo principio, al
prescribir que los representantes de las personas jurídicas, cuando actúan
a nombre de éstas, responden personalmente, de acuerdo a su culpa,
pudiendo recaer sobre las persona jurídica las sanciones que la Ley
establece al respecto, las cuales no son sanciones penales en sentido
estricto, que se imponen por la comisión culpable de un hecho propio,
sino consecuencias o sanciones que recaen sobre la persona jurídica,
por el hecho cometido por sus representantes u órganos, personas
naturales que sólo responden cuando han querido realizar el hecho o
cuando han adoptado un comportamiento imprudente, negligente,
imperito o inobservante de normas predispuestas para evitar daños a
terceros".(163)
Isabel De los Ríos, sostiene que en cuanto a la responsabilidad de
la persona jurídica, no existe ninguna duda en lo referente a infracciones
administrativas ni, como consecuencia, en cuanto a la posibilidad de la
aplicación de las sanciones administrativas. No ocurre lo mismo en lo
relativo al delito, toda vez que ha sido jurisprudencia constante en
Venezuela y principio aceptable en muchos países la exclusión de la
responsabilidad penal de la persona jurídiea, dados los elementos del
tipo, tal y como se entiende en esos países incluida Venezuela, entre
163
ARTEAGA SÁNCHEZ, Alberto. "Aspectos Sustantivos Contenidos en la Ley Penal del
Ambiente" En: "La Ley Penal del Ambiente. Exposición de Motivos y comentarios. Editorial
Hermanos Vadell, Caracas, Venezuela, 1.992, págs. 42,43,44.
333

cuyos elementos son significativos los subjetivos, es decir, la culpabilidad,
la capacidad sicológica, la capacidad de conocer y querer.
En la Ley Penal del Ambiente, afirma De los Ríos, que todo lo
relativo a la responsabilidad de las personas jurídicas quedó disminuido al
punto de resultar desnaturalizado: se eliminó la responsabilidad penal de
tales personas, quedando sólo la posibilidad de que sean sancionadas.
Pero se exigen tanto requisitos, aparentemente tres (los que
corresponden a principios básicos) pero en la realidad resultan con cinco,
seis o siete, que prácticamente será imposible imponer alguna sanción a
las corporaciones: a) cometerse el delito por decisión de sus órganos; b)
en el ámbito de la entidad propia de la entidad; c) con recursos sociales,
d) en su interés exclusivo o preferente; e) que exista una persona natural
responsable; f) que esa persona sea gerente, administrador o director de
la entidad; g) para el emplazamiento de la persona jurídica debe hacer
quedado firme el auto de detención a la persona natural.
Con esta maniobra queda también desnaturalizada la propia ley.
Sabido es que son las corporaciones las causantes de los mayores ilícitos
ambientales, y ahora resulta casi imposibles sancionarlas penalmente y ni
siquiera queda la posibilidad de sancionarlas administrativamente (lo que
no presenta ningún problema desde el punto de vista de la
responsabilidad) por cuanto las conductas previstas en la Ley Penal
del Ambiente salieron, lógicamente, del campo del Derecho

Administrativo. En este, la responsabilidad es objetiva, vale decir, basta el
desacato al precepto para que surja la responsabilidad, y así debería ser
en caso de delitos ambientales, dado lo estipulado por la propia ley en su
artículo primero.
No obstante es preciso aclarar, dice De los Ríos, que esta situación
en lo que se refiere a los delitos ambientales cambió en los últimos años
violentamente, toda vez que en la casi totalidad de los países
latinoamericanos y Europa se reconoce la responsabilidad penal de la
personas jurídicas. España y Venezuela todavía se niegan a admitir tal
responsabilidad. (164)
En criterio de Marilena Asprino de Febres, uno de los aspectos más
importantes contemplados en la Ley Penal del Ambiente, es el
surgimiento de responsabilidad civil para aquél que cometa un hecho
punible de naturaleza anti-ambiental expresamente previsto en la misma.
Efectivamente, según lo dispuesto en el artículo 20, "de todo delito
contra el ambiente, nace acción penal para el castigo del culpable.
También puede nacer acción civil para el efecto de las restituciones y
reparaciones a que se refiere esta ley..."
En este sentido el legislador ha estimado necesario y conveniente,
a los fines de brindar una adecuada tutela jurídica al ambiente:
DE LOS RÍOS, Isabel. "La Responsabilidad Ambiental en la Legislación Ambiental

Venezolana". Publicación del Instituto Nacional de Ecología. Semarnat. w.w.w. INE. Gob. MX.
Pág. 17-18.
335

a) declarar de orden público la obligación de restituir, reparar el
daño o indemnizar los perjuicios causados al ambiente por quienes
resulten responsables de los delitos previstos en esta ley (artículo
16).
b) establecer la obligatoriedad para los fiscales del Ministerio Público, del
ejercicio de la acción civil proveniente de la comisión de un delito contra el
ambiente.
c) partiendo del carácter de orden público que posee, consagrar la
prelación de la obligación de reparar e indemnizar los perjuicios, sobre
cualquier otra obligación que pueda contraer el responsable después de
cometido el hecho, excepto las laborales (artículo 17).(165)
18.1.3 LA CULPABILIDAD, DELITOS DOLOSOS Y CULPOSOS.
La Ley Penal del ambiente se ciñe de manera clara y terminante al
principio de culpabilidad: No hay delito ambiental sin una voluntad
culpable, la cual puede asumir la forma del dolo o de culpa. No
existe responsabilidad objetiva en materia penal ambiental, esto es,
debe afirmarse enfáticamente que no se responde en el ámbito de
esta ley por un hecho que no se haya producido sin dolo o sin
culpa, o por un hecho que simplemente se relacione casualmente
con un sujeto, sin que exista la posibilidad de un reproche
personal.
165
ASPRINO DE FEBRES, Marilena. "La Criminalization de los Daños Ambientales en
Venezuela": Impresos en: Talleres Gráficos Universitarios. Universidad de los Andes. Mérida,
Venezuela 1997. Pág. 176-177.

Por lo tanto, para Arteaga Sánchez (166), no se altera el principio
general culpabilista en materia ambiental, no se puede hacer responder a
alguien sobre la base de una relación simplemente material, con un daño
o peligro ambiental. Sin embargo, hay una novedad en la Ley Penal del
Ambiente: en el Derecho Penal Ordinario (Art. 61 del Código Penal), la
regla general es la responsabilidad dolosa y sólo se responde
culposamente cuando la norma correspondiente ha previsto
expresamente que puede responderse a tal título, acogiéndose así el
sistema denominado numerus clausus en cuanto a los delitos culposos;
en cambio, en la Ley Penal del Ambiente se consagra el sistema del
numerus apertus en esta materia y se prevé, en el Artículo 9, una sanción
disminuida cuando cualquiera de los delitos contemplados en esta Ley se
cometiere por imprudencia, negligencia, impericia o inobservancia de
reglamentos, órdenes o instrucciones.
Por los demás, debe asimismo señalarse que, al igual que en el
Derecho Penal Ordinario, la culpabilidad no se presume, sino que debe
resultar demostrada en el proceso; y por otra parte, como es también
principio de nuestro sistema positivo de Derecho Penal, no basta para
incriminar a un sujeto que haya puesto de manifiesto una voluntad
contraria a los intereses ambientales, si esa voluntad no se refleja en
un hecho conducta externa que efectivamente haya puesto en peligro el
ambiente o lo haya dañado según las previsiones objetivas de esta Ley, lo
ARTEAGA SANCHEZ, Alberto. "Aspectos Sustantivos Contenidos en la Ley Penal de

Ambiente" En: Ley Penal del Ambiente, Exposición de Motivos y Comentarios. Editorial Vadell
Hermanos, Valencia Venezuela, 1992. Pág. 43.
337

que no se daría, no sólo en el caso de que el hecho no sea típico, sino
también en el caso de que nos encontremos ante un supuesto de delito
imposible (por ejemplo, en el caso de una sustancia, como el agua, que
no puede ser contaminada por estarlo ya totalmente).
En España, Juan José Diez, en su trabajo "Responsabilidad Penal
y Administrativa de las Personas Jurídicas en el Medio Ambiente" señala
lo siguiente: Nuestro sistema jurídico, como en muchos otros de nuestro
entorno (vgr. Alemania), asientan la irresponsabilidad de las personas
jurídicas en la invocación de la vigencia y el reconocimiento con rango
constitucional del principio de culpabilidad (Art. 24 CE).(167)
En la esencia de este principio, con sus componentes psicológicos
y volitivos ampliamente desarrollados por la dogmática penal, está la
consideración de que la capacidad de culpabilidad sólo es aplicable a las
personas físicas, en tanto las personas jurídicas o los entes jurídicos al
carecer de dicha capacidad quedan exentos de responsabilidad.
ENCARNA, Roca. Derecho de Daños. Editorial. Tirant lo Blanch. Valencia, España 1998. Pág.
27, 135. Este autor indica que el Código español es heredero de la tradición que se ha puesto de
relieve y define la obligación inherente a la responsabilidad civil del siguiente modo: "El que por
acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el
daño causado (Art. 1902 CC). Por tanto el sistema español parte de la responsabilidad llamada
subjetiva o responsabilidad por culpa. Como consecuencia de esta regulación, el Tribunal Supremo
ha venido exigiendo de manera reiterada que quien demanda a otro atribuyéndole la autoría del
daño que el demandante ha sufrido, debe probar que la lesión proviene del demandado. En materia
de daños al medio ambiente, la referida tratadista refiere que en España la jurisprudencia ha
tratado de una forma muy estricta el elemento culpa, de manera que se llega a una responsabilidad
cuasiobjetiva. Se presume la culpa del demandado y no se le exonera aunque hubiese tomado las
medidas reglamentarias establecidas, si con ello no se ha podido evitar la producción del daño (ver
SSTS 8 mayo 1986, 5 abril 1988, 3 diciembre 1987, 24 mayo 1993 y 7 abril 1997). El Tribunal
Supremo ha aplicado también en otros casos la regla CUIUS EST COMMODUM EIUS EST
INCOMMODUM, es decir, que quien se beneficia de una actividad contaminante debe pagar por
ella (ver SSTS de abril 1866, 10 noviembre 1924, 28 abril 1992, 24 mayo 1993 y 7 abril 1997).

No sucede así en otros ordenamientos y no sólo en los
anglosajones en los cuales se ha admitido la responsabilidad directa de
las personas jurídicas, impulsadas por razones de utilidad y conveniencia
político-criminal tan comunes a estos sistemas.
En la legislación europea más reciente están los casos de Holanda,
Francia, Finlandia y Dinamarca (además del clásico del reino Unido),
entre otros, gue han venido a abolir el principio societas delinguere non
potests, estableciendo sanciones penales directas a las personas
jurídicas.
En ninguno de los países citados el principio de culpabilidad tiene
naturaleza constitucional-principal obstáculo a ese reconocimiento-, por lo
gue no hay inconveniente en admitir la responsabilidad penal y por
tanto la comisión de delitos por estos entes (Así el Art. 51 del CP
holandés de 1.976).
Expresivo al respecto resulta el Art. 121 del CP francés de 1.992 al
considerar gue las personas jurídicas son punibles como autoras o
partícipes tanto de una acción como de una omisión, siempre y cuando
dicha punibilidad se encuentre expresamente recogida por la Ley y gue el
hecho haya sido realizado por un órgano o representante de la misma en
beneficio de agüella.
Es posible gue a través de estos proyectos se avance en la
dirección hoy plasmada en algunos ordenamientos, pero antes habrán de
339

sortearse los serios obstáculos que a su reconocimiento imponen los
textos constitucionales en algunos países como el nuestro.
Entre tanto, puntualiza Juan José Diez, (168) seguiremos
rechazando la responsabilidad penal directa de las personas jurídicas
pero corrigiendo la supuesta impunidad de delitos cometidos por las
organizaciones empresariales mediante la figura del actuar en
nombre de otros.
Observamos con interés en España un proyecto de Ley de
Responsabilidad Civil por Daños al Medio Ambiente que se sumará al
grupo de normas reguladoras de la materia.
Viguri Perea, afirma desde el plano legislativo, no podemos dejar
de hacer mención de la futura Ley de Responsabilidad Civil
Medioambiental, que establecerá una regulación más estricta que la
contenida en el Código Civil, ya que el daño a las personas o a
sus bienes, así como a la naturaleza no se basará en el régimen
de la responsabilidad subjetiva de carácter extracontractual (que
exige que intervenga culpa o negligencia para poder reclamar
daños), sino más bien en criterios objetivos (los perjudicados
únicamente deberán demostrar la relación de causalidad entre la
acción causante del daño ambiental y éste), recogiendo un
procedimiento civil más rápido que el contemplado por la vía penal
DIEZ, Juan José. "Responsabilidad Penal y Administrativa de la Personas Jurídicas en Medio

Ambiente". Universidad de Alicante S/F. Pág. 3,4, 5.

o administrativa (dicha responsabilidad civil tiene un tratamiento
independiente de la responsabilidad penal o administrativa derivada de
las mismas actividades). (169).
Cabanillas Sánchez (170), señala que en España a diferencia de lo
que acontece en Alemania e Italia, carecemos de una ley que discipline
esta responsabilidad, aunque nuestra Constitución la tiene en
cuenta, al establecer el artículo 45 que todos tienen derecho a
disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona, y que la violación de lo dispuesto en el apartado 2 (utilización
racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar
la calidad de vida) da lugar a la obligación de reparar el daño causado,
utilizándose casi los mismos términos que aparecen en el artículo 1902
del Código Civil.
A nivel de Derecho comunitario, tampoco existe una Directiva que
contemple la reparación del daño ambiental, aunque sí una propuesta de
Directiva relativa a la responsabilidad civil por los daños y perjuicios
causados al medio ambiente por los residuos. Además es muy importante
el Libro Verde sobre reparación de daño ecológico, ya que señala los
problemas que plantea la responsabilidad civil por los daños del medio
ambiente y el camino más adecuado para solucionarlos.
VIGURI PEREA, Agustín. "Las Acciones de Defensa de Intereses Colectivos desde la

perspectiva del Medio Ambiente". En "Derecho Comparado del Medio Ambiente y de los
Espacios Naturales Protegidos". Coordinador: Gerardo Ruiz—Rico Ruiz. Biblioteca Comares de
Ciencia Jurídica. N°13. Editorial Comares S.L. Granada 2000. Pág. 42,43.
170
CABANILLAS SÁNCHEZ, Antonio. "La Reparación de los daños al Medio Ambiente". Edit.
ARANZADI. Pamplona, España. 1996. Pág. 123.
341

Hay que subrayar que España no ha ratificado todavía el Convenio
del Consejo de Europa sobre la responsabilidad civil por los daños
ocasionados por actividades peligrosas para el medio ambiente.
El "fracaso", al menos relativo, del mecanismo clásico judicial de
corte individualista que informa todo esquema de responsabilidad civil ha
fomentado la aparición de nuevos métodos de reparación de inspiración
colectiva, basados en la idea de la socialización de riesgos y diseñados
con el fin de asumir las especialidades del daño ecológico. En esta línea,
apunta Lucia Gomis, (171), tanto la Comunidad Europea cuanto la Ley
Superfund norteamericana proponen la instauración de un sistema
integral capaz de potenciar las ventajas de la responsabilidad civil al
tiempo que compense sus limitaciones con las ventajas de los
mecanismos de indemnización conjunta. No obstante, si bien ambos
textos coinciden en el objetivo básico de la reparación de los daños al
medio ambiente disienten tajantemente en el medio: no parece probable
que la Comunidad Europea ni los sectores afectados (industrial y
financiero) estén dispuestos a admitir en el seno de lo que podría
constituir una estrategia comunitaria en materia de responsabilidad por
daños al medio ambiente las enseñanzas de la experiencia
norteamericana capaz de sacrificar la esencia del principio "quien
contamina, paga" al prescindir de dos de los elementos fundamentales
que informan cualquier esquema de responsabilidad por daños al medio
ambiente, a saber, el principio de irretroactividad de las leyes- exponente

171
GOMIS CÁTALA, Lucia. Responsabilidad por Daños a! Medio Ambiente. Universidad de
Alicante. España. Tesis Doctoral. Facultad de Derecho. Septiembre 1996. Pag. 26.

básico del principio general de seguridad jurídica- y la prueba del nexo
causal entre el sujeto agente y el resultado dañoso.
18.1.4 TIPOS PENALES RELACIONADOS CON LAS AGUAS:
El tratamiento dado a la problemática ambiental dentro de los
códigos penales venezolanos ha sido nulo, en opinión de Marilena
Asprino de Febres no se ha contemplado la regulación punitiva del
ambiente como un bien autónomamente valioso, ya que se protegen
ciertos valores ambientales pero de manera indirecta, y la inclusión de un
titulo que agrupe los tipos delictivos que atenten contra tal bien supone,
necesariamente, una reforma del código penal vigente. De allí que haya
sido necesario proponer la promulgación de una ley penal especial que
tipifique las conductas lesivas al ambiente, siendo ésta la razón de ser de
los diversos intentos de regulación penal del ambiente que se dieron en
Venezuela: el Modelo Martínez Rincones, el Proyecto Febres Pobeda, el
Proyecto Chiossone-Riqueses y el Proyecto de los Ríos-Armada, a través
de los cuales se puso de manifiesto el interés de un grupo de destacados
especialistas por buscar soluciones adecuadas al problema ambiental
venezolano.(172).
Se cree que el aporte más importante de tales especialistas fue la
elaboración de una autentica doctrina de índole penal y criminológica en
materia ecológica, que propició el desarrollo de un proceso de
¡72
ASPRINO DE FEBRES, Marilena. "La Criminalización de los Daños Ambientales en
Venezuela". Impresos en Talleres Gráficos Universitarios. Universidad de los Andes. Mérida,
Venezuela. 1996. Pág. 10.
343

criminalización no convencional dirigido a la protección de un bien jurídico
nuevo y que culminó con la promulgación de la Ley Penal del Ambiente
en Enero de 1992, la cual ha colocado a Venezuela en una posición de
liderazgo a nivel latinoamericano en materia de tutela ambiental.
La Ley Penal del Ambiente (173), contiene en el Título II de los
"Delitos Contra el Ambiente", Capítulo I, lo ateniente a la Degradación,
Envenenamiento, Contaminación y demás acciones o actividades
capaces de causar daños a las aguas, veamos a continuación los
distintos tipos penales:
1). Vertido Ilícito:
Artículo 28: El que vierta o arroje materiales no biodégradables,
sustancias, agentes biológicos o bioquímicos, efluentes o aguas
residuales no tratadas según las disposiciones técnicas dictadas por el
Ejecutivo Nacional, objetos o desechos de cualquier naturaleza en
los cuerpos de las aguas, sus riberas, cauces, cuencas, mantos
acuíferos, lagos, lagunas o demás depósitos de agua, incluyendo los
sistemas de abastecimiento de aguas, capaces de degradarlas,
La Procuraduría General de la República de Venezuela dictaminó que las empresas eléctricas

deben cancelar al Estado una fracción de uno por ciento (1%) de sus ingresos, para la
conservación de las Cuencas Hidrográficas, tal como lo establece el decreto 2.331 de fecha 05 de
junio de 1992.
Dictaminó que las empresas encargadas de prestar el servicio eléctrico, estarían incursas en el
presunto delito de enriquecimiento ilícito, en virtud de que no han cancelado al estado una fracción
porcentual correspondiente al 1% de sus ingresos para la conservación de sus Cuencas
Hidrográficas.
Según lo indicó el procurador General de la República de ese entonces el Doctor Jesús Petit Da
Costa , la obligación está contenida en el decreto N° 2.331 y que está vigente desde el 15 de junio
de 1.992, sin embargo, las compañías han hecho caso omiso a la normativa.
Puede consultarse la Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
del 8-11-2001, Exp. 13.256. Magistrado Ponente: Dr. Hadel Mostafa Paolini.Caso: C.A, La
Electricidad de Guarenas y Guatire V.S. Servicio Autónomo de Conservación de Suelos y Cuencas
Hidrográficas del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales. (Regulación de
Competencia).

envenenarlas o contaminarlas, será sancionado con prisión de tres (3)
meses a un (1) año y multa de trescientos (300) a mil (1.000) días de
salario mínimo. (174) (175).
La acción consiste en verter o arrojar:
a) Materiales no biodégradables;
b) Sustancias;
c) Agentes biológicos o bioquímicos;
d) Efluentes;
e) Aguas Residuales no tratadas;
f) Objetos o desechos de cualquier naturaleza.
Verter -según Gil Castillo- quiere decir derramar o vaciar líquidos o
también cosas pequeñas disgregadas o pulverizadas. Está claro,
entonces, que se comete este delito cuando se mezclan con el agua,
efluentes, esto es, sustancias líquidas que van a alterar sus propiedades
GIL CASTILLO, Roberto A. "La Protección Penal del Agua". Un Análisis de la Ley Penal del
Ambiente. Editorial Livrosca. Caracas, Venezuela. Año 2000. Págs. 92, 93, 94, 96, 97, 98, 99, 101,
103, 106, 107 y 108.
Jesús Sotillo Bolívar, de la Defensoría delegada en materia ambiental, informó que la
Defensoría del Pueblo en Venezuela instará a la Procuraduría General de la República, en
concordancia con lo previsto en el artículo 247 de la Constitución, para que defienda judicialmente
los intereses patrimoniales de la nación ante el derrame de 18.000 barriles de petróleo colombiano
que ingresaron al territorio nacional por vía fluvial y amenazan con llegar al Lago de Maracaibo.
Sotillo Bolívar explicó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley Penal del
Ambiente, la Fiscalía General de la República también deberá intervenir en la investigación del
caso para determinar el impacto ambiental y socioeconómico ocasionado; garantizar el
resarcimiento de los daños en los ecosistemas, y los gastos ocasionados al Estado venezolano.
De acuerdo con el funcionario, el Estado venezolano cuenta con la Ley Aprobatoria del Protocolo
de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil Nacida de Daños
Debidos a Contaminación por Hidrocarburos (1969) publicado en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela, Número 36.457 del 20 de mayo de 1998.
"Este instrumento jurídico está siendo utilizado por la Defensoría Especial de Ambiente para
constatar las posibles responsabilidades que se traducen en daños ambientales, económicos y
sociales para la República".
345

físicas y químicas y cuando se permite o no se impide el acceso a las
aguas limpias, de aguas residuales no tratadas y cuando se arrojan o
lanzan objetos o desechos de cualquier naturaleza pero no sólo se
configura el tipo penal por estas acciones u omisiones en relación
con los cuerpos de aguas corrientes, sino también en relación con
sus riberas u orillas, cauces o lechos, mantos o capas de aguas
subterráneas, acuíferos, o sea, cualquier depósito de agua superficial y,
en fin, con los lagos, lagunas y depósitos de agua para riego como
represas y estanques.
Pero no es suficiente que se den las acciones u omisiones antes
referidas sino que el vertido sea capaz de degradar, envenenar o
contaminar el agua. Para la comprobación de estos hechos o daños
es indispensable recurrir a la experticia prevista en el artículo 25 de
la ley con las condiciones de idoneidad por parte de las personas
o instituciones que hayan de ser nombradas como expertos que
dicho artículo señala y siguiendo las normas procesales del Código
Orgánico Procesal Penal. El mencionado artículo, novedoso por lo
demás, contempla que pueden ser expertos no solo personas
naturales sino instituciones oficiales, universitarias, y hasta las
propias ONGs, siempre que estén debidamente acreditadas y
legalmente constituidas.
La Organización Mundial de la Salud dio en 1.961 la siguiente
definición de lo que es contaminación de las aguas:

"Debe considerarse que un agua está contaminada, cuando su
composición o su estado estén alterados de tal modo que ya no reúne las
condiciones de una u otro al conjunto de utilizaciones a las que se hubiere
destinado en su estado natural".
En cuanto a la pena a imponerse para este delito, consiste en
prisión de tres (3) meses a un (1) año, vale decir, siete meses y medio
como término medio normalmente aplicable y, además, un promedio
también normalmente aplicable de multa de seiscientos cincuenta (650)
días de salario mínimo si no existen circunstancias atenuantes ni
agravantes.
2).AIteración Térmica
Artículo 29: El que provoque la alteración térmica de cuerpos de
agua por verter en ellos agua utilizadas para el enfriamiento de
maquinarias o plantas industriales, en contravención a las normas
técnicas que rigen la materia, será sancionado con prisión de tres (3)
salario mínimo.
El agente en este delito es aquella persona -natural o jurídica- que
provoque la alteración térmica de cuerpos de agua: ríos, arroyos,
quebradas, nacientes, lagunas, etc., siempre que tal alteración sea la
consecuencia:
1. De verter aguas utilizadas para el enfriamiento de maquinarias o
plantas industriales.
347

2. De ejecutar tal acción en contravención a las normas técnicas que
rigen la materia.
3). Cambio de Flujos y Sedimentación
Artículo 30: El que cambie u obstruya el sistema de control, las
escorrentías, el flujo de las aguas o lecho natural de los ríos, provoque la
sedimentación de éste en contravención a las normas técnicas vigentes y
sin la autorización correspondiente, será sancionado con arresto de tres
(3) a nueve (9) meses y multa de trescientos (300) a novecientos (900)
días de salario mínimo. (176) (177.)
Puede consultarse en la página web. del TSJ. Decisiones, un caso
relacionado con éste artículo 30, signado con el N° de expediente 01-
0706, Magistrado Ponente Dra. Blanca Rosa Mármol De León, Sala de
Casación Penal del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de
noviembre de 2001, caso Douglas Rafael Fonseca Aguilar, se desestima
por Inadmisible el Recurso de Casación.
Existen procesos de explotación minera de recursos metálicos o no metálicos que pueden

cambiar el régimen de escurrimiento o del flujo de las aguas y producir modificaciones en los
cauces y márgenes y causar daños aguas abajo y aguas arriba de la obra o explotación. La nueva
Ley de Minas Venezolana del 28 de septiembre de 1999, indica en su exposición de motivos que
se establece por primera vez en la legislación venezolana el principio de desarrollo sostenible, el
cual implica el ejercicio de la actividad minera en concordancia con aspectos ambientales, de
ordenación del territorio, de estabilidad económica y de responsabilidad social conjugados con
principios de racionalidad y optima recuperación del recurso. Ratifica dicha ley el postulado
constitucional de ser las aguas del dominio público, al establecer que para las actividades mineras
los beneficiarios de los derechos mineros gozarán del derecho al uso y aprovechamiento racional
de las aguas del dominio público.
Como detalle registramos en esta nota el comentario de la exposición de motivos, cuando señala
que se introduce la figura de las mancomunidades mineras, su esencia proviene de la ley de minas
de España.
Sobre cambio de flujos y sedimentación en Venezuela puede consultarse la Sentencia dictada
en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 23 de mayo de 2001. Caso Aurora
de Bettiol- Exp. 00-0166. Magistrado Ponente: Dr. Ivan Rincón Urdaneta.

Entendemos -sostiene Gil Castillo- que los medios de control de
las aguas están obstruidos por aquellas obras artificiales necesarias
para la captación, almacenamiento, conducción y distribución de las
mismas. Más exactamente, el artículo 4 literal b) del Decreto
N°2.220 contentivo de las normas técnicas a las cuales se refiere el
artículo de la Ley que comenta el referido autor, define al sistema de
control así:
"Instrumento, dispositivo o mecanismo que permite regular,
distribuir o modificar el comportamiento de la energía o de los materiales
de un sistema".
Por lo tanto, quien cambie u obstruya alguno de éstos artificios
tales como estanques, tuberías, llaves de paso, canales, etc., comete el
delito tipificado en el artículo transcrito. Igualmente incurre en tal comisión
quien cambie u obstruya las escorrentías o el flujo de las aguas. Las
primeras se definen como corrientes de agua que se vierten al rebasar un
depósito o cauce o también como la libre circulación sobre un terreno, del
agua de lluvia.
El cambio de flujo mediante la apertura de un nuevo cauce o la
obstrucción del cauce natural del cuerpo de agua constituye acción
delictiva. Asimismo, se materializa el delito al provocar la
sedimentación de un río, la cual se produce por la deposición de material
en el cauce del mismo.
349

El artículo 3 del Decreto N° 2.220 arriba mencionado dice:
"Se consideran actividades capaces de provocar cambios de flujo,
obstrucción de cauces y problemas de sedimentación, las siguientes:
1. Construcción de obras de infraestructura ejecutadas en el área de
influencia de cuerpos de agua que puedan afectar, alterar o modificar la
red de drenaje.
2. Movimientos de tierra y cambios de la topografía.
3. Las que tengan por objeto la canalización, derivación, diques o tomas
de los cuerpos de aguas.
4. Las que contribuyan a alterar el caudal ecológico del cuerpo de agua.
5. Todas aquellas que propendan a modificar el régimen hidrológico el
balance de erosión, transporte o acumulación de sedimentación en los
cuerpos de agua.
De tal manera que el artículo de la ley comentada contiene cuatro
acciones delictivas diferentes pero las cuales tienen en común la
exigencia para que el delito se configure, de que ellas se realicen en
contravención con las normas técnicas vigentes y sin autorización
correspondiente.
Es oportuno citar el artículo 473 del Código Penal (capitulo VI de
las usurpaciones) que establece:
Artículo 473: "El que para apropiarse, en todo o en parte, una cosa
inmueble de ajena pertenencia o para sacar provecho de ella, remueva o
altere sus linderos o limites, será castigado con prisión de 4 a 15 meses.
3.ςη

A la misma pena queda sujeto el que para procurarse un provecho
indebido, desvíe las aguas públicas o de los particulares".
Si el hecho se ha cometido con violencias o amenazas contra las
personas, o con dos o más individuos con armas, o por más de diez sin
ellas la prisión se aplicará por tiempo de 6 a 30 meses; sin perjuicio de la
aplicación a las personas armadas, de la pena correspondiente al delito
de porte ilícito de armas".
Según Hernando Grisanti Aveledo y Andrés Grisanti Franceschi,
(178) el análisis del artículo lo efectúan del siguiente modo:
A) Acción. Se desvían las aguas cuando se altera o modifica su
curso.
B) Sujeto activo. Es indiferente.
C) Sujeto pasivo. Cualquiera que tenga un derecho sobre el agua
desviada (el propietario, el poseedor, el usuario, el concesionario). Puede
ser una persona natural o una persona jurídica (pública o privada), como
dice Mendoza.
D) Culpabilidad. El autor ha de obrar con la intención de procurarse un
provecho indebido. El desvió de aguas con el único propósito de causar
perjuicio no constituye usurpación, sino daño.
E) Consumación. El delito se consuma con la desviación de las
aguas, sin que sea preciso que el agente obtenga el provecho
perseguido.
GRISANTI-AVELEDO, Hernando y GRISANTI FRANCESCHI, Andrés. "Manual de

Derecho Penal", (parte especial). Editorial Movil-libros. Caracas, Venezuela. 1987. Pág. 353.
351

F) Son aplicables las agravantes previstas en el último aparte del artículo
473.
G) Este delito es de acción pública.
4) Extracción ilícita de materiales
Artículo 31: El que contraviniendo las normas técnicas vigentes y
sin autorización de la autoridad competente, extraiga materiales
granulares, como arenas, gravas o cantos rodados, será sancionado con
arresto de cuatro (4) a ocho (8) meses y multa de cuatrocientos (400) a
ochocientos (800) días de salario mínimo.
Puede consultarse en página web del Tribunal Supremo de
Justicia-Decisiones, un caso relacionado con éste artículo 31, signado con
el N° de expediente 03-1633 del 8 de julio de 2003, Sala Constitucional,
Magistrado Ponente Iván Rincón Urdaneta, Recurso de Nulidad por
razones de inconstitucionalidad o conjuntamente con medida cautelar
innominada contra el artículo 31.
Al igual que el anterior, observa Gil Castillo, este artículo contiene
una de las normas penales en blanco¡ pues requiere, para que se
constituya el cuerpo del delito, la contravención a las normas técnicas
vigentes y la ausencia de la autorización de la autoridad competente, la
cual no es otra que el Ejecutivo Federal a través del Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, tal como lo establece
el artículo 5 del Decreto N° 2.219 y tomando en cuenta lo previsto en los
artículos 7,8 y 9 de la Ley de Minas.

5) Contaminación de aguas subterráneas
Artículo 32: El que realice trabajos que puedan ocasionar daños,
contaminación o alteración de aguas subterráneas o a las fuentes de
aguas minerales, será sancionado con prisión de un (1) a dos (2) años y
multa de mil (1.000) a dos mil (2.000) días de salario mínimo.
En el caso de este delito, la acción del agente se traduce en
realizar trabajos como consecuencia de los cuales se pueden ocasionar.
a. Daños.
b. Contaminación.
c. Alteración:
De aguas subterráneas,
De las fuentes de aguas minerales.
Lo primero que se observa en este artículo es que el Legislador, al
describir el efecto de la acción del autor del delito, utiliza la frase "que
puedan ocasionar daños" con lo cual nos coloca en presencia de uno de
ios tipos delictivos de peligro de que habla Arteaga Sánchez, citado por
Gil Castillo, o sea:
[..] de hechos, conductas o actividades que implican per se, riesgos
para las condiciones ambientales y que la Ley, al describirlos, los reputa
como peligrosos para la salvaguarda de la integridad ambiental (delitos de
peligro abstracto) [..] (179)
ARTEAGA SÁNCHEZ, Alberto. "Aspectos Sustantivos Contenidos en la Ley Penal del

Ambiente". En: Ley Penal del Ambiente. Exposición de Motivos y Comentarios. Editorial Vadell
Hermanos. Valencia, Venezuela, 1992. Pág. 41, 42.
353

6) Daños a las Defensas de aguas.
Artículo 33: El que rompiendo o inutilizando, en todo o en parte,
barreras, exclusas, diques u otras obras destinadas a la defensa común
de las aguas, a su normal conducción o a la reparación de algún desastre
común, haya hecho surgir el peligro de inundación o de cualquier otro de
sastre, será penado con prisión de seis (6) a treinta (30) meses y multa de
quinientos (500) a dos mil quinientos (2.500) días de salario mínimo.
Si efectivamente se hubiere causado la inundación u otro desastre
común, se aplicará la pena de prisión de tres (3) a cinco (5) años y la
multa se elevará al doble.
Esta disposición es casi un traslado fiel del artículo 349 del
Código Penal al cual deroga; el mismo trata del delito de peligro de
inundación o de cualquier otro desastre ocasionado por medio del
rompimiento de esclusas, diques u otras obras destinadas a la defensa
común de las aguas o a la reparación de algún desastre común. Las
diferencias consisten en que agrega el gerundio del verbo inutilizar
además del de romper; y el vocablo barreras, además de esclusas, diques
u otras obras...
7) Permisos o autorizaciones ilícitos
Artículo 34: El funcionario que otorgue permisos o autorizaciones
para la construcción de obras y desarrollo de actividades no permitidas,
de acuerdo a los planes de ordenación del territorio o a las normas
\ OC Λ

técnicas, en los lechos, vegas y planicies inundables de los ríos u otros
cuerpos de agua, será sancionado con prisión de seis (6) meses a un (1)
año y multa de seiscientos (600) a mil (1.000) días de salario mínimo.
Es éste precisamente, el caso en el cual la condición de funcionario
público constituye el núcleo del tipo, es decir, que para que exista el
delito, el hecho debe ser cometido por un funcionario.
8) Destrucción de vegetación de las vertientes
Artículo 53: El que deforeste, tale o roce o destruya vegetación
donde existan vertientes que provean de agua las poblaciones aunque
aquélla pertenezca a particulares, será penado con prisión de uno
(1) a tres (3) años y multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) días de
salario mínimo.
La acción consiste en deforestar, talar, rozar o destruir vegetación.
No encontramos diferencia alguna entre deforestar y talar, indica Gil
Castillo. Rozar es cortar vegetación baja o mediana (hierbas o arbustos).
La destrucción puede hacerse por medios tales como el fuego, productos
químicos, maquinaria pesada, etc., además de los empleados para talar y
rozar que son, generalmente, el machete, el hacha y la motosierra.
9) Propagación ilícita de especies
Artículo 57: El que, sin permiso de la autoridad competente
infringiendo las normas sobre la materia, introduzca, utilice o propague
355

especies vegetales, animales agentes biológicos o bioquímicos capaces
de alterar significativamente a las poblaciones animales o vegetales o de
poner en peligro su existencia, será sancionado con prisión de tres (3)
salario mínimo.
La acción consiste en introducir, utilizar o propagar: Especies
vegetales, especies animales, agentes biológicos y agentes bioquímicos.
El sistema venezolano como podrá verse, difiere del establecido en
el Código Penal Español, que ha optado por un solo tipo central de
incriminación del delito ecológico en el artículo 325, siguiendo el sistema
tradicional que ya consignó en 1983, el artículo 347 bis.
19 DISPOSICIONES PROCEDIMENTALES.
19.1 LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por primera
vez regula, en Venezuela con carácter general, el procedimiento
constitutivo de los actos administrativos, es decir, el procedimiento
conforme al cual la Administración debe formar su voluntad y concluir
manifestándola a través de una decisión concreta, de un acto
administrativo. Antes de esta Ley puede decirse que no había en nuestro
país, procedimiento administrativo establecido legalmente con carácter
general. Múltiples leyes especiales, preveían procedimientos específicos,

así como muchos reglamentos regulaban aspectos concretos del
procedimiento, pero no había un cuerpo legal que regulará en forma
general, el procedimiento, como lo hace esta Ley Orgánica, según plantea
Brewer Carias. Venezuela se incorpora a una tendencia que se
observa en el Derecho Comparado de los países más avanzados
en el campo del Derecho Administrativo, de regular orgánicamente el
procedimiento administrativo. Para ello, los proyectistas se inspiraron en
la Ley Española de Procedimientos Administrativos que tenía una
larga tradición. (180)
Esta es otra de las Leyes a la cual hay que referirse, habida cuenta
de los distintos procedimientos administrativos existentes en materia
ambiental.
Así tenemos procedimientos que culminan con un acto
administrativo de otorgamiento de permiso, una autorización o una
concesión, pueden denominarse en general, procedimientos
autorizatorios.
Luego tenemos los procedimientos para hacer efectiva la
responsabilidad administrativa y aplicar las sanciones pertinentes,
denominadas, procedimientos sancionatorios. (181).
BREWER CARIAS, Alian R. "El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos". Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1982. Colección
Estudios Jurídicos N° 16. Pág 239.
1
BREWER CARIAS, Allan R. "Algunos Aspectos de los Procedimientos Administrativos en
Materia Ambiental". En: Régimen Jurídico Institucional de la Ordenación y Administración del
357

En todo caso, el conjunto de procedimientos autorizatorios y
sancionatorios en materia ambiental, no están establecidos en un cuerpo
legal único o uniforme, sino que al contrario, su característica general, es
que están previstos en la multitud de leyes y reglamentos que conforman
en nuestro país el Derecho Ambiental.
El Artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos establece que: "Los procedimientos administrativos
contenidos en leyes Especiales se aplicarán con preferencia al
procedimiento ordinario previsto en este Capítulo en las materias que
constituyan la especialidad". A este respecto Meier puntualiza que una
interpretación simplista y gramatical del artículo 47 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos traería, como consecuencia, la negación
misma del espíritu, propósito y razón de la ley; sobre todo si se toma en
cuenta el hecho de que esta ley, ha sido sancionada y promulgada para
cambiar arraigadas prácticas administrativas que tienen su origen en
leyes y reglamentos dictados bajo el imperio de regímenes
autoritarios y autocráticos, contrarios a las exigencias de un estado
Democrático y de Derecho.
Cuando la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el
artículo 47, se refiere al principio de la especialidad o de la aplicación
preferente de los procedimientos regulados en leyes especiales, con
respecto al llamado procedimiento ordinario previsto en la misma, debe
Ambiente. Tomo III. Editorial Arte; Caracas, Venezuela, 1987. Fundación Polar- Universidad
Católica Andrés Bello. Pág. 15.
•5W

entenderse que se trata de aspectos meramente formales e
instrumentales y no de fondo o sustancia, es decir, relativos a trámites,
plazos, carga de la prueba, etc.; y no a las reglas y principios generales
aplicables a todo procedimiento, a saber (entre otros): derecho del
administrado a participar activamente en el procedimiento y a ser
notificado, a alegar y probar, etc; el deber de la Administración de tramitar
el procedimiento, de mantener la unidad del expediente, etc.
Por ello, partiendo de los principios del formalismo moderado y de
la flexibilidad que caracterizan el procedimiento administrativo, convendría
para una mejor realización de los objetivos de la ley, que se estableciera
por vía reglamentaria una estructura básica y común para todo
procedimiento, que facilitará la dinámica del Iter procedimental, vale decir,
que garantizará los derechos de los interesados y la tutela del interés
público, razón, causa y fin de la actividad administrativa. Esta estructura
podría contener: régimen de iniciación (formalidades y plazo), régimen de
presentación de informes (formalidades y plazos), régimen de promoción
y evacuación de pruebas, audiencia y vista del interesado, etc.
Por supuesto, no se puede concebir esa estructura en términos
rígidos, sino como un esquema que oriente el desarrollo del "iter
procedimentar.C82)
Sostiene Brewer Carias, en la obra citada, que no es fácil llegar a
una conclusión definitiva sobre las cuales son los procedimientos
~ MEIER Ε., Henrique. "El Procedimiento administrativo Ordinario". Editorial Jurídica Alva
S.R.L Caracas 1992. Pág. 180, 181.
359

especiales regulados en leyes Especiales y las partes de esos
procedimientos que deben aplicarse, con preferencia a la Ley, pues se
trata de un problema casuístico que tiene que ser determinado en cada
organismo previo, al análisis detallado de su ordenamiento legal. De resto,
no pueden establecerse reglas generales absolutas.
En materia ambiental, por tanto, los procedimientos administrativos
autorizatorios o sancionatorios que se originan en las regulaciones sobre
conservación, protección y preservación del ambiente, se rigen en
principio, por las normas de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, quedando a salvo sólo las materias que constituyan una
especialidad prevista en Leyes Especiales, o en reglamentos por remisión
de esas Leyes Especiales.
A propósito del tema, incorporamos por último las reflexiones de la
ex magistrada venezolana Hildegard Rondón de Sanso, quien sostiene lo
siguiente:
La invasión del Derecho Penal en el Derecho Administrativo por
una parte; y por otra, una cierta actitud "fundamentalista" del legislador,
han trasformado las sanciones administrativas en graves sanciones
penales, constituidas por penas corporales como la prisión. Quizás el
legislador ha recogido de un sector de la comunidad el sentimiento
retaliador que exige castigar severamente todas las infracciones,
cualquiera que sea su entidad. Estamos así asfixiados por leyes cada vez
más punitivas y de puniciones más severas. Como ejemplo podemos
ocr\

señalar los casos de la Ley Penal del Ambiente. El legislador ha
considerado que convertir faltas en delitos, e infracciones administrativas
en tipos delictuales, propicia el cumplimiento de los deberes protegidos, a
pesar de que la realidad ha demostrado que tales penalizaciones sirven
sólo para conformar una sociedad más reprimida y, paradójicamente más
agresiva y violenta. Con relación a este punto, no puede menos que
citarse la frase de Beccaria, quien decía: "Es mejor prevenir los delitos
que punirlos... Prohibir una multitud de acciones indiferentes....es definir
caprichosamente la virtud y el vicio".
Al lado de estas tendencias penalizadoras, se nota otra igualmente
negativa, como lo es el establecimiento de normas en blanco, esto es, las
que violan el principio de tipicidad y permiten a la administración aplicar
sanciones por los hechos que ella misma califique como punibles.(183)
19.1.1 RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Son los recursos legales que tienen los interesados para impugnar
aquellos actos administrativos que lesionen sus intereses legítimos,
personales y directos.
Todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito y en el se
observarán los extremos exigidos por la ley, entre los cuales tenemos:
1. El Organismo al cual está dirigido.
2. La identificación del interesado y, en su caso, de la persona qua actúe
como representante.
183
RONDÓN DE SANSO, Hildegard. "Nefastas Tendencias en el Derecho Sancionador". "Diario
Tal Cual". Caracas Venezuela, 2 de noviembre de 2001, Pág. 5.
361

3. La dirección del lugar donde se harán las notificaciones
pertinentes.
4. Los hechos, razones, pedimentos correspondientes, expresando con
toda claridad la materia objeto de la solicitud.
5. Referencia a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso.
6. Cualesquiera otras circunstancia que exigen las normas legales.
7. Firma de (los) interesado (s).
El recurso que no llenare los requisitos exigidos no será
admitido. Esta decisión debe ser motivada y notificada al
interesado.
19.1.1.1 TIPOS DE RECURSOS:
1) RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.
Aquel que interpone la parte interesada en los quince (15) día
hábiles siguientes después de recibida la notificación por ante el
funcionario que dictó el Acto Administrativo (artículo 91 y 94 de la
L.O.P.A.)
2) RECURSO JERÁRQUICO.
Aquel que interpone la parte interesada, cuando su recurso de
reconsideración no ha tenido una respuesta favorable a su interés, al igual
que el anterior, también debe ser interpuesto dentro de los quince (15) día
hábiles siguientes después de haber recibido la resolución (artículos 95 y
97 de la L.O.PA.).

3) RECURSO DE REVISIÓN.
Este recurso se interpone contra los Actos Administrativos firmes
en los siguientes casos:
- Cuando hubieren aparecido pruebas esenciales para la resolución del
asunto.
- Cuando en la resolución hubieren influido en forma decisiva,
documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial
definitivamente firme.
- Cuando el acto firme hubiere sido resuelto por cohecho, violencia,
soborno u otra manifestación fraudulenta.
Este recurso será decidido en un lapso de treinta (30) días hábiles,
siguientes a la fecha de su presentación (artículos 97 al 99 de la L.O.PA.)
Con relación a este Recurso, el autor De Pedro Fernández refiere
que en algunos regímenes jurídicos existe un recurso que, en líneas
generales, responde a las características y naturaleza del recurso de
revisión contemplado en la LOPA. Así en la doctrina y legislación italiana
opera un recurso extraordinario ante el Jefe del Estado, que se puede
interponer, contra los actos en que no sea posible entablar el recurso
jerárquico o se haya agotado éste. Tiene carácter general y puede
considerarse admitido siempre que la ley no lo excluya, basándose
únicamente en motivos de legitimidad (incompetencia, violación de ley y
exceso de poder) quedando excluidos los motivos de oportunidad.
Sayagues denomina recurso de segunda revisión al que puede
363

promoverse después de agotada la vía administrativa, cuando se invocan
nuevos hechos o nuevos argumentos de derecho que no se plantearon en
los recursos ya resueltos. La doctrina y la legislación argentinas,
igualmente, lo contemplan. Así la LNPA, en su art. 22, dispone cuatro (4)
supuestos que en sede administrativa, procede la revisión de un acto
firme. Por su parte, el Reglamento en su art. 100 expresa:
El recurso de revisión tiene naturaleza administrativa, se interpone
y es resuelto por un órgano administrativo. La legislación venezolana
(LOPA) a diferencia de otras (v. gra, LAP española), no le da la
connotación de extraordinario; por ello, según De Pedro Fernández, se
trata de un recurso administrativo ordinario, pero con características
particulares o excepcionales. No obstante, la jurisprudencia de la
SPA/CSJ, lo califica de recurso extraordinario por cuanto procede sólo
contra actos administrativos firmes y por los motivos taxativos
establecidos por el legislador [Sent del 19-2-92. Exp. 6.012. Ponente:
Magistrado Dr. Román J. Duque Corredor]. (184)
19.2 CÓDIGO ORGÁNICO PROCESAL PENAL, DEL 23 DE
ENERO DE 1.998.
La Ley Penal del Ambiente contempla en el artículo 64, que las
disposiciones del Código Penal, del Código Civil, de Enjuiciamiento
Criminal y de Procedimiento Civil, se aplicarán supletoriamente en cuanto
184
DE PEDRO FERNÁNDEZ, Antonio. "El Procedimiento Administrativo en Venezuela"·
Editorial M.H. C.A. Caracas. 1994. Pag. 231,234.
QR/I

no colidan con dicha ley. Actualmente en Venezuela tenemos una nueva
normativa procesal penal, como lo es el Código Orgánico Procesal Penal,
sancionado el 20 de enero de 1.998,, publicado en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 5.208 Extraordinario de fecha 23 de Enero de
1.998, la República, N° 37.022 de la misma, y sus reformas de fechas 12
de Noviembre de 2001 publicada en Gaceta N° 5552 de la misma fecha y
del 14 de noviembre de 2001, Gaceta N° 5.58 (Ley N° 54), de la misma
fecha, que pone a nuestra legislación en concordancia con las más
avanzadas en la materia y conforme los siguientes instrumentos
internacionales fundamentales:
1) Declaración Universal de los Derechos Humanos (1.948);
2) Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre
(1.948);
3) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1.966); y
Convención Americana Sobre Derechos Humanos. Pacto de San José de
Costa Rica. (1.967)
Es clara la exposición de motivos del nombrado Código cuando
señala que al suscribir la República estos instrumentos asume
obligaciones no sólo con los otros Estados de la Comunidad Internacional,
sino, y principalmente, respecto de los individuos que viven bajo su
jurisdicción. El denominador común de estas obligaciones es el
reconocimiento y respeto de los derechos objeto de protección por las
Declaraciones y pactos, esto es, proclamarlos y garantizarlos, como reza
la exposición de motivos de dicho Código.
365

Estos instrumentos, a los que debe sumarse la Constitución de la
República, con su Título III de los Deberes, derechos y Garantías; y los
medios directos e indirectos de protección de los Derechos Humanos
(recursos procesales y procedimientos ordinarios) constituyen el bloque
de los Derechos Humanos, único paradigma de legitimidad aprobado
intemacionalmente, que debe regir evaluación de un texto normativo.
¿A qué nos obliga la palabra empeñada en nombre de la
República?
Señala la exposición de Motivos del Código, que estas obligaciones
internacionales implican respetar garantías mínimas que pueden
englobarse en el concepto del debido proceso legal: ser informado
sobre la naturaleza de la acusación; tiempo para la defensa; ser
juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a defenderse por sí o por
un defensor de su elección, remunerado o no; derecho a no
declarar contra sí mismo; a interrogar a los testigos de cargo y a
obtener la comparecencia de los testigos de descargo; a ser oído por un
juez independiente e imparcial, estableciendo con anterioridad por la Ley,
en un juicio oral y público, y el derecho a recurrir de la sentencia
condenatoria.
¿El procedimiento penal que nos ha regido podría superar la criba
de los Derechos Humanos?
La respuesta escueta, categórica y rotunda, es no. Nuestro
ordenamiento procesal penal, analizado desde su normativa (legalidad) y

desde su efectividad (realidad), es violatorio de principios procesales
básicos que nos hemos obligados a garantizar.
El proceso penal venezolano, mixto en su origen, se fue
pervirtiendo (de instrucción judicial a instrucción policial y posibilidad de
valorar como prueba los datos escogidos en el sumario) hasta convertirse
en un proceso inquisitivo casi puro.
El cambio propuesto en el procesamiento penal se inserta en el
propósito de las Cámaras Legislativas, de promover una profunda
transformación del sistema judicial venezolano, puesto de manifiesto a
través de los estudios y discusiones realizados por la Comisión Legislativa
que condujeron a la aprobación por esta del Proyecto de Código Orgánico
Procesal Penal sometido a la sanción de las Cámaras en sesión conjunta.
El Proyecto de Código Orgánico Procesal Penal aprobado por la
Comisión Legislativa no constituye de manera alguna copia de ninguno
de los códigos, ordenanzas o leyes procesales penales de otros países
que actualmente aplican el sistema acusatorio y oral. Se inscribe en el
contexto cultural de occidente. En efecto, a través del articulado del
proyecto de Código aprobado por la Comisión se dispone el
establecimiento de un nuevo procedimiento penal, acusatorio y oral, con
participación de la ciudadanía en el acto de juzgar.
Anteriormente la competencia en esta materia la tenían los
tribunales agrarios y posteriormente es asumida por los tribunales penales
367

ordinarios, no contándose en nuestro país con tribunales especiales en el
área ambiental. Por lo demás, la referencia al novedoso Código, es
importante habida consideración que el Art. 22 de la Ley Penal del
Ambiente consagra que el conocimiento de los delitos ambientales
corresponde a la jurisdicción penal ordinaria.
En este mismo orden de ideas, y habida que el referido Código fue
reformado, plasmamos de seguidas las modificaciones efectuadas,
comentadas por la Magistrada venezolana Blanca Rosa Mármol de León:
1) En cuanto a la participación ciudadana:
Quedó eliminada la figura de los jurados, ante la dificultad de reunir
a los nueve ciudadanos que lo integraban, unas veces por fallas en las
listas del Consejo Nacional Electoral y otras por temor. Se mantuvo la
participación ciudadana a través de los escabinos, dos ciudadanos que
sentencien junto a un juez y que conforman los tribunales mixtos.
Después de cinco convocatorias fallidas de escabinos, el acusado podrá
optar porque sea un juez profesional quien se encargue de enjuiciarlo.
2) Detención preventiva y detención « i n fraganti»:
- Fueron ampliados los lapsos de actuación. El fiscal tiene 36 horas, en
lugar de 24, para presentarlo ante el juez de control, último que tendrá 48
horas para decidir. El fiscal tiene ahora 30 días para acusar, a partir de la
decisión judicial preventiva que prive de la libertad al imputado. Este plazo
será prorrogable por 15 días.
- Crearon la figura del mandato de conducción a través de la cual el
Ministerio Público podrá ordenar que conduzcan a cualquier ciudadano

ante un fiscal,* por la fuerza pública, con el objeto de entrevistarlo sobre
los hechos investigados.
- El expediente será archivado por parte del juez de control cuando,
vencidos los plazos, la Fiscalía no presente la acusación ni solicite el
sobreseimiento.
- Sólo será reabierta una investigación, previa autorización del juez y si
surgen nuevos elementos que lo justifiquen.
- Una vez trascurrido 6 meses, desde la individualización del
imputado, se podrá solicitar ante el juez de control la fijación de un lapso
no menor de 30 días, ni mayor de 120, para la conclusión de la
investigación.
- Quedan exceptuadas las causas referidas a narcotráfico, crímenes de
guerra, contra la cosa pública, lesa humanidad y conexos.
- Por vía de excepción, podrá la Fiscalía o el querellante solicitar al juez
de control una prórroga de las medidas de coerción personal del
imputado, que no podrá sobrepasar la pena mínima prevista para el
delito.
- El Tribunal Supremo llevará un registro de las personas a las que hayan
sido impuestas medidas de coerción personal.
- En cuanto a los allanamientos, podrá la policía solicitar la orden
directamente al juez de control, previa autorización del Ministerio
Público, por cualquier medio. La resolución al respecto deberá ser
fundada y el registro se realizará en presencia de dos testigos, que
no deberán tener vinculación con la policía.
369

3) La victima.
El COPP establece la protección a las víctimas como objetivo del
proceso penal.
Ahora la víctima es considerada parte en las incidencias, aunque
no se haya querellado, y tiene derecho a ser oída en lo que respecta la
concesión de medidas que beneficien al imputado. Esto sucederá, por
ejemplo, cuando procedan la suspensión condicional del proceso y la
admisión de los hechos..
4) Principio de Oportunidad:
Los acuerdos reparatorios entre el imputado y la víctima fueron
restringidos. Sólo procederán cuando el hecho ilícito recaiga sobre bienes
de carácter patrimonial y en casos de delitos culposos, que no hayan
ocasionado la muerte o afectado en forma permanente y grave la
integridad física. El Tribunal Supremo llevará un registro de los acuerdos
concedidos.
La admisión de los hechos tendrá lugar una vez admitida la
acusación o presentada la misma en el caso del procedimiento abreviado.
El juez instruirá al imputado sobre el procedimiento y le concederá la
palabra.
Posteriormente tendrá que motivar la pena impuesta.
Los beneficios de suspensión condicional del proceso se limitan a
casos por delitos que merezcan penas que no excedan de los tres años,
07Π

en su límite máximo. Según Mármol, tanto en el acuerdo reparatorio como
en la suspensión del proceso deberá exigirse al imputado al admisión de
los hechos como condición. Así, en caso de que el imputado incumpla
procederá una condena sin fórmula de juicio.
5) Peligro de Fuga:
El peligro de fuga será presumido cuando el delito cometido
amerite penas privativas de libertad iguales o superiores a diez años. Con
esto, el peligro de fuga deja de ser una materia ambigua, por difusa e
indeterminada.
6) Régimen abierto y libertad condicional:
El régimen abierto y libertad condicional pasan a ser regulados por
el COPP, siendo competencia del juez de ejecución. Por tanto, ahora se
exigirá el cumplimiento de por lo menos la mitad de la pena, para que
pueda proceder la suspensión condicional de la misma. Igualmente, a los
fines de la redención de la pena, el cómputo se hará a partir del momento
en que el penado haya cumplido la mitad de la pena impuesta.
Queda derogada la Ley de Beneficios y lo previsto en la Ley de
Régimen Penitenciario sobre el régimen abierto. (185).
En la exposición de motivos del Código Orgánico Procesal Penal,
al explanar los principios rectores de las instituciones del proceso
acusatorio, se consagra que:

1RS r
MARMOL DE LEÓN, Blanca Rosa. "Revista Tribunal Supremo de Justicia". Año I, Número
2, Oct- Nov.- Die- 2001. Caracas, Venezuela. Publicación Institucional. Pág. 7.
371

1. El Principio de la oficialidad: Es predominante y es propio de los
procesos en que está en juego el interés público, el cual permite controlar
la persecución criminal por medio de órganos estatales diferentes: el
Ministerio Público encargado de la investigación y acusación, y el Poder
Judicial en funciones de controlar la Fase de Investigación, enjuiciar y
eventualmente penalizar a quienes resulten acusados; es decir, que el
Estado se desdobla y autolimita en su potestad de penalizar a las
personas por la comisión de hechos punibles.
2. El Principio de la libre convicción: En la valoración de pruebas, es
decir, que la sentencia debe fundamentarse en cualquier elemento de
convencionamiento que no esté prohibido por la ley, así como de haber
sido practicado o evacuado en audiencia pública en presencia del
juzgador en aplicación del principio de la inmediación.
3. El principio de la reformatio in peius: Que se traduce en la
imposibilidad de que la situación del recurrente sea agravada por quien
conozca y decida el recurso interpuesto.
4. El principio de la legalidad y de oportunidad: Los cuales son
contrapuestos porque el primero obliga al Ministerio Público a ejercitar la
acción por todo hecho que revista caracteres delictivos, siempre que la
investigación arroje elementos suficientes para fundamentar la acusación;
el segundo constituye una excepción a aquel, dado que permite al fiscal
con autorización del juez de control y en determinadas circunstancias,
poder prescindir total o parcialmente del ejercicio de la acción penal o
-570

limitarla a algunas de las personas que intervinieron en el hecho.
De esta misma forma excepcional del principio de oportunidad,
constituyen otras alternativas a la prosecución penal, los acuerdos
reparatorios y la suspensión condicional del proceso. Todas ellas están
basadas en criterios de economía procesal a objeto de evitar largos y
costosos procesos, que no sólo afectan a las partes involucradas en
el hecho criminal sino también al Estado en su doble función de
investigador y juzgador.
En síntesis, el Código Orgánico Procesal, aún cuando es de
anterior vigencia a la Constitución Nacional de 1999, está en perfecta
adecuación al mandamiento constitucional que consagra que el proceso
es un instrumento fundamental para la realización de la justicia, y que ésta
no se sacrificará por la omisión de formalismos no esenciales, como reza
el artículo 257 de la Carta Magna de la República Bolivariana de
Venezuela. En este sentido los medios alternativos a la prosecución
penal, se adaptan como vía procesal para alcanzar la justicia sin cumplir
con las formalidades de los procesos penales, sean estos ordinarios o
especiales.
20 ANTECEDENTES DE PROYECTOS LEGISLATIVOS Y
DOCTRINALES.
En el transcurso de la investigación hemos encontrado como
antecedentes legislativos los anteproyectos de Ley de Aguas y de Ley de
Autoridades de Aguas (en sus diferentes versiones elaborados por el
373

Jurista Guillermo J. Cano para la República de Venezuela, en Caracas en
el año 1963 (Ministerio de Obras Públicas).
Han de citarse necesariamente los estudios realizados en
Venezuela por la Comisión del Plan Nacional de Aprovechamiento de los
Recursos Hidráulicos (COPLANARH) y el Instituto de Derecho Público de
la Universidad Central de Venezuela como antecedentes a la preparación
del Proyecto de la Ley de Aguas para ese país, como lo indican Azpurua y
Gabaldón. (186) (187)
Dicho trabajo denominado: "Bases para un Estudio sobre el
Régimen Legal de las Aguas en Venezuela" comprendió seis partes:
Evolución Histórica; Antecedentes Legislativos; Ordenación Sistemática
de Legislación Vigente; Doctrina Administrativa, y Jurisprudencia; la
Aplicación del Régimen Legal, Usos, Costumbres y Prácticas
Administrativas, y bibliografía sobre aspectos jurídicos.
Paralelamente se consideró indispensable disponer de un "Análisis
de los Modelos Existentes en el Derecho Comparado sobre el
Aprovechamiento de las Aguas y Organización Administrativa",
publicación N° 28, COPLANARH, Caracas, 1970, de Sebastián Martín
Retortillo, quien trabajó como consultor para el gobierno de Venezuela, y
186
AZPURUA Pedro Pablo y GABALDÓN Amoldo. "Recursos Hidráulicos y Desarrollo ".
Editorial Tecnos, Madrid, 1975. Pág. 337, 386.
'"MARTÍN MATEO, Ramón. "El Agua como Mercancía". Revista de Administración Pública N°
152. Mayo-Agosto 2000. (Separata). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid.
2000, Pág. 21.
Q7¿1

ha sido calificado en España por Ramón Martín Mateo en su trabajo "El
Agua como Mercancía", como "Nuestra Primera Autoridad en Materia de
Derecho de Aguas".
20.1 PROYECTO DE "LEY DE AGUAS" DE 1.976.
El proyecto de Ley de Aguas introducido al Congreso Nacional el
02 de Noviembre de 1.976, es el resultado de un exhaustivo estudio de la
problemática hidráulica del país, iniciado hace más de doce años en
forma continua y sistemática, con participación de profesionales de
diversas disciplinas en la Comisión del Plan Nacional de Aprovechamiento
de los Recursos Hidráulicos (COPLANARH), la cual fue creada con el
propósito fundamental de elaborar los instrumentos necesarios para una
ordenada y planificada administración del recurso de agua.(188) (189).
La labor realizada afirma Azpurua, no se limitó a recopilar las
múltiples normas legales sobre aguas, dispersas a través de la legislación
venezolana. Se establecieron criterios y principios para el reordenamiento
jurídico de las aguas, los cuales fueron acogidos en el proyecto, e
inspiraron su redacción; se procedió en forma sistemática con el fin de
ordenar todo lo que a las aguas se refiere siendo ellas el objeto de la
188
AZPURUA, Pedro Pablo. "Ley de Aguas: Análisis, Estudio y Proposición". Caracas Nov.
1.981. Serie Recapitulativos. Ministerio del Ambiente. Caracas,-Venezuela. Págs. 16,19,20, 27,
28,29,149,150,165,166.
189
En cuanto a experiencias extranjeras, se analizaron las tendencias más recientes en
Iberoamérica, España, Italia, Francia e Israel, y en Norteamérica particularmente las de los Estados
de Texas y Florida, en el Derecho Comparado como en el análisis de la tendencia de la legislación
de aguas. Indica Azpurua que también se han consultado los estudios de Sebastián Martín
Retortillo, especialmente aquellos elaborados para COPLANARH. del mismo modo se han
analizado los conceptos y la evolución de la legislación de aguas hacia un régimen ambiental de
Guillermo J. Cano y Ramón Martín Mateo.
375

Ley, sin dejar de considerar el campo de la actividad humana que le es
subsecuente. Se abarcaron todos los fines y usos de agua, estados
físicos; y los efectos -útiles y nocivos- en cuanto son susceptibles de
regulación jurídica y, en tanto ésta sea necesaria para un régimen de
concesiones y servidumbres, así como las obras hidráulicas que hacen
posible su aprovechamiento.
Se incluyeron asimismo, todas las normas referentes a
organización, competencia y funcionamiento de la "autoridad única" de las
aguas como responsable de la administración de su aprovechamiento,
hoy concretada en la competencia del Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables.
Ahora bien, el fundamento de la reordenación jurídica se sustenta
en un principio técnico como lo es la "unidad del ciclo hidrológico" el cual
puede demostrarse con todo rigor científico.
De la misma forma ha sido por los textos legales coetáneos, y todo
el desarrollo del proyecto de la Ley conserva la unicidad para garantizar la
racional administración del recurso.
El Proyecto de Ley de Aguas se sustenta, en torno a cuatro (4)
principios básicos:
El primero: La Unidad del Ciclo Hidrológico. El agua es una; una su
procedencia, y lo que está en íntima interrelación, cualquiera que sea la
forma en que se manifieste o aparezca.
376

El Segundo. El agua es un recurso Natural, sobre el cual no puede
legislarse sin tener en cuenta la correlación e interdependencia de todos
los recursos naturales.
El tercero: El Dominio Público del Agua: El agua por su naturaleza
tiene que ser del dominio público y por consiguiente ser defendida,
protegida y aprovechada primordialmente para el bienestar de la
colectividad. El tipo de propiedad de las aguas y el régimen aplicable, se
presentan como la base filosófica de toda la Ley, y determinan la
selección de las demás instituciones jurídicas que se fijan a lo largo de la
misma. Este principio a su vez busca el interés general implicado en los
fines que tiene que cumplir el recurso por medio de los diferentes usos, y,
de esta manera logrará una ordenada administración del recurso.
El Cuarto: La Garantía y Estabilidad de los Derechos: Ello se logra
en primer término., asegurando la continuidad de los aprovechamientos
actuales; el cambio de legislación no debe afectar los derechos y
funciones en ejercicio; por ello se prevé en las disposiciones
transitorias la posibilidad de que, quienes usen el agua continúen
aprovechándola con el carácter de concesionarios, lo que no implica
una modificación sustancial del derecho, ni tampoco significa un
enriquecimiento del patrimonio del estado en menoscabo de los
intereses individuales, muy por el contrario, es una reafirmación de
los intereses actuales y futuros de los individuos que constituyen la
comunidad.
377

Ahora bien, -según Azpúrua- dado el carácter de dominio público
de todas las aguas, se propone una clara normativa para reconocer el
derecho de los particulares al uso del recurso, por lo que se entiende que
el dominio público de las aguas no es obstáculo para que los particulares
tengan auténticos derechos de uso, garantizados y protegidos por el
Estado.
La Ley de Aguas, además de su carácter de Ley Especial, es ahora
una Ley Complementaria de la Ley Orgánica del Ambiente, toda vez que
concreta las políticas generales establecida en ésta. Así mismo sostiene
Azpúrua, su ámbito de acción se amplió, ya que en dicha Ley Orgánica se
consagra claramente la interacción del agua con los otros recursos
naturales. Es el agua en el contexto del ambiente.
Esta situación fundamenta ampliamente el Régimen Jurídico
Administrativo establecido en el proyecto para la ordenación,
aprovechamiento, conservación y restauración del recurso. El régimen
que se prevé, se estructura sobre principios básicos, tales como, la
dominiabilidad de todas las aguas del país, consecuencia a su vez de la
consideración del principio de la unidad del ciclo "hidrológico; del sistema
de asignaciones y concesiones para el aprovechamiento del recurso, así
como de la necesidad de establecer un catastro, registro e inventario de
ríos y cuerpos de aguas., etc.
Como se ha señalado de manera clara e irrefutable, la unidad del
ciclo hidrológico, postulado científico y de universal aceptación, exige el
Q7Q

establecimiento de un régimen jurídico único y uniforme para el
aprovechamiento de los recursos hidráulicos, el cual vendría a ser el de
dominio y uso público de las aguas.
En síntesis, la norma jurídica que sancione el ciclo hidrológico
no puede establecer diferencias entre aguas superficiales y
subterráneas; entre aguas dulces, salobres, saladas o mineralizadas;
como tampoco entre aguas termales o confinadas: deberá llegar
hasta normar las precipitaciones (lluvias) artificiales, conclusión a que se
llega cuando se analiza el aprovechamiento de los recursos hidráulicos y
otros recursos naturales, en extensas áreas territoriales, para lograr su
óptima utilización.
Por considerar de gran interés e importancia, nos permitimos referir
aquí un documento elaborado para COPLANARH en Octubre de 1973 a
los efectos de la preparación de las bases del Proyecto de Ley de
Aguas. Para su redacción se partió de documentos preparados en
COPLANARH, en las cuales intervinieron, entre otros, principalmente
el ingeniero Pablo Azpúrua y la Abogada Cecilia Sosa de Mendoza,
el cual está incorporado en el libro de Allan Brewer Carias, (190)
denominado "Derecho y Administración de las Aguas y otros Recursos
Naturales Renovables", y que dada su importancia lo transcribimos
en su totalidad:
BREWER CARIAS, Allan R. Derecho y Administración de las Aguas y Otros Recursos

Renovables. Editorial Imprenta de la Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1976, Pág. 175 y
ss.
37Q

20.1.1 "BASES FUNDAMENTALES PARA LA

ELABORACIÓN DE UNA LEY DE AGUAS.
DISPOSICIONES GENERALES.
1) DECLARATORIA DE LAS AGUAS COMO DEL

DOMINIO PÚBLICO.
El agua, como elemento esencial para el desarrollo

económico y social del país, es patrimonio inalienable e
imprescindible de la Nación.
Se consideran, por tanto, como del dominio público de

la Nación y sometidas a las disposiciones de la Ley,
todas las aguas marítimas e interiores sea pluviales,
superficiales o subterráneas, corrientes o estancadas,
fósiles, termales, confinadas, minerales. En
consecuencia, se reconoce expresamente el principio
de la unidad del ciclo hidrológico.
2) INAPLICABILIDAD DE LA PRESCRIPCIÓN.
No puede adquirirse por prescripción, ni la propiedad

de las aguas ni derecho alguno de aprovechamiento
sobre las mismas.
3) EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO.
Conforman además el dominio público hidráulico las

obras públicas de aprovechamiento y regulación de las
mismas, y los inmuebles públicos afectados a ellas.
4) SITUACIÓN DE LOS CAUCES Y LAS PLAYAS.
Los cauces son también del dominio público. Se

exceptúa sin embargo de esta base, aquellos cauces
por los que discurren exclusivamente aguas pluviales, y
los de arroyos y manantiales mientras discurran por el
predio donde nacieron y hasta la extensión de la
cuenca contribuyente que al respecto se fije.
Las playas se consideran asimismo como del dominio

público en la extensión cubierta por la más alta y baja
marea.
5) DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA.
Se declaran de utilidad pública todas las actividades de

control, aprovechamiento y protección de los recursos
hidráulicos.
QQO

DEL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS

HIDRÁULICOS.
DISPOSICIONES GENERALES.
6) AFECTACIÓN DE LOS APROVECHAMIENTOS AL

INTERÉS GENERAL
El aprovechamiento de los recursos hidráulicos,

conforme a lo establecido en la ley, sólo puede ser
otorgado de acuerdo a las necesidades prioritarias que
requiera el interés social y el desarrollo económico del
país.
7) PROHIBICIÓN DE LOS APROVECHAMIENTOS

DAÑINOS.
Se prohibe el mal uso o el abuso de las aguas, así

como su desperdicio, y todos los aprovechamientos
que resulten en un deterioro de la calidad del agua.
Las condiciones de las aguas que después de
aprovechadas se reintegren a sus cauces naturales, no
deben comprometer la utilización posterior que de ellas
puede llevarse a cabo. En consecuencia, queda
prohibido realizar cualquier clase de vertido sólido,
líquido o gaseoso que, de una u otra forma, pueda
contaminar las aguas superficiales o subterráneas
poniendo en peligro la salud pública o el normal
desarrollo de la flora o de la fauna.
8) RACIONALIZACIÓN DE LOS
APROVECHAMIENTOS: LA PLANIFICACIÓN DE
LOS RECURSOS HIDRÁULICOS.
El aprovechamiento de los recursos hidráulicos se hará

conforme a lo establecido en el Plan Nacional de
Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos,
contentivo de la política hidráulica nacional, no
pudiendo realizarse aprovechamiento de ningún tipo
que vayan contra las disposiciones y previsiones del
mismo.
9) LAS PRIORIDADES DE LOS

APROVECHAMIENTOS.
El Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos

Hidráulicos fijará las prelaciones que se establezcan
para las distintas clases de aprovechamiento, según los
criterios determinados en las políticas de desarrollo
económico y social.
381

El abastecimiento de poblaciones tendrá, en todo caso,

carácter prioritario.
Cada aprovechamiento debe contribuir

económicamente a facilitar la mejor utilización integral
de los recursos hidráulicos a que afecte.
10} LA RECUPERACIÓN DE LA INVERSIONES

PUBLICAS EN LOS APROVECHAMIENTOS
HIDRÁULICOS.
Se establece una contribución de mejoras respecto de

quienes directa o indirectamente se beneficien de las
otras obras de aprovechamiento hidráulico realizadas
por el Estado, para la recuperación de todo o parte del
valor de las obras. La recuperación de las inversiones
podrá establecerse por otras vías distintas a la
contribución de mejoras en aquellos aprovechamientos
en los cuales se pueda mediante tarifas individualizarse
a los usuarios.
11) LOS USOS COMUNES Y ESPECIALES.

LOS USOS COMUNES.
Todos pueden utilizar las aguas, sin necesidad de

autorización alguna, para los usos propios de la vida
doméstica, para abrevar ganado, para pescar y para la
navegación menor.
Se dejan a salvo las regulaciones especiales de la Ley

de Navegación y de la Ley de Pesca, sin perjuicio de
las atribuciones que se le confieren a la Autoridad de
Aguas.
En todo caso, los usos comunes se realizarán sin

detener el curso de las aguas, ni deteriorar su calidad, y
sin excluir a otros usuarios del ejercicio de derechos
análogos.
12) LIMITACIONES DE LOS USOS COMUNES.
La utilización común de las aguas está sometida a las

disposiciones de la policía administrativa, por lo que la
Autoridad de Aguas, por razones de salubridad o
seguridad podrá excluir de los mismos determinados
cursos de aguas o zonas de los mismos.
ooo

13) LOS USOS DE LAS AGUAS PLUVIALES.
Todos tienen derecho a utilizar y almacenar las aguas

pluviales que se precipiten en sus predios, con las
limitaciones de volumen que determine la Autoridad de
Aguas.
14) LOS USOS ESPECIALES.
El propietario de un predio donde nazca un arroyo o

manantial, puede utilizar las aguas del mismo sin más
limitaciones que las establecidas en la ley. Esta
utilización sólo puede realizarse por el titular del
predio, sin que en ningún caso pueda enajenar o
ceder el agua, conducirla a otros predios, o alterar su
curso.
LOS APROVECHAMIENTOS MEDIANTE

CONCESIÓN.
15) DISPOSICIONES GENERALES.

DE LA CONCESIÓN ADMINISTRATIVA.
El derecho al aprovechamiento de las aguas se

adquiere exclusivamente mediante concesión otorgada
por la Autoridad de Aguas.
Será igualmente necesaria concesión administrativa

para la ejecución de toda clase de obras que se
realicen en los cauces públicos o que supongan
ocupación de riberas.
16) LA CONCESIÓN ADMINISTRATIVA A LOS

ENTES PÚBLICOS.
Las Municipalidades, las Corporaciones Regionales,

institutos autónomos y las demás entidades o
empresas públicas deberán asimismo obtener
concesión de aprovechamiento de los recursos
hidráulicos de la Autoridad de Aguas.
Cuando el aprovechamiento vaya a realizarse por

dependencias de la Administración Central, la
Autoridad de Aguas adscribirá los volúmenes
correspondientes a la entidad, fijando también todas las
demás características del aprovechamiento, en los
mismos términos señalados para las concesiones
administrativas.
383

Los aprovechamientos de recursos hidráulicos

realizados por entes públicos con anterioridad a la
vigencia de esta ley, deberán ajustarse a sus
previsiones mediante un proceso de adaptación,
obtener las respectivas concesiones o adscripción de
volúmenes.
17) OCUPACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO Y

PRIVADO DE LA NACIÓN.
Las concesiones de aprovechamiento comprenderán la

ocupación de los terrenos del dominio público o privado
del Estado que sean necesarios para la ejecución de
las obras de aprovechamiento.
18) AFECTACIÓN DE LAS CONCESIONES.
Las aguas concedidas para un aprovechamiento no

podrán aplicarse a otro distinto sin la solicitud y
autorización correspondiente, como si se tratase de una
nueva concesión.
19) RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
En las concesiones de aprovechamiento, la

Administración no será responsable de la falta o
disminución que pueda resultar en el caudal otorgado
en la concesión.
CONTENIDO DE LAS CONCESIONES.
20) CONTENIDO GENERAL.
En toda concesión administrativa de aprovechamiento

de recursos hidráulicos, se señalará:
1. La naturaleza del aprovechamiento y las
características y condiciones del mismof
2. El volumen máximo de aprovechamiento que se
otorga.
3. Los usos a los que se destina el aprovechamiento.
4. Las características técnicas de las obras que
requiera el aprovechamiento.
5. La Discriminación previa del punto donde debe
captarse el agua, así como del de donde debe
realizarse el vertido.
6. El tiempo de ejecución de las obras y el itinerario de
construcción de las mismas.
7. El lapso de duración de la concesión.
-3Q/I

8. Las modalidades de determinación del valor que en

la concesión se asigna al agua.
9. El régimen financiero de la concesión.
10. Las condiciones que necesariamente han de tener
las aguas que se viertan
21) CONCESIONES PARA RIEGO.
En las concesiones para riego, se determinará, como

uno de los elementos de la misma, la superficie regable
y las clases de cultivo, a los que quedará vinculado el
recurso que se otorgue.
Asimismo se establecerán, en su caso, las obras y

operaciones que sean requeridas para llevar a cabo el
adecuado drenaje, tanto de las tierras que se
rieguen, como de las que puedan resultar afectadas por
el riego.
22) CONCESIONES DE APROVECHAMIENTO PARA

ENERGÍA ELÉCTRICA.
En la concesiones de aprovechamiento de aguas para

la producción de energía hidroeléctrica, se podrá exigir
como condición, que parte de la energía obtenida se
destine para atender determinados servicios públicos.
23) CONCESIONES DE APROVECHAMIENTO

MÚLTIPLES.
Cuando se trate de concesiones de aprovechamientos

múltiples que comprendan la utilización del agua para
varios fines, la concesión o en su caso, la concesiones
definirán la utilización coordinada y las características
de los distintos usos. La Autoridad de Aguas asumirá
directa o indirectamente la administración del
aprovechamiento cuando los distintos concesionarios o
usuarios no logren coordinar adecuadamente el
aprovechamiento múltiple.
24) RÉGIMEN DE TARIFAS.
Cuando el aprovechamiento de los recursos hidráulicos

constituya la base de un servicio público, la concesión
determinará también las tarifas reales de explotación
del servicio, teniendo en cuenta al valor del agua y los
gastos de amortización y explotación de las obras. Las
tarifas podrán reajustarse una vez concluida la
ejecución de las obras.
385

La tarifa a satisfacer por los usuarios que fije el

Ejecutivo Nacional, podrá ser diferente a la tarifa real, y
en su caso, el Ejecutivo podrá disponer el otorgamiento
de subvenciones para cubrir dicha diferencia.
En el caso de las tarifas de riego, el inicio del cobro de

las mismas podrá demorarse por el tiempo que se
estime conveniente hasta que las tierras se encuentren
en estado de producción normal.
25) EL VALOR DEL AGUA EN LA CONCESIÓN.
El valor del agua determinado en la concesiones de

aprovechamiento, está condicionado por la escasez, la
calidad, el potencial energético y la localización de los
recursos de que se trate.
El valor real del agua será el que resulte de relacionar

el valor establecido conforme a las condiciones
señaladas, con el costo exigido por las obras y por el
tratamiento necesario para que los recursos hidráulicos
puedan ser utilizados.
La Autoridad de Aguas determinará en cada caso el

valor unitario del agua, señalándose al otorgarse la
concesión el coste del valor que el agua tiene en cada
aprovechamiento.
El costo de valor asignado al agua, y que debe

satisfacer el titular del aprovechamiento, se computará
exclusivamente sobre el volumen diferencial entre el
que reciba y el que se vierta, siempre y cuando la
recolección, conducción y tratamiento de las aguas a
verter se realice en los términos y condiciones
establecidos en las normas de carácter general y en la
concesión.
26) EL RÉGIMEN FINANCIERO DELA CONCESIÓN

Y LAS OBRAS DE DEFENSA CONTRA EL AGUA
Cuando el concesionario de aprovechamiento de aguas

hubiese de realizar en el curso de un río obras que,
además de la utilidad concreta para el fin para el que se
solicitan, supongan una regulación de las corrientes o
representen una defensa contra las mismas, el pago del
costo del agua a satisfacer por aquél quedará
proporcionalmente reducido en la forma que fije la
Autoridad de aguas en función del beneficio común y
general que tales obras reportan al interés nacional.
QQC

27) OBRAS DE APROVECHAMIENTO.
La concesión se otorgará con la aprobación del

proyecto de las obras necesarias para el
aprovechamiento, fijándose entonces el régimen
financiero de aquélla.
El proyecto de las obras que cada aprovechamiento

requiere, se presentará por quien lo solicite. Si el Plan
Nacional de Aprovechamiento de los Recursos
Hidráulicos impusiese un aprovechamiento de uso
multiple, el proyecto lo presentarán agrupados los
distintos titulares del mismo o podrá ser elaborado
directa o indirectamente por la Administración.
28) LA REVISIÓN DE LAS CONCESIONES.
Las concesiones de aprovechamiento serán revisadas

periódicamente por la Autoridad de Aguas,
estableciendo la forma y condiciones en que ha de
continuar el aprovechamiento. Asimismo, la Autoridad
de Aguas podrá ordenar el cese del aprovechamiento
cuando el abastecimiento de poblaciones requiera del
recurso, o cuando conviniera realizarlo con otras aguas.
EL OTORGAMIENTO DE LAS CONCESIONES.
29) UNIDAD ADMINISTRATIVA EN EL

OTORGAMIENTO.
Las concesiones y adscripciones se otorgarán

exclusivamente por la Autoridad de Aguas.
30) SOLICITUD.
Las solicitudes que se formulen para el otorgamiento de

concesiones de agua, señalarán la clase de
aprovechamiento, el caudal que se solicita, y la
corriente de la que haya de derivarse, así como las
demás condiciones establecidas en la Base N° 20.
31) EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA

PUBLICACIÓN.
Las solicitudes de concesiones de aprovechamiento se

tramitarán conforme al procedimiento administrativo, y
se publicarán para garantizar los derechos de terceros
titulares de otras concesiones de aprovechamientos.
387

32) EL CATASTRO DE APROVECHAMIENTO.
Las concesiones y adscripciones de aguas deberán

formar el catastro de aprovechamiento de agua, que
llevará la Autoridad de Aguas.
LA SITUACIÓN JURÍDICA DE CONCESIONES.
33) LA ENAJENACIÓN DE CONCESIONES.
Para enajenar cualquier tipo de concesión de

aprovechamiento de recursos hidráulicos, se necesitará
autorización previa de la Autoridad de Aguas.
34) MODIFICACIONES DE LAS CONCESIONES.
Por razones de interés público, la Autoridad de aguas

podrá imponer determinadas modificaciones a las
concesiones y a la ejecución de las obras incluidas en
las mismas. El concesionario tendrá derecho a
indemnización cuando de las modificaciones resulten
perjuicios para el mismo, previo peritaje de los daños
correspondientes.
Durante la explotación de un aprovechamiento, no

podrá variarse ninguna de las condiciones de la
concesión, sin la correspondiente autorización de la
Autoridad de Aguas.
35) SANCIONES
El incumplimiento de las disposiciones legales o

reglamentarias, o el de las cláusulas de la concesión,
dará lugar a sanción administrativa pudiéndose llegar
incluso a la rescisión de la concesión.
En los supuestos de adscripciones ρ concesiones

otorgadas a entes públicos, los Incumplimientos
originarán responsabilidad civil, penal o administrativa
de los funcionarios públicos, según los casos y la
consiguiente destitución.
36) LA EXTINCIÓN DE LAS CONCESIONES.

EXTINCIÓN.
Las concesiones de aprovechamiento de las aguas, se

extinguen:
1. Por el vencimiento del término de la concesión.
2. Por la rescisión de la concesión.

3. Por la renuncia expresa de concesionario.

4. Por caducidad por el no uso efectivo del
aprovechamiento concedido durante tres años.
37) LA REVERSIÓN.
Al extinguirse la concesión, el aprovechamiento y todas

las obras construidas con tal fin revertirán al Estado.
38) LA RESCISIÓN DE LA CONCESIÓN.
Cuando haya fundadas razones de utilidad pública o

interés social, y a petición de los usuarios directamente
afectados, las concesiones otorgadas a particulares
para abastecimiento de poblaciones o para riego
podrán ser rescindidas por la Autoridad de Aguas, con
el objeto de otorgarlas a usuarios o a entes públicos. El
Decreto de rescisión fijará la indemnización a pagar el
concesionario.
39) LAS LIMITACIONES AL APROVECHAMIENTO.

LA RESERVA DE CUENCAS Y
APROVECHAMIENTO.
El Ejecutivo Nacional podrá reservar cuencas

hidrográficas, sobre las cuales no se permitirá ningún
tipo de aprovechamiento, asimismo, podrá reservar el
aprovechamiento de determinados caudales para
fines específicos o para su otorgamiento a entes
públicos.
Sin embargo, cuando el Plan Nacional de

aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos no
establezca la utilización inmediata de las reservas de
caudales, la Autoridad de Aguas podrá conceder el uso
temporal de los mismos, sin que esto dé lugar a la
consolidación de derecho alguno, conforme a lo
establecido en la sección anterior.
40) EL TRATAMIENTO OBLIGATORIO DE LOS

VERTIDOS.
Cuando directa o indirectamente se produzca el vertido

de sustancias líquidas, sólidas o gaseosas que altere
las condiciones físicas, químicas o biológicas de las
aguas, sean éstas corrientes, estancadas o
subterráneas, la Autoridad de Aguas establecerá el
tratamiento que obligatoriamente debe realizar quien
lleve a cabo el vertido, así como las obras a ejecutar,
389

con determinación del punto en el que aquel debe

realizarse.
Si el vertido fuera consecuencia de un aprovechamiento

de aguas, los extremos anteriores se determinarán
necesariamente como condiciones de la concesión. Si
no lo fuera, el vertido requerirá de concesión
administrativa en cuanto supone igualmente una
utilización de los recursos hidráulicos.
41) MODALIDADES DEL TRATAMIENTO Y

DEGRADACIÓN TOLERABLE.
El tratamiento a que deben someterse los vertidos

establecerá las condiciones necesarias para que no se
deteriore la calidad de las aguas que circulan por el
curso receptor.
Ello no obstante, y considerando los aprovechamientos

existentes aguas abajo, podrá tolerarse la degradación
de la calidad del agua que se vierta cuando así lo
permita el caudal de dilución circulante. Tal
circunstancia, sin embargo, no consolidará derecho
alguno y la Autoridad de Aguas cuando lo considere
conveniente o lo requieran nuevas utilizaciones de las
aguas, podrá obligar, sin indemnización alguna, a que
se establezca el tratamiento exigido en orden a
mantener la calidad del agua del curso receptor.
La Autoridad de Aguas podrá obligar igualmente que al

realizarse un vertido se mejoren las condiciones que
tengan las aguas del curso receptor. En tal caso, la
diferencia de costo en el tratamiento a realizar será
satisfecha por quienes se beneficien de las mejoras, en
los términos que al efecto fije el Ejecutivo Nacional. Por
razones de salubridad podrán establecerse cursos de
aguas especialmente protegidos en los que, en función
del aprovechamiento de las mismas, se prohiba
cualquier tipo de vertido.
42) EL TRATAMIENTO DE VERTIDOS EN LOS

APROVECHAMIENTOS ANTERIORES A LA LEY.
Cuando así lo requieran condiciones de salubridad, el

tratamiento de los vertidos podrá imponerse también a
todos aquellos que hayan venido realizándose,
cualquiera que sea la antigüedad de los mismos y
aunque se estén efectuando con anterioridad a la
presente ley.

43) EXIGENCIAS ESPECIALES DE LOS VERTIDOS.
Sin perjuicio de lo que se establezca en las

correspondientes concesiones, podrán señalarse con
carácter general condiciones y características de los
vertidos a realizar en una determinada zona o en todo
el territorio nacional, a las que se someterán y
acomodarán las condiciones que al respecto pudieran
fijarse en las concesiones.
El incumplimiento de lo dispuesto en orden al

tratamiento de vertidos es objeto de sanción, pudiendo
llegar, incluso, a la rescisión de la concesión sin
indemnización alguna.
LA ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS.
44) DISPOSICIONES GENERALES.

LA AUTORIDAD DE LAS AGUAS.
Las Administración de las Aguas corresponderá de

acuerdo a las previsiones de la Ley:
1. Al Presidente de la República en los casos en que
las atribuciones se asignan al Ejecutivo Nacional.
2. Al organismo de la Administración Central que se
determine en la Ley, en los casos en que las
atribuciones se asignan a la Autoridad de Aguas.
3. Los organismos regionales desconcentrados de
administración de aguas dependientes de la Autoridad
de Aguas.
45) COMPETENCIAS GENERALES.
Corresponde a la Administración de las Aguas ejercer

según los casos, todas las competencias destinadas a
planificar, reglamentar, administrar, vigilar, controlar y
proteger el aprovechamiento de los recursos
hidráulicos, así como las tendientes a asegurar la
protección contra las aguas.
46) LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS

HIDRÁULICOS.
LA ELABORACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL PLAN
La Autoridad de Aguas tendrá a su cargo la elaboración

y actualización del Plan Nacional de Aprovechamiento
de los Recursos Hidráulicos, integrado al sistema
nacional de planificación.
391

Todos los órganos de la Administración Pública,

Municipalidades, Corporaciones Regionales, Institutos
Autónomos, Empresas Públicas y usuarios de las
aguas estarán obligados a facilitarle a la Autoridad de
Aguas las informaciones y datos necesarios para poder
llevar a cabo la adecuada planificación de los recursos
hidráulicos.
La autoridad de Aguas formulará el Plan Nacional de

Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos,
coordinando las acciones necesarias para la
elaboración, cumplimiento y vigilancia del mismo.
47) LA APROBACIÓN DEL PLAN Y LA FIJACIÓN DE

LA POLÍTICA HIDRÁULICA.
Corresponde al Ejecutivo Nacional la adopción de la

Política Hidráulica mediante la aprobación, por Decreto
del Presidente de la República, del Plan Nacional de
Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos.
El Plan de Aprovechamiento de los Recursos

Hidráulicos contendrá las estrategias y directrices
generales de la política hidráulica, desagregándose
regionalmente con el fin de ordenar a largo plazo el uso
y destino de los diferentes volúmenes de agua. A tal fin,
recogerá el inventario y balance de los recursos
hidráulicos, considerando los aprovechamientos
existentes. Consecuentemente, establecerá la
determinación de las obras necesarias dentro de su
factibilidad técnica y económica para el más racional
aprovechamiento de los recursos hidráulicos
disponibles. Asimismo, podrá establecer que los usos a
satisfacer con determinados recursos sean cubiertos
por otros distintos, procedentes de la misma o de otras
cuencas o unidades administrativas.
El Plan Nacional de Aprovechamiento de los"Recursos

Hidráulicos, así como las revisiones del mismo, se
llevarán a cabo en todo momento de acuerdo con las
directrices establecidas en el Plan de desarrollo
económico y social del país.
48) LA GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LAS

AGUAS.
LA COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA,
La Autoridad de Aguas tendrá a su cargo la

coordinación de todas las actividades administrativas

que se realicen en relación a los recursos

hidráulicos.
Todo proyecto de actuación administrativa que pueda

afectar el uso, aprovechamiento y conservación de
los recursos hidráulicos, sea individual o general,
deberá ser sometido a la consideración de la
Autoridad de Aguas que dictaminará acerca de la
conformidad del mismo con el Plan Nacional de
Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos. En
tal sentido, todo proyecto de obras que suponga
utilización de los recursos hidráulicos y que sea
formulado por cualquier entidad u organismo público o
por particulares, deberá ser sometido a la aprobación
previa de la Autoridad de Aguas en orden a su
adecuación al Plan Nacional de Aprovechamiento de
los Recursos Hidráulicos.
La Autoridad de Aguas coordinará también las

funciones que de acuerdo con la legislación vigente
llevan a cabo los distintos órganos de la Administración
o entidades públicas en orden a la administración de los
recursos hidráulicos, controlando y vigilando que en
todo momento se realice de acuerdo con lo establecido
en el Plan Nacional de aprovechamiento de los
Recursos Hidráulicos.
49) DE LA OBRAS HIDRÁULICAS.
La construcción, gestión y administración de las obras

hidráulicas comprendidas en una concesión
corresponderá a los concesionarios, sean estos
particulares o entes públicos personalizados.
En los casos de concesiones de aprovechamiento

múltiples, la construcción, gestión y administración de
las obras hidráulicas respectivas, cuando los
concesionarios no logren coordinarse, podrá ser
asumida por el órgano de la Administración Central
que determine el Reglamento, conforme a las
directrices de la Autoridad de Aguas. Este mismo
órgano de la Administración Central, tendrá
asimismo a su cargo la construcción, administración y
gestión de las obras hidráulicas de protección contra las
aguas o de aprovechamiento adscritos conforme a la
Base N° 16, conforme a las directrices de la Autoridad
de Aguas.
393

50) LA PROTECCIÓN CONTRA LAS AGUAS.

LA PROTECCIÓN CONTRA LAS AGUAS COMO
APROVECHAMIENTO.
Las obras de prevención y defensa contra las

inundaciones, forman parte de las exigidas para el
aprovechamiento integral de los distintos recursos de la
planicie inundable. Consecuentemente, habrán de
aprobarse y ejecutarse de acuerdo con las
características que ese aprovechamiento integral
imponga. Los propietarios de los predios ribereños
podrán defender sus márgenes con arbolado,
estacadas o protecciones menores, sin necesidad
de autorización administrativa alguna, cuando no
alteren el régimen de los corrientes. Si hubieran de
realizar diques, escolleras o cualquier otro tipo de
obras de esta naturaleza el proyecto de las
mismas habrá de ser autorizado por la
Administración.
51) LA DETERMINACIÓN DE LA PLANICIES

INUNDABLES.
El Ejecutivo Nacional determinará las planicies

inundables en las que con motivo de posibles avenidas
pueda hacer peligro para las personas o bienes, no
pudiendo llevarse a cabo en ellas construcción de obra
de ningún tipo que impida el libre discurrimiento de las
aguas.
Será, pues, necesario el informe favorable de la

Autoridad de Aguas, para llevar a cabo las obras o
edificaciones que pretendan realizarse en esa zona,
que en su caso, fijará las condiciones en que hayan de
llevarse a cabo. Si se tratara de edificaciones que
requiriesen permiso de las Municipalidades, éstas antes
de otorgarla, requerirán los informes citados,
entendiéndose como de uso no 'conforme las
edificaciones que se lleven a cabo o que se
hubiesen construido incumpliendo lo que se señala en
esta Base.
52) LAS OBRAS DE SANEAMIENTO Y

PROTECCIÓN.
Las entidades públicas o los particulares podrán llevar a

cabo obras de saneamiento, de drenaje, de
conservación de cuencas o de corrección de torrentes,
previa autorización de la Autoridad de Aguas, mediante
-3QA

la cual se establecerá el régimen financiero de las

obras, estando obligados a soportar los costos de las
mismas los propietarios de los terrenos que, directa o
indirectamente resulten beneficiados.
53) LOS PERÍMETROS DE PROTECCIÓN.
Tanto para la protección de los recursos hidráulicos y

de su calidad, como para la defensa contra la acción de
las aguas, podrán establecerse determinados
perímetros de protección.
El uso y utilización de los terrenos comprendidos en los

mismos aparecerá limitado y restringido en orden a su
edificabilidad y explotación según lo requiera las
circunstancias concretas que en cada caso justificaron
la declaración del correspondiente perímetro de
protección, que se llevará a cabo por el Ejecutivo
Nacional.
La ejecución de obras que modifiquen la situación que

dio lugar a la declaración del perímetro de protección,
llevará consigo la modificación del mismo o, en su caso,
de la extensión y naturaleza de las limitaciones
impuestas.
54) LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS.

EL CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN.
La Autoridad de Aguas regulará mediante

prohibiciones, restricciones y demás medidas
necesarias de policía administrativa, los hechos del
hombre o de la naturaleza que directa o indirectamente
puedan producir contaminación o degradación de las
aguas.
55) LOS VERTIDOS.
La descarga de contaminantes líquidos, sólidos y

gaseosos que directa o indirectamente puedan
degradar la calidad del agua, queda sujeta a las
disposiciones de la Autoridad de Aguas, quien podrá
disponer la sustitución de materias utilizadas en el
proceso productivo, la modificación o sustitución en
dichos procesos, o la instalación o adaptación de
dispositivos que impidan o disminuyan el vertido de
contaminantes.
395

56) LAS AGUAS RESIDUALES.
En particular, quedan sujetas a las disposiciones de la

Autoridad de Aguas, el vertido, inyección, derrame o
infiltración de cualquier tipo de sustancia, residuo,
líquido o energía en los sistemas de cloacas o en otros
sistemas de recolección de aguas, cuando interfieran
los procesos de depuración, descarga o posterior
utilización de las aguas residuales.
La Autoridad de Aguas establecerá los requisitos

sanitarios necesarios para la reutilización del agua, así
como para los vertidos o descargas en el mar, en
coordinación con el Ministerio de Salud (Sanidad y
Asistencia Social ).
57) LAS SANCIONES.
Las infracciones a las prohibiciones, restricciones y

demás medidas que se dicten conforme a la ley, darán
lugar en su caso, a sanciones pecuniarias, a la clausura
temporal o definitiva de los establecimientos que con
actividad alteren o contaminan directa o indirectamente
el agua, o a la rescisión de la concesión . En los casos
de adscripciones y de concesiones a los entes públicos,
las infracciones darán lugar a las responsabilidades y
sanciones previstas en la Base N° 35.
58) LA OCUPACIÓN TEMPORAL.
La Autoridad de Aguas podrá disponer la ocupación

temporal, total o parcial, de las fuentes contaminantes
de las aguas a los efectos de adoptar las medidas
necesarias para impedir la contaminación en protección
de la salud y del medio ambiente.
59) DISPOSICIÓN FINAL.

J
LAS LIMITACIONES A LA PROPIEDAD.
Las prohibiciones, restricciones y demás medidas que

resulten o se impongan de conformidad con la ley,
constituyen limitaciones legales a la propiedad y no
darán derecho al pago indemnización alguna por parte
del Estado.
60) ADAPTACIÓN DE LOS APROVECHAMIENTOS.
Todos los aprovechamientos de recursos hidráulicos

que se hubieren venido realizando sin concesión con
one

anterioridad a la ley, deberán adaptarse a su contenido,

para lo cual deberá solicitarse en un lapso de seis (06)
meses las correspondientes concesiones, las cuales
podrán ser otorgadas por la Autoridad de Aguas
conforme a lo previsto en la Sección Tercera del
Capítulo Segundo.
Transcurrido el lapso señalado, los aprovechamientos

para cuya continuación no se hubiere solicitado la
respectiva concesión, se considerarán como
aprovechamientos ilegales".
Es propicio traer a colación en este punto, la Propuesta de
Esquema de Ley de Aguas, elaborado por Pedro Pablo Azpúrua y
Amoldo Gabaldón, (191) contenida en su extraordinaria obra "Recursos
Hidráulicos y Desarrollo", del año 1975, en consideración a su utilidad, y
claridad, reproducimos los fragmentos más resaltantes acerca de lo que
debería contener un esquema legislativo sobre la materia:
Los mencionados autores afirman que dicho proyecto debería
comenzar con un título donde se fijarían los fundamentos de la unidad del
ciclo hidrológico, el dominio público y la unidad administrativa de las
aguas. Adicionalmente a lo señalado, también quedaría reflejada
claramente la estructura y contenido general de la Ley, las dos grandes
áreas que ella trataría: la Administración de la Política Hidráulica Nacional
y la Administración del Uso y Aprovechamiento de la misma.
En segundo lugar abordar el tema de la Administración de la
Política Hidráulica, entendiendo como tal la actividad destinada a
191
AZPÚRUA, Pedro Pablo y GABALDÓN, Amoldo. Recursos Hidráulicos y Desarrollo.
Editorial Tecnos. Madrid, 1975. Pág. 435,436,437, 438.
397

planificar, conceder, reglamentar, controlar y vigilar el aprovechamiento
y protección de las aguas, las necesarias formas institucionales para
llevar a cabo todas estas funciones, y el mecanismo coordinativo
que vincule la Planificación Nacional Hidráulica con la Planificación
para el Desarrollo y la Ordenación del Territorio; y asimismo la que
obligue a los diversos entes de la Administración Pública que
administren las alícuotas de aguas necesarias, requeridas por los
diversos sectores económicos, así como a la iniciativa privada, en
todo lo atinente a los diversos fines de utilización del agua. Es de
tener en cuenta que al disponerse del Plan de Aprovechamiento de
los Recursos Hidráulicos, y establecido como fundamento el dominio
público de las aguas y cauces, la Ley trasladaría buena parte de
las servidumbres del régimen de las aguas, del dominio del derecho
civil al dominio del derecho administrativo, especialmente en cuanto
a la administración de la política hidráulica se refiere. Los trasvases
y trasferencias vistos con carácter nacional, para llenar los
cometidos de la política hidráulica, por el hecho de pasar de una
jurisdicción territorial a otra, o simplemente de una cuenca a otra
pero con intereses diversos, caería necesariamente dentro del
dominio del derecho administrativo. El hecho de este enfoque, de que se
consideren muchas de las servidumbres prediales de acueducto entre
otras, en el ámbito del derecho administrativo es con el objeto de
garantizar el más justo y mejor aprovechamiento de los recursos
hidráulicos en beneficio de los usuarios potenciales en el tiempo y en el
espacio, de manera que el aprovechamiento del recurso visto con esta

óptica: La Política Hidráulica Nacional coadyuvante de la Política para el
Desarrollo y la Ordenación del Territorio.
En tercer lugar, continúan Azpurua y Gabaldón, trataremos lo
relativo a la administración de los diversos usos del agua, a la protección
y restauración de las mismas y a la protección contra sus efectos, por
consiguiente de las obras hidráulicas, y finalmente de las servidumbres
administrativas. En función de que todas las aguas son el dominio público
se establecería un régimen para los usos comunes y otro para los
privativos o especiales, basado este último en la concesión administrativa,
única vía para otorgar un aprovechamiento. Sin embargo, por el hecho de
que la Administración no puede otorgarse una concesión a sí misma, se
prevería la figura de la adscripción para aquellos aprovechamientos
realizados por la Administración Central, en el entendido de que llenarían
las mismas condiciones de la concesión.
Las medidas preventivas contra la polución y para la restauración
de las aguas, naturales o servidas, son fundamentales para lograr una
máxima disponibilidad del recurso. La protección contra los efectos de las
aguas: a suelo, vida y hacienda; y la defensa de los suelos que se
encuentran íntimamente ligada el agua, completarían el cuadro de un
lógico aprovechamiento: las obras hidráulicas. Finalmente, las
servidumbres administrativas permitirían las relaciones jurídicas para la
operación y manejo de los sistemas de obras hidráulicas y para las
relaciones de los diversos usuarios entre sí.
399

Otro aspecto que debe tratar la Ley es lo relativo a la tutela
administrativa que debe mantener la Administración Central cuando los
entes públicos y particulares pudieran no coordinarse o en aquellos casos
en que conviniese que su gestión sea realizada por un ente especializado.
Al control del cumplimiento de la Política Hidráulica, la cual por ser
establecida sobre la base de una necesidad nacional y ser el Plan uno de
sus elementos principales, es necesario hacerla una realidad; esto obliga
a que los entes responsables del Estado deben mantener actualizado el
balance (en el tiempo y en el espacio) para poder cubrir las demandas
oportunamente. Las disponibilidades orientarían el proyecto y
construcción de las diferentes obras hidráulicas para sus diversos fines en
el contexto de la política de ordenación del territorio. A la policía
administrativa de las aguas, la cual llevaría el control y vigilancia de
cumplimiento de la administración de las aguas, en especial lo referente al
funcionamiento de las condiciones de la concesión y de la operación y
mantenimiento de las obras hidráulicas previstas en la misma; especial
cuidado debe tenerse en vigilar el funcionamiento anual de los sistemas
de operación hidráulica.
Particular importancia se le otorgaría a los procuradores de agua,
figura que proponemos, apuntan Azpurua y Gabaldón, y la cual viene a
estar configurada por funcionarios de la Autoridad Única de las Aguas que
instruirían los conflictos de uso y aprovechamiento, levantando el
expediente de posibles infracciones; asistirían a los usuarios particulares
y asesorarían a las Asociaciones de Usuarios y a los Jurados de Agua;
/inn

por consiguiente actuarían en problemas específicos y básicamente a
nivel local. Asimismo se establecerían las Asociaciones de Usuarios y los
Jurados de Agua, fijándose la normativa de funcionamiento y sus
relaciones con el Sistema Nacional de Administración para las Aguas.
También en este título se trataría lo referente a las infracciones,
sanciones y penas, a la elaboración de los reglamentos para llevar a cabo
el control y la vigilancia, y finalmente las orientaciones para la realización
del Inventario y el levantamiento de la información básica a los efectos del
Plan de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos.
Finalmente, de acuerdo a la técnica jurídica, se fijaría la jurisdicción
y procedimiento en la materia. Pero en este caso con un contenido
singular, ya que se normaría no sólo las relaciones de los particulares
frente al Estado, sino que abarcarían las relaciones entre los entes
descentralizados y Empresas del Estado, usuarios del recurso con la
Administración Central y también la de los entes descentralizados de
ámbito local frente a los entes desconcentrados regionalmente de la
Administración Central. En cuanto a los recursos administrativos se
precisarían los que se requiere y corresponde a los entes administrativos
creados por la Ley, y su vínculo con los recursos administrativos de
utilización ordinaria ante la Administración Pública.
Por último señalan Azpurua y Gabaldón, se dispondrían asimismo
de normas transitorias y finales, las cuales de una manera clara y

r.
401

precisa contendrían la adaptación al nuevo régimen jurídico-
administrativo de las aguas de todo aquellos usuarios anteriores a la Ley,
y la derogatoria de todas las disposiciones contenidas en leyes, decretos,
reglamentos, ordenanzas, resoluciones sobre aprovechamiento y
administración de los recursos hidráulicos, así como lo conducente a
los artículos del Código Civil y a las normas vigentes del
procedimiento administrativo.
20.2 PROYECTO DE LEY DE AGUAS.- 2001
Actualmente se discute en la Asamblea Nacional un nuevo
proyecto de la Ley de Aguas, sobre este último debemos resaltar que
según el artículo 304 de la Constitución Nacional, "todas las aguas son
bienes del dominio público de la Nación, insustituibles para la vida y el
desarrollo. La Ley establecerá las disposiciones necesarias a fin de
garantizar su protección, aprovechamiento y recuperación, respetando las
fases del ciclo hidrológico y los criterios de ordenación del territorio".
Con base a este mandato constitucional, en el proyecto se
establecen algunas innovaciones como, por ejemplo, el establecimiento
de disposiciones para el control de la contaminación de las aguas; la
creación de un registro nacional de los usuarios del recurso hídrico, como
instrumento de apoyo a la administración y control de su uso; el
reconocimiento de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión del
recurso y de integración con la política ambiental; la consideración de las
aguas servidas, la desalineación del agua de mar y otras fuentes
/I no

alternativas de agua potable para disminuir la presión sobre la explotación
de nuevas fuentes de agua dulce, entre otros puntos.
En el proyecto de ley se establece el concepto de gestión integral
de las aguas, lo cual definen "como un conjunto de acciones que involucra
su manejo, incluidas la generación, procesamiento y actualización de
información básica, planificación, conservación, protección y restauración,
y la determinación de los procesos administrativos para el racional
aprovechamiento y control del recurso, desarrolladas de forma coordinada
y cooperativa".
Por último, se resalta la necesidad de que todos los usuarios,
públicos y privados, regularicen su situación respecto a la obtención del
derecho par el uso y aprovechamiento de las aguas. (192) (193).
La Ley Nacional contempla diversas características de las aguas:
superficiales, subterráneas, los acuíferos, la calidad de un cuerpo de
aguas, la contaminación, la descarga, los humedales naturales, las
cuencas hidrográficas, las cuencas hidrográficas nacionales, aquellas
transfronterizas, las internacionales, las provincias hidrogeológicas y las
cuencas marinas u oceánicas. Una vez aprobada esta Ley y puesta en
vigor previa reglamentación, habrá un dispositivo que permitirá optimizar
el aprovechamiento de las aguas, porque corremos el riesgo de ver la
terminación de este recurso antes que el petróleo; es más, hay quien se

192
LEON, Thais. Diario "El Mundo". Caracas, Venezuela, 9 de Agosto de 2001. Pág. 9.
193
Diario El Aragüeño. Maracay, Venezuela. 28-10-2001. Pág. 8. Editorial.
403

atreve a asegurar, que la tercera guerra mundial será por el control de ríos
y demás reservónos.
Cuando el proyecto de ley establece la distinción de aguas
subterráneas, el pozo profundo para extraer líquido que luego que luego
se vende bajo la denominación de "mineral", pertenece al Estado
porque está en el subsuelo. Por esos los artículos 53 y 54 del
proyecto que discute la Asamblea Nacional, disponen: Artículo 53.-
"La protección de las aguas subterráneas frente a intrusiones de aguas
salinas, de origen continental o marítimo, se realizará entre otras
acciones, mediante la limitación de la explotación de los acuíferos
afectados y, en su caso, la redistribución espacial de las captaciones
existentes". Artículo 54.- "El Ejecutivo Nacional podrá declarar que los
recursos hídricos subterráneos de una zona están sobre explotados o en
riesgo de estarlo, e imponer una ordenación de todas las extracciones
para lograr su explotación racional. Así mismo, podrá establecer
perímetros o delimitar sectores, así como fijar directrices para la
recarga y otras medidas para la protección y recuperación del recurso y
entorno afectado".
De la lectura de la exposición de motivos (194) y esquema general
de dicho proyecto extraemos las consideraciones más importantes, las
cuales enunciamos a continuación:
194
ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
Proyecto de Ley de Aguas. Ediciones de la Asamblea Nacional. Caracas Noviembre 2001. Pág.
11., 12, 13, 14, 15.
AC\A

Se introduce el concepto de gestión integral de las aguas y se
define una política nacional en la materia, en términos de principios,
objetivos y lineamientos a seguir. Se recogen en los principios de la
ley el mandato de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela en relación con el uso de las aguas, entre otros, la declaratoria
de las aguas como bien del dominio público y el respeto por la unidad del
ciclo hidrológico, considerando la integración de todas las aguas,
incluyendo las marinas.
Se establecen mecanismos para facilitar el acceso a la información
básica para la planificación, administración y control del uso de las
aguas. Se fija como objetivo en el manejo de información la
homogeneización de los procesos de recolección, procesamiento y
almacenamiento de datos e información, así como su puesta a disposición
y beneficio a todos los usuarios.
Se reconoce la importancia de la información básica sobre las
aguas, especialmente la de tipo hidrometeorológico y de calidad de las
mismas y se incluyen previsiones para su actualización permanente, con
la participación de los usuarios. Esta consideración se extiende a la
información sobre las cuencas hidrográficas, como unidad básica de
gestión de las aguas, y a los espacios geográficos marinos, submarinos e
insulares.
Se consideran, en un único sistema de planes de gestión integral
de las aguas, los aspectos de aprovechamiento del recurso, calidad y
405

conservación de cuencas hidrográficas, en coordinación con las políticas
ambiental y de ordenación del territorio. Estos planes son vistos como
instrumentos orientadores de la gestión de aguas en el corto y largo
plazo, pero a la vez flexibles y dinámicos, capaces de enfrentar un
entorno cambiante.
Se establecen disposiciones para evitar la sobreexplotación de las
fuentes de agua y su contaminación. Se introducen consideraciones para
proteger las aguas marinas del vertido de efluentes continentales y de
otras acciones contaminantes.
Respecto a la organización institucional, se elimina el modelo de
gestión del recurso altamente centralizado, con miras a darle más cabida
en el ámbito nacional a todos los entes involucrados en el manejo de las
aguas, como los Estados y las municipalidades.
En este contexto, la Ley prevé la creación de organismos de
cuenca, para facilitar la toma de decisiones y la coordinación de las
acciones que deben implementarse en cumplimiento de los planes, así
como de la participación de los usuarios y demás actores
relevantes.
Con relación a los usos del agua, éstos se organizan en categorías
que incluyen, además de los tradicionales, otros como el ambiental o de
mantenimiento de ecosistemas.

En relación con los derechos, se reconocen los usos y
aprovechamientos preexistentes, solo si éstos no coliden con el
interés general o bien común sin olvidar que deben comprobarse
dichos derechos alegados y que efectivamente se ajusten a esta
Ley. El otorgamiento de nuevos derechos al uso y aprovechamiento
se prevé a través de las figuras de concesiones y asignaciones, y
se incorpora la licencia de vertido dirigida específicamente al control
y protección de la calidad de las aguas. Se establece que la
distribución de las aguas entre las distintas actividades que la
demanden la efectuará el Ejecutivo Nacional atendiendo a los
beneficios sociales y a la importancia económica de las actividades,
e igualmente, que dicha distribución se efectuará según los criterios
de disponibilidad del recurso, las previsiones de los planes y las
necesidades reales.
Con respecto a los servicios asociados o que dependen del
uso del agua (por ejemplo agua potable y saneamiento, riego, generación
de energía eléctrica), se establece la obligación de cumplir con los
criterios de sostenibilidad, equidad y eficiencia en la utilización de las
aguas, sin llegar a efectuarse regulaciones específicas que deben ser
objeto de una normativa especial en cada caso. En tal sentido, es
preocupación del Estado:
Garantizar a todos los habitantes el suministro del agua necesaria
para satisfacer necesidades o usos comunes:
407

1) Asegurar que el valor económico del agua sea reconocido,
2) Que sea usada para el máximo beneficio del país en conjunto y
3) Que dicho uso económico sea ambientalmente sustentable.
Por otra parte, en este Título se promueve la activa participación de
las comunidades en la gestión integral de las aguas; de esta manera se
enfatiza el hecho de educar y concienciar al colectivo en la conservación
del recurso y las cuencas hidrográficas. Se respalda la figura de Jurados
de Agua, de oficio, o por Resolución o a solicitud de parte como instancia
de conciliación, así como otras modalidades de organización para la
participación de los usuarios.
Con respecto a la educación y capacitación, se reconoce como
tarea primordial del Estado Venezolano, para garantizar la buena gestión
de este vital recurso, lo siguiente:
1) Promover acciones educativas y culturales que conduzcan a un
cambio de actitudes en la colectividad.
2) Formar recursos humanos altamente especializados en el manejo del
agua.
Se reconocen las cuencas hidrográficas como los espacios
geográficos para la gestión de las aguas y la integración de la política
ambiental, sin perjuicio de la división político territorial del país. Se
introducen los conceptos de cuenca nacional, transfronteriza e
internacional y, para estos últimos tipos, se adopta la equidad en los
/ino

beneficios y obligaciones, como principio general para la gestión de
dichos espacios. Así mismo, se introducen los conceptos de provincias
hidrogeológicas y cuencas marinas, con lo cual se persigue facilitar la
integración de las aguas marinas con las continentales.
Se contempla la declaratoria de áreas bajo régimen de
administración especial a los espacios geográficos que se requieren para
la protección de los recursos hídricos y cuencas hidrográficas. Se
considera lo que al respecto contempla la Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio.
Se prevé el análisis de riesgos contra inundaciones y se establecen
criterios para elaborar los planes correspondientes. Por otra parte, se
incluyen las posibles consecuencias del recurso sobre la salud humana,
particularmente, la falta de un adecuado tratamiento y disposición de las
aguas residuales.
Se incluyen temas como el valor del agua y los pagos asociados al
uso y aprovechamiento del recurso, así como incentivos económicos para
contribuir con la protección de las aguas, entre ellos créditos y
exoneraciones parciales de impuestos, así mismo, se introducen
consideraciones generales para el financiamiento de grandes inversiones
en obras hidráulicas.
Tiene previsto un titulo que tiene como objetivo sancionar
administrativamente a quienes incumplan la Ley.
409

Se establece la necesidad de que todos los usuarios, públicos y
privados, regularicen su situación respecto a la obtención del derecho
para el uso y aprovechamiento de aguas y que éstos se incorporen al
registro correspondiente. Así mismo, se incluyen obligaciones a todos los
usuarios para adecuar sus actividades, en particular, los vertidos o
descargas a los cuerpos de agua.
También hemos considerado importante incorporar las
observaciones hechas en el Proyecto de Ley de Aguas de 2001,
efectuadas por el organismo cúpula del sector industrial en Venezuela,
como lo es CONINDUSTRIA-Consejo Venezolano de la Industria, (195)
que incluye una referencia comparativa con disposiciones de la Ley de
Aguas de España (R.D.L. 1/2001 del 20 de julio):
"OBSERVACIONES
PROYECTO DE LEY DE AGUAS.
1) LA LEY TIENE UN MARCADO CARÁCTER CENTRALISTA.
La exposición de motivos postula que el proyecto "elimina el
modelo de gestión del recurso altamente centralizado" y además tanto en
el artículo 4 o numerales 8 y 9, como en el artículo 6o, numerales 2 y 8 al
estipular los principios y objetivos, encontramos lineamientos dados en el
sentido de una gestión descentralizada, participativa e interinstitucional;
pero posteriormente al analizar al articulado del proyecto nos

195
CONINDUSTRIA- Observaciones al Proyecto de Ley de Aguas, w.w.w CONINDUSTRIA.
Org. Caracas, Venezuela..
ΑΛΓ\

encontramos de nuevo con un esquema de administración y de
organización institucional marcadamente centralista y en función del cual:
Primero: El Ministerio del Ambiente abarca la mayoría de las
competencias a todo nivel e inclusive los Organismos de Cuenca están
planteados de forma tal que en la práctica se traducirán en dependencias
regionales de este ministerio o las actuales Direcciones Estadales del
M.A.R.N. terminaran asumiendo su figura. Los organismos de Cuenca
deben estar conformados de forma interinstitucional y participativa siendo
integrados no sólo por el órgano competente del M.A.R.N. sino por los
demás entes políticos territoriales de gobierno, los usuarios y la
comunidad. Segundo: La participación de los Estados y Municipios es
definitivamente marginal; y Tercero: No se contemplan los mecanismos
para la participación de la sociedad civil en la gestión del recurso.
El Proyecto con base en el artículo 304 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela desarrolla el principio de todas las
Aguas como bienes del "Dominio Público" pero no contiene una
Propuesta Compensatoria o Indemnizatoria para los titulares anteriores de
Aguas del "Dominio Privado".
Esta se constituye en la más importante observación al Proyecto
cuando lo ponemos en contraste con las garantías al derecho de
propiedad establecidas en el artículo 115 de la Constitución. Si bien la
"demanialización" o podríamos decir "nacionalización" de todas las aguas
no la hace la ley sino que ella viene a ser la expresión o desarrollo
411

normativo subsiguiente del artículo 304 de la Constitución; ello no significa
que el constituyente y luego el legislador en desarrollo de la voluntad de
aquel puedan pasar al "dominio público"categorías enteras de bienes que
como pozos, manantiales y arroyos eran hasta entonces del "dominio
privado" sin que ello lleve implícito una expropiación y en consecuencia
acarree la correspondiente indemnización. No puede alegarse o
interpretarse aquí que el mandato del artículo 304 de la Constitución es
una suerte de nacionalización preceptiva de todos los bienes hidráulicos
de propiedad privada y que esa nacionalización general operada por el
texto constitucional mismo se debe por tanto entender como no
necesitada de indemnización previa. Esa "demanialización"
constitucionalmente establecida no excusa la indemnización, en
aplicación de los principios contenidos en la garantía al derecho de
propiedad contenida en el artículo 115, que tiene valor prevalente, por su
carácter de derecho fundamental. Por ello al ejecutar el Legislador el
mandato contenido en el artículo 304 no sólo debe establecer el régimen
del dominio público de las aguas, sino ofrecer soluciones y propuestas
concordes con los derechos que la misma Constitución simultáneamente
consagra. Por tanto la "demanialización" de propiedades privadas
hidráulicas operadas por la Constitución y desarrollada por la Ley es una
expropiación y sólo puede realizarse si va acompañada de la
correspondiente indemnización.
No obstante, para CONINDUSTRIA resulta evidente, la
imposibilidad real en términos prácticos y económicos de proceder
Λ19

individualmente a las indemnizaciones correspondientes y por otro
lado no se nos escapa el hecho, que una revisión, inclusive a nivel
de derecho comparado, de situaciones parecidas, encontramos, que
ha sido práctica usual el proceder a esta suerte de "expropiaciones"
vía legislativa precisamente para eludir las posibles indemnizaciones
de carácter individual; pero, como ya observáramos antes, el
proyecto de Ley al desarrollar el mandato constitucional debe
contener una formula o propuesta para compensar a los anteriores
propietarios.
En opinión, de CONINDUSTRIA, del análisis comparado del
Proyecto de Ley de Aguas con la Legislación que regula la misma
materia en España se evidencia la notoria influencia que esta última
ha tenido en la redacción del proyecto. De hecho varias de las
disposiciones del proyecto son calcadas de la Ley de Aguas de
España (R.D.L. 1/2001, de 20 de julio por el que se aprueba el
texto refundido). Esto en si no lo criticamos puesto que es práctica
usual al momento de proceder a la redacción de un texto legal
recurrir a modelos extranjeros y además muy acertadamente se ha
escogido como modelo la regulación de un país con una larga y
vasta tradición legal en aguas; quizás uno de los países del mundo
en donde más se conoce esta materia; pero observamos que parte
de la ideas o conceptos trasladados lo han sido,
desafortunadamente de forma incompleta y aspectos tan cruciales e
importantes como la regulación que de las anteriores "aguas del
413

dominio Privado" hace la ley española en sus Disposiciones Transitorias
2da y 3ra han sido obviados completamente sin darse cuenta que tal
omisión hace incurrir al Proyecto en el vicio de inconstitucionalidad por
violación del Derecho de propiedad. Es cierto que la inclusión en la Ley
Española de las disposiciones transitorias generó una suerte de polémica
y debate entre la posición doctrinaria que sostiene que aun con la
inclusión de las mismas la ley continua vulnerando el derecho de
propiedad y la posición expuesta por el Tribunal Constitucional en
sentencia N° 227/1988 que reconoce el carácter expropiatorio de la ley y
busca en su texto las disposiciones compensatorias que la concillan con
las garantías Constitucionales; pero lo destacable es, que el legislador
español, consciente de la afectación que se hacia a los propietarios de
pozos y manantiales previo o contempló disposiciones para compensarlos
aun cuando tal compensación pudiera ser imperfecta, insatisfactoria o
discutida.
2) NO INCLUSIÓN EN EL PROYECTO DE LAS NORMAS DEL CÓDIGO
CIVIL.
Tradicionalmente una buena e importante parte de la legislación de
aguas ha estado contenida en el Código Civil, si una de las intenciones
del proyecto, como lo dice su exposición de motivos, es la de unificar,
entonces pueden incluirse las normas relativas a las servidumbres de
acueducto y demás limitaciones a la propiedad predial relacionadas al
agua, así como las definiciones de cauce y ribera y el establecimiento de
su régimen jurídico.

3) INSEGURIDAD EN LA FORMA DE DETERMINAR EL VALOR
ECONÓMICO DEL AGUA; PRECIOS Y TARIFAS.
El proyecto consagra el principio del valor económico del agua;
pero al prever que es el Ejecutivo Nacional y un futuro Reglamento los
encargados de establecer la forma de determinación de los precios del
agua y las tarifas a ser cobradas en las concesiones y en las licencias de
vertidos, únicamente fijando algunos criterios básicos o generales para
ello y facultando al Ministerio del Ambiente para decidir, según las
circunstancias, cuando se ha de cobrar o no el valor del agua; añade
como consecuencia un inconveniente ingrediente de discrecionalidad en
un aspecto de suma importancia.
Por otra parte, pero en el mismo orden de ideas, señala
CONINDUSTRIA que resulta pertinente observar la absoluta necesidad de
estipular en el propio texto de la Ley la forma precisa y específica para el
cálculo de los cánones y tarifas tanto de concesiones y licencias de
vertido, no solo porque ello reduce el factor de discrecionalidad
aumentando la seguridad jurídica del usuario sino porque es conveniente
acotar- desde la perspectiva de su constitucionalidad - que es altamente
cuestionable que el Legislador pueda lícitamente delegar la fijación del
método de cálculo de las tarifas en el Ejecutivo Nacional, dada la
naturaleza jurídica de dichas tarifas (dependiendo de si se considera que
estas tarifas a ser cobradas por los aprovechamientos y licencias de
vertido son tasas, precios públicos o pagos aparejados al otorgamiento de
la concesión o licencia).
415

4) ES NOTABLE EL INCREMENTO QUE EL PROYECTO
OCASIONARÁ EN EL COSTO DE LAS EMPRESAS.
De la lectura del texto encontramos por lo menos: Pagos asociados
a las tarifas o cánones de las concesiones de aprovechamiento; pagos
asociados a los cánones de las Licencias de Vertido; pagos asociados al
compromiso u obligación de participación en la conservación de la cuenca
objeto de aprovechamiento y compromisos económicos derivados de las
ventajas especiales que deben ofrecerse a la República para el
otorgamiento de las concesiones.
5) LOS TRIBUTOS Y ESTÍMULOS FISCALES ESTÁN ESTIPULADOS
DE FORMA MERAMENTE PROGRAMÁTICA DELEGANDO SU
VIGENCIA AL DICTADO DE INSTRUMENTOS NORMATIVOS
POSTERIORES.
Al igual que en otros proyectos normativos que tienen por objeto el
tema ambiental, nos encontramos de nuevo con los tributos y estímulos
fiscales, sumamente interesante para las empresas, pero de nuevo su
vigencia se delega al dictado posterior de un Decreto de exoneración del
Ejecutivo Nacional, que no sabemos si llegara a dictarse. Preferible seria
establecer de una vez y con vigencia estos estímulos en el texto de la ley.
6) LA REGULACIÓN DE LOS DISTINTOS USOS DEL AGUA ES
IMPRECISA Ε INCOMPLETA.
Este capítulo debe desarrollar más puesto que los distintos usos
contemplados, en la realidad, no son categorías uniformes. Deben
/Μβ

especificarse y regularse los supuestos diversos contemplados en cada
categoría y establecer coherentemente las prioridades entre ellos, no es lo
mismo el uso agrícola cuando tiene por objeto el riego de una superficie
propiedad del posible concesionario que cuando tiene por objeto el
regadío como servicio público. De igual forma el uso humano y domestico
tiene sus matices. El uso industrial se enumera pero posteriormente no se
desarrolla en una sección aparte.
7) LA REDACCIÓN ES CONFUSA EN CUANTO AL ORDEN DE
PREFERENCIA PARA LA OBTENCIÓN DE LAS CONCESIONES.
En efecto; el artículo 101 establece un orden de preferencia para el
aprovechamiento de las aguas, posteriormente el artículo 102 estipula
que en las concesiones a los efectos de otorgamiento se observará el
orden de preferencia que contemple el Plan de Cuenca correspondiente,
lo cual nos lleva a concluir que ambas disposiciones se contradicen. Pero
independientemente de la interpretación aceptada, debe existir una
concordancia entre este orden de preferencia para el aprovechamiento de
las aguas y las prioridades estipuladas, en cuanto al uso, en el artículo 67.
En ese sentido la prioridad al uso que se da al abastecimiento de
poblaciones, debe revisarse, puesto que esta categoría, como ya lo
señaláramos, no es uniforme y contempla distintos supuestos y no todos
ellos del mismo orden de importancia. Por otra parte no están previstos
los criterios de selección para el caso en que se presenten solicitudes
distintas de concesión para un aprovechamiento de aguas ubicado dentro
del orden de prelación, en la misma categoría.
417

8) DEBE ESTIPULARSE LA POSIBILIDAD DE CESIÓN DE LOS
DERECHOS DE LAS CONCESIONES Y LAS DISPOSICIONES
REGULATORIAS DE LA FORMA Y CONDICIONES PARA ELLO.
AI otorgar las concesiones derechos privativos, necesariamente
entonces debe preverse la posibilidad de cesión de los mismos. Tal
cesión sin embargo no puede solo regirse por las normas ordinarias del
derecho que regulan las cesiones, sino que el proyecto debe desarrollar
las condiciones particulares de estas cesiones en atención a la materia de
la que son objeto.
9) EL SISTEMA DE CÁNONES DE LAS LICENCIAS DE VERTIDO
DEBE PLANTEARSE DE FORMA QUE ESTIMULE LA INVERSIÓN EN
TRATAMIENTO DE EFLUENTES.
El cálculo del canon de vertido debe necesariamente contener un
factor de valoración que vaya en función de las características propias del
vertido en relación con el cuerpo de agua en el que se vierte, de manera
tal que aquellas personas que realicen vertidos mas contaminantes
paguen mas y aquellas que contaminen menos paguen menos; e
inclusive plantear la posibilidad de exoneración a aquellos que luego de
tratar sus efluentes vierten al cuerpo receptor agua efe mayor calidad que
la del cuerpo mismo.
10) EL TEMA DE LOS JURADOS DE AGUAS ESTA ESCASA Ε
INSUFICIENTEMENTE DESARROLLADO.
Este tema no es nuevo en la historia legislativa venezolana, siendo
así que estos jurados ya están previstos tanto en la Ley Forestal de
41«

Suelos y Aguas como en su respectivo Reglamento y jamás han sido
implementados. Desconocemos si su falta de implementación se debe a
la falta de cultura del agua existente en el país, a la incapacidad de la
Administración pública para ponerlos en práctica o es que simplemente
esta figura ha sido incluida en nuestras legislaciones como copia de la
legislación española, obviando que en este último existe una amplia e
inveterada tradición al respecto que data de la edad media; pero en
definitiva se ratifica una figura que probablemente siga sólo existiendo en
el texto de la ley.
11) NO SE PREVÉ EL CASO DE LOS APROVECHAMIENTOS
MINEROS.
Los aprovechamientos de agua en el ejercicio de la actividad
minera, por su importancia económica y por su alto potencial de impacto
ambiental deben estar regulados en la ley.
Artículo 49:
Se propone la siguiente redacción: "En el caso de las actividades
industriales establecerán los parámetros de calidad de descarga de los
vertidos por Cuencas Hidrográficas y por sector industrial, sin fijar valores
homogéneos o uniformes para todas las actividades que se desarrollen".
20.3 EL PROYECTO DE CÓDIGO ORGÁNICO DEL AMBIENTE.
El COA, Código Orgánico del Ambiente, cuya discusión para su
aprobación está pendiente en la Asamblea Nacional, consiste en la
419

adopción del sistema codificado de legislación ambiental, en sustitución
del sistema de ley marco, completada por leyes sectoriales vigentes en el
país desde 1.976.(196).
Todas las empresas deberán presentar estudios ante el Ministerio
del Ambiente y los Recursos Naturales (M.A.R.N.) y contarán con un año
(1) para adecuarse a los requerimientos ecológicos, por más onerosos
que éstos resulten.(197).
Con 1.053 artículos se intentará proteger el ambiente y todo lo que
implica: la ordenación del territorio, la fauna, la flora y los parques
nacionales.
En menos de un (1) año se redactó el Nuevo Código Orgánico de
Protección Ambiental que, según pretende el Ejecutivo, debería entrar en
vigencia el 05 de Junio de 2.000, Día internacional del Ambiente.
Aunque el Código cuenta con apoyo mayoritario entre los sectores
a los cuales compete, tanto del Ejecutivo como de la sociedad civil, si
encuentra algunas objeciones, especialmente por la> forma cómo fue
redactado.
Su elaboración estuvo a cargo del Centro de Estudios Económicos,
ente de la Universidad Central de Venezuela, con apoyo de organismos
196
URDΑΝΕΤΑ, Valentina. "El Código Orgánico Ambiental", En: Diario "Tal Cual", 01/03/2001,
Caracas, Venezuela.
197
CHIAPPE, Guiliana. "Darán Rebajas a Inversión Ambiental", El Universal, 02/03/2000,
NotiC.I.E.A, N° 47, Mayo 2.000, Maracay, Venezuela. Pág. 2
ΔΟΓ\

multilaterales. La intención inicial era redactar el documento y luego
exponerlo a una discusión pública entre los sectores implicados. Este
último paso, sin embargo, no se cumplió, y tampoco parece que fuera a
respetarse dada la cercanía de la fecha de entrada en vigencia del código
orgánico, el 05 de Junio, tal como lo plantea el mismo proyecto en su
artículo 1.053.
Francisco Bolinaga, abogado especializado en ambiente y socio del
bufete Bolinaga, Levy & Márquez en opinión plasmada en la publicación
de la Cámara de Industriales del Estado Aragua, Venezuela, en Mayo de
2.000, quien considera que es necesario que se postergue el inicio de la
nueva normativa ambiental para que sea sometida un proceso de
consulta pública. Entre las observaciones que efectúa se encuentra el
escaso período de acoplamiento a las exigencias que se concede a las
empresas, y que incluso podría generar su quiebra, la falta de
participación privada en la conservación y la repetición de leyes
actualmente vigentes pero incumplidas, aunque también reconoce la
incorporación de elementos novedosos que benefician a aquellos que se
esfuerzan por cuidar el planeta.
A diferencia de la mayoría de las leyes, el nuevo Código Ambiental
no sólo prevé sanciones para quienes incumplan, sino que incluye
beneficios para los que sí la acaten fielmente.
Se trata de incentivos fiscales que son la exoneración del pago del
IVA a las industrias que cumplan con los parámetros ambientales
421

establecidos en las normas técnicas y la exención del pago del ISLR
durante el primer año en que las empresas inicien el procedimiento de
nuevas tecnologías a favor del ambiente.
Aunque los califica de positivos, Bolinaga advierte que los artículos
en que el nuevo Código contempla beneficios deben ser revisados, por
que tropiezan con la normativa del Código Orgánico Tributario e ISLR
(Impuesto Sobre la Renta).
"La contradicción se encuentra en que, según las leyes vigentes
(Art. 64 COT), las exoneraciones y exenciones deben ser otorgadas por
altas autoridades del Ejecutivo.
En el nuevo Código se atribuye esta facultad a los funcionarios
supervisores", comenta. Lo que se contempla es que esta potestad
podría traer conflictos por la discrecionalidad quienes la ejercen.
Sin embargo, después de resolver los conflictos con las leyes
tributarias, los incentivos "nunca antes" adoptados, podrían ejercer un
efecto positivo sobre las empresas obligadas a cuidar el ambiente que
rodea a sus plantas productivas.
"El tema ambiental no había sido tomado en serio por las empresas
en Venezuela, salvo por algunas pocas", acusa Bolinaga.

Tal desidia se relaciona directamente con la falta de supervisión de
pare de las autoridades gubernamentales que carecían de recursos
económicos y humanos para mantener ojos avizores sobre las empresas.
"El problema real no era la ley, sino la escasa vigilancia y control",
opina. El cuestionamiento que surge es si, a pesar del nuevo Código, el
Estado venezolano tendrá más fuerza para hacerlo cumplir o seguirá
siendo sólo letra ignorada.
20.4 LEY ORGÁNICA DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE
ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO.
(APROBADA EL 18-01-2002, GACETA N° 37.367, LEY N° 75: LEY
ORGÁNICA PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA
POTABLE Y DE SANEAMIENTO)
También está en discusión el Proyecto de Ley Orgánica de
Prestación de los Servicios de Abastecimiento de Agua y Saneamiento,
(que para la fecha ya es Ley de la República), en virtud de que la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece en
su artículo 178, literal sexto, que el servicio de agua potable, al
igual que otros, es competencia de los municipios, por lo cual es
necesario que se adelanten las gestiones a fin de lograr cumplir
con esta disposición de la Carta Magna, que representa la
profundización del proceso de descentralización del servicio, en el que ya
registramos un primer paso, en 1990, con las empresas hidrológicas
regionales que con carácter provisional se derivaron del antiguo Instituto
423

Nacional de Obras Sanitarias (INOS), pero que pareció quedarse en el
camino o en el olvido.
20.4.1 ASPECTOS GENERALES.
En función de esto, en la Asamblea Nacional, a través de la
comisión de Administración y Servicios Públicos, se elabora un proyecto
de Ley Orgánica de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento, que
viene a suplir el vacío legal que hay en la materia y a promover este
proceso de descentralización del servicio que estaba prácticamente
"varado".
En cuanto a los lineamientos generales de este proyecto de ley
"sustancialmente la ley establece que el servicio de agua es potestad del
municipio y debe ir al municipio, deben ser ellos los que decidan bajo qué
modalidad van a generar como operadores".
De acuerdo a este proyecto, los municipios propondrían ante una
Superintendencia del Servicio, que sería lo que se está constituyendo con
la Ley, está le aprueba de qué manera va a funcionar como ente
prestador y por otro lado, le da la oportunidad de crear cualquier tipo de
modalidad de gestión, puede ser una empresa pública privada, municipal
o un instituto autónomo, pero también puede proceder, si así lo deciden,
a separar las actividades del servicio, la producción, distribución y
comercialización, al igual que el sistema de aguas servidas. Este
instrumento legal señala, a grandes rasgos lo siguiente:

Se crearán el Instituto Nacional para el Desarrollo del Agua, la
Superintendencia Nacional para la supervisión y desarrollo del recurso y,
finalmente, el organismo de gestión nacional para las aguas. Este
organismo tendrá competencia de autoridad municipal en el caso de que
los municipios no puedan hacerse cargo de la distribución del vital líquido.
La Ley prevé la presencia de municipios distribuidores de agua, a
través de las alcaldías. Sus funciones, entre otras, serán regular las
tarifas, distribuir el recurso, saneamiento y control, y se encargarán de la
constitución de mesas técnicas creadas en el seno de la comunidad, con
líderes locales y con un amplio ámbito de competencia institucional.
Las alcaldías podrían administrar el recurso a través de terceros,
como por ejemplo, constituyendo empresas mixtas con participación
privada. El Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN)
será, por otra parte la autoridad nacional.
El Instituto Nacional de Aguas tendrá un presidente nombrado
directamente desde el Poder Ejecutivo y un directorio en el cual estarán
representados todos los ministerios. Gobernadores y alcaldes nombrarán
sus representantes en ese directorio ampliado. Los expertos aseguran
que por esta vía., el país marcha hacia la democratización del agua.
20.4.2 MESAS TÉCNICAS DE AGUA.
Las Mesas Técnicas de Agua son asociaciones de suscriptores de
los servicio de agua potable y saneamiento que podrán constituirse de
425

conformidad a lo establecido en el Código Civil y a lo que determina el
Artículo 75 de la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua
Potable y Saneamiento, según Hidrológica del Centro (HIDROCENTO).
1) OBJETIVOS.
1. Conocer la gestión de los servicios.
2. Opinar sobre las propuestas de inversión ante las autoridades
Nacionales, Estadales y Municipales.
3. Evaluar y supervisar obras destinadas a la prestación de los
servicios.
2) ACTIVIDADES.
1) Recepción de problemas relacionados con el servicio. Programación de
inspecciones en las diferentes zonas, conjuntamente con la comunidad.
2) Levantamiento de información catastral con aporte de información de la
comunidad.
3) Generación de proyectos que permitan mejorar el servicio.
4) Información de los instrumentos jurídicos existentes relacionados con la
promoción, participación ciudadana y en particular el servicio.
5) Programación de jornadas de fortalecimiento organizativo.
6) Reuniones periódicas con las comunidades a fin de llevar el
seguimiento y control del trabajo que se realiza.
3) ATRIBUTOS Y FUNCIONES.
1) Representar a las comunidades y grupos vecinales organizados ante
los prestadores de servicios.
/IOR

2) Divulgar información sobre aspectos relativos a la prestación de
servicios y participación en los derechos y obligaciones de los
suscriptores.
3) Exigir el cumplimiento de sus derechos y cumplir lo deberes inherentes
a los servicios prestados.
4) Orientar la participación de la comunidad en general y de los
suscriptores y usuarios en particular, en el desarrollo y en la supervisión
de la prestación de los servicios.
5) Proponer a los prestadores de servicios los planes y programas que
pudieran concederse a los suscriptores para el pago de la
prestación de los servicios y así resolver las deficiencias o fallas que
pudieran existir.
6) Colaborar con los prestadores de servicios en los asuntos que sometan
a su consideración y cualquier otro que permita satisfacer adecuadamente
sus derechos.
4) PARA INCORPORARSE SE DEBEN EJECUTAR LAS SIGUIENTES
ACCIONES:
1) Manifestar el interés de constituir una Mesa Técnica de Agua mediante
la realización de una solicitud formal.
2) Efectuar reuniones y asambleas con vecinos de diferentes sectores.
3) Realización del Censo de Agua con los vecinos de los diferentes
sectores de la comunidad.
4) Efectuar recorridos para la revisión de tuberías, ramales y el tubo
matriz.
427

5) Producir boletines informativos a fin de mantener informados a la
comunidad.
20.5 LEGISLACIÓN RECIENTE CON INCIDENCIA EN EL
SECTOR ACUÁTICO:
El tema de las aguas a cobrado vigencia en Venezuela a raíz de
una serie de Leyes dictadas por el Presidente Chávez, que inciden en el
sector acuático y han sido objeto de innumerable críticas por los gremios y
organizaciones del sector, tales como la Cámara de Industriales del
Estado Carabobo, Valencia, Venezuela, en las V Jornadas de Consultas
sobre Reformas a los Decretos Leyes, incluidos en la Ley habilitante, de
Junio de 2002, alegándose el tener vicios de inconstitucional e ilegalidad,
estas leyes son:
20.5.1 LEY DE PESCA.
Según datos del Ministerio de Infraestructura Venezolano; el
principal objetivo de esta ley es regular el sector pesquero y de
acuacultura de tal forma que permita al Estado, fomentar, promover
y desarrollar las actividades de pesca basados en los principios
rgctores que asignen la producción, la conservación, el control, la
administración, ei fomento la investigación y el aprovechamiento
responsable y sostenible de los recursos hidrobiológicos, teniendo en
cuenta los aspectos biológicos, tecnológicos, económicos, de
seguridad alimentaria, social, cultural ambientales y comerciales
pertinentes.
/IOQ

La Ley de Pesca protege, definitivamente, a la pesca artesanal,
consagrada en la Constitución Bolivariana de Venezuela, porque ella
garantiza la permanencia de los recursos, es el aporte mayoritario al total
de la producción pesquera nacional y mantiene el mayor número de
empleos directos e indirectos de todo el sector pesquero. Este nuevo
marco jurídico está en sintonía con los tiempos y es una Ley moderna que
recoge los conceptos y principios universalmente utilizados para la
conservación y aprovechamiento de estos recursos.
El sector pesquero empresarial de Venezuela formuló las
siguientes críticas a dicha Ley:
1) Se declara la actividad pesquera de utilidad pública, lo que permitirá al
Estado expropiar los activos principales propios de esta actividad, como
son, los ubiques pesqueros de propiedad privada.
2) Por supuestas razones ambientales, se prohibe totalmente la pesca y
captura en diversas zonas y por determinados tipos de procedimiento.
3) Para acceder a esta actividad se requiere tener Licencia de Pesca y
Permiso de Pesca, donde la licencia no da derechos de capturar recursos
pesqueros y el permiso de pesca que es anual, si se otorgan.
4) Se aumenta el costo de los permisos y las multas por infracciones en
la actividad se multiplicaron.
5) Se limita las opciones de diversificación hacia otras pesquerías
industriales dado que define únicamente a los palangreros, atuneros y
429

arrastreros como pesca industrial. No se permitirá en ningún caso el
cambiar de tipo de barco para ejercer la pesca industrial con nasas, media
agua, pesca de calamares, etc.
OTRAS CRÍTICAS A LA LEY DE PESCA Y ACUACULTURA:
1) Se discrimina a la pesca industrial ante la pesca artesanal.
2) El Golfo de Venezuela debe ser caladero general de pesca.
3) Disminuir en millas náuticas la franja reservada para la pesca
artesanal.
4) Disminuir los montos de las tasas y multas.
5) Definir los criterios de excepción de los artículos 62 y 63 referidos a la
pesca industrial de arrastre.
6) Se cuestiona discrecionalidad del funcionario.
Como argumentos a favor de la Ley de Pesca podemos citar los
esgrimidos por el profesor Jesús Sojo, de la Universidad Central de
Venezuela, quien argumenta que La Ley de Pesca busca establecer un
marco regulatorio para una adecuada gestión de un recurso natural
renovable en forma sustentable, el cual corre el riesgo de ser sobre
explotado. Esta Ley tiene aspectos positivos en materia de protección del
ambiente y los recursos naturales marinos y en pro de mejorar la calidad
de vida de las comunidades de pescadores artesanales, en el fomento de
una pesca industrial que preserve la calidad del ambiente y en el
desarrollo de la acuicultura como una alternativa moderna y
ambientalista.

Uno de los aspectos más controversiales es el cambio de tres
millas náuticas para la pesca artesanal a seis millas náuticas. La
regulación en esta materia no es exclusiva de Venezuela, en Ecuador
para la pesca artesanal se reservan ocho millas náuticas desde la costa,
en Perú se reservan 5 millas para esta pesca que favorece a la gran
mayoría de pescadores.
En Chile la milla que bordea la playa no puede ser explotada por
nadie. Esta regulación tiene el objetivo de proteger la fauna y la flora
marina: los corales, una valiosa fuente de alimentación y de reproducción
de diversas especies marinas, son deteriorados por la pesca de arrastre.
La Ley chilena establece que 5 millas siguientes (desde la
milla uno a la 6 se reservan a la pesca artesanal), por ello es
absurdo que se considere perjudicial para el interés nacional que se
reserve para la pesca.
Otro aspecto condenado por los críticos de la Ley es el hecho que
la Ley obliga a desarrollar el mandato constitucional de asegurar un
ecosistema equilibrado, los productos del mar son bienes comunales, por
ello hasta los más acérrimos neoclásicos pueden estar de acuerdo en que
la playa no puede ser explotada por nadie.
A propósito de esta última crítica, encontramos en la obra de Martín
Mateo "El Marco Público de la Economía de Mercado", una explicación
431

importante al tratamiento que se le da a este tópico de la política
pesquera de la comunidad, allí se establece que el sistema comunitario
de pesca, alineado con los modernos tratamientos de este sector, parte
de la puesta en común del montante de los Recursos Pesqueros, de la
cuantificada limitación de las capturas para que no se merme la capacidad
biológica reproductiva, con la adjudicación de contingentes a los Estados
y finalmente de la asignación a los pescadores o empresas pesqueras de
las cuotas individualmente apropiables. Tocar este punto y compararlo
con la legislación Española y la comunitaria implicaría abrir un extenso
capítulo al presente trabajo, a los fines de un análisis exhaustivo.
El futuro poco tranquilizador, a que hace referencia Martín Mateo,
toda vez que las posibilidades para los pesqueros Españoles de faenar en
aguas exteriores se restringe progresivamente tras la generación de las
200 millas en la casi totalidad de los países y concluye en el porvenir de la
pesca en España país dista de ser halagüeño. (198). (199).
20.5.2 LEY ORGÁNICA DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS Ε
INSULARES.
La Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares promulgada
el 25 de septiembre del presente año, en su artículo 82 crea el Instituto
Nacional de los Espacios Acuáticos, el cual estará adscrito al Ministerio de
Infraestructura y le corresponderá ejecutar las políticas acuáticas y
19S
SOJO, Jesús. "A Favor de la Ley de Pesca". Diario El Universal. Caracas, Venezuela. 21-12-
Ol.Pág. 2-8.
199
MARTÍN MATEO, Ramón. "El Marco Público de la Economía de Mercado". Editorial
Trivium, Madrid, España, 1999. Pág. 310-312.
/1QÓ

régimen portuario para lo cual deberá planificar, supervisar y vigilar
todas las actividades relacionadas con las operaciones que realicen
los buques de cualquier nacionalidad en los espacios acuáticos y
las de los puertos nacionales, así como, de todas las actividades
económicas, de la industria naval, de los servicios y actividades conexas,
de los puertos e infraestructura portuaria, de la formación, capacitación,
actualización y certificación de la gente de mar y de apoyo a la
investigación hidrográfica, meteorológica, oceanógrafica, científica y
tecnológica . En cuanto a críticas a la Ley en cuestión, citemos las
siguientes:
1) Reconocimiento a la necesidad de la ley.
2) Reclamos en cuanto a los tributos, que se elevaron de 10% a 30%. Se
plantea que lo que se pagará por utilizar los puertos venezolanos es
inadecuado e indica voracidad fiscalista del poder central.
3) Los puertos deben manejarse por la vía de la descentralización.
4) Se limita la participación civil.
En diciembre del año 2002 la Asamblea Nacional publicó en la
Gaceta Oficial la reforma de "Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e
Insulares", la cual reitera que el Ejecutivo Nacional, a través de sus
órganos, tendrá la competencia sobre los espacios acuáticos.
Entre los cambios realizados por el Parlamento, en el Instrumento
que se redactó en el marco de la Ley Habilitante se contempla una
variación en los aportes que deben realizar los remolcadores y los
433

servicios de pilotaje al Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e
Insulares (INEA).
En la ley se indica que el patrimonio estará integrado por: los
ingresos provenientes de su gestión, los recursos de la Ley de
Presupuesto, los recursos del Fondo de Desarrollo de los Espacios
Acuáticos y el producto de la recaudación de tasas y derechos
establecidos.
Asimismo, se señala que al instituto se destinará hasta 10% del
porcentaje fijado por su consejo directivo de los ingresos brutos por
servicios de pilotaje, servicios de remolcadores y servicios de lanchaje.
Entre las modificaciones se encuentra la creación de tribunales
superiores marítimos con jurisdicción sobre todo el espacio acuático e
insular nacional y sobre los buques inscritos en Registro Naval
Venezolano. Los tribunales son competentes para conocer las
controversias que surjan de los actos civiles y mercantiles relativos al
comercio y tráfico marítimo, así como las relacionadas con la actividad
marítimo portuaria y las acciones dirigidas contra el btique, su capitán y su
armador cuando hayan sido objeto de una medida cautelar.
20.5.3 LEY GENERAL DE MARINAS Y ACTIVIDADES
CONEXAS.
La Ley General de Marina Mercante y Actividades Conexas,
contiene una de las figuras más importantes e innovadoras como lo es la
/I O/I

Autoridad Acuática, ya que nunca ha sido regulada delimitándose sus
funciones. Asimismo, Venezuela participa de la Filosofía de la
Organización Marítima Internacional (O.M.I.) y bajo este principio y en
consonancia con el Acuerdo de Viña del Mar, se busca tener un control de
los buques por parte del Estado Rector del Puerto de tal forma que los
mismos cumplan con los requisitos de seguridad para la navegación con
el propósito de "Navegar mas seguro en mares más limpios".
En esta Ley, también se amplió el concepto de Marina Mercante a
marina Nacional, entendiéndose como tal, la Armada, los buques de
trasporte por aguas de bienes y personas, la Marina Deportiva, de Pesca,
de Turismo, Recreacional y de Investigación.
20.5.4 LEY DE ZONAS COSTERAS.
La Ley de Zonas Costeras, tiene por objeto establecer las
disposiciones que regirán la administración, uso y manejo de las costas y
riberas, a objeto de su conservación y aprovechamiento sustentable,
como elementos de especial importancia para el desarrollo nacional.
Con esta Ley, se establece el Plan de Ordenación y Gestión
Integrado de la Zona Costera, el cual estará sujeto a las normas que rigen
el Sistema Nacional de Planificación, se delimitan las responsabilidades
en los respectivos ámbitos de competencias en los entes políticos
territoriales, se desarrolla el principio conservacionista de la Constitución y
se prohibe o restringe, según los casos, la construcción de
435

instalaciones e infraestructuras que vayan en perjuicio del valor
paisajístico de la zona.
La mencionada Ley ha sufrido igualmente las siguientes
objeciones:
1. Establece en su artículo 4, una zona costera de 500 mts medidos
desde la línea hasta la costa. Esta extensa franja quedará afectada a los
fines del Plan General de la Ordenación Integrada de Zonas Costeras que
dictará el Poder ejecutivo.
Todas las personas naturales o jurídicas que sean propietarios
poseedores de bienes ubicados en esa franja, deberán adecuarse a dicho
en un plazo de seis meses quedando sometido a sanciones
discrecionales del Ejecutivo que incluyen suspensión de actividades,
revocatorias de concesiones y multas. Aquí quedan comprendidas
edificaciones, muelles, viviendas, comercios y todo tipo de bienes, incluso
aquellos adquiridos o poseídos antes de la vigencia de esta nueva Ley.
2. El artículo 9 establece que pasa a ser del "dominio público" una franja
no menor a los 80 metros contados a partir de la línea de la marea más
alta. Esto implica una expropiación legislativa pues los bienes del dominio
público sólo pueden ser propiedad de la República.
Esta misma situación se presenta en una franja de 80 metros
contados a partir de las costas y riberas de los ríos y lagos,

estableciéndose que la realización de actividades comerciales y de toda
índole en esas zonas, debe ser previamente autorizada por el Poder
Ejecutivo a través de un a concesión.
Es decir, se extendió en como mínimo 30 metros lineales, la
propiedad del Estado y la disposición de lo que en esa superficie esté
construido, sean viviendas, industrias, comercios, instalaciones turísticas
y productivas en general, a una cuadra o más del borde del mar, ríos o
lagos. Esta nueva superficie se calcula equivalente a toda la superficie de
un país como Bélgica.
Este artículo 9, fue corregido por el Ejecutivo Nacional aduciendo
error material y reimprimió y modificó el artículo 9 del siguiente modo:
Artículo 9: "Son del dominio público, sin perjuicio de los derechos
legalmente adquiridos por los particulares, todo el espacio acuático
adyacentes a las zonas costeras y la franja terrestre (...) hasta una
distancia no menor de 80 metros..."(200).
Podemos agregar otras críticas a la referida ley:
1) Contradicción legal en cuento a la delimitación de las zonas costeras y
marítimas.
200
MARTÍN MATEO, Ramón. "Manual de Derecho Administrativo". Editorial Trivium. S.A.,
Madrid España 1999. Pág. 568. Señala que en España, la Ley de Costas de 1988, tiene por objeto
definir y garantizar la protección y racional utilización del dominio público marítimo terrestre en
términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al
patrimonio cultural. Incluye el dominio público marítimo terrestre estatal, tal como se define en la
Ley, los siguientes elementos: La zona marítimo terrestre, incluidas las zonas húmedas litorales
también
protegidas por la Ley de Aguas, las playas, el mar territorial y las aguas interiores, los recursos
naturales de la zona económica y de la plataforma continental.
437

2) No establece los ¡lícitos que den origen a sanciones administrativas.
Revisar la anchura mínima de las zonas costeras.
3) Críticas al régimen de dominio público.
4) No todo el ámbito geográfico de las zonas costeras, constituyen el
dominio público.
5) Reservas en cuanto a la consideración de las riberas como bienes del
dominio público.
Para Alfredo Romero Mendoza, (201) en artículo de opinión
publicado en el Diario TAL CUAL, Caracas Venezuela, 30-09-02,
Pág. 13, señala un aspecto curioso de la "reimpresión" de la ley es
que se reivindican los derechos de los particulares sobre los bienes
ubicados en las "playas", derogando, incluso lo establecido en la
Ley de Conservación y Saneamiento de Playas del 23/05/2000, la
cual disponía que las "playas" eran bienes del dominio público. A
manera de comprender lo expresado, es necesario, primeramente,
diferenciar el concepto de "costa marina", "playa" y "Zona Costera".
Estos espacios conforman franjas terrestres adyacentes al mar que
en orden de su cercanía al mar comprenden lo siguiente:
1. La "costa marina" es la franja terrestre ubicada entre la línea de
manera más baja y la manera más alta. Dicha franja es de dominio
público (inalienable e imprescriptible), según lo establece el artículo 12 de
la Constitución.
201
ROMERO MENDOZA, Alfredo. Artículo de Opinión sobre Ley de Zonas Costeras. En: Diario
"Tal Cual". Caracas, Venezuela, 30-9-02. Pág. 13.
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2. En cuanto a la "playa", el artículo 2 de la Ley de Conservación y
Saneamiento de Playas de 23/05/2000, publicada el 20/06/2000 (ley que
fue expresamente derogada por la Ley de Zonas Costeras), las definía
como bien del dominio público constituido por "cuerpos de agua, arenas y
otros materiales sueltos depositados por la acción de mar, el viento
marino u otras causas naturales o artificiales en las riberas de las costas
continental e insular". Es decir, antes de la "Ley de Zonas Costeras", las
playas eran del dominio público y, por lo tanto, los bienes ubicados en esa
franja eran incomerciables.
3. En lo que respecta a las "zonas costeras", según la reciente Ley de
Zonas Costeras, comprende al menos 500 metros de tierra adyacentes a
las costas marinas y se compone por elementos como arrecifes coralinos,
lagunas costeras, salinas, playas, bahías, golfos, penínsulas, etc. La
misma Ley, además, incorpora el concepto de "zonas costeras de dominio
público", que se define como una franja de al menos 80 metros que se
extiende desde la costa marina hasta tierra.
Ahora bien, cuando en la reimpresión por error material de la Ley,
se incorpora que quedan a salvo de dicha apropiación al dominio público
los derechos legalmente adquiridos por los particulares, y en virtud de que
las playas son parte de las zonas costeras del dominio público, pues,
quedan a salvo, igualmente y contrario a la normativa derogada, los
derechos adquiridos por los particulares sobre la franja que comprende
las playas.
439

20.5.5 LEY DEL COMERCIO MARÍTIMO.
El principal fundamento de la Ley de Comercio Marítimo, es regular
las relaciones jurídicas que se originan en el comercio marítimo y en la
navegación por agua de los buques e hidroaviones nacionales o
extranjeros, así como a cualquier construcción flotante apta par navegar
carente de propulsión propia, a las islas artificiales, instalaciones y
estructuras situadas en el espacio acuático nacional.
Los puntos fundamentales que establece esta Ley son:
1) La autonomía y unificación de las normas aplicables al transporte por
agua.
2) La creación de Regímenes Procesales Especiales.
3) El establecimiento de una Unidad de Cuenta Única.
4) La creación del Sistema de Limitación de Responsabilidad.
Con todo esto, se permitirá el acercamiento de la seguridad
económica y la puesta en vigencia de nuevos procedimientos especiales y
adecuados que permitan proteger eficazmente los derechos de los sujetos
que intervienen en el Derecho Marítimo.
20.5.6 LEY DE PROCEDIMIENTO MARÍTIMO.
Esta Ley de Procedimiento Marítimo establece las normas que
rigen el procedimiento ordinario en la Jurisdicción Acuática. Con la
creación jurisdiccional de tres (3) tribunales de primera instancia en la Ley
Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, se obliga a la elaboración
ΛΛΙΛ

de normas que regulen el procedimiento ordinario a seguir en la
Jurisdicción Acuática, en aquellas circunstancias que originen el
desarrollo de las actividades enmarcadas en la Ley General de Marina y
Actividades Conexas, Ley de Comercio Marítimo, Ley General de Puertos,
Ley de Zonas Costeras y la Ley de Pesca y Acuacultura.
En el procedimiento marítimo se aplicarán los principios de
brevedad, concentración e inmediación contenidos en el Código de
Procedimiento Civil.
21 LAS CONCESIONES EN LA NUEVA "LEY ORGÁNICA DE
PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO".
La prestación de los servicios de abastecimiento de agua y de
saneamiento y la construcción de obras afectas a la prestación de dichos
servicios, por parte de una empresa privada, requerirá de una concesión
otorgada mediante licitación pública, de acuerdo con el procedimiento
establecido en esta Ley y su Reglamento.
A los efectos de esta Ley se entenderá por concesión para la
prestación de los servicios de abastecimiento de agua y de saneamiento,
a la otorgada por los Distritos Metropolitanos, Municipios o
Mancomunidades de Municipios, por medio de la cual una empresa
privada o pública asume la obligación de prestar, por su cuenta y riesgo,
los servicios de abastecimiento de agua y de saneamiento, en forma
conjunta o separada, que implican mejoras y ampliaciones, bajo la
441

supervisión y el control de los Distritos Metropolitanos, Municipios o
Mancomunidades de Municipios como autoridad concedente, a cambio
del derecho de explotar el servicio y de percibir el producto de las tarifas
respectivas.
Se entenderá por concesión de obras afectas a la prestación de los
Servicios de Abastecimiento de Agua y de Saneamiento a la
otorgada por el Distrito Metropolitano, Municipio o Mancomunidad de
Municipios, a una empresa privada o pública, por medio de la cual ésta
asume la obligación de construir, operar y mantener una obra, incluyendo
la ejecución de las actividades necesarias para el adecuado
funcionamiento de la obra, por su cuenta y riesgo y bajo la supervisión y
control de la autoridad concedente, a cambio del derecho a explotar
la obra y de percibir el producto de la tarifas, durante un tiempo
determinado, suficiente para recuperar la inversión, los gastos de
explotación incurridos y obtener una tasa de retorno razonable sobre
la inversión.
En todo lo previsto en esta Ley para la concesión de obras se
aplicarán las disposiciones establecidas en el decreto con rango y fuerza
de "Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el
Régimen de Concesiones".
Este Decreto—ley tiene por objeto establecer reglas, garantías e
incentivos dirigidos a la promoción de la inversión privada y al desarrollo
442

de la infraestructura y de los servicios públicos competencia del poder
nacional, mediante el otorgamiento de concesiones para la construcción y
la explotación de nuevas obras, sistemas o instalaciones de
infraestructura para el mantenimiento, rehabilitación, la modernización, la
ampliación y la explotación de obras, sistemas de instalaciones de
infraestructura ya existentes, o únicamente, para la modernización, el
mejoramiento, la aplicación o la explotación de un servicio público ya
establecido.
Son contratos de concesión los celebrados por la autoridad
pública competente por medio de los cuales una persona jurídica
llamada concesionario asume la obligación de construir, operar y
mantener una obra o bien destinados al servicio, al uso público o a
la promoción del desarrollo, o la de gestionar, mejorar u organizar un
servicio público, incluyendo la ejecución de las actividades necesarias
para el adecuado funcionamiento o la prestación de la obra o del
servicio, por su cuenta y riesgo y bajo la supervisión y el control
de la autoridad concedente, a cambio del derecho a explotar la
obra o el servicio y de percibir el producto de la tarifas, precios,
peajes, alquileres, valorización de inmuebles, subsidios, ganancias
compartidas con algún ente público u otra fórmula establecida en
los contratos correspondientes, durante un tiempo determinado,
suficiente para recuperar la inversión, los gastos de explotación
incurridos y obtener una tasa de retorno razonable sobre la
inversión.
443

En cuanto a los proyectos, obras o servicios adjudicables, y que
podrán otorgarse en concesión, tenemos los proyectos que tengan por
objeto el desarrollo, la ejecución o la explotación de las siguientes obras o
servicios:
a. Autopistas, carreteras, puentes, viaductos, enlaces viales y demás
obras de infraestructura relacionadas.
b. Vías ferroviarias, ferrocarriles y otras formas análogas de transporte
masivo de pasajeros.
c. Infraestructura portuaria, incluyendo muelles, puertos, almacenes o
depósitos para carga y descarga de bienes o productos y todas las
facilidades relacionadas;
d. Infraestructura aeroportuaria y las facilidades relacionadas;
e. Infraestructura de riego;
f. Obras de infraestructura hidráulica;
g. Infraestructura e instalaciones escolares y de salud;
h. Desarrollo industrial y turístico;
i. Edificios gubernamentales;
j. Viviendas;
k. Obras de saneamiento y de recuperación ambiental;
I. Cualesquiera obras o servicios de la competencia del poder nacional
susceptibles de ser ejecutados o gestionados bajo régimen de concesión.
En lo relativo al control de la calidad de las aguas, el
decreto 1.400, señala que estas se regirán por las disposiciones
contenidas en la normativa técnica que en desarrollo de la Ley Orgánica
AAA

del Ambiente, se dictan a tales efectos. Este contemplado también el
REGISTRO DE POZOS, al establecer que todo aprovechamiento de agua
existente cualquiera que sea su tipo deberá ser registrado en el Ministerio
del Ambiente; y del mismo modo se promueve la constitución de
empresas públicas, mixtas o privadas, para la administración de los
sistemas de riego que opera. Las empresas a las que se asigne la
administración de los Sistemas de Riego, iniciarán, progresivamente,
los programas tendentes a lograr su autofinanciamiento mediante el
cobro de los servicios que presten. Y por último los usuarios de las
aguas podrán constituir voluntariamente asociaciones para el
aprovechamiento más eficiente y coordinado del recurso, así como
para la defensa de sus intereses; la constitución y estatutos de las
asociaciones de usuarios se redactarán y aprobarán por los propios
usuarios.
22 LA ORGANIZACIÓN JUDICIAL EN MATERIA DE MEDIO
AMBIENTE.
La competencia para ejercer la representación del interés público
en los procesos administrativos y civiles, corresponde a la Procuraduría
del ambiente, pero esta aun no ha sido creada, correspondiendo dichas
atribuciones a los funcionarios del Ministerio del ambiente, órganos de
guardería ambiental, procuradores estadales y síndicos procuradores
municipales. Por otra parte a los fiscales del Ministerio Público y a los
síndicos municipales, les corresponde el ejercicio de las acciones penales
en materia de ambiente.
445

Resaltamos el hecho de contar en Venezuela con una institución
nueva en nuestro sistema jurídico, como lo es, la Defensoria del
Pueblo. Sus funciones están establecidas en la Constitución de
1.999, teniendo entre otras la delicada misión de velar por el
respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos en nuestra
Carta Magna, y en los tratados, convenios y acuerdos internacionales
sobre derechos humanos ratificados por la República, investigando de
oficio o a instancia de parte de las denuncias que lleguen a su
conocimiento, estando facultado para interponer acciones de
inconstitucionalidad y amparo.
Ente este orden de ideas, de conformidad con la Constitución,
la Fiscalía del Ministerio Público tiene sus atribuciones, garantizar en los
procesos judiciales el respeto de los derechos y garantías
constitucionales, así como de los tratados, convenios y acuerdos
internacionales suscritos por la República, y ejercer en nombre del
Estado la acción penal en los casos en que para intentarla o
proseguirla no fuere necesaria instancia de parte, salvo las excepciones
establecidas en la Ley.
El contenido del proceso penal ambiental es integral, porque
acoge en su seno acumulativamente la pretensión punitiva con la
demanda civil en representación del Estado, cuando el hecho
dañoso sea constitutivo también de un ilícito de la última naturaleza.
Pero en el supuesto que se derive un daño privado -apunta
446

Quintero Tirado ( )- el particular demandante civil podrá optar por
recurrir separadamente a la jurisdicción civil ordinaria (sistema de la
interdependencia), o deducirla conjuntamente con la pretensión punitiva
ante el juez penal. Pero además, aunque no haya acusador particular en
las causas, en virtud de que no existen delitos de carácter privado, por la
naturaleza misma del bien jurídico tutelado, se dispone en cabeza del
Ministerio Fiscal la obligación de ejercer la pretensión civil proveniente de
los delitos consagrados en la Ley. Ello significa, según la mencionada
autora, que esa pretensión asume también el carácter de orden público.
Finalmente, el artículo 50 del Código Orgánico Procesal Penal,
establece que cuando los delitos hayan afectado intereses colectivos o
difusos la acción civil ejercida por el Ministerio público, pudiendo designar
fiscales por materias, o por competencia territorial según las necesidades
del servicio.
Lamentablemente no han sido creados órganos judiciales
especializados en la materia ambiental. Recordemos que en Venezuela,
el conocimiento de los delitos ambientales corresponde a la jurisdicción
penal ordinaria. Si merece destacar en este punto, el tratamiento que da
la "Ley Penal del Ambiente" a los expertos, ya que a los fines de la
determinación de la cuantía de los daños, el Tribunal solo podrá nombrar
como expertos a personas naturales especialistas en la materia, o a
202
QUINTERO TIRADO, Mariolga. "Mecanismos Procesales de protección Ambiental" Ponencia
presentada en el Γ Congreso Venezolano de Derecho Ambiental. Organizado por la Fundación
Procuraduría General de la República, y la Fundación Jurídica Venezolana para la Defensa de la
Calidad de Vida. Caracas, Venezuela. Octubre 1994. Pág. 9,10.
447

instituciones oficiales, universitarias, fundaciones u organismos no
gubernamentales especializados, siempre que estas instituciones se
encuentren debidamente acreditadas y legalmente constituidas.
En la Fiscalía General de la República existe una dirección de
defensa del ciudadano, la sociedad y el medio ambiente o dirección de
defensa integral del ambiente y más recientemente, se crea por resolución
del 29 de noviembre de 2001, en la Defensoria del Pueblo, la llamada
DEFENSORÍA ESPECIAL EN MATERIA AMBIENTAL.
Esta pendiente la puesta en funcionamiento de la Procuraduría de
Ambiente, creada en la ley, pero no ha sido llevada a la realidad por
nuestras autoridades.
¿Existen procedimientos especiales?
La acción penal se ejerce de oficio, por denuncia o por acusación,
siguiéndose el procedimiento pautado en el "Código Orgánico Procesal
Penal".
En cuanto a la formación de los funcionarios del Poder Judicial,
debemos señalar que realmente son pocos los cursos que se han dictado
a jueces y fiscales en este campo.
Los que en ocasiones se realizan son patrocinados por empresas
privadas, asociaciones ambientalistas (ONG, s), gremios profesionales,
entre otras instituciones.
448

Nuestra Constitución contempla una interesante disposición al
establecer que la Ley propenderá a la profesionalización de los jueces y
las Universidades colaboraran en este propósito, organizando en los
estudios universitarios de derecho la especialización judicial
correspondiente. En dicho texto constitucional se crea la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura, que junto con la Escuela Judicial tendrán a
su cargo todo lo relacionado con la carrera judicial y la formación del juez
venezolano.
No obstante esta realidad, a nivel de Fiscalía y Defensoria ha
habido avances significativos creando dentro de sus estructuras áreas
específicas para atender la materia ambiental. Sin embargo, no podemos
decir lo mismo en el campo judicial. Tal como lo establece nuestra
legislación, los casos ambientales corresponden a la jurisdicción penal
ordinaria, la cual se encuentra colapsada por los numerosos expedientes
que competen a dicha jurisdicción. Dada esta lamentable realidad, y si a
esto agregamos que no hay jueces especializados en materia ambiental,
concluimos que el panorama no es nada alentador.
Dentro de este esquema, surge entonces el nuevo "Código
Orgánico Procesal Penal" estableciendo que la acción penal corresponde
al Estado a través del Ministerio público, quien esta obligado a ejercerla,
salvo las excepciones legales. Recordemos que en Venezuela la acción
penal se ejerce de oficio, por denuncia o acusación siguiéndose el
procedimiento pautado en el "Código Orgánico Procesal Penal".
449

Pensemos que al ser implementados por la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura, los distintos cursos de formación para jueces, incluyendo la
materia ambiental, podremos contar con cuerpo de funcionarios judiciales
con una formación integral y actualizada en esta materia. La doctrina
Administrativa del Ministerio del Ambiente, emanada de su Consultoría
Jurídica en al año 1999-2001, ha establecido:
22.1 DOCTRINA ADMINISTRATIVA DEL MINISTERIO DEL
AMBIENTE.
A) ESTUDIO. LEY PENAL DEL AMBIENTE Y SU VIGENCIA ANTE LOS
NUEVOS INSTRUMENTOS LEGALES. (CONSTITUCIÓN DE LA
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA Y CÓDIGO ORGÁNICO
PROCESAL PENAL).
En criterio del Ministerio del Ambiente, la "Ley Penal del Ambiente"
constituye el instrumento legal que prevé los delitos y las sanciones contra
las conductas contrarias a la conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente, fue dictada en el año 1992, es decir, han trascurrido ocho (8)
años de su vigencia. Se trata de un instrumento que al momento de
promulgarse colocó al país dentro de los de vanguardia en la legislación
ambiental y creó grandes expectativas dentro de los ambientalistas que
esperaban que el mismo sirviera como medio de protección del ambiente
al reprimir y castigar las conductas lesivas a este. Sin embargo, a criterio
del MARN, estas no han sido llenadas en su totalidad y el instrumento ha
servido más para la divulgación y educación ambiental, sin menospreciar
el carácter persuasivo que haya podido tener hasta la fecha.

1. CUALIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL
AMBIENTAL.
Los artículos 20, 21 y 23 de la "Ley Penal del Ambiente" establecen
que corresponde a los Fiscales del Ministerio Público el ejercicio de la
acción penal y de la acción civil derivada del delito ambiental. Por su
parte, los artículos 23 y 46 del "Código Orgánico Procesal Penal" lo
reiteran, al señalar que la acción penal deberá ser ejercida de oficio por el
Ministerio Público y la acción civil cuando el delito haya afectado intereses
colectivos o difusos, dentro de los cuales está el ambiente, le compete
también a éste.
Sin embargo, con la entrada en vigencia de la nueva Constitución
de 1999, considera el MARN, que puede intentar estas acciones otra
institución, creada por este instrumento, como lo es la Defensoría del
Pueblo, la cual además de velar por el efectivo respeto y garantía de los
derechos humanos (dentro de los que está el derecho al ambiente
consagrado en el artículo 127 de la propia Carta Magna) tiene atribuido el
amparar y proteger los derechos e intereses legítimos colectivos o
difusos, que como se indicó antes, incluyen el derecho al ambiente, para
lo cual puede interponer acciones de amparo, inconstitucionalidad y
demás acciones (Art. 281 C.N.). Por otra parte, de conformidad con el
artículo 26 de la novísima Constitución toda persona tiene derecho de
acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus
derechos e intereses, inclusos los colectivos o difusos. Por supuesto,
dentro de estos últimos, como ya se mencionó se encuentra el derecho al
451

ambiente. Por tanto, en principio cualquier persona podría intentar una
acción para la protección del ambiente derivada de un delito ambiental.
No obstante, pudiera darse el caso que la jurisprudencia del Tribunal
Supremo al interpretarlo, lo limitara, exigiendo como en otros países, un
daño directo a la persona, un interés especial o cualidad especial.
2. TRIBUNALES COMPETENTES.
El artículo 22 de la "Ley Penal del Ambiente" prevé que el
conocimiento de los delitos ambientales corresponde a la jurisdicción
penal ordinaria. Esta disposición entra en conflicto, en lo referente a los
delitos contra los recursos naturales renovables, con el artículo 12, literal
V de la "Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios", el cual
incluye dentro de la competencia de los Juzgados de Primera
Instancia Agraria, el conocimiento de las causas sobre delitos y
faltas en materia de recursos naturales renovables. Sin embargo, este
conflicto fue resuelto en jurisprudencia reiterada de la antigua Corte
Suprema de Justicia, la cual se pronunció a favor de los tribunales
penales ordinarios.
x*
Ahora bien, el Código Orgánico Procesal Penal creó varios tipos de
tribunales penales atendiendo a su conformación. De acuerdo a la
competencia de esos tribunales, le corresponde conocer de las causas
derivadas de un delito previsto en la "Ley Penal del Ambiente" a los
tribunales unipersonales y a los tribunales mixtos, según la sanción
aplicable al delito.
ARO

3. LA POLICÍA DE INVESTIGACIONES PENALES.
Si la noticia es recibida por las autoridades de policía, estas la
comunicarán al Ministerio Público dentro de las ocho (8) horas
siguientes (Art. 93 CO.Ρ.Ρ). Precisamente uno de los cambios
fundamentales de esta nueva legislación es que los órganos de policía
están ahora bajo la dirección del Ministerio Público en lo que respecta a la
investigación del delito y están obligados a cumplir con las órdenes que
este les imparta". (203)
22.2 LA GUARDIA NACIONAL COMO ÓRGANO CON
COMPETENCIA ESPECIAL DE INVESTIGACIONES PENALES EN
MATERIA DE AMBIENTE.
En el transcurso de su evolución institucional como componente de
la Fuerza Armada Nacional, la Guardia Nacional ha venido asumiendo por
mandato legal la guardería ambiental de caza y pesca en todo el territorio
nacional; enmarcando su actuación como órgano con competencia de
investigaciones penales en el campo ambiental.
22.2.1 LOS ÓRGANOS DE INVESTIGACIONES PENALES Y SU
COMPETENCIA EN RELACIÓN CON LOS DELITOS AMBIENTALES.
Los delitos en materia ambiental son de competencia genérica de
todos los órganos de policía de investigaciones penales, o sea que no
existe ninguna competencia selectiva que especifique una determinada
203
MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES. Doctrina
Administrativa del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales. Editorial Publicidad Gráfica
León S.R.L., Caracas, Venezuela. Diciembre 2001. 2da Edición. Pág. 142 y 143.
453

exclusividad operativa de un solo órgano de policía de
investigaciones penales, para actuar en estos tipos de delitos. La
Guardia Nacional, como órgano especializado técnicamente en sus
funciones de policía de investigaciones penales, presenta sin duda
alguna, todas las condiciones para actuar en intervenir sin distingo
en todos los delitos ambientales. De igual manera, los demás
órganos con competencia especial de investigaciones penales de
carácter nacional, estadal y municipal, pueden y deben intervenir en
los ilícitos ambientales de los cuales tenga conocimiento, señalan Graterol
y Velásquez.
22.2.2 LOS ILÍCITOS EN MATERIA AMBIENTAL: ILÍCITOS
ADMINISTRATIVOS:
Están comprendidos en esta categoría las infracciones y
violaciones menores en el campo ambiental, las cuales constituyen
hechos perseguidos por la ley y se sancionan administrativamente con
multas de naturaleza pecuniaria.
Los delitos ambiéntales: Contrariamente a lo que ocurre con los
ilícitos administrativos de mayor entidad son los delitos ambientales, los
cuales determinan la acción de los órganos penales, en la materia, el
delito es la integración de un hecho castigado por la ley, con sanciones
penales, es decir: Determinación, indemnización, reclusión y multa,
dependiendo fundamentalmente de la entidad o de la gravedad del daño
producido.
454

22.2.3 FUNDAMENTOS LEGALES QUE REGULAN LA
ACTUACIÓN DE LA GUARDIA NACIONAL COMO ÓRGANO CON
COMPETENCIA ESPECIAL DE INVESTIGACIONES PENALES EN
MATERIA AMBIENTAL.
En atención a las atribuciones conferidas a la Guardia Nacional,
como órgano competente para actuar en materia de policía ambiental, se
señalan las disposiciones legales siguientes: "Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela", artículo 329; "Ley Orgánica del
Ambiente", articulo 17; "Ley Forestal de Suelos y Aguas", articulo 98; "Ley
de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas",
artículo 12, numeral I.; "Reglamento sobre Guardería Ambiental", articulo
4 y el "Reglamento de la Ley de Protección a la Fauna Silvestre", artículo
114, y "Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional" (Artículo 12).
22.2.4 ACTUACIÓN PROCEDIMENTAL DE LA GUARDIA
NACIONAL EN CASO DE ILÍCITOS AMBIENTALES.
Las actividades desarrolladas por la Guardia Nacional en su
actuación como órgano de investigaciones penales, en materia
ambiental, operan siguiendo los pasos expuestos a continuación: En
caso de infracciones ambientales: Práctica las inspecciones y levanta
el acta correspondiente. Toma declaraciones a los presuntos
infractores y demás personas conocedoras de los hechos
investigados. Remite los recaudos a la autoridad administrativa
competente. En caso de delito ambiental: Levantar acta del hecho punible
del cual tenga conocimiento: Impedir continuación de la situación
455

irregular. Buscar e identificar a los autores del delito en coordinación con
el Ministerio Público.
Asegurar las fuentes para las pruebas del delito, aplicar todo lo que
pueda ser útil para la aplicación de la "Ley Penal del Ambiente" y
desarrollar actividades informativas propias de los órganos con
competencia especial de investigación penal en el auxilio a la acción del
Ministerio Público. (204).
23 LA COMISIÓN PERMANENTE DE AMBIENTE, RECURSOS
NATURALES Y ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA ASAMBLEA
NACIONAL.
En la "Comisión Permanente de Ambiente Recursos Naturales y
Ordenación Territorial", es donde se recibe, procesa y se decide, acerca
de los casos o denuncias de impacto ambiental así como lo
relacionado con el equilibrio ecológico y todos sus componentes. En
este orden de ideas, la comisión tiene una visión y es la de
contribuir a la consecución de los derechos humanos y ambientales,
consagrados en la "Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela", haciendo realidad el derecho de cada individuo al
disfrute de un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado. La
misión de ésta es la de organizar y promover la participación ciudadana,
estudia la materia legislativa, realiza investigaciones y ejerce controle de
204
GRATEROL PAREDES, Miguel Ángel (CORONEL G.N.) y Velasquez C. Use Beatriz.
Guardia Nacional de Venezuela. (Informe). S/F. Diario "El Universal", Caracas, Venezuela, 27-4-
02, Pág. 48.
456

la administración pública, promueve y elabora proyectos de leyes, de
acuerdos y resoluciones de la Asamblea, en el ámbito objeto de la
comisión, con facultades establecidas en la Constitución, Leyes de la
República y Reglamento Interior y de debates de la Asamblea
Nacional. Su objetivo general es la de conocer los asuntos relativos
a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente; el uso
sustentable de los recursos naturales; la ordenación territorial y
adecuada integración del territorio en la promoción de su desarrollo
económico.
Subcomisiones que la confrontan:
1 .-Subcomisión de Ambiente y Recursos Humanos.
2.-Subcomisión de Seguimiento, Evaluación y Control.
3.-Subcomisión de Ordenación Territorial.
4.-Subcomisión Parques Nacionales y ABRAES.
5.-Subcomisión de Preservación de la Diversidad Biológica y Equilibrio
Ecológico.
Todos y cada uno de ellas con el compromiso de realizar una labor
mancomunada en pro de nuestros recursos naturales y equilibrio
ecológico.
Según datos extraídos de la propia comisión, observamos un alto
índice de denuncias a nivel de los recursos hídricos, tal como lo índica el
cuadro anexo:
457

Cuadro General Porcentaje de Denuncias por Área.
Hidrocarburos Forestal H id ricos Ecocidio Desechos Otros Porcentaje

Sólidos %
6 7 39 39 23 97
(2.83%) (3.30%) (18.39%) (18.39%) (10.84%) (45.75%) 99.50%
Observación: La columna identificada como Otros Significa
Construcción en Parques Nacionales y en Zonas Protectoras,
Contaminación de Aire, Efluentes Industriales, Explotación de Minas de
Carbón y otros Minerales, Proyectos Nacionales, Problemáticas Varias,
Irregularidades, entre otros.
24 LA JURISPRUDENCIA VENEZOLANA EN MATERIA AMBIENTAL:
En Venezuela, son escasas las decisiones judiciales en materia
ambiental. La "Ley Penal del Ambiente" ha tenido un valor más discursivo
que efectivo. El autor venezolano Alexander Luzardo Nava (205),
puntualiza que la "Ley Orgánica del Ambiente" da una pauta general para
el desarrollo de una jurisprudencia penal del ambiente, pero ello no ha
sido corroborado por la dinámica de los tribunales de justicia.
Los siguientes casos han ameritado la intervención de las
autoridades nacionales, y han sensibilizado a las comunidades sobre la
problemática de la contaminación y la conservación del medio ambiente:
las descargas de aguas residuales que afectan la cuenca del Lago de
Valencia, en el Estado Carabobo; los derrames de hidrocarburos que
205
LUZARDO NAVA, Alexander. "Ambiente, Sociedad y Derecho". En: Ley Penal del Ambiente,
Exposición de Motivos y Comentarios. Editorial Vadell Hermanos, Valencia, Venezuela. 1992.
Pág. 15.
/ICO

contaminan el Lago de Maracaibo, en el Estado Zulia; la explotación de
minerales metálicos (oro, hierro, bauxita) y las descargas de aguas
residuales que afectan los caudales del río Orinoco y las Cuencas del
Cuyuni y del Caroni; los desechos tóxicos almacenados en la población
de Camatagua, Estado Aragua; los derrames de tóxicos en el Estado
Vargas; el tendido eléctrico hacia Brasil; el caso del Decreto 1.850 para
abrir la reserva forestal del Imataca a la explotación mineral.
Más en concreto podemos referir los juicios incoados por el
destacado abogado venezolano y profesor universitario Tulio Alvarez, en
pro de la defensa del medio ambiente. Así tenemos juicios no sólo
relativos a la protección de los recursos hídricos, sino a casos
relativos a minería, comunidades indígenas, energía eléctrica, que han
pasado a ser de obligatoria referencia en los estudios de Derecho
Ambiental Venezolano y catalogados como casos emblemáticos de
nuestra realidad.
El 2 de julio de 1.997 demandó al Estado venezolano para impedir
la legalización de la explotación minera "Imataca". Triunfó. El 3 de
octubre de 1.998 demandó la nulidad de las normas de procedimiento
para la navegación en las vías fluviales nacionales y así impedir
graves consecuencia ambiéntales. Asesoró a las comunidades
indígenas de Zulia y Bolívar para así evitar el desplazamiento y la
eliminación de los asentamientos indígenas, por la explotación
indiscriminada del carbón.
459

Luchó también porque PDVSA indemnizara a los pescadores y
comerciantes del Municipio Brión del estado Miranda, por el derrame de
más de 7.000 barriles de diesel en la punta de Cabo Codera, en Miranda.
Impugnó el memorándum de entendimiento para el suministro de energía
eléctrica Venezuela- Brasil por no haber sido aprobado por el Parlamento
mediante una ley especial.
Asimismo, demandó a las empresas responsables de los famosos
derrames que se ocasionaron en Zulia los buques Nissos Amorgos y Plate
Prince. Ganó el juicio. (Puede consultarse la sentencia de la Sala Política
Administrativa expediente N° 0124, Magistrado Ponente Levis Ignacio
Zerpa, de fecha 30 de marzo del 2000, relativa al Avocamiento, caso
Buque Tanque Plate Princess; y la sentencia de la Sala Político
Administrativa, expediente 15940, Magistrado Carlos Escarrá Malavé,
relativa al Avocamiento, caso Buque Tanque Nissos Amorgos). Pidió por
su grave daño ambiental la nulidad de la Resolución No DM 124 del
Ministro de Agricultura y Cría, de fecha 9 de mayo de 1997, que concedía
a la Empresa Transcoal de Venezuela "permiso para construir en la isla
de San Bernardo, que está ubicada en el golfo de Venezuela, un puerto
destinado a la explotación de carbón".
A lo largo de la investigación hemos incluido algunas citas de
sentencias de nuestro máximo tribunal, y las hemos referido en el
texto de la tesis en cuanto tengan relación con el aspecto que se
está tratando.
Afin

Sin embargo como conclusión particular, debemos decir que en el
área ambiental no hay abundancia de decisiones o de jurisprudencia en el
país, ya que la misma es todavía incipiente.
Hemos revisado algunas, pero muchas se refieren a aspectos
formales, casos donde, por ejemplo, se declara la perención; o donde el
recurso se declara inadmisible; o se resuelve un conflicto de competencia
entre tribunales. No obstante, escogimos algunas sentencias que se
refieren a aspectos más de fondo, y dado su contenido; la narrativa de los
hechos y las argumentaciones de nuestro Tribunal Supremo de
Justicia nos pareció interesante incluirlas para ilustrar más ampliamente
nuestro trabajo.
Hay dos ideas que queremos explanar aquí sobre este
punto, una es la percepción de Isabel de los Ríos (206), en su
monografía "El Desarrollo del Derecho Ambiental Venezolano
después de diez años de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo", donde dicha autora
concluye en que, al finalizar estos diez años, se ha dado un viraje
importante en los asuntos ambientales en Venezuela: a la larga
fase de evolución legislativa y administrativa, va a seguir, por fin, la
etapa de avance jurisprudencial, que había sido postergada quizá
206
DE LOS RÍOS, Isabel. "El Desarrollo del Derecho Ambiental Venezolano después de Diez
Años de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo" En: De
Río a Johannesburgo: Perspectivas del Derecho Ambiental en Latinoamérica. Ira Edición 2002.
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina
y el Caribe. Boulevard de los Virreyes, N° 155, México DF. PNUMA-UICN. Pág. 102.
461

exageradamente, y que, en definitiva, es la que va a garantizar el
cumplimiento de la normativa existente.
Lo dicho por Isabel De los Ríos, lo compartimos plenamente,
estamos en una etapa de avance jurisprudencial.
Sin embargo Venezuela no es ajena a la problemática del Poder
Judicial, sumido actualmente en una profunda crisis, y este el segundo
aspecto que debemos tocar.
Observamos que esta realidad parece ser, o por lo menos se repite
en otros países Latinoamericanos a juzgar por lo que plantean en la obra
(207) "El Desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamericano y su
Aplicación", publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, donde
se tratan los problemas de la aplicación judicial de la legislación
ambiental. El estudio señala que la creciente aplicación judicial de la
legislación ambiental deberá enfrentar, sin embargo, los obstáculos que
presenta el acceso a la justicia en general, como son por ejemplo los
precarios recursos con que los tribunales de justicia afrontan sus cada vez
más numerosos deberes. Las crisis que ha generado este hecho se han
contrarrestado, en parte, con los llamados "métodos alternativos" de
207
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO AMBIENTE. Oficina
Regional para América Latina y el Caribe. En "El Desarrollo del Derecho Ambiental
Latinoamericano y su Aplicación". Informe, sobre los Cambios Jurídicos después de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río 1992),
Boulevard de los Virreyes 155, México D.F. Pág. 108, 109.
/ICO

justicia, que consisten básicamente en la mediación, la conciliación y el
arbitraje. Estos métodos, empero, son difícilmente aplicables a los
conflictos ambientales, dado que ellos suelen versar sobre derechos de
los que no pueden disponer las partes en litigio.
Por otro lado, la aplicación judicial de la legislación ambiental
deberá enfrentar, además, los obstáculos que implica la relativa
inexistencia de operadores jurídicos calificados, esto es, de jueces y
abogados que tengan el manejo que se requiere del derecho ambiental
para la correcta composición de los litigios regidos por sus normas,
puntualiza el referido informe.
A propósito de los métodos alternativos de justicia, el autor
venezolano Alberto Blanco Uribe Quintero (208), afirma que en la materia
ambiental y ello con validez para todos los medios alternativos de solución
de conflictos, debe destacarse la plena aplicación de los artículos 253 de
la Constitución venezolana, que los hace parte del sistema de justicia, y
258, que expresamente prevé que "La Ley promoverá el arbitraje, la
conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios alternativos para la
solución de conflictos".
Ahora bien siendo la Administración Pública parte del conflicto de
que se trate, se observa que el artículo 141, como uno de los principios
208
BLANCO URIBE QUINTERO, Alberto. "El Ciudadano Frente a la Defensa Jurídica del
Ambiente en Venezuela". Ponencia Presentada en el VIII Congreso Venezolano de Derecho
Ambiental. Mecanismos y Medidas Jurídicas en Defensa del Ambiente. Camino a la Cumbre sobre
Desarrollo Sostenible 2002. www. Vitalis . net. Pág. 15,16.
463

que deben fundamentar a la Administración Pública, incluye el Principio
de eficiencia administrativa, el cual, sin duda está vinculado al logro de los
fines administrativos y por tanto a los aspectos sustantivos. No obstante,
no debe perderse de vista que este principio de eficiencia ha sido puesto
de relieve por los procesalistas administrativistas, con el objeto de explicar
el por qué de la procedencia en la materia del derecho público,
concretamente del derecho administrativo ambiental, de los medios
alternativos de solución de conflictos jurídicos, particularmente de la
transacción y del arbitraje.
Además, señala Blanco Uribe, que vale la pena recordar la
existencia de la "Corte Internacional de Conciliación y Arbitraje en Materia
Ambiental", así como las actividades en ese ámbito de la "Cámara de
Comercio Internacional", que ofrecen un camino fructífero de tutela
ambiental por vía alternativa.
24.1 DOCTRINA ADMINISTRATIVA:
Por considerarlo de interés reproducimos tres (3) opiniones
emanadas de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Ambiente en
materia de Recursos Hídricos, criterios tomados dp conformidad con la
nueva Constitución Venezolana de 1999 y la normativa sobre la materia.
Citamos entonces las siguientes:
2.4.1.1 APROVECHAMIENTO DEL RECURSO AGUA CON FINES
INDUSTRIALES.
Ante opinión solicitada con relación al Régimen autorizado
aplicable en el caso del aprovechamiento del Río Sanchón, por parte de la
ΑΚΛ

Refinería El Palito, esta Consultoría Jurídica, determinó lo
conducente.
DICTAMEN.
"...Si bien antes de la entrada en vigencia de la actual Constitución,
las aguas podían ser consideradas tanto públicas como privadas, esta
situación no era un obstáculo para gue este Ministerio en ejercicio legítimo
de sus funciones, como autoridad nacional en materia d aguas,
procediera a regular el aprovechamiento de este recurso tan vital para el
país, pues su competencia no se limitaba exclusivamente a las aguas del
dominio público, sino también el aprovechamiento de las aguas del
dominio privado.
En este sentido, cabe precisar que el Código Civil establece:
Artículo 653. "El propietario de un fundo tiene derecho a sacar de
los ríos y a conducir a su predio el agua necesaria para sus
procedimientos agrícolas e industriales, abriendo al efecto el rasgo
correspondiente; pero no podrá hacerlo si la cantidad de agua de los ríos
no lo permite, sin perjuicio de los que tengan derechos preferentes".
Artículo 539. Tercer Párrafo. "El lecho de los ríos no navegables
pertenece a los ribereños, según una línea trazada por el medio del curso
del agua. Cada ribereño tiene derecho a tomar en la parte que le
pertenezca todos los productos naturales y de extraer arenas y piedras, a
condición de no modificar el régimen establecido de las aguas, ni causar
perjuicio a los demás ribereños".
465

Por su parte, la "Ley Orgánica del Ambiente" en sus artículos 19,
20 y 21, fundamentalmente, consagró la obligación de obtener
autorizaciones para efectuar actividades de aprovechamiento de los
recursos naturales, a los fines de establecer las condiciones, limitaciones
y restricciones de orden ambiental a objeto de garantizar la conservación
de los mismos.
La "Ley Forestal de Suelos y de Aguas", así como, el Decreto 1400
del 10-07-96, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela
N° 36.013 del 02-08-96, igualmente establecieron en sus artículos 89, 19
y 20, respectivamente, lo siguiente:
Artículo 89. "Fuera del caso previsto en el artículo 653 del Código
Civil, el que no tenga derechos adquiridos al aprovechamiento de agua
del dominio público no podrá desviarla de su cauce natural sin la previa
concesión del Ejecutivo Nacional.
Sin embargo, los propietarios de los fundos no podrán hacer la
desviación de las aguas de los ríos para su utilización con fines agrícolas
o industriales, sin que previamente hayan obtenido la aprobación del
Ministerio de Agricultura y Cría (MARN) con respecto al barraje, vertedero
y obras de derivación, todo sin perjuicio de las demás atribuciones que
corresponden en materia de régimen de las aguas".
Posteriormente el decreto N° 1400 del 10-07-96 en sus artículos
19 y 20, establece:

Artículo 19. "El aprovechamiento de las aguas de los ríos, lagos,
lagunas, quebradas, manantiales, acuíferos y otras, estará sujeto a las
condiciones establecidas en estas normas. En todo caso, los
aprovechamientos se realizan considerando la titularidad, la cantidad,
abundancia relativa, calidad, características químicas y físicas, energía
potencial y otras propiedades del recurso a aprovechar, así como lo
previsto en los planes respectivos y las necesidades de abastecimiento de
otros usuarios actuales y potenciales".
Artículo 20. "Los derechos y usos de las aguas establecidos en el
Código Civil, deben adecuarse a la disponibilidad del recurso, a las
necesidades reales de la actividad a que se pretende destinar, al interés
público, a las previsiones de los planes y a los objetivos de la política
nacional en la materia".
Del marco jurídico anteriormente expuesto, se infiere la facultad de
control que tiene este organismo para autorizar a los propietarios o
derechohabientes de las aguas el aprovechamiento del recurso, pues
estas normas obligan la exigencia de este requisito, sobre todo si se trata
de un aprovechamiento con fines agrícola o industrial, como lo es en el
caso de consulta (aprovechamiento con fines industriales), por
considerarse que estos aprovechamientos implican mayor impacto
sobre el recurso y requieren necesariamente de un control por parte
de este Ministerio, con el fin de garantizar la disponibilidad del recurso
hídrico.
467

Es así como en estos casos, se analiza la titularidad de los terrenos
o la propiedad por parte de aquellas personas que utilizarían el recurso, la
determinación técnica de la situación de las aguas del Río o curso de
agua que se pretendía aprovechar, verificación del nacimiento del
recurso agua dentro del terreno o propiedad o si sólo lo limitan o
atraviesan; situaciones éstas que permitían saber cuando se requería de
una autorización o concesión, según los casos, a objeto de cumplir con
los supuestos contenidos en los artículos 21 de la "Ley Orgánica del
Ambiente" y 89 de la "Ley Forestal de Suelos y Aguas", a los fines de
regular el aprovechamiento de los recursos hídricos, estableciéndose
incluso en ocasiones, jurados de aguas.
Estas bases legales, fueron bien desarrolladas y en forma más
precisa en los artículos 19, 10 y 24 del Decreto 1400 del 10-07-96 antes
referido, por lo que correspondería a este Organismo regular el
aprovechamiento de las aguas en el Río Sanchón, mediante una
autorización otorgada a tal efecto, lo cual no se realizó en este caso.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la "Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela" y la consecuente declaratoria de
aguas "del dominio público", situación ésta que acabó la discusión en
cuanto a la dominialidad de las mismas; se concluye que en este caso
deberá otorgarse una "concesión" a objeto de garantizar el
aprovechamiento del recurso hídrico con fines industriales en el Río
Sanchón, en forma racional; sin menoscabo por supuesto, de que

conforme a la actualización de la normativa que se está haciendo sobre la
materia, se prevea otros actos administrativos autorizatorios que permitan
determinar técnicamente cuando será una concesión u otro acto según
los casos, dependiendo del volumen de agua que pretenda aprovecharse.
24.1.2 PERFORACIÓN DE POZO PARA APROVECHAMIENTO

DE AGUAS SUBTERRÁNEAS.
Ante solicitud de opinión de una empresa...para remover suelos y
perforar un pozo profundo para aprovechamiento de aguas subterráneas,
esta Consultoría Jurídica concluyó, entre otros aspectos, que deben
cumplirse los procedimientos previstos en los decretos Nos. 1.257 del 13-
03-96 y 1.400 del 10-07-96, en los trámites de estas autorizaciones.
DICTAMEN:
"...Esta Consultoría Jurídica al observar en el caso en consulta
aspectos técnicos, consideró conveniente, previo a emitir su
pronunciamiento, requerir a la Dirección General Sectorial de Planificación
y Ordenación del Ambiente...opinión sobre los aspectos técnicos
involucrados.
...La solicitud está orientada a la sustitución de dos pozos
inactivos; de esta manera, en teoría no se estarían comprometiendo
nuevos volúmenes si para la fecha de realización del estudio "Normas
para la Administración de las Aguas Subterráneas del Valle de Quibor"
señalando como soporte técnico para la negativa, los dos pozos
469

actualmente inactivos estuvieran ya en producción. De ser cierta esta
presunción, si se permite el aprovechamiento del agua en los nuevos
pozos estrictamente en la cuantía (1p5) que se extraía de los pozos
clausurados, no se estaría alterando el balance hidráulico..."
En cuanto los aspectos legales a ser considerados, tenemos los
siguientes:
1. La actividad solicitada se ubica en la Reserva Nacional Hidráulica
Región Valle de Quibor, creada según Decreto N° 1.631 del 27-02-74,
publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 30.342
del 02-03-74, así como dentro de la Zona de Aprovechamiento Agrícola
Depresión Valle de Quibor, creada por Decreto N° 1.592 del 19-08-92,
publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 32.541
del 19-08-92.
Estas figuras constituyen áreas bajo régimen de administración
especial de conformidad con el artículo 16, numeral 1, literal e) y numeral
5 de la "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio", lo que implica
que los usos y actividades a realizarse dentro de ellas, inclusive la
perforación de pozos para el aprovechamiento de aguas subterráneas se
regulan en un plan de ordenamiento y reglamento de uso según lo
previsto en el artículo 17 ejusdem.
Sin embargo, no contando estas áreas bajo régimen de
administración especial con un plan de ordenamiento y reglamento de
/Ι7Π

uso, que regule estas actividades, tenemos que acudir en primer término
al artículo 76 de la "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio", en
segundo término al artículo 21 de la "Ley orgánica del Ambiente" y en
tercer término y como consecuencia de los anteriores, a los Decretos
sobre "Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles
de Degradar el Ambiente" y, las "Normas sobre la Regulación y el Control
del Aprovechamiento de los Recursos Hídricos y de las Cuencas
Hidrográficas".
El artículo 76 de la "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio"
prevé que las aprobaciones y las autorizaciones para la ocupación del
territorio deberán solicitarse, aunque no se hayan aprobado los planes
correspondientes. Asimismo señala que para otorgarse estas
autorizaciones hay que tener en cuenta una serie de criterios, dentro de
los que destacan, el impacto ambiental de la actividad propuesta, la
vocación natural de las zonas y las limitaciones ecológicas.
En cuanto al artículo 21 de la "Ley Orgánica del Ambiente", este
establece que podrán autorizarse aquellas actividades susceptibles de
degradar el ambiente que no produzcan daños irreparables al mismo,
cuando reporten beneficios económicos o sociales evidentes y que se
establezcan los procedimientos, garantías y normas para su corrección.
En tercer y último término, están los Decretos:
a. Decreto N° 1.257 del 25-03-96, publicado en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 35.946 del 25-04-96, contentivo de las
471

"Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de
Degradar el Ambiente". Este Decreto establece los procedimientos
conforme a los cuales se realiza la evaluación ambiental de las
actividades susceptibles de degradar el ambiente, dentro de las que se
encuentran la remoción de suelos y aguas y su subsecuente perforación
de pozos profundos. Por lo que en el presente caso, deben cumplirse con
las previsiones de este instrumento legal.
b. Decreto N° 1.400 del 10-07-96, publicado en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 36.013 del 02-08-96, mediante el cual se
dictaron la "Normas sobre la Regulación y el Control del Aprovechamiento
de los Recursos Hídricos y de las Cuencas Hidrográficas". Este
instrumento jurídico en su artículo 2o señala que:"...la conservación y el
racional aprovechamiento de los recursos hídricos comprende todas
aquellas acciones destinadas a compatibilizar la oferta de recursos
hídricos con las demandas actuales, sin comprometer la posibilidad de
satisfacer las necesidades de las generaciones futuras y garantizando
una mejor calidad de vida de la población..."
24.1.3 DOMINIO PÚBLICO DE LAS AGUAS EN RÉGIMEN
AUTORIZATORIO.
Ante opinión solicitada con relación a las implicaciones de la
declaratoria del dominio público de las aguas, consagrado en la
"Constitución de la República Bolivariana de Venezuela", en el régimen
autorizatorio, esta Consultoría Jurídica, determinó las figuras mediante las
/I70

cuales debían tramitarse las solicitudes de aprovechamiento en espera de
la promulgación de la Ley de Aguas respectiva.
Dictamen:
Establece la Constitución vigente en su artículo 304 lo siguiente:
"Todas las aguas son del dominio público de la Nación
insustituibles para la vida y el desarrollo. La ley establecerá las
disposiciones necesarias a fin de garantizar su protección,
aprovechamiento y recuperación, respetando las fases del ciclo
hidrológico y los criterios de ordenación del territorio".
Por su parte, el artículo 113 del mismo texto constitucional
consagro en su aparte único:
"Cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedad
de la Nación o de la prestación de un servicio de naturaleza pública con
exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo
determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o
contrapartidas adecuadas al interés público".
Esta consagración de las aguas como "bienes del dominio
público de la Nación" constituye los que por su propia naturaleza
están destinados a la utilización general de todos los habitantes. Su
uso está abierto a la colectividad entera sin determinación especial
de destinatario, es decir su uso es público, genérico y no
específico.
473

Situación esta que nos obliga modificar el régimen jurídico
anterior sobre dominio público o dominio privado de las aguas, para
adecuarnos a una nueva realidad imperante que suprime la
existencia de "derechohabientes", en estos casos. Es por ello que
en la administración del recurso agua, encomendada a este
Ministerio legítimamente, debe adecuarse a los postulados
constitucionales.
De igual modo, es de precisar que estos aprovechamientos tienen
un carácter oneroso, en virtud de que el Estado conforme al texto
constitucional consagra que en las concesiones que se otorguen por
explotación de recursos naturales propiedad de la Nación se asegurará
siempre la contraprestación o contrapartida adecuada al interés público.
Así pues, toda concesión que sea otorgada por este organismo en esta
materia, debe obligatoriamente contener la contraprestación que garantice
su beneficio al interés público.
Ahora bien, visto lo anterior, consideramos necesario que las
nuevas solicitudes de aprovechamiento de agua que se tramiten por ante
este organismo deben ser dadas a través de concesiones, sobre todo si
se tratan de aprovechamiento para uso industrial o agropecuario, y las
autorizaciones dadas con anterioridad a la vigencia de la Constitución,
deben ser adaptadas en forma progresiva a este nuevo régimen, pues
nuestra Carta Magna, no estableció un régimen de transitoriedad, ni lo
difiere a la elaboración de una Ley en forma específica, como si se hizo
/17/1

en otros casos, por lo que mal se pudiera aplicar el esquema autorizatorio
contenido en el Decreto N° 1400 de fecha 10-07-96".(209)
209
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES. "Doctrina
Administrativa del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales", Editorial publicidad Gráfica
León S.R.L. Caracas, Venezuela, Diciembre 2001. 2da Edición. Pág. 60, 70, 88.
47fi

CAPÍTULO V
25. MEDIDAS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA
PETROLERA VENEZOLANA.
Dado el carácter de ser Venezuela un país petrolero,(210) Es
referencia obligada en el presente trabajo referirse a las medidas de
protección ambiental empleados por Petróleos de Venezuela, S.A.
(PDVSA), en todo lo que tiene que ver con esas actividades de
exploración y extracción del crudo. En un interesante trabajo de Nelson
Rincón, acerca de las actividades de Petróleos de Venezuela (P.D.V.S.A),
TORRES, Gerver. "Un sueño para Venezuela" ¿Cómo hacerlo realidad?. Editorial Fanarte C.A.
Octubre 2000 Publicación Banco Venezolano de Crédito. Pag. 16 y 55.
Esta interesante obra indica que llevamos más de veinte años de miserable desempeño económico,
apenas interrumpidos por algunos cortos episodios de crecimiento. Entre 1979 y 1999, nuestro
crecimiento económico por habitante sólo supero dentro de la región al de Nicaragua, Haití y
Guyana. El resto de los países tuvo un mejor desempeño que el nuestro. Si nos comparamos con el
este asiático la situación luce aún peor.
Hace veinticinco años los venezolanos éramos tan rico como los Japoneses. Más aún, hasta
principio de los años setenta nuestro producto por persona era superior al Japonés. En la actualidad
Japón, casi nos triplica. Lo mismo puede decirse de Singapur y Korea. Aún hasta 1979, nuestro
producto por habitante era mayor al de esos dos países. En la actualidad, en cambio, Singapur nos
cuadriplica, mientras que Korea también nos supera ampliamente.
De nuevo, no hay comparación entre el crecimiento que ha tenido esa región y el que ha
experimentado nuestro país en los últimos veinte años. Si seguimos explorando por el mundo, y
volteamos la mirada hacia los países del norte, encontraremos que la historia se repite. Mientras
que hace veinte años teníamos un producto por habitante parecido al de España, ya en 1999 el
suyo casi duplicaba el nuestro.
No hemos logrado construir un estado eficiente, ni industrializar el petróleo, ni diversificar la
economía. •·**
El petróleo y sus derivados representan alrededor de 80% de nuestras entradas en divisas (monedas
extranjera) y cerca de 50% de los ingresos del gobierno, y genera directa e indirectamente
alrededor de un 40% de la cantidad económica nacional. ¡ todo eso concentrado en un sólo
producto! Es tan preponderante el peso del petróleo en nuestra economía y en nuestra sociedad que
algunas nos califican como un PETRO-ESTADO . En otras palabras, el estado es una gran
empresa de petróleo.
¿Es acaso el petróleo mismo la maldición?
Muchos lo han creído así. Adán Smith, uno de los más grandes economistas que ha conocido la
humanidad, se refirió a las rentas provenientes de los minerales como "El Ingreso de los Hombres
que Aman Cosechar lo que no han Sembrado".También nuestro ya desaparecido compatriota Juan
Pablo Pérez Alfonso llamo al petróleo "El Excremento del Diablo", advirtiéndonos muchas veces
que nos hundiríamos en él. La mayoría de los venezolanos por nuestra parte, nos debatimos a
diario entre pensar que el producto es una bendición o considerarlo el mayor obstáculo para
nuestro desarrollo.

se refiere a las operaciones de esta industria que pueden originar
riesgos de contaminación ambiental, lo que ha conducido al
establecimiento de una política de protección al ambiente, fundamentada
en la responsabilidad que tiene todo ciudadano de velar por el uso
cuidadoso, la conservación y el enriquecimiento de nuestros legados
naturales (211).
A partir de esta política se establecen los lineamientos corporativos
para la elaboración de planes maestros de protección ambiental en cada
una de las filiales, con el propósito de que en toda actividad ejecutada,
tanto por personal propio como por contratistas, se garantice una
adecuada protección del ambiente. Así por ejemplo señala las siguientes
acciones de control:
1.- Plan consolidado para el tratamiento y disposición de aguas efluentes
la cuenca del Lago de Maracaibo.
La Cuenca del lago de Maracaibo es el centro más importante de
las operaciones petroleras.
La cantidad total de aguas residuales que generan estas
operaciones alcanza, aproximadamente, unos 940 mil barriles por día,
repartidos en la forma siguiente: 720 mil de aguas de producción, 95 mil
de agua de lastre y 125 mil de efluentes petroquímicos, conforme datos
referidos en el mencionado trabajo para aquel momento.
211
RINCÓN, Nelson. "La Gestión Ambiental en Petróleos de Venezuela S.A. y sus Empresas
Filiales" En: La Gestión Ambiental ¿Impulso o Freno al Desarrollo?. Ediciones IESA, Caracas,
Venezuela, 1988. Impreso por Cromotip. Pág. 111, 112, 117, 118, 119, 120.
477

La industria petrolera posee y mantiene en operación varios
sistemas para el tratamiento de estos afluentes.
Consecuentemente, los efluentes son devueltos a los yacimientos
petroleros, para utilizarse luego en proyectos de recuperación secundaria.
Esta alternativa para la disposición de las aguas de producción fue
comparada con la opción de instalar tratamientos terciarios antes de
verterlas al Lago, resultando más conveniente la inyección a los
yacimiento, en términos de eficiencia.
Podemos indicar -y no obstante no referirse el punto a aguas
continentales sino a las marítimas- en relación con las aguas de
lastre de los tanqueros, la adhesión de Venezuela al Convenio
Internacional MARPOL hace obligatorio, a partir de 1.988, que todos
los buques tanqueros de más de 25 mil toneladas de peso muerto
que lleguen al país tengan los tanques de lastre separados de los
tanques de petróleo.
Todos los tanqueros de la industria nacional cumplen ya con esta
condición, lo que impide la contaminación del agua de lastre con petróleo.
El acuerdo se ha ido cumpliendo conforme fue previsto,
reduciéndose los caudales de agua de lastre tratada en los terminales, de
230 mil barriles por día en 1.984 a 96 mil en la actualidad. Es de destacar
/I7Q

que existe un proyecto denominado "Normas para el uso y aplicación de
dispersantes en el control de hidrocarburos en zonas marítimo costeras",
que será otro instrumento normativo para la protección del medio
ambiente.
2.- Otros programas de Tratamiento de Efluentes Líquidos:
En los campos de producción del oriente del país se está
inyectando en los yacimientos petroleros el 90 por ciento de los efluentes
líquidos que actualmente se generan; como resultado de un esfuerzo
sostenido para prevenir la contaminación de los cuerpos naturales de
agua, señala Rincón. El diez por ciento del volumen restante que
actualmente se vierte en cursos de agua, luego de su tratamiento
primario, será también inyectado en los yacimientos petrolíferos en los
próximos tres años.
En las refinerías, más del 90 por ciento del agua industrial está
conformada por aguas de enfriamiento. Estas aguas pasan a través de
estanques de prolongados períodos de retención, hasta lograr su
enfriamiento antes de regresarlas al medio natural. El volumen restante
corresponde a las aguas de proceso, las cuales se someten a tratamiento
antes de mezclarlas con las aguas de enfriamiento.
Las filiales de PDVSA han mantenido un programa de medición de
la calidad de las aguas residuales. Con el establecimiento de las Normas
de Efluentes Líquidos por parte del Ministerio del Ambiente y de los
479

Recursos Naturales Renovables, estos programas han sido revisados y
ajustados. En la actualidad se dispone de rutinas de medición periódica
en cada una de las corrientes de aguas residuales tratadas que aún no se
están inyectando.
Las mediciones periódicas de los contaminantes presentes en
estas corrientes, bien sea utilizando laboratorios propios o mediante
la contratación del servicio, además de constituir un procedimiento de
vigilancia que permite la evaluación de la eficiencia de los sistemas de
tratamiento implantados y la detección de necesidades de tratamientos
complementarios, contribuyen al seguimiento de la gestión ambiental que
se lleva a cabo en las áreas de operación. Apuntamos que dentro de la
normativa ambiental venezolana las regulaciones atinentes a las
empresas petroleras están en capítulos especiales y con tratamiento
específico para las mismas.
PDVSA y sus filiales dedican importantes recursos a la
construcción y operación de obras que previenen la contaminación
ambiental y contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida en sus
campos residenciales y en las comunidades vecinas a las instalaciones
industriales.
Uno de los logros recientes más importantes ha sido el desarrollo e
implantación de un plan a nivel nacional para contrarrestar los daños
ocasionados por los derrames de petróleo en agua.

El plan fue concebido para controlar estas situaciones de
emergencia. Cuenta con una estructura organizativa conformada por un
comité central, con sede en Caracas, coordinado por un representante de
PDVSA e integrado por representantes de cada empresa filial y de los
ministerios siguientes: Ambiente, Energía y Minas, Relaciones Interiores,
Defensa, Transporte y Comunicaciones y Relaciones Exteriores (éste
último, cuando el incidente sobrepasa las aguas territoriales nacionales).
26 LA LEGISLACIÓN VENEZOLANA PARA IMPEDIR LA
CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS POR HIDROCARBUROS.
En lo que concierne este aspecto utilizaremos la clasificación
realizada por los autores venezolanos Enrique Prieto Silva y Carlos
Roberto Watkins. Así tenemos en primer término, la "Ley para impedir la
Contaminación de las Aguas por el Petróleo", fue promulgada el 20 de
Julio de 1.936, bajo el gobierno del general Eleazar López Contreras,
legislación que rige en Venezuela desde entonces, con la cual, el
gobierno nacional trataba de proteger este recurso natural, de las
operaciones efectuadas por la empresa transnacional que tenia a su
cargo la industria petrolera.
En la actualidad, aún con la industria nacionalizada se mantiene
vigente esta ley, pero es evidente que las empresas pertenecientes a
PDVSA, han hecho grandes esfuerzos por mejorar los planes de
contingencia preparados con anterioridad por las empresas que les dieron
origen, y hoy conforman una planificación que, eficiente en el pasado, su
481

puesta en práctica recientemente no fue muy exitosa, tal vez por la
confianza en la seguridad de la industria.
La Ley se desarrolla en apenas 13 artículos, destacando su artículo
1 o que refiere la obligación que tienen las personas o compañías,
explotadoras de concesiones de hidrocarburos, situadas en las costas
marítimas, lacustres o fluviales de la República, o que exploten terrenos
cubiertos por las aguas marítimas, lacustres o fluviales y las que
trasporten dichas substancias, a cumplir estrictamente las medidas las
medidas ordenadas en la Ley, a fin de evitar la contaminación de las
aguas por el derrame de petróleo u otros aceites, lo cual constituye un
grave peligro para la salubridad, la riqueza y la comodidad pública.
En el mismo sentido, afirma Prieto Silva (212), la ley desarrolla en su
normativa, tanto los procedimientos de obligado cumplimiento por las
personas que involucra en la obligación, como también, los
requerimientos necesarios para evitar el daño ecológico derivado de la
actividad petrolera. Igualmente, establece en sus normas, el
procedimiento a ejecutar el órgano gubernamental encargado de la
vigilancia de su cumplimiento, las sanciones o multas aplicables y la
atribución ejecutiva para el dictado de la reglamentación derivada de la
norma legal: En cuanto a la acción punitiva, es decir, la acción penal, esta
se encuentra enmarcada en la "Ley Penal del Ambiente".
2,2
PRIETO-SILVA, Enrique. Economía, Ambient, Derecho Minero y Derecho Petrolero. Editorial
Inversiones Prieto Figueroa, Caracas, Venezuela. Marzo 1999. Pág. 300.
AñO

26.1 CONVENIOS INTERNACIONALES.
26.1.1 EL PLAN DE ACCIÓN DEL GRAN CARIBE.
Dos años después de creado el PNUMA, emprendió el programa
de los Mares Regionales, destinado al control de la contaminación marina
y protección y manejo del entorno marino y costero. Comenzó con el
Mediterráneo, ampliándose a África Occidental y Central, Pacífico
Sudeste, Mar Rojo y Golfo de Aden, entre otros, según Isabel de los Ríos.
En Montego Bay, Jamaica, en Abril de 1982, veintidós Estados y
territorios aprobaron el Plan de Acción para la Protección y Desarrollo de
los Recursos Marinos y Costeros de la Región del Gran Caribe. Este Plan
de Acción es un documento que compromete a los gobiernos de la región
a unirse para el logro de objetivos comunes en la región, que ostentan
una importancia estratégica mundial considerable.
A) ÁMBITO GEOGRÁFICO.
El Gran Caribe comprende todos los estados insulares y costeros y
territorios del Mar Caribe y del Golfo de México, desde los estados de la
costa del Golfo de los Estados Unidos y la cadena de islas de las
Bahamas, hasta el departamento francés de ultramar de Guayana; hoy en
día treinta y tres naciones y territorios en total.
Es una zona muy frágil: ya el mar de por sí, por ser un mar cerrado,
se hace vulnerable a derrames y otros desastres, sin contar con que en
buena parte de sus costas se explora, se extrae, se refina y se transporta
petróleo, el Caribe presenta además problemas de vertidos de aguas
483

negras no tratadas, desperdicios sólidos y desechos en general de
buques mercantes, sumado a esto, es una zona afectada por fenómenos
naturales como ciclones y sismos y posee una gran belleza turística que
se traduce en presiones en torno a las áreas vírgenes.
B) OBJETIVOS DEL PLAN DE ACCIÓN.
Para Isabel De los Ríos, en primer lugar se destaca la asistencia de
los países de la región, reconociendo la situación especial de los
pequeños países insulares. Los países de la región son de una vasta
diversidad, desde grandes naciones continentales, incluso productoras de
petróleo, como Venezuela, México, Estados Unidos, hasta los pequeños
países centroamericanos e islas caribeñas, que comparten un mismo
espacio geográfico y sus problemas.
Si bien los fines del Plan de Acción son ambientales, se pretende
también la cooperación internacional para el logro de un desarrollo
sustentable por parte de los pequeños países con recursos naturales
limitados y problemas energéticos.
En segundo lugar, busca coordinar las actividades de asistencia
internacional, incluida asistencia técnica dirigida al mejoramiento de las
prácticas de manejo de los recursos naturales renovables.
En tercer lugar, el plan aspira fortalecer las instituciones nacionales
y subregionales existentes en la región.
/IQ/1

En el Plan ocupan lugar relevante las actividades educativas, de
formación e informativas. El plan de Acción es vital para la zona pues es
el único foro de la región para debatir los problemas comunes, y cuenta
además con documentos de carácter vinculante para los Estados.
C) INSTRUMENTOS LEGALES.
A fin de poner en marcha el programa, ya se cuenta con dos
instrumentos legales vitales. En Cartagena de Indias se aprobó en marzo
de 1983 el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino
en la Región del Caribe y el Protocolo relativo a la cooperación para
combatir los derrames de hidrocarburos en la región del Gran Caribe,
luego en Enero de 1990 se firmó el protocolo sobre fauna, flora y zonas
especialmente protegidas del convenio para la protección y el desarrollo
del medio marítimo de la región del Gran Caribe. (213).
26.1.2 LA CONVENCIÓN DE LONDRES DE 1954.
El problema de la contaminación de las aguas navegables por el
petróleo, fue sometido por el Gobierno Británico a la Sociedad de las
Naciones en julio de 1.943. Esta lo remitió a la Organización de Tránsito
de las Sociedad, quien a su vez preparó un borrador de Convención
basado en el trabajo de la Conferencia de Washington de 1.926, que
sirvió de fundamento para el Consejo de la Sociedad decidiera en 1.936,
convocar una conferencia internacional para considerar dicho proyecto de
convención.
213
DE LOS RÍOS, Isabel. Derecho del Ambiente. Especial Referencia a las Disposiciones
Penales. Impresión Cartografía Nacional. Editora Isabel de los Ríos. Caracas, Venezuela. 2°
Edición, 1994. Pág. 313, 314, 315.
485

Esta convención no se llevó a cabo por la abstención de los
Gobiernos de Alemania, Italia y Japón, cuya asistencia era considerada
esencial para el éxito de la convención, no obstante, el problema de las
contaminación de las aguas se mantuvo en suspenso durante la Segunda
Guerra Mundial, aun cuando obviamente, dicho problema aumenta por el
hundimiento de barcos cargueros petroleros en diferentes áreas, tanto del
teatro de la guerra, como en las áreas aledañas a dichas zonas, donde el
conflicto tomaba objetivos para beneficio de los beligerantes, que por ser
una guerra internacional, es decir Mundial, involucró todos los
continentes.
Para Prieto Silva, luego de la Guerra, el Gobierno de Venezuela
recibió del Gobierno Británico, una invitación para que enviara un
representante a participar en una Conferencia internacional, que
integrada por 40 países se reuniría en Londres el 26 de Abril de 1.954. El
propósito de esa conferencia, según se indicaba en la invitación, era el de
lograr un acuerdo que diera los pasos necesarios para eliminar el
problema de la contaminación. Treinta y dos países asistieron como
delegados a la Convención, entre ellos Venezuela, y otros 10 países
enviaron observadores. Enviaron representantes: La ONU y la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación.
26.1.3 LEY APROBATORIA DE LA CONVENCIÓN 1963.
De esta Conferencia se originó la convención Internacional para
impedir la Contaminación de las Aguas de Mar por Hidrocarburos, cuya

Ley Aprobatoria data del 9 de Agosto de 1.963 y su promulgación el 6 de
Septiembre del mismo año. Es por demás obvio, que la normativa de esta
Convención, es mucho más reciente que nuestra normativa nacional.
Venezuela cuenta con los siguientes convenios internacionales
relacionados con la prevención de la contaminación marina, siguiendo la
clasificación que nos ofrece el autor Carlos Watkins, señalamos los
siguientes:
26.1.4 CONVENIO INTERNACIONAL PARA LA SEGURIDAD DE
LA VIDA HUMANA EN EL MAR, 1.974 (SOLAS 74).
El convenio Solas es el más importante con respecto a la
protección de la vida humana en el mar y aunque no lo pareciese, muchas
de sus disposiciones tienen relación directa con la prevención de
accidentes que pueden generar en la contaminación del mar por
hidrocarburos.
Su origen esta en la reunión convocada por el Reino Unido en
1.913, donde se formulo el convenio solas 1.914.
Posteriormente se adoptaron versiones más completas del
convenio como lo fueron el solas 1.929 y el Solas 1.948, 1.960 que entro
en vigor en 1.965, llegando hasta el actual, Solas 1.974, el cual se
encuentra vigente desde el 25 de mayo de 1.980, en relación al cual se
adopto el protocolo de 1.978, siendo enmendado en 1.981 y 1.983.
487

El Solas 1.974, como se mencionara anteriormente, contribuye no
sólo con la seguridad marítima, sino también con la prevención de la
contaminación marina, a través de sus disposiciones que tratan sobre
temas tales como:
- La construcción de buques, incluyendo subdivisión, estabilidad,
instalaciones de máquinas eléctricas, protección y control de
incendios;
- Equipos salvavidas;
- Radio-comunicaciones, incluyendo radiotelegrafía y radio-telefonía;
- Seguridad de la navegación y equipos de navegación en los buques;
- Transporte mercancías peligrosas;
- Buques nucleares;
- Inspección y certificación.
Muchas de estas disposiciones coadyuvan a un mejor control de
buques sub-estándares que ponen en peligro cierto al trafico marítimo y al
ambiente marino.
26.1.5 CONVENIO INTERNACIONAL SOBRE LINEAS DE
CARGA; 1.966 (LOAD LINES 66).
Con frecuencia, la sobrecarga es una de las causas de accidentes
marítimos, especialmente en los buques de carga. En 1.920 se adopto un
convenio internacional sobre líneas de carga, el cual establecía el
francobordo mínimo o el máximo calado hasta el que podía ser cargado
un buque.
ARP.

En una conferencia convocada por la organización marítima
internacional (OMI), en 1.966, se reemplazó el convenio de 1.920 por el
convenio internacional sobre líneas de carga, 1.996.
26.1.6 CONVENIO SOBRE EL REGLAMENTO INTERNACIONAL
PARA PREVENIR LOS ABORDAJES; 1.972 (COLREG 72).
Este convenio establece reglas básicas que regulan el
comportamiento de los buques en el mar respecto a otros buques, con el
fin de evitar colisiones.
Señala Watkins, que trata materias como reglas de gobierno y
navegación a vela, luces y señales, señales sonoras y conducción en
visibilidad restringida, entre otras.
El convenio de 1.972 esta en vigor desde el 15 de Julio de 1.977,
entrando en vigencia su enmienda en 1.983, y es la revisión de los
reglamentos de abordajes adoptados en 1.960.
Toma en cuenta los tamaños y características de los buques
modernos, en particular los petroleros grandes.
Este convenio establece esquemas de tráfico separado
obligatorios, al igual que otras normas de organización del tráfico
marítimo.
489

26.1.7 CONVENIO INTERNACIONAL SOBRE NORMAS DE
FORMACIÓN, TITULACIÓN Y GUARDIA PARA LA GENTE DE MAR,
1.978 (STCW 78).
Es sabido que la gran mayoría de los accidentes marítimos se
deben al error humano, causado muchas veces por la poca o insuficiente
preparación del personal que tripula los buques o que lleva a cabo
operaciones marítimas en estos.
El primer convenio que estableció los requisitos básicos para la
formación, titulación y guardia para la gente del mar, fue en 1.978, en una
conferencia internacional convocada por la OMI, a raíz del desastre del
"Torrey Canyon".
Este convenio establece normas mínimas, que son aceptadas
internacionalmente, para el entrenamiento y la titulación de la gente de
mar. Ello no implica que los estados tengan normas más estrictas que las
básicas señaladas en el convenio de 1.978.
Las normas del convenio, básicamente se refieren a los principios
que han de observar en las guardias de navegación y de sala de
máquinas, a los requisitos mínimos obligatorios para la titulación de los
capitanes, primeros pilotos, oficiales encargados de los guardias de
navegación, ingeniero jefe, primer ingeniero y oficiales a cargo de
guardias de maquinas, oficial radiotelegrafista, radiooperaciones y
radiotelefonistas.
Aar\

Igualmente incluye el convenio, los requisitos mínimos obligatorios
para los marineros que participan en guardias de navegación y de salas
de máquinas, así como un mínimo de conocimientos para su titulación.
26.1.8 CONVENIO INTERNACIONAL PARA PREVENIR LA
CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS DEL MAR POR
HIDROCARBUROS, 1.954 ENMENDADO EN 1.962 Y EN 1.969 (OILPOL
54/69).
Ha sido gran inquietud la contaminación resultante de operaciones
ordinarias de buques tanque y las contaminación de los desechos oleosos
de los espacios de maquinas de todos los buques, con el aumento de la
actividad marítima a mediados del siglo.
Con el fin de darle condiciones de navegabilidad óptimas y hacer
que las hélices y el timón vayan debidamente sumergidos en los buques
tanqueros sin carga, se tenia la necesidad de lastrar con agua de mar.
Esto implicaba que el agua de lastre se contaminara con los residuos
adheridos a las paredes y al fondo de los tanques de carga de
hidrocarburos y por ende, la descarga al mar de esta aguas, era una
grave causa de contaminación, siendo un problema similar el originado
por la descarga de aguas de lavado de tanques.
En una conferencia realizada en Londres en 1.954, se da el
primer paso importante en el control internacional de la
contaminación marina.
491

En dicha conferencia se adopta el convenio internacional para
prevenir la contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos.
Su fin era proteger las aguas del mar de la contaminación
producida por los hidrocarburos, lográndose al establecerse ciertas "zonas
prohibidas", cuyas extensiones como mínimo eran de 50 millas de la costa
más cercana, dentro de los cuales la descarga de hidrocarburos
persistentes o mezclas oleosas estaba prohibida.
En 1.962, se adoptaron enmiendas al convenio OILPOL 54, con
relación a definiciones, intercambio de información y procedimientos
legales por contravenciones, procedimientos para hacerse parte del
convenio, procedimientos de enmiendas, territorios bajo jurisdicción
de las Naciones Unidas, zonas prohibidas y registro de
hidrocarburos.
Luego en 1.969, la OMI adopto enmiendas sustantivas que
incluyeron la prohibición de descarga de hidrocarburos resultantes de
operaciones normales de buques tanque, con ciertas excepciones.
El OILPOL 54/69 exige que todo buque lleve un libro registro de
hidrocarburos a bordo, de un formato específico y que registre todas las
operaciones relacionadas con los hidrocarburos. Este libro debe ser
inspeccionado por funcionarios responsables de controlar el cumplimiento
del convenio.
49?

Este convenio entro en vigencia el 20 de Enero de 1.978, sin
embargo, desde 1.983, los Estados que se adhirieron al MARPOL 73/78,
han debido sustituir el OILPOL 54/69, dejándolo sin efecto.
A medida que más estados se adhieran al MARPOL 73/78, van
dejando sin efecto la relevancia del OILPOL 54/69.
26.1.9 CONVENIO INTERNACIONAL SOBRE
RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS CAUSADOS POR LA
CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS DEL MAR POR
HIDROCARBUROS, 1.969 (CLC 69).
El CLC 69 viene a cubrir ciertos vacíos jurídicos que fueron
notados luego del accidente del "Torrey Canyon".
No existían esquemas internacionales de responsabilidad civil e
indemnización por daños producidos por la contaminación marina.
Afirma Watkins que este convenio esquematiza como los
armadores de los petroleros deben tener un seguro equivalente a su nivel
de responsabilidad civil por daños de contaminación, el cual es fijado
según el tamaño del buque, y este monto es empleado para indemnizar a
los afectados en caso de derrame de hidrocarburos producido por la
embarcación y para financiar los costos de limpieza y restauración.
En 1.984 fueron aprobados dos protocolos surgidos luego de una
necesaria revisión del convenio debido al cambiante escenario económico
493

internacional. El Estado Venezolano cuenta con la Ley Aprobatoria del
Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre
Responsabilidad Civil nacida de Daños debidos a Contaminación por
Hidrocarburos (1969), publicado en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela N° 36.457 del 20 de Mayo de 1998.
26.1.10 CONVENIO INTERNACIONAL SOBRE LA
CONSTITUCIÓN DE UN FONDO INTERNACIONAL DE
INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS CAUSADOS POR LA CONTAMINACIÓN
DE HIDROCARBUROS, 1.971 (FONDO 71).
El CLC 69 demostró ser insuficiente, ya que los montos de
indemnización disponibles gracias a este convenio no dieron los
resultados esperados aunado a esto los armadores comenzaron a
presionar para distribuir la carga de la responsabilidad con los
dueños de la carga.
En 1.971 se convoca a una conferencia en la que se adopta el
convenio denominado como "Convenio del Fondo", el cual complementa
al CLC 69 logrando que los dueños de la carga adquieran un
seguro que complemente el de los armadores, permitiéndose
aumentar el monto total de la cobertura para los daños de derrame
por hidrocarburos.
Es de observar que para adherirse al fondo 71 se debe ser parte
del CLC69.
AQA

El fondo 71 también requirió ser reactualizado, y en 1.984, al igual
que el CLC69, se aprobó un protocolo relativo al fondo 71.
26.1.11 CONVENIO INTERNACIONAL RELATIVO A LA
INTERVENCIÓN EN ALTA MAR EN CASO DE ACCIDENTES QUE
CAUSEN UNA CONTAMINACIÓN POR HIDROCARBUROS, 1.969.
Este convenio permite que el estado ribereño pueda tomar las
medidas necesarias en alta mar para prevenir o controlar la
contaminación o una posible amenaza de ella.
Estas medidas pueden incluir la detención del buque, y en caso de
que las medidas resulten innecesarias o excesivas, el armador puede
ejercer su derecho a compensación por daños causados por el estado
ribereño.
26.1.12 CONVENIO INTERNACIONAL PARA PREVENIR LA
CONTAMINACIÓN POR LOS BUQUES, 1.973 (MARPOL 73).
Este convenio fue adoptado por la conferencia internacional sobre
contaminación marina convocada por la OMI en 1.973 para reemplazar el
convenio OILPOL 54/69.
El MARPOL 73 esta referido a la contaminación por hidrocarburos,
contaminación por sustancias nocivas liquidas trasportadas a granel,
contaminación por sustancias perjudiciales trasportadas por vía marítima
en bultos, contenedores, tanques portátiles y camiones-cisterna o
495

vagones tanque, contaminación por las aguas sucias de los buques y
contaminación por la basura de los buques.
Igualmente esta compuesto de dos protocolos relativos a informes
sobre incidentes relacionados con sustancias dañinas y arbitraje, así
como de cinco anexos que contienen reglas para prevenir las distintas
formas de contaminación marina que se originan en los buques, de los
cuales los dos primeros anexos son obligatorios y los anexos III, IV, Y V
son facultativos.
26.1.13 PROTOCOLOS DE 1.978 RELATIVOS A LA SEGURIDAD
DE BUQUES TANQUE A LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN.
En la conferencia sobre seguridad de los buques tanque y
prevención de la contaminación marina, llevada a cabo a principios de
1.978, se adoptaron dos protocolos. Uno relacionado con el convenio
MARPOL73 y otro con el convenio SOLAS74 con el fin de dar más fuerza
y eficacia a ambos convenios.
El protocolo de 1.978 relativo al convenio MARPOL73, se incorpora
al mismo convenio, constituyéndose en un todo, es decir, en un solo
instrumento, por el cual es conocido como MARPOL73/78.
26.1.14 CONVENIO SOBRE LA PREVENCIÓN DE LA
CONTAMINACIÓN POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS
MATERIAS, 1.972 (LONDON DUMPING CONVENTION, LDC 72).
Este convenio esta referido a aquellas operaciones que no son las
rutinarias o accidentales que producen contaminación del mar, sino a

aquellas operaciones que contaminan por el vertimiento de un
cargamento de desechos y otras materias que un buque ha transportado
con el fin de evacuarlos al mar y así eliminarlos.
La materia comprendida en este convenio es la clasificación de los
desechos y otras materias en aquellos cuyo vertimiento deliberado al mar
esta prohibido, los que requieren un permiso especial para cada
vertimiento y aquellos que requieren de un permiso general.
El Estado parte debe seleccionar una o más zonas de vertimiento
luego de los estudios técnicos de rigor.
En 1.978 se adoptaron enmiendas al LDC72 en relación a la
incineración de desechos y otras materias en el mar.(214).
En Venezuela durante la crisis política del mes de Diciembre de
2002, la empresa petrolera estatal PDVSA y la marina mercante, se
plegaron al paro cívico nacional convocado por el sector patronal
(FEDECAMARAS), el sector laboral (CTV) y la Sociedad Civil, con
fundamento en el novedoso y polémico artículo 350 de la Constitución
Nacional de 1999, que consagra la desobediencia civil, en los términos
siguientes:
"El pueblo de Venezuela, fiel a su tradición Republicana, a su lucha
por la independencia, la paz y la libertad, desconocerá cualquier régimen,
WATKINS, Carlos Roberto. "Convenios que Regulan el Transporte de Hidrocarburos en el

Caribe Venezolano". Ponencia presentada en: "IV Congreso de Derecho Ambiental". Octubre
1997. Caracas, Venezuela.
497

legislación o autoridad que contraríe los valores, principios y garantías
democráticas o menoscabe los derechos humanos".
Como es obvio al paralizarse la industria petrolera, empezó a
escasear la gasolina, el diesel, el gas, tornándose crítica la
situación en el país.
Esto motivó al gobierno a tomar acciones extremas militarizando
las refinerías y lograr el control de los buques petroleros, que en actitud
de solidaridad con el paro cívico, fueron anclados o fondeados en las
costas venezolanas.
Dada la magnitud de los acontecimientos hubo la necesidad de
invocarse los Convenios Internacionales antes aludidos, a los fines de
alertar al Gobierno sobre la toma de los buques por militares armados, lo
cual podía causar una tragedia de incalculables consecuencias para el
país, creando una situación de alto riesgo para el ambiente por los
posibles derrames petroleros, combustibles y desechos tóxicos.
Nuestro país suscribió el Convenio Internacional STCW-95, en el
cual se establece que uno de los requisitos para reemplazar al capitán de
un buque tanquero, es que debe tener entrenamiento previo a bordo de la
embarcación, durante un tiempo determinado para que pueda
familiarizarse con los equipos de buque y el personal. Abordar las
embarcaciones y la tripulación de forma violenta podía traer
4Qft

consecuencias legales graves e incluso se corría el riesgo de perder la
cobertura del seguro, como lo alegaba el abogado experto en Derecho
Marítimo, Bernardo Bentata.
El Gobierno Nacional calificó los actos de la Marina Mercante como
"golpistas", y amenazó con arrestar a las tripulaciones de los buques
fondeados, lo cual llevo a la "Asociación Venezolana de Derecho
Marítimo" a efectuar pronunciamientos mediante sendos comunicados,
de los cuales extraemos los aspectos más resaltantes, habida cuenta de
ser una situación inédita e histórica en la vida del país, (independiente de
las causas que la originaron, y sin prejuzgar sobre los motivos o
circunstancias del referido paro) reflejada magistralmente en el texto de
los mismos y nutrida de conceptos jurídicos de gran interés para los
estudiosos del Derecho.
El primero de los manifiestos fue publicado en la prensa nacional el
11 de Diciembre de 2002, en dicho texto la "Asociación Venezolana del
Derecho Marítimo", entidad civil sin fines de lucro, fundada en 1977, y que
agrupa a los abogados venezolanos especialistas en Derecho Marítimo
Comercial, Derecho Marítimo Administrativo y Derecho Internacional del
Mar, se pronunció con profunda preocupación ante las situaciones
ocurridas en el seno de la Marina Mercante Nacional, especialmente en
los buques propiedad de la primera empresa estatal PDV MARINA, filial
de Petróleos de Venezuela, S.A., y ante la errónea aplicación de
conceptos propios del Derecho Marítimo por distintas personas e
499

instituciones, que podrían dar lugar a modificaciones unilaterales de la
calificación de riesgo por parte de las empresas aseguradoras de dichas
unidades y de las autoridades administrativas y judiciales en materia de
navegación, consideraron impretermitible aclarar dichas nociones, e
igualmente exhortaron a todos los interesados a una mejor utilización del
lenguaje jurídico especializado.
De la misma manera, los miembros de la Asociación Venezolana
de Derecho Marítimo, y el Comité Ejecutivo de la misma, consideraron
igualmente necesario clarificar lo atinente a la idoneidad del capitán y la
tripulación, especialmente en el caso de los buques tanqueros e indicar
cuales eran las normas vigentes aplicables:
1.- El Concepto de Piratería:
De la misma manera los miembros de la Asociación de Venezolana
de Derecho Marítimo, y el Comité Ejecutivo de la misma, consideraron
igualmente necesario clarificar lo atinente a la idoneidad del Capitán y la
Tripulación, especialmente en el caso de los buques banqueros e indicar
cuáles eran las normas vigentes aplicables.
En primer término, sobre el concepto de piratería los hechos
ocurridos no se subsumen, en la decimonónica concepción de piratería
contenida en el Código Penal Venezolano (artículo 153), que califica
como tal, el ataque de una tripulación a otras naves, o la comisión de
depredaciones en ellas o en lugares donde arriben, o se declare en
rebelión contra el gobierno de la República.

Adicionalmente, esta vetusta definición ha sido superada en el
Derecho Internacional, por la Convención sobre la Alta Mar de
1958, de la cual Venezuela es Estado Parte, y por la Convención
sobre Derecho del Mar de 1982 (no vigente para nuestro país),
según las cuales para definir un acto o serie de actos como
piratería se requieren tres elementos necesariamente concurrentes:
(1) que su comisión tenga lugar en alta mar, es decir, en aguas no
sometidas a la jurisdicción de ningún estado; (2) que se trate de
actos violentos cometidos por una tripulación contra su propio buque u
otros buques; y (3) que la comisión de dichos actos se realice con ánimo
de lucro personal.
En consecuencia, ninguna de la tipificaciones así establecidas
es aplicable a la situación planteada con motivo de las actitudes
asumidas por Capitanes, Oficiales y tripulantes de los Buques
Tanqueros propiedad de PDV MARINA, filial de Petróleos de
Venezuela, S.A.
2.- El Concepto de Motín:
No existe en la legislación marítima civil venezolana el concepto de
motín; en su lugar, la "Ley General de Marina y Actividades Conexas"
(artículos 63 y 64) establecer lo que se considera actos de indisciplina,
falsa alarma, confusión o desorden. En todos estos casos, la condición es
el desacato a las indicaciones u órdenes del Capitán, lo que hasta la
fecha no ha ocurrido.
501

3.- Lo Atinente a la Calificación de los Tripulantes:
El Convenio Internacional sobre Formación, Titulación y Guardias
de la Gente de Mar (STCW-1978-1995) establece condiciones
especialmente rigurosas para los Capitanes, Oficiales y tripulantes de los
buques banqueros. Los Estados partes de esta Convención, entre
ellos Venezuela, están obligados a seguir estrictamente sus
disposiciones a los efectos de la certificación de los respectivos
cargos a bordo, y tienen el derecho y la obligación de detener
cualquier buque tanquero nacional o extranjero, cuya tripulación
incumpla dichos requisitos. Las consecuencias de la violación de
estas disposiciones, además del incumplimiento de un Tratado
Internacional, redundarían en: (a) la pérdida de las coberturas de
Seguros de Casco, Carga y Responsabilidad Civil; (b) la pérdida del
Derecho de Exoneración y Limitación de Responsabilidad por causa de
derrames de hidrocarburos, consagrado en el Convenio Internacional
sobre Responsabilidad Civil por Daños Causados por la
Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos, (CLC-92); y (c) la
pérdida del derecho a acceder al Fondo Internacional para la
Indemnización de Daños Debidos a la Contaminación por Hidrocarburos
(Convenio Fondo-92).
En la situación de ser operado por una tripulación no calificada
conforme a la arriba mencionada Convención (STCW 1978-1995), el
buque sería considerado innavegable, a todos los fines de cobertura de
los seguros, todo ello con el consecuente riesgo de graves daños

patrimoniales a la República, en la eventualidad de un accidente o de un
derrame de hidrocarburos.
Posteriormente un segundo comunicado de igual contundencia, es
publicado en la prensa nacional el 18 de Diciembre de 2002. Alli la
Asociación Venezolana de Derecho Marítimo (Comité Marítimo
Venezolano) manifesto que las actuaciones del Ejecutivo Nacional, ante la
conducta de los Capitanes y Tripulaciones que prestan servicio a bordo
de los buques propiedad u operados por PDV Marina, S.A., filial de
Petróleos de Venezuela, S.A., quienes se limitaron a fondear los buques
a su mando y ponerlos a la orden de su armador hasta tanto fueren
relevados, son desproporcionadas y contrarias a los principios y normas
que conforman el Estado de Derecho, conforme a las disposiciones
nacionales e internacionales vigentes en la materia y aplicables en
Venezuela. En efecto:
1. La ocupación de varios de los buques fondeados, con efectivos de la
Fuerza Armada Nacional, portando armas de guerra a bordo y obviando
todo cumplimiento de las normas sobre seguridad de la navegación y de
la vida humana en el mar y de las normas para evitar la contaminación,
pone en peligro las vidas de los tripulantes, las de los mismos efectivos
militares y las de los habitantes de las zonas costeras aledañas,
particularmente la ciudad de Maracaibo, frente al Lago que lleva su
nombre y Puerto la Cruz, frente a la bahía de Pozuelos; así como pone en
riesgo grave de contaminación todo el medio costero venezolano. Este
hecho constituye una flagrante violación del artículo 10 del Convenio
503

Internacional sobre Formación, Titulación y Guardias de la Gente de Mar,
ratificado por nuestro país y, por ende ley de la República, conforme al
cual las naves sólo podrán ser inspeccionadas por la Autoridad Acuática
nacional correspondiente, en Venezuela, el Instituto Nacional de los
Espacios Acuáticos (INEA), la cual no sólo no han ordenado inspección
alguna de dichas naves, sino que, su Presidente y demás miembros de su
Junta Directiva, han presentado la renuncia a sus cargos, antes de
convalidar un acto ilegal que coloca a Venezuela en la posibilidad que sea
puesta fuera de la lista blanca de ORGANIZACIÓN MARÍTIMA
INTERNACIONAL (OMI), con las gravísimas consecuencias que para
Venezuela ello conlleva.
2. Adicionalmente, la pretensión del armador PDV Marina, S.A., filial de
Petróleos de Venezuela, de sustituir las tripulaciones de los buques
fondeados, embarcando, en su primer momento, por tripulantes
venezolanos sin experiencia ni calificación en el manejo de
tanqueros y demás buques especializados en el transporte de
hidrocarburos (gabarras y remolcadores), o con varios años sin
prestar sus servicios a bordo de este tipo de buques, o sin haber
realizado los cursos y el adiestramiento requerido y, posteriormente,
mediante Capitanes y tripulantes extranjeros quienes, además de
poseer una dudosa certificación, carecen de conocimiento del idioma
español, constituye una violación del arriba citado Convenio,
conforme al cual dichos oficiales y demás tripulantes no pueden ser
certificados de acuerdo al mismo para prestar servicios a bordo de

buques de estas características. Esta pretensión viola además los
requerimientos de nacionalidad venezolana y de colegiación
establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo y en la Ley General
de Marina y Actividades Conexas. Y viola igualmente la expresa
disposición de la Jueza de Control del Circuito Judicial Penal del
Estado Zulia, por la cual se ordena que el Capitán y los tripulantes
del tanquero "PILIN LEON" se mantengan a bordo hasta tanto sean
relevados por tripulantes con las credenciales y certificaciones
debidas.
3. La restricción del contacto y comunicación del Capitán, Oficiales y
tripulantes del tanquero "PILIN LEON", con sus abogados defensores y
asesores, esencial para el ejercicio del derecho a la defensa, constituye
una violación del artículo 49 de la Constitución, así como del Convenio
sobre Derechos Humanos, del Pacto de San José y de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, tratados internacionales con
vigencia supraconstitucional en Venezuela.
4. La orden impartida por el Ejecutivo Nacional a los buques extranjeros
"MRSHAL SHUYKOV" y "JOSEFA CAMEJO"; los cuales se encontraban
fondeados a la espera de que se solucionará la situación de paro, de
efectuar maniobras de atraque y otras operaciones en terminales
venezolanos, con el asesoramiento de Pilotos retirados desde hace
muchos años, quienes no reúnen las destrezas y nuevos
conocimientos necesarios para realizar dichas maniobras en
505

condiciones de seguridad; y asimismo, sin contar con remolcadores
idóneos por insuficiente potencia o por la impericia o falta de
calificación de los Capitanes que la comandan, infringe convenios
internacionales y leyes de la República sobre prevención de accidentes,
protección de la vida humana en el mar y para evitar la contaminación, y
ha puesto en riesgo la seguridad de los mencionados tanqueros, de los
remolcadores, de sus tripulaciones y del personal de tierra en los
terminales.
5. Las expresiones del ciudadano Presidente de la República, vertidas en
su programa dominical del 15 de los corrientes, en relación los
jueces que han intervenido, bien decretando medidas cautelares en
el caso del Capitán Daniel Maro del tanquero "PILIN LEON", o
bien declarando la libertad plena del Capitán Atilio Bermúdez del
tanquero "YAVIRE", con las cuales agredió verbalmente a las
personas de estos jueces, desconoció sus decisiones y reconoció
haber girado instrucciones a las diferentes guarniciones de la Fuerza
Armada Nacional para que no den cumplimiento a las decisiones
judiciales que impidan la aplicación de decretos presidenciales,
constituyen una violación confesa de expresas disposiciones de la "Ley
Orgánica del Poder Judicial", que obligan a todos los funcionarios
públicos a ejecutar las decisiones de los jueces sin entrar a
analizar su contenido, así como del principio constitucional de la
separación de los poderes, consagrado en la Constitución y en la Carta
Democrática Interamericana. Todo ello sin perjuicio de las acciones

penales que puedan asistir a los mencionados jueces con motivo de las
agresiones personales de que fueron objeto. (215)Como resultado de las
actuaciones del Ejecutivo Nacional y del armador PDV Marina, S.A., filial
de Petróleos de Venezuela, S.A., los buques propios o arrendados por la
primera empresa estatal venezolana corren el riesgo de quedar sin
coberturas de seguros de casco y maquinaria, de carga y de
responsabilidad civil, y pueden y deben ser detenidos por las autoridades
de cualquier Nación que sea parte de los mencionados convenios
internacionales, en resguardo de la propia seguridad de dichos Estados,
de la protección de su medio ambiente y del medio ambiente marino en
aguas internacionales.
Por la razones expuestas el Comité Ejecutivo de la Asociación
Venezolana de Derecho Marítimo expresó su más honda preocupación
ante las violaciones indicadas, y exigió al Gobierno Nacional, encabezado
por el ciudadano Presidente de la República, la restitución del Estado de
Derecho y, a tal efecto, el cese de su intervención e injerencia en las
decisiones del Poder Judicial.
A los fines de alertar a la comunidad internacional de la grave
situación del Estado venezolano, en relación con los buques propiedad u
operados por PDV Marina, S.A., filial de Petróleos de Venezuela, S.A.,
~15 Puede consultarse en la página web del Tribunal Supremo de Justicia (Decisiones) sentencia
relacionada con el ciudadano Daniel Alfaro, Capitán del Buque "Pilín León", signado con el N° de
expediente 03-1129, de fecha 6 de abril de 2004, Sala Constitucional, Magistrado Ponente Iván
Rincón Urdaneta, admite acción de amparo Constitucional Interpuesta por las Fiscales del
Ministerio Público.
507

con el evidente riesgo a la seguridad marítima y al medio ambiente, se
transmitió el presente comunicado a los siguientes organismos
internacionales: Organización Marítima Internacional (OMI), Asociación
Internacional de Armadores de Banqueros Independientes
(INTERTANKO), Conferencia Internacional Marítima del Báltico (BIMCO),
Fondo Internacional para la indemnización de Daños debidos a la
Contaminación por Hidrocarburos (FIDAC-IOPCF), Comité Marítimo
Internacional (CMI), así como a las Compañías Aseguradoras de
Responsabilidad Civil de los Buques (P&l Club). (Caracas 16 de
Diciembre de 2002).
A propósito de los hechos antes descritos, relacionados con la
crisis política y el paro petrolero, consideramos propicio presentar un
resumen de la situación ambiental en Venezuela, tomada de la Revista
SIC, de Marzo de 2004; y relacionados con Contaminación de Aguas,
particularmente la incidencia de la actividad petrolera:
1.-Los accidentes ocurridos por la paralización de la industria petrolera,
atribuidos por el gobierno a sabotaje, y por la oposición a impericia,
recordaron la impunidad con que operó por aqps (y opera) la industria
petrolera nacional en detrimento del ambiente. El promedio mensual de
derrames se ubica en 45 eventos.
2.-Se mantiene la alerta sobre los peligros ambientales que entraña la
nueva apertura gasífera - petrolera que se pretende emprender en la
zona del Delta del Orinoco y en el Golfo de Paría (Estado Sucre).

3.-l_a Laguna de Tacarigua está en estado crítico. Las especies marinas
como el lebranche, la lisa y lo camarones ahora están en extinción.
4.-EI Parque Nacional Morrocoy (Estado Falcón) ha sido afectado en su
ambiente marino costero, debido, entre otros factores, a los niveles de
basura que genera la afluencia masiva de temporadistas.
5,-Los peces de las represas de Guayana tienen valores de mercurio
superiores a 0,5 microgramos por gramo de tejido muscular, que es el
máximo permisible por la OMS.
6.-En la Costa Oriental del Lago de Maracaibo reposan, desde hace 2
años, 444 pipas con butanol, isobutanos y soda cáustica en envases no
aptos, en mal estado y vulnerables a factores externos, que podrían
causar una explosión. (216)
27 LA RESPONSABILIDAD PENAL AMBIENTAL DEL OPERADOR

PETROLERO.
En cuanto a la Responsabilidad Penal Objetiva se puede afirmar
que la misma no existe en materia penal ambiental, es decir, ninguna
persona responde por el simple hecho de haber producido un peligro o
daño que le pueda ser atribuido en forma causal o materialmente, sino
que se debe demostrar la intención de cometerlo o la culpa con la que
actuó. Por lo tanto, resulta inadmisible la posibilidad de atribuirle un hecho
ilícito ambiental a un empleado, a un ejecutivo o a un miembro de la
2,6
WYSSENBACH, Jean Pierre (S.J.). "Provea Quinceañera" "Revista Sic. Centro Gumilla. "
Caracas, Venezuela. Marzo 2004. N° 662. Pág. 73.
509

Directiva de una empresa, por el simple hecho de serlo, puesto esto sería
contrario a los principios antes señalados, tal como quedó consagrado en
el artículo 4 o de la "Ley Penal de Ambiente" que dispone:
"Cuando los hechos punibles fueran cometidos por los gerentes,
administrativos o directores de personas jurídicas, actuando en nombre o
en representación de estás, aquellos responderán de acuerdo a su
participación culpable... " ("responsabilidad por Representación ").
Así por ejemplo, refiere Colmenares Olivar, para incriminar a un
empleado, supervisor u otro operador de la empresa petrolera en el tipo
delictivo de "Actividades y objetos degradantes" (artículo 42 L.P.A.), la
norma exige que se demuestre la conducta de haber vertido, arrojado,
abandonado o infiltrado en los suelos o subsuelos, sustancias, productos
o materiales no biodégradables o agentes u objetos o desechos de
cualquier naturaleza que puedan degradar o alterar nocivamente
dichos ecosistemas, contraviniendo expresamente las normas técnicas
que rigen la materia.
En el mismo sentido se pronuncia el insigne profesor venezolano
Alberto Arteaga Sánchez (21T), cuando afirma que:
La LPA se ciñe de manera clara y terminante al principio de
culpabilidad: no hay delito ambiental sin una voluntad culpable, la cual
2,7
ARTEAGA SANCHEZ, Alberto. "Aspectos Sustantivos Contenidos en la Ley Penal del
Ambiente". En: Ley Penal del Ambiente, Exposición de Motivos y Comentarios". Editorial Vadell
Hermanos, Valencia, Venezuela, 1992, Pág. 43.
Kin

puede asumir la forma del dolo o de culpa. No existe responsabilidad
objetiva en materia penal ambiental, esto es, debe afirmarse
enfáticamente que no se responde en el ámbito de esta ley por un hecho
que no se haya producido sin dolo o sin culpa, o por un hecho que
simplemente se relacione causalmente con un sujeto, sin que exista la
posibilidad de un reproche personal.
Otro aspecto sustantivo importante de la L.P.A. es la
consideración de los delitos de Peligro, que son aquellos que implican
una amenaza inminente a las condiciones ambientales y, por otra parte,
los delitos de Daño, que implican una lesión real a los bienes protegidos
por la normativa ambiental (agua, aire, suelo, flora, etc.). En este sentido,
a los fines de que los comportamientos incriminados tengan la
potencialidad para dañar o poner en peligro el ambiente, se requiere la
demostración de la exposición al peligro por las conductas incriminadas o
la demostración del daño producido por el trabajador de la empresa
petrolera, en nuestro caso.
En cuanto a la Responsabilidad de las Personas Jurídicas (art.3
L.P.A.), podemos señalar que en materia penal ambiental las personas
jurídicas serán responsables por los delitos cometidos a causa del
ejercicio de sus actividades o en los casos en que los daños o el
peligro de daño provenga de actos realizados en su representación
o por orden suya como afirma Martínez Rincones, citado por
Colmenares Olivar.
511

Por tanto, sólo responden en la medida que el hecho punible haya
sido cometido:
a) Por decisión de sus órganos;
b) En el ámbito de la actividad propia de la empresa,
c) Con recursos sociales de la entidad y,
d) Que se perpetre en interés exclusivo o preferente de la persona
moral o jurídica.
En esta figura se conserva la culpabilidad por vía de la subjetividad
derivada, con lo cual se mantiene el principio de responsabilidad penal
subjetiva y no la objetiva. El problema de orden práctico se presenta
cuando el subalterno pretende demostrar que obro por mandato de
la Junta Directiva o de su superior inmediato, y no consigue prueba
de ello.
Por lo tanto, para que exista responsabilidad penal ambiental de un
operador en cualquier proceso de la industria petrolera, es necesario:
a) Debe realizar una conducta activa (de hacer) u omisiva (no hacer)
distinta a la descrita en el catálogo de funciones propias que les fueran
asignadas por la empresa;
b) Esa conducta real desplegada, debe coincidir con todos los elementos
constitutivos de los delito previstos en la "Ley Penal del Ambiente";
c) Que la conducta se dirija libre y conscientemente (intención o dolo) a
una finalidad antijurídica prevista en cada descripción del tipo penal;
K-IO

d) De no ser intencional su conducta, también puede responder por vía
de culpa, cuando obre por imprudencia, negligencia, impericia o
inobservancia;
e) La acción dolosa o culposa que produzca un daño ambiental, debe
estar probado, es decir, debe demostrarse la relación de causalidad entre
su conducta y el daño o peligro ocasionado al ecosistema, pues no se
admite la responsabilidad objetiva (por el resultado).
Por último, concluye Colmenares Olivar, que las personas jurídicas
sólo responden bajo los presupuestos establecidos en el artículo 3 de la
"Ley Penal del Ambiente".(218).
27.1 RESPONSABILIDAD LEGAL AMBIENTAL.
Antes de iniciar actividades susceptibles de degradar el ambiente,
las personas interesadas deben obtener dos permisos que involucran dos
leyes y varios decretos. Estos permisos son: la Autorización para la
Ocupación del territorio (AOT) y la Autorización de Afectación de
Recursos Naturales Renovables (AARNR).
27.1.1 AUTORIZACIÓN DE OCUPACIÓN DEL TERRITORIO
(AOT).
La Autorización de Ocupación del Territorio (AOT) tiene su
fundamento legal, según Galdos, en la "Ley Orgánica para la Ordenación

2,8
COLMENARES-OLIVAR, Ricardo. "La Responsabilidad Penal Ambiental del Operador
Petrolero". Ponencia presentada en el IV Congreso de Derecho Ambiental. Caracas, Venezuela
Octubre 1997.
513

del Territorio" (LOOT), artículos 49 y 53. La ejecución de actividades por
particulares y entidades privadas, o de la Administración Pública
Nacional, Central o Descentralizada, que impliquen ocupación del
territorio deberán solicitar autorización previa por las autoridades
encargadas del control de la ejecución de los planes de ordenamiento
territorial, a los efectos de darles conformidad con dichos planes, dentro
de las respectivas competencias.
27.1.2 AUTORIZACIÓN DE AFECTACIÓN DE RECURSOS
NATURALES RENOVABLES (AARNR).
La autorización de Afectación de Recursos Naturales
Renovables (AARNR) tiene su fundamento legal en la "Ley
Orgánica del Ambiente" (LOA), artículo 21. Esta ley marco tiene
crucial importancia dentro de la legislación venezolana por cuanto,
es a partir de su aprobación en el año 1.976, cuando se desarrolla
el Derecho Ambiental propiamente dicho en Venezuela. Es
importante destacar que en esta misma Ley, artículos 19 y 20, se
encuentra el fundamento legal de los decretos de normas técnicas;
dichas normas técnicas tienen una doble connotación, por una
parte son el instrumento legal del Ejecutivo Nacional para controlar,
por órgano del Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables (MARNR), las actividades susceptibles de
degradar el ambiente, y por otra complementan algunos artículos de
la "Ley Penal del Ambiente", aquellos en donde son necesarias
para determinar la exacta conducta punible o su resultado. Galdos

(219) señala, que también en la LOA encontramos el fundamento legal de
la obligación que tienen las empresas que realicen actividades sometidas
al control de dicha Ley, de contar con organizaciones calificadas en el
área ambiental, dichas organizaciones son necesarias para el control de
la contaminación y velar por el cumplimiento de las disposiciones que
contenga la AARNR correspondiente y de los decretos de normas
técnicas que apliquen según el caso.
Regresando de nuevo a la AARNR, el artículo 21 de la LOA
establece que "las actividades susceptibles de degradar el ambiente en
forma no irreparable y que se consideren necesarias por cuanto reporten
beneficios económicos o sociales evidentes, sólo podrán ser autorizados
si se establecen garantías, procedimientos y normas para su
corrección. En el acto de autorización se establecerán las condiciones,
limitaciones y restricciones que sean pertinentes." De allí que, cada
AARNR contendrá las condiciones, limitaciones y restricciones para
realizar aquellas actividades por las cuales se solicitó dicha autorización.
El procedimiento para solicitar y tramitar dicha AARNR se encuentra en el
Decreto 1257, "Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades
Susceptibles de Degradar el Ambiente" del cual hablaremos
seguidamente. (220)
219
GALDOS - COLON, Jesús. "Responsabilidades Ambientales de las Empresas Extranjeras en
las Actividades de Exploración y Explotación dentro de la Apertura Petrolera". Ponencia
presentada en el "IV Congreso de Derecho Ambiental", Caracas, Venezuela, Octubre 1997.
220
Es oportuno citar una referencia efectuada al pie de página, en la tesis doctoral de Eduardo
Astorga Jorquera, "Régimen Jurídico de la Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a la
Actividad Minera Chilena" presentada en la Universidad de Alicante en 1998 donde el autor
señala:
515

Las "Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades
Susceptibles de Degradar el Ambiente", contenidas en el Decreto 1257,
tienen por objeto establecer los procedimientos conforma a los cuales se
realizará la evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar
el ambiente (Art.1°). En dicho Decreto se establece el procedimiento para
actividades mineras y de hidrocarburos. En los artículos 17 y 19 se
establece el procedimiento para la fase de exploración de hidrocarburos,
y la fase de explotación/producción de hidrocarburos en los artículos 20 al
23, en concordancia con lo establecido en el artículo 7 ejusdem en cuanto
a los términos de referencia y en la "Resolución 56 de Normas sobre
Precisamente sobre este último aspecto es donde Don Ramón Martín Mateo, pone el énfasis, al
definir la Evaluación de Impacto Ambiental como "un procedimiento participativo para la
ponderación anticipada de las consecuencias ambientales de una prevista decisión de derecho
público", en "Tratado..." op.cit. Tomo I, Pág. 303.
A su vez en la citada ley chilena 19.300, la Declaración de Impacto Ambiental está definida en el
artículo 2° letra f) como: "El documento descriptivo de una actividad o proyecto que se pretende
realizar o de las modificaciones que se le introducirán, otorgado bajo juramento por el respectivo
titular, cuyo contenido permite al organismo competente evaluar si su impacto ambiental se ajusta
a las normas ambientales vigentes".
Finalmente respecto del Estudio de Impacto Ambiental se establece en el mismo artículo citado,
letra i) como: "El documento que describe pormenorizadamente las características de un proyecto
o actividad que se pretenda llevar a cabo o su modificación. Debe proporcionar antecedentes
fundados para la predicción, identificación e interpretación de su impacto ambiental y describir la
o las acciones que ejecutará para impedir o minimizar sus efectos significativamente adversos".
En España, puede también consultarse el trabajo del Prof. Juan Rosa Moreno, "La Evaluación de
Impacto Ambiental en España", en el Tomo I de "El Derecho de Aguas en Iberoamérica y
España: Cambio y Modernización en el inicio del Tercer Milenio ". Director Antonio Embid Irujo.
Editorial Civitas, 1 Edición 2002, Pág. 280, allí señala lo siguiente:
El procedimiento administrativo de evaluación culmina de manera normal, con la Declaración de
impacto ambiental; se trata de un acto previo e instrumental del "procedimiento sustantivo de
naturaleza discrecional y que, por tanto, ha de ser debidamente motivado.
Pues bien, por la doctrina ha sido calificada de varias formas la declaración de impacto; así, se ha
dicho que se trata de un acto de trámite, también se ha dicho que se trata de un acto definitivo; por
su parte la Jurisprudencia vino estableciendo la naturaleza de acto definitivo de la Declaración,
hasta la Sentencia de 30 de noviembre de 1998 del Tribunal Supremo en la que se consagra su
naturaleza de acto de trámite.
No obstante, todo ello es en relación con el sistema establecido por la normativa estatal. En este
sentido en algunos modelos autonómicos se ha configurado de forma concreta, sin lugar a dudas,
la naturaleza jurídica de la Declaración. Así, la legislación de Canarias define la declaración de
impacto como un acto definitivo absolutamente independiente de la aprobación o autorización
sustantiva del proyecto; por el contrario, en la legislación de otras Comunidades, como es el caso
de Castilla y León, se sigue el modelo estatal, la declaración se construye jurídicamente con los
mismos efectos jurídicos y vinculación que el resto del condicionado, pudiendo operar, en su caso,
el mecanismo jerárquico de resolución de discrepancias.
C4C

Recaudos para la Evaluación Ambiental de Programas y Proyectos
Mineros y de Exploración y Producción de Hidrocarburos", la cual tiene
por objeto establecer los recaudos necesarios para la evaluación
ambiental de los programas y proyectos mineros y de hidrocarburos. En
dicha Resolución, Capitulo III, se establece, de manera amplia, el
Cuestionario Ambiental para Exploración y Producción de Hidrocarburos,
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 1257; así como,
los recaudos necesarios para la tramitación de la AARNR para la
Prospección Sísmica de la Fase de Exploración de Hidrocarburos,
conforme a lo establecido en el artículo 17 del Decreto 1257. Galdos
sostiene, que es importante destacar la necesidad de trabajar muy
estrechamente la empresa consultora responsable de la elaboración de
los Estudios de Impacto Ambiental o de las Evaluaciones Ambientales, la
empresa petrolera operadora del área y el MARNR, con la finalidad de
aportar lo solicitado de la mejor manera y obtener las AARNR de
la forma más expedita.
27.1.3 DECRETO 1.257 RELATIVO A LAS NORMAS SOBRE
EVALUACIÓN AMBIENTAL DE ACTIVIDADES SUSCEPTIBLES DE
DEGRADAR EL AMBIENTE, PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL N°
35.946 DEL 25-04-96.
Este Decreto armoniza y clarifica la aplicación de diferentes
instrumentos legales, tales como, la "Ley Orgánica para la Ordenación del
Territorio" (LOPOT), que regula y controla la localización de actividades, y
la "Ley Orgánica del Ambiente" (LOA), que regula las demás variables
517

ambientales a ser consideradas en los programas y proyectos, mediante
el establecimiento de un orden racional y sistemático para la tramitación
de las autorizaciones y aprobaciones, requeridas para el desarrollo de las
actividades susceptibles de degradar el ambiente. Puede consultarse
en la página web del Tribunal Supremo de Justicia el N° de
expediente 2002 - 0786, de la Sala Político Administrativa, de fecha
2 de marzo de 2004, Magistrado Ponente Levis Ignacio Zerpa,
declaró sin lugar el Recurso Contencioso Administrativo de Anulación
Intentado por "Cultivos y Biotecnología Marina Biotecmar C.A, contra el
Acto Administrativo emanado del Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales.
Para Pardo y González, la norma se refiere al procedimiento a
seguir dependiendo del tipo y localización de la actividad, a saber:
1 .-El ordinario, que comprende las actividades ubicadas en áreas rurales
y en Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE) que
administra el MARNR.
2.-EI correspondiente a actividades mineras y de hidrocarburos.
3.-EI procedimiento para las actividades ubicadas en áreas urbanas, o en
áreas donde el MARNR no otorgue la autorización o aprobación para la
ocupación del territorio (estados con planes de ordenación aprobado y
áreas que se encuentran sometidas a un régimen especial de
administración bajo la competencia de otros organismos, como por
ejemplo, áreas de interés turístico, agrícola, etc.)

La norma contempla tres (3) metodologías para la Evaluación
Ambiental, a los efectos de otorgar la autorización o aprobación para la
ocupación del territorio (procedimiento ordinario) o la autorización
(procedimiento para actividades mineras y de hidrocarburos).
Dichas Metodologías son las siguientes:
1.-L.OS Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que son aquellos orientados
a predecir y evaluar los efectos del desarrollo de una actividad, sobre los
componentes del ambiente natural y social y proponer las
correspondientes medidas preventivas, mitigantes y correctivas, a los
fines de verificar el cumplimiento de las disposiciones ambientales
contenidas en la normativa legal vigente en el país y a determinar los
parámetros ambientales que conforme a la misma deban establecerse
para cada programa o proyecto.
2.-Las Evaluaciones Ambientales Específicas (EAE), son consideradas
como un estudio orientado a evaluar la incorporación de la variable
ambiental en el desarrollo de los programas y proyectos siguientes:
• Los que generan efectos localizados o específicos sobre el
ambiente.
• Los que se localicen en áreas fuertemente intervenidas.
• Los que hayan generado efectos en etapas previas de ejecución que
ameriten ser evaluados.
• Los que no requieran de la elaboración de Estudios de Impacto
Ambiental.
519

3.-Los Recaudos Específicos, son aquellos recaudos técnicos tales como:
memorias descriptivas, planes de recuperación de áreas degradadas,
mapas y planos.
Se hará referencia a los procedimientos para la evaluación
ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente y contiene
un conjunto de indicaciones referidas a cada uno de los 51 artículos que
conforman los VI Títulos de la Normas.
Los tres primeros artículos del Título I, se refieren a las
Disposiciones Generales.
Los procedimientos están tratados en el Título II, desarrollados a lo
largo de los tres capítulos que lo conforman. El primero de ellos
que comprende los artículos 4 al 14, se refiere al Procedimiento
Ordinario. El capítulo II incluye los Procedimientos para Actividades
Mineras y de Hidrocarburos y a su vez está compuesto de tres secciones
que tratan respectivamente sobre las Disposiciones Generales,
desarrolladas en los artículos 15 y 16; la fase de exploración, en
los artículos 17, 18 y 19 y la fase de explotación Minera y
Producción de Hidrocarburos, abordada en los artículos del 20 al
23. El capítulo III, artículos 24 y 25 enfoca los procedimientos en
Áreas Urbanas y donde las autorizaciones y aprobaciones para la
ocupación del territorio son otorgadas por organismos distintos al
MARNR.
520

La participación Ciudadana es objeto del Título III, que
corresponde los artículos 26 y 27.
El Título IV trata sobre la Supervisión, Vigilancia y Control
Ambiental y está formado por dos capítulos; el primero, abarca los
artículos 28 al 32 y se refiere a la Supervisión Ambiental, mientras que el
segundo, en su artículo 33, trata lo relativo a la Vigilancia y control
ambiental.
El tema de los consultores Ambientales está desarrollado en los
artículos del 34 al 37 del Título V y por último se encuentran las
Disposiciones Finales contenidas en el Título VI, las cuales se extienden
desde el artículo 38 al 51.
27.1.4 EL DOCUMENTO DE INTENCIÓN.
Es el primer acercamiento del Promotor con la Administración,
para determinar el tipo de Evaluación ambiental requerido para su
proyecto, de acuerdo con los efectos potenciales de la actividad
propuesta sobre el ambiente; no constituye una solicitud ni conduce a una
autorización. En tal sentido, cualquier persona, natural o jurídica, pública
o privada, interesada en llevar a cabo programas y proyectos de
desarrollo, debe notificarlo ante el MARNR mediante un Documento De
Intención, de manera que este Organismo indique el instrumento
metodológico requerido para efectuar la Evaluación Ambiental
correspondiente.
521

El documento de Intención deberá presentarse ante la Dirección
Regional respectiva. En caso de tratarse de un proyecto de importancia
nacional o que involucra varios estados deberá presentarse ante el Nivel
Nacional del MARNR.
Se preguntan Pardo y González; ¿Quiénes tienen que cumplir con
este requisito?:
1.-En principio todo aquel que vaya a llevar a cabo cualquiera de las
actividades señaladas en el artículo 6 de la Norma, independientemente
de su localización.
2.-Todo el que requiera una autorización o aprobación para la ocupación
del territorio.
3.-Todo aquel que aún cuando no necesite permiso de ocupación por
tratarse de una actividad ya establecida, vaya a emprender
modificaciones sustanciales por concepto de ampliación, reactivación,
reconversión, clausura, cierre o desmantelamiento (ver definiciones a
continuación):
A) Ampliación: Aumento de la capacidad de procesamiento de una
instalación o de una actividad, mediante la construcción de nuevas
infraestructuras y ocupación de espacios adicionales.
B) Reactivación: Acondicionamiento y puesta en funcionamiento de una
instalación que ha estado inactiva durante un período de tiempo
prolongado.

C) Reconversión: Cambio de los procesos utilizados en una instalación
por orden de una autoridad.
D) Clausura: Cese temporal o definitivo de una instalación por orden de
una autoridad.
E) Cierre: Cese temporal o definitivo de una actividad o de la operación
de una instalación por cualquier motivo distinto a la orden de una
autoridad.
F) Desmantelamiento: Operación de desmontaje de una instalación.
¿Qué pasa si no se cumple con este trámite?
- Primero, puede significar una pérdida importante de tiempo y recursos;
una asignación presupuestaria deficiente por no considerar la variable
ambiental desde el inicio de la actividad; una decisión equivocada y una
reformulación del proyecto.
¿Es el Documento de Intención otro estudio?
- No, afirman Pardo y González, se trata más bien de una descripción
clara, real y concisa del proyecto y las opciones a considerar durante su
desarrollo. Es un documento que permite, conocer su objetivo y
justificación, como ha sido concebido, su cronograma de planificación y
ejecución, así como las inversiones estimadas.
También debe contener la identificación inicial de las acciones con
potencial de degradar el ambiente en cada una de las fases del proyecto.
523

Adicionalmente, debe contener la información disponible sobre las
características de los medios físico-naturales y socio-económico para
cada una de las opciones presentadas. Si existe cualquier otra
información que el promotor considere relevante, se sugiere incluirla en el
Documento de Intención.
Este artículo establece un lapso de 30 días, durante el cual, el
MARNR responderá al promotor el tipo de instrumento técnico o
metodología de evaluación requerido.
27.1.5 DE LA METODOLOGÍA.
Se refiere al instrumento técnico o metodología de evaluación,
según las características, efectos potenciales y condiciones particulares
del ambiente que vaya a ser intervenido.
El Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales, considera tres
formas de Evaluación ambiental, en función de las particularidades del
proyecto, del potencial de generación de impactos y de la fragilidad del
medio a ser afectado:
1 .-Estudios de Impacto Ambiental (EIA), >*
2.-Evaluaciones Ambientales Específicas (EAE),
3.-Recaudos Específicos (RECAUDOS).
27.1.6 DE LOS ESTUDIOS DEL IMPACTO AMBIENTAL.
El EIA es el primer tipo de instrumento para la Evaluación
Ambiental y constituye una de las herramientas fundamentales del

sistema de gestión ambiental. Su presentación es requisito indispensable
para el MARN, en aquellos programas y proyectos relacionados con las
actividades que se señalan en el artículo 6o de la norma (remitirse a la
lista del Decreto).
Apuntan, Pardo y González, que el EIA, contribuye a definir la
alternativa de localización del proyecto y constituye el recaudo para
solicitar la autorización o aprobación para la ocupación del
territorio.
En este artículo se indica la obligatoriedad de presentar un EIA
para aquellos programas y proyectos no señalados en este artículo,
pero que de acuerdo a la evaluación técnica del documento de
Intención efectuada por el MARN, ameritan de este tipo de
Estudio.
27.1.7 DE LA PROPUESTA DE TÉRMINOS DE REFERENCIA.
Una vez señalada la necesidad de realizar un EIA, el Promotor
debe presentar ante el MARN, la propuesta de términos de referencia,
que se refiere al alcance y contenido de un Estudio de Impacto
Ambiental, en función de las características particulares del programa o
proyecto propuesto y el ambiente potencialmente afectado. Esta
propuesta debe contener la información disponible sobre:
1 .-Descripción preliminar del programa o proyecto y el medio ambiente;
incluir información sobre las opciones relativas al diseño, localización y
525

procesos tecnológicos a ser considerados durante el proceso de
formulación del programa o proyecto propuesto. En caso de no existir
opciones, debe presentarse justificación de ello.
2.-Definición del área de influencia del programa o proyecto.
3.-lnformación sobre las actividades con potencial de generación de
impactos sobre los diferentes componentes del ambiente.
4.-ldentificación preliminar de los impactos potenciales asociados a las
opciones consideradas para el desarrollo del programa o proyecto.
5.-Indicar la metodología a seguir para la identificación preliminar de cada
impacto.
6.-lnformación relevante del medio físico natural, biológico y, además
socioeconómico a ser afectado.
Además de la información indicada en los puntos anteriores, la
propuesta de términos de referencia deberá incluir los alcances de EIA,
en relación con los siguientes aspectos:
1.-Información básica necesaria para la realización del estudio,
incluyendo la identificación y justificación de los Estudios de Línea Base
necesarios para la evaluación de impactos y para el diseño del Programa
de Seguimiento.
A) Estudios de Línea Base: Programa de mediciones destinadas a
establecer una descripción válida de las condiciones ambientales
importantes para la toma de decisiones sobre la actividad, antes del
desarrollo del programa o proyecto propuesto.

Β) Programa de Seguimiento: Programa de mediciones para determinar
la aparición de cambios en el ambiente atribuibles a la ejecución y
operación del proyecto y el cumplimiento de la normativa legal vigente.
2.-Metodología a ser utilizada para la evaluación de impactos.
3.-Descripción de las medidas (preventivas, correctivas, mitigantes) de
los impactos potenciales en cada una de las opciones considerables.
4.-Análisis de las opciones, en cuanto al diseño, localización y tecnología
contempladas durante el proceso de formulación del proyecto. De ser
posible, asignar un valor económico a las diferentes opciones y justificar
las alternativas seleccionadas.
5.-Programa de Seguimiento (ver definiciones).
6.-Lineamientos del Plan de Supervisión Ambiental conforme a lo
establecido en el artículo 28.
7.-Documento síntesis del EIA:
Incluir un plan de trabajo (fechas estimadas para la realización de
talleres y entrega de informes de avance) y cronograma del Estudio.
- Señalar la composición del equipo de trabajo que realizará el EIA
(grupo interdisciplinario).
El lapso fijado por el MARN para aprobar o negar la propuesta de
los términos de referencia es de 4Í> días continuos contados a
partir de su presentación. Rechazada, debe corregirse o modificarse de
acuerdo a las observaciones a que hubiere lugar. Aprobada deberá
elaborarse el EIA.
527

27.1.8 DE LA EVALUACIONES AMBIENTALES ESPECÍFICAS.
La Evaluación Ambiental Específica (EAE) constituye el segundo
tipo de instrumento para la Evaluación Ambiental y se diferencia de los
EIA, en cuanto a su nivel de especificidad y de exhaustividad.
Según Pardo y González, el MARN, de acuerdo con los resultados
de la evolución técnica del Documento de Intención, notificará a los
interesados la obligatoriedad de presentar una EAE en aquellos casos
que no requieran un EIA, por cuanto sus efectos no son tan complejos.
Asimismo, le hará saber al promotor los alcances que debe tener la EAE,
los cuales deberán ser estudiados con profundidad mientras que otro
aspectos podrán ser considerados de una manera menos detallada o a
juicio del consultor.
27.1.9 DE LOS RECAUDOS ESPECÍFICOS.
Es el tercer tipo de instrumento para la Evaluación Ambiental y se
exigirá cuando por su naturaleza, la actividad ejerza un efecto mínimo
sobre el ambiente y por lo tanto no necesiten de la elaboración de
un EIA o de una EAE. El MARN indicará al Promotor los recaudos
a ser presentados.
¿En qué consiste entonces un Estudio de Impacto Ambiental?
Como su nombre lo indica, se trata de un "estudio, por lo tanto
debe recabarse o generarse un cúmulo de información que luego tiene
que ser analizado por un grupo multidisciplinario para responder a

situaciones de incertidumbre, derivadas o a consecuencia del desarrollo
del proyecto. El nivel de detalle de EIA puede variar de acuerdo a la
etapa de planificación del proyecto en cuestión, sobre todo en el
Procedimiento Ordinario donde dicho estudio conduce al otorgamiento de
una autorización para la ocupación del territorio y posiblemente trascurrirá
tiempo hasta que se disponga de información detallada sobre el proyecto
(ingeniería de detalle).
¿En qué se diferencia de una Evaluación Ambiental Específica?
Una de las diferencias es el nivel de incertidumbre y la amplitud de
la misma.
En una Evaluación Ambiental Específica, el problema está
claramente definido y la evaluación va enfocada hacia la búsqueda de
respuestas. Puede tratarse de un área bien conocida donde la
incertidumbre obedece a una faceta del proyecto y su efecto sobre el
ambiente, o bien puede tratarse de un actividad ya existente, de la cual
se conoce su efecto, pero requiere de una evaluación por cuanto el
mismo será magnificado o incorporará ciertas variables desconocidas
anteriormente.
También hay una etapa de análisis que culminará en una
propuesta concreta, puede o no necesitar un equipo multidisciplinario,
pero con seguridad, requiere al menos de un especialista en la materia
central de que se trate.
F>?9

¿A qué se refieren los recaudos específicos?
Como su nombre lo sugiere, son meros recaudos, es decir,
información, que en este caso será analizada por el MARN,
organismo que emitirá su respuesta dentro del acto administrativo
correspondiente.
27.1.10 DE LOS REQUISITOS PARA LA SOLICITUD.
El promotor, al momento de solicitar la aprobación o autorización
para la ocupación del territorio, deberá presentar el EIA, o la EAE o los
RECAUDOS ESPECÍFICOS, según corresponda.
La ocupación o aprobación para la ocupación del territorio debe
estar en conformidad con los planes existentes sobre la materia y cuando
éstos no existan, dicha autorización deberá ajustarse a los criterios
establecidos en el artículo 76 de la "Ley Orgánica para la Ordenación del
Territorio" (LOPOT)
27.1.11 DEL PLAZO DE RESPUESTAS.
El plazo fijado por el MARN para dar el resultado del análisis de los
EIA, o de las EAE o de los RECAUDOS ESPECÍFICOS (según el caso)
con la finalidad de otorgar o negar la autorización o aprobación
para la ocupación del territorio (Procedimiento Ordinario), no
excederá los 60 días a partir del momento en que se introduzca
dicha solicitud, de acuerdo con lo establecido en la LOPOT.
con

27.1.12 DE LA AUTORIZACIÓN PARA LA OCUPACIÓN DEL
TERRITORIO (AOT).
La autorización o aprobación para la ocupación del territorio a ser
otorgada por el MARN, comprende una breve descripción del proyecto a
desarrollar, las medidas propuestas, indicando el impacto al cual van
dirigidas, las condiciones y recomendaciones pertinentes.
Se habla de autorización, cuando la solicitud la cursa una persona
natural o jurídica del sector privado y aprobación, cuando la solicitud la
cursa cualquier ente de la administración pública, centralizada o
descentralizada.
El MARN, en respuesta, considerará la compatibilidad de la
actividad propuesta con las potencialidades y restricciones del medio a
ser intervenido. Dependiendo de la etapa de planificación del proyecto y
de la información disponible en el EIA, el MARN procederá a establecer
las condiciones necesarias para asegurar la incorporación de las
recomendaciones del Estudio en el desarrollo de la ingeniería de detalle
del proyecto.
¿A qué se refiere la Autorización o Aprobación para la Ocupación
del Territorio (AOT)?
Se refiere a la compatibilidad de la actividad con el uso que en el
Plan se le ha dado al territorio. Si el Plan de Ordenación del Territorio
está aprobado, es la Gobernación la que otorga dicha autorización o
531

aprobación, si el Plan no está aprobado, corresponde al MARNR
otorgarla en las áreas rurales. Si se trata de un Área Bajo Régimen de
Administración Especial, la otorga el organismo administrador
correspondiente. Por ejemplo: si es un parque nacional le corresponderá
a INPARQUES y si es un área de interés turístico a CORPOTURISMO.
Para Isabel Martínez, el primer aspecto a ser analizado cuando se
pretende establecer una actividad nueva es la determinación de su
viabilidad en el lugar deseado. Las actividades en cuestión incluyen,
desde la instalación de industrias de cualquier tipo como las textileras, de
papel, pintura, agropecuarias; pasando por la construcción de
infraestructura como vías de comunicación, represas y aeropuertos; hasta
la filmación y toma de fotografías en los parques nacionales. En este
aspecto relativo a ocupación del territorio, explanaremos de seguidas el
esquema asumido por Isabel Martínez, para su desarrollo, ella nos indica
que el análisis, de acuerdo con nuestra legislación, presupone, el que el
territorio nacional haya sido previamente "ordenado" desde el punto de
vista espacial, de manera que cada ocupación individual se enmarque
dentro de una visión integral del desarrollo del país.
Sin embargo, en Venezuela hasta el momento no se han publicado
la mayoría de los instrumentos de planificación y ordenación espacial
previstos en la legislación, a saber, el Plan Nacional de Ordenación del
Territorio, los Planes Regionales de Ordenación del Territorio (en la
práctica limitados a las entidades federales), los Planes de las Áreas bajo
Régimen de Administración Especial, los Planes de Ordenación

Urbanística, entre otros. Por esta razón, las solicitudes de ocupación del
territorio se analizan en forma casuística sin coordinación entre las
distintas actividades.
A) BASE LEGAL:
La norma principal que regula el procedimiento autorizatorio sobre
la ocupación del territorio es la "Ley Orgánica para la Ordenación del
Territorio". Los artículos 49 a 57 establecen dos categorías de actos
administrativos: las aprobaciones en el caso de que se trate de un
organismo público el hace la solicitud y las autorizaciones cuando se trata
de particulares. A su vez, cada una de ellas, ha sido calificada con una
importancia político territorial, es decir, nacional, regional o local lo cual
incide en la autoridad facultada para otorgarlas.
Por lo que a la ordenación espacial urbana se refiere ha sido
aprobada la "Ley Orgánica de Ordenación Urbanística" (16 de Diciembre
de 1987). Sin embargo es de resaltar que en la legislación venezolana no
está definido el ámbito urbano sino bajo la preexistencia del perímetro
urbano determinado mediante resolución conjunta del MARNR y MINDUR
(artículo 52 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio). Cada
Ley y en las disposiciones de cada una de ellos se utilizan
indiferentemente y sin dar contenido de los términos de áreas urbanas
(Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio), centros poblados (Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística), entre otros. La Resolución N° 69
del MARNR (publicada el 11 de Mayo de 1993) determina de manera
533

específica la autoridad dentro del MARNR, a nivel nacional y regional,
encargada de emitir las autorizaciones y aprobaciones. Otras normas
especiales como el "Reglamento Parcial de la Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio" sobre la administración y manejo de los
parques nacionales y monumentos naturales lo establecen para el caso
de éstas áreas bajo régimen de administración especial.
B) AUTORIDAD:
A los efectos de conocer la autoridad encargada de producir las
autorizaciones de ocupación del territorio es imprescindible diferenciar
entre aquellas áreas que de acuerdo con los requisitos previstos en la
"Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio" han sido declaradas bajo
régimen de administración especial (que, por demás, cubren alrededor
del 70% del país) de la otras.
En el último de los casos, refiere Isabel Martínez, corresponde al
MARNR otorgar las autorizaciones de importancia nacional (las cuales no
han sido identificadas todavía ya que no se ha dictado el reglamento
respectivo) y las de importancia regional en los estados donde no se han
dictado los planes de ordenación estadal (que son aproximadamente dos
tercios de la totalidad). Por su parte, las gobernaciones deben emitir las
autorizaciones para las actividades de importancia regional (que tampoco
han sido identificadas) cuando cuentan con el respectivo plan de
ordenación estadal. A nivel de actividades de relevancia local, a partir de
la entrada en vigencia de la "Ley Orgánica de Ordenación Urbanística" no

se requiere esta autorización en el caso de que exista un plan de
desarrollo urbano local u ordenanzas de zonificación; si éstas faltan el
interesado debe obtener las llamadas variables urbanas fundamentales
(entre las cuales se encuentran las ambientales). Dentro de las áreas
bajo régimen de administración especial es atribución de la autoridad que
a tal efecto se designe en el plan de ordenación de la misma. Mientras
esos instrumentos se dictan, debe entenderse que corresponde al
organismo encargado de su administración el otorgarlas.
C) LAPSO:
La autorización o aprobación deber ser emitida en un plazo de 90
días contados a partir de la presentación de la solicitud. En la "Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio" se ha contrariado el principio
general en la legislación venezolana por lo cual la falta de respuesta de la
autoridad administrativa, en el plazo previsto en la ley, debe considerase
como una negativa a la solicitud formulada. En efecto, en la "Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio" se ha estipulado el llamado
silencio positivo por el cual la ausencia de la decisión dentro de los 90
días se entiende como aprobación de la solicitud.
Por último, concluye Martínez, es de destacar el que las
autorizaciones de ocupación del territorio son obligatorias de acuerdo con
la "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio" para gozar de
beneficios e incentivos por parte de los organismos públicos, así como
para la obtención de créditos y financiamientos de parte de organismos
535

públicos e instituciones de crédito particulares (artículo 57 de la "Ley
Orgánica para Obtención del Territorio"). (221).
27.1.13 DE LA AUTORIZACIÓN PARA LA AFECTACIÓN DE
LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES (AARNR).
La tramitación de la autorización para la afectación de los recursos
naturales renovables (AARNR), debe ser gestionada antes del inicio de la
actividad y conforme a las condiciones establecidas por el MARN, en la
correspondiente autorización o aprobación para la ocupación del
territorio.
27.1.14 DE LAS CONDICIONES DE LA AARNR.
La autorización para la afectación de los recursos naturales
renovables tendrá que ajustarse a las condiciones establecidas en
el EIA y la autorización o aprobación para la ocupación del
territorio, de esta manera continua el proceso de evaluación
ambiental del proyecto.
¿A qué se refiere la AARNR?
Debido a que prácticamente toda actividad va a requerir cierto
grado de afectación del ambiente, por ejemplo deforestación,
movimientos de tierra, el interesado debe estar autorizado para llevar a
cabo tales acciones y hasta tanto no cuente con ella, no podrá iniciar la
construcción o desarrollo de la actividad.

221
MARTÍNEZ, Isabel. "La Legislación Ambiental Venezolana y el Procedimiento Autorizatorio
Ambiental". 1995

¿Puede otorgarse la AOT simultáneamente con la AARNR?
Para Pardo y González, siempre y cuando exista información
detallada sobre el proyecto, las medidas de protección ambiental y una
cuantificación de los recursos naturales a ser afectados. (222)
A) DEL PROCEDIMIENTO PARA ACTIVIDADES MINERAS Y DE
HIDROCARBUROS
En la figura se pueden apreciar los pasos de este procedimiento.
PROCEDIMIENTO ESPECIAL (HIDROCARBUROS Y MINERÍA)
METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
PROMOTOR
Presenta Cuestionario
Recaudos Específicos
Ambiental y solicita AOT
MARN , r 60 días | No
No
Otorga AOT y notifica Proyecto amerita presentación de
metodología a utilizar un EIA
PROMOTOR , _| 1r „ T
' * Si MAKJN
Presenta E1A, EAE o RE, solicita Establece alcances de la EAE.
Presenta términos de referencia
AOT
MARN ψ
MARN * 45 días 1
Evalúa EIA, EAE o RE, otorga
Emite términos de referencia
AOT
definitivos
Estudio de Impacto Ambiental

Los proyectos complementarios o Evaluación Ambiental Específica.
conexos a la producción de hidrocarburos Recaudos Específicos
y exploración o explotación minera se Autorización para la ocupación del Territorio.
regirán por el procedimiento ordinario. Autorización para la Afectación de los Recursos Naturales
Renovables.
"~ PARDO María Eugenia y GONZÁLEZ Sara. "Guía para la aplicación del Decreto 1.257
relativo a Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el
Ambiente".Publicación del Ministerio del Ambiente, Caracas 1997. Impreso por ALTOLITHO
C.A.,Pág. 1,2,3,4,7,8,9,10, 11,12,13, 14,15,16,17, 18, 19.
537

28 RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL AMBIENTAL
Los inversionistas extranjeros que han ganado las diferentes
licitaciones por las Áreas Nuevas y en la Tercera Ronda por los
Campos Maduros o Marginales, han firmado contratos con la
Industria Petrolera Nacional así, por ejemplo, los que obtuvieron la
buena pro en las Áreas Nuevas firmaron Convenios de Asociación
para dichas áreas, y los correspondientes a los Campos Maduros,
firmaron los Convenios Operativos de la Tercera Ronda; ahora bien,
en cada contrato existen cláusulas de responsabilidad ambiental, y
tomando el criterio de Galdos, hacemos referencia a los 2 tipos de
convenio:
28.1 CONVENIOS DE ASOCIACIÓN-ÁREAS NUEVAS.
Los Convenios de Asociación establecen, en la Cláusula XXIV,
punto 24.1, la obligatoriedad por parte de los Inversionistas o del
Operador de Implantar "un programa de protección ambiental relativo a
todas las operaciones llevadas a cabo en relación con el Proyecto, con el
propósito de asegurar que todas las operaciones sean conducidas de
acuerdo con las leyes y reglamentos ambientales de Venezuela y según
los estándares ambientales generalmente aceptados por la industria
petrolera internacional".
El programa ambiental deberá incluirse encada Programa de
Exploración Adicional, Plan de Exploración Fase II, Plan de Evaluación y
Plan de Desarrollo. También se establecen las responsabilidades que,

por concepto de indemnizaciones, pueda haber en caso de daños al
ambiente.
28.2 CONVENIOS OPERATIVOS TERCERA RONDA-CAMPOS
MADUROS.
Los convenios Operativos de la Tercera Ronda establecen, en su
Cláusula XXII, punto 22.1, la obligatoriedad por parte de los Contratistas
de establecer o hacer que el Operador establezca, "un programa de
protección ambiental que abarque todas las operaciones emprendidas en
virtud de los Servicios Operativos, con el fin de asegurar que las mismas
se lleven a cabo con sujeción a la Normativa Ambiental. Cada Plan de
Desarrollo y Plan para Actividad de Exploración deberá incluir dicho
Programa Ambiental para actividades aplicables, el cual deberá
contener:
1) Planes de emergencia y contingencia para enfrentar derrames de
crudo y otras descargas;
2) Un plan para proteger el medio ambiente donde se especifiquen los
pasos a seguir para el manejo de Descargas y Substancias
Peligrosas;
3) Un programa para el entrenamiento del personal que éste involucrado
en la implantación de dicho programa ambiental; y
4) Un programa para prevenir las lesiones y/o enfermedades
industriales.
539

También se establece la obligatoriedad por parte de los
Contratistas, de preparar dos auditorias ambientales; una a los fines de
determinar las condiciones ambientales existentes en el área y otra al
final del Período de Operación. (223)
223
GALDOS-COLON, Jesús. Ponencia "Responsabilidades Ambientales de las Empresas
Extranjeras en las Actividades de Exploración y Explotación dentro de la Apertura Petrolera".
Ponencia presentada en: IV Congreso de Derecho Ambiental. Octubre 1997, Caracas, Venezuela.
RAD

CAPÍTULO VI
29 URBANISMO, SUELOS Y RECURSOS HÍDRICOS.
No podíamos obviar en un trabajo de esta naturaleza las
referencias a aspectos urbanísticos; de ordenación del territorio; los
suelos y su vinculación en los recursos hídricos. Dichos temas le dan un
mayor contenido a la investigación, a sabiendas que se trata de aspectos
muy complejos cuyas problemáticas escapan naturalmente de los límites
de este trabajo. Abordaremos las cuestiones más resaltantes, y
recogeremos las consideraciones de carácter general que están en
conexión directa con el núcleo central de la tesis.
Rememoremos aquí el carácter multidisciplinario de nuestra
materia y a uno de los principios de ordenación ambiental como es la
horizontabilidad, que a tenor de lo expresado por Luis Ortega Alvarez,
(224) se manifiesta en un doble sentido, de una parte el medio ambiente
puede afectar a una gran diversidad de políticas, pero, de otra, es
necesario que esas mismas políticas se formulen teniendo presente el
marco ambiental, y del mismo modo, el principio 4 de la Declaración de
Río postula que la protección del medio ambiente debe constituir parte
integrante del proceso de desarrollo y que no puede considerase de
forma aislada.
224
ORTEGA ALVAREZ, Luis. "El Concepto de Medio Ambiente". En Lecciones de Derecho Del
Medio Ambiente. Director Luis Ortega Alvarez. Editorial Lex Nova. Valladolid, España. 1998.
Pág. 51,52.

Esto elementos - apunta Ortega - hacen de la horizontabilidad un
principio muy relacionado con el de la sostenibilidad ya que este último
sólo es posible mediante una visión integrada de política ambiental.
Unas consideraciones previas sobre los términos que trataremos
en este capítulo, que consideramos por demás interesante. Así tenemos,
por ejemplo, que el término "URBANISMO" aparece como derivado del de
"URBANIZACIÓN", acuñado por Ildefonso Cerda, arquitecto español, en
su primera obra "Teoría General de la Urbanización", publicada en 1867,
con el se pretendía - relata Geigel Lope-Bello (225) - definir un nuevo
campo de actividad, todavía "intacto, virgen", para el cual no existía una
expresión apropiada.
También antes de inmiscuirnos en las consideraciones de estricto
carácter jurídico, hacemos remembranzas a aspectos de carácter técnico,
a título de ejemplo en materia de suelos, toparnos de nuevo con el
concepto de EDAFOLOGÍA, (226) ciencia que trata del estudio científico
del suelo, independientemente de su aprovechamiento. O tal vez
referirnos a términos como: erosión; desiertos y zonas áridas, entre otros,
cuyo análisis escapa a los límites de esta investigación.
Con lo expresado, y como puntualizamos inicialmente, sólo tratamos
de resaltar la amplitud de la temática planteada, y la riqueza de los

225
GEIGEL LOPE-BELLO, Nelson. "Génesis y Trayectoria del Urbanismo Moderno". En Revista
de Derecho Urbanístico N° 3. Editorial Urbanitas. Caracas, Venezuela. 1993. Pág. 29.
226
PRIETO SILVA, Enrique. Ecología, Ambiente y Derecho Ecológico. Derecho Ecológico 1.
Editorial: Fondo Editorial Universidad Santa María. Inversiones Prieto Figueroa. Caracas,
Venezuela, Marzo 2001. Pág. 50.
ΚΛΟ

conceptos, sin pretender analizar integralmente los distintos aspectos,
sino aquellos vinculados al tema central de la investigación y sus
peculiaridades.
29.1 EL PROBLEMA DE LA URBANIZACIÓN ANÁRQUICA.
Para el ex ministro del ambiente de Venezuela Amoldo Gabaldon,
uno de los problemas ambientales más graves de la región es el
causado por la urbanización anárquica que se ha producido en las
ciudades con mayor tasa de crecimiento poblacional. Esta ha sido
una característica peculiar de muchas ciudades durante el último
medio siglo.
Ese proceso latinoamericano de urbanización descapitalizada,
como la ha denominado Jorge Enrique Hardoy, citado por Gabaldon, ha
adquirido tal magnitud, pero no es extraño que en dichas ciudades, más
del 40% de la población viva en los cinturones de miseria que han ido
surgiendo a su alrededor.
Son asentamientos humanos levantados al margen de cualquier
proceso de urbanización formal, generando ambientes humanos
sumamente degradados y ocasionando impactos ecológicos indeseables.
La población que allí habita está sometida tanto a condiciones sanitarias
muy precarias, con grave repercusión sobre los índices de morbilidad y
mortalidad, como a condiciones de hacinamiento, inseguridad personal y
riesgo de catástrofes naturales.
543

La incapacidad de los gobiernos a sus niveles nacional,
provincial o municipal, para introducir las normas más elementales
de ordenación urbanística; ejecutar las obras de infraestructura
adecuadas y suministrar los servicios públicos de requisito para
elevar la calidad de vida, siendo éste el fin principal de un
desarrollo sustentable.
Sin embargo, debemos hacer notar con preocupación que esta
visión parece no estar plenamente presente en la actualidad en la mente
de nuestros planificadores. A través de la historia reciente, la agricultura
ha ido dando paso a la industria como factor dinamizador del crecimiento
económico y ello ha contribuido a que se debilite la conciencia que antes
se tuvo sobre su importancia.
Esto lo estamos viendo en el contexto de las llamadas estrategias
económicas para el ajuste estructural, mediante las cuales se adoptan
medidas que van en detrimento de la agricultura, agravándose más las
repercusiones sociales de dicho proceso.
Veamos ahora, según Gabaldón, lo que concierne a la agricultura y
al manejo de los recursos naturales. Por no haber tomado en
consideración debidamente los aspectos ecológicos en las actividades
agrícolas, debemos enfrentar ahora una situación de depredación de los
recursos naturales, que está incidiendo seriamente en la producción y
productividad de ese sector.

Se estima que para 1990 más de 3 millones de kilómetros de
cuadrados estaban afectados por procesos erosivos moderados o graves.
Adicionalmente son los problemas de pérdida de fertilidad de los suelos.
En la América del Sur, el 47% de los suelos está perdiendo fertilidad por
problemas que dependen del manejo que se hace de ellos para la
agricultura. Otro tanto ocurre con las pasturas. El 70 por ciento de las
tierras áridas productivas del Sur-América y México han sufrido procesos
de desertificación. Y en las zonas de regadío abundan las tierras
prácticamente inutilizadas por salinización o alcalinización, debido a las
deficientes prácticas de aplicación del agua.
Para contrarrestar parcialmente las anteriores situaciones se ha
intensificado el empleo de agroquímicos, a través de los cuales se ha
incrementado notablemente la contaminación de los suelos y cursos de
agua. Otras veces, sin embargo, resulta mucho más fácil abandonar las
tierras que han perdido fertilidad e incorporar a la agricultura selvas
vírgenes. Es frecuente el caso de campesinos que por falta de tierras
invaden zonas boscosas.
Esta última práctica, a veces estimulada por proyectos de
infraestructura o políticas de colonización para aumentar las fronteras
agrícolas o para explotaciones madereras, como ha ocurrido en México,
Centro-América, la Amazonia y la Orionoquia, está originando una
inmensa degradación ecológica. Bajo la acción de la deforestación van
sucumbiendo los bosques de la región a una tasa promedio, durante los
545

últimos diez años, de alrededor de 8,3 millones de hectáreas anuales.
Con ello, de paso, también estamos destruyendo uno de los reservónos
más grandes de biodiversidad que el mundo posee, eliminando así la
posibilidad de aprovechar en el futuro un promisorio potencial.
Gabaldón, estima que, la deforestación incontrolada de los
bosques tropicales constituye uno de los problemas más álgidos que debe
encararse dentro de una gestión ambiental efectiva. Además de su efecto
detrimental a través de la erosión de los suelos y la alteración del ciclo
hidrológico de las cuencas hidrográficas, es el papel que los bosques
juegan como factor para el equilibrio ecológico global. (227)
A nivel centroamericano, el panorama es desalentador a juzgar por
lo que afirma un estudio denominado "Reformas Económicas, Medio
Ambiente y Urbanismo", elaborado por Freddy Miranda (PNUMA, Oficina
Regional para América Latina y el Caribe), que señala que los procesos
de urbanización en Centroamérica tuvieron un lento despegue a inicios
del siglo XX en función de las localizaciones del poder político central en
las ciudades capitales de la región y las demandas de nuevos servicios
que requería el naciente empresariado agroexportador. Las ciudades
surgieron vinculadas a las necesidades de las actividades agrícolas.
El proceso de urbanización se hizo más rápido y se intensificó con
el desarrollo de las políticas de industrialización aplicadas en la fase de

227
GABALDÓN, Amoldo. Dialéctica del Desarrollo Sustentable: Una Perspectiva
Latinoamericana. Editorial Arte. Fundación Polar, Caracas, Venezuela, 1996. Pág. 76, 78.

sustitución de exportaciones. Entre las décadas de 1950 y 1970 las tasas
de urbanización fueron más altas que las de crecimiento nacional y
rural. La trayectoria ascendente se desaceleró en los años ochenta
como resultado de la interrupción del proceso de integración
regional, la crisis de la deuda externa y la agudización extrema de
los conflictos sociopolíticos, en particular en Guatemala, El Salvador y
Nicaragua.
A partir de los años noventa, las políticas de apertura económica
contribuyeron a revigorizar la urbanización en Centroamérica. En especial,
se ha fortalecido la concentración de las actividades industriales en las
áreas metropolitanas de los países de la región, y ello ha multiplicado las
actividades contaminantes por emisiones, efluentes y generación de
desechos sólidos.
La situación de deterioro ambiental, en particular en las zonas
urbanas de la región, es el resultado conjunto de la conformación histórica
de las estructuras socioeconómicas y de la evolución de una política de
crecimiento económico que hasta la fecha no ha incorporado
adecuadamente los problemas ambientales para configurar una auténtica
estrategia de desarrollo sostenible.
Las metrópolis de la región tienden a presentar estructuras
policéntricas, con una ocupación del suelo de baja densidad y
dispersa. Esa situación magnifica los impactos ambientales en los
547

ecosistemas que sirven de soporte a sus actividades, afirma
Miranda, (228).
Los sistemas urbanos y productivos de la región son sumamente
derrochadores de recursos, sobre todo del agua y la energía.
La industria, la agricultura y las familias tienen niveles insostenibles
de consumo de agua por habitante. Se suman a lo anterior las pérdidas
generadas en los sistemas de suministro de agua, lo que pone en riesgo
el balance hídrico del recurso y eleva los niveles de contaminación por
efluentes domiciliarios e industriales. El manejo adecuado y la reducción
de la contaminación del agua se convierten en el principal reto ambiental
de la región centroamericana.
La creciente contaminación por la generación y mal manejo de los
desechos sólidos se explica principalmente por la incapacidad de los
municipios para afrontar con eficacia esta problemática.
Los aparatos jurídicos institucionales del ambiente, estructurados
en torno a las políticas de protección de la biodiversidad, afrontan
dificultades legales y de capacidad institucional para encarar los temas
relacionados con la contaminación ambiental urbana y para la gestión
sostenible de los conglomerados urbanos.
22K
MIRANDA, Freddy. "Reformas Económicas, Medio Ambiente y Urbanismo". PNUMA
Oficina Regional para América Latina y el Caribe. CEP AL, ONU. Impresores y Editores Foc, S.A.
de CV México, 2003, Pág. 5.
C/1Q

Corella y Carballo, sostienen que en toda utilización humana o
natural del agua es esencial su calidad, por lo que es obligado el
reconocimiento de la simbiosis entre los recursos hídrico y forestal y,
consecuentemente, de la necesidad de conservar los bosques y manejar
apropiadamente las cuencas, especialmente en su relación con los
aprovechamiento hidráulicos.
Los recursos naturales deben utilizarse como capital y no como
ingreso; o sea, lo correcto es mantenerlos o incrementarlos extrayendo
solamente los beneficios - análogo a retirar del banco sólo los intereses,
manteniendo el capital-, proporcionándonos eso que se conoce como
elasticidad ambiental. Actualmente, al haberse agotado la frontera
agrícola el entorno ha cambiado y es imperativa la planificación y el
ordenamiento territorial para asegurar la sobrevivencia del urbanismo y el
abastecimiento de agua destinada al consumo humano, la producción
agropecuaria y el uso industrial. (229)
29.2 REFERENCIA A LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA EN LA
MATERIA DE SUELOS Y PLANES HIDROLÓGICOS DE CUENCA.
En materia de suelos, nos basaremos de seguidas, y en forma
sustancial en el criterio de Martín Mateo, explanado en su libro "Manual de
Derecho Ambiental", donde refiere su importancia; así como los
229
CORELLA Ramón y CARBALLO José E. "Concepción Integral del Suelo para Planificar su
Uso". Revista Ambientito. Editor Eduardo Mora, Impreso en Amerrique N° 99, Die. 2001. Costa
Rica. Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, www. UNA. AC. CR.
/Ambientico 99. Planificación del uso del Suelo para la Subsistencia del Urbanismo y el Recurso
Hídrico.
549

instrumentos para su protección, y las debidas referencias a la Legislación
Urbanística Española.
Como señala el mencionado autor, el suelo realiza funciones
ambientales de carácter esencial, aunque no siempre ha estado claro su
trascendencia dentro del complejo sistema de interacciones
ecológicas básicas y su naturaleza jurídico-pública, obscurecida por
su tradicional comprensión como bien patrimonial sobre el que sus
respectivos titulares disponían de un amplio y casi exhaustivo
complejo de potestades.
Lo que caracteriza el suelo es que no es un elemento natural
aislado, sino que constituye el soporte biológico de toda la tierra
emergida, siendo su degradación relativamente fácil y rápida mientras que
su recuperación es difícil, costosa y prolongada.
Es indudable la importancia del suelo para cada uno de los países
con alcance universal en algunas de sus implicaciones funcionales:
producción mundial de alimentos, conservación de la atmósfera terrestre,
con particular énfasis en determinadas modalidades de su degradación.
Sin embargo, la atención de los poderes públicos ha sido escasa y
todavía lo es, lo que es predicable también de la carencia de un enfoque
desde una perspectiva integrada, dadas las imbricaciones del suelo con el
resto de los sistemas naturales, y la interacción de las acciones
contaminantes que aquí inciden.

La limitada atención pública a estas cuestiones ha trascendido
lógicamente al reducido elenco de medidas legales disponibles, pese a
que es evidente que aquí también sólo la disciplina introducida por el
Derecho podrá imponer pautas de comportamiento ambiental concordes
con los intereses socio-naturales, afirma Martín Mateo.
Los instrumentos utilizados para la protección del suelo guardan
relación con la disciplina territorial, pueden prohibir la utilización de
determinadas superficies para fines urbanos obligando a mantener los
usos agrícolas o forestales, en razón de la protección del paisaje o
simplemente para evitar densificaciones excesivas.
La protección de los suelos por estos cauces, tiene normalmente
carácter indirecto, prohibición de edificar o urbanizar, pero también adopta
a veces prescripciones directamente relacionadas con el mantenimiento
de la calidad, estableciendo auténticos vínculos para las propiedades
afectadas mediante determinaciones de los planes, que velan así por la
conservación de funciones primigenias.
La regulación del uso del espacio puede interiorizar
preocupaciones de conservación de la naturaleza, especialmente en lo
que respecta a parajes o áreas de singular valor estético o ecológico, o
venir inmediatamente dirigida a la tutela del ambiente en sentido estricto:
agua o atmósfera evitando a la par, en esta dirección, el deterioro del
propio suelo.
551

Sostiene Martín Mateo, que la vigente Legislación Urbanística
Española tiene escasa ambición de ordenación del territorio en
sentido amplio, no habiéndose desarrollado los instrumentos previstos a
estos efectos y va dirigida primordialmente a la ordenación de las áreas
urbanas.
No obstante prevé obviamente la determinación de zonas no
urbanizables constituidas fundamentalmente por terrenos rústicos:
ganaderos, agrícolas y forestales, contemplándose también la inclusión
en esta categoría de suelos, de las áreas que sean precisas para
la "defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico", prevé planos
específicos para la protección del medio, la conservación de la
naturaleza y la defensa del paisaje, previéndose la posibilidad de
adopción de planes especiales para esta última finalidad entendida en un
sentido amplio.
Pero la conservación del suelo recibe desde la perspectiva de la
disciplina ambiental una apoyatura imprescindible y decisiva, encajando
perfectamente en los presupuestos que han obligado a los poderes
públicos a promulgar estas normas siendo de aplicación los postulados
generales ambientales y las técnicas jurídicas que los aplican
En efecto, la tutela del suelo es presupuesto y/o propósito de la
tutela de los sistemas naturales principales: aire, agua, compartiendo
además con ellos los determinantes básicos de la intervención pública:

evitar el que conductas individuales deterioren el patrimonio natural
colectivo. De aquí que sean aplicables para la defensa de los bienes
implícitos en el suelo estrategias basadas en la prevención sobre todo, en
la efectividad del principio contaminador- pagador, en la exigencia de la
mejor tecnología disponible, para lo que será necesario el recurso a
medidas jurídicas conocidas como las autorizaciones, prohibiciones,
sanciones, exacciones, imposición de responsabilidades, y en su caso
otorgamiento de ayudas económicas.
La protección ambiental del suelo tiene en España una apoyatura
constitucional indudable, al encajar perfectamente en la prescripción del
artículo 45 de la Constitución sobre utilización racional de los recursos
naturales. Puntualiza Martín Mateo, que aunque la problemática del
deterioro del suelo incumbe básicamente al derecho Ambiental, no ha
recibido por éste la atención precisa, lo que justamente ha denunciado la
mejor doctrina.(230)
Haciendo una revisión a la Legislación Española, podemos
encontrar referencias en el Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de
Julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas así
tenemos el artículo 42 y 43, que establecen:
Artículo 42:
"Contenido de los planes hidrológicos de cuenca: Los planes
hidrológicos de cuencas comprenderán obligatoriamente:

230
MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Ambiental. Editorial Trivium. Madrid. 1998.
Pág. 299,300, 302,303,304.
553

a) El inventario del los recursos hidráulicos.
b) Los usos y demandas existentes y previsibles.
c) Los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, así como el
orden de preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos.
d) La asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y
futuro, así como para la conservación o recuperación del medio
natural.
e) Las características básicas de calidad de las aguas y de la ordenación
de los vertidos de aguas residuales.
f) Las normas básicas sobre mejoras y trasformaciones en regadío que
aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos y
terrenos disponibles.
g) Los perímetros de protección y las medidas para la conservación y
recuperación del recurso y entorno afectados.
h) Los planes Hidrológicos- forestales y de conservación de suelos que
hayan de ser realizados por la Administración.
i) Las directrices para recarga y protección de acuíferos.
j) Las infraestructuras básicas requeridas por el plan.
k) Los criterios de evaluación de los aprovechamientos
energéticos y la fijación de los condicionantes requeridos para
su ejecución.
I) Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar
los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos
hidráulicos".

Artículo 43:
"Previsiones de los planes hidrológicos de cuenca:-
1. En los planes hidrológicos de cuenca se podrán establecer reservas,
de agua y de terrenos, necesarias para las actuaciones y obras previstas.
2. Podrán ser declarados de protección especial determinadas zonas,
cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua por sus
características naturales o interés ecológico, de acuerdo con la legislación
ambiental y de protección de la naturaleza. Los planes hidrológicos
recogerán la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas
para su protección.
3. Las previsiones de los planes hidrológicos a que se refieren los
apartados anteriores deberán ser respetadas en los diferentes
instrumentos de ordenación urbanística del territorio".
También citamos aquí, el artículo 122 y 123 del Real Decreto
849/1986 del 11 de Abril por el que se aprueba el Reglamento del
Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI,
y Vil de la Ley de Aguas 29/1985 del mes de Agosto que establece:
SECCIÓN 4
"Tramitación de concesiones de aguas para abastecimiento de
poblaciones y urbanizaciones".
Artículo 122:
"La tramitación de concesiones de agua para abastecimiento de
poblaciones y de urbanizaciones aisladas que no puedan ser abastecidas
555

desde la red municipal, se regirá por el procedimiento que se indica
en los artículos siguientes, suprimido el trámite de competencia de
proyectos".
Artículo 123:
1. "Cuando se trate de concesión de aguas para el servicio público de
abastecimiento de una población, la instancia inicial del expediente
deberá ser suscrita por el representante de la Corporación Local o de la
persona jurídica que gestione el servicio, en la que se harán constar las
especificaciones contenidas en el artículo 104. En la misma instancia se
podrá solicitar la imposición de las servidumbres que se consideren
necesarias.
2. Cuando se trate de la concesión de aguas para el abastecimiento
conjunto de varias poblaciones, pertenecientes a varios municipios, la
instancia deberá venir suscrita por la Mancomunidad, Consorcio o Entidad
semejante a que hace referencia el artículo 81 de la Ley de Aguas, si no
se hubiera constituido todavía, y a los meros efectos de tramitación del
expediente concesional, se podrá admitir la instancia suscrita por los
representantes de las Corporaciones, que en Èù día, y siempre antes de
otorgar la concesión definitiva, habrán de constituir aquélla.
3. A la instancia se acompañaran los siguientes documentos:
a. Justificación de la capacidad para actuar del compareciente,
acreditada de acuerdo con la legislación de régimen local o con el
reglamento de la entidad constituida por la asociación de las

Corporaciones Locales, debiendo, en este último caso, justificar,
asimismo, la aprobación de aquél.
b. Censos de población y ganadero de los núcleos de población a
abastecer con la concesión solicitada.
c. Cualquier otro documento que se considere conveniente, justificativo
de las necesidades de agua del núcleo o núcleos de población.
d. Informe sanitario de la Administración competente relativo a la
idoneidad de la captación, calificación sanitaria de las aguas y mínimos
precisos para su potabilización.
e. El proyecto suscrito por técnico competente, por cuadruplicado, en el
que se deberá proponer el sistema de potabilización de las aguas, si fuera
preciso".
29.2.1 LA PROBLEMÁTICA DE LAS OBRAS HIDRÁULICAS EN
ESPAÑA.
El común denominador cuando comienzan a efectuarse los
estudios de factibilidad de una obra hidráulica en una determinada región
ha sido la crítica, y las actitudes oposicionistas que salen a reducir
(cuestión incomprensible). En este sentido Sebastián Martín Retortillo
(231), ratifica la idea expuesta, y Ramón Martín Mateo en un interesante
231
MARTÍN RETORTILLO, Sebastián. "Derecho de Aguas". Editorial Civitas S.A. Madrid,
1997. Pág. 659, 660. Eminente Jurista, fallecido en el año 2.002, quien ajuicio de Eduardo García
de Enterria, ha sido uno de los pilares indiscutibles y más visible de la ciencia Española del
Derecho Administrativo. Publicó numerosos libros y más de un centenar de artículos. Fue profesor
de la Universidad Central de Venezuela, fue Consultor de las Naciones Unidas y del Gobierno de
557

prólogo que hace al libro de Sebastián Félix Utrera Caro, ( ) están
contestes en las dificultades que anteceden; o las que ocurren también en
el durante y en el después de realizada una obra de tal naturaleza.
En lo que a paisaje se refiere la geografía española ha cambiado
como pocas su fisonomía en los ámbitos rurales, principalmente en los
últimos ciento cincuenta años, como consecuencia de la ejecución de las
grandes obras hidráulicas. "El hombre, ha escrito Julio Caro Baroja, ha
hecho el paisaje. Y puede afirmarse que el gran aumento del paisaje,
condicionado por el riego, es cosa relativamente moderna". Cambio del
paisaje, de los sistemas de producción, del modo y de las formas de vivir
de las gentes. Basta confrontar la realidad actual con la que sobre
muchos parajes de nuestra tierra se describen en los numerosos libros de
viajes en España que se escriben a lo largo de XIX; o, incluso, con
nuestros propios recuerdos personales.
El cambio, como indica Martín Retortillo, es resultado de la
realización de esas obras, en cuya ejecución, habitualmente, han
concurrido dos notas muy características. En prirrfer lugar, esas obras se
han planteado casi de modo general con un evidente carácter
redencionista, con el fin de superar situaciones de pobreza, cuando no de
auténtica miseria. Aspiraciones mantenidas durante siglos y que, a lo
Venezuela. Se caracterizó como el primer especialista Español en Derecho de Aguas y Derecho

Administrativo Económico. Catedrático de varias Universidades; Ministro de Administraciones
Públicas, Académico de Número de la Real Academia de Legislación y Jurisprudencia.
232
UTRERA CARO, Sebastián Félix. "La Incidencia Ambiental de las Obras Hidráulicas.
Régimen Jurídico". Editorial DYKINSON. Madrid 2002. Prólogo de Ramón Martín Mateo.
Pág.13, 14, 15.

largo de los tiempos, terminan por concentrar esperanzadoramente,
esfuerzos, inquietudes y actuaciones sociales y políticas de todo tipo. Las
expectativas, en algunos casos, se cumplen.
Los proyectos que terminan por ejecutarse, con las variaciones
obligadas, cuentan casi siempre con una serie de antecedentes; algunos
de varios siglos. Incluso, con concesiones o títulos otorgados de antiguo
que, por razones distintas, no se llevaron a la práctica. Junto a ello, y en
segundo lugar, es obligado notar, según Martín Retortillo, también como
auténtica constante, que la ejecución de esas obras en concreto ha
acostumbrado a ser siempre objeto de controversia. Junto a las
ilusionadas esperanzas que suscita su realización, en el momento de
llevarse a cabo, surgen indefectiblemente sus detractores. Una oposición
planteada, casi siempre, desde perspectivas miopes y estrechas de miras.
¿Cuántas veces no se ha repetido que el pantano a construir debe
localizarse en otra parte, que no había caudales suficientes que el coste
de las obras resulta excesivo, que su explotación, en todo caso, era
antieconómica? Son actitudes que, casi de modo constante, han
acompañado la ejecución de las grandes obras hidráulicas. Sólo
superándolas han podido llevarse a cabo. La lectura principalmente de la
prensa local de las distintas zonas es al respecto extraordinariamente
ilustrativa.
Concluye el nombrado autor en que, esta y no otra es la historia de
buena parte de nuestros regadíos.
559

En criterio de Martín Mateo, por supuesto que todas las cautelas
son pocas a la hora de decidir las construcción de un gran complejo
hidráulico, pero hay técnicas disponibles para valorar emplazamientos y
alternativas, incluyendo por supuesto la Evaluación de Impacto Ambiental,
lo que debe rechazarse es la descalificación dogmática y apriorística de
estas instalaciones, que implican a la gran hidráulica pero también a la
minihidraúlica.
La leyenda negra que afecta a las presas in totum no sólo
desconoce los imperativos de la energía limpia, sino que responde a
planteamientos apriorísticos de escaso soporte científico o social.
Martín Mateo sostiene, que nunca ha entendido bien la
radicalidad de los viscerales rechazos de los embalses. Por
supuesto que es necesario tomar todas las precauciones necesarias,
realizar bien las previsiones y los análisis de coste - beneficio, en
evitación sobre todo de grandes fiascos como el que se produjo
con la presa de Riaño, que dio lugar al desalojo dramático de los
vecinos de una capital comarcal y que erf* estos momentos no ha
cumplido con las expectativas de riego que en ella se habían
depositado.
Está desde luego implicada la protección del paisaje y de los
biosistemas de gran interés, recordemos que los californianos rechazaron
por referéndum la construcción de nuevas presas en Sierra Nevada para

captar agua con destino al abastecimiento de Los Ángeles y a regadíos
de alta productividad.
Pero con las oportunas cautelas, no pueden descartarse a priori la
construcción de nuevas presas que corrijan los déficit hídricos. Los ríos
que no deben demonializarse como en el que flotaba la barca de Caronte,
ni divinizarse, caso del Ganges, son sin embargo fuente de vida ya que el
agua, como sabemos, es la principal causa de las excepcionales
condiciones bióticas de nuestro planeta; por tanto es razonable que las
aguas fluviales cumplan el máximo de funciones biológicas, antes de su
inevitable final en el mar.
No se entiende por qué deben ser proscritos embalses de
regulación que garantizan caudales estables a lo largo del año y de
sucesivos periodos secos-húmedos.
Tampoco deberíamos, con fatalismo oriental, resignarnos a que
catastróficas riadas asolen nuestras ciudades y nuestros campos,
vetando los embalses que suponen una estimable corrección y
garantía.
Desde otro orden de cosas, apunta Martín Mateo, tampoco se
entiende que la ecología aconseje prescindir de la energía renovable por
excelencia, la hidráulica, que es además, salvo la energía nuclear, que
entiendo no es, por otras razones, la solución óptima, la única que puede
561

paliar, moderadamente por cierto, sin generar efecto invernadero, nuestro
considerable déficit de aprovisionamiento.
30 ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, PLANIFICACIÓN
AMBIENTAL Y LA NOCIÓN JURÍDICA DE PAISAJE EN VENEZUELA.
Ahora bien, la "Ley Orgánica del Ambiente" incorpora la
ordenación el territorio dentro de la política de conservación defensa
y mejoramiento del ambiente. En tal sentido, el artículo 3 expresa
que, a los efectos de la Ley, la conservación, defensa y
mejoramiento del ambiente comprenderá, entre otros, "La ordenación
territorial, y la planificación de los procesos de urbanización,
industrialización, poblamiento y desconcentración económica, en función
de los valores del ambiente".
Pero además en el artículo 7, al relacionar el contenido del Plan
Nacional de Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente,
expresa que éste debe contener: " La ordenación del territorio nacional
según los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades,
condiciones específicas y limitaciones ecológicas"?*
Podríamos concluir, afirma Dinorah Guerra, que la "Ley Orgánica
del Ambiente", en esta materia, consagra dos cuestiones fundamentales:
1) La obligación de Estado Venezolano de elaborar el Plan Nacional de
Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, que formará parte
del Plan de la Nación y será de cumplimiento obligatorio para los

organismos del sector público y 2) La ordenación del territorio como
instrumento fundamental de la política ambiental.
La "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio", que data de
1983 y tiene por objeto "establecer las disposiciones que regirán el
proceso de ordenación del territorio en concordancia con la Estrategia de
Desarrollo Económico y Social a largo plazo de la Nación", introduce
cambios fundamentales en la concepción de la Ley Orgánica del
Ambiente, pues si antes la política de conservación, defensa y
mejoramiento del ambiente, contenía la ordenación del territorio; ahora, la
política de ordenación de territorio comprende la protección del ambiente
(art. 3. Num 9), es decir, lo que antes era el contenido, ahora pasa a ser el
continente.
Lo mismo sucede con los planes, a partir de la "Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio", el Plan nacional de Conservación, Defensa y
Mejoramiento del Ambiente, cambia de lugar en el sistema de
planificación, pues a tenor de lo dispuesto en los artículos 5 y 14 éste y
los demás pianes de aprovechamiento de los recursos naturales, forman
parte del Plan Nacional de Ordenación del Territorio. Establece también la
"Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio", en su artículo 42, el
carácter obligatorio de los planes, no sólo para los organismos del sector
público, sino también para los particulares.
Quiere decir, entonces, conforme a lo que señala Dinorah Guerra,
que el ordenamiento jurídico venezolano le ha dado a la ordenación del
563

territorio la jerarquía necesaria para cumplir sus objetivos y ha enmarcado
la política ambiental dentro de la política de ordenación del territorio,
considerando ésta última con una estrategia fundamental para alcanzar el
desarrollo sustentable.
El desarrollo de este proceso de planificación ambiental y su
aplicación como estrategia nacional, a objetos de instrumentar las Leyes
antes señaladas requirió de la elaboración de variados estudios y análisis,
entre los que cabe señalar "Los Sistemas Ambientales Venezolanos",
estudio que definen bases técnicas para propuestas de Ordenación y
Manejo Ambiental, en las cuales se evalúan las áreas objeto de
protección especial y se señalan ecosistemas y paisajes cuya
fragilidad o importancia biológica debe ser objeto de especial atención,
afirma Febres Ollarvres.
En base a los resultados obtenidos del estudio "Sistemas
Ambientales Venezolanos" se elaboran documentos técnicos de apoyo al
proyecto del Plan Nacional de Ordenación del Territorio (LOPOT),
sancionada en el año 1983, tanto la Ley, como el Proyecto del Plan
establecen la estructura institucional, los instrumentos y los procesos
de seguimiento y control del proceso de planificación territorial. Por
un lado la Ley define los sistemas de Planes: Nacional, Regional o
Estatal y de Ordenamiento de la Áreas Bajo Régimen de
Administración Especial, así como los procesos de su elaboración,
ejecución y administración.

Según Febres Ollarvres , el Plan Nacional de Ordenación del
Territorio, analiza y evalúa de forma holística los usos y actividades que
ocurren en el territorio y mediante su escenario alternativo define usos
primordiales y prioritarios y señala el sistema de ciudades, la localización
de la infraestructura básica, la ubicación de las principales actividades
económicas y los espacios sujetos a régimen Especial y de conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente.(233) (234)
Por su carácter orgánico y su especificidad en la normativa, la
LOPOT es el instrumento legal de mayor influencia hasta el momento
sobre las áreas sometidas a una administración especial.
El capítulo V, artículo 15 de la Ley define las siguientes figuras:
1. Parques Nacionales.
2. Zonas Protectoras.
3. Reservas Forestales.
4. Áreas Especiales de Seguridad y Defensa.
5. Reservas de Fauna Silvestre.
6. Refugio de Fauna Silvestre.
7. Santuarios de Fauna Silvestre.
8. Monumentos Naturales.
233
GUERRA T. Dinorah. "Derecho Ambiental y la Ordenación del Territorio". Ponencia Primer
Congreso Venezolano de Derecho Ambiental. Organizado por la Fundación Procuraduría General
de la República y la Fundación Jurídica Venezolana para la Defensa de la Calidad de Vida
(FUJUCAVI). Octubre 1994. Caracas, Venezuela. Pág. 6, 7.
234
FEBRES OLLARVRES, María Antonieta. "La Ordenación del Territorio y las Áreas Naturales
Protegidas". Primer Congreso de Derecho Ambiental Venezolano. Organizado por la Fundación
Procuraduría General de la República y la Fundación Jurídica Venezolana para la Defensa de la
Calidad de Vida (FUJUCAVI).Octubre. 1994. Caracas, Venezuela. Pág. 3, 4, 5, 6.
Fifi*

9. Zona de Interés Turístico.
10. Áreas Consagradas en Tratados Internacionales.
La Ley también considera diez categorías adicionales en su
artículo 16:
1. Área de Manejo Integral de Recursos Naturales compuesta por:
a. Zona de Reserva para la Construcción de Presas y Embalses.
b. Costas Marinas de Aguas Profundas.
c. Habitats Acuáticos Especiales para Explotación y Uso Intensivo...
d. Áreas Terrestres y Marítimas con Alto Potencial Energético y Minero.
e. Zonas de Aprovechamiento Agrícola.
f. Planicies Inundables.
2. Áreas Rurales de Desarrollo Integrado.
3. Áreas de Protección y Recuperación Ambiental.
4. Sitios de Patrimonio Histórico Cultural.
5. Reservas Nacionales Hidráulicas.
6. Áreas de Protección de Obra Pública.
7. Áreas Críticas con Prioridad de Tratamiento.
8. Áreas Boscosas Bajo Protección.
9. Reservas de Biosfera.
10. Áreas de Fronteras.
En este contexto la "Ley Orgánica para la Ordenación del
Territorio", señala áreas de régimen especial, tanto de carácter ecológico-
ambiental, cuyo fin es la conservación y protección del medio ambiente

natural y la diversidad biológica, así como áreas de interés nacional de
otra índole, ya sea histórico, turístico, energético etc.
En cuanto al elemento paisajístico, y acerca de cómo defender el
paisaje de su privatización, toda vez que dicho elemento es de gran
complejidad por cuanto comprende tanto los factores naturales del
ecosistema, como el agregado cultural, con la inmensa carga de la
intervención humana y sus connotaciones valorativa, ética y estética.
De la mano del autor Alberto Blanco Uribe Quintero (235), y
tomando las ideas básicas de su trabajo "De la Noción Jurídica de Paisaje
a la del Ambiente", explanamos que el paisaje tampoco esta
expresamente definido por nuestra legislación ambiental. Sin embargo,
son claras las alusiones explicitas a él, como componente del ambiente a
proteger. En efecto, el artículo 20 de la "Ley Orgánica del Ambiente"
incluye, dentro de las actividades susceptibles de degradar el ambiente,
"las que deterioran el paisaje", siendo necesario un estudio previo de
impacto ambiental, para determinar su factibilidad en un esquema de
equilibrio entre los imperativos del desarrollo económico, de un lado, y las
exigencia de la conservación y de la calidad de la vida, del otro.
Otras remisiones de nuestro ordenamiento jurídico al término
"paisaje", las encontramos en la "Convención de Washington sobre la
235
BLANCO -URIBE QUINTERO, Alberto. "De la Noción Jurídica de Paisaje a la del
Ambiente". Revista de Derecho Privado. Editorial Shaula, Caracas, Venezuela, 1991. (Año 8 y 9,
N° único) Leopoldo Borjas, Director- Editor. Pág. 141, 142, 143,144.
567

Protección de la Fauna, la Flora y las Bellezas Escénicas de los Países de
América"", en la Ley Forestal de Suelos y de Aguas", en la normativa
urbanística, etc.
En consecuencia, como el ambiente, el paisaje es un bien jurídico,
por cuanto constituye un nuevo valor de la sociedad, tutelado por el
derecho, asienta Blanco Uribe.
Visto de esta manera, el ambiente y el paisaje son bienes
culturales o inmateriales, representados en un juicio valorativo que no
versa sobre el valor comercial o de mercado del bien en sí, sino sobre los
beneficios que el bien reporta en provecho de la calidad de la vida y de la
salud psíquica y física de todos y cada uno de los integrantes del
colectivo.
Como sabemos, un bien en sentido jurídico, es aquel objeto,
material o no, que es susceptible de satisfacer una necesidad humana,
reconocida y tutelada por el derecho. Es por ello que cuando hablamos de
ambiente y de paisaje, no nos interesamos por la titularidad subjetiva que
un individuo pueda ejercer sobre uno de sus elementos (propietario del
suelo, etc.), sino sobre la pertenencia que sobre el conjunto corresponde
a la colectividad, quien la protege por medio de órganos del Estado-
Persona, y/o de acciones en justicia de los entes asociativos menores.
La titularidad subjetiva particular sobre los elementos materiales
indicados adquiere relevancia jurídica, sólo en cuanto a la limitación de

las facultades del individuo, en provecho del colectivo. Esta es la
novedosa "función ambiental" de la propiedad, como uno de los
componentes de su "función social".
Todas estas consideraciones deben permitirnos admitir, escribe
Blanco Uribe, que la noción jurídica de paisaje, no se circunscribe
únicamente a la idea coloquial de "belleza escénica". Evidentemente,
la estética es un elemento primordial de la idiosincrasia de un
pueblo. La arquitectura panorámica constituye una manifestación muy
bien diferenciada de los mecanismos culturales de intervención
humana en el espacio, sea éste natural, rural o urbano. Incluso,
puede decirse que desde la perspectiva psicológica, la cuestión de
la concepción que se tenga de lo estético, puede influir
fuertemente sobre la sensación de felicidad de un conglomerado
humano.
No obstante, jurídicamente la noción de paisaje, y la de ambiente,
absorbiendo la inquietud escénico-estética, va mucho más lejos. En
efecto, asume criterios valorativos de tipo faunístico, florístico,
ecosistémico, geológico, energético, histórico, artístico, urbanístico,
económico, etc., para terminar confundiéndose con el concepto general y
complejo de territorio.
Como lo observa Paolo Maddalena, citado por Blanco Uribe, el
paisaje y el ambiente son pues realidades concéntricas de jales
569

dimensiones que se superponen sobre el territorio (de la localidad,
provincia, Estado, región, continente y planeta). Estas realidades están
diferenciadas por una pluralidad de características que dibujan un
esquema de género a especies (paisaje urbano, natural, lacustre, marino,
boscoso, etc.), y constituyen, como ha quedado dicho, bienes en sentido
jurídico, dados los valores antropológicos (actuales y futuros) insertos en
sus múltiples utilizaciones, que son objeto de tutela por el derecho, en
beneficio del colectivo, vale decir de las presentes y venideras
generaciones.
Por tanto, toda política de ordenación del territorio, de creación y de
gestión de áreas protegidas y de zonificación del espacio, responde a la
necesidad jurídica de tutelar el paisaje o ambiente, entendiendo éstos
como bienes en los que está interesada toda la colectividad.
El paisaje es en consecuencia un bien jurídico inmaterial y
colectivo, como el ambiente, cuya degradación representa una
conducta anti-jurídica en la sociedades venezolana e internacional,
que puede ser objeto de conocimiento y de sanción en el estado
actual de nuestro derecho, por parte de los tribunales civiles,
penales, agrarios y contencioso-administrativos, según los casos, y a
iniciativa del Ministerio Público, de las asociaciones de vecinos u
otras asociaciones o fundaciones ambientalistas igualmente
representativas, y hasta del ciudadano común en determinadas
circunstancias.

El paisaje venezolano es, por mandato expreso del Legislador, de
utilidad pública, y debe ser explotado, como recurso natural, en beneficio
colectivo de todos los venezolanos.
30.1 PLANES DE URBANISMO Y ASPECTOS AMBIENTALES.
La ordenación urbanística comprende el conjunto de acciones y
regulaciones tendientes a la planificación, desarrollo, conservación y
renovación de los centros poblados. Así se expresa el artículo 2 de la "Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística" del 16 de diciembre de 1987.
Para Brewer Carias, (236) dejando aparte la "Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio" se trata de la primera normativa nacional, de
rango legal, que se dicta en materia de ordenación urbanística y, por
tanto, de una ley de fundamental y primerísima importancia para un país,
esencialmente urbano. Hasta el momento de la entrada en vigencia de
esta Ley, y a pesar de los múltiples proyectos y esfuerzos desarrollados
en los últimos treinta años por promulgar una ley nacional que normara la
ordenación urbanística en el país, el urbanismo estaba regulado
básicamente por las vetustas normas del Código Civil y las disposiciones
contenidas en las Ordenanzas dictadas por los Concejos Municipales del
país. Las normas de la "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio" si
bien regulaban aspectos conexos con el desarrollo urbano, sin embargo
no llegaron realmente a influir en el ordenamiento urbanístico.
236
BREWER CARIAS, Allan R. "Introducción General al Régimen Legal de la Ordenación
Urbanística". En : Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Introducción General, Comentarios
y Jurisprudencia. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1989. Colección Textos Legislativos N°
6, Pág. 11, 12,13, 14, 16, 19,21,22,23,25,26
571

Cecilia Sosa ( ) destaca la importancia de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística señalando que viene a ser en nuestro país de los
textos normativos más anhelados en los últimos veinte años, por
funcionarios, académicos, profesionales de diversas disciplinas,
planificadores y por último, asumida por los políticos, como una aspiración
a poner orden y concierto en el crecimiento anárquico de nuestras
ciudades y centros poblados.
De allí la importancia de la "Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística", que como lo expresa su artículo 1, tiene por objeto la
ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional, con el
fin de procurar el crecimiento armónico de los centro poblados y
salvaguardar en los mismos, los recursos ambientales y la calidad de
vida. Para ello, uniformiza el régimen legal de la materia, lo que no sólo
resulta del carácter "orgánico" de la Ley, sino de la derogación expresa
que su artículo 118 prevé, en relación a todas las disposiciones legales y
reglamentarias contrarias a lo establecido en la misma.
De acuerdo al artículo 2 de la "Ley Orgánica para la Ordenación del
Territorio", "se entiende por ordenación del territorio la regulación y
promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo
físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar
237
SOSA GÓMEZ, Cecilia. "Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística". En: Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística. "Introducción General, Comentarios y Jurisprudencia.
Editorial Jurídica Venezolana N° 6. Caracas 1989. Pág.93.

de la población, la optimizaclón de la explotación y uso de los recursos
naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como
objetivos fundamentales del desarrollo integral". Es lógico, por tanto, que
la ordenación del territorio comprenda, entre otros aspectos, el
establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten
los procesos de urbanización (art. 3, ord 2o LOOT), y el proceso de
urbanización y la desconcentración urbana (art. 3, ord. 6o LOOT); y que
dentro del sistema de planes de ordenación territorial estén "los planes de
ordenación urbanística", (art. 5, literal C), LOOT).
De allí la necesaria correlación y compatibilización que debe existir
entre la política de ordenación del territorio y la ordenación del desarrollo
urbanístico, que exige el artículo 3 de la Ley Orgánica, al prescribir que:
"Las actuaciones de las autoridades urbanísticas se
compatibilizarán con las políticas de ordenación territorial y de desarrollo
regional que defina el Ejecutivo Nacional".
Además, afirma Brewer, conforme al artículo 1 de la Ley Orgánica,
"el desarrollo urbanístico salvaguardará los recursos ambientales y la
calidad de vida en los centros urbanos", aspectos que también se
comprenden dentro de la política de ordenación del territorio (art. 3,
ord. 9o LOOT).
1. LA INTEGRACIÓN DE LOS PLANES.

El artículo 16 de la Ley Orgánica, establece expresamente,
siguiendo la orientación del artículo 5, LOOT, que "la planificación
573

urbanística forma parte del proceso de ordenación del territorio, y se
llevará a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado de planes",
del cual forman parte:
1 .-El Plan Nacional de Ordenación del Territorio.
2.-LOS Planes Regionales de Ordenación del Territorio.
3.-LOS Planes de Ordenación Urbanística, y
4.-L0S Planes de Desarrollo Urbano Local.
Por supuesto, también forman parte integrante del sistema de
planes. Los planes especiales y particulares que se formulen (art. 16
LOOT) entre ellos los planes de aprovechamiento de los recursos
naturales renovables y demás planes sectoriales (art. 5, literal B, LOOT); y
los planes que tiendan a la ordenación, creación, defensa o mejoramiento
de algún sector particular de la ciudad (art. 49, LOOT).
En todo caso, la compatibilización e integración entre los planes de
ordenación del territorio y los planes de ordenación urbanística se
establece como uno de los objetivos fundamentales de estos últimos, al
prescribir el art. 17, ord. 2o) de la Ley Orgánica entre sus objetivos, el
siguiente: *'
"Concretar, en el correspondiente ámbito espacial urbano, el
contenido del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y de los planes
regionales de ordenación del territorio".
La misma concepción se expresa en el artículo 18 de la LOOT y en
el artículo 21 de la Ley Orgánica al expresar que "los planes de

ordenación urbanística representan la concreción espacial urbana del
Plan Nacional de Ordenación del Territorio y del Plan Regional de
Ordenación del Territorio correspondiente".
La nueva Ley Orgánica establece que las autoridades urbanísticas
son "el Ejecutivo Nacional y los Municipios, cada uno dentro de las
esferas de su competencia" (art.6); y que "la competencia urbanística del
Ejecutivo Nacional y los Municipios se debe ejercer "coordinadamente"
para el logro de los objetivos de la ley (art. 7).
El artículo 13 de la Ley Orgánica establece además, que "el
Ejecutivo Nacional podrá celebrar convenios con los organismos
municipales para procurar la adecuación de las actuaciones urbanísticas
de éstos con las políticas y actuaciones nacionales".
Sin embargo, la Ley Orgánica, además de atribuir competencia a
los Municipios y al Ejecutivo Nacional, prescribe que "los organismos
regionales y los Estados también deberán cooperar con el Ejecutivo
Nacional y con los Municipios en la ejecución de los planes de ordenación
urbanística (art. 9).
La Ley Orgánica, en todo caso, "declara de interés nacional" la
ordenación urbanística y, en consecuencia, establece que "corresponde al
Poder Nacional la tutela del interés general en materia urbanística" (art.
4), lo cual, sin duda es un atentado a la competencia municipal. Si el
575

urbanismo es una materia concurrente, la ordenación urbanística es tanto
de interés nacional como de interés municipal.
En todo caso, continua Brewer, siendo la expropiación un
instrumento de ejecución pública del urbanismo, al declararse en la Ley
Orgánica "de utilidad pública y de interés social todo lo concerniente a la
ejecución de los planes de ordenación urbanística" (art. 5), la potestad
expropiatoria corresponde tanto al Ejecutivo Nacional como a la
Municipalidades, conforme a las regulaciones de los artículos 64 y 69 de
la "Ley Orgánica de Ordenación del Territorio" y 85 "Ley Orgánica de
Régimen Municipal".
El artículo 8 de la Ley Orgánica define la competencia del Ejecutivo
Nacional "en materia urbanística" en la siguiente forma:
1. Formular y ejecutar la política de ordenación y desarrollo urbanístico.
2. Establecer, coordinar y unificar normas y procedimientos técnicos para
la realización, mantenimiento y control de la ejecución de obras de
ingeniería, arquitectura y urbanismo.
3. Establecer los instrumentos de la ordenación urbanística nacional.
4. Dictar normas y procedimientos técnicos para la elaboración de los
planes de ordenación urbanística nacional y local, así como para la
aprobación de estos últimos conforme a lo previsto en la presente Ley y
en la "Ley Orgánica de Régimen Municipal" y en la "Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio".
5. Coordinar las actuaciones urbanísticas.
C7C

6. Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación
urbanística.
7. Establecer mecanismos financieros a los fines de la ordenación
urbanística.
8. Crear nuevas ciudades.
9. Estimular la creación y fortalecimiento de organismos municipales e
intermunicipales de planificación y gestión urbana y cooperar con
éstos.
10. Las demás atribuciones que el Ejecutivo Nacional le confieran las
leyes en materia urbanística.
Además, el artículo 91 de la Ley Orgánica atribuye a los
organismos nacionales la potestad de "inspeccionar la construcción de
urbanizaciones y edificaciones" de conformidad con las respectivas leyes
especiales.
En este orden de ideas y siguiendo el criterio expositivo de Brewer
Carias, se observa la Ley Orgánica, sin embargo, no reguló en su
normativa, la actuación de los organismos nacionales como el Ministerio
de Sanidad y Asistencia Social o del Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables, los cuales tienen importantes funciones
que cumplir y que inciden directamente en el desarrollo urbanístico. Por
ejemplo, las actividades de control previo de construcciones y
edificaciones conforme a las normas sanitarias o de control de la
contaminación, no encontraron regulación en la Ley.
577

Esta carencia de regulación, sin embargo, encuentra su balance en
la previsión del artículo 91 de la Ley, que prevé la potestad para los
organismos nacionales de inspeccionar la construcción de
urbanizaciones y edificaciones, de conformidad con las respectivas
leyes especiales.
De acuerdo al artículo 10 de la Ley Orgánica es de la competencia
de los Municipios en materia urbanística:
1. Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local. A tal efecto
los Concejos crearán los organismos técnicos competentes y
solicitarán la cooperación de los demás órganos con competencia
urbanística.
2. Velar para que los planes nacionales y regionales de ordenación del
territorio y de ordenación urbanística se cumplan en su ámbito.
3. Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión
de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura,
ingeniería y construcciones y, en general, sobre cualesquiera otras
materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes,
reglamentos y planes nacionales.
4. Elaborar los planes de ordenación urbanística cuando el Ejecutivo
Nacional delegue en ellos esta atribución.
5. Estimular la participación de las comunidades organizadas y de la
ciudadanía en general en la elaboración y ejecución de los planes.
£7«

6. Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación
urbanística.
7. Ejercer todas las demás facultades urbanísticas propias de ámbito
local que no estén expresamente atribuidas por la Ley a otro organismo.
Además, el artículo 90 de la "Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística" asigna a los organismos municipales competentes, la función
de inspeccionar la construcción de las urbanizaciones y edificaciones a fin
de verificar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales y de
las normas técnicas nacionales en cuanto a urbanismo y edificación,
dentro de las cuales están las de orden sanitario o de control ambiental.
En cuanto a la administración local del urbanismo, el artículo 11 de
la "Ley Orgánica de Ordenación Urbanística" remite a las
correspondientes ordenanzas municipales, las cuales deben ser las que
determinen los órganos de planeamiento, gestión y ejecución urbanística.
La "Ley Orgánica de Ordenación Urbanística" en forma integrada
con los planes de ordenación del territorio (art. 16), establece un sistema
de planes de ordenación urbanística, del cual forman parte:
1 .-El plan nacional de ordenación del territorio,
2.-LOS planes regionales de ordenación del territorio,
3.-Los planes de ordenación urbanística,
4.-Los planes de desarrollo urbano local,
5.-Los planes especiales y particulares.
579

En cuanto a los planes nacional y regionales de ordenación del
territorio, su contenido está establecido en los artículos 9 y 11 de la "Ley
Orgánica de Ordenación del Territorio", por lo que la "Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística" se concreta a precisar el contenido de los planes
esencialmente urbanísticos, es decir, de los planes de ordenación
urbanística, que son de competencia nacional, y de los planes de
desarrollo urbano local, que son de la competencia municipal, y que en
principio, deben someterse a las previsiones de los primeros, por el
principio jerárquico del sistema.
Sin embargo, conforme a lo prescrito expresamente en el artículo
18 de la "Ley Orgánica de Ordenación Urbanística", la ausencia de
planes de ámbito territorial superior no es impedimento para la
formulación y ejecución de "planes de ordenación urbanística". En el
caso de los "planes de desarrollo urbano local", los mismos
igualmente pueden ser formulados y puestos en vigencia aun en
ausencia de los "planes de ordenación urbanística", siempre y
cuando se ajusten a las normas y procedimientos técnicos previstos
por el Ejecutivo Nacional.
De acuerdo con el artículo 17 de la Ley Orgánica, los planes
de ordenación urbanística tienen los siguientes objetivos
fundamentales:
1. Desarrollar las políticas urbanísticas establecidas en el Plan de la
Nación o formuladas por el Ejecutivo Nacional.

2. Concretar, en el correspondiente ámbito espacial urbano, el contenido
del Plan Nacional de Ordenación del Territorio y de los planes regionales
de ordenación del territorio.
3. Interrelacionar las acciones e inversiones públicas que incidan en la
actividad urbanística.
4. Determinar los usos del suelo urbano y sus intensidades, así
como definir normas y estándares obligatorios de carácter
urbanístico.
5. Señalar los servicios públicos necesarios cuantitativa y
cualitativamente.
6. Determinar los estímulos para lograr la participación de los particulares
en el desarrollo urbanístico.
7. Armonizar los programas de desarrollo urbanístico de los organismos
del sector público, entre sí y con los del sector privado.
Finalmente, expresa Brewer, en cuanto al contenido de dichos
planes de ordenación urbanística, éstos deben establecer "los
lineamientos de la ordenación urbanística en al ámbito territorial local,
pudiendo referirse a un Municipio o Distritos Metropolitanos agrupados en
Mancomunidades", (art. 21), y en particular, deberán establecer, conforme
al artículo 24 de la Ley Orgánica (que deroga el artículo 19 de la LOOT),
lo siguiente:;
581

1. La definición estratégica del desarrollo urbano, en términos de
población, base económica, extensión del área urbana y control del medio
ambiente.
2. La delimitación de las áreas de posible expansión de las
ciudades.
3. La definición del uso del suelo y sus intensidades.
4. La determinación del los aspectos ambientales, tales como la
definición del sistema de zonas verdes y espacios libres de protección y
conservación ambiental y la definición de los parámetros de calidad
ambiental.
5. El sistema de vialidad urbana primaria.
6. La red de abastecimiento de agua potable y cloacas.
7. El sistema de drenaje primario.
8. El señalamiento de las áreas donde están ubicadas instalaciones de
otros servicios públicos y aquellas consideradas de alta peligrosidad,
delimitando su respectiva franja de seguridad. ¿*
9. La definición, en el tiempo, de las acciones que los organismos
públicos realizarán en el ámbito determinado por el Plan.
10. La determinación de los equipamientos básicos de dotación de
servicios comunales tales como educativos, culturales, deportivos,
recreacionales, religiosos y otros.

11. Las medidas económico-financieras necesarias para la ejecución del
Plan.
30.2 LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES POR RAZONES
DE URBANISMO SOBRE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO VENEZOLANO.
Hemos considerado importante citar en este punto otro valioso
trabajo del Dr. Allan Brewer Carias, denominado "Urbanismo y Propiedad
Privada", del año 1980, prologado por el Prof. Dr. Ramón Martín Mateo, y
presentado por el Ing. Pedro Pablo Azpurua, y de quienes el nombrado
autor se expresa en los siguientes términos: "Quiero agradecer, por
último, a mis grandes amigos, Ramón Martín Mateo, profesor de Derecho
Administrativo de la Universidad del País Vasco y quien con su trabajo en
el Proyecto VEN-11 sobre "Urbanización en Venezuela" ha sido, sin duda,
uno de quienes más ha estudiado el basamento institucional-urbanístico
de nuestro país; y Pedro Pablo Azpurua, uno de los Ingenieros con más
experiencia en el tratamiento de los problemas urbanísticos de Caracas y
a quien he pedido nos de un testimonio de la transformación urbanística
de la ciudad"...
No obstante ser un trabajo del año 1980, realizado bajo el amparo
de la Constitución de 1961, y no estar promulgada para la fecha la "Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio" (1983) y la "Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística" (1987), se trata de una obra excepcional como
antecedente doctrinario en materia urbanística y un texto de consulta
obligatoria y permanente para los abogados.
583

En materia de cesiones gratuitas de la propiedad, Brewer sostiene,
que la adquisición por los entes públicos de bienes de propiedad privada
para fines urbanísticos, conforme al ordenamiento jurídico venezolano,
además de realizarse a través de las formas permitidas por el derecho
civil y mediante expropiación, puede tener su origen en las denominadas
cesiones obligatorias y gratuitas de propiedad privada a entes municipales
o nacionales con motivo e urbanismo. Estas cesiones obligatorias y
gratuitas están reguladas en el ordenamiento venezolano en la
Ordenanzas sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en general
del Distrito Federal, y del Distrito Sucre del Estado Miranda, y en la Ley de
Educación. Estos instrumentos legales consagran, en efecto, la obligación
para los propietarios que realicen urbanizaciones y parcelamientos, de
ceder gratuitamente a los entes municipales una parte equivalente a
aproximadamente el 48% de la superficie a urbanizar destinadas a calles,
parques y plazas públicas, y a ceder a la República parte de los
inmuebles, con destino a actividades educativas. (238)
El fundamento de estas cesiones forzosas, es indudable que debe
situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el

.0
mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo
urbano; se trata, en definitiva, de una contribución en especie, mal
regulada, como tal, en el ordenamiento urbanístico. Sin embargo, este
fundamento es, indudablemente, la única forma de mantener una
adecuación a la Constitución de dichas cesiones gratuitas.

238
BREWER CARIAS, Allan R. Urbanismo y Propiedad Privada. Editorial Jurídico Venezolana.
Caracas 1980. Pág. 495,496, 541, 542.

En efecto, al autorizarse la construcción de una urbanización o el
desarrollo de una parcelamiento, es indudable que el valor del suelo
urbano, propiedad de urbanizador, aumentará considerablemente. No
existiendo en nuestra legislación urbanística contribuciones especiales
por plusvalía - salvo la prevista en la "Ley de Expropiación por
causa de utilidad pública o interés social" en los casos de
expropiaciones para la construcción obras públicas - una vía indirecta
adoptada por el Legislador Municipal para hacer contribuir hacia
fines públicos parte de dicho mayor valor, es la imposición al
propietario de la urbanización de dos obligaciones fundamentales: en
primer lugar, la de correr con el costo de la urbanización, pues es el
propietario urbanizador quien deberá contribuir a sus expensas, todos
los elementos esenciales de carácter público de la urbanización (por
ejemplo, calles, avenidas, plaza, instalaciones para la distribución de
aguas blancas y para la recolección de aguas negras y de lluvias; e
instalaciones para la prestación de servicio de alumbrado público, para la
distribución de energía eléctrica y para el servicio de teléfono); y en
segundo lugar, la de ceder obligatoria y gratuitamente a la municipalidad
los bienes del Dominio Público Municipal (calles, avenidas, plazas y
jardines públicos) o afectados a los servicios públicos (conductores de
aguas negras y de lluvia, y de cables para los servicios de teléfono y
electricidad, por ejemplo).
Este principio de la cesión obligatoria de terrenos de propiedad
particular al Municipio como mecanismo indirecto de contribución al
585

interés público debido al mayor valor que el proceso de urbanización
reporta al particular, solo regulado parcialmente en el Derecho
Venezolano, ha sido objeto de regulaciones precisas en recientes
legislaciones urbanísticas, como la contenida en la "Ley de Régimen del
Suelo", española.
No hay duda que en virtud de su función social urbanística, la
propiedad está sometida a una serie de limitaciones legales que afectan
básicamente su uso. Acota Brewer Carias que el ordenamiento jurídico
nacional y local ha venido consagrado, sin embargo, limitaciones a la
propiedad que implican la cesión obligatoria a entes públicos de parte de
la propiedad privada, en los casos de urbanizaciones y parcelamientos,
para ser destinados a escuelas, vías de comunicación, parques, plazas y
jardines de carácter público.
La Constitución de 1961 (nosotros agregamos aquí que la
Constitución de 1999 también garantiza el derecho de propiedad en
el art. 115), garantiza el derecho de propiedad de manera que sólo
permite la extinción de la titularidad de la propiedad como

A*
consecuencia de la expropiación, la reserva-nacionalización, la
reversión y la confiscación en casos excepcionales. El ordenamiento
jurídico permite, además, construir sobre bases sólidas derivadas de
potestad sancionadora del Estado, la figura del comiso, como
extinción de la propiedad sobre bienes muebles por razón del orden
público y sin indemnización. El Jurista Venezolano Alberto Blanco

Uribe ( ), se refiere en este aspecto a el Derecho a la Función Ambiental
de la Propiedad, señalando que el artículo 115 de la Constitución
garantiza el derecho a la propiedad, de modo que toda persona pueda
usar, gozar, disfrutar y disponer de sus bienes.
No obstante, el ejercicio de tal derecho se encuentra
constitucionalmente condicionado por las contribuciones, restricciones y
obligaciones que fije la ley, con fines de utilidad pública o de interés
general, dentro de las cuales destacan las que encuentran justificación en
la necesidad de proteger el ambiente, que es lo que se conoce como la
función ambiental de la propiedad, cuyo respecto integra al más amplio
derecho humano al ambiente, manifestándose en limitaciones a la
propiedad predial, de carácter legal, como las derivadas de las
declaratorias de áreas bajo régimen de administración especial, como
parques nacionales; e incluso de condición voluntarista, como las
conocidas reservas privadas de protección.
Pero salvo las figuras de la confiscación y del comiso, del análisis
del ordenamiento constitucional podría señalarse que éste no admite
cesiones obligatorias de la propiedad privada, sin indemnización, a los
entes públicos. Frente a ello, sin embargo, surgen los diversos supuestos
estudiados de cesiones obligatorias y gratuitas de la propiedad privada a
los entes públicos por razón de urbanismo. Por ello, la única forma
239
BLANCO URIBE, Alberto, "El Ciudadano común frente a la Defensa del Ambiente en
Venezuela". Ponencia presentada en el VII Congreso Venezolano de Derecho Ambiental.
Mecanismos y Medidas Jurídicas en Defensa del Ambiente. Camino a la Cumbre sobre Desarrollo
Sustentable. 2002. w.w.w . Vitalis. Net. Pág. 6.
587

concordante con el ordenamiento jurídico, conforme a lo cual podría
sostenerse la constitucionalidad de esas medidas, es asimilarlas a una
contribución impuesta a la propiedad, pagadera en especie, por el mayor
valor que adquiera ésta en virtud de los procesos de urbanización. Al
propietario de una parcelamiento o urbanización, por la plusvalía que
adquiere el inmueble derivado de la decisión del ente municipal de
asignarle un uso urbanístico determinado, se le impone una contribución
que en lugar de pagarla en dinero, la debe pagar en especie,
construyendo las vías públicas respectivas (dominio público vial) y
cediendo a la Municipalidad los inmuebles en donde aquéllas se
construyan y los destinados a áreas verdes públicas (parques, plazas) y a
la República, determinados inmuebles destinados a escuelas.
En todo caso, el problema a plantearse está en determinar quién
para la contribución efectivamente. En realidad, no es el urbanizador
quien en definitiva la paga, sino que el "costo" de las cesiones gratuitas de
inmuebles a entes públicos se incorporan al precio de venta de las
parcelas de la urbanización. Es decir, la "contribución", en definitiva, se
traslada a los compradores de parcelas, quienes la pagan en el precio de

.0
compra de las mismas. Como consecuencia de ello, las cesiones gratuitas
de parte de su propiedad que hacen los urbanizadores a los entes
públicos, las financian los propietarios de parcelas, siendo éstos, por
tanto, los reales cedentes.
La misma figura de la contribución por plusvalía en especie que
permite sustentar, como hemos visto, la constitucionalidad de las cesiones

obligatorias de propiedad privada, queda desvirtuada, pues quien en
definitiva la paga no es quien obtuvo la plusvalía (el urbanizador), sino los
compradores de parcelas.
Brewer señala, que esto confirma la apreciación de que la figura de
las cesiones obligatorias de la propiedad privada a entes públicos por
razones urbanísticas, requiere de una urgente regulación en la Ley
nacional de ordenación urbanística - como todo el proceso de desarrollo
urbano - , que regularice no sólo su constitucionalidad, sino su efectividad.
Un instrumento de redistribución de plusvalías originadas por actos
municipales de autorización de urbanización, en beneficio de la
colectividad, en definitiva, por fallas de regulación, viene a revertir en
contra de la colectividad compradora de la urbanización.
Por ello, con razón, dada la situación actual, los verdaderos
cedentes de los inmuebles a los entes públicos para calles, parques o
escuelas, deberían ser las asociaciones de propietarios de las
urbanizaciones y no los urbanizadores.
En un plano más actualizado y habiendo entrado en vigencia en
1983 la "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio" y la "Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística" en,1987, seguiremos el criterio de
Héctor Turuhpial Cariello, extrayendo las ideas básicas magistralmente
expuestas por él en una ponencia presentada en el curso sobre "Análisis
de algunos Tributos y Gravámenes Especiales en Venezuela", en el año
589

1993, en donde aparte de tocar los aspectos de carácter tributario, entra
también a analizar las contribuciones especiales en el derecho francés,
español y colombiano, y dada la calidad del trabajo referimos aquí los
puntos más resaltantes, siguiendo en líneas generales al nombrado autor
venezolano en este acápite.
Él afirma que la contribución de mejoras, tal y como ha sido
expresado por la doctrina, es el tributo que se le paga al estado en
retribución de la plusvalía o aumento de valor que se añade al valor
originario de una propiedad inmobiliaria, en razón de la construcción de
una obra pública o la dotación de servicios públicos que optimicen la
calidad urbana de dicha propiedad. De esta forma, el costo total o parcial
de una obra pública de beneficio local recae sobre los inmuebles
particularmente beneficiados por ella.
Jurídicamente, la contribución de mejoras tiene su fundamento en
el principio que prohibe el enriquecimiento sin causa, reintegrándosele al
estado el mayor valor incorporado a la propiedad como consecuencia de
una obra pública o de interés general. Igualmente tiene su fundamento la

.A*
figura que comentamos, en la trasformación de la noción del derecho de
propiedad, en virtud de la cual, dentro de la potestad de modelación
legislativa que corresponde al Poder Legislativo, esto puede definir no
solamente el alcance del ejercicio del derecho de propiedad, sino su
contenido, elementos conceptuales, estableciendo actuaciones que
involucren, entre otras, una carga impositiva.

El modelo de Código Orgánico Tributario para América Latina,
elaborado por la OEA/BID, define las Contribuciones Especiales, en su
artículo 17, como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador,
beneficios derivados de la realización de obras públicas o de
actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la
financiación de las obras o las actividades que constituyen el presupuesto
de la obligación.
La doctrina de la Procuraduría General de la República y de la
Corte Suprema de Justicia acepta el carácter tributario de la contribución
por mejoras, pero sin llegar a definirla como un tipo concreto,
ubicándola, por el contrario, como una categoría intermedia entre el
impuesto y la tasa.
En el orden de ideas expuesto, se aprecia que los dos
presupuestos de hecho presentes en la configuración de la contribución
especial son:
1. Una actividad prestacional pública no provocada por el sujeto pasivo,
que en nuestro ordenamiento jurídico puede consistir en obras,
instalaciones o servicios, o en cambios o modificaciones de los actos
individuales atributivos de índices de edificabilidad en los términos
establecidos en la Ley.
Alguna doctrina, en la cual destaca Marienhoff, citado por Turuhpial
ha señalado que otros dos requisitos deben concurrir para que pueda
591

hablarse de una contribución especial: que la obra pública sea de
beneficio local y que ese beneficio no sea substancialmente excedido por
la contribución. Sostiene el autor que faltando esos requisitos, dicho
tributo no puede sostenerse ni como contribución de mejoras, ni como
impuesto común, pues éste supone condiciones de igualdad y de
uniformidad de que aquel carecería. En consecuencia, si la obra no es de
beneficio local, sino evidente y casi exclusivo interés general, o sin el
gravamen absorbe casi íntegramente el beneficio (valorización) producido
por la obra pública, la contribución será inconstitucional.
2. Un enriquecimiento del sujeto pasivo, respecto a los demás
administrados, por las ventajas y optimización que la obra o actividad
pública han reportado a su propiedad.
En función de tales presupuestos de hecho, las características que
presentan las contribuciones especiales son, conforme expresa Turuhpial:
1.-Carácter Local: Son típicas figuras tributarias de derecho público
municipal, y nacen de una relación local, entre el sujeto activo generador
del presupuesto de procedencia de la contribución, y el sujeto pasivo cuya

.A*
propiedad se ve específicamente beneficiada.
2.-Carácter Extraordinario y Parafiscal: Dada su percepción sólo cuando
se producen las actividades definidas normativamente como hechos
generador de la obligación. No constituyen ingresos de percepción
periódica y fija, a tenor de lo cual, según lo expone Araujo García, citado

por Turuhpial, "...Se conoce como máxima financiera el hecho de que
nunca deben cubrirse los gastos ordinarios con ingresos de naturaleza
extraordinaria, y por esta razón las contribuciones especiales no pueden
servir, al constituir ingresos extraordinarios, más que para cubrir gastos
también extraordinarios, los cuales podrían ser la realización de obras,
instalaciones o servicios.
3.-Ordenada Teleológicamente: En efecto, las contribuciones especiales
se recaudan con un destino específico que es, a tenor de los dispuesto en
el artículo 68 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, "...la
realización de las obras y servicios urbanos que se determinen en la
Ordenanzas..". No cabría pensar en contribuciones especiales
incorporadas al tesoro municipal para satisfacer intereses generales, sino
para un destino urbanístico concreto. La "Ley Orgánica de Régimen
Municipal" define la Ordenanzas como los actos que sancionen los
concejos o los cabildos para establecer normas de aplicación general
sobre asuntos específicos de interés local. (Art. 4).
En esta afectación específica de la plusvalía recuperada por la
Administración, y no su simple incorporación a la hacienda municipal,
radica la nota característica que diferencia las contribuciones especiales
de los impuestos y las tasas, adicionada a su configuración unilateral, tal y
como se verá.
4.-Obligatoria: Tanto para el sujeto pasivo beneficiado por la actuación
urbanística, como para el sujeto activo en la medida que el artículo 68 de
593

la Ley establece imperativamente en cabeza de los Municipio la
obligación de dictar las Ordenanzas que regulen las contribuciones
especiales.
5.-Naturaleza Real: En tanto tiene como presupuesto esencial un
coeficiente incorporado a la propiedad inmueble y no depende de
actuaciones del titular del dominio.
6.-De configuración unilateral: Constituye la característica fundamental
que distingue las contribuciones especiales de otras figuras
impositivas. En efecto, mientras el impuesto surge con una actividad
específica desarrollada por el particular, y la tasa se configura ante una
petición de actividad administrativa por parte del particular, las
contribuciones por mejoras sólo presenta una actuación unilateral de la
administración municipal, la cual decide ejecutar la planificación
urbanística en cualquiera de sus estratos técnicos. (24°)
Para Villegas, en la contribución de mejoras el beneficio de los
contribuyentes deriva de obras públicas. Cuando el ente público,
construye, por ejemplo, un desagüe, un jardín o plaza pública, abre una
ruta, pavimenta, ensancha o prolonga una calle urbana o un camino rural,
suele haber inmuebles cercanos que se valorizan con el consiguiente
enriquecimiento del propietario. Atento a esa circunstancia, se estima
240 xuRUHPIAL CARIELLO, Héctor. "Las Contribuciones por Mejoras y las Contribuciones por
Plusvalía como Consecuencias de la Actividad Urbanística". Ponencia Presentada en el Curso
"Análisis de Algunos Tributos y Gravámenes Especiales en Venezuela", organizado por la
Procuraduría General de la República entre el 4 y 8 de octubre de 1993. En Revista de Derecho
Urbanístico, Editorial Urbanitas Caracas, Venezuela. N° 3, Pág. 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63.

equitativo gravar a esos beneficios, y se instituye un tributo cuyo hecho
generador se integra con el beneficio obtenido por la realización de la
obra pública. (241)
30.3 NATURALEZA DE LA CONTRIBUCIONES ESPECIALES Y
SU CONSAGRACIÓN NORMATIVA EN VENEZUELA
La doctrina no ha llegado a un acuerdo conceptual que ubique
precisamente a las contribuciones especiales dentro de un tipo
tributario particular. Son pocos los que persisten en la calificación
de dichas contribuciones como cargas reales, ya que ello no les
otorga una condición excluyente del ámbito tributario. Villegas, en su
obra "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario", sostiene
que las contribuciones especiales son los tributos debidos en razón
de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la
realización de obras o gastos públicos o de especiales actividades
del Estado.
Las contribuciones especiales o las tasas plantean, a priori,
menores problemas de justicia que los impuestos ambientales. Ello
se debe a la estructura más retributiva que contributiva de estas
otras figuras: la contribución especial solo es exigible al conjunto
de ciudadanos que experimenten un aumento en el valor de sus
bienes como consecuencia del establecimiento de una obra o
servicio público; la tasa y el precio público son exigibles a quien es

241
VILLEGAS, Héctor B. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Tomo I. 3
Edición. Ediciones de Palma, Buenos Aires, Argentina. 1980. Pág. 105, 107.
595

receptor de una actuación administrativa regularizada, afirma
Guervos Maíllo (242).
Diño Jarach, referido por Turuhpial, por ejemplo, ha señalado que
la contribución por mejoras se diferencia de los impuestos propiamente
dichos y de las tasas, en su carácter apriorístico: en el caso de las
contribuciones, es necesario que se produzca la actividad del Estado para
poder determinar el hecho generador y luego los sujetos pasivos de la
obligación, mientras que en el caso de los impuestos la relación de
causalidad se inicia con la determinación del hecho imponible.
Otra de las diferencias que se han señalado entre los impuestos y
las contribuciones por mejoras, radica en el hecho de la afectación del
producto a la satisfacción de la obra o actividad en el caso de las
contribuciones, y en la satisfacción genérica del interés general en el caso
de los impuestos. Al igual que en la tasa, el producto de las
contribuciones nace afectado al finaciamiento de una actividad perfecta
individualizable, no concibiéndose una contribución con un destino a esa
actividad.
Valdes Costa, también mencionado por Turuhpial, hace una
distinción entre impuestos y contribuciones por mejoras, con fundamento
en tres premisas:
1. En lo relativo al origen del hecho generador, el monto gravable del
impuesto puede tener su origen tanto en actividades privadas como en

242
GUERVOS MAÍLLO, María Ángeles. "La Tributación Ambiental" Universidad de Salamanca,
Área de Derecho Financiero y Tributario. S/F.

actividades públicas que incidan sobre su patrimonio; mientras que en las
contribuciones por mejoras, el hecho generador proviene exclusivamente
de una actividad prestacional del Estado.
2. En lo relativo a la naturaleza del beneficio como coeficiente de
apreciación, en el impuesto, señala el autor, se considera como índice de
la capacidad contributiva, en tanto que en la contribución el beneficio es
considerado en sí mismo.
3. En lo relativo a la afectación del producto del tributo, expresa el autor,
que en el impuesto dicho producto queda englobado bajo la premisa
genérica de su afectación al interés general, mientras que la característica
esencial de la contribución es su afectación a la actividad que la generó
en consecuencia, en los impuestos a la plusvalía, el límite máximo de la
obligación tributaria provendría del propio beneficio; en cambio en la
contribución por el costo total de la obra. En sentido similar se expresa
Marienhoff.
No están basados los impuestos en beneficio alguno especial
recibido por el contribuyente: se los establece para beneficio general. Los
beneficios que recibe el contribuyente, como resultado de vivir bajo el
amparo de un gobierno, son de tal naturaleza que no pueden ser medidos
en dinero. Lo contrario ocurre con la contribución de mejoras, que nada
tiene que hacer con los gastos necesarios para la administración de
Estado, sino con el propósito de costear los gastos requeridos por
una obra pública en cuanto beneficia especialmente determinados
597

inmuebles. Los beneficios generales de una obra pública se pagan por
medio de impuestos, mientras que los propietarios que se benefician en
forma especial por una obra pública, retribuyen dicho beneficio a través
de la contribución de mejoras.
En lo tocante a las diferencias entre la tasa y la contribución por
mejoras, la distinción resulta más compleja debido a la presencia en
ambas instituciones de dos rasgos esenciales: la existencia del beneficio
particular y su relación inescindible con la realización de una actividad
pública. En efecto, los especialistas Enrique Bulit Goñi, James Whitelaw y
Alfredo Vidal Henderson, en las Jornadas Latinoamericanas de Derecho
Tributario celebradas en el año 1991, coincidieron en caracterizar la tasa
por la afectación del beneficio a las necesidades financieras de la
actividad y por las razonable equivalencia con las necesidades financieras
del servicio.
No obstante, coinciden en destacar que la obtención de ventajas no
resulta un elemento característico de las tasas, mientras que, tal y como
lo consideramos, constituye el fundamento de la noción de las

.0
contribuciones especiales.
Como se ve, agrega Turuhpial, la naturaleza autónoma de la
contribución por mejoras exige un tratamiento y régimen distinto al de los
demás tributos, siendo clara su vinculación directa con una obra a
actividad individualizada y localizada municipalmente. Por tanto, aún
cno

cuando comparte los principios que informan la legalidad tributaria en
general, se rige igualmente por los controles propios de la administración.
Entonces, aún cuando lo dicho no implica una negación al carácter
tributario del instituto, debe considerarse a los efectos de su percepción
como un tipo tributario autónomo.
Tres textos, en orden cronológico, consagran la figura de las
contribuciones especiales por razones de urbanismo en nuestro
ordenamiento: la "Ley de Expropiación por Causa de utilidad Pública o
Social", la "Ley Orgánica de Régimen Municipal" y la "Ley Orgánica de
30.3.1 LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES EN LA LEY DE
EXPROPIACIÓN POR CAUSAS DE UTILIDAD PÚBLICA O SOCIAL
Contamos en Venezuela con una nueva "Ley de Expropiación por
causa de Utilidad Pública o Social", publicada en la Gaceta Oficial N°
37.475 del 1 de Julio de 2002, e igualmente se consagra la figura de la
contribución por mejoras en los artículos 17 y 18. La nueva Ley acoge
muchos de los principios y normas contenidos en la derogada regulación y
agrega, en su último título, lo referente a las expropiaciones de bienes con
valor artístico, histórico, arquitectónico y arqueológico.(243) El Autor citado
Turuhpial, centró su análisis en la Ley anterior, nosotros incorporamos al
presente estudio las nuevas regulaciones, que son del tenor siguiente:
243
PÉREZ, Arghemar y TORRES, Julio. "Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o
Social". Año 2002. w.w.w.TPA.Com.Ve
599

1.-ACTUALIZACIÓN DEL PRECIO POR PLUSVALÍA:
Artículo 17:
"Los inmuebles que con motivo de la contrucción de obras públicas,
como la apertura o ensanche de calles, avenidas, plazas, parques o
jardines, caminos, carreteras, autopistas, sistemas de transporte
subterráneo o superficial, edificaciones educativas o deportivas,
aeropuertos, helipuertos, obras de riego o de saneamiento, adquirieran
por ese concepto un mayor valor que exceda del diez por ciento (10%),
debido a su situación inmediata o cercana a las mencionadas obras,
quedarán sujetos al pago de una cuarta parte (%) de ese mayor valor, que
la entidad pública en cuya jurisdicción se hubieren ejecutado los trabajos,
cobrará de conformidad con lo dispuestos por la presente Ley.
La contribución de mejoras será pagada en una sola cuota al
contado o en diez (10) cuotas anuales y consecutivas, en cuyo caso el
valor de la contribución será aumentado en un veinticinco por ciento
(25%). Las zonas afectadas por la contribución de mejoras serán
determinadas expresamente por la autoridad competente.
El crédito de la contribución de mejoras gozará del privilegio que
tienen los créditos fiscales".
2.-DETERMINACIÓN DE LA PLUSVALÍA.
Artículo 18:
"La Administración Pública, para la fijación del mayor valor, hará
levantar un plano parcelario de las propiedades colindantes o inmediatas

a la obra de que se trate, y antes de la ejecución de ésta, hará tasar los
inmuebles que según dichos planos sean susceptibles de la aplicación de
aquella contribución.
La tasación que resulte será notificada por escrito a los propietarios
o a sus representantes legales, quienes deberán manifestar en el acto de
la notificación o dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes por escrito,
si aceptan o no la tasación practicada. Su silencio se tendrá como
aceptación".
Después de ejecutada la obra o la parte de ella que causa
directamente la plusvalía, se hará una nueva tasación, que será notificada
por escrito a los propietarios o a sus representantes legales, quienes
deberán manifestar por escrito dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes su conformidad o disconformidad, también en este caso, el
silencio del propietario se tendrá como aceptación".
"Aceptada expresa o tácitamente la segunda tasación, se fijará el
importe de la contribución notificándosela a los propietarios, a los efectos
del artículo 17 de la presente Ley. Si la primera o segunda tasación no
fuere aceptada o fuere objeta por el propietario, y la administración no se
conformare con las observaciones planteadas, o si no fuere posible
notificar al propietario por ausencia u otras causa, el valor de los
inmuebles, en cada caso, será fijado sin apelación por una Comisión de
Avalúos"
601

Conforme la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de Fecha 13 de
Noviembre del 2001, Gaceta Oficial N° 37.323, se consagra en el capítulo
VI La Expropiación Agraria, en los siguientes términos:
Artículo 71:
"A los fines del presente Decreto Ley, se declara la utilidad pública
o interés social las tierras aptas para la producción agraria que se hallen
dentro de la poligonal rural, establecido en el artículo 21, las cuales
quedan sujetas a los planes de seguridad agroalimentaria de la población,
conforme a lo previsto en el artículo 305 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela".
También se crea un impuesto sobre las tierras ociosas, en el
artículo 101 que establece:
Artículo 101:
"Se crea un impuesto que grava la infrautilización de tierras rurales
privadas y públicas. Quedan excluidas del ámbito de aplicación de este
impuesto, las tierras cubiertas de bosques naturales declarados por el
Ejecutivo Nacional como tales y los cuales no podrán ser objeto de
explotación y uso alguno y, las tierras que por razón de su topografía o
por las limitaciones edáficas o de otro tipo no sean aptas para ninguna
clase de cultivo, explotación ganadera o forestal"
30.3.2LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES EN LA LEY
ORGÁNICA PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.
La Ley, acogiendo el principio urbanístico de la recuperación de las
plusvalías, sustentado a su vez por la noción del enriquecimiento sin

causa cuyo desarrollo ya hemos visto, consagra en su artículo 68 lo
siguiente:
Artículo 68:
"Los mayores valores que adquieren las propiedades en virtud de
los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidos por los planes de ordenación urbanística, serán recuperados
por los Municipios en la forma que establezcan las Ordenanzas que
deben dictar a tal efecto, en las cuales deben seguirse los lineamientos y
principios previstos en el Código Orgánico Tributario.
En ningún caso, la contribución especial que crearen los Municipios
conforme a lo establecido en este artículo, podrá ser mayor al cinco por
ciento (5%) del valor resultante de la propiedad inmueble, en cuya
determinación se garantizará, en las Ordenanzas respectivas, la
participación de los propietarios y los correspondientes recursos.
El producto de la contribución especial prevista en este artículo, se
aplicará a la realización de las obras y servicios urbanos que se determine
en las Ordenanzas.
Parágrafo Único: En el caso de urbanizaciones, los propietarios
urbanizadores deberán ceder al Municipio, en forma gratuita, libre de todo
gravamen, terrenos para vialidad, parques y servicios comunales y
deberán costear las obras respectivas conforme a lo establecido en las
correspondientes Ordenanzas. Dichos bienes pasarán a formar parte del
dominio público municipal.
603

En los casos de ampliación de vías públicas urbanas, los
propietarios deben ceder gratuitamente una superficie calculada en
relación a la anchura de la vía pública, en todo el frente de su alineación,
según lo que establezcan las Ordenanzas Municipales, dejando a salvo
su derecho a indemnización en los casos previstos en el artículo 63 de la
presente Ley".
La norma establece dos figuras distintas: la figura de la
contribución por plusvalía y, en su parágrafo único, la cesión obligatoria
por razones de urbanismo.
30.3.2.1 LA CONTRIBUCIÓN POR PLUSVALÍA.
En todo caso y globalmente apreciada, considera Turuhpial que el
texto de la norma acaba con la discusión que había mantenido la doctrina
en nuestro país, relativa a la necesidad de una ley nacional de
contribuciones especiales por mejoras o por plusvalía, tal y como lo había
recogido la jurisprudencia y el artículo 111 de la "Ley Orgánica de
Régimen Municipal", desconociendo la interpretación amplia dada a la
autonomía tributaria municipal consagrada en el artículo 30, ordinal 6o de
la Constitución de 1961(244).
En efecto, claramente, el legislador remitió la determinación de las
contribuciones a la forma que establezcan las Ordenanzas, con lo cual
244
La Constitución actual de 1.999 señala en su Art. 179: "Los Municipios tendrán los siguientes
ingresos: La contribución especial sobre plusvalías de la propiedades generadas por cambios de
uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación
urbanística" (ORD. 2, parte final).
nr\A

asentó localmente la potestad tributaria en materia de contribuciones
especiales en razón de la actividad urbanística, aún cuando ajustada a los
principios establecidos en el Código Orgánico Tributario y a los eventuales
lineamientos de la ley de contribuciones especiales que pudiere dictarse.
Por ello, Turuhpial disiente de Ana Elvira Araujo García cuando señala
que "...De las disposiciones constitucionales se desprende que los
Municipios sólo podrán imponer aquellas contribuciones que previamente
hayan sido establecidas como tales en una ley nacional (artículo 31)..."
En el orden de ideas expuesto, la norma en comento artículo 68
LOOT, establece unos límites y una teleología precisa a la aplicación de
las contribuciones por plusvalía en el ámbito municipal:
- La contribución especial no podrá ser mayor al 5% del valor resultante
de la propiedad del inmueble;
- El producto debe ser destinado a la realización de las obras y servicios
urbanos se determinen en la Ordenanzas;
- La ordenanza debe ajustarse a los lineamientos previstos en el Código
Orgánico Tributario, afirma Turuhpial, que la ubicación de la norma centro
del Capítulo referente al Régimen Legal de la Propiedad Urbana tiene
como sentido su concatenación con principios reguladores de la
propiedad privada en el ámbito urbanístico, que no rigen a nivel
nacional o regional. En virtud de ello, cuando el artículo 66 de la
Ley, ratificado por el artículo 53 de la "Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística", señala que "los planes de ordenación urbanística
605

delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado
al destino fijado por los mismos..." quiere significar que los planes no
establecen tan sólo una limitación legal de la propiedad, sino que se
erigen en recipientarios de su contenido, definiendo la naturaleza y
detallamiento conceptual técnico - urbanístico que corresponde al
derecho de propiedad. A tal punto es inescindible la vinculación
teleológica entre el sistema de planes la propiedad urbana que la
ley prevé en su artículo 66 que no podran otorgarse autorizaciones
municipales en ausencia de planes.
El artículo 67 de la Ley otorga a la delimitación del contenido, ya no
simple limitación, sustancia de constitucionalidad cuando especifica la
necesidad de congruencia del contenido de los planes con la racionalidad
que exige la determinación de las causas de utilidad pública y función
social que justifican la atribución de un contenido específico al derecho de
propiedad urbano.
30.3.2.2 CESIÓN GRATUITA Y OBLIGATORIA DE LA
PROPIEDAD EN RAZÓN DE OBRAS DE URBANISMO
Esta figura, erigida igualmente sobre el principio de la recuperación
de las plusvalías, consideradas como un enriquecimiento sin causa en el
ámbito urbanístico, ha constituido una práctica permanente de las
autoridades urbanísticas, aún cuando con anterioridad a su consagración
en la "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio", su
constitucionalidad era dudosa dada la evidente reserva legal que el

artículo 99 de la Constitución de 1961 atribuye a la regulación de la
propiedad y por cuanto ninguna ley había previsto estas cesiones
obligatorias de la propiedad.
30.3.3 LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES EN LA LEY
ORGÁNICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL.
El artículo 113 de este texto legal consagra, además de los
ingresos que corresponden a los Municipios de conformidad con lo
previsto en el artículo 31 de la Constitución, el siguiente:
La contribución de mejoras sobre los inmuebles urbanos que
directa o indirectamente se beneficien con la construcción de obras o el
establecimiento de servicios por el Municipio y que sean de evidente
interés para la comunidad, de acuerdo a lo que determine la Ley nacional
de la materia y las ordenanzas respectivas. El monto total de la
contribución de mejoras no podrá exceder del señalado en la Ley nacional
y en su defecto, del 60% del costo de las obras o de la instalación del
servicio, según presupuesto aprobado y verificado por la Contraloría
General de la República.
Salvo disposición en contrario de la ley nacional respectiva, el
monto de la contribución de mejoras se calculará en relación al valor real
de las propiedades afectadas, pero no podrá ser, para cada propiedad,
mayor del 5% del valor de dicha propiedad, por cada obra, conjunto de
obras o instalación de servicios que se efectúe en una misma
oportunidad.
607

Igual porcentaje corresponderá al Municipio por mayores valores
que adquieran las propiedades en virtud de los cambios de uso de
intensidad, de aprovechamiento con que se vean favorecidas con planes
de ordenación urbanística, observándose al respecto lo establecido en la
"Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio".
Destaca Turuhpial, que aún cuando la norma constantemente hace
referencia a la ley nacional de la materia, no obstante considera que no
condicionó en ningún momento la posibilidad detentada por los municipios
de aplicar contribuciones especiales, salvo la necesaria concordancia de
las ordenanzas que al respecto pudieran dictarse, con dicha ley
nacional y con las demás leyes especiales que establezcan
principios tributarios. En términos prácticamente silogísticos puede
afirmarse que no tendría sentido condicionar la aplicación local de
contribuciones especiales a la existencia de una ley nacional, cuando ya
diversas leyes nacionales especiales han consagrado los parámetros para
su creación y aplicación.
Se aprecia igualmente en la norma transcrita que, de manera

.0
semejante a la norma de la "Ley Orgánica de Ordenación del Territorio",
no se estableció ningún parámetro para la determinación del coeficiente
básico de la contribución, constituido por el valor real de la propiedad. No
se sabe si para la determinación de dicho valor real se toma en cuenta el
índice de precios, valor catastral, valor actualizado, valor expectante,
precios medios durante un período. El problema básico sigue siendo,

entonces, la determinación del sistema justo que establezca el valor real
de la propiedad, a partir de cual se calcularía la plusvalía.
30.3.3.1 INCREMENTO EN EL VALOR DE BIENES DE
PROPIEDAD PRIVADA COMO CONSECUENCIA DE ACCIONES DE
POLÍTICA AMBIENTAL.
Tomando el criterio de Cecilia Sosa y Osvaldo Mantera,(245) el
derecho nacional no ha previsto hasta ahora, normas para que los
propietarios privados, restituyan a la comunidad el mayor valor que
reciban sus propiedades como consecuencia de acciones de política
ambiental.
El fenómeno puede producirse en forma directa, cuando
determinadas obras ambientales, tales como la desecación de pantanos,
mejoramiento de suelos mediante obras que disminuyan la erosión, etc.,
redundan en beneficio de predios de propiedad privada. O en forma
indirecta, cuando el beneficio no se origina en obras directas sino en
sacrificios impuestos a toda la población o a parte de ella, como la
prohibición de determinadas actividades, o en general las medidas de
ordenación territorial.
El primer caso podrá en algunas situaciones, considerarse
comprendido en el régimen de contribución por mayor valor previsto en
los artículos 15 y 16 de la "Ley de Expropiación". De cualquier manera, el

245
SOSA Cecilia y MANTERO Osvaldo. Derecho Ambiental Venezolano. Editorial Arte, Caracas,
Venezuela, Nov. 1983, Fundación Polar, Universidad Católica Andrés Bello. Pág. 70 y 71.
609

régimen allí previsto resulta insuficiente en muchos casos, por lo que será
necesario que el derecho ambiental, cree sus mecanismos de restitución
del mayor valor que sus medidas concretas provoquen en bienes objeto
de propiedad privada. Podría utilizarse en ese sentido el concepto de
contribuciones de mayor valor o el instituto de la cesión obligatoria de
parte de los bienes afectados que es ya utilizado por el derecho nacional
en materia de urbanismo. Ahora bien, la novísima "Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio" consagra en parte esta materia.
30.3.3.2 LA URBANIZACIÓN DE TERRENOS.
Ciertamente que para la Ley, sostiene Cecilia Sosa (246), urbanizar
terrenos es una forma de ejecutar el desarrollo urbano y la define como "la
división de un terreno en parcelas, y la realización de los demás trabajos y
obras necesarias para que el terreno sea utilizado cabalmente, según el
uso del suelo y el tipo de urbanización establecido en los planes de
ordenación urbanística, en los planes de desarrollo urbano local y en las
ordenanzas correspondientes".
Por tanto la urbanización de un terreno exige el sometimiento al
uso señalado y al tipo de urbanización que establezcan los planes.
Los planes a los cuales se remite el uso del suelo, es para el plan
de ordenación urbanística "la definición del uso del suelo urbano y sus
246
SOSA GÓMEZ, Cecilia. "Comentarios a la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística". En: Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística. Introducción General, Comentarios y Jurisprudencia.
Editorial Jurídico Venezolana, Caracas, 1989. Pág. 122, 123, 124, 125, 126, 127.

intensidades" (artículo 24 ordinal 3o) y para el desarrollo urbano local, "la
clasificación del suelo, a efectos de determinar el régimen urbanístico
aplicable" (artículo 34, ordinal 2o)
En cuanto al tipo de urbanización, al menos en la ley no se hace
mención alguna para los planes de ordenación urbana, y en los de
desarrollo urbano local sólo se menciona la delimitación de las zonas en
que se divide el área del plan en razón de los usos del suelo,
nivel en el cual se exige una regulación detallada de los mismos
(artículo 23, ordinal 10). Como consecuencia de lo anterior, todo parece
indicar que la autoridad que tiene a su cargo la ejecución del desarrollo
urbano en cuanto a la urbanización de terrenos se refiere, es el
Municipio, tanto en el cumplimiento del plan local respectivo, como
en velar por el cumplimiento en su ámbito o jurisdicción de los
demás planes de ordenación de territorio y de ordenación
urbanística (artículo 10, ordinal 2o)
La ley exige que todo proyecto de urbanización debe prever la
reserva de terrenos. Esa reserva será destinada a la localización de
edificaciones, instalaciones y servicios colectivos que se requieran. Esos
requerimientos deben estar en concordancia con los planes de
ordenación urbanística (artículo 17, ordinal 5o) "señalar los servicios
públicos necesarios cualitativa y cuantitativamente). Ahora bien, señala
Cecilia Sosa, aun cuando la norma (artículo 68) no indica
expresamente la concordancia con el plan de desarrollo urbano
611

local, el artículo 34 ordinal 7o indica que el plan deberá contener el
señalamiento preciso de las áreas para los equipamientos de orden
general, el ordinal 3o la delimitación de espacios libres y áreas
verdes, el ordinal 4 o la localización para edificaciones y servicios públicos
o colectivos, hace necesaria la correspondencia entre la reserva de
terrenos en un proyecto de urbanización y el plan de desarrollo local
correspondiente.
Por ello es que en el mismo artículo 68 que se hace es: imponer la
obligatoridad de la reserva de terrenos en todo proyecto de urbanización,
y luego establecer que la autoridad competente (Municipio) exigirá del
propietario o su representante, "en la oportunidad y en el tiempo que
establezcan las correspondientes Ordenanzas", el compromiso formal de
cesión de terrenos y las garantías que sean necesarias para asegurar el
cumplimiento de lo establecido en el artículo 68, puntualiza Sosa. De
manera que se establece una relación entre este artículo y el
correspondiente al mismo número en la "Ley Orgánica para la Ordenación
del Territorio", por cuanto en ambos se establece la cesión, se mantiene la
gratuidad de la misma ( la ley supletoria) por lo que los propietarios
deberán costear las obras de vialidad, parques y servicios comunales de
acuerdo a lo establecido en las Ordenanzas. Sin embargo, se exige un
compromiso "formal" de cesión cuya oportunidad y términos lo
establecerán las Ordenanzas, adicionando que deberán también dar
las garantías necesarias para que las reservas de tierras y las
obras se realicen.

Así como se estableció la obligatoriedad de la reserva de terrenos
para determinados servicios comunales, la ley en el artículo 69 establece
una distinción entre la imposibilidad de cambiar de uso a las zonas de
parques y recreación cuando dice que "no podrán ser destinadas a ningún
otro uso". Sin embargo permite el cambio de uso de las zonas destinadas
a servicios comunales o de infraestructura, "sólo podrán ser sustituidas
por otras de igual uso, y por lo menos, igual dimensión y similares
características". Debe estarse alerta a esta posibilidad de cambio de uso,
se este cambio contraviene al plan de desarrollo urbano local, por cuanto
podía caerse en el supuesto de que constituya un cambio de zonificación,
ya que en tal caso entra en aplicación el artículo 46 en concordancia con
el artículo 45 ejusdem, asienta Cecilia Sosa, el artículo 69 no específica
cómo ocurre el procedimiento para ese cambio de uso, lo cual hace
pensar que será materia de Ordenanza, pero sí especifica la sanción
correspondiente a "cualquier otro uso o acto contrario será nulo de nulidad
absoluta" (artículo 113).
30.3.3.3 LOS DESARROLLOS DE URBANISMO PROGRESIVO.
Otra forma de ejecución del desarrollo urbanístico es el
denominado urbanismo progresivo. Esta actividad debe estar contenida
en el plan de desarrollo urbano local (artículo 34, ordinal 9o),
estableciéndose las áreas a desarrollarse mediante esta modalidad.
También la ley estableció como planes especiales (artículo 49) las "áreas
de urbanización progresiva" como de tratamiento separado dentro del
plan de desarrollo urbano local.
613

Ahora bien, siendo un plan especial, se establece su noción, su
objeto, las variables urbanísticas a tomar en cuenta y las formas de
ejecución.
Para Cecilia Sosa, se entiende por urbanismo progresivo la
urbanización de terrenos con el propósito de ofrecer viviendas. Es pues
una urbanización de terrenos. Sin embargo, esta modalidad se caracteriza
por estar dotada de servicios básicos "iniciales, de acuerdo a las
modalidades de ejecución, normas técnicas y niveles de construcción,
mecanismos para el financiamiento y venta, y cualesquiera otras
condiciones y características que el Ejecutivo Nacional establezca en el
Reglamento correspondiente de esta Ley". Es pues un proceso continuo
de construcción hasta completar la infraestructura y los equipamientos
"que establezcan las normas" (artículo 71).
Estos desarrollos especiales tiene por objeto "ofrecer soluciones de
habitación para la población de menores recursos", en el sentido de que
esa solución habitacional esté acorde con su poder adquisitivo y "dentro
del régimen legal vigente", para canalizar iniciativas individuales o
colectivas de los usuarios "a través del mejoramiento progresivo de la
urbanización y de las unidades de vivienda, a medida que lo permita la
situación económica de los grupos familiares" (artículo 70).
Es por ello que el urbanismo progresivo se orienta a garantizar
condiciones de salubridad y habitabilidad, reorientar la expansión
β-I/I

anárquica de los centros poblados y a controlar las invasiones de
población a los centros poblados (artículo 72 en concordancia con el
artículo 50).
La ejecución de este tipo de desarrollo, su promoción, construcción
y venta podrán ser asumidos por el sector público o privado (artículo 73),
en cuyo caso cobra importancia las modalidades de ejecución urbanística
establecidas en los artículos 63 a 66 (artículo 73).
30.3.3.1 REMEMBRANZA HISTÓRICA:
LA VIVIENDA RURAL Y LOS ACUEDUCTOS RURALES EN
VENEZUELA.
Habiéndose expuesto las opiniones de Cecilia Sosa y Alian
Brewer Carias, sobre Ordenación Urbanística, es imperativo
reconocer en este trabajo la labor primigenia que efectuó en
Venezuela, el Dr. Amoldo Gabaldon Carrillo, médico parasitólogo y
entomólogo, Ministro de Sanidad y Asistencia Social en el periodo
1959-1964, gestión que se caracterizó por la realización de intensas
actividades sanitarias y de saneamiento ambiental (247). Durante ese
periodo Venezuela se convirtió en el primer país que organizó una
campaña a escala nacional contra la malaria, mediante la utilización
de DDT, lo cual le permitió ser también el primero en alcanzar la
erradicación de esa enfermedad en el área de mayor extensión de
la zona tropical.
247
http www. Venezuela Tuya. Com. Biografías. Gabaldon HTM. Frank Rodríguez. 1997-2003
615

El Dr. Amoldo Gabaldón Carrillo, esta considerado una autoridad
mundial sobre la materia, habiendo fallecido en Caracas en el año 1990.
Su hijo, del mismo nombre el Ing. Amoldo Gabaldón Berti, ha seguido los
pasos de su padre, como estudioso de los temas ambientales, méritos
estos que le llevaron a ser nombrado como el primer Ministro del
Ambiente que ha tenido Venezuela.
Ahora bien, es importante esta remembranza histórica del Dr.
Amoldo Gabaldón (padre), por haber impulsado en el país el Programa
de Vivienda Rural, los Acueductos Rurales, la lucha antimalárica y otras
enfermedades endémicas.
Datos extraídos del libro de Arturo Luis Berti, "Amoldo Gabaldón"
"Testimonios sobre una Vida al Servicio de la Gente", nos aportan
interesantes comentarios sobre acueductos rurales, así por ejemplo la
dotación de agua a cada vivienda en las poblaciones de menos de 5.000
habitantes fue un programa que comenzó en el Ministerio de 1945, en
colaboración con los Gobiernos Regionales, y hasta 1958 (13 años) sólo
se había construido en el país 160 sistemas de abastecimiento.
El adelanto alcanzado durante el quinquenio 1959-1963 en la
construcción de acueductos rurales no sólo sobrepaso sobradamente
aquella cifra, sino que logró incorporar a muchas localidades de
menos de 500 habitantes. Antes de 1959 la distribución del agua
se hacía en su mayor parte por medio de pilas situadas a cierta

distancia de las viviendas, lo cual limitaba sobremanera el
suministro; a partir de entonces la operación consistió en llevar el agua a
cada vivienda, que es lo que permite una mejor limpieza y disminuye
realmente las enfermedades de origen hídrico. Además, la
administración, operación y mantenimiento de los acueductos rurales
se puso en manos de Juntas Administradoras constituidas por un
pequeño grupo de ciudadanos preocupados de cada localidad, bajo la
supervisión del Servicio Regional de Acueductos Rurales que se
estableció en las Estaciones de Zona de la Dirección de Malariología y
Saneamiento Ambiental.
Gabaldón, sostenía que "para el individuo o el conglomerado... la
enfermedad y la suciedad son los dos grandes males, los dos grandes
enemigos cuyo combate forma la razón de ser de nuestro Ministerio. En
esa lucha corresponde al agua un sitio capital"... Un suministro de agua
potable a presión en cada casa es elemento de gran importancia en la
lucha contra la enfermedad"...Es agua en la casa y no otra cosa, lo que
constituye un suministro de agua adecuado".
Mientras esto escribía ya estaba vislumbrando la necesidad de que
el Ministerio ratificara el criterio adoptado desde 1946, de construir
acueductos rurales y lo asumiera como su incumbencia al considerarlo
como actividad básica de saneamiento ambiental, y de consiguiente
gestionaba el aumento de fondos para darle un vuelco el tímido programa
de acueductos rurales a base de pilas públicas que realizaba el Ministerio
617

en colaboración con la Oficina Cooperativa Interamericana de Salud
Pública (OCISP) y los Gobiernos Regionales. (248)
En cuanto a la vivienda rural, "preocupado porque el 50 por
ciento de la población del país, que para entonces habitaba en las
áreas rurales, se le dedicara menos del 30 por ciento de los
presupuestos sanitarios, Gabaldón inició un programa vigoroso de
construcción de viviendas higiénicas para los campos, con "un
espíritu más amplio al de los sanitaristas puros" según afirmó, por
cuanto los que viven en el medio rural tienen una expectativa de
vida 10 años menor de quienes viven en municipios con predominio de
población urbana.
Estaba plenamente convencido que una vivienda con requisitos
mínimos para la conservación de la salud era en aquel momento la mejor
acción sanitaria que debía emprenderse, puesto que una casa más
adecuada y limpia, con apropiada eliminación de excretas y buen
abastecimiento de agua, no sólo hace disminuir las enfermedades
diarreicas, que eran entonces la causa más notable de mortalidad, sino
también la tuberculosis (segunda infectocontagiosa de importancia), la
enfermedad de Chagas (causa significativa de afecciones del corazón) y
otras, aparte de los beneficios que se reflejarían en otros campos,
además del sanitario.
248
BERTI, Arturo Luis. Amoldo Gabaldón. Testimonios sobre una Vida al Servicio de la Gente.
Ediciones Cámara de Diputados del Congreso de la República de Venezuela. Caracas, Venezuela,
1997. Pág. 104, 105, 111, 112.

"Lo que se requiere - dice el Ministro - es verdadera revolución en
cuanto a habitación de nuestros sectores obreros y
campesinos...aspiramos a ver alojados a los sectores menos favorecidos
económicamente de la población venezolana en una pequeña quinta,
fundamentalmente diferente del rancho, capaz de servir de ambiente
esperanzador a nuestras masas. Tal objetivo es posible si apartamos del
programa toda demagogia."
Deberá resaltase que el Programa de Vivienda Rural no se limitó
únicamente a la construcción de casas para grupos de campesinos, sino
que propició la formación de verdaderos pueblos mediante la
concentración de las viviendas, lo que en realidad favoreció en mucho la
Reforma Agraria, y una vez más Venezuela fue la primera en establecer
un programa nacional de esta clase.
Como comentario al capítulo anterior, nos refiere Berti, un párrafo
del documento de Gabaldón titulado "Necesidad de Investigación y de
Intercomunicación en los Programas de Vivienda Rural", presentado
a la III Asamblea General de la Asociación Mundial de Vivienda
Rural realizada en Torremolinos, España, Octubre 1979 publicado en
el N° 34 (especial) Diciembre 1979 de la Revista "Urbanismo y
Planificación del Perú".
"La malaria es una dolencia cuya infección por lo general se
contrae en el ambiente residencial y como las medidas a emplear contra
619

ellas se aplican también en las habitaciones, fácilmente se explica el
porque hubimos de interesarnos en lo relacionado con la vivienda ya que
sus fallas podrían constituir obstáculos para nuestro propósito".
Conjuntamente con el Programa de Vivienda Rural, debemos tener
presente el papel que jugo en Venezuela el Instituto Nacional de Obras
Sanitarias (INOS), a tales efectos comenta Bausson, que posteriormente,
el éxodo de los pobladores del campo a las ciudades, convierten a la
urbes en asiento de nuevos residentes y visitantes que se alojan, unos
adecuadamente, otros en zonas sin control, tiempos en que realmente
comienza la gran presión a los gobernantes por la escasez del servicio de
agua potable y la falta de sistemas de recolección y disposición de las
aguas servidas. Los crecientes grupos humanos obligan a los
gobernantes a tomar decisiones en pro de mejoras del servicio y, la
creación del INOS (Instituto Nacional de Obras Sanitarias) en el año 1943
es la respuesta del ejecutivo a la grave crisis, todo ante la incapacidad de
los gobiernos regionales y municipales en el manejo de los acueductos.
El INOS, con una gran capacidad de liderazgo y espíritu de
servicio, mejora los sistemas de agua potable y alcantarillado,
llegando a estándares de cobertura y calidad de servicio sólo superados
por países desarrollados. En forma paralela, el estado venezolano
atiende las pequeñas poblaciones rurales a través del MSAS,
dirección de Malariología, organización capaz de diseñar y construir gran
cantidad de acueductos en el área rural, con el lema "El agua es salud".

Asimismo, la calidad de las aguas fue sometida a controles y exámenes
en el Laboratorio Nacional de Aguas que normaba los parámetros a
cumplir. (249)
El INOS y el MSAS asumieron eficientemente sus tareas y es en la
década de los 70 cuando el Ejecutivo Nacional apoya hasta con un 6,3%
de la inversión pública total esta área, lo que se percibe en la gran
cantidad de infraestructura construidas por el Estado: represas, sistemas
regionales, sistemas estadales, municipales y rurales y en el nuevo nivel
de vida de los ciudadanos.
31 LOS SERVICIOS AMBIENTALES DEL AGUA Y LA
VALORACIÓN DEL TERRITORIO.
31.1. GENERALIDADES.
A lo largo de la investigación encontramos un sinnúmero de temas
vinculados entre sí, y muy afines a la problemática de los Recursos
Hídricos.
No quisiéramos pasar por alto, y referirnos aunque sea
someramente a los servicios ambientales del agua, y al pago de dichos
servicios (PSA).
Los pagos por servicios ambientales están surgiendo como un
potencial para el manejo sostenible de los recursos naturales y la

249
BAUSSON, José Roberto. "Perfil del Agua". Edición Especial "Diario el Universal". Caracas,
Venezuela. Lunes 14 de Julio de 2003. Pág. 2-8.
621

protección del medio ambiente. La aplicación de este va ha contribuir
significativamente al desarrollo del medio rural porque puede generar
opciones para los pequeños y medianos agricultores, y comunidades
indígenas. Las experiencias de servicios ambientales son escasos en
América Latina y probablemente Costa Rica ha contribuido
significativamente con políticas claras para promover el desarrollo de
mercados servicios ambientales. (250)
La lógica de recibir una compensación por un servicio
prestado ha sido normalmente aceptada desde las más antiguas
civilizaciones. Asimismo, lo es el pago por el usufructo de una
propiedad o un bien (alquiler o renta). Sin embargo, esta situación
rutinaria con los servicios prestados por las personas o por el
alquiler pagado por beneficios obtenidos por la utilización de bienes
ajenos no es aún totalmente aceptada, claramente valorada y
directamente aplicada a los servicios que el ambiente genera.
Tampoco existe claridad en el caso del uso de los recursos
naturales de dominio público y acceso irrestricto considerados bienes
comunes o de "libre disponibilidad", tales como el aire, el agua, el
suelo, la fauna silvestre y los bosques, a pesar de la creciente
presión demográfica sobre el medio y su oferta ambiental. Esto
quizás se deba porque en la tradición de algunas regiones de!
planeta aun no están mentalmente muy lejanos los tiempos en los
250
PASOLAC. PROGRAMA PARA LA AGRICULTURA SOSTENIBLE EN LADERAS DE
AMÉRICA CENTRAL. Autores: PÉREZ, Carlos J; BARZEV, Radoslav; HERLANT, Patrick.
Julio 2000. Red de Desarrollo Sostenible de Nicaragua, http:/ w.w.w.SONNIC. ORG. NI.

cuales las demandas de la población local no parecían afectar la oferta
del medio y cada cual podía servirse a plenitud sin problemas o conflictos
previsibles. En la actualidad, afirma Llerena, sin embargo, ya es frecuente
observar situaciones en las cuales el beneficio o la satisfacción de una
necesidad por una persona o grupo, aún en una actuación sin excesos,
puede significar el perjuicio o la privación de sus pares. En este escenario,
el pago por Servicios Ambientales (PSA), tomado como la justa
compensación por las externalidades positivas producidas por un medio o
espacio determinado que cuenta con ciertas características naturales o
artificiales deseables, surge como un concepto novedoso, interesante y
útil; en el cual la compensación pagada, además de significar un posible y
justo beneficio económico a los habitantes del espacio involucrado en la
externalidad favorable, sirve también para estimular el mantenimiento del
buen estado del mismo. (251)
Una interesante definición de externalidades, nos la ofrece el autor
José Malavé (252), el cual sostiene que son los efectos positivos o
negativos, como es el caso de la contaminación, de la actividad
económica sobre terceros que no pagan por el beneficio que reciben o no
pueden cobrar por el daño que sufren.
251
LLERENA, Carlos A. "Servicios Ambientales de las Cuencas y Producción de Agua.
Conceptos, Valoración, Experiencias y sus Posibilidades de Aplicación en el Perú". Facultad de
Ciencias Forestales. Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, Perú, http: // w.w.w. Ric.
FAO. ORG/PRIOR/ RECNAT/FORO/LLERENA.PDF. Octubre 2003. F.A.O. Ponencia
Presentada en el Foro Regional sobre Sistemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA).
Arequipa, Perú, 9-12 de Junio 2003, durante el Tercer Congreso Latinoamericano de Manejo de
Cuencas Hidrográficas, Pág. 2 y 3.
MALAVÉ, José. "Introducción a la Obra". La Gestión Ambiental: ¿Impulso o Freno al
Desarrollo?. Ediciones IESA, Caracas, Venezuela. 1988. Pág. 5.
623

31.2 CONCEPTO DE SERVICIOS AMBIENTALES.
Para el autor colombiano Hildebrando Vêlez G, (253) Servicios
Ambientales son aquellos generados por determinados bienes y/o activos
ambientales producto de la conservación de ecosistemas y que son
susceptibles de valorar en términos económicos.
La incorporación de los "bienes" y "servicios ambientales" como
nuevos elementos económicos en las relaciones de mercado puede verse
como un componente moderno, pues las comunidades tradicionales no
han empleado esta racionalidad de cálculo económico en el uso de los
bienes naturales. Claro que, por ejemplo, los argumentos a favor de la
valorización de servicios ambientales de los bienes hídricos se dejan ver
de inmediato. Muchos de esos terrenos escasos en bienes y con
dificultades de acceso a servicios suelen ser destinados por los
planificadores para vivienda popular o son ocupados por asentamientos
llamados "subnormales".
Eduardo Astorga J. (254)destacado jurista chileno, define los
servicios ambientales como aquel conjunto de fundones y externalidades
que los sistemas biológicos proporcionan y que contribuyen al
funcionamiento total de nuestro medio ambiente, pero que generalmente
253
VELEZ, Hildebrando G. "Servicios Ambientales". CENSAT Agua Viva- F o Ε (Colombia
2000). Pág. 6.
254
ASTORGA J. Eduardo."La Valorización Ambiental del Territorio, uno de los Servicios
Ambientales del Agua" Ponencia presentada en el I Encuentro Iberoamericano de Doctores y
Doctorandos en Derecho Ambiental. Reunión Científica: "El acceso al agua potable en el siglo
XXI". Universidad Autónoma Metropolitana -Azcapotzalco, México. 22, 23, 24 y 25 de octubre
de 2003.

no se consideran susceptibles de apropiación individual sino que
corresponden a bienes de dominio público.
Tal es el caso de interrelación entre la provisión de agua de alta
calidad y su influencia en la existencia de habitats para fauna y flora, los
equilibrios entre especies para el funcionamiento de los ecosistemas, la
efectiva circulación del ciclo de nutrientes a través de los sistemas
naturales, la mitigación de la salinidad, el incremento neto en oxígeno y
reducción de dióxido de carbono que proporciona el crecimiento de la
vegetación, particularmente el bosque, la recreación en ambientes
naturales, incluso los servicios estéticos y culturales.
A partir del influyente trabajo del economista John Krutilla, referido
por Astorga, se incorporó al análisis económico el concepto de valor
económico de los recursos naturales, independiente de su utilización
productiva. El valor in situ de los recursos naturales, se espera que
aumente con relación al valor de los demás bienes y servicios para una
economía en crecimiento, debido a que el mayor ingreso incrementa su
demanda, y a diferencia de otros bienes, la innovación tecnológica no
permite incrementar en forma significativa su disponibilidad y no existen
sustitutos cercanos.
Apuntamos en consecuencia a uno de los servicios ambientales del
agua, que no se circunscribe exclusivamente a sus efectos e
interacciones materiales con el entorno, sino que atiende más bien, a
625

operar como elemento ordenador tanto de la política como de los propios
instrumentos de gestión ambiental, así como a los criterios que nos brinda
en función de los usos que le son definidos.
Con base por tanto a lo que podríamos denominar "servicios
inmateriales" del agua, es posible postular que, a través de las normas
primarias y secundarias de calidad ambiental (normas de inmisión), y la
definición de sus calidades objetivo por tramo de la cuenca, se incide
directamente en las vocaciones y usos de esos respectivos territorios por
la que atraviesan esos cauces o en la que se emplazan los cuerpos o
masas de aguas.
Estas normas de calidad, tienen por objetivo general proteger,
mantener y recuperar la calidad de las aguas continentales superficiales
de manera de salvaguardar la salud de las personas, el aprovechamiento
del recurso, la protección y conservación de las comunidades acuáticas y
de los ecosistemas lacustres, maximizando los beneficios sociales,
económicos y medioambientales, correspondiendo sus objetivos
específicos a los siguientes:
a. Mantener o recuperar la calidad de las aguas aptas para las
actividades de recreación con contacto directo de manera de
salvaguardar la salud de las personas.
b. Mantener o recuperar la calidad de las aguas aptas para el riego de
frutas y hortalizas que se desarrollan a ras de suelo y que habitualmente

se consumen sin proceso de cocción de manera de salvaguardar la salud
de las personas.
c. Mantener o recuperar la calidad de las aguas destinadas a la
producción de agua potable.
d. Mantener o recuperar la calidad de las aguas para proteger y
conservar las comunidades acuáticas.
e. Mantener y recuperar la calidad de las aguas para la conservación de
especies hidrobiológicas de importancia para la pesca deportiva y
recreativa y para la acuicultura.
f. Proteger la calidad de las aguas para la bebida de animales sea que
vivan en estado silvestre o bajo el cuidado y dependencia del hombre.
g. Proteger la calidad de las aguas para riego de manera de conservar
los suelos y la flora silvestre o cultivada asociada a él.
h. Mantener o recuperar el estado trófico de los cuerpos lacustres.
i. Proteger aquellos cuerpos o cursos de agua de extraordinaria calidad
que constituyen parte del patrimonio ambiental.
Astorga afirma, que podría establecerse un símil con el concepto
de los precios edónicos, en tanto, las calidades de agua no sólo pueden
ser representadas con un valor de uso, sino que trata de un bien
"multiatríbuto", correspondiendo tener presente que, estos servicios
627

ambientales hasta el presente no se reflejan en un adecuado sistema de
formación de precios.
Precisamente en países como Chile, así como otros
latinoamericanos, en donde la normativa urbanística resulta escasa tanto
en instrumentos como en cobertura territorial, la gestión de cuencas y el
uso de las normas de calidad de aguas, constituye la llave maestra para la
definición de tales criterios y normativas.
Este atributo, -el servicio ambiental- como fundamento central en el
establecimiento de directrices para la ordenación y gestión de cuencas, y
por tanto, la valoración ambiental del territorio, importa una definición con
componentes tanto políticos como técnicos.
El agua y sus ciclos básicos, nos reconduce al concepto del
territorio global objeto de ordenación y gestión, y nos entrega ciertos
criterios de ordenación, asociados al nivel de cumplimiento de las normas
de calidad ambiental, existencia de especies o áreas colocadas bajo
protección oficial, etc., así como de sus atributos, cuestión que puede y
debería además ser estructurada a través de una evaluación ambiental
estratégica.
Lo expuesto, traducido en términos jurídicos conceptuales, implica
hacerse cargo del tema de los recursos hídricos cuya "ratio primaria" es la
de servir de pivote central en la ordenación de la política ambiental del

país, con la finalidad de asegurar un criterio unívoco en la protección del
medio ambiente.
Precisa Astorga, que para estos efectos debemos entender que el
valor ambiental del territorio, puede ser definido como el "El grado de
utilidad o aptitud de un ámbito geográfico definido por la autoridad
competente, acorde con las características naturales del territorio,
cumplimiento de las normas de calidad ambiental, presencia de especies
o áreas protegidas, valor paisajístico, establecido a base de su unicidad,
escasez, representatividad, endemismo, biodiversidad y estado de
conservación".
31.3 EXPERIENCIAS DE PSA EN CUENCAS PARA LA
PRODUCCIÓN DE AGUA.
No se conocen aún experiencias concretas de este tipo en el Perú.
Por su mayor desarrollo relativo y por la información con que se
cuenta presentarán los casos de Quito en Ecuador, Costa Rica y Quabbin,
E.U.A., y por último la experiencia mexicana.
El autor Llerena (255) cita los siguientes países:
31.3.1 ECUADOR, QUITO.
• Servicio ambiental prestado: Agua suficiente y de calidad para su
entorno.
255
LLERENA, Carlos A. "Servicios Ambientales de las Cuencas y Producción del Agua.
Conceptos, Valoración, Experiencias y sus Posibilidades de Aplicación en el Perú". Facultad de
Ciencias Forestales. Universidad Nacional Agraria, La Molina, Lima, Perú, http: //w.w.w Ric.
FAO. ORG/ PRIOR/ RECNAT/ FORO/LLERENA, PDF. Octubre 2003. FAO. Ponencia
Presentada en el Foro Regional sobre Sistemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA).
Arequipa, Perú. 9-12 de Junio 2003, durante el Tercer Congreso Latinoamericano de Manejo de
Cuencas Hidrográficas. Pág. 9, 10, 11.
629

• ¿Quién lo presta? Los pobladores de la cuenca alta de las Reservas
Cayambe-Coca y Antisana.
• ¿Quién paga por el? Los usuarios del agua (agricultores, industriales,
residentes urbanos, hidroeléctricas), el Gobierno central (autoridad de
aguas), con aportes privados.
• ¿Qué instrumentos se usan? Desde el año 2000 FONAG, fondo
especial bien manejado financieramente, para proteger la cuenca y
conservar sus bosques y vegetación silvestre.
• Nivel de eficiencia logrado: De medio a bajo.
• Impacto en los bosques o vegetación natural: Se inicia a fines del 2002
y es aún incipiente.
31.3.2 COSTA RICA.
• Servicio ambiental prestado: Hidrológicos, detener la deforestación, y
reforestar y proteger las cuencas.
• ¿Quién lo presta? Pobladores de los bosques en las cuencas altas.
• ¿Quién paga por él? Los ciudadanos usuarios del agua doméstica,
agrícola e industrial; los que habitan planicies de inundación y los
productores de hidroenergía. ¿*
• ¿Qué instrumento se usan? EL FONAFIFO desde 1997 es un fondo
provisto de ingresos con respaldo legal.
• Impacto en los bosques o vegetación natural: Decreció la deforestación,
aumentó la reforestación y se protegieron las cuencas.
• Nivel de eficiencia logrado: Medio.

En Costa Rica se está llevando a cabo un experimento para la
conservación de sus bosques que es tan audaz como controversial. Si
tiene éxito, podría demostrar ser una opción que funciona a largo plazo en
respuesta a la rápida deforestación que afecta a todo el mundo. La
iniciativa, llamada Programa de Servicios Ambientales, tiene como fin
alentar a los dueños de las tierras, que aún poseen bosque, a que los
protejan o los manejen de manera sostenible; y, a que reforesten las
zonas a las que ya les quitaron todos sus árboles.
Estos servicios son un incentivo económico para aquellos finqueros
que cumplen los requisitos y firman el contrato con el Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal (FONAFIFO) del Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE). Según Sonia Lobo, ingeniería forestal del MINAE, los
contratos estipulan que:
• Los dueños que protegen sus bosques reciben un total de US$ 226 por
hectárea en cinco años, pero al final de los cinco años deben
comprometerse a continuar manejando sus bosques por al menos cinco
años más.
• Los dueños que manejaban sus bosques de manera sostenible - que
someten un plan para extraer solamente cierto número de árboles,
determinados por un profesional forestal de manera que no dañen la
integridad forestal a largo plazo, reciben US$ 352 por hectárea en cinco
años, pero al final de los cinco años deben comprometerse a continuar
manejando sus bosques por el menos cinco años más.
631

• Los dueños que plantan árboles en tierras deforestadas - siguiendo el
plan de un profesional forestal - reciben US$580 por hectárea en cinco
años, pero al finalizar los cinco años deben aceptar dar un manejo
sostenible a la tierra reforestada por al menos 10 años más.
Actualmente, se han incorporado al programa, casi 260.000
hectáreas; de las cuales un 85% están dedicadas a la protección de
bosques, un 9% al manejo de bosques y un 6% a la reforestación.
El director de FONAFIFO, Jorge Mario Rodríguez, dice que las
cifras pagadas corresponden a los servicios ambientales que brindan - la
absorción del carbono, que es un contaminante de la atmósfera;
salvaguardar la biodiversidad; la belleza escénica; y arroyos y ríos
prístinos, que brindan agua potable o alimentan plantas hidroeléctricas.
Los pagos son financiados por medio de un impuesto nacional
sobre los combustibles, donaciones internacionales, y el dinero por el
cobro de los servicios ambientales brindados por los bosques. Por
ejemplo, Rodríguez indica que, en julio del 2000, FONAFIFO firmó un
contrato con una empresa nacional de electricidad que estipula que la
empresa pagará anualmente US$53/ hectárea a cambio de que el dueño
de la finca continúe la protección de los bosques en las cuencas que
alimentan de agua a una planta hidroeléctrica. Costa Rica también ha
recogido financiamiento adicional por medio de la venta de "certificados
de fijación de carbono" al exterior. Los certificados garantizan que Costa

Rica protegerá una cantidad determinada de hectáreas con bosque para
que éstos absorban carbono.(256)
El enfoque del <pago por los servicios ambientales> (PSA) aborda
este problema pagando a los usuarios de la tierra por los servicios
ambientales que generan, alineando así sus incentivos con los de la
sociedad en su conjunto. (257)
Los principios centrales del PSA son que aquellos que prestan
servicios ambientales deben ser compensados por hacerlo y aquellos que
reciben los servicios deben pagar por la prestación. Nos relata Pagiola,
que varios países ya están experimentando con estos sistemas, muchos
con la asistencia del Banco Mundial.
No obstante que la teoría es simple y atractiva, llevarla a la práctica
no resulta fácil. El proceso empieza con una clara identificación de los
servicios buscados. Los sistemas de suministro de agua doméstica
requieren un flujo constante y una alta calidad, pero los productores de
energía hidroeléctrica que tienen reservónos, generalmente valoran el
volumen total y la calidad del agua les importa poco, siempre y cuando
esté libre de sedimentos. Luego, es necesario comprender la relación
entre estos servicios y los usos de la tierra agua arriba.
256
RAINFOREST ALL1ANCEORG. "Comunicación para el Neotrópico. El Programa de
Servicios Ambientales de Costa Rica: Pagando por lo que los Bosques Proveen Naturalmente".
Marzo 2001. http // www. Rainforest-alliance.org/programs/cmc/newsletter/mar01-ls.html. 28-10-
2003. Pág. 1 y 2.
257
PAGIOLA, Stefano, "El Pago por los Servicios Hídricos". Conservación Mundial 1/2003.
Economista Ambiental Principal en el Departamento del Medio Ambiente del Banco Mundial.
633

Por lo general, dice Pagiola, sabemos menos de lo que creemos
sobre la forma en los usos de la tierra afectan los servicios de agua tanto
cualitativa como, cuantitativamente en particular.
Por tanto, se debe idear la forma de aprovechar en parte la
disposición de los usuarios a pagar por el servicio. Por ejemplo, el pueblo
de Heredia, en Costa Rica, cobra a sus usuarios una tarifa de agua
ajustada conforme a consideraciones ambientales. Los usuarios a
menudo se resisten a la imposición de estas tarifas, pero usualmente la
alternativa es la pérdida o degradación de sus servicios de agua, que a
larga resulta mucho más costoso que el importe de la tarifa.
31.3.3 ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMÉRICA: QUABBIN,
M.A.
• Servicio ambiental prestado: Principalmente agua para la ciudad de
Boston.
• ¿Quién lo presta? Desde 1930, la autoridad local, la Comisión del
Distrito Metropolitano que lo maneja y que paga un alquiler a los pueblos
en donde esta ubicado el reservorio.
• ¿Quién paga por él? Los usuarios del agua en la ciudad y los que usan
el reservorio y su entorno para turismo, recreación, pesca y observación
de aves.
• ¿Qué instrumentos se usan? Recaudación de tarifas de agua y venta de
madera de sus bosques.
• Nivel de eficiencia: Alto.

• Impacto en los bosques o vegetación natural: Mantenimiento de la
cobertura vegetal, manejo de bosques para producción de madera y
protección de la cuenca.
31.3.4 MEXICO:
Según Alberto Cardenas Jiménez (258) de Servicios Ambientales
COATEPEC, el Presidente Fox desde el inicio de su gobierno
declaró la guerra frontal a la deforestación y nos instruyó a ganarle
cada año espacios a las causas que la originan y fortalecer las
líneas que nos ayuden a crecer nuestra masa forestal, mejorando
métodos, sistemas, esquemas de coordinación entre los tres órdenes de
Gobierno, reforzamiento de estructuras, mas presupuesto y mayor
participación de la sociedad.
Para darle orden y bases sólidas a este conjunto de acciones y al
cambio forestal demandado por el país, construimos la política del estado
para el sector que a partir del 2001 y 2002, se plasmó en diversos
instrumentos, estrategias y acciones. Basta ver algunos ejemplos:
1.- Elaboración del Programa Estratégico Forestal 2025 que son planos
que nos permiten trabajar en el corto-medio y largo plazo.
2.- Acuerdo Nacional por los Recursos Forestales de México, firmado
hace 15 meses en Los Pinos por todos los actores y responsables
importantes ligados al sector forestal. Hoy tenemos un sector que está
trabajando con más orden.

258
CARDENAS JIMENEZ, Alberto. Servicios Ambientales COATEPEC. Discurso de Fecha 18
de Febrero de 2003. Veracruz, México. Pág. 2, 3, 5, 6, 7, 8.
635

3.- Programa Nacional Forestal 2001-2006, que fija las siete (7)
prioridades para este sexenio.
4.- Nueva Ley General para el Desarrollo Forestal Sustentable que fue
aprobada por unanimidad en el Senado y en la Cámara de Diputados;
cero votos en contra y cero abstenciones.
5.- Nuevo Reglamento que nos deberá hacer más eficientes a todos.
6.- Revisión de las 45 Normas Oficiales Mexicanas en la materia, para
alinearlas a Nueva Ley y Programas.
7.- Creación de nuevos instrumentos como el Fondo Forestal Mexicano y
el Pago de Servicio Ambientales.
El agua, el clima, el paisaje, la biodiversidad y demás bienes que
produce la naturaleza, pueden y deben aportar ingresos a los dueños de
los bosques para mejorar su situación económica y contribuir a la
conservación y recuperación de los ecosistemas.
Según Cardenas Jiménez, el Pago de Servicios Ambientales se
concibe como la retribución a los dueños y poseedores de la tierra, para
asegurarnos beneficios ambientales. Significa encontrar un mecanismo
transparente, eficaz y viable de conservación del medio ambiente. Es
lograr una ecuación ambiental, financiera técnica, legal, política, fiscal,
cultural, operativa que conserve para siempre áreas estratégicas para el
país, estados y municipios.
Los servicios ambientales no son compensaciones ni ayudas para
siempre; no son recursos que se pagan a cualquier proyecto; no son

recursos multimillonarios que se quieren tirar a lo tonto ni sembrar
discordia o disputas estériles. Cada proyecto presentado requiere de un
sustento técnico muy completo; su elaboración tarda meses y un tiempo
extra para su consenso.
Los servicios ambientales son una retribución que harán aquellos
que reciben los beneficios que presta un ecosistema forestal conservado y
que tienen el compromiso de conservar los valores ambientales de su
propiedad.
Afirma Cárdenas Jiménez, que en Coatepec, los tres órdenes de
gobierno estamos aportando recursos para servicios ambientales, es
decir, estamos premiando el trabajo de conservación y cuidado de
nuestros recursos forestales. El proceso que se sigue es sencillo pero
requiere de la voluntad y participación de todos. Se contratan propiedades
y los dueños se comprometen, a través de un contrato, a no tumbar
árboles, a preservar lo que tienen, a cuidar mejor su propiedad.
Para ser más gráfico, nos ilustra con un empleo:
En un primer caso, tenemos que a Don Pedro le estamos pagando
porque esta trabajando su rancho y lo cuida para que no haya
asolvamiento y tengamos un suelo más sano; en otro ejemplo, Don Juan,
recibe ingresos porque está logrando un paisaje más bello de Coatepec y
a Doña Lupe le pagamos porque al cuidar sus árboles, el municipio está
teniendo más agua.
637

Coatepec nos demuestra, como señala Cardenas Jiménez, que si
posible conservar los ecosistemas. Nos está enseñando que nos
podemos poner de acuerdo las autoridades, los propietarios y la
sociedad para valorar los servicios ambientales que nos dan nuestros
recursos naturales.
Para apoyar esta estrategia de desarrollo forestal, avanzamos en la
creación del Fondo Forestal Mexicano y se establecieron en la
nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, disposiciones
jurídicas para impulsar la creación y promoción de esquemas de
compensación por los servicios ambientales que aportan los
bosques. Con esto estamos generando según Cardenas Jiménez,
nuevas oportunidades de empleo y de sustento, distintas de otros
usos que dañan los ecosistemas y la biodiversidad. El Fondo
Forestal Mexicano cuenta ya con 200 millones de pesos de recursos
federales para iniciar operaciones este mismo año. Estamos terminando
un diagnóstico que nos permita seleccionar la áreas de prioridad y de
mayor interés, con criterios de apoyo a comunidades marginadas,
para establecer costos de transacción y determinar compensaciones
a satisfacción de sus propietarios, y de esa manera rescatar y
fortalecer los servicios ambientales que están prestando sus
bosques. Y concluye Cardenas Jiménez, indicando que con esto vamos a
asegurar los manantiales y fuentes de agua que están en riesgo y a
impulsar la recuperación de otros.

32 CONCLUSIONES
Al término de la presente investigación nos corresponde explanar
las conclusiones respectivas, siguiendo para ello - y en la medida de lo
posible - el orden establecido en el índice general:
1. IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS.
Nunca estará por demás, ni será redundante insistir en la
importancia del recurso hídrico. El agua es símbolo y expresión de vida y
de prosperidad, da lugar, con frecuencia, a situaciones polémicas en
extremo; a veces, lo son en grado muy notorio. Generalmente por su
escasez - a veces también por su sobrecogedora abundancia-, por su
irregular distribución, es también fuente habitual de conflictos que el
Derecho -si queremos sirva para algo-, debe ayudar a resolver. Es una
realidad con la que hay que enfrentarse. El agua une, desde luego, pero
ha sido también elemento de confrontación y de discordia. El recurso no
parece tan accesible como se cree. Las Naciones Unidas han encontrado
cerca de 300 conflictos entre países, estados o localidades, por motivos
relacionados con la tenencia del agua dulce. Traemos a colación, por
ejemplo, el caso de los ríos Tigris y Eufrates que enfrenta a Turquía, Siria
e Irak. Estas situaciones han llevado a las Naciones Unidas a
encomendar a la Comisión de Derecho Internacional la redacción de un
Tratado para establecer reglas Jurídicas sobre el uso eficiente del Agua, y
su distribución equitativa y justa, y el respeto al medio ambiente.
Es de resaltar que dentro de los puntos más importantes incluidos
en el acuerdo final de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible
639

celebrada en Johannesburgo, estuvo precisamente el de los Recursos
Hídricos allí se acordó:
• Reducir a la mitad el número de personas que viven sin agua corriente y
acceso a servicios sanitarios para 2015. La propuesta fue recibida por las
organizaciones de beneficencia como un paso importante para impedir
millones de muertes a causa de enfermedades prevenibles.
2. REFERENCIAS ACERCA DEL RÉGIMEN LEGAL DE LAS AGUAS A
NIVEL NACIONAL Ε INTERNACIONAL.
En otro orden de ideas, es fundamental dotar al recurso agua de un
régimen legal, en el orden interno de cada país y en el orden externo de la
comunidad internacional, que confiera la protección necesaria contra los
agentes y factores que puedan perjudicarlo.
La Carta Europea del Agua, señala que alterar la calidad del agua,
es perjudicar la vida del hombre y de los otros seres vivos que de ella
dependen.
Esta expectativa en el orden latinoamericano ha despertado un
profundo interés por el estudio y mejoramiento cîel Derecho del Agua,
tanto en el plano interno como en el internacional. Casi todos los países
de la región han sancionado nuevas leyes y códigos de aguas en los
últimos años y los que no, los están estudiando.
En el plano internacional se han celebrado diversos convenios y la
voz de los Estados de esta parte del Continente se hace sentir en los

Foros Internacionales. El profesor Martín Mateo, en su Tratado de
Derecho Ambiental afirma que en materia de organización de las aguas
contemporáneas no hay, como se verá, una fórmula única ni un modelo
universal ya que, como se observó en el primer estudio de las Naciones
Unidas sobre cuencas:
"Indudablemente, no existe una sola forma acertada de organizar y
administrar un programa de cuenca fluvial. El plan de organización debe
ajustarse en cada caso a la estructura gubernamental general, a los
modelos culturales, a las tradiciones políticas de los países y a las
regiones interesadas."
También es de resaltar, como en efecto se hizo la
investigación, que la Legislación de la mayoría de los Estados
Sudamericanos deriva de las ordenanzas que los Reyes de España
dictaron para la totalidad de sus posesiones en América. Si bien ellas
acentuaban el interés público y el poder de decisión del Estado, el
movimiento a favor de la codificación civil del Siglo IXX introdujo en
muchos países tendencias privatísticas derivadas del Código Civil
Francés.
La influencia doctrinaria de las Leyes Españolas de 1.866 y 1.879,
del texto único de las Leyes Italianas de 1.933 y la difusión de modelos
legislativos promovida por las organizaciones internacionales y las
reuniones de expertos en Derecho del Agua, enriqueció la gama de
alternativas que se ofrecen al Legislador.
641

Paradójicamente ello no originó graneles diferencias legislativas, ya
que los problemas que esa legislación debió afrontar fueron también
similares en todos los países.
Estas tendencias están provocando, asimismo una aproximación
de la legislación de los Estados Iberoamericanos con la de otros países
cuyo origen jurídico es distinto.
Se hizo referencia a un aspecto novedoso consagrado en la
Legislación chilena y algún proyecto de la ley en Perú, que establecen los
polémicos mercados de aguas, que también se han discutido en España,
pero que han sufrido una cautelosa observación en otros países y
también radicales oposiciones.
Por último, se resalto el concepto de Cuenca, estableciendo la
vinculación del Derecho Ambiental, según Cecilia Sosa y Oswaldo
Mantera, con los conocimientos científicos, lo cual debería conducir
a la creación de regiones administrativas coincidentes con los
sistemas naturales. Tal es el caso del agua, en que el Derecho
Ambiental ha institucionalizado el concepto de "CUENCA" como base
territorial de la administración del agua que no coincide con el
Estado Federado o con la Provincia, el Municipio o la región
administrativa. Es importante promover el modelo de cuencas para
enfocar los programas de conservación nacionales, regionales y
locales.
β/ΙΟ

Los mencionados tratadistas, refieren el criterio de Martín Mateo,
quien indica que esta solución adoptada de antiguo en España, se ha
impuesto en muchos países tales como Francia, con la creación a partir
de 1964, de las seis agrupaciones de cuencas; Inglaterra, que cuenta hoy
con diez zonas HÍDRICAS, así como Holanda y Alemania Federal, e
incluso en Estados Unidos, donde las limitaciones federales se han
venido salvando mediante acuerdos interestatales que dan lugar a los
denominados RIVER BASIN COMPACT.
3. AVANCES EN LA LUCHA CONTRA LA CONTAMINACIÓN.

CAMBIOS EN LOS HÁBITOS DE CONSUMO Y MODELOS DE
DESARROLLO. ECONOMÍA Y ECOLOGÍA.
Otro criterio importante, desarrollado en la investigación, referente
a que en los países desarrollados, caso OCDE, citado en el Diario Oficial
de las Comunidades Europeas, se han producido ciertos avances en la
lucha contra determinados tipos de contaminación y contra la degradación
del medio ambiente, pero quedan aún muchas cuestiones relevantes que
habrá que atender urgentemente.
Ahora bien, es obvio que el principal desafío para estos países será
lograr un cambio sustancial en los Hábitos de Consumos, para reducir su
participación en el uso de los Recursos Naturales de la Tierra,
garantizando al mismo tiempo una continua mejora de la calidad de vida.
Es sin embargo, en los países en vías de desarrollo donde los
problemas medioambientales llegan a ser más graves. La degradación del
643

suelo y la desertización, la destrucción de los habitats, la explotación
excesiva de los Recursos Naturales, el deterioro de los asentamientos
humanos y la degradación de las reservas de agua dulce se encuentra
entre los problemas ambientales más acuciantes de estos países.
La presión demográfica y la pobreza son factores claves en la
aparición de unas pautas de desarrollo no sostenible en muchas de estas
naciones. El crecimiento de la población presiona de forma apremiante
sobre la frágil base de recursos que satisface las necesidades básicas:
una dieta adecuada, agua potable, energía, cobijo y bienes materiales.
Sin embargo se impone un cambio de conductas, como plantea
Alan Thein Durning, hacia una "Cultura de Permanencia", es decir una
sociedad que sustituya el consumo desmesurado por la moderación, los
bienes desechables y de corta duración por bienes duraderos, un
mercado de producción masiva por uno de mano de obra, y sobre todo,
con la posibilidad de reciclar y reutilizar casi todo, implica profundas
transformaciones, tanto en los hábitos de los consumidores como en las
políticas económicas y fiscales a nivel mundial.
En la tesis también se plantea las interrelaciones entre lo
económico y lo ecológico, partiendo de lo que sostiene el Prof. Martín
Mateo, quien afirma que los postulados de la economía y de la ecología
no son necesariamente contrapuestos; cabe su integración armoniosa,
con base en lo que ha sido calificado como desarrollo sostenible, que

reconoce la necesidad de auspiciar el avance económico de los países
menos avanzados, aprovechando los progresos tecnológicos de las
naciones industrializadas, siempre y cuando no se traspasen
determinados umbrales de calidad ambiental.
En base a esta interrelación entre Economía y Ecología,
encontramos la disciplina específica que vincula ambas nociones cual es,
la Economía Ambiental que estudia habitualmente dos cuestiones: el
problema de las externalidades y la asignación intergeneracional optima
de los recursos agotables, este último concepto aparece ligado casi
inseparablemente al de asignación eficiente en el sentido de Pareto,
entendiendo por esta última una asignación a partir de la cual es
imposible mejorar el bienestar de ningún miembro de la sociedad
sin disminuir simultáneamente el de algún otro, como lo señala
Rodríguez López.
4. LAS NUEVAS FUENTES DE ENERGÍA. BREVE REFERENCIA A LA
ORIMULSIÓN.
Así como hemos hablado en la investigación, de cambios en los
hábitos de consumo, de modelos de desarrollo, de factores políticos,
debemos referirnos a lo que se ha llamado la transición energética, que
consiste básicamente en la reducción del uso de combustibles fósiles
(carbón, petróleo, gas) y adoptar nuevas fuentes de energía,
preferiblemente renovables y menos contaminantes, tales como la solar,
la eólica, o la atómica por fusión nuclear.
645

Actualmente, hay más productos derivados del petróleo que 30
años atrás. Sin embargo, el petróleo es un recurso no renovable y
eventualmente se agotará.
Muchos expertos consideran que el hidrógeno, la energía eólica y
solar suministrarán la mayor parte de la energía del mundo en los
próximos 50 años.
En este aspecto, la tecnología venezolana ha dado su aporte al
mundo con la denominada ORIMULSIÓN, la cual es un combustible
líquido desarrollado en Petróleos de Venezuela S.A., que consta de 70%
de Bitumen Natural, 30% de agua más aditivos para estabilizar la
emulsión, resaltando en su composición el elemento agua. Está
específicamente diseñado para uso en empresas eléctricas y sector
industrial. Ha sido usado con éxito en plantas generadoras de electricidad
en Canadá, Estados Unidos, EL Reino Unido, Japón, Dinamarca, Italia,
Lituania. Así como en plantas de cemento. ORIMULSIÓN representa una
alternativa ambiental y económica para que las plantas eléctricas puedan
operar eficientemente frente a otras fuentes de energía. El nombre de
"ORIMULSIÓN" proviene de combinar el nombre de la región de
Venezuela donde se produce el bitumen (Orinoco) con la denominación
técnica del producto (emulsión).
ORIMULSIÓN es un bitumen natural finamente disperso en agua y,
por lo tanto, es muy similar al combustible pesado en lo que respecta a
salud y seguridad.

5. LA LEGISLACIÓN DE AGUAS EN AMERICA LATINA Y
CENTROAMÉRICA.
En cuanto a los Sistemas Legales en América Latina, se hizo un
diagnóstico partiendo de las conclusiones de la 11 Conferencia
Internacional de derecho y Administración de Aguas, celebrada en
Caracas en 1976, allí se estableció:
A) Que hay una tendencia muy marcada a declarar el carácter público de
las aguas. Al volverse relativamente más escasos los recursos
hidráulicos, la necesidad de regular su aprovechamiento, exige más
actividad del Estado en este campo. La conclusión es... "una relación
directa entre el grado de control estatal y la escasez de recursos".
B) La cuenca como unidad de administración de aguas es reconocida
como un imperativo para una administración más efectiva y racional.
C) Un soplo renovador vivifica la legislación del agua en América Latina.
Varios países han sancionado modificaciones sustanciales. Otros los
están estudiando.
Como "consideraciones" que los legisladores deben tener en
cuenta en la revisión de las leyes de aguas:
A) Los recursos hidráulicos deben ser considerados como una unidad del
ciclo hidrológico.
B) Las prioridades nacionales deben determinarse basándose en los
recursos humanos y naturales, y en los objetivos de la comunidad que
647

afecte, estableciendo un plan de aprovechamiento integral de los recursos
hidráulicos, y la política, desarrollo y administración nacional y regional del
agua, idóneas para el cumplimiento del plan.
C) Existe la necesidad de que el conjunto sistemático de leyes y
reglamentos para el control de los recursos hidráulicos, sea flexible y
ofrezca base para el planeamiento y manejo del agua.
D) La Ley de Aguas debe ser un instrumento, para llevar a cabo la
política hidráulica que se trace; y para motivar la introducción de
técnicas y tecnologías sobre el uso de aguas y mejoras socio-
económicas.
E) Las leyes deben contemplar el uso combinado de aguas subterráneas
y superficiales para lograr un desarrollo óptimo de los recursos
h id ricos.
F) Las leyes deben proveer la integración del control de la calidad y
cantidad de aguas, para permitir su uso óptimo y los costos de
contaminación deben ser cargados a los contaminantes.
G) Debería existir una unidad de administración; primero a nivel nacional;
segundo, a nivel de cuenca; y tercero, a nivel local. O sea, la
administración debería fundarse en bases funcionales, y no sólo en
divisiones políticas.
H) Las Leyes deben promover la participación de los usuarios en la
administración del agua.
«/I o

I) La preparación de la Ley de aguas debe ser dinámica y el resultado de
cooperación intersectorial e interdisciplinaria.
Los caracteres originarios que les imprimió la colonización ibérica y
más específicamente la castellana y la lusitana son muy
homogéneos. Posteriormente los legisladores latinoamericanos se
inspiraron en modelos comunes o bien en los de otros países de la región
o en sus pensadores. En los últimos años, la abundante asistencia técnica
de organismos internacionales continuó promoviendo modelos
comunes y los encuentros de técnicos nacionales favoreciendo un
intercambio de experiencia que puede conducir a una relativa
uniformidad legislativa.
No obstante la riqueza de sus cuencas internacionales, la
conveniencia económica y política de su desarrollo integral y la propuesta
de buenos modelos jurídicos, la comunidad latinoamericana carece aún
de adecuadas normas regulatorias generales. Los principios elementales
adoptados para la cuenca de Plata y las tentativas de instituir normas
regulatorias para algunos de sus áreas y para otras cuencas acreditan
que también este enfoque más modesto presenta dificultades aunque
más fácilmente superables. Obviamente el camino más largo de las
sucesivas aproximaciones puede elevar a la postulación de principios
contradictorios en distintos lugares ya que los países en la cabecera de
una cuenca suelen estar aguas abajo en otras y esa ubicación suscita
actitudes jurídicas diferentes. Sin embargo en este momento ofrece
649

instrumentos viables de acción que una serena acción de los juristas y de
los gobiernos podría convertir en formulas más amplias.
El justificado afán de los países latinoamericanos por afianzar la
incolumidad de su soberanía sobre sus recursos naturales
frecuentemente agredida puede conducir a un aislacionismo rígido en
relación un recurso natural fluido que los vincula como es el agua que
entorpezca su propio desarrollo y por ende disminuya de hecho su
potencialidad para conservarla. Ello implica que no cuenta la región con
las instituciones comunitarias C.D.E., Euratom, entre otros.
En los países de América Latina, las aguas fueron reguladas en un
principio por los códigos civiles y en algunas ocasiones en forma
concurrente por los códigos rurales o sólo por éstos, en defecto de una
legislación civil sobre la materia. Las normas sobre la materia fueron más
tarde remplazadas por Leyes especiales sobre aguas, que comenzaron a
establecer sistemas de protección de las mismas. Hoy, se busca una
regulación integral del ciclo hidrológico que salvaguarde especialmente
los procesos de renovación del recurso. La contaminación de las aguas
ocupa un espacio relevante en la legislación sobre la materia.
A nivel Latinoamericano, como lo ha expresado, el Informe de la
PNUMA sobre los cambios jurídicos después de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río 1992) y en
el cual se afirma que en esta materia se observan algunos avances, que

se vinculan a la idea de la ordenación de los Recursos Hídricos a nivel de
Cuencas y subcuencas que plantea la Agenda 21.
La verdad - agrega el informe- es que esta idea se encontraba
presente en la Legislación Ambiental en los países de la región desde
antes de la Conferencia de Río.
Algunos de los avances realizados después de la conferencia, sin
embargo, son importantes, como en el caso de Brasil de la Ley Num
9,433 de 1997, que sustituye la política nacional de recursos hídricos y
crea un sistema nacional de manejo de esos recursos.
Por último, se incluyó una referencia breve a la situación legal del
Recurso Hídrico en Centroamérica:
Cuentan con leyes de aguas: Honduras (1927), Costa Rica (1941)
y Panamá (1996). Guatemala incluye en el Código Civil (1932)
disposiciones para el uso las aguas públicas. En cuanto al dominio
prevalece el sistema mixto de propiedad de las aguas, derivado del
derecho civil: El Salvador (1860), Guatemala (1932) y Honduras (1906 y
1927). Panamá incorpora expresamente todas las aguas al dominio
público con ocasión de la emisión de la ley de aguas (1966), la ley general
sobre la Extracción de Nuestras Riquezas Naturales de Nicaragua
(1958) declara como tales a todos los recursos naturales y se
entiende entre éstos, las aguas; y el Código de Minería de Costa Rica las
declara como tales en 1982. Los anteproyectos promovidos en la región
651

en la última década (1990-2000) abogan por la dominiabilidad pública de
todas las aguas.
Otra referencia importante efectuada en la investigación fue la de
Elisa C. de Moran, quien afirma que podemos apuntar ciertos rasgos
comunes entre la normativa de ios distintos países de la Región, la fuente
mediata de la legislación de aguas lo es la Ley de Aguas de España de
1879, salvo Belice que se rige por el sistema anglosajón y, por lo tanto, lo
es el derecho inglés; los regímenes jurídicos de la región, cuenten con la
ley especial o no, son anacrónicos e incompletos. Con instituciones del
siglo XIX deben hacer frente a necesidades del siglo XXI; la
gestión del agua descansa en un sector específico, usuario del
recurso o en un conjunto de oficinas gubernamentales o sencillamente
ninguna es responsable de la conducción del agua dentro de la
Administración pública.
6. LA REGULACIÓN JURÍDICA DEL AGUA EN EL DERECHO

ESPAÑOL Y EN EL DERECHO COMUNITARIO.
En lo concerniente a la Legislación Española, ha de resaltarse en
i»
esta materia la sustitución de la centenaria Ley de 1.866 por la nueva Ley
de Aguas de 1.985, reformada en 1999.
Es evidente que había la necesidad de actualizar dicha legislación
para abordar las nuevas realidades, tales como la declaración
constitucional de demanialidad, la publicidad de las aguas, la
RÍO

determinación del reparto de competencias, la protección del medio
ambiente y la función ecológica del agua.
La regulación jurídica del agua en el Derecho Español responde a
esa nueva "Cultura del Agua".
Para Embid Irujo, la Constitución Española de 27 de diciembre de
1978 es, efectivamente, un texto que aparece como el acontecimiento
jurídicamente más relevante y engendrador, en realidad, del período más
fructífero y creativo en nuestro derecho de aguas. Las decisiones de la
Constitución sobre lo que, genéricamente, podemos llamar revalorización
de la propiedad pública (art. 132 CE), las novedosas preocupaciones
medio ambientales (At. 45 CE) y, finalmente, la influencia estructural
sobre el conjunto del ordenamiento jurídico que tendrá la nueva
organización territorial del Estado (con los arts. 148.1.10.a. y 149.1.22.a
CE de referencia, fundamentalmente), son el conjunto de claves jurídicas
de las que se deducirán los posteriores desarrollos normativos que forman
el entramado del derecho actualmente vigente.
En cuanto al Código Penal Español, ha optado por un solo tipo
central de incriminación del delito ecológico (Art. 325), siguiendo el
sistema tradicional que ya consignó en 1.983 el Art. 347 Bis.
La nueva Ley declaró que "las aguas continentales superficiales,
así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo
653

hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés
general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público
hidráulico" (Artículo 1.2). Embid Irujo, resalta la relevancia del artículo 132
CE para los procesos normativos posteriores habiendo calificado a este
precepto como muestra de una revalorización del dominio público.
En opinión de Delgado Piqueras, a partir de la Ley de Aguas de
1.985, es menester elevarse sobre dicho concepto, enfocar una nueva
realidad jurídica, tributaria también de la geografía: la cuenca hidrográfica;
cuyo respeto constituye un principio rector del gobierno del agua.
Hay que observar sostiene el nombrado autor, en su libro "Derecho
de Aguas y Medio Ambiente", que sobre las aguas, como objeto material
de regulación por el ordenamiento jurídico, concurre una pluralidad de
títulos competenciales estatales y comunitarios, al ser el soporte de
multitud de actividades propias de políticas sectoriales diversas.
Entre los principios generales a los que el Estado y las
Comunidades Autónomas someterán el ejercicio de sus funciones en
materia de agua (Arts. 13 y 16 Lag), podemos reconocer algunos
claramente dirigidos a perfilar los rasgos de la Administración Pública
hidráulica: unidad de gestión, desconcentración, descentralización y
participación de los usuarios tratando de responder a dichos postulados.
La Ley de Aguas configura la estructura institucional de gobierno de los
recursos hidráulicos sobre la base de tres tipos de entes administrativos:

el Consejo Nacional del Agua, los Organismos de cuenca y las
Comunidades de Usuarios.
En el ámbito sectorial relativo a Normativa comunitaria de
protección de aguas, se establecen cuatro tipos de obligaciones para los
estados miembros:
5. Imposición de objetivos de calidad (La masa de agua no debe
contener un determinado volumen de elementos contaminantes).
6. Imposición de normas de emisión (se limitan los contaminantes que
pueden vertirse a la masa de agua).
7. Imposición de tecnología (se hace obligatoria determinada instalación
o determinado tratamiento).
8. Regulación de productos (se especifican las condiciones técnicas de
producción o uso que debe tener el producto que va a acabar en el agua).
Embid Irujo, nos indica que el artículo 106 de la Ley 29/1985
y su desarrollo reglamentario se refiere a dos figuras tributarias, un
canon de regulación y unas tarifas de aguas, que posibilitan el pago
periódico por parte de los usuarios beneficiados de las cantidades
que la Administración del Estado haya destinado a la construcción de
embalses de regulación (canon de regulación) de otras infraestructuras
(tarifas de agua).
El Derecho Ambiental de la Comunidad no es el único que organiza
la preservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente en
655

la Unión Europea; los derechos ambientales de los estados miembros
también cubren, de manera solidaria, aquel objetivo.
La comunidad Europea constituye un nuevo ordenamiento jurídico
de Derecho Internacional que se aplica en el interior de la comunidad, y
por ende en los estados miembros. Este ordenamiento jurídico no ha sido
incorporado o integrado en los diferentes ordenamientos jurídicos
nacionales, razón por la cual la interpretación del Derecho Comunitario
sigue las reglas comunitarias no las de ningún ordenamiento nacional.
Dice Embid, que por otra parte, España entra en la Comunidad
Europea el 1 de enero de 1986, y ése es también el momento en el que
se recibe todo el acervo comunitario existente sobre las aguas (sobre
aguas de baño, aguas potables destinadas para el consumo humano,
aguas para el desarrollo de la vida piscícola y vertidos en el medio
acuático, fundamentalmente) y a partir el cual España será receptor, pero
también partícipe en la creación, de un derecho europeo sobre la materia
cada vez más complejo y complicado de leer. Esta normativa europea ha
influenciado el desarrollo del derecho interno español en el ámbito de la

i*
son, directa o indirectamente, tributarias de la normativa europea.
La práctica comunitaria, es que las directivas que promulgan en
este campo son cada vez más detalladas y precisas lo que ahoga los

márgenes de transposición de los estados. Y la titulación estatal de este
dominio no ensombrece las competencias autonómicas que puedan
tenerlo como soporte (ordenación del territorio, medio ambiente, obras
públicas, pesca fluvial, etc.).
Tal como expresa Delgado Piqueras, en lo que respecta a los
contenidos de la propuesta de Directiva Marco para política Contaminante
de Aguas, que comprende:
a. La Gestión Coordinaría de las Cuencas Hidrográficas.
b. El enfoque combinado contra la contaminación.
c. La tarificación de los costes de servicios y ambientales.
d. Posibles impactos para España.
El mencionado tratadista, afirma que es prematuro sacar
conclusiones sobre su impacto en España, pero algunas técnicas que
aporta la Directiva tienen una larga tradición en el país (Cuenca
Hidrográfica) o al menos, una regulación equivalente (Planes
Hidrológicos, Control de Vertidos, Tarifas de Aguas). En ese sentido
podría decirse que el Derecho español ha servido de modelo a la
comunidad. En algún aspecto, la Regulación Española va más lejos,
como es la gestión unitaria de las cuencas bajo las Conferencias
Hidrográficas o el sometimiento a concesión de los usos privativos al ser
toda el agua un bien demanial.
Sostiene así también, que la nueva Ley de Aguas Española, tiene
como objetivo asegurar la disponibilidad de agua en la cantidad y calidad
657

que demande la dinámica social. Para lo cual, el uso racional del agua, el
respeto de su papel en la naturaleza y la conservación de los medios
hídricos constituyen la mejor garantía.
En ese sentido, la nueva regulación legal desarrolla las
prescripciones del artículo 45 CE; de hecho, la STC. 227/1988 del 29 de
noviembre, considera que la mayor parte de sus preceptos tiene carácter
básico ex -artículo 149.1.23 CE. Aparte de inspirarse en las
recomendaciones, internacionales, esta Ley preparó la recepción del
derecho comunitario, tan exigente este respecto. La presencia del valor
ambiental en la Ley de 1985 no se circunscribe al título V, relativo a la
protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas, sino
que traspasa todos los elementos del uso de las aguas en España.
El Derecho Español esta en el origen de los derechos de aguas de
muchos países Iberoamericanos que, en algunos casos, han sufridos
determinadas evoluciones que lo separan de su origen común en la
búsqueda, también nuevas formas de regular la moderna gestión del
agua.
La Ley 29/1985 ha sido modificada parcialmente en varias
ocasiones habiéndose producido la principal modificación por la Ley
46/1999 de 13 de Diciembre. Mediante esta normas se ha pretendido
adaptar la anterior normativa a las nuevas necesidades en relación con la
cantidad y calidad del agua y con su gestión, modificando 41 de sus 113
artículos.

Posteriormente citamos el Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20
de Julio, por el fue el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Aguas. En la disposición derogatoria única del Real Decreto-Legistativo
1/2001 se relacionan las normas anteriores que quedan derogadas,
puesto que han sido incorporadas por el propio texto refundido. Entre
ellas figuran la propia Ley 29/1985 y la Ley 46/1999, ya mencionadas.
Pero las modificaciones más importantes y generales del texto
refundido de la Ley de Aguas han tenido lugar mediante los dos
ordenamientos que se indican a continuación:
La primera de estas modificaciones viene constituida por el artículo
129 de la Ley 62/2003, de 30 de Diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social, dictado con el fin de incorporar al
derecho español la Directiva 2000/60/CE, por la que se establece un
marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas. La
siguiente modificación del texto refundido de la Ley de Aguas se ha
efectuado mediante la disposición final primera de la Ley 11/2005 de 22
de Junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de Julio de Plan
Hidrológico Nacional.
7. LA REGULACIÓN JURÍDICA DEL AGUA EN VENEZUELA.
El territorio venezolano es un mosaico de regiones naturales y
paisajes dispuestos en una contrastante geografía que abarca costas,
islas, llanuras, montañas, serranías, tepuyes y páramos, contenidos
659

a su vez en el conjunto heterogéneo de los sistemas llanero,
andino, marino-costero y guayanés, donde una intrincada red
hidrográfica drena las aguas superficiales hacia el río Orinoco, el Mar
Caribe y el océano Atlántico, según datos extraídos de la compilación
hecha por Rafael Rodríguez Altamiranda "Conservación de
Humedales en Venezuela".
El modelo económico del país está basado en la explotación de
recursos naturales, principalmente petróleo, el cual sustenta una
economía que moviliza a una masa humana de más de 20 millones de
habitantes. El 70% de esa población está asentada en la franja norte
costera, en 8 centros urbanos: Caracas, Los Teques, Maracay, Valencia,
Barquisimeto, Maracaibo, Puerto La Cruz y Cumaná. De la población total,
el 4% corresponde a etnias indígenas, que habitan en su mayoría en la
parte meridional del país. La población indígena de Venezuela está
constituida por unas 35 etnias, muchas de ellas con un profundo arraigo
en el uso de los ecosistemas de humedales.
Venezuela cuenta con abundantes aguas superficiales en las
cuencas que conforman la hidrografía nacional. La distribución geográfica
del recurso agua no es homogénea, debido a que cuenta con una
importante producción al sur del país. El 85% de las escorrentías
superficiales, unos 700.000 millones de metros cúbicos ó 22.000 m^/s, se
producen en la margen sur del río Orinoco, es decir, en los estados
Bolívar y Amazonas. El 15% restante se produce principalmente en las

cuencas del sur de las Cordillera Andina y el río Uñare , las cuales drenan
hacia el Lago de Maracaibo y al Mar Caribe.
En cuanto al Derecho Venezolano, y dada la importancia de los
recursos hidráulicos en Venezuela se hace necesario conocer el estado
del aprovechamiento del recurso y las políticas de conservación en las
cuencas. Las políticas implementadas en esta materia han sido efectivas
para establecer buenos inventarios de los recursos, y deficientes en la
ejecución de planes de conservación. Por esa razón es importante
promover el modelo de cuencas para enfocar los programas de
conservación nacionales, regionales y locales. La cuenca se puede
visualizar como una unidad espacial similar a un organismo, conformado
por un sistema de partes interconectadas e interdependientes. Cuando se
evalúa desde el punto de vista ambiental la ejecución de un proyecto que
afecta a una parte de una cuenca determinada, se debe esperar que se
manifiesten los efectos en toda su extensión, tal como si se afectara una
parte de un organismo vivo. El agua es el fluido que comunica a todas las
partes de la cuenca.
El marco jurídico vigente sin duda representa otro indicador
positivo, especialmente en lo referente a la protección y manejo de
cuencas. Los fundamentos del marco legal en Venezuela están
convenidos en el "Sistema Jurídico Ambiental", a través de tres principios
rectores: ordenación del territorio, control de las actividades antrópicas
susceptibles de degradar al ambiente y aprovechamiento sostenible de
661

los recursos naturales. La legislación venezolana trata específicamente
la conservación y el uso sostenible de humedales en el
anteproyecto de la Ley de Aguas y mediante la ratificación de tratados y
convenios internacionales como Ramsar y Diversidad Biológica, acota
Rodríguez Altamiranda.
Se hizo referencia en nuestro trabajo a aspectos de carácter
históricos, señalando que el asunto de las aguas estuvo a la orden del día
entre los aborígenes americanos desde antes del descubrimiento.
También en la América precolombina aparecen destacadas
civilizaciones del riego, que como en el Oriente Medio van acompañadas
del arrastre de conocimientos sobre el comportamiento de los astros y su
influencia sobre las precipitaciones, lo que luce en monumentos y
pirámides que incorporan no sólo una depurada simbología, sino también
notables testimonios sobre el nivel de las investigaciones astronómicas. El
Dios de las lluvias centra en las regiones claves de este subcontinente la
principal mitología.
La civilización azteca, la maya sobre todo la incaica consiguieron
así importantes desarrollos económicos y depuradas organizaciones
político-religiosas sobre la base de un profundo dominio de la hidrología,
señalan Azpurúa y Gabaldón, citados por Martín Mateo.
La legislación española en este particular se atuvo a la costumbre
del aborigen: las aguas son de todos.

Merece destacarse, según Meaño, que es en la materia del
agua, y desde hace mucho tiempo, donde ha aparecido por primera vez
entre nosotros el concepto de considerar el derecho de propiedad en
función social.
Por el Código Civil en vigor desde el 01 de Octubre de 1.942, se
rigen principalmente, en la actualidad, las aguas, y este régimen se ha
mantenido, a través de las diversas legislaciones vernáculas desde el
Código Civil de 1.867. Modificaciones sólo las hubo en detalles en la
forma: el fondo ha permanecido intacto.
Más aún, esa reglamentación nos viene del Derecho Español
Antiguo contenido en la Recopilación de Leyes de los Reinos de las
Indias, y de las costumbres localistas del aborigen.
El citado autor afirma que las disposiciones fundamentales del
régimen de las aguas se encuentran en el Código Civil, y, por esto, en el
recuento de su reglamentación en el derecho venezolano puede
señalarse como hitos la promulgación de cada uno de nuestros códigos
civiles, desde el de 1.862, de efímera vigencia. Más no está todo el
régimen en el Código Civil.
Disposiciones que le atañen se hallan en la Constitución Nacional,
en los Códigos Penales y de Procedimiento Civil, en varias Leyes
Administrativas y sus Reglamentos, en algunos Decretos Ejecutivos, en
663

Leyes Estadales y en Ordenanzas Municipales reunir tales dispersos
ordenamientos en un solo cuerpo de Leyes, tal como lo han realizado
otros países en sus Códigos de Aguas o Rurales, sería labor eminente
según criterio de Meaño, y por su realización en Venezuela se propugna
de 1.926, estando pendiente de aprobación un proyecto de Ley de Aguas
que fue elaborado en 1976 y actualmente ha sido introducido otro a la
consideración de la Asamblea Nacional, y en el año 2001.
Fue España el primer país de Europa que dictó una Ley
especial sobre aguas; la del 03 de Agosto de 1.866; que la mayoría de
sus antiguos códigos, desde el Fuero Juzgó hasta la Novísima
Recopilación, contienen disposiciones relacionadas con las aguas, y que
aquella primera Ley de Aguas tuvo marcada influencia en los países de
América Latina, llegando algunos hasta copiarla al pie de la letra en sus
leyes respectivas.
Por ello, indica el autor Meaño que Bolivia, al transcribirla en su Ley
de Aguas del 28 de Noviembre de 1.879, incluyó disposiciones referentes
al mar, al que pensara llegar algún día.
Hay que destacar las huellas que en la reglamentación de la
materia en estudio dejo la legislación árabe, pueblo de genio
hidráulico, según se le ha llamado, que durante siete siglos dominó la
Península Ibérica, influenciando, en el sentido del uso público, todas las
corrientes de agua; y la legislación romana, que junto con aquella,

contribuyó a suplir los adelantadísimos principios que la legislación
española adoptó e hizo ley.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de fecha
30 de Diciembre de 1.999, incorpora por primera vez en nuestra historia
constitucional un Capítulo referido a los derechos ambientales.
La Constitución se pone en esta materia al día como sistema
constitucional de protección del ambiente, no sólo por abarcar todas las
dimensiones de nuestro entorno vital (aire, agua, suelos, costas, clima,
capa de ozono, especies vivas), sino que abre las puertas a la
delicada materia de la biotecnología, y la consiguiente regulación del
genoma de los seres vivos de acuerdo a los principios bioéticos. El
genoma humano es nuestro mapa interior, tema de investigación
científica de insospechadas consecuencias prácticas y urgente
valoración ética.
La Constitución establece los principios de la política de ordenación
del territorio, donde la participación ciudadana (como en todos los
aspectos de la protección del ambiente), juega un sobresaliente papel.
Combellas, considera que es de resaltar "cláusula ecológica" de los
contratos que celebre la República con personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras, donde se considerará incluida, aunque no
estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico.
665

El propósito del Proyecto de la Ley de Aguas, señala Azpurua, es
el de consagrar la dominiabilidad pública para todas las aguas del
territorio nacional, fundándose en un principio de carácter natural: la
unidad del ciclo hidrológico, el cual hace errónea e inútil cualquier división
de las aguas, en públicas y privadas o en aguas subterráneas o
superficiales, ya que contraria la unidad del ciclo hidrológico y sus
consecuencias y en especial el régimen real del escurrimiento de nuestros
ríos. Esto viene a reafirmar que las aguas por sus condiciones naturales
deben ser bienes del dominio público, cuyo uso ha de ser común, tal
como fue reconocido en las Instituciones Romanas y consagrado en el
Derecho Indiano, pasando al presente, en casi toda Iberoamérica.
El Código Civil vigente en la República de Venezuela, que fue
reformado el 26 de Julio de 1.982, rige la materia de aguas, en Códigos
anteriores ha habido reformas pero su esencia ha permanecido intacta.
Esa reglamentación nos viene del Derecho Español antiguo
contenido en la Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias y de
las Costumbres Localistas del Aborigen, / e calca exclusivamente
desde el Código de 1.873, en el Derecho Italiano, bien que alguna
vez ha dado acogida a disposiciones tomadas del Derecho Francés en
que aquel se inspiró.
La Constitución actual de 1999 disipa las dudas en esta materia en
su artículo 304 al señalar que todas las aguas son el dominio público

cuestión que resaltamos muy espencialmente. También se hizo énfasis en
que se propugna actualmente la aprobación de una Ley de Aguas que
unifique las distintas disposiciones sobre la materia, hoy dispersas en
diferentes leyes. En 1976 se elaboró un Proyecto de Ley de Aguas y en el
año 2001, ha sido dado a conocer otro proyecto legislativo el cual se
encuentra en proceso de consulta con los sectores involucrados.
8. NORMATIVA ADMINISTRATIVA Y DE CARÁCTER PENAL.
En Venezuela, la legislación sobre los Recursos Naturales ha sido
limitada, según Brewer Carias. Hasta 1965 estuvo signada por criterios
civilistas propios del Estado Liberal consolidado durante el siglo pasado; y
si en esa fecha, la Ley Forestal, de Suelos y Aguas introdujo
modificaciones importantes al régimen de la propiedad privada con motivo
de la declaración de Parques Nacionales y Zonas Protectoras, el régimen
de las aguas fue, sin embargo, olvidado. El aprovechamiento de los
suelos ya había recibido en 1960 importantes tratamientos en la Ley de
Reforma Agraria; pero el agua ha sido la gran ausente en los avances
legislativos.
Es en el año 1.976 cuando se dicta la Ley Orgánica del Ambiente,
la cual viene a establecer los principios rectores de la política
ambiental venezolana. A partir de este año la concepción jurídica
de la protección ambiental en Venezuela cambia, sumándose a la
tendencia contemporánea que reconoce el carácter sistémico del
ambiente. Como Ley Marco que es, orienta sobre los aspectos a ser
667

desarrollados jurídicamente en materia de los recursos naturales como
parte de un todo, interrelacionados entre sí y con el hombre, y no de
manera aislada.
Años más tarde, en 1992, se dicta la Ley Penal del Ambiente, la
cual tiene por objeto, conforme el Artículo 1, tipificar como delitos aquellos
hechos que violen las disposiciones relativas a la conservación, defensa y
mejoramiento del ambiente, y establece las sanciones penales
correspondientes.
Así mismo, determina las medidas precautelativas de restitución, y
de reparación a que haya lugar. A decir de Isabel De los Ríos, significa el
paso más importante en la legislación venezolana después de la
promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente y para la Ordenación del
Territorio. Esta Ley Penal del Ambiente, es la primera que se promulga, se
dicta, en América Latina.
No se trata de un instrumento exageradamente represivo -sostiene
Alberto Arteaga Sánchez- es una herramienta para tratar de contener las
agresiones al ambiente, y las penas privativas de libertad no son tan
elevadas, no alcanzando en promedio el límite de dos (2) años.
Introduce la pena de trabajos comunitarios, y contempla los
beneficios de libertad bajo fianza, sometiendo a juicio, y suspensión
condicional de la pena.

Al dictarse esta Ley penal, se hizo necesario dictar las llamadas
"Normas Técnicas Complementarias", toda vez que muchos de los tipos
penales consagrados en la Ley constituyen Normas Penales en Blanco,
es decir, preceptos que deben se llenados con prescripciones técnicas no
contenidas en detalle en la misma norma.
En cuanto a la responsabilidad, esta Ley consagra en su Artículo
3, los requisitos de las sanciones a personas jurídica, señalando que,
independientemente de la responsabilidad de las personas naturales, las
personas jurídicas serán sancionadas de conformidad con los previsto en
la presente Ley, en los casos en que el hecho punible descrito en esta
haya sido cometido por decisión de sus órganos, en el ámbito de la
actividad propia de la entidad y con recursos sociales y siempre que se
perpetre en su interés exclusivo o preferente.
Por lo tanto, la Ley Penal del Ambiente no altera el principio
tradicional "societas delinquere non potest". "Sólo las personas naturales
son sujetos activos de los delitos ambientales, pero cuando esas
personas actúan en representación de personas jurídicas pueden recaer
sobre éstas las sanciones que indica la Ley en el Artículo 6, ejusdem.
La Ley Penal del Ambiente se ciñe de manera clara y terminante al
principio de culpabilidad: No hay delito ambiental sin una voluntad
culpable, la cual puede asumir la forma del dolo o de culpa. No existe
responsabilidad objetiva en materia penal ambiental, esto es, debe
669

afirmarse enfáticamente que no se responde en el ámbito de esta ley por
un hecho que no se haya producido sin dolo o sin culpa, o por un hecho
que simplemente se relacione casualmente con un sujeto, sin que exista
la posibilidad de un reproche personal.
La Ley Penal del Ambiente, contiene en el Título II de los "Delitos
Contra el Ambiente", Capítulo I, lo ateniente a la Degradación,
Envenenamiento, Contaminación y demás acciones o actividades
capaces de causar daños a las aguas.
1). Vertido Ilícito.
2).AIteración Térmica.
3). Cambio de Flujos y Sedimentación.
4) Extracción ilícita de materiales.
5) Contaminación de aguas subterráneas
6) Daños a las Defensas de aguas.
7) Permisos o autorizaciones ilícitos.
8) Destrucción de vegetación de las vertientes.
9) Propagación ilícita de especies.
En materia administrativa, analizamos la incidencia que tiene en
nuestro campo la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que
por primera vez regula, en Venezuela con carácter general, el
procedimiento constitutivo de los actos administrativos, es decir, el
procedimiento conforme al cual la Administración debe formar su voluntad
y concluir manifestándola a través de una decisión concreta, de un acto
«7Π

administrativo. Antes de esta Ley puede decirse que no había en
nuestro país, procedimiento administrativo establecido legalmente con
carácter general. Múltiples leyes especiales, preveían procedimientos
específicos, así como muchos reglamentos regulaban aspectos concretos
del procedimiento, pero no había un cuerpo legal que regulará en forma
general, el procedimiento, como lo hace esta Ley Orgánica, según plantea
Brewer Carias. Venezuela se incorpora a una tendencia que se observa
en el Derecho Comparado de los países más avanzados en el
campo del Derecho Administrativo, de regular orgánicamente el
procedimiento administrativo. Para ello, los proyectistas se inspiraron en
la Ley Española de Procedimientos Administrativos que tenía una
larga tradición.
Esta es otra de las Leyes a la cual hubo que referirse, habida
cuenta de los distintos procedimientos administrativos existentes en
materia ambiental.
Así tenemos procedimientos que culminan con un acto
administrativo de otorgamiento de permiso, una autorización o una
concesión, pueden denominarse en general, procedimientos
autorizatorios.
Luego tenemos los procedimientos para hacer efectiva la
responsabilidad administrativa y aplicar las sanciones pertinentes,
denominadas, procedimientos sancionatoríos.
671

En todo caso, el conjunto de procedimientos autorizatorios y
sancionatorios en materia ambiental, no están establecidos en un cuerpo
legal único o uniforme, sino que al contrario, su característica general, es
que están previstos en la multitud de leyes y reglamentos que conforman
en nuestro país el Derecho Ambiental.
9. PROYECTOS LEGALES EN VENEZUELA EN MATERIA DE AGUAS:
PROYECTO DEL AÑO 1976 Y DEL 2001.
Se analizó en el presente trabajo el proyecto de Ley de Aguas
introducido al Congreso Nacional el 02 de Noviembre de 1.976, que fue
el resultado de un exhaustivo estudio de la problemática hidráulica del
país, iniciado hace más de doce años en forma continua y sistemática,
con participación de profesionales de diversas disciplinas en la Comisión
del Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos
(COPLANARH), la cual fue creada con el propósito fundamental de
elaborar los instrumentos necesarios para una ordenada y planificada
administración del recurso de agua.
La labor realizada, afirma Azpurua, no se limitó a recopilar las
múltiples normas legales sobre aguas, dispersas a través de la legislación
venezolana. Se establecieron criterios y principios para el reordenamiento
jurídico de las aguas, los cuales fueron acogidos en el proyecto, e
inspiraron su redacción; se procedió en forma sistemática con el fin de
ordenar todo lo que a las aguas se refiere siendo ellas el objeto de la
Ley, sin dejar de considerar el campo de la actividad humana que le es

subsecuente. Se abarcaron todos los fines y usos de agua, estados
físicos; y los efectos -útiles y nocivos- en cuanto son susceptibles de
regulación jurídica y, en tanto ésta sea necesaria para un régimen de
concesiones y servidumbres, así como las obras hidráulicas que hacen
posible su aprovechamiento.
Se incluyeron asimismo, todas las normas referentes a
organización, competencia y funcionamiento de la "autoridad única" de las
aguas como responsable de la administración de su aprovechamiento,
hoy concretada en la competencia del Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales Renovables.
Ahora bien, el fundamento de la reordenación jurídica se sustenta
en un principio técnico como lo es la "unidad del ciclo hidrológico" el cual
puede demostrarse con todo rigor científico.
De la misma forma ha sido por los textos legales coetáneos, y todo
el desarrollo del proyecto de la Ley conserva la unicidad para garantizar la
racional administración del recurso.
El Proyecto de Ley de Aguas se sustenta, en torno a cuatro (4)
principios básicos:
El primero: La Unidad del Ciclo Hidrológico. El agua es una; una su
procedencia, y lo que está en íntima interrelación, cualquiera que sea la
forma en que se manifieste o aparezca.
673

El Segundo. El agua es un recurso Natural, sobre el cual no puede
legislarse sin tener en cuenta la correlación e interdependencia de todos
los recursos naturales.
El tercero: El Dominio Público del Agua: El agua por su naturaleza
tiene que ser del dominio público y por consiguiente ser defendida,
protegida y aprovechada primordialmente para el bienestar de la
colectividad. El tipo de propiedad de las aguas y el régimen aplicable, se
presentan como la base filosófica de toda la Ley, y determinan la
selección de las demás instituciones jurídicas que se fijan a lo largo de la
misma. Este principio a su vez busca el interés general implicado en los
fines que tiene que cumplir el recurso por medio de los diferentes usos, y,
de esta manera logrará una ordenada administración del recurso.
El Cuarto: La Garantía y Estabilidad de los Derechos: Ello se logra
en primer término., asegurando la continuidad de los aprovechamientos
actuales; el cambio de legislación no debe afectar los derechos y
funciones en ejercicio; por ello se prevé en las disposiciones transitorias la
posibilidad de que, quienes usen el agua continúen aprovechándola
con el carácter de concesionarios, lo que no implica una
modificación sustancial del derecho, ni tampoco significa un
enriquecimiento del patrimonio del estado en menoscabo de los
intereses individuales, muy por el contrario, es una reafirmación de
los intereses actuales y futuros de los individuos que constituyen la
comunidad.

Fue también objeto de análisis el más reciente proyecto en materia
de aguas, que es el proyecto venezolano del año 2001, enumerando los
aspectos más importantes:
1. Que se establece que todas las aguas son bienes del dominio público.
2. Que el agua es un recurso único, y se renueva a través del ciclo
hidrológico.
3. Crea el Sistema Nacional de Planes de Gestión Integral de las Aguas
conformado por un plan nacional.
4. Considera el reuso de aguas servidas y desalinización del agua de
mar.
5. Modifica las modalidades establecidas en la normativa vigente para
reconocer y otorgar derechos al uso y aprovechamiento de las aguas:
concesiones y asignaciones. (Actualmente el Régimen de Concesión de
Aguas está regulado por la "Ley Forestal de Suelos y de Aguas", artículos
3, 4, 91, y 92 y el decreto N° 1.400, del 2 de Agosto de 1996, artículo 27 y
siguientes, normativa esta que es aplicable, según los casos, hasta tanto
se dicte la Ley de Aguas).
6. Regula el contrato de concesión de aprovechamiento de recursos
hídricos. Deja a criterio de un futuro reglamento diferentes niveles de
concesión. Incorpora un capítulo sobre obras hidráulicas.
7. Promueve la participación de las comunidades como mecanismo para
la identificación y compromiso con los objetivos de la gestión integral de
las aguas.
8. Elimina el modelo de gestión del recurso altamente centralizado
para darle cabida en el ámbito nacional a todos los entes
675

involucrados en el manejo de las aguas, como los estados y las
municipalidades.
9. Reconocimiento de las Cuenca Hidrográfica como unidad de gestión
del recurso y de integración con la política ambiental.
10. Establece licencias de vertido como complemento a las modalidades
existentes.
11. Establece tributos y estímulos fiscales, específicos para los usuarios
de las aguas, e incluye temas como el valor agua y los pagos asociados al
uso y aprovechamiento del recurso.
12. Crea el registro nacional de usuarios de las aguas.
13. El aprovechamiento de las aguas termales, minerales a no, estará
sujeto a las disposiciones de esta ley.
14. Le da carácter de área bajo régimen de administración especial a los
humedales. (Recordemos que Venezuela suscribió la Convención de
Ramsar en 1971).
15. Contempla capítulo para infracciones.
16. Regula lo concerniente a transferencias o trasvases.
17. Agrupa los usos del agua en 7 categorías:
a) Consumo humano y doméstico.
b) Ambiental o de mantenimiento de ecosistemas naturales.
c) Agrícola.
d) Generación de energía eléctrica
e) Industrial.
f) Recreacional
g) Otros

18. Promoción de la cultura del agua en todos los aspectos y la formación
y capacitación del recurso humano que participa en la gestión del recurso.
19. Consideración de los aspectos relativos a la protección contra los
efectos de las aguas y su incidencia en la salud humana.
20. Se establecen disposiciones para evitar la sobre explotación de las
fuentes de agua y su contaminación. Se introduce consideraciones para
proteger las aguas marinas del vertido de efluentes continentales y de
otras acciones contaminantes.
21. Se incorporan los conceptos de cuenca nacional, transfronteriza e
internacional; así como los conceptos de provincias hidrogeológicas y
cuencas marinas, para facilitar la integración de las aguas marinas con las
continentales.
22. Contempla el régimen de Adecuación y se incluyen obligaciones a
todos los usuarios para adecuar sus actividades, en particular los vertidos
o descargas de los cuerpos de agua.
10. LA APLICACIÓN JUDICIAL DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL.
En cuanto a la realidad venezolana, hubo de indicarse que
lamentablemente no han sido creados órganos judiciales especializados
en la materia ambiental. Recordemos que en Venezuela, el conocimiento
de los delitos ambientales corresponde a la jurisdicción penal ordinaria. Si
merece destacar en este punto, el tratamiento que da la "Ley Penal del
Ambiente" a los expertos, ya que a los fines de la determinación de la
cuantía de los daños, el Tribunal solo podrá nombrar como expertos a
personas naturales especialistas en la materia, o a instituciones oficiales,
677

universitarias, fundaciones u organismos no gubernamentales
especializados, siempre que estas instituciones se encuentren
debidamente acreditadas y legalmente constituidas.
En la Fiscalía General de la República existe una dirección de
defensa del ciudadano, la sociedad y el medio ambiente o dirección de
defensa integral del ambiente y más recientemente se crea por
Resolución del 29 de Noviembre de 2001, en la Defensoria del Pueblo, la
llamada defensoria especial en materia ambiental.
Esta pendiente la puesta en funcionamiento de la Procuraduría de
Ambiente, creada en la ley, pero no ha sido llevada a la realidad por
nuestras autoridades.
El artículo 22 de la "Ley Penal del Ambiente" prevé que el
conocimiento de los delitos ambientales corresponde a la jurisdicción
penal ordinaria. Esta disposición entra en conflicto, en lo referente a los
delitos contra los recursos naturales renovables, con el artículo 12, literal
V de la "Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios", el cual
incluye dentro de la competencia de los Juzgados de Primera Instancia
Agraria, el conocimiento de las causas sobre delitos y faltas en
materia de recursos naturales renovables. Sin embargo, este
conflicto fue resuelto en jurisprudencia reiterada de la antigua Corte
Suprema de Justicia, la cual se pronunció a favor de los tribunales
penales ordinarios.

Ahora bien, el Código Orgánico Procesal Penal creó varios tipos de
tribunales penales atendiendo a su conformación.
De acuerdo a la competencia de esos tribunales, le corresponde
conocer de las causas derivadas de un delito previsto en la "Ley Penal del
Ambiente" a los tribunales unipersonales y a los tribunales mixtos, según
la sanción aplicable al delito.
A lo largo de la investigación hemos incluido algunas citas de
sentencias de nuestro máximo tribunal, y las hemos referido en el
texto de la tesis en cuando tengan relación con el aspecto que se
está tratando.
Sin embargo como conclusión particular, debemos decir que en el
área ambiental no hay abundancia de decisiones o de jurisprudencia en el
país, ya que la misma es todavía incipiente.
Hemos revisado algunas, pero muchas se refieren a aspectos
formales, casos donde, por ejemplo, se declara la perención; o donde el
recurso se declara inadmisible; o se resuelve un conflicto de competencia
entre tribunales. No obstante, escogimos algunas sentencias que se
refieren a aspectos más de fondo, y dado su contenido; la narrativa de los
hechos y las argumentaciones de nuestro Tribunal Supremo de Justicia
nos pareció interesante incluirlas para ilustrar más ampliamente nuestro
trabajo.
679

Sin embargo Venezuela no es ajena a la problemática del Poder
Judicial, sumido actualmente en una profunda crisis, y este fue un aspecto
que hubo de tratar en el desarrollo del trabajo.
Observamos que esta realidad parece ser, o por lo menos se repite
en otros países Latinoamericanos a juzgar por lo que plantean en la obra
"El Desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamericano y su Aplicación",
publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, donde se
tratan los problemas de la aplicación judicial de la legislación ambiental. El
estudio señala que la creciente aplicación judicial de la legislación
ambiental deberá enfrentar, sin embargo, los obstáculos que presenta el
acceso a la justicia en general, como son por ejemplo los precarios
recursos con que los tribunales de justicia afrontan sus cada vez más
numerosos deberes. Las crisis que ha generado este hecho se han
contrarrestado, en parte, con los llamados "métodos alternativos" de
justicia, que consisten básicamente en la mediación, la conciliación y el
arbitraje. Estos métodos, empero, son difícilmente aplicables a los
conflictos ambientales, dado que ellos suelen versar sobre derechos de
los que no pueden disponer las partes en litigio.
Por otro lado, la aplicación judicial de la legislación ambiental
deberá enfrentar, además, los obstáculos que implica la relativa
inexistencia de operadores jurídicos calificados, esto es, de jueces y
abogados que tengan el manejo que se requiere del derecho ambiental
con

para la correcta composición de los litigios regidos por sus normas,
puntualiza el referido informe.
11. LAS AGUAS COMO BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO. LA
LEGISLACIÓN PARA IMPEDIR LA CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS
POR EL PETRÓLEO.
Esta consagración de las aguas como "bienes del dominio público
de la Nación" constituye los que por su propia naturaleza están
destinados a la utilización general de todos los habitantes. Su uso está
abierto a la colectividad entera sin determinación especial de destinatario,
es decir su uso es público, genérico y no específico.
Situación esta que nos obliga modificar el régimen jurídico anterior
sobre dominio público o dominio privado de las aguas, para adecuarnos a
una nueva realidad imperante que suprime la existencia de
"derechohabientes", en estos casos. Es por ello que en la administración
del recurso agua, encomendada a este Ministerio legítimamente, debe
adecuarse a los postulados constitucionales. Sobre este particular se ha
pronunciado la Consultoría Jurídica del Ministerio del Ambiente en el año
2002, en opinión sobre régimen de uso de las aguas, solicitada por la
Dirección Estadal Ambiental del Distrito Capital N° 1725, cuando afirma
que el precepto Constitucional del Dominio Público de las Aguas introduce
un cambio en nuestro Ordenamiento Jurídico sobre la regulación y
clasificación que se venía efectuando en el país sobre la propiedad de las
aguas: públicas y privadas, conforme a las disposiciones del Código Civil
681

en esta materia, las cuales han quedado derogadas tácitamente. Ahora
bien, como efectos de esta declaratoria se entiende que el derecho de
propiedad privado de las aguas desaparece y el estado se reserva la
propiedad de las mismas para ponerlas a la disposición, uso o
aprovechamiento del colectivo, teniendo como norte la conservación y la
protección del recurso hídrico; situación esta que no envuelve una
imposibilidad de uso o aprovechamiento del recurso, sino por el contrario
garantiza el derecho de aprovechamiento, suprimiendo la propiedad del
recurso y los derechos preferenciales, según los casos.
De igual modo, es de precisar que estos aprovechamientos tienen
un carácter oneroso, en virtud de que el Estado conforme al texto
constitucional consagra que en las concesiones que se otorguen por
explotación de recursos naturales propiedad de la Nación se asegurará
siempre la contraprestación o contrapartida adecuada al interés público.
Así pues, toda concesión que sea otorgada por este organismo en esta
materia, debe obligatoriamente contener la contraprestación que garantice
su beneficio al interés público.
i.»
Ahora bien, visto lo anterior, consideramos necesario que las
nuevas solicitudes de aprovechamiento de agua que se tramiten por ante
este organismo deben ser dadas a través de concesiones, sobre todo si
se tratan de aprovechamiento para uso industrial o agropecuario, y las
autorizaciones dadas con anterioridad a la vigencia de la Constitución,
deben ser adaptadas en forma progresiva a este nuevo régimen, pues

nuestra Carta Magna, no estableció un régimen de transitoriedad, ni lo
difiere a la elaboración de una Ley en forma específica, como si se hizo
en otros casos, por lo que mal se pudiera aplicar el esquema autorizatorio
contenido en el Decreto N° 1400 de fecha 10-07-96.
Por tratarse de Venezuela de un país petrolero, hubo que tratar en
el trabajo aspectos relativos a esta materia.
Así por ejemplo, en relación con las aguas de lastre de los
tanqueros, la adhesión de Venezuela al Convenio Internacional MARPOL
hace obligatorio, a partir de 1.988, que todos los buques tanqueros de
más de 25 mil toneladas de peso muerto que lleguen al país tengan los
tanques de lastre separados de los tanques de petróleo.
Por otra parte fue referencia obligada la que tiene que ver con la
"Ley para impedir la Contaminación de las Aguas por el Petróleo", que fue
promulgada el 20 de Julio de 1.936, bajo el gobierno del general Eleazar
López Contreras, legislación que rige en Venezuela desde entonces, con
la cual, el gobierno nacional trataba de proteger este recurso natural, de
las operaciones efectuadas por la empresa transnacional que tenia a su
cargo la industria petrolera.
La Ley se desarrolla en apenas 13 artículos, destacando su artículo
1 o que refiere la obligación que tienen las personas o compañías,
explotadoras de concesiones de hidrocarburos, situadas en las costas
683

marítimas, lacustres o fluviales de la República, o que exploten terrenos
cubiertos por las aguas marítimas, lacustres o fluviales y las que
trasporten dichas substancias, a cumplir estrictamente las medidas las
medidas ordenadas en la Ley, a fin de evitar la contaminación de las
aguas por el derrame de petróleo u otros aceites, lo cual constituye un
grave peligro para la salubridad, la riqueza y la comodidad pública.
En el mismo sentido, afirman Prieto Silva, la ley desarrolla en
su normativa, tanto los procedimientos de obligado cumplimiento por
las personas que involucra en la obligación, como también, los
requerimientos necesarios para evitar el daño ecológico derivado de la
actividad petrolera. Igualmente, establece en sus normas, el
procedimiento a ejecutar el órgano gubernamental encargado de la
vigilancia de su cumplimiento, las sanciones o multas aplicables y la
atribución ejecutiva para el dictado de la reglamentación derivada de
la norma legal. En cuanto a la acción punitiva, es decir, la acción
penal, esta se encuentra enmarcada en la "Ley Penal del
Ambiente".
En cuanto a la Responsabilidad Penal Objetiva se puede afirmar
que la misma no existe en materia penal ambiental, es decir, ninguna
persona responde por el simple hecho de haber producido un peligro o
daño que le pueda ser atribuido en forma causal o materialmente, sino
que se debe demostrar la intención de cometerlo o la culpa con la que
actuó. Por lo tanto, resulta inadmisible la posibilidad de atribuirle un hecho

ilícito ambiental a un empleado, a un ejecutivo o a un miembro de la
Directiva de una empresa, por el simple hecho de serlo, puesto esto sería
contrario a los principios antes señalados, tal como quedó consagrado en
el artículo 4 o de la "ley Penal de Ambiente" que dispone:
"Cuando los hechos punibles fueran cometidos por los gerentes,
administrativos o directores de personas jurídicas, actuando en
nombre o en representación de estás, aquellos responderán de
acuerdo a su participación culpable..." ("responsabilidad por
Representación").
En cuanto a la Responsabilidad de las Personas Jurídicas
(art.3 L.P.A.), podemos señalar que en materia penal ambiental las
personas jurídicas serán responsables por los delitos cometidos a
causa del ejercicio de sus actividades o en los casos en que los
daños o el peligro de daño provenga de actos realizados en su
representación o por orden suya como afirma Martinez Rincones, citado
por Colmenares Olivar.
Por tanto, sólo responden en la medida que el hecho punible haya
sido cometido:
e) Por decisión de sus órganos;
f) En el ámbito de la actividad propia de la empresa,
g) Con recursos sociales de la entidad y,
h) Que se perpetre en interés exclusivo o preferente de la persona
moral o jurídica.
685

12. LA AUTORIZACIÓN PARA LA OCUPACIÓN DEL TERRITORIO. LA
AUTORIZACIÓN DE AFECTACIÓN DE RECURSOS NATURALES. LOS
ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL.
Antes de iniciar actividades susceptibles de degradar el ambiente,
las personas interesadas deben obtener dos permisos que involucran dos
leyes y varios decretos. Estos permisos son: la Autorización para la
Ocupación del territorio (AOT) y la Autorización de Afectación de
Recursos Naturales Renovables (AARNR).
Las "Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades
Susceptibles de Degradar el Ambiente", contenidas en el Decreto 1257,
tienen por objeto establecer los procedimientos conforma a los cuales se
realizará la evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar
el ambiente (Art.1°). En dicho Decreto se establece el procedimiento para
actividades mineras y de hidrocarburos. En los artículos 17 y 19 se
establece el procedimiento para la fase de exploración de hidrocarburos, y
la fase de explotación/producción de hidrocarburos en los artículos 20 al
23, en concordancia con lo establecido en el artículo 7 ejusdem en cuanto
a los términos de referencia y en la "Resolución 56 de Normas sobre

i*
Recaudos para la Evaluación Ambiental de Programas y Proyectos
Mineros y de Exploración y Producción de Hidrocarburos", la cual tiene
por objeto establecer los recaudos necesarios para la evaluación
ambiental de los programas y proyectos mineros y de hidrocarburos. En
dicha Resolución, Capitulo III, se establece, de manera amplia, el
Cuestionario Ambiental para Exploración y Producción de Hidrocarburos,

de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 1257; así como,
los recaudos necesarios para la tramitación de la AARNR para la
Prospección Sísmica de la Fase de Exploración de Hidrocarburos,
conforme a lo establecido en el artículo 17 del Decreto 1257.
La norma contempla tres (3) metodologías para la Evaluación
Ambiental, a los efectos de otorgar la autorización o aprobación para la
ocupación del territorio (procedimiento ordinario) o la autorización
(procedimiento para actividades mineras y de hidrocarburos).
Dichas Metodologías son las siguientes:
1.-L.OS Estudios de Impacto Ambiental (ElA), que son aquellos orientados
a predecir y evaluar los efectos del desarrollo de una actividad, sobre los
componentes del ambiente natural y social y proponer las
correspondientes medidas preventivas, mitigantes y correctivas, a los
fines de verificar el cumplimiento de las disposiciones ambientales
contenidas en la normativa legal vigente en el país y a determinar los
parámetros ambientales que conforme a la misma deban establecerse
para cada programa o proyecto. Con respecto a los estudios de impacto
ambiental, el sector industrial recomienda proponer al Ministerio del
Ambiente y Recursos Naturales, la simplificación de los trámites de
permisología para estudios de impacto ambiental.
2.-Las Evaluaciones Ambientales Específicas (EAE), son consideradas
como un estudio orientado a evaluar la incorporación de la variable
ambiental en el desarrollo de los programas y proyectos siguientes:
687

• Los que generan efectos localizados o específicos sobre el
ambiente.
• Los que se localicen en áreas fuertemente intervenidas.
• Los que hayan generado efectos en etapas previas de ejecución que
ameriten ser evaluados.
• Los que no requieran de la elaboración de Estudios de Impacto
Ambiental.
3.-LOS Recaudos Específicos, son aquellos recaudos técnicos tales como:
memorias descriptivas, planes de recuperación de áreas degradadas,
mapas y planos.
Es de esperarse que con la creación, dentro del Ministerio del
Ambiente, del cargo denominado Viceministro del Agua, se le de el apoyo
e impulso correspondiente a todas las políticas del sector,
correspondiendo a dicho despacho las siguientes atribuciones:
1. Diseñar la planificación estratégica del sector agua saneamiento.
2. Velar por el cumplimiento de las políticas y estrategias del Ministerio
para la conservación, protección y manejo integral de las cuencas
hidrográficas, así como por el uso y aprovechamiento sustentable del
recurso agua.
3. Realizar el seguimiento y evaluación de las políticas en materia del
recurso agua, de las cuencas hidrográficas, de equipamiento y
saneamiento ambiental.
Rññ

4. Promover y diseñar proyectos de obras hidráulicas y saneamiento
ambiental destinado a la conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente.
5. Coordinar los programas de concesiones de agua y otras
modificaciones para el control del uso y aprovechamiento del recurso.
6. Las demás atribuciones que les confieren las leyes, reglamentos y
resoluciones.
Tomando ideas de Pedro Pablo Azpurúa y Amoldo Gabaldón en su
obra "Recursos Hidráulicos y Desarrollo", debe sostenerse que la ley
que rija el aprovechamiento y el uso de las aguas debe elaborarse
con criterio prospectivo, pues más es el interés nacional en el
cumplimiento de los fines a que debe cumplir el recurso, que regula solo
el aprovechamiento de los diversos usos., sin embargo, es a través de la
administración del uso y el aprovechamiento de las aguas por medio de
las adscripciones y concesiones, como se van encuadrando la toma de
decisiones de acuerdo al Plan, pues sin una planificación de los recursos
hidráulicos no se lograría ordenar y conseguir su máximo
aprovechamiento en el tiempo.
13. LEGISLACIÓN CON INCIDENCIA EN EL SECTOR ACUÁTICO.
También se analizo el Proyecto de Ley Orgánica de Prestación de
los Servicios de Abastecimiento de Agua y Saneamiento,(que para la
fecha ya es Ley de la República), en virtud de que la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, establece en su artículo 178, literal
689

sexto, que el servicio de agua potable, al igual que otros, es competencia
de los municipios, por lo cual es necesario que se adelanten las
gestiones a fin de lograr cumplir con esta disposición de la Carta
Magna, que representa la profundización del proceso de
descentralización del servicio, en el que ya registramos un primer paso,
en 1990, con las empresas hidrológicas regionales que con carácter
provisional se derivaron del antiguo Instituto Nacional de Obras Sanitarias
(INOS), pero que pareció quedarse en el camino o en el olvido. Esta Ley,
de gran importancia en el país, implica que los municipios deben
prepararse para asumir la competencia de la prestación del servicio de
agua. Esta ley tiene por objeto regular la prestación de los servicios
públicos de agua potable y de saneamiento, establecer el régimen de
fiscalización, control y evaluación de tales servicios y promover su
desarrollo, en beneficio general de los ciudadanos, de la salud pública, la
preservación de los recursos hídricos y la protección del ambiente y en
concordancia con la política sanitaria y ambiental que en esta materia
dicte el poder Ejecutivo Nacional y con los planes de desarrollo
económico y social de la nación. De la misma manera se trato, en el
desarrollo de nuestro trabajo, la Legislación recientemente dictada con
incidencia en el Sector Acuático; haciendo referencia a los últimos
instrumentos legislativos promulgados:
A) LEY DE PESCA.
B) LEY ORGÁNICA DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS Ε INSULARES.
C) LEY GENERAL DE MARINAS Y ACTIVIDADES CONEXAS.
D) LEY DE ZONAS COSTERAS.
«on

Ε) LEY DEL COMERCIO MARÍTIMO.
F) LEY DE PROCEDIMIENTO MARÍTIMO.
Se tuvo presente al mismo tiempo que la legislación Venezolana
contempla la figura del CANON, en el Decreto N° 1.400 denominado
"Normas sobre la Regulación y el Control del Aprovechamiento de los
Recursos Hídricos y de las Cuencas Hidrográficas", el cual constituye un
reglamento sobre la materia, toda vez que fue dictado bajo el imperio de
la anterior constitución de 1961, en su Art. 190 Ord. 10 que facultaba el
Presidente para ejercer la potestad reglamentaria.
Ya lo hemos dicho, que ante la carencia de una Ley de Aguas en
Venezuela, este decreto en cierta manera suple esta ausencia legislativa,
y junto con la dispersa normativa existente en el país sobre la materia
hace posible la regulación de los Recursos Hídricos.
Las normas previstas en el mencionado decreto tienen por objeto
desarrollar las disposiciones sobre Recursos Hídricos y Cuencas
Hidrográficas contenidas en la Ley Orgánica del Ambiente, Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio y Ley Forestal de Suelos
y de Aguas, mediante el establecimiento de regulaciones relativas a
su conservación y racional aprovechamiento. A los efectos de estas
normas, la conservación y el racional aprovechamiento de los Recursos
Hídricos comprende todas aquellas acciones destinadas a compatibilizar
la oferta de Recursos Hídricos con las demandas actuales, sin
691

comprometer la posibilidad de satisfacer las necesidades de las
generaciones futuras y garantizando una mejor calidad de vida de la
población (tal como rezan los artículos 1 y 2 del mencionado
Decreto N° 1.400)
14. URBANISMO, SUELOS Y RECURSOS HÍDRICOS.
En otro orden de ideas, relacionado con urbanismo, suelos y
recursos Hídricos, debemos señalar que la deforestación incontrolada
de los bosques tropicales constituye uno de los problemas más
álgidos que debe encararse dentro de una gestión ambiental efectiva.
Además de su efecto detrimental a través de la erosión de los
suelos y la alteración del ciclo hidrológico de las cuencas
hidrográficas, es el papel que los bosques juegan como factor para el
equilibrio ecológico global.
Lo que caracteriza el suelo es que no es un elemento natural
aislado, sino que constituye el soporte biológico de toda la tierra
emergida, siendo su degradación relativamente fácil y rápida mientras que
su recuperación es difícil, costosa y prolongada.
Es indudable la importancia del suelo para cada uno de los
países con alcance universal en algunas de sus implicaciones
funcionales: producción mundial de alimentos, conservación de la
atmósfera terrestre, con particular énfasis en determinadas
modalidades de su degradación. Sin embargo, la atención de los

poderes públicos ha sido escasa y todavía lo es, lo que es
predicable también de la carencia de un enfoque desde una
perspectiva integrada, dadas las imbricaciones del suelo con el resto
de los sistemas naturales, y la interacción de las acciones contaminantes
que aquí inciden.
La limitada atención pública a estas cuestiones ha trascendido
lógicamente al reducido elenco de medidas legales disponibles, pese a
que es evidente que aquí también sólo la disciplina introducida por el
Derecho podrá imponer pautas de comportamiento ambiental concordes
con los intereses socio-naturales, afirma Martín Mateo.
Sostiene y así lo referimos en la tesis, que la vigente Legislación
Urbanística Española tiene escasa ambición de ordenación del territorio
en sentido amplio, no habiéndose desarrollado los instrumentos
previstos a estos efectos y va dirigida primordialmente a la ordenación de
las áreas urbanas.
La protección ambiental del suelo tiene en España una apoyatura
constitucional indudable, al encajar perfectamente en la prescripción del
artículo 45 de la Constitución sobre utilización racional de los recursos
naturales. Puntualiza Martín Mateo, que aunque la problemática del
deterioro del suelo incumbe básicamente al derecho Ambiental, no ha
recibido por éste la atención precisa, lo que justamente ha denunciado la
mejor doctrina.

15. LA NORMATIVA AMBIENTAL, URBANÍSTICA Y ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO EN VENEZUELA.
En lo que a Venezuela respecta, la "Ley Orgánica del Ambiente",
en esta materia, consagra dos cuestiones fundamentales: 1)La obligación
de Estado Venezolano de elaborar el Plan Nacional de Conservación,
Defensa y Mejoramiento del Ambiente, que formará parte del Plan de la
Nación y será de cumplimiento obligatorio para los organismos del sector
público y 2) La ordenación del territorio como instrumento fundamental de
la política ambiental.
La "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio", que data de
1983 y tiene por objeto "establecer las disposiciones que regirán el
proceso de ordenación del territorio en concordancia con la Estrategia de
Desarrollo Económico y Social a largo plazo de la Nación", introduce
cambios fundamentales en la concepción de la Ley Orgánica del
Ambiente, pues si antes la política de conservación, defensa y
mejoramiento del ambiente, contenía la ordenación del territorio; ahora, la
política de ordenación de territorio comprende la protección del

i*
ambiente (art. 3. Num 9), es decir, lo que antes era el contenido, ahora
pasa a ser el continente.
En efecto, el artículo 20 de la "Ley Orgánica del Ambiente" incluye,
dentro de las actividades susceptibles de degradar el ambiente, "las que
deterioran el paisaje", siendo necesario un estudio previo de impacto
ambiental, para determinar su factibilidad en un esquema de equilibrio

entre los imperativos de, desarrollo económico, de un lado, y las exigencia
de la conservación y de la calidad de la vida, del otro.
Otras remisiones de nuestro ordenamiento jurídico al término
"paisaie", las encontramos en la "Convención de Washington sobre la
Protección de la Fauna, la Flora y las Bellezas Escénicas de los Países de
América", en la Ley Forestal de Suelos y de Aguas", en la normativa
urbanística, etc.
En consecuencia, como el ambiente, el paisaje es un bien jurídico,
por cuanto constituye un nuevo valor de la sociedad, tutelado por el
derecho.
Por tanto, al analizar este aspecto en la investigación, se indico que
el paisaje es en consecuencia un bien jurídico inmaterial y colectivo, como
el ambiente, cuya degradación representa una conducta anti-jurídica en la
sociedades venezolana e internacional, que puede ser objeto de
conocimiento y de sanción en el estado actúa, de nuestro derecho, por
parte de los tribunales civiles, penales, agrarios y contencioso-
administrativos, según los casos, y a iniciativa del Ministerio Público, de
las asociaciones de vecinos u otras asociaciones o fundaciones
ambientalistas igualmente representativas, y hasta del ciudadano común
en determinadas circunstancias.
El paisaje venezo.ano es, por mandato expreso de. Legislador, de
utilidad pública, y debe ser explotado, como recurso natural, en beneficio
colectivo de todos los venezolanos.
695

De allí la importancia de la "Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística", que como lo expresa su artículo 1, tiene por objeto la
ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional, con el
fin de procurar el crecimiento armónico de los centro poblados y
salvaguardar en los mismos, los recursos ambientales y la calidad de
vida. Para ello, uniformiza el régimen legal de la materia, lo que no sólo
resulta del carácter "orgánico" de la Ley, sino de la derogación expresa
que su artículo 118 prevé, en relación a todas las disposiciones legales y
reglamentarias contrarias a lo establecido en la misma.
De acuerdo al artículo 2 de la "Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio", "se entiende por ordenación del territorio la
regulación y promoción de la localization de los asentamientos
humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así
como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía
entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la
explotación y uso de los recursos naturales y la protección y
valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del
desarrollo integral". Es lógico, por tanto, , f que la ordenación del
territorio comprenda, entre otros aspectos, el establecimiento de
criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos
de urbanización (art. 3, ord 2° LOOT), y el proceso de urbanización y
la desconcentración urbana (art. 3, ord. 6o LOOT); y que dentro del
sistema de planes de ordenación territorial estén "los planes de
ordenación urbanística", (art. 5, literal C), LOOT).

El artículo 115 de la Constitución garantiza el derecho a la
propiedad, de modo que toda persona pueda usar, gozar, disfrutar y
disponer de sus bienes.
No obstante, el ejercicio de tal derecho se encuentra
constitucionalmente condicionado por las contribuciones, restricciones y
obligaciones que fije la ley, con fines de utilidad pública o de interés
general, dentro de las cuales destacan las que encuentran justificación en
la necesidad de proteger el ambiente, que es lo que se conoce como la
función ambiental de la propiedad, cuyo respecto integra al más amplio
derecho humano al ambiente, manifestándose en limitaciones a la
propiedad predial, de carácter legal, como las derivadas de las
declaratorias de áreas bajo régimen de administración especial, como
parques nacionales; e incluso de condición voluntarista, como las
conocidas reservas privadas de protección.
Pero salvo las figuras de la confiscación y del comiso, del análisis
del ordenamiento constitucional podría señalarse que éste no admite
cesiones obligatorias de la propiedad privada, sin indemnización, a los
entes públicos. Frente a ello, sin embargo, surgen los diversos supuestos
estudiados de cesiones obligatorias y gratuitas de la propiedad privada a
los entes públicos por razón de urbanismo. Por ello, la única forma
concordante con el ordenamiento jurídico, conforme a lo cual podría
sostenerse la constitucionalidad de esas medidas, es asimilarlas a una
contribución impuesta a la propiedad, pagadera en especie, por el mayor
697

valor que adquiera ésta en virtud de los procesos de urbanización. Al
propietario de una parcelamiento o urbanización, por la plusvalía que
adquiere el inmueble derivado de la decisión del ente municipal de
asignarle un uso urbanístico determinado, se le impone una contribución
que en lugar de pagarla en dinero, la debe pagar en especie,
construyendo las vías públicas respectivas (dominio público vial) y
cediendo a la Municipalidad los inmuebles en donde aquéllas se
construyan y los destinados a áreas verdes públicas (parques, plazas) y a
la República, determinados inmuebles destinados a escuelas.
Tres textos, en orden cronológico, consagran la figura de las
contribuciones especiales por razones de urbanismo en nuestro
ordenamiento: la "Ley de Expropiación por Causa de utilidad Pública o
Social", la "Ley Orgánica de Régimen Municipal" y la "Ley Orgánica de

ι
El derecho nacional no ha previsto hasta ahora, normas para
que los propietarios privados, restituyan a la comunidad el mayor
valor que reciban sus propiedades como consecuencia de acciones
de política ambiental.
El fenómeno puede producirse en forma directa, cuando
determinadas obras ambientales, tales como la desecación de pantanos,
mejoramiento de suelos mediante obras que disminuyan la erosión, etc.,
redundan en beneficio de predios de propiedad privada. O en forma

indirecta, cuando el beneficio no se origina en obras directas sino en
sacrificios impuestos a toda la población o a parte de ella, como la
prohibición de determinadas actividades, o en general las medidas de
ordenación territorial.
El primer caso podrá en algunas situaciones, considerarse
comprendido en el régimen de contribución por mayor valor previsto en
los artículos 15 y 16 de la "Ley de Expropiación". De cualquier manera, el
régimen allí previsto resulta insuficiente en muchos casos, por lo que será
necesario que el derecho ambiental, cree sus mecanismos de restitución
del mayor valor que sus medidas concretas provoquen en bienes objeto
de propiedad privada. Podría utilizarse en ese sentido el concepto de
contribuciones de mayor valor o el instituto de la cesión obligatoria de
parte de los bienes afectados que es ya utilizado por el derecho nacional
en materia de urbanismo. Ahora bien, la novísima "Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio" consagra en parte esta materia.
16. LOS PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES.
Por último, registramos un aspecto novedoso como lo es el
concerniente a los pagos por servicios ambientales, que están surgiendo
como un potencial para el manejo sostenible de los recursos naturales y la
protección del medio ambiente. La aplicación de este va ha contribuir
significativamente al desarrollo del medio rural porque puede generar
opciones para los pequeños y medianos agricultores, y comunidades
indígenas. Las experiencias de servicios ambientales son escasas en
699

América Latina y probablemente Costa Rica ha contribuido
significativamente con políticas claras para promover el desarrollo de
mercados servicios ambientales.
En este escenario, el pago por Servicios Ambientales (PSA),
tomado como la justa compensación por las externalidades positivas
producidas por un medio o espacio determinado que cuenta con ciertas
características naturales o artificiales deseables, surge como un concepto
novedoso, interesante y útil; en el cual la compensación pagada, además
de significar un posible y justo beneficio económico a los habitantes del
espacio involucrado en la externalidad favorable, sirve también para
estimular el mantenimiento del buen estado del mismo.
El agua y sus ciclos básicos, nos reconduce al concepto del
territorio global objeto de ordenación y gestión, y nos entrega ciertos
criterios de ordenación, asociados al nivel de cumplimiento de las normas
de calidad ambiental, existencia de especies o áreas colocadas bajo
protección oficial, etc., así como de sus atributos, cuestión que puede y
debería además ser estructurada a través de una evaluación ambiental
estratégica.
Lo expuesto, traducido en términos jurídicos conceptuales, implica
hacerse cargo del tema de los recursos hídricos cuya "ratio primaria" es la
de servir de pivote central en la ordenación de la política ambiental del
país, con la finalidad de asegurar un criterio unívoco en la protección del
medio ambiente.
7ΠΓ)

Precisa Astorga, que para estos efectos debemos entender que el
valor ambiental del territorio, puede ser definido como el "El grado de
utilidad o aptitud de un ámbito geográfico definido por la autoridad
competente, acorde con las características naturales del territorio,
cumplimiento de las normas de calidad ambiental, presencia de especies
o áreas protegidas, valor paisajístico, establecido a base de su unicidad,
escasez, representatividad, endemismo, biodiversidad y estado de
conservación", cerrando el capítulo con algunas experiencias de países
tales como Costa Rica, Estados Unidos, Ecuador y México.
701


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"7Ί-7

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La legislación preotectora de las aguas en Venezuela: Especial referencia al derecho comparado.

José Luis Lozada González

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

LEGISLACIÓN PROTECTORA DE LAS AGUAS

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

ca A mis padres, Manuel y

ca A mi esposa, Grisel y a mis

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

8.1.3 Las leyes nacionales relativas al agua 85

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

9.2.3 El Dominio Público Hidráulico 169

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

17.1 Ley Forestal de Suelos y Aguas 296

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

22.2 La Guardia Nacional como Órgano con Competencia

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

26.1.10 Convenio Internacional sobre la Constitución de un

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

30. Ordenación del Territorio, Planificación Ambiental y la Noción

32. CONCLUSIONES 639

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

El agua además de su valor físico, tiene un extraordinario

simbolismo en los diversos pueblos y religiones. En la antigüedad los

pueblos la deificaron, incluso le asociaron a numerosos efectos,

negativos y positivos. El Ganges en la India, el Jordán en la frontera

jordana-israelí, el Nilo de Egipto, el Eufrates babilónico, el Titicaca andino,

entre otros son destinos para creyentes y peregrinos de religiones como el

hinduismo o el cristianismo. Los pueblos precolombinos profesaban el

culto a las aguas, los mayas tenían en su pensamiento religioso al dios

del agua a quien llamaban "Chalchihuitlicue" así como a "Tlaloc", dios de

No solo los juristas, sino también literatos, poetas, filósofos y

artistas se han ocupado del tema. Su estudio ha sido abordado desde

diversos ángulos. Un venezolano universal como lo fue el artista cinético,

Jesús Soto, nativo de Ciudad Bolívar al margen del Río Orinoco, y de

quien se afirma que el impacto de estas vivencias motivaron que haya

sido el agua la protagonista secreta en su obra plástica; hizo que nuestro

insigne escritor Arturo Uslar Pietri, Premio Príncipe de Asturias 1.990, al

referirse al artista señalara:

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

"Soto nace al borde de la selva amazónica, ¡mpactado por la visión

de una naturaleza que cambia continuamente, amenazante, envolvente. "

"Soto estaba acostumbrado a observar los cambios de la

otros, a observar el reflejo cambiante a lo largo del día. Es un artista que

logra expresar su sensibilidad formada en su lugar de origen a través de

un lenguaje universal. Algo de lo que estaba en su subconsciente de

muchacho del Orinoco, de la visión de los espacios cambiantes en que el

rió y la llanura se mezclan, algo de lo "penetrable "de la selva y de los

juegos de las formas en continuo cambio debe estar en el fondo de su

noción viviente del espacio mágico en transformación."

Otro latinoamericano universal el escritor colombiano y Premio

Nobel de Literatura Gabriel García Márquez en su obra "El General en su

Laberinto", hace una descripción del rió Magdalena, y la significación que

para él tenia. Al final de la obra lo dejaba plasmado en los siguientes

"Durante muchos años le escuche a Alvaro Mutis su proyecto de

las glorias del personaje me interesaba entonces el rió Magdalena, que

empecé a conocer de niño, viajando desde la costa caribe, donde tuve la

buena suerte de nacer, hasta la ciudad de Bogota, lejana y turbia, donde

años de estudiante lo recorrí once veces en sus dos sentidos, en aquellos

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant. 2007

buques de vapor que salían de los astilleros del Misisipi condenados a la

Como se ha indicado la preocupación por el agua ha estado

presente en todas las culturas, hoy admiramos los acueductos romanos,