17/7/2017 MATERIAL DEL CONCURSO

Jurisprudencia Sala Contencioso Administrativa

COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – HABILITACIÓN DE LA INSTANCIA – REQUISITO –

SITUACIÓN JURÍDICO SUBJETIVA – TITULARIDAD – DUDA – PRINCIPIO IN DUBIO PRO HABILITATE
INSTANTIAE.

SENTENCIA NÚMERO: OCHENTA Y DOS. En la ciudad de Córdoba, a los dieciocho días del mes de
diciembre de dos mil doce, siendo las doce y treinta horas, se reúnen en Acuerdo Público los Señores
Vocales integrantes de la Sala Contencioso Administrativa del Excmo. Tribunal Superior de Justicia, Doctores
Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h), bajo la Presidencia del
primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: "SÁNCHEZ, OMAR ERNESTO Y OTROS C/
MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA - PLENA JURISDICCIÓN - RECURSO DE CASACIÓN" (Expte. Letra "S",
N° 15, iniciado el veintiséis de julio de dos mil once), fijándose las siguientes cuestiones a resolver: PRIMERA
CUESTIÓN: ¿Es procedente el recurso de casación? SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento
corresponde?- Conforme al sorteo que en este acto se realiza, los Señores Vocales votan en el siguiente
orden: Doctores Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti y Armando Segundo Andruet (h).- A LA
PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:- 1.- A fs.
116/122vta. la parte actora interpone recurso de casación en contra del Auto Número Doscientos veintiséis,
dictado por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera Nominación el seis de mayo de dos mil once,
mediante el cual se resolvió:"…1.- Rechazar el recurso de reposición interpuesto y confirmar en todas sus
partes el decreto recurrido. 2.- Sin costas…" (fs. 105/106vta.).- 2.- La Cámara a quo, mediante el Auto
Número Trescientos ochenta y cinco de fecha treinta de junio de dos mil once (fs. 123/127), concedió el
recurso interpuesto. 3.- A fs. 133 se dio intervención al Señor Fiscal General de la Provincia, expidiéndose el
Señor Fiscal Adjunto en sentido adverso a la procedencia formal del recurso de casación (Dictamen CA Nro:
855 del 23 de agosto de 2011, fs. 134/137). 4.- A fs. 138 se dictó el decreto de autos, el que firme (fs.
139/139vta. y 141) deja la causa en estado de ser resuelta.- 5.- La expresión de agravios admite el siguiente
compendio:- 5.1.- Con sustento en el motivo sustancial de casación denuncia que la resolución recurrida
incurre en inobservancia o errónea aplicación de la ley (art. 45 inc. a), Ley 7182) al no aplicar la normativa
que rige la relación de empleo público y prescindir del derecho que invocó su parte, de carácter
eminentemente administrativo, aunque la Administración lo haya disfrazado de contrato de locación.- Relata
que cumplieron siempre funciones de inspectores municipales idénticas a las de los empleados de planta, las
cuales son del giro normal y habitual del Municipio, como lo es el control, inspección, fiscalización y cualquier
otra forma de constatación de infracciones, típicas de una relación de empleo público y por lo tanto de
derecho administrativo. Añade que la cláusula octava del contrato que acompaña, manifiesta expresamente
que el servicio que presta el agente contratado "reviste carácter público". Cita doctrina. Expone que el
contrato en cuestión es administrativo por voluntad de las partes ya que la demandada indicó expresamente
al elaborarlo que se contrataba a los agentes en la calidad de inspector, en las áreas dependientes de la
Dirección General de Inspección y Control, para cumplir funciones de inspección, fiscalización y cualquier otra
forma de constatación de infracciones a las normas relativas al poder de policía municipal y que el servicio en
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cuestión revestía carácter público. Agrega que también lo es por determinación de la ley, atento que las
tareas prestadas no encuadran en el artículo 8 de la Ordenanza Número 7244 y por el interés público de los
usuarios afectados, dado que prestan un servicio público. Destaca que prueba del carácter administrativo del
contrato y de que la relación jurídica es de empleo público, es el hecho de que fueron posteriormente
designados como personal transitorio y finalmente como personal de planta permanente, realizando
funciones de inspección. Cita Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.- Aduce que la
Juzgadora no puede prescindir de la verdad jurídica objetiva que en este caso es el carácter público de la
relación que une a actores y demandada, por lo que el decisorio impugnado expone un excesivo rigor formal.-
5.2.- Con sustento en idéntico motivo casatorio (art. 45 inc. a), Ley 7182), la recurrente denuncia una errónea
aplicación de la ley, pues al aplicar el artículo 11 de la Ley Número 7182, le impide a su parte el acceso a la
jurisdicción y rechaza una cuestión de fondo, sin siquiera tratarla ni fundar en derecho su decisión.- 5.3- Con
base en la misma causal (art. 45 inc. a), Ley 7182) denuncia una inobservancia o errónea aplicación de la ley,
al existir sentencias contradictorias de las Cámaras, pues el Tribunal a quo realiza una interpretación distinta
a la efectuada por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación en autos "PEREZ Hugo
Daniel c/ MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA. - PLENA JURISDICCIÓN (Exp. P-33, Inc. 6/11/09)" y "LUJAN
Carlos Andrés y OTROS c/ MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA - P.J. (Exp. "L-15" inic. 24/09/10)".- Cita la
Sentencia Número Ciento cuarenta y ocho del veinticinco de noviembre de dos mil dos en autos "VILLAGRA,
Eduardo Antonio c/ PROVINCIA DE CÓRDOBA - P.J. Exp. "V-05" iniciado 15/12/97" (Ca. Cont. Adm. de 2ª
Nominación de Córdoba, Sent. Nº 148 del 25/11/02) de circunstancias iguales a la presente causa y en la cual
no sólo se habilitó sino que se trató el fondo de la cuestión y se hizo lugar a la demanda.- Asevera que en el
Auto Número Doscientos veinticinco dictado por la Cámara Contencioso Administrativa de Primera
Nominación en autos "GOMEZ, Graciela Beatríz y OTROS c/ MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA - PLENA
JURISDICCIÓN - (Exp. 45/09)" también se admitió la demanda con relación a las diferencias de haberes
producidas a partir de la designación de los actores en planta transitoria de la Municipalidad. 5.4.- Con apoyo
en el motivo formal de casación (art. 45 inciso b), Ley 7182) denuncia un quebrantamiento de las formas
sustanciales establecidas para el procedimiento o para el dictado de la sentencia ya que considera que no se
han resuelto fundadamente las cuestiones propuestas y que lo dispuesto en la parte resolutiva del Auto
impugnado no suple las deficiencias del Decreto de fecha cuatro de febrero de dos mil once y además,
resulta contradictorio con los elementos incorporados en la causa y sin fundamento.- Alega que debe tenerse
en cuenta la verdad material de la causa, que cobra relevancia en materia contencioso administrativa y
señala que no se puede cerrar la puerta de la jurisdicción con fundamento en cuestiones formales.- Acusa
que la resolución cuestionada es contradictoria con los elementos incorporados en autos y evidencia una
valoración equivocada y parcializada que conduce a una conclusión nula. Añade que en su recurso de
reposición específicamente se refirió a que sí cuestionó expresamente la denegatoria formal del recurso y
también indicó que lo resuelto se contraponía con lo sostenido por el Señor Fiscal de Cámara a fs. 50, pero
que sin embargo el fallo atacado no contiene la más mínima referencia al agravio planteado.- Destaca que el
fundamento para sostener que no hay denegación de justicia es sólo aparente, con lo que el decisorio
deviene arbitrario y violatorio del principio de congruencia.- Considera que el Tribunal a quo ha excedido sus
atribuciones ya que en esta etapa sólo debe resolver si la vía administrativa se encuentra correctamente
agotada y así habilitar la instancia judicial, pero no puede referirse a la procedencia o no de las diferencias
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reclamadas.- Manifiesta que en la causa existe un acto administrativo que ha causado estado y que no ha
adquirido firmeza por la interposición tempestiva de la acción y que la instancia debe ser habilitada a los
efectos de garantizar la tutela judicial efectiva.- Formula reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).- 6.- La
instancia extraordinaria local ha sido deducida en tiempo propio, en contra de un Auto que pone fin a la
acción y por quien se encuentra procesalmente legitimado a tal efecto (arts. 385 del C.P.C. y C. y 45 de la Ley
7182). 7.- Mediante el pronunciamiento recaído en autos, el Tribunal a quo rechazó el recurso de reposición
interpuesto por la parte actora y confirmó el primer decreto fundado de fecha cuatro de febrero de dos mil
once, en cuanto declaró que el reclamo de reconocimiento y pago de diferencias de haberes producidas en
sus liquidaciones efectuadas durante el período trabajado como personal contratado y como personal
transitorio, no correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa ( fs. 93 y vta.).- Contra dicho
pronunciamiento alza su embate recursivo la parte actora. 8.- Un repaso detenido de las actuaciones y la
confrontación entre los argumentos expuestos por la Juzgadora y los reproches opuestos al fallo por la
recurrente, conduce a adelantar una solución favorable a la censura desarrollada. Se dan razones.- El
artículo 1 inciso c) de la Ley 7182 exige como presupuesto procesal para la procedencia de la jurisdicción
contencioso administrativa que el acto administrativo "...vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter
administrativo o afecte un interés legítimo establecidos o reconocidos con anterioridad a favor del
demandante, en situaciones jurídico subjetivas creadas o reconocidas por la Constitución, o por la ley,
reglamento, ordenanza, concesión o permiso, contrato administrativo u otro acto administrativo, que sean
preexistentes...". El derecho subjetivo presupone una norma que predetermine la conducta administrativa
debida con relación a un sujeto de derecho que se encuentra en situación personal directa y exclusiva
respecto de la Administración. En cambio, el interés legítimo implica la existencia de una normativa que
regula la conducta debida con relación a una persona que no se encuentra en situación de "exclusividad" sino
de manera personal, directa y concurrente.- Por otro lado, es oportuno traer a colación las reflexiones de la
jurisprudencia que ha expresado que "...no todos los derechos vulnerados por actos del Poder administrador
son susceptibles de producir una acción contencioso-administrativa. Es indispensable que ese derecho sea
regido por el Derecho Administrativo y no por el Derecho Político, Civil y otros" (Sup. Corte de Bs. As.
26/9/1933, T. 43, p. 427, citado por Félix Sarría en: Derecho Administrativo, Tomo II, 4º ed., Ed. Lib.
Cervantes, Córdoba, 1950, pág. 227).- Con relación a este requisito este Tribunal Superior de Justicia tiene
dicho que se debe constatar que el actor concurra a esta Sede acreditando la preexistencia incuestionada de
una relación jurídico-subjetiva de las características que reclama -derecho subjetivo o interés legítimo-
(titularidad), que viabilice la posibilidad de impugnar la legitimidad del acto administrativo de que se trate,
correspondiendo en la sentencia pronunciarse, siempre como problemática de fondo, acerca de la existencia
y extensión de ese derecho -lesión- (cfr. Sent. Nro. 91/1998 "Cividanes, Adolfo y otros c/ Caja de
Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba - Plena Jurisdicción - Recurso Directo - Hoy Casación" y Sent.
Nro. 23/1998 "Águila de Oro y otra c/ Provincia de Córdoba - Contencioso Administrativo - Plena Jurisdicción -
Recurso de Apelación"). Es que, tal como señala González Pérez, citando jurisprudencia del Tribunal
Supremo de España, lo que condiciona el mero ejercicio de la acción no puede a la vez condicionar el
resultado del proceso en que se conoce de ella (Manual de Derecho Procesal Administrativo, Madrid, 1992,
pág. 161).- Asimismo, conforme al artículo 16 inciso b) de la Ley 7182 el actor debe acompañar los
documentos que acrediten la posesión de la situación jurídico-subjetiva que reclama. Es decir, que como
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requisito de admisibilidad basta acreditar la norma constitucional, legislativa, reglamentaria, acto o contrato
preexistente, conjuntamente con el acto lesivo. Todo ello al margen de si sustantivamente asiste razón o no al
demandante.- En dicho contexto, cabe advertir que, en ocasiones, deslindar en la primera etapa del proceso
la acreditación de la preexistencia de la situación jurídica vulnerada es una cuestión muy compleja cuando se
encuentra íntimamente ligada a la cuestión sustancial, por lo que en caso de duda debe dirimirse con el fondo
al momento de la sentencia. Así se ha pronunciado esta Sala en los autos "Torres, Sergio c/ Prov. de
Córdoba" (Sent. Nro. 7/1996) y en los que le sucedieron (Sent. Nro. 23/1998 "Águila de Oro y otra c/..."; Sent.
Nro. 62/1998 "Quevedo, Miguel Ángel c/..."; Sent. Nro. 94/2000 "Ballatore, María Ester y otras c/..."; Sent.
Nro. 133/2002 "Perrone, Carlos Enrique c/..."; Sent. Nro. 28/2004 "Cuello, Claudio Reginaldo c/..."; Sent. Nro.
31/2004 "Gusella, Rubén Alcides c/...", entre otros). En este último caso se sostuvo que la carencia de la
situación jurídica esgrimida sólo debe declararse cuando ello surja en forma clara, evidente y ostensible y, en
caso de duda, corresponde aplicar el criterio in dubio por habilitate instantiae.- Es que, en la etapa procesal
de la "habilitación de instancia" la hermenéutica de la ley adjetiva debe ser guiada por la directriz conforme a
la cual, la ley debe ser aplicada razonablemente en favor de la habilitación de la instancia, interpretando
restrictivamente las causas de inadmisibilidad, permitiendo subsanar algunos defectos procesales y
armonizando las instituciones del proceso administrativo con el derecho de defensa en juicio de los
administrados y del Estado (GRAU, Armando Emilio, "Habilitación de la instancia contencioso administrativa",
Editora Platense, La Plata 1971, Nº 33, pág. 135 y vta. y doctrina de esta Sala en Sent. Nro. 4/1994 "Expreso
Parmigiani S.A. c/ Provincia de Córdoba"). En suma, cuando este requisito procesal está íntimamente
vinculado a la cuestión de fondo, no corresponde al Tribunal pronunciarse en la primera etapa de
consideración de la admisibilidad: dicho análisis ha de trasladarse al momento de la emisión de la sentencia
como problemática de fondo (cfr. de mi autoría, "La materia contencioso administrativa en la ley reguladora
del proceso contencioso administrativo de la Provincia de Córdoba", en: Derecho Administrativo en reflexión,
Ed. Rap, Buenos Aires, 2011, pág. 153 y doctrina de esta Sala en Sent. Nro. 101/2011 "Gómez, Graciela
Beatriz y otros..."). 9.- Como corolario de lo hasta aquí desarrollado, debe acogerse el recurso de casación
interpuesto y, en consecuencia, casar el decisorio dictado por el A quo mediante el cual se desestimó el
recurso de reposición incoado por la parte actora, como así también el decreto obrante a fs. 93 y vta. que
aquél confirmó. Igualmente, sin necesidad de reenvío (art. 390 del C.P.C. y C. aplicable por remisión del art.
13 de la Ley 7182), y por los mismos fundamentos esgrimidos para acoger el recurso de casación, procede
declarar que la presente causa corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa con relación a todas
las cuestiones planteadas. 10.- Tratándose de recursos interpuestos en la etapa de habilitación de instancia,
no corresponde imponer costas, dado la inexistencia de parte vencida (art. 11, Ley 7182), sin perjuicio del
derecho a honorarios que pudiera corresponder a los profesionales intervinientes, los que serán a cargo de
su comitente.- Así voto.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA AÍDA
LUCÍA TERESA TARDITTI, DIJO:- Considero que las razones dadas por el Señor Vocal preopinante deciden
acertadamente la presente cuestión y, para evitar inútiles repeticiones, voto en igual forma.- A LA PRIMERA
CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), DIJO:
Comparto los fundamentos y conclusiones vertidos por el Señor Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, por lo que
haciéndolos míos, me expido en idéntico sentido. A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR
VOCAL DOCTOR DOMINGO JUAN SESIN, DIJO:- Corresponde: I) Hacer lugar al recurso de casación (fs.
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