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DA COOPERAÇÃO DESCENTRALIZADA
BRASIL – ITÁLIA
Módulo do plano
de ação
Esquema metodológico de um
projeto de desenvolvimento
Eduardo A.C. Garcia
2008
SUMÁRIO
1) Introdução 5
2) Desenvolvimento 5
2.1.1 O Problema para Resolver (perspectiva do cliente: o que espera do projeto) e o Problema do
Proponente (o que pode / deve oferecer o proponente ao cliente) 12
3) Referências
3
Apresentação
O esquema proposto, na forma de um manual simples para a apresentação e implantação de
projetos, segue diretrizes e princípios da administração pública e se orienta conforme critérios e
novos paradigmas da ciência-tecnologia na elaboração de projeto, instrumento de planejamento e
gestão. São diretrizes e princípios, tais como os do Plano Plurianual (PPA) e do Projeto de Lei
Orçamentária Anual da União (PLOA).
Nessas orientações se tem espaços e oportunidades para considerar critérios e fundamentos de
parceiros como, no caso específico da Cooperação Descentralizada Brasil e Itália – Mapa e outros,
sempre que não sejam conflitantes com orientações de programas que compreendam as ações e
projetos financiáveis com recursos públicos ou recursos de instituições como o Banco do Brasil
(BB) e Caixa Econômica Federal (CEF).
Nos instrumentos programáticos gerais (PPA e PLOA), colocam-se em evidência princípios
da administração pública e da metodologia de planejamento de projetos por objetivos (MPPO),
como sendo uma forma eficiente de aceder à diversidade de conhecimentos e perspectivas e de
identidades e valores (…) que enriquecem a visão de fatos e a solução (aproveitamento) de
problemas (oportunidades) dentro de um grupo. Deve-se acrescentar que a condição grupal, a
dinâmica de grupos (…) torna os indivíduos mais criativos, facilita a exposição da divergência
rumo a um consenso e quebra a rigidez na forma de pensar e se posicionar ao evidenciar um
interesse social do qual o grupo pode contribuir e é responsável.
Entre esses princípios se destacam:
a) A racionalidade e transparência na aplicação de recursos públicos, o que ocorre (é facilitado)
com o registro e análise de dados (valiosos, úteis, oportunos, atualizados etc.) observáveis,
medíveis (na aplicação) e sintetizáveis (pela gerência) em indicadores para monitorar, avaliar
– agir no controle (…).
b) O estímulo à participação e controle social no projeto a desenvolver com recursos públicos; o
princípio da participação transversal é imanente da técnica MPPO e favorece a integração das
“figuras” programáticas de planejamento, orçamento e gestão.
c) As técnicas de visualização, baseadas em fundamentos de lógicas racionais, de catalisadores
de idéias, de análises de raciocínios (…) que possibilitam a visão partilhada de atividades e
estratégias de um projeto. Em muitos casos, em geral para projetos complexos, os interesses e
meios de atores são conflitantes; os interesses e objetivos públicos e privados também podem
ser conflitantes. Com base em princípios como os da racionalidade e transparência, a
participação pró-ativa e efetiva e a visualização se pode potencializar visões confluentes e
diminuir os atritos e diferenças, rumo a um entendimento de consensos fortalecidos.
d) A avaliação de resultados com evidências e propósitos de desenvolvimento sustentável. Essas
mesmas orientações devem aparecer, na escala conveniente de abrangência espacial, temporal
e de montante de recursos econômico-financeiros, em projetos e ações.
O presente manual de orientações é uma síntese e adaptação de Orientações para elaborar
um projeto de pesquisa (...), cap. 6, 1 no âmbito do desenvolvimento, com simplificações e
1
GARCIA, EAC. O r ie n taç õ es p ar a e la b or ar um pro j et o d e pes q u is a c om q ua l i da d e e
f a zer a pes q u is a c o m ef eti v i da d e de s e us r es u l ta d os no d e s env o lv i me nt o . B ra sí li a:
E mb r ap a, 2 0 0 8 , ( Do c u me n to e m me io d i gi ta l, co mp o s to p o r 1 0 cap í tu lo s, 3 ap ê nd ic es e 1 0
a n e xo s , a ss i m: 1 ) Or i ge m e e vo l u ç ã o d a c iê n ci a: fi ló so fo s ; 2 ) Co nc eit o s e re ferê n cia s p ar a a
4
p esq u is a; 3 ) Q u a l id a d e na p e sq ui sa ; 4 ) É ti ca e co mp r o me ti me n to d o p e sq ui sad o r- ci e nt is ta co m a
so c ied ad e, co m o me io a mb ie n te ( ...) ; 5 ) R u mo s d a p e sq ui s a ( .. .) ; 6 ) O p r o j eto d e p e sq u is a; 7 )
Si st e ma ti zaç ão e no r ma l iz a ç ã o ( ... ) ; 8 ) Mé to d o cie n tí f ico d e p e sq ui sa : a ló gic a d e p r o ce sso s ; 9 )
An ál i se d e r i sc o e si mu l a ç ã o ( . ..) ; 1 0 ) Ce nár io s e ar r a nj o s ( ...) . Ap ê nd ic es ( 3 ) ; An e xo s ( 1 0 ) .
5
1) Introdução
É a parte inicial do texto em que se consideram, com certo nível de detalhes, vários assuntos
diretamente relacionados com a matéria (problema ou oportunidade) objeto de tratamento. Essas
considerações na introdução se referem:
a) A apresentação geral do tema que compreendem o contexto em que se encontra o problema ou
a oportunidade considerada no projeto.
b) A delimitação do assunto a ser tratado no projeto em dimensões como a espacial (geográfica) e
temporal (período compreendido).
c) A importância do tema, e dentro do tema, sinalizações para o problema ou oportunidade como
um fator importante e oportuno, com referências descritivas e quantificáveis, em termos
gerais.
A importância do tema pode ser o desdobramento de uma parte significativa de um plano,
programa (...) para o qual os resultados do projeto devem contribuir; em última instância, a
referência maior para definir a importância do tema é o desenvolvimento sustentável do local,
da região (...).
d) O relacionamento do tema ou assunto com outros temas, compreendidos em planos,
programas (...), dentro do âmbito espacial e temporal em que se define o projeto.
O relacionamento deve ser feito mediante uma adequada e fiel representação por dados e
informações necessárias para situar o tema problematizado, sua importância no contexto de
um programa, de um plano (...) que, repetindo, serve de referência ao projeto.
e) A justificativa do projeto; deve ficar claro que projeto é uma resposta a um determinado
problema (ou oportunidade) sentido pela comunidade (...) que o proponente do projeto captou
com os necessários detalhes, (apenas os necessários) do local, da região, do setor, da
comunidade (...) onde vai ser desenvolvido o projeto para contribuir no desenvolvimento.
Com a introdução se inicia a paginação numérica (algarismos arábicos, na margem superior,
no centro ou no lado direito) do documento, com seus títulos (elaborados conforme indicações
pertinentes, entre outras as da ISO 215) de seções devidamente relacionados no sumário, elemento
obrigatório do pré-texto.
2) Desenvolvimento
É a parte principal do texto que pode ter seu início com a definição de um problema (ou de
uma oportunidade), com a delimitação e especificação dos detalhes necessários (repetindo, apenas
os necessários), dentro do tema apresentado e justificado na introdução geral do documento.
Na definição do problema (oportunidade) para estudo, isto é, na identificação, delimitação e
caracterização mediante o estudo de relações de causas e efeitos dos “principais” fatores que
respondam, mediante indicações adequadas, pelo estado ou situação indesejável que o problema
representa (oportunidade) há de se considerar, determinadas fatores e tendências, uma característica
da ciência, entre outras, as seguintes:
6
Quadro A1 Elementos componentes de um projeto (...) com uma síntese de informações gerais.
PROJETO (...)
“Planos” para antecipar e prever o que pode ser realizado para transformar a realidade; ideias que evoluem
das intenções para “planos específicos” e integráveis de atividades que fundamentarão ações e estratégias na
geração/ adaptação e na transferência / difusão de resultados: representa novidades. Conjunto de atividades /
tarefas inovadoras que tem começo, meio e fim previsíveis ou programáveis, sob uma coordenação e gestão
determinada, para um prazo definido, numa região geográfica delimitada e para um grupo, setor, comunidade
(...) alvo devidamente caracterizado mediante indicadores para fins de monitoramento e gestão.
1 INTRODUÇÃO. Informações para se alcançarem determinados objetivos gerais como: nivelamento,
esclarecimento, justificativa; abrangência (extensão e compreensão) e limitações (...) do trabalho proposto.
2 DESENVOLVIMENTO. Compreende as ideias, em claras proposições, de respostas a: O que (...)? O
problema ou oportunidade delimitado em sua abrangência, caracterizado pelas suas causas e efeitos. Para
que ou para quem? Os objetivos gerais e específicos. Como (...)? A metodologia. Quando (...)? Os
cronogramas. Por quem? Equipe. Quanto custa e como se aplica (...)? O orçamento. Que resultados se
esperam? Como difundi-los? sob certas condições de responsabilidade com o cliente, de respeito com o
meio ambiente e com instituições (...)
2.1 PROBLEMA. Ao exprimir previsões e intenções de solução de problemas definidos por suas causas é
possível compreender mais elementos dos que realmente possam ser obtidos e tratados com os recursos
disponíveis e no prazo determinado; o cenário prospectivo em que se define o problema (oportunidade) é
dominado por incertezas que não podem ser negligenciadas; algumas delas podem ser reduzidas a riscos em
condições toleráveis pelos interessados.
2.2 HIPÓTESES. Expectativa de um resultado (p.ex., explicação, relação entre variáveis, solução, comporta-
mento) obtido do confronto teoria – realidade, submetido a teste para aceitar ou rejeitar esse resultado
propositivo, sob certas condições e nível de confiança (probabilidade).
2.3 OBJETIVOS. Esperados, o que se pretende medir, conhecer, explicar, resolver (...). Podem ser: gerias ou
específicos. Relacionam-se com uma visão global e com procedimentos práticos e disponibilidade de
recursos.
2.4 REVISÃO DE LITERATURA. É a base de sustentação teórica, aplicativa, histórica (...) da pesquisa que
possibilita orientá-la em seu contorno. Limitada às revisões mais atualizadas e próximas ao assunto.
Responde: que aspectos (temas, métodos, resultados) já foram abordados? Quais as lacunas existentes?
2.5 METODOLOGIA. Proposta de atividades finitas, detalhadas e sequenciais de procedimentos
metodológicos (critérios, técnicas, métodos, modelos etc.) que respondem: como? Com que?. Devem ser
rigorosamente consistentes com as definições do problema, das hipóteses e dos objetivos e,
simultaneamente, atender aos critérios de racionalidade–lógica, de menores custos, de maio efetividade, de
qualidade e confiabilidade em níveis desejáveis e possíveis.
2.5.1 Conceitos, técnicas e métodos propostos para prospectar, cenarizar, planejar, gerir (...)
2.5.2 Conceitos, técnicas e métodos propostos para gerar / adaptar a solução (aproveitamento)
2.5.3 Conceitos, técnicas e métodos propostos para a transferência e difusão de resultados (...)
2.6 CRONOGRAMAS. Acordado (entre os membros da equipe, equipe – organização etc.), proposto e
explícito, com as especificações e detalhes necessários, efetuado com suficiente realismo (confiabilidade).
2.7 EQUIPE. Prevista e acordada com os membros (equipe, instituições etc.) em esquemas claros.
2.8 ORÇAMENTO: Previsto e devidamente justificado, tanto na parte teórica como prática.
2.9 RESULTADOS ESPERADOS. Propostos. Especificação de atividades de difusão e avaliação
PÓS-TEXTO (Referências, apêndices, anexos etc.)
REFERÊNCIAS. Limitada (número razoável) apenas a um determinado número, conforme seja o tema.
O projeto tem componentes de incertezas que podem afetar a implantação e os resultados esperados ou ambos. Muitos
projetos partem de um problema (oportunidade) no presente para gerar uma solução (aproveitar uma oportunidade) no
futuro. Esse estado inicial pode evoluir e reduzir ou aumentar o problema inicial, poderá gerar novos problemas (…) e por
causa disso, os resultados, sem considerar essa dinâmica e evolução poderão ser não-adequados (ver Riscos e cenários...).
8
e) Missão; cada órgão, empresa, setor da administração, ente interessado na Cooperação tem
uma missão como a de participar de um processo para (...), assessorar – coordenar (...),
contribuir para melhorar a qualidade (....) mediante (...).
A missão do Mapa é “estimular o aumento da produção agropecuária e o desenvolvimento do
agronegócio, com o objetivo de atender o consumo interno e formar excedentes para
exportação (...), em conseqüência, gerar emprego e renda, promover a segurança alimentar, a
inclusão social e a redução das desigualdades sociais. Para cumprir sua missão, formula e
executa (implementa) políticas para o desenvolvimento do agronegócio, integrando aspectos
mercadológicos, tecnológicos, científicos, organizacionais e ambientais do País (...).
f) Projeto; empreendimento planejado composto por um conjunto de atividades inter-
relacionadas, coordenadas e, em geral, seqüenciais, com o propósito de alcançar objetivos
específicos dentro dos limites de um orçamento, de recursos físicos e humanos e de um
período de tempo dados (ver Quadro A1).
Esse empreendimento deve surgir como uma resposta a um problema (oportunidade) real,
delimitado, relevante, com alvos-clientes afetados e interessados na solução (aproveitamento).
O projeto é o resultado de se “projetar” tudo o que seja necessário (quanto possível, pelos
cenários e estudos retrospectivos e prospectivos necessários) para desenvolver, com lógica e
racionalidade, com propósitos e objetividade (…) um conjunto de atividades a serem
executadas a fim de alcançar determinados propósitos, ao encontro de objetivos do cliente, em
certo prazo ou período de tempo.
O projeto se diferencia do serviço porque tem limite temporal (o do serviço é permanente);
representa uma novidade (o serviço é habitual); em geral tem um ou poucos objetivos (o
serviço tem vários); dispõe de um recurso, ainda que de possíveis várias fontes (o serviço
recebe recursos periodicamente); as abrangências geográfica (espacial) e temporal são
limitadas (as do serviço podem ser amplas como a de uma bacia hidrográfica, Estado, País).
A figura central da programação, gestão e elaboração de atividades, o projeto, está inserida,
com frequência em um programa, em um plano (...), conforme se ilustra na Figura B1.
Bacia hidrográfica
Região
A Agropecuário PLANO Estado
B: Socioeconômico País (...)
n: Gestão (...)
Programa A (...) Programa B (...) Programa n (...)
Esse instrumento operacional de programação está composta por três conjuntos de elementos
(pré-texto, texto e pós-texto), dos quais se destacam alguns deles em cada conjunto:
f.1) Título; realizado conforme critérios específicos da ABNT e, em particular, da ISO 215
que o interessado poderá encontrar na fonte citada, nota de rodapé 1. O objetivo dessa
proposição, o título, é dar uma ideia clara e concisa do que se pretende realizar ao projetar
ações comprometidas com objetivos esperados.
f.2) Período de execução: indicar datas de início e término da execução com base em
fundamentos e critérios consistentes com a natureza do problema (oportunidade), recursos
requeridos e objetivos anunciados.
f.3) Caracterização do problema (oportunidade). A elaboração de um projeto se dá com a
especificação clara, delimitada e exequível, técnica e operacional, do que se pretende
resolver, transformar, aproveitar, solucionar (...) com a implantação e difusão dos
resultados do projeto. São fases que precisam de acompanhamento e avaliação, mediante
indicadores
O projeto, como instrumento de programação, sintetiza as fases de atividades e processos
para dar uma resposta a um problema (oportunidade). Nessa fase inicial, a de definição do
problema (oportunidade), deve-se descrever, com detalhes e precisão, a região onde será
implantado, caso for aprovado, o diagnóstico de dificuldades (...) que o projeto se propõe a
solucionar (oportunidade a aproveitar); a descrição de antecedentes do problema, relatando
os esforços já realizados ou em curso para resolvê-lo.
A justificativa do problema como é considerado no projeto (diferente da justificativa global
do projeto que aparece na Introdução) deve apresentar respostas à questão, tais como:
POR QUE? executar o projeto com o problema que apresenta? Por que deve ser aprovado
e implementado por (...)?
Outras perguntas de orientação: Qual é a importância desse problema para o local, região
ou comunidade? Existem outros projetos com problemas semelhantes sendo desenvolvidos
na região, na comunidade ou com semelhante temática? Qual são as possíveis relações e
atividades semelhantes ou complementares entre essas outras ações e o projeto proposto?
Quais são os benefícios econômicos, sociais e ambientais a serem alcançados (que se
espera) pela comunidade e os resultados para a região, para a sociedade, para o País?
f.4) Descrever com clareza, objetividade e de forma sucinta as razões que levaram à
proposição e apresentação do projeto, evidenciando os benefícios econômicos e sociais a
serem alcançados pela comunidade, a localização geográfica a ser atendida, bem como os
resultados a serem obtidos (esperados) com a realização do projeto, programa ou evento.
f.5) Especificação de objetivos; descrição do produto e resultado final; os clientes, áreas,
setores (...) beneficiados e indicadores de possíveis satisfações. Essa especificação deve
responder questões, tais como:
PARA QUE? Responde à pergunta com a definição dos objetivos gerais: produto final que
o projeto quer atingir; expressar o que se quer alcançar no local, na região (...) no longo
prazo, ultrapassando inclusive o tempo de duração do projeto; isto, porque o projeto não
pode ser visto como fim em si mesmo, mas como um meio para alcançar um fim maior.
PARA QUEM? Responde à pergunta com a definição dos objetivos específicos: ações que
se propõe a executar dentro de um determinado período de tempo ou resultados até o final
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__________o__________
Diagnóstico
Conhecer a realidade objeto de intervenção
Avaliação Planejamento
Indicadores para estabelecer Estabelecer o que fazer, por quem,
comparações entre os resultados previstos quando, como, com que meios (…)
e os resultados efetivamente alcançados Fazer projeções de resultados esperados
Antecipar dificuldades como (…).
Flexibilidade e acordos em (…) para (…)
Implementação
Executar o plano; controlar / gerenciar os
meios humanos, materiais e financeiros.
Flexibilidade, porém considerando a
eficiência e eficácia de intervenções (…).
Sobre esses tópicos iniciais de um projeto se trata na parte que segue, com indicações para o
tratamento da informação primária em um banco de dados.
A apresentação e análise (indicativo – descritivo) de dados dos interessados / envolvidos no
projeto podem ser sumarizadas em tabelas (matrizes) como as apresentadas nos Quadros A2 e A3.
O Código pode ser uma sigla ou um identificador numérico ou não de um campo de tabelas
relacionadas em um banco de dados.
A coluna índice de impacto do interessado no projeto se define como o produto de valor pelo
poder, no domínio de 36 (máximo) a um (o desconhecido), com indicações para definir possíveis
áreas de conflitos entre os grupos e ter uma oportunidade para (re)definir objetivos, antes de se ter
uma proposta definitiva do projeto, evitando-se ou minimizando-se assim a ocorrência dos mesmo
durante o desenvolvimento do projeto.
Outro aspecto a considerar na formulação de um projeto é a análise de problemas com
desdobramentos à montante (origem) de um problema central, mediante as especificações de causas
primárias, secundárias, terciárias (...).
Desdobramentos, também, à jusante com efeitos de primeira, segunda, terceira (...) ordem,
verificando-se que a importância relativa decresce conforme se afasta do problema central e que em
determinado nível, causas e efeitos poderão ter pesos relativos diferentes, conforme se ilustra
(taxas) na Figura B2.
Na análise numérica (omitido deste manual) se ordenam as causas de acordo com determina-
dos critérios e se especificam relacionamentos que poderão torná-las imprescindíveis (excludentes)
ou necessárias (aditivas), conforme seja a natureza do problema acenado para a modelação.
Outras formas de apresentação e indicação para a análise de uma situação problematiza
utilizando a técnica de “arvores de problemas” são mostradas nas Figuras B3, B4, B5 e B6. Os
passos que segue sintetizam orientações na definição de problemas com a essa técnica:
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Escolher a melhor
opção representativa
1= Desconhecido
GRUPOS DE COMPROMISSOS
CODIGO MENSAGENS ALIADOS OPOSITORES CONFLITOS
INTERESSES DE CADA GRUPO
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Taxa do Taxa do
Efeito (...) efeito (...)
Problema Central
Indicadores
Perdas de sinergia,
Perdas de oportunidade para complementação (...) Reduzido valor agregado (...)
aumentar a renda (...) de benefícios em (...)
Limitações de conhecimentos e
Deficientes / falta de
deficiência técnicas –
incentivos de investimentos
procedimentos para adicionar
em (...) para valor (...)
Figura B5 Estrutura simplificada de árvore de problema no arranjo produtivo carne – couro (...)
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Procedimentos e técnicas
Efeitos negativos sobre habitats e Práticas inadequadas de manejo de processamento inade-
ciclos da hidrobiota como (...), em de criatórios em (...) e de áreas quadas, caracterizadas por
função de práticas agroflorestais... especiais como as de (...) (...)
O proponente do projeto constitui um grupo com um moderador para, desse grupo, obter
elementos informativos, mediante fichas, na definição do problema:
a) O moderador, convenientemente preparado e com habilidades para tratar consensos-dissensos
grupais, distribui fichas aos participantes solicitando que cada um escreva o problema que
considera deva ser o problema central, justificando-o brevemente: escrever um só problema
por ficha, identificando-o como real, observável e até possível de ocorrer, dadas certas
condições presentes que são portadoras de futuros (ver criação de cenários na fonte
consultada) e onde a racionalidade de prevenção ou tratamentos de condições iniciais possam
evitar o agravamento de um processo, resultado (...).
É importante estabelecer claras diferenciações entre o problema, como um conjunto de causas
reais, de consequências negativas de algo que existe ou poderá existir (...) e elementos que o
condicionam ou fatores ausentes, conforme se ilustra com os seguintes exemplos:
b) As fichas são afixadas em um painel para serem visualizadas por todos os participantes, com
atenta observação de temas recorrentes, ainda que apresentados de formas diferentes, que
possam indicar algo significativo e comum a todos.
c) O grupo, após criterioso e atento exame das fichas, determina o problema central que será
objeto de desdobramentos quando, no próximo passo, sejam indicadas as causas e efeitos.
d) Os participantes escrevem, em fichas, as causas do problema central; em outras fichas,
indicam as consequências ou efeitos em várias dimensões, sempre que possível, associando-as
com as suas respectivas causas; conforme seja o grupo (nível de instrução, motivação etc.)
poderá se solicitar estabelecer ordenamentos e sequenciamentos de causas e efeitos, bem
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Dados do real
Situações negativas (...) HIPÓTESE Situações positivas (...)
Referência teórica
Dados do real
Perdas de recursos HIPÓTESE Minimizar/eliminar perdas
Referência teórica
Dados do real
Inconsistentes de informações HIPÓTESE
Consistência de informações
Referência teórica
Dados do real
Degradação/poluição (...) HIPÓTESE
Restauração de ambientes(...)
Referência teórica
problema detectado possa se transformar indutivamente numa relação meios – fins dos objetivos.
Ainda dentro dessa pressuposta simplista, deve-se observar certa simetria os equivalência entre o
problema central e o objetivo geral, entre as causas do problema e os objetivos específicos,
conforme se ilustra na Figura B8.
Aproveitamento e potenciali-
Alto valor agregado na propriedade
zação de sinergias; comple-
Aproveitamento de oportunidades pelo acréscimo de utilidades (...).
mentação (...) de benefícios
para aumentar a renda, emprego (...)
em (...)
Aumento de excedente, com vanta- Integração com a indústria Produto de alta qualidade e valo-
gens, para aumentar venda (...) de couro (...) rizado na indústria de (...) por...
Figura B8 Estrutura simplificada de árvore de objetivos no arranjo produtivo carne – couro (...)
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Pressupostos
Resumo Descritivo Indicadores Fontes de Verificação
Importantes
1. Objetivo geral (fim) (De objetivo geral a
meta)
2. Objetivo do projeto
(propósito) (De objetivo do projeto a
objetivo geral)
3. Produtos
(componentes) (De produtos ao objetivo
do projeto)
Conjunto de pressu-
postos de uma ativida-
de, de um dimensão do
projeto (...)
Decidir Sim
IMPORTANTE Não considerá-lo
Pode ocorrer?
Não
Do pressuposto escolhido
Referências para (...)
Técnicas de (...)
Decidir Não
Pressuposto crítico
ESTRATÉGIA?
Sim
Prever atividades
para evitar o
pressuposto