ESCOLA SUPERIOR DE ADVOCACIA DO PIAUÍ – ESAPI

CARLOS WELISSON DE SOUSA LEAL

RELATÓRIO DA ADI 4.696/DF

TERESINA
2018
 RELATÓRIO DA ADI 4.696/DF

1 SÍNTESE FÁTICA
Cuida-se de ADI proposta pela Associação dos Magistrados Brasileiros
(AMB) em face do art. 57, §1º, II, da Constituição do Estado do Piauí, redação dada
pelo art. 1º da Emenda Constitucional 32 de 27/10/2011, que alterou de 70 para 75
anos de idade o implemento da aposentadoria compulsória dos servidores públicos
do Estado e de seus Municípios, alegando, em resumo, a inconstitucionalidade
formal do dispositivo, por invasão de competência de matéria reservada à União
(norma geral sobre previdência social), e material, por extrapolação dos limites do
poder constituinte decorrente reformador (violação frontal a norma da CF/88), e
requerendo a concessão de medida cautelar para suspensão da eficácia da norma
impugnada até decisão final da ação.
O processo contou com a participação do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (CFOAB) e da Associação Nacional dos Membros do Ministério
Público (CONAMP) na qualidade de amicus curiae;
Foram solicitadas informações pertinentes da Assembleia Legislativa do
Piauí, mas a mesma quedou-se inerte;
A AGU pugnou pela procedência do pedido inicial; no mesmo sentido, o
PGR ofertou parecer pela inconstitucionalidade da norma daquele Estado;
A medida cautelar requerida foi concedida pelo Plenário em 01/12/2011, na
forma do voto do Rel. Min. Ricardo Lewandowski, com efeitos ex tunc. Na ocasião, a
Corte assentou que o dispositivo, inserido na Constituição piauiense pela Emenda
32/2011, ofendia a Constituição Federal, que, na época, previa a aposentadoria
compulsória da magistratura e dos servidores aos 70 anos. Assim, os estados teriam
de seguir essa regra por simetria constitucional, conforme ementa do julgado:
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA
CAUTELAR. ART. 57, § 1º, II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ,
NA REDAÇÃO DADA PELA EC 32, DE 27/10/2011. IDADE PARA O
IMPLEMENTO DA APOSENTADORIA COMPULSÓRIA DOS
SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS ALTERADA DE
SETENTA PARA SETENTA E CINCO ANOS. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA
DA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 40, § 1º, II, DA CF. PERICULUM IN
MORA IGUALMENTE CONFIGURADO. CAUTELAR DEFERIDA COM
EFEITO EX TUNC. I – É firme a jurisprudência desta Corte no sentido
de que as normas constitucionais federais que dispõem a respeito da
aposentadoria dos servidores públicos são de absorção obrigatória
pelas Constituições dos Estados. Precedentes. II – A Carta Magna, ao
fixar a idade para a aposentadoria compulsória dos servidores das três
esferas da Federação em setenta anos (art. 40, § 1º, II), não deixou
 margem para a atuação inovadora do legislador constituinte estadual,
pois estabeleceu, nesse sentido, norma central categórica, de
observância obrigatória para Estados e Municípios. III – Mostra-se
conveniente a suspensão liminar da norma impugnada, também sob o
ângulo do perigo na demora, dada a evidente situação de insegurança
jurídica causada pela vigência simultânea e discordante entre si dos
comandos constitucionais federal e estadual. IV – Medida cautelar
concedida com efeito ex tunc. (STF - ADI: 4.696 DF, Relator: RICARDO
LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 01/12/2011, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: DJe 055, DIVULG 15-03-2012, PUBLIC16-03-2012) (grifos
nosso)
Ao fim, antes de adentrar ao mérito, a Corte enfrentou questão de
prejudicialidade da ADI, por haver, em tese, alteração substancial do parâmetro
constitucional invocado (inovação constitucional pela Emenda Constitucional nº
88/2015), restando decidido pela inocorrência de prejuízo à ação e consequente
superação da jurisprudência clássica ao caso.
Segundo o Relator, mesmo que tenha havido alteração na Constituição
Federal (EC 88/2015), posterior à edição da norma do Piauí, autorizando o aumento
de idade para aposentadoria compulsória dos servidores públicos para 75 anos, o
dispositivo piauiense continua inconstitucional. À luz do parâmetro constitucional
vigente à época, explicou, não há dúvida de que a norma piauiense mostrava-se
inválida, porquanto Lei que nasce inconstitucional permanece inconstitucional. De
acordo com o voto do relator, Min. Edson Fachin:
entendo que o art. 57, § 1º, II, da Constituição do Estado do Piauí, por ser
inconstitucional ao tempo da sua edição, não poderia ser convalidado pela
Emenda Constitucional nº 88/2015, de modo que persiste sua
inconstitucionalidade, visto que o sistema jurídico pátrio não admite a
convalidação de norma inconstitucional. Daí a importância de não declarar o
prejuízo da ação.
No mérito, por unanimidade e na forma do voto do Relator, os ministros
confirmaram a liminar concedida anteriormente, para julgar procedente a ação e
declarar a inconstitucionalidade do dispositivo impugnado, considerando ter havido
inconstitucionalidade tanto pela violação de regra de competência atribuída à União
Federal, quanto exacerbação do exercício do poder constituinte decorrente
reformador por parte do Estado do Piauí.
Segundo a Corte, já tendo a União disposto no texto constitucional que a
aposentadoria compulsória se dá aos 70 anos de idade, devem os estados observar
o parâmetro da Constituição Federal em razão do princípio da simetria, não tendo
liberdade legislativa para estabelecer idade diversa da prevista na CF/88. Trata-se,
pois, de norma de reprodução obrigatória pelos Estados-membros, os quais não
podem extrapolar os limites impostos pela CR/88, conforme jurisprudência uníssona
da Suprema Corte.
Por fim, segue a ementa do julgado, sob a lavra do Rel. Min. Edson Fachin:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 57, § 1º,
II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ, NA REDAÇÃO DADA
PELA EC 32, DE 27/10/2011. ALTERAÇÃO DO PARÂMETRO
CONSTITUCIONAL. INOCORRÊNCIA DE PREJUÍZO. MODIFICAÇÃO DA
IDADE PARA O IMPLEMENTO DA APOSENTADORIA COMPULSÓRIA
DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS.
IMPOSSIBILIDADE. NORMA GERAL DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA
PELOS ESTADOS-MEMBROS. EXTRAPOLAÇÃO DOS LIMITES DO
EXERCÍCIO DO PODER CONSTITUINTE DECORRENTE REFORMADOR.
PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. A alteração substancial do parâmetro
constitucional utilizado para aferição da alegada inconstitucionalidade
não conduz, automaticamente, ao prejuízo da ação direta. Precedentes.
2. A modificação da idade para o implemento da aposentadoria
compulsória, efetuada pela Emenda Constitucional nº 88/2015, não tem
o condão de operar a convalidação superveniente da norma
impugnada, persistindo sua inconstitucionalidade. 3. As regras da
Constituição Federal que dispõem sobre aposentadoria dos servidores
titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios são normas gerais de reprodução obrigatória pelas
Constituições dos Estados-membros. Precedentes. 4. A norma
impugnada invadiu campo reservado à União para o estabelecimento
de normas gerais sobre previdência social (art. 24, XII e §1º, CF), bem
como extrapolou os limites do exercício do poder constituinte
decorrente reformador, legislando em frontal desacordo com o
estabelecido no art. 40, §1º, II, da Constituição da República. 5. Ação
direta de inconstitucionalidade a que se dá procedência, para declarar
a inconstitucionalidade do art. 57, § 1º, II, da Constituição do Estado do
Piauí, ratificando a medida liminar anteriormente deferida. (STF - ADI:
4.696 DF, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 30/06/2017,
Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe 055 DIVULG 14-09-2017 PUBLIC
27-09-2017) (grifos nosso)

2 PRECEDENTES UTILIZADOS
A jurisprudência clássica do STF tem o entendimento segundo o qual a
alteração substancial do parâmetro constitucional enseja a prejudicialidade da ADI
por perda superveniente do objeto, representada pela ADI 1.344, dentre outras
(ADIs nº 1641, 1659, 2188, 1588), por se entender que no controle concentrado,
dada a natureza objetiva do processo, o Supremo só leva em conta o texto
constitucional em vigor, não, portanto, o revogado ou substancialmente alterado:
Ementa: PROCESSO CONSITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS COMPLEMENTARES Nº 46/94, 48/94 E
50/94 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL
DO PARÂMETRO CONSTITUCIONAL. PEDIDO PREJUDICADO 1. A
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de
que a alteração substancial superveniente do parâmetro constitucional
resulta na perda de objeto da ação. Precedentes da Corte. 2. Pedido
prejudicado. (STF, ADI 1.344/ES, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, j. 25 de
novembro de 2015). (grifos nosso)
 No julgamento da ADI supra (4.696/DF), entretanto, esse entendimento foi
afastado para superar a preliminar de prejudicialidade da ação, declarando o não
prejuízo da ação em curso, para evitar situações em que uma lei que nasceu
claramente inconstitucional volte a produzir, em tese, seus efeitos, uma vez
revogada as medidas cautelares concedidas anteriormente. Utilizou-se, no mais, da
acepção de que o ordenamento jurídico pátrio não admite a figura da
constitucionalidade superveniente, sob pena de ficar sensivelmente enfraquecida a
própria regra que proíbe a convalidação.
Tal mudança de postura evocou entendimento fixado pelo Min. Dias Toffoli
na ADI 2158, o qual fixou, dentre outras diretrizes, que “mais relevante do que a
atualidade do parâmetro de controle é a constatação de que a inconstitucionalidade
persiste e é atual, ainda que se refira a dispositivos da Constituição Federal que não
se encontram mais em vigor”, in verbis:
EMENTA Ação Direta de Inconstitucionalidade. AMB. Lei nº 12.398/98-
Paraná. Decreto estadual nº 721/99. Edição da EC nº 41/03. Substancial
alteração do parâmetro de controle. Não ocorrência de prejuízo. Superação
da jurisprudência da Corte acerca da matéria. Contribuição dos inativos.
Inconstitucionalidade sob a EC nº 20/98. Precedentes. 1. Em nosso
ordenamento jurídico, não se admite a figura da constitucionalidade
superveniente. Mais relevante do que a atualidade do parâmetro de
controle é a constatação de que a inconstitucionalidade persiste e é
atual, ainda que se refira a dispositivos da Constituição Federal que
não se encontram mais em vigor. Caso contrário, ficaria sensivelmente
enfraquecida a própria regra que proíbe a convalidação. 2. A jurisdição
constitucional brasileira não deve deixar às instâncias ordinárias a solução
de problemas que podem, de maneira mais eficiente, eficaz e segura, ser
resolvidos em sede de controle concentrado de normas. 3. A Lei estadual nº
12.398/98, que criou a contribuição dos inativos no Estado do Paraná, por
ser inconstitucional ao tempo de sua edição, não poderia ser convalidada
pela Emenda Constitucional nº 41/03. E, se a norma não foi convalidada,
isso significa que a sua inconstitucionalidade persiste e é atual, ainda
que se refira a dispositivos da Constituição Federal que não se
encontram mais em vigor, alterados que foram pela Emenda
Constitucional nº 41/03. Superada a preliminar de prejudicialidade da
ação, fixando o entendimento de, analisada a situação concreta, não se
assentar o prejuízo das ações em curso, para evitar situações em que
uma lei que nasceu claramente inconstitucional volte a produzir, em
tese, seus efeitos, uma vez revogada as medidas cautelares
concedidas já há dez anos. [...] 7. Ação direta de inconstitucionalidade
julgada parcialmente procedente. (ADI 2158, Relator(a): Min. DIAS
TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2010, DJe-247 DIVULG 15-12-
2010 PUBLIC 16-12-2010 EMENT VOL-02452-01 PP-00010 RTJ VOL-
00219-01 PP-00143 RT v. 100, n. 906, 2011, p. 410-426 RSJADV abr.,
2011, p. 40-49) (grifos nosso)
Outro precedente aplicado ao caso foi a similar ADI 4698/MA, que versava
sobre matéria idêntica ao caso, em que dispositivo da Constituição do Estado do
Maranhão, que eleva de 70 para 75 anos a idade para a aposentadoria compulsória
dos juízes estaduais e dos demais servidores públicos, caso em que o STF, na
relatoria do Min. Joaquim Barbosa, decidiu:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA
CAUTELAR. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MARANHAO. EMENDA
CONSTITUCIONAL 64/2011. SERVIDORES PÚBLICOS.
APOSENTADORIA COMPULSÓRIA AOS 75 ANOS DE IDADE. DENSA
PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DA ARGUIÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PERIGO NA DEMORA CONFIGURADO.
MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA COM EFEITOS RETROATIVOS. 1-
A Constituição Federal de 1988 estabelece, no art. 40, § 1º, II, a idade de 70
(setenta) anos para a aposentadoria compulsória dos servidores públicos. 2-
Trata-se de norma de reprodução obrigatória pelos Estados-membros,
que não podem extrapolar os limites impostos pela Constituição
Federal na matéria. 3- Caracterizada, portanto, a densa plausibilidade
jurídica da arguição de inconstitucionalidade da Emenda à Constituição do
Estado do Maranhão 64/2011, que fixou a idade de 75 (setenta e cinco)
anos para a aposentadoria compulsória dos servidores públicos estaduais e
municipais. 4- Do mesmo modo, configura-se o periculum in mora, na
medida em que a manutenção dos dispositivos impugnados acarreta grave
insegurança jurídica. 5- Medida cautelar deferida com efeito ex tunc. (ADI
4698 MC, Rel. Min JOAQUIM BARBOSA, Pleno, DJe 25/04/2012) (grifos
nosso)

3 EFEITOS DA DECISÃO
A decisão final da Suprema Corte ratificou o entendimento anteriormente
exarado pelo Plenário na concessão da medida cautelar em 01/12/2011, na forma
do voto do Relator Min. Ricardo Lewandowski, para suspensão da eficácia da norma
impugnada, com efeitos ex tunc, isto é, operando efeitos retroativos. Significa dizer
que a decisão fez com o que a norma atacada tivesse cessado seus efeitos desde a
época de sua origem, por questão de segurança jurídica em razão da amplitude do
alcance da eficácia da decisão, o que, em sede de liminar, revela excepcional
exceção à regra geral que opera efeitos proativos, expressando
invalidação/suspensão para frente, diga-se, ex nunc.