Capítulo 2

GOBERNANZA MULTINIVEL ENTRE DEMOCRACIA Y EFICACIA

Francesc MORATA

INTRODUCCIÓN

La “gobernanza multinivel” (GMN) ha adquirido una creciente notoriedad en la literatura

politològica a lo largo de los últimos años como concepto aplicado a la descripción y el análisis de las
interdependencias verticales y horizontales que se establecen en el proceso político de la Unión Europea
(UE) (Hooghe, Marks 2001; 2002; 2004; Morata 2004; Piattoni 2010). No obstante, también ha sido
objeto de algunas críticas importantes relacionadas con sus ambigüedades teóricas y su utilidad
práctica (Peters, Pierre 2002; Keating 2004). Nacido en los años noventa del siglo XX como alternativa al
neofuncionalismo y al intergubernamentalismo, las dos teorías dominantes del proceso de integración
europea (Marks 1992), el enfoque de la GMN ha acabado incorporándose incluso al lenguaje de las
instituciones europeas, por lo que no es extraño encontrarlo en los documentos de la Comisión o del
Parlamento Europeo. El mismo Comité de las Regiones le ha dedicado recientemente un Libro Blanco
(Comité de las Regiones 2009).
A primera vista, puede parecer una obviedad calificar a la UE como un sistema multinivel
puesto que, por definición, ésta se articula a partir de las relaciones o interacciones entre el nivel
supranacional y los Estados miembros. El Tratado de Lisboa acentúa aun más esta característica al
establecer que la mayoría de las competencias se encuentran repartidas entre la Unión y los Estados
miembros, reconociendo asimismo los principios de autonomía regional y local y de subsidiariedad. Sin
embargo, esta visión todavía sigue chocando con algunas interpretaciones teóricas de la integración
europea inspiradas en las relaciones internacionales o en la política comparada, en las cuales no acaba
de encajar la compleja configuración institucional a varios niveles típica de la UE (Scharpf 2000).
El presente capitulo aborda el concepto de GMN a partir de cuatro aspectos. El primero
introduce el concepto de gobernanza, en contraposición con el de gobierno, relacionándolo con las
transformaciones del Estado y las consecuencias que se derivan para la regulación social. El segundo
profundiza en lo que entendemos por gobernanza multinivel en la UE, planteando algunas implicaciones
desde el punto de vista de la democracia y la eficacia. El tercero y último ilustra la aplicación de dicho
enfoque a la política de cohesión, poniendo énfasis en el concepto de cohesión territorial introducido en
el Tratado de Lisboa.

1. El concepto de gobernanza

El concepto de gobernanza está íntimamente conectado con las transformaciones del Estado
nación a lo largo de los últimos treinta años y, más en general, con la pérdida de soberanía reflejada en
la crisis de los paradigmas tradicionales asociados a éste (Hooghe, Marks, Blank 1996). Por supuesto, el
uso cada vez más extendido del término no significa que el “Gobierno” no siga desempeñando un papel
relevante. Sin embargo, éste se mueve ahora en un escenario mucho más complejo e incierto que antes
y esto afecta de modo directo al funcionamiento del poder político, sus medios (la administración
pública), sus productos (las políticas públicas) y, en definitiva, sus relaciones con la sociedad.
Los mencionados cambios son el resultado de un conjunto de fenómenos que se solapan: la
globalización económica, la sociedad de la información, el avance del mercado, la reestructuración del
Estado de Bienestar y la fragmentación de la soberanía por debajo y por encima del Estado.
La globalización económica ha puesto de manifiesto los límites del Estado nación para controlar
los flujos de producción y los intercambios. El poder económico de las grandes empresas
transnacionales y de los operadores financieros globales supera ampliamente el poder individual de la
mayoría de los Estados, obligados, cada vez más, a concertarse a través de plataformas que se van
abriendo a los países emergentes (del G8 al G20 1) como nuevos actores influyentes en la economía
global. Al mismo tiempo, la interdependencia económica y el aumento de los flujos de información han
difuminado la tradicional división entre el nivel interno y el internacional. De hecho, hemos pasado de
una visión de la competencia que se identificaba con las economías estatales a una competencia
articulada a gran escala mediante regiones mundiales fuertemente integradas. El proceso de integración
en el que nos hallamos inmersos es el europeo, pero, por supuesto, no es el único. En otras regiones del
mundo van apareciendo procesos de integración menos desarrollados, pero que tienden hacia lo
mismo: la creación de unidades macrorregionales en las que existe una mayor interacción e
interdependencia entre un grupo de países que intentan aprovechar así las ventajas de su proximidad
para reforzarse mutuamente. La mayor parte de estos procesos, por ahora, no van más allá de la
creación de un mercado que facilite la libre circulación de productos y capitales. Sin embargo, en
algunos casos asistimos a la aparición de instituciones que tienden a desempeñar un papel cada vez más
importante como centros de decisión o, cuanto menos, de coordinación entre sus miembros.
La globalización también incentiva la competencia entre unidades territoriales más pequeñas y
homogéneas, situadas por debajo de los Estados, dotadas de capacidades, recursos y estrategias, como
algunas regiones fuertes o las grandes áreas metropolitanas. El progresivo desvanecimiento de las
fronteras estatales da lugar asimismo a la configuración de espacios regionales situados a caballo entre
dos o más Estados que comparten intereses estratégicos derivados de la proximidad.
No sólo los mercados cabalgan por encima de las fronteras estatales. Lo mismo ocurre con
otros fenómenos, como el terrorismo internacional o la delincuencia organizada a gran escala. Además,
por muy protegidas que estén, las barreras nacionales difícilmente logran frenar los flujos de
inmigrantes procedentes de países más pobres.
Por otro lado, asistimos a la aparición de nuevos riesgos multidimensionales derivados de los
desastres ambientales y el cambio climático, la manipulación genética, la inseguridad de los alimentos o
la difusión de enfermedades que parecían erradicadas en muchos países. Todo esto presiona a favor de
una cooperación internacional cada ve más intensa. Al mismo tiempo, las nuevas tecnologías de la
información favorecen la descentralización y la difusión horizontal de los conocimientos de una punta a
la otra del planeta, cuestionando las estructuras, las competencias y las jerarquías propias del Estado
nación. Los efectos negativos de la globalización han incentivado la aparición de actores civiles globales,
movilizados alrededor de valores como la paz, los derechos humanos, la solidaridad, el medio ambiente
o la responsabilidad social de las grandes empresas, que cuestionan la actuación de los gobiernos
nacionales.
Los impactos de la ciencia y la tecnología se reflejan en la evolución de nuestras sociedades, en
la vida diaria de los ciudadanos y en las administraciones públicas. Otros cambios se derivan del papel
cada vez más importante del mercado como consecuencia de los intensos procesos de liberalización
económica que la mayoría de los países han experimentado en los últimos decenios. Mediante la
desregulación, el mercado ha ido ocupando espacios tradicionalmente monopolizados por el sector
público, desde la energía a las telecomunicaciones, pasando por la sanidad o los transportes.
Todo esto no significa, por supuesto, que el Estado esté en trance de desaparecer, sino que su
poder se está erosionando notablemente como consecuencia de los procesos anteriormente descritos.
Las políticas de contención del gasto público adoptadas por la mayoría de los países europeos, las crisis
financieras de Grecia e Irlanda y las dificultades de otros países, como Portugal, España o Italia, son
reveladoras del alcance de las presiones ejercidas por los operadores financieros globales y de la
necesidad de buscar respuestas supranacionales. En un mundo globalizado, el margen de maniobra de
los Estados se ha reducido drásticamente. Estados Unidos y la UE tratan de presionar a China para que
revalúe su divisa. Sin embargo, debido a su incesante crecimiento económico y a la consiguiente
acumulación de ingentes reservas en dólares y euros, el gigante asiático se ha convertido en el principal
acreedor de Estados Unidos y en un socio comercial clave de la UE.
La mayor parte de las decisiones estratégicas que afectan a los Estados se toman fuera de
éstos. Sin embargo, no hay acuerdos efectivos sobre cuestiones tan urgentes como la regulación de las
transacciones financieras, los paraísos fiscales o el cambio climático. El mundo se ha globalizado sin que

1
El G8 es el grupo de los ochos países industrializados más ricos del mundo (Alemania, Canadá, Estados Unidos,
Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia), al cual se han agregado otros 11 países recientemente industrializados
más para formar el G20 (Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil China, India, Indonesia, México, Corea del Sur,
Sudáfrica, Turquía).
existan mecanismos – ni, a menudo, la voluntad política capaces de garantizar la gobernanza de los
grandes problemas a nivel mundial.
Otro cambio significativo se refiere a la elevada fragmentación social de las sociedades
occidentales y la europea, en particular. Ya no se habla de clases sociales, sino de innumerables sectores
y categorías profesionales con una enorme variedad de situaciones desde el punto de vista de las
condiciones de trabajo, las retribuciones y el nivel de inclusión social. Esto determina una ruptura de los
lazos de solidaridad y un aumento de las actitudes individualistas.
Este conjunto de transformaciones están teniendo consecuencias económicas, sociales y
culturales importantes. En lo que se refiere al Gobierno y a la gobernanza, también ponen de manifiesto
los límites del Estado nación y del modelo de regulación tradicional, jerárquico y centralizado, como
expresión de dominación sobre un territorio. En las condiciones actuales, resulta mucho más difícil
articular el consenso social. Los políticos están poco valorados. Los parlamentos pierden protagonismo a
favor de los ejecutivos. Los partidos y los sindicatos han perdido afiliados. Se habla de desafección
política. Aumentan los niveles de abstención y, aunque se piden respuestas políticas, se cuestiona la
política. Esto se debe en gran medida a las limitaciones de las instituciones como procesadoras de las
demandas sociales. Los problemas se han vuelto mucho más complejos, igual que las sociedades, y
superan la capacidad de actuación de las instituciones. Aunque dispongan de competencias legales,
éstas, por sí solas, no cuentan con las capacidades y los conocimientos necesarios para actuar
eficazmente y la toma de decisiones resulta cada ve más difícil. Todo esto cuestiona el papel de los
parlamentos y los gobiernos y acaba provocando una pérdida de legitimidad frente a la sociedad.
Por otra parte, frente a la interdependencia que caracteriza los nuevos problemas, las políticas
ya no pueden ser sectoriales, sino integradas. La sostenibilidad, el cambio climático, la inmigración, el
desarrollo territorial, la seguridad, la energía o los transportes requieren intervenciones desde muchas
perspectivas complementarias y distintos niveles porque son temas transversales. Y esto es lo que más
le cuesta al sector público: elaborar instrumentos de coordinación e integración para poder afrontar
problemas caracterizados por la multidimensionalidad o la transversalidad. Las lógicas organizativas
dominantes no se corresponden con la nueva realidad económica y social. El Estado necesita, por lo
tanto, capacidades y recursos de todo tipo de los que no dispone o, al menos, no de manera suficiente.
A los largo de los últimos años, hemos asistido a la ruptura del binomio tradicional territorio-
funciones o, si se prefiere, de la correspondencia entre Estado y soberanía. Ahora hay funciones que
escapan al control de los Estado en sus respectivos territorios. El ejemplo más evidente es la UE, sin
unas fronteras establecidas, donde se toman decisiones vinculantes para sus Estados miembros, se
gestionan políticas comunes, incluida la moneda común. También pertenecemos a otro tipo de
organizaciones globales, como la OMC (Organización Mundial del Comercio), que asumen funciones
anteriormente reservadas a los Estados. Éstos, a su vez, se han descentralizado, cediendo poder a
autoridades territoriales provistas de autonomía política, recursos humanos y financieros e incluso, en
algunos casos, identidades diferenciadas. El resultado es la atomización del poder político y la
fragmentación de las competencias y los recursos necesarios para actuar. La naturaleza de los
problemas choca con las jurisdicciones administrativas y con las fronteras estatales. Al mismo tiempo,
las rigideces organizativas, los conflictos partidistas y las resistencias al cambio generan problemas de
adaptación de las instituciones y una reducción de los márgenes para la actuación pública, lo cual, a su
vez, cuestiona los paradigmas tradicionales de la gobernabilidad democrática y el modelo de gobierno
representativo. Esto explica la aparición de formas auxiliares de democracia: deliberativa, participativa,
etc. El modelo weberiano burocrático, normativo, uniforme y jerárquico ha entrado en crisis y, con él, el
sistema tradicional de regulación social. De ahí la necesidad de buscar alternativas que permitan
gestionar la complejidad de nuestras sociedades.

2. Gobernana multinivel y Unión Europea

Un modelo alternativo es la gobernanza multinivel, la cual presupone la existencia muchos

actores interdependientes portadores de intereses y recursos diversos. Eso también podríamos
denominarlo “la gestión compartida de la complejidad social”. La GMN requiere capacidades para
coordinar y gestionar una doble interacción: vertical, entre niveles de gobierno, desde el local hasta el
europeo; y horizontal: no sólo varias administraciones o instituciones de varios niveles participan en la
definición de los problemas y la elaboración de soluciones, sino también actores no públicos, privados y
sociales. Desde este punto de vista, la GMN expresa la interdependencia y la complementariedad entre
la esfera pública y los distintos ámbitos de la sociedad.
Sin embargo, para que la GMN resulte eficaz, se necesitan unos requisitos previos o unos
imperativos para actuar y dotarla de sentido. En primer lugar, un liderazgo público, es decir,
instituciones representativas capaces de pensar y de actuar en función de los intereses generales; y, en
segundo lugar, mecanismos de coordinación y de cooperación, es decir, instrumentos que faciliten, no
solo la elaboración del consenso, sino la implicación de todos aquellos que son necesarios para la
resolución de los problemas. En resumen, capacidades e instrumentos que permitan movilizar los
intereses en juego e integrar los recursos de los que cada uno de estos actores dispone: políticos,
legales, financieros, cognitivos, informativos, etc. . Hay muchos recursos en la sociedad pero están
dispersos. La gobernanza tiene que facilitar la agrupación y la gestión compartida de este conjunto de
recursos.
La gobernanza, generalmente, se expresa a través de redes de políticas públicas que permiten,
o deberían permitir, una participación pluralista, aunque no igualitaria, respondiendo a distintos
criterios de representatividad. Las instituciones lo hacen en función de los intereses generales y los
demás actores, de sus respectivos intereses particulares, sectoriales o difusos.
La gobernanza es sinónimo de gestión de procesos complejos y esto conlleva enormes
implicaciones para las instituciones públicas que tienen que aprender a gestionar dicha complejidad. Se
trata pues de un proceso lento, complicado y contradictorio de aprendizaje porque debe servir para
mejorar y aumentar, precisamente, las capacidades sociales.
Si esto es lo que entendemos por GMN en general, ¿en qué consiste la GMN europea? Más que
un sistema de Gobierno propiamente dicho, la UE es un sistema de gobernanza de nuevo cuño, en el
que las decisiones se adoptan mediante un complejo entramado de instituciones y actores de vario tipo
que operan en los distintos niveles territoriales y en cuyas políticas los ciudadanos inciden a través del
Parlamento Europeo y de sus respectivos gobiernos, pero no a través de un Gobierno, que no existe. Es
un sistema mucho más fragmentado que el de los Estados. El poder legislativo se halla dividido entre el
Parlamento Europeo y los Estados miembros (Consejo de Ministros); y lo mismo ocurre con el poder
ejecutivo, repartido entre el Consejo de Ministros, el Consejo Europeo y la Comisión. Además, el
Consejo de Ministros y el Consejo Europeo, el directorio político, son irresponsables de sus actuaciones
ante el Parlamento. Al mismo tiempo, con la globalización, los Estados miembros tienden a recurrir cada
vez más a la UE para afrontar problemas que superan sus capacidades individuales. Es un sistema de
soberanías compartidas, aunque no un ente soberano, que dispone de la autoridad necesaria para
adoptar decisiones que se imponen a los Estados miembros. En suma, la GMN considera la integración
europea “como el proceso de creación de una nueva entidad política en la que la autoridad y la
influencia política están repartidas entre múltiples actores y niveles de gobierno (subnacional, nacional y
supranacional)” (Hooghe, Marks 2004).
Por razones históricas, la UE se ha configurado básicamente como una especie de fábrica de
elaboración de las políticas públicas que han interesado en cada momento a los Estados miembros. Esto
explica que naciera para algunas políticas muy ligadas a la regulación del mercado y que, después, haya
ido abarcando todos los ámbitos, de modo que a los Estados, prácticamente, ya no les queda ninguna
política propia en exclusiva. Como ya se ha dicho, la mayor parte de las políticas europeas son políticas
compartidas y, por tanto, multinivel. Compartidas, además, entre el nivel estatal y regional, incluso
local.
Encontramos actores supranacionales, estatales y subestatales; expertos públicos, privados;
lobbistas profesionales. Estos elementos convierten a la UE en una especie de democracia deliberativa
que se apoya en los aproximadamente 500 comités consultivos de que se ha ido dotando la Comisión
Europea a lo largo de los años para preparar sus políticas; los 250 grupos de trabajo, comités
especializados, que asesoran al Consejo de Ministros; las distintas comisiones del Parlamento Europeo;
las 220 regiones representadas en Bruselas mediante sus respectivas delegaciones; las ONG y los grupos
de interés de todo tipo. Son cifras que dan una idea de cómo funciona la gobernanza europea.
El concepto de GMN es, ante todo, una aportación académica; un enfoque que permite analizar
el funcionamiento de la UE y, de paso, las transformaciones del Estado como consecuencia de la
integración europea. Este concepto refleja la complejidad institucional de Europa: varios niveles
territoriales en los que interactúan actores públicos y privados, tal y como se desprende de la mayor
parte de las políticas europeas. Al mismo tiempo, expresa la combinación de instituciones formales,
pero también informales, propia de la gobernanza europea, como las redes y el partenariado. Se trata
de mecanismos mediante los cuales se pretende coordinar las relaciones entre los diversos niveles de
gobierno alrededor de objetivos comunes. Por tanto, la GMN engloba simultáneamente varias
dicotomías: las relaciones público-privado, centro-periferia, y nacional-internacional como expresiones
de los cambios institucionales (Piattoni 2010: 250). También presupone la ausencia de jerarquías
claramente establecidas, ya que los distintos actores se integran en redes de diferente tipo en función
de los intereses que persiguen.
En la práctica, la GMN tiene impactos diferenciados en función de cada país, de cómo se
interiorizan las ideas, los valores y los procedimientos ligados a esta forma de gobernanza. Influyen
variables como la cultura política, la distribución del poder, las capacidades institucionales, las
relaciones Estado-sociedad, las resistencias o las oposiciones internas a lo que viene de “Europa”. Por
tanto, los resultados no son necesariamente los mismos en los distintos países.
Teniendo en cuenta el papel que desempeñan las regiones y las ciudades en muchas políticas
europeas, no es extraño que éstas consideren la GMN como una especie de guía u orientación
normativa para la actuación de las autoridades públicas. Un buen ejemplo de esto lo encontramos en el
Libro Blanco del Comité de las Regiones de 2009.
El Comité de las Regiones (CdR) ha hecho suyo el concepto de GMN porque es muy funcional
con lo que éste representa. El junio de 2009, el CdR publicó un Libro Blanco para lanzar un debate, algo
que hasta entonces solo hacía la Comisión Europea como método para invitar a los distintos actores
interesados a posicionarse ante un tema determinado. El Comité define la GMN de la forma siguiente:
• Una acción coordinada entre la UE, los Estados miembros, las regiones y las ciudades para la
formulación y la implementación de las políticas
• Un proceso dinámico, horizontal y vertical, que no diluye las responsabilidades
• Un instrumento de acción que va más allá de la división de las competencias
• La subsidiariedad es indisociable de la GMN (competencias e interacción)
• Un proceso para integrar los objetivos de locales y regionales en las estrategias de la UE
• La consulta, coordinación, cooperación y evaluación que se recomiendan a nivel europeo,
deberían aplicarse también en los Estados miembros
Esta propuesta no difiere mucho de lo mencionado anteriormente: una acción coordinada
entre los diferentes niveles, un proceso dinámico horizontal y vertical que conecta con la idea de
subsidiariedad, en el que importa la consulta y la participación, y que no diluye las responsabilidades.
Este último es, sin duda, uno de los aspectos más problemáticos de la gobernanza: ¿quién es
responsable de qué en última instancia?
Para responder a esta pregunta clave, resulta útil una observación de Paul Hirst, según el cual:
“Hay que repensar la democracia, que ya no se ubica sólo en el Estado ni en un único demos; el Estado
nación comparte el poder con gobiernos subnacionales a través de redes y partenariados de
gobernanza, con una variedad de organizaciones públicas y privadas, ONG, agencias internacionales y
otras formas de gobernanza supra-nacional” (Hirst 2000: 18).
A partir de aquí, aparecen dos posiciones contrapuestas (DeBardeleben y Hurrelmann 2007). La
primera considera que la GMN como consenso entre organizaciones es un riesgo para la democracia ya
que, si bien permite la obtención de ganancias a corto plazo en términos de eficacia, comporta pérdidas
a largo plazo en lo que se refiere a la rendición de cuentas. En cambio, para la segunda, la GMN es más
pluralista y refleja mejor las preferencias de los ciudadanos: obliga a integrar a los gobiernos locales y
regionales; reduce la distancia entre ciudadanos y poder (subsidiariedad) y, por último, da más
oportunidades (niveles) a los ciudadanos y a los grupos sociales.

3. Cohesión territorial y gobernanza multinivel

En virtud del Tratado de la UE (art. 2) la cohesión es, a la vez, un principio, un valor y un

objetivo. Desde esta triple perspectiva, constituye la expresión más directa de la solidaridad
intraeuropea que se vehicula a básicamente a través de tres fondos: el FEDER (Fondo Europeo de
Desarrollo Regional), el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión. Es, por tanto, un objetivo que
podemos cuantificar en términos presupuestarios, y que supone alrededor del 35% del gasto
presupuestario, algo menos que la Política Agrícola Común (PAC). Cabe recordar, no obstante, que el
presupuesto de la UE es equivalente al de Dinamarca, un país rico en el contexto europeo, pero que
apenas alcanza los 6 millones de habitantes frente a los 500 millones de la UE.
En conexión con lo anteriormente apuntado, si bien se trata de una política redistributiva -
hasta hace poco del norte hacia el sur y ahora del oeste hacia el este, en función de las recientes
ampliaciones - también tiene un componente distributivo en el sentido de que todos los Estados
miembros se benefician de la política, incluso los países o las regiones con niveles de renta superiores a
la media.
La cohesión incorpora un enfoque basado en la responsabilidad compartida y en la actuación
conjunta porque implica a los distintos actores territoriales, públicos y privados. Por otra parte, es un
mecanismo que facilita la europeización de los Estados y las regiones mediante la adaptación a los
requerimientos de la política (Bache 2008). La cofinanciación europea está condicionada a actuar de una
determinada forma, que se expresa a través de unos principios, unos procedimientos y unas estrategias
comunes. El marco europeo facilita la difusión de ideas sobre desarrollo regional y local, establece
procedimientos comunes de actuación, fomenta el intercambio de experiencias mediante la creación de
redes multinacionales y, en última instancia, proporciona oportunidades para la innovación en las
políticas territoriales (Kohler-Koch 2004).
La novedad del Tratado de Lisboa, desde este punto de vista, consiste en la introducción del
concepto de cohesión territorial. Es cierto que el Tratado de Lisboa refuerza, en general, el papel de los
agentes regionales, pero hay un artículo inicial, el 3.3, que menciona la cohesión económica, social y
territorial por primera vez para, a continuación, hablar de la solidaridad entre los Estados miembros. Si
estudiamos el Tratado de Funcionamiento, veremos que la cohesión territorial completa el concepto de
cohesión hasta ahora existente: la económica y social.
¿Qué hay de nuevo aquí? Básicamente el adjetivo ‘territorial’ porque, por definición, la
cohesión económica y social tenía un componente territorial en la medida en que se basa en programas
y proyectos dirigidos al territorio. Sin embargo, resulta significativo que ahora se hable de cohesión
territorial porque se representa la culminación de un proceso iniciado a finales de los noventa del siglo
pasado con la aprobación de la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio que se fue
desarrollando poco a poco hasta llegar, recientemente, a la aprobación de una Agenda Territorial
Europea. Cuando se es capaz de formular una agenda quiere decir que, en principio, existen unas
prioridades definidas, un programa de actuación. Si, además, es algo que comparten todos los Estados
miembros, mejor.
Por tanto, desde esta perspectiva, la cohesión territorial se configura ahora como el pilar
estratégico de la cohesión económica y social; algo que, además, debería integrarse en todas la políticas
de la UE que tienen un impacto territorial, no sólo en las políticas de cohesión en sentido estricto, sino
también en la política agrícola, la medioambiental, y así sucesivamente. Lo importante es que la
cohesión territorial facilite la integración del conjunto de actores, políticas y medios financieros y de
otro tipo con el objetivo de dotar de coherencia a las actuaciones cohesionar mucho más el espacio
europeo.
Para terminar, conviene con un elemento que, desde nuestro punto de vista, resulta
fundamental para el fomento de la cohesión territorial, como es la cooperación territorial. Es decir, el
estímulo, como se ha venido haciendo en los últimos años, a favor de una mayor cooperación más allá
de las fronteras, promoviendo las eurorregiones. Se trata de unas “instituciones”, más o menos
virtuales, mediante las cuales regiones o municipios de dos o más países puedan cooperar más allá de
las fronteras estatales que han dividido no sólo a los territorios, sino también a los pueblos y a las
culturas que éstos comparten. Este es un instrumento esencial para favorecer la cohesión territorial en
2
Europa a partir del enfoque de la GMN.

CONCLUSIÓN

La GMN no ha alcanzado todavía el rango de teoría, ya que no permite realizar predicciones

contrastables empíricamente. Se trata más bien de un enfoque analítico y, al mismo tiempo, de una guía
de acción normativa. En el primer sentido, resulta útil para analizar los impactos de la gobernanza
europea en el Estado nación en reestructuración (interdependencia), dando cuenta de la condición de
actores europeos de los gobiernos territoriales a partir del solapamiento de las competencias
correspondientes a los diferentes niveles de gobierno (Kohler-Koch 2003). A diferencia del enfoque de la
relaciones intergubernamentales, la GMN pone el acento en las relaciones de intercambio entre los
actores públicos y privados, entendida también como gobernanza en red. En el segundo sentido, la GMN
constituye un método de inclusión de los actores subestatales en el policy-making de la UE lo que, para

2
Ver también en este volumen el Capítulo 6.
algunos, refuerza la democracia europea mientras que, para otros, si bien puede incrementar la eficacia
de las políticas, también tiende a diluir las responsabilidades institucionales frente a los electores.
La cohesión territorial y en particular, la cooperación entre territorios, representa una palanca
importante para el desarrollo de la GMN europea más allá de las fronteras estatales.

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