Vol.

H ist:oria ,
Contemporane.a
~ América Lattna volumen VI
I 98o -2 oo6

reformas
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economlcas
y consolidación
~
democrática

IlRIAL
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EDITORIAL
SIS SMESlS
 Reformas económicas
y consolidación democrática
(1980-2006)

historia

A:rnérr~aa:r:atina
 COLECCI6N
HISTORIA CONTEMPORÁNEA DE AMÉRICA LATINA
Historia Contemporánea de América Latina
Director:
Volumen VI: I9 8 o-zoo6
Carlos Malamud

Reformas económicas
y consolidación democrática
(1980-2006)

Manuel Alcántara
Ludolfo Paramio
Flavia Freidenberg
José Déniz

Queda prohibida, salvo excepCión preVIsta

en la ley, cualquier forma de reproducción,
distribución, comunlcaCIQn publica y

;{IJ
transformación de esta obra Sin contar
con autorización de los titulares de la pro.

,
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piedad Intelectual. La infracción de los
derechos mencionados puede ser constitutIVa de delito contra la prop+edad
Intelectual (arts. 270 y sigs. Código Penal), El Centro Español de Derechos
~ Reprográficos (Vo/IIffl,cedro.org) vela por el respeto de los crtados derechos

~ EDITORIAL

I
SINTESIS
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Indice

l. Crisis y cambio del modelo económico 9

Ludolfo Paramio
Esta obra ha sido publicada con una subvención
de b Dirección Ceneral del Libro, Archivos y Bibliotecas
del Ministerio de Cultura ¡. l. La crisis de la deuda 10
1.2. Transiciones a la democracia y crisis económica 17
1.3. Las reformas estructurales en condiciones autoritarias 21
1.3.1. Chile 21
1.3.2. México 22
1.4. Las reformas estructurales en condiciones democráticas 23
1.4.1. Perú y Bolivia 24
1.4.2. Argentina 28
1.4.3. Brasil 30
1.4.4. Colombia 32
1.5. Las reformas empantanadas 33
1.5.1. Venezuela 33
o ,\1:1l1u,,1 Alcúmara, l.udolfo P.¡L¡lllio, 1.5.2. Ecuador 35
F1avia Fr"idcnberg y Jose' DCl1i, 1.6. El replanteamiento de los postulados neoliberales 36
o EDITORIAl. SÍNTESIS, S. A., 2006 1.7. Las reformas de segunda generación: un Estado mejor 42
Valleh"rInoso, 34. 28015 Madrid
Teléfono'} 1 59320 '!H
http://www.sintesis.com
2. Nuevos actores y viejos problemas 45
Reservados todm los derechos. Está prohibIdo, hajo las sanóones Ludolfo Paramio
Jll'n"llcs y el resarcimiento civil previ~to~ en Ll~ leyes, reproducir, --'-----

registrar o transmitir esta publicación, íntegra o parcialmente,

por cualquier sistema de recuperación y por cualquier medio, 2.1. Los avatares de la guerrilla 46
~ca mecánico, electrónico, magnético, e1ectroóptico, por fotocopia 2.1.1. Centroamérica
() por cualquier otro, sin la autorización previa por escrito
46
de Editorial Síntesis, S. A. 2.1.2. Colombia 47
2.1.3. Perú: Sendero Luminoso 50
Depósito legal: M-42.612-2006
ISBN: 84-9756-426-X
2.1.4. México: la insurrección de Chiapas 52

Impreso en España - Printed in Spain

5
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Índice

2.2. Los indígenas como nuevos actores políticos 54 4.1.4 Paraguay

2.2.1. México 198
61 4.1.5 Uruguay 212
2.2.2. Guatemala 61 4.2. Países andinos 223
2.2.3. Perú 63 4.2.1. Bolivia 223
2.2.4. Ecuador 63 4.2.2. Ecuador 239
2.2.5. Bolivia 65 4.2.3. Perú 254
2.2.6. La defensa del territorio y los recursos naturales 68 4.2.4. Colombia
2.3. Informalidad, inseguridad, emigración 272
69 4.2.5. Venezuela 289
2.3.1. Inseguridad y delito 72
2.3.2. Emigración 75
2.4. Las mujeres: más autonomía y más pobreza 79 5. Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales:
México, América Central y el Caribe 309
Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg
3. El proceso político en perspectiva comparada 85
Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg
5.1. México 309
5.1.1. Introducción 309
3.1. La revalorización democrática 85 5.1.2. Aspectos institucionales 311
3.1.1 Transiciones políticas: tipos y caminos
5.1.3. La dinámica política 315
hacia la democracia 87 5.1.4. El sistema de partidos 324
3.2. De las transiciones políticas a la consolidación democrática 99 5.2. América Central 327
3.2.1. Las reformas constitucionales 102 5.2.1 Costa Rica 327
3.2.2. Reformas de los mecanismos de Gobierno 103 5.2.2. El Salvador 337
3.2.3. Reformas de los mecanismos de representación
5.2.3. Guatemala 354
y participación 108 5.2.4 Honduras 367
3.3. Los sistemas de partidos latinoamericanos 121 5.2.5 Nicaragua 378
3.3.1. La instauración democrática 121 5.3. Panamá 396
3.3.2. Cambios tras veinticinco años de competencia 124 5.4. República Dominicana 407
3.3.3. La estructura de la competencia 125 5.5. Cuba 419
3.4. La supervivencia de la democracia 138 5.6. Haití 427

4. Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales:

6. La integración económica en América Latina y el Caribe 435
América del Sur 151 José Deniz
Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg

4.1. Cono Sur 6.1. De la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)

151 a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) 436
4.1.1 Argentina 151
4.1.2 Brasil 6.2. Del Mercado Común Centroamericano (MCCA) al Tratado de Libre
171 Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República
4.1.3 Chile 186 Dominicana (DR-CAFTA) 439

6
7
r--; ,

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

6.3. La Comunidad del Caribe (CARICOM)

6.4. Del Grupo Andino (GRAN) a la Comunidad Andina
de Naciones (CAN)
445

450
1
6.5. El Mercado Común del Sur (Mercosur)
6.6. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
454
460
Crisis y cambio
6.7. Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) 464
6.8. Balance y reflexiones finales 467 del modelo económico
Bibliografía
473

La década de los años ochenta supuso un corte en la historia de América Lati-

na comparable al que en su momento representaron los años treinta. Por una
parte, la crisis de la deuda marcó el final del modelo de desarrollo de la pos-
guerra, con sus rasgos de proteccionismo, fuerte intervencionismo del Estado
e industrialización sustitutiva de importaciones (ISI). Por otra, la derrota de
la Junta Militar argentina en la guerra de las Malvinas y la consiguiente tran-
sición a la democracia definieron simbólicamente un período nuevo, tras el
auge de los autoritarismos en años anteriores, en el que la democracia se con-
vertiría en la norma, y no en la excepción, dentro de la región.
El hecho de que la crisis y el regreso a la democracia se superpusieran en
el tiempo condujo a situaciones paradójicas, en las que Gobiernos democrá-
ticos debieron imponer duras políticas de ajuste a las mismas sociedades que
habían visto en el cambio de régimen la posibilidad y la esperanza de una mejo-
ra económica y social. En algún caso, como Bolivia, uno de los procesos de
transición más tempranos, el primer Gobierno propiamente democrático no
pudo hacer frente a la oposición social a los intentos de ajuste, y la economía
sufrió un brutal deterioro. Una experiencia paralela se produjo en Argentina,
donde los últimos meses del Gobierno de Raúl Alfonsín estuvieron marcados
por la hiperinflación. A medio plazo, sin embargo, la norma fue que los Gobier-
nos democráticos llevaran adelante profundas reformas económicas, tras pro-
cesos de aj uste de alto coste social.
Así, los años ochenta son a la vez la década perdida, los años de devasta-
ción económica que trajo la crisis de la deuda, yel tiempo de la normalización

8 9
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
democrática. Esa coincidencia cronológica explica, en buena medida, las difi-
cultades de las nuevas o renacidas democracias para dar a los ciudadanos con-
fianza en su capacidad para resolver los problemas sociales, yel hecho de que
en algunos casos los electores hayan buscado liderazgos ajenos a los partidos
políticos tradicionales o fuertemente personalizados, lo que ha llevado a hablar
de neopopulismo o neocaudillismo. Pero tras este período cargado de dificul-
tades y retrocesos, no sólo la democracia sigue siendo la norma, sino que por
primera vez se puede afirmar sin discusión que México, uno de los mayores
países de la región, posee un régimen democrático. Eso no significa que no
existan problemas para el buen funcionamiento de la democracia y en buena
medida esos problemas se derivan de las dificultades económicas persistentes
tras los años de reformas pro mercado.
1.1. La crisis de la deuda
La crisis de la deuda comenzó simbólicamente en América Latina el 13 de
agosto de 1982, cuando el Gobierno mexicano anunció una moratoria inicial
de noventa días -después prolongada al año siguiente- en el pago del princi-
pal de su deuda pública externa. En el caso de México, la causa inmediata de
su incapacidad de pago era la caída de los precios del petróleo, pero el pro-
blema de fondo era más general y afectaba con pocas excepciones a toda Amé-
rica Latina. Se habían acumulado altas cifras de deuda externa en una situa-
ción de tasas de interés bajas y amplia oferta de crédito de los bancos de los
países desarrollados, y esa situación comenzó a cambiar con la fuerte subida
de las tasas de interés en Estados Unidos, desde 1979, y sobre todo con la polí-
tica monetaria más restrictiva de Ronald Reagan.
No es posible entender la crisis de la deuda en América Latina sin consi-
derar los cambios producidos en la economía mundial en la década anterior.
Los dos choques del petróleo, en 1973 y 1979, enfrentaron a los países indus-
trializados con una elevación brural de los costes energéticos. Interiorizar los
nuevos precios de la energía no era sencillo, ya que los trabajadores poseían
-tras años de pleno empleo y consenso keynesiano- una gran capacidad para
defender su poder adquisitivo. Los empresarios se vieron forzados a trasladar
a los precios finales la elevación de los costes energéticos, desatando fuertes
presiones inflacionarias que a su vez conducían a mayores demandas salaria-
les, pero inevitablemente la subida de los precios significaba una reducción de
la demanda y por tanto caída de las ganancias y estancamiento económico.
lO
Crisis y cambio del modelo económico
Así, los países desarrollados entraron en una situación sin precedentes de estan-
camiento con crecimiento de la inflación (estanflación), frente a la que no eran
ya eficaces las políticas keynesianas de años anteriores: las perspectivas infla-
cionarias esterilizaban cualquier acción dirigida a relanzar la demanda y la
inversión.
El estancamiento en los países desarrollados se tradujo en una caída de la
demanda para las exportaciones de los países periféricos, incluyendo los latino-
americanos. Y la factura del petróleo no sólo afectaba en América Latina direc-
tamente a los países no productores, sino a todos, en la medida en que se tra-
ducía en importaciones más caras desde los países desarrollados. En esas
condiciones era grande la tentación de recurrir al crédito externo para salvar las
dificultades inmediatas. Y ese crédito estaba disponible: las superganancias de
los países de la OPEP suponían una extraordinaria inyección de liquidez en los
mercados financieros, ya que los bancos comerciales contaban con volúmenes
muy altos de dólares para préstamos a bajo interés. Con un interés negativo, si
combinamos las tasas nominales con la inflación durante la década de los seten-
ta: entre 1970 y 1979 la inflación promedio fue del 11,4%, frente a una tasa de
interés del 8,0% en el mercado interbancario de Londres.
Mientras, los organismos para el desarrollo surgidos de los acuerdos de
Bretton Woods, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mun-
dial (BM), recomendaban a los países en desarrollo recurrir al crédito exter-
no para superar lo que veían como problemas temporales de liquidez, y pro-
nosticaban una elevación de los precios de las materias primas que permitiría
reducir los niveles de endeudamiento. También era doctrina oficial que los
bancos comerciales de los países desarrollados debían contribuir mediante
créditos a compensar el insuficiente nivel de ahorro interno de los países en
desarrollo. Así, tanto la estructura de incentivos como las ideas dominantes
favorecían que los Gobiernos y las empresas de América Latina recurrieran al
crédito externo.
El problema fundamental era que el endeudamiento aumentaba la
vulnerabilidad de las economías latinoamericanas y que un cambio en las
condiciones internacionales podía hacer imposible la refinanciación de
la deuda. Ese cambio se produjo en 1982 como resultado de la caída de los
precios de las materias primas, y, sobre todo, de la elevación de las tasas de
interés en Estados Unidos. El primer Gobierno Reagan adoptó a la vez una
política de incremento del gasto militar -en el clima de inseguridad creado
por el despliegue de misiles soviéticos en Europa del Este- y una estricta polí-
tica monetaria para controlar la inflación. La elevación de las tasas de inte-
II
~'

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

Crisis y cambio del modelo económico

rés atrajo a Estados Unidos los capitales necesarios para financiar más gasto,
sido más racional emprender una transformación gradual en los años setenta,
ya la vez se tradujo en un endurecimiento de la oferta de crédito y un enca-
recimiento del dólar. en las condiciones más favorables para el acceso al crédito. Pero los actores polí-
ticos no contaban con elementos para predecir los cambios en la economía glo-
Eso significaba una fuerte elevación de los intereses en los créditos a inte-
bal que se producirían en la década siguiente, y las circunstancias políticas tam-
rés variable y un incremento considerable tanto de los intereses como del prin-
poco favorecían las reformas del modelo. Los años setenta están marcados por
cipal de la deuda en términos de las monedas nacionales. Por otra parte, si los
una fuerte polarización política de la que son ejemplos la Unidad Popular chi-
ingresos por exportaciones no bastaban para pagar los intereses y la amortiza-
lena y el golpe que le puso final, la crisis argentina -incluyendo el retorno de
ción de la deuda, la negociación de nuevos créditos se producía en condicio-
Perón y el posterior régimen autoritario de 1976 a 1983-, yel golpe militar en
nes más duras. La tasa de interés real, que había sido en promedio de -3,4
Uruguay, además de los conflictos armados en Centroamérica.
entre 1970 y 1980-, pasó a 19,9% en 1981 y 27,5 en 1982. Como única alter-
A la vista de la mayor eficiencia económica de los nuevos países indus-
. nativa a las duras condiciones impuestas por los bancos comerciales, a los paí-
trializados de Asia, algunos autores han resucitado la idea de que para lograr
ses latinoamericanos endeudados sólo les quedaba recurrir al FMI.
un rápido desarrollo en un país no industrializado son más adecuados los regí-
Así dio comienzo la llamada década perdida en América Latina, y si sólo
menes autoritarios. La tesis es discutible desde el punto de vista empírico y no
se atendiera a los factores enumerados podría pensarse que la región fue víc-
sólo normativo, y la experiencia de la dictadura brasileña resulta adecuada para
tima de circunstancias externas sin precedentes, ante las que tanto la ban-
comprobar que un régimen autoritario puede ser más vulnerable a las tenta-
ca comercial como las instituciones financieras internacionales se equivo-
ciones populistas que una democracia: los Gobiernos Geisel (1974-1979) y
caron profundamente. Las cosas son más complejas. Desde los años sesenta
Figueiredo (1979-1985) mantuvieron una fuerte política industrializadora has-
se habían ido acumulando señales del agotamiento del modelo de industria-
ta el estallido de la crisis de la deuda, y esa política, aunque respondía a un
lización sustitutiva de importaciones surgido en torno a la Segunda Guerra
proyecto muy ambicioso de transformación del país, continuó frente a un con-
Mundial, y en particular de la aparición de cuellos de botella para el desa-
texto internacional adverso, en buena medida por razones políticas, para evi-
rrollo derivados del insuficiente ahorro interno y de una estructura de pre-
cios distorsionada por el proteccionismo estatal. tar que la oposición democrática se beneficiara del malestar social ante el final
del crecimiento económico.
El dato quizá más importante es la caída de las exportaciones, combinada
La dictadura argentina promovió una sucesión desastrosa de políticas, que
con un ahorro doméstico bajo. Mientras las exportaciones de las nuevas eco-
combinó los efectos negativos de la liberalización comercial, devastadora para
nomías industriales del este de Asia crecieron un 10% anual promedio entre
buena parte de la industria nacional, con un alto endeudamiento para realizar
1965 y 1980, en el mismo período las de las economías de América Latina se
grandes inversiones en megalómanos proyectos de obras públicas, industria pesa-
contrajeron un 1%. El ahorro latinoamericano en relación al PIB permaneció
da y militar, financiados mediante crédito y que exigían una década para com-
estancado -pasó del 0,19 al 0,20-, mientras en el este de Asia pasó del 0,23
pletarse. En parte al menos son decisiones políticas las que explican la extrema
al 0,29. Sin embargo, en los ritmos de crecimiento las diferencias fueron de
vulnerabilidad de los principales países de la región al cesar la disponibilidad de
otro orden, ya que si bien las economías asiáticas crecieron a un 7,2% anual,
crédito en 1981, cuando comenzó el flujo de capitales hacia Estados Unidos en
las economías latinoamericanas lo hicieron a un 6% que puede resultar impre-
respuesta a la subida del precio del dinero en este país. Muchas decisiones polí-
sionante desde la perspectiva actual. El problema era que este crecimiento no
ticas equivocadas fueron tomadas por gobernantes no democráticos.
se financiaba con los ingresos de las exportaciones ni con la inversión del aho-
Más allá de errores fatales de percepción, o del deseo de los gobernantes
rro interno, sino mediante inversión extranjera y endeudamiento.
autoritarios de afianzar su legitimidad o tratar de alcanzarla, la clave de la con-
Tales señales exigían un replanteamiento del modelo económico, pero éste
tinuidad del modelo económico hasta la crisis de la deuda está probablemen-
tenía costes políticos a corto plazo: la disponibilidad de crédito barato llevó a
te en la ausencia de alternativas claras y en la posibilidad de alcanzar resulta-
la opción conservadora de mantener el modelo. Viendo en perspectiva cuáles
dos positivos dentro de él. Los actores no cambian sus estrategias si no es frente
fueron los costes sociales de la crisis de la deuda, parece evidente que habría
a dificultades insalvables -como las que surgirían a partir de la crisis- o ante

12
13

ii
~
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
la experiencia de estrategias que ofrecen resultados superiores. La única expe-
riencia que se podría considerar alternativa en la segunda mitad de los años
setenta, la chilena, estaba lejos de ofrecer los resultados positivos posteriores a
1984, y tenía las connotaciones muy negativas de la represión política y social
que la había hecho posible.
La consecuencia del postergamiento de las reformas en una situación de
disponibilidad de crédito fue un alto endeudamiento con el que se aliviaron
las tensiones heredadas del modelo. Pero la elevación de las tasas de interés en
Estados Unidos -seguida de subidas equivalentes en los países industriales-,
convierte la deuda externa en una carga insoportable para las economías lati-
noamericanas. A la vez los precios de las exportaciones de mercancías (com-
modities) descendieron un 11 % entre 1980 y 1982, en buena medida a causa
de la caída de la demanda. El resultado fue que para los países más endeuda-
dos el pago de intereses pasó de representar el 13,1 % de sus exportaciones de
bienes y servicios al 18,6 Y24,2%, respectivamente, en 1981 y 1982, Y el prin-
cipal de la deuda pasó de ser un 152% de las exportaciones, en 1980, a un
186% en 1981 y un 241 % en 1982. Ante esta situación se imponen políticas
recesivas en los países afectados, que significan recortes en el consumo yel cre-
cimiento, con una drástica caída de las inversiones y una fuerte restricción de
las importaciones, para concentrar todos los recursos en el pago de la deuda.
La inversión per cápita en 1983 es un 40% más baja que la de 1981, Y las
importaciones cayeron casi a la mitad de su nivel anterior a la crisis.
A los tremendos costes sociales del ajuste recesivo se une el hecho de que
las monedas de los países afectados se hallaban fuertemente sobrevaluadas como
consecuencia de la entrada de divisas durante el período de disponibilidad de
crédito. Las devaluaciones, anteriores a la crisis o impuestas por ésta, desata-
ron fuertes tendencias inflacionarias e incrementaron el peso de la deuda en
las monedas locales. La inflación actuó como un impuesto sobre las rentas fijas,
y en especial las más bajas, e impuso costes sociales añadidos. Así, mientras los
países desarrollados habían vivido la década de los setenta en situaciones de
estancamiento con inflación, en América Latina la segunda mitad de los ochen-
ta estuvo marcada por situaciones de recesión con inflación, que en el caso
boliviano era hiperinflación en 1984-1985.
En un primer momento los Gobiernos afrontaron la crisis como una
situación excepcional, desde la que se podría regresar a la normalidad. Ésta
también es la visión de los acreedores, que comparten la idea de que se tra-
ta de una simple crisis de liquidez. A finales de los años ochenta, por el con-
trario, comienza a ser evidente que se asiste a la crisis definitiva del modelo
14
l
Crisis y cambio del modelo económico
de crecimiento de la posguerra, basado en un Estado fuertemente interven-
cionista, con una industria protegida y destinada a la sustitución de impor-
taciones, y un considerable sector público en la industria pesada y los servi-
cios públicos. El final del modelo se traduce en dos cambios fundamentales:
por un lado, la desprotección del mercado interno y la liberalización de los
movimientos de capital, impuestas por los bancos acreedores como condi-
ción para otorgar nuevos créditos; por otro, la reducción y privatización del
sector público. Ambas tendencias combinan las opciones políticas de los
gobernantes con las presiones exteriores. La apertura del mercado interno,
superada la fase más dura del ajuste, aparece como una vía para controlar la
inflación: los precios de las manufacturas locales no podrán ir más allá de
los precios de las importadas. y las privatizaciones son una vía para obtener
liquidez a corto plazo para Gobiernos con serios problemas fiscales, a la vez
que una forma de atraer inversión extranjera. Pero lo que en principio pue-
den aparecer como opciones pragmáticas -o impuestas desde fuera- de los
gobernantes, se transforman en elementos de un nuevo paradigma o mode-
lo económico: el llamado Consenso de "Washington.
Cuadro 1.1. El Consenso de Washington.
Su primera formulación se debe a John Williamson ("Lo que se entiende en Washington
por reformas económicas", 1990). El autor concreta diez líneas sobre las que existiría
acuerdo:
1. Disciplina presupuestaria.
2. Cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad,
educación e infraestructuras).
3. Reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales
moderados.
4. Liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés.
5. Búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos.
6. Liberalización comercial.
Apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas.
7.
8. Privatizaciones.
9. Desregu lac iones.
10. Garantía de los derechos de propiedad.
No es correcta la idea de que ese Consenso era la posición oficial que inten-
taba imponer el gobierno norteamericano a los latinoamericanos: se trataba
más bien del consenso entre los economistas que pretendían decidir cuál era
I5
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
la mejor respuesta a la crisis de las economías latinoamericanas, incluyendo
entre ellos a economistas muy alejados de las posiciones neoliberales, como ha
subrayado el propio Williamson (I998). El problema inevitable era que las
ideas recogidas en ese Consenso reflejaban las dominantes en la época: a pos-
teriori se ha hecho evidente, en especial tras la crisis argentina de 2001, que
se dejó un excesivo margen para políticas monetarias de tipo de cambio fijo
-como la paridad argentina- que a la larga han resultado inviables, y que la
total liberalización de los movimientos de capital, sin una buena regulación
de los sistemas financieros nacionales, creaba una grave vulnerabilidad a los
choques externos.
Por otro lado, en el decálogo ofrecido a los responsables de la política eco-
" nómica en América Latina se combinaban medidas con claro respaldo en la
experiencia histórica con otras que sólo se pueden comprender como resulta-
do de la nueva ortodoxia o de la imposición de los intereses de los países acree-
dores. En efecto, gran parte de los males para los que se buscaba solución eran
consecuencia de unas políticas fiscales y monetarias que abocaban a la inesta-
bilidad. Y existe una amplia evidencia histórica de que un marco de estabili-
dad monetaria es condición casi imprescindible para lograr un crecimiento
económico sostenido. Así, las recomendaciones de buscar el equilibrio fiscal,
reducir el endeudamiento y mantener una política realista en el tipo de cam-
bio no tienen por qué ser vistas como imposiciones arbitrarias fruto de las nue-
vas ideas dominantes en los países desarrollados, sino como propuestas muy
sensatas a la luz de la experiencia previa.
En cambio, la recomendación de una radical liberalización comercial-aun
al precio de hacer insostenibles muchas empresas nacionales-, aunque se apo-
yaba en premisas de eficiencia y de apuesta por un crecimiento estable, era
mucho más discutible. Parece lógico pensar que la apertura comercial favore-
ce el desarrollo económico global a largo plazo, aunque no sea tan fácil demos-
trarlo con cifras. Pero es indudable que en determinadas circunstancias eco-
nómicas el abandono del proteccionismo puede tener altos COstes inmediatos.
Como se comprobó en bastantes casos, cuando la liberalización de las impor-
taciones es muy drástica las empresas no competitivas no tienen normalmen-
te margen para reducir sus Costes con rapidez, y ante la competencia de las
importaciones con precios más bajos se ven forzadas a desaparecer. El resulta-
do puede no ser la aparición de nuevas empresas eficientes, sino el completo
abandono de un sector del mercado interno a los bienes importados.
La experiencia de estos efectos indeseables, incluyendo el control oligopóli-
co del mercado nacional por los importadores, es una de las razones por las que
16
Crisis y cambio del modelo económico
grandes sectores de opinión se oponen a una liberalización comercial que en
principio beneficia a los consumidores, pero que puede perjudicar a grupos socia-
les extensos en cuanto productores. El razonamiento a favor de la apertura comer-
cial puede ser correcto, pero su imposición en las circunstancias concretas de las
economías latinoamericanas en crisis podía tener -y tuvo- consecuencias nega-
tivas. Por ello cabe sospechar que la insistencia en la desprotección de los mer-
cados nacionales reflejaba la presión de los exportadores y de la banca comercial
de los países acreedores, con el respaldo argumental de la renacida creencia en
el libre mercado y la globalización comercial como fuente de prosperidad. Sin
embargo, una vez que la dinámica de liberalización del comercio se impuso como
nueva regla de juego, los Gobiernos debieron apostar por ella, buscando acuer-
dos comerciales que les abrieran nuevos mercados y ofreciendo desprotección
adicional ante las exportaciones de aquellos países. De ello se han derivado ten-
dencias positivas hacia la integración regional-en particular la creación de Mer-
cosur, en 1991, a partir del acuerdo entre Argentina y Brasil en 1986- o cam-
bios sustanciales de la posición de algunos países en la economía mundial, como
el que representa la firma por parte de México del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá en 1994.
La gran excepción durante el reinado del Consenso de Washington fue,
por supuesto, el régimen cubano. Hasta 1989, su economía se financiaba en
buena medida a través del comercio con el bloque soviético, que, por ejem-
plo, adquiría azúcar a precios altos y garantizaba el suministro de combusti-
ble y maquinaria en términos favorables. El final de este comercio llevó a la
economía cubana a una profunda crisis, de la que intentó salir con unas tími-
das reformas a favor de la pequeña iniciativa privada entre 1993 y 1996. Estas
reformas permitieron una tímida recuperación económica pero fueron rever-
tidas en 2003, en el marco de una nueva situación comercial favorable por la
demanda china de materias primas y el suministro venezolano de petróleo.
Aunque la situación ha mejorado, se puede pensar que el balance desde 1989
ha sido socialmente negativo, con un significativo aumento de la pobreza y
algunos indicadores sociales que no han recuperado los niveles de entonces.
1.2. Transiciones a la democracia y crisis económica
Los años ochenta son una década perdida para el desarrollo económico y social
de América Latina, pero también el momento de un regreso casi general hacia
formas democráticas de Gobierno. A posteriori se ha hablado de una tercera
17
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Crisis y cambio del modelo económico

ola de democratización, que incluiría las transiciones en Europa Central y

hacia la restauración del poder civil en varios países andinos. En julio de 1978
Oriental tras la caída del Muro de Berlín en 1989, arrancando de la década
se celebraron elecciones presidenciales en Ecuador; en Perú, que ya había rea-
anterior con el final de las dictaduras del sur de Europa (Portugal y Grecia en
lizado elecciones en 1978 para una Asamblea Constituyente, las elecciones
1974 y España a partir de 1976). Esta generalización tiene sentido en tanto
presidenciales de 1980 completaron el proceso de transición. En Bolivia, la
subraya la existencia de un importante efecto de contagio a través de los medios
falta de cualquier apoyo exterior y el malestar interno condujeron en octubre
de comunicación, que permite pensar en algo así como ese tiempo del mundo
de 1982 a la salida del dictador García Meza y a la llegada de Hernán Siles
del que hablara Fernand Braudel. Pero en América Latina existieron causas
Zuazo -elegido en 1980- a la presidencia.
específicas que van más allá de ese efecto de contagio. Por un lado el empeo-
La derrota de la Junta Militar argentina en el conflicto de las Malvinas con-
ramiento de la situación económica mundial y sus repercusiones en forma de
dujo al colapso del régimen autoritario ya la victoria electoral de 1983 del can-
incremento de la factura del petróleo (para los países no productores) y del
didato de la Unión Cívica Radical (UCR), Raúl AlfonsÍn. En 1985 les tocó el
estancamiento de los mercados de exportación en los países desarrollados. Con-
turno a Uruguay y a Brasil. En ambos países el retorno a la democracia era con-
tra lo que podría imaginarse, los regímenes autoritarios pueden ser muy frá-
secuencia de procesos políticos diseñados por los Gobiernos autoritarios que
giles frente a las malas situaciones económicas, que no sólo provocan males-
se les habían ido volviendo en contra, a la vez que la economía se deterioraba
tar social, sino también tensiones y enfrentamientos entre las élites sociales,
y desaparecía toda pretensión de legitimidad basada en la eficacia o en una
económicas y políticas, que pueden hacerse explosivas sin el mecanismo arbi-
tral que en una democracia son las elecciones. mayor prosperidad. El final de la Guerra Fría, en 1989, coincidió simbólica-
mente con el final en Paraguay de la veterana dictadura del general Stroessner.
Por otro lado, para América Latina el tiempo del mundo toma a menudo
En 1990 se produjeron las primeras elecciones democráticas en Chile, tras la
la forma del tiempo de Washington, y así fue también en esta ocasión. La polí-
derrota el año anterior del régimen en el plebiscito sobre la continuidad del
tica exterior norteamericana dio un giro notable bajo el presidente Carter
general Pinochet en la presidencia.
0976-1980), pasando a una defensa activa de los derechos humanos y a un
La coincidencia durante los años ochenta, en muchos países de América
apoyo a la democratización. Aunque con el presidente Reagan se recuperó una
Latina, de la crisis económica y el regreso a la democracia, suscitó dos tipos
tradición de realismo político que implicaba una mayor negligencia en cues-
simétricos de temores. Por un lado, que la democracia recuperada no pudiera
tión de derechos humanos y un mejor entendimiento con las dictaduras ami-
sobrevivir a los conflictos sociales desatados por la crisis; por otro, que los regí-
gas, Washington esgrimió un fuerte discurso democrático para legitimar su
menes democráticos no pudieran realizar las reformas necesarias para restable-
ofensiva Contra el régimen sandinista nacido en Nicaragua en 1979, en el que
cer la dinámica de crecimiento. Esta segunda preocupación recibió más aten-
veía el peligro de una segunda Cuba, hasta que el FSLN reconoció su derrota
ción en los medios empresariales y entre los académicos más afines a la
electoral en 1990. Además, tras la guerra por las Malvinas entre la dictadura
perspectiva neoliberal, y recuperaba un viejo tema de la sociología política
argentina y el Reino Unido, en 1982, que obligó a la diplomacia norteameri-
enfrentada al problema del populismo en América Latina. En su forma más
cana a tomar partido contra uno de sus aliados, aumentó la coherencia entre
simple, el razonamiento era que las presiones sociales, en un régimen demo-
el discurso democrático y la política exterior efectiva de Estados Unidos en
crático, impondrían políticas de redistribución que impedirían crear las con-
América Latina. Como consecuencia de las nuevas preferencias de Washing-
diciones necesarias para el crecimiento, al favorecer el consumo a expensas de
ton en Centroamérica, pese a la persistencia de los conflictos armados, se pro-
la inversión -pública, y sobre todo privada-o
duciría un goteo de retornos a presidentes civiles: Honduras (982), El Sal-
La sugerencia no siempre implícita del argumento era que para empren-
vador O984) y Guatemala O986). En 1989 una invasión norteamericana
der la vía del desarrollo eran más convenientes regímenes autoritarios, supues-
puso fin al régimen panameño e hizo posible la llegada a la presidencia del
candidato ganador de las elecciones de mayo. tamente capaces de diferir la satisfacción de las demandas sociales para prio-
rizar la inversión. Esta idea se apoyaba en la experiencia de los nuevos países
A finales de la década anterior, las dificultades económicas y las divisiones
industrializados del sureste asiático, en los que las bases económicas y sociales
de las élites gobernantes en los regímenes militares desataron una dinámica
de un rápido crecimiento habían sido sentadas por regímenes autoritarios. Pero

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 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
en América Latina la tesis sólo tenía cierta verosimilitud en el caso chileno, ya
que en los demás, los regímenes autoritarios no habían tenido éxito en crear
condiciones para el crecimiento, o si lo habían tenido -como en Brasil- no
habían logrado mantener su legitimidad ante el ascenso simultáneo de las
demandas de democracia y de la crisis de la deuda.
El temor de que la democracia no pudiera sobrevivir a la crisis económi-
ca se apoyaba en experiencias históricas. La hipótesis era que frente a la crisis
los gobernantes se verían obligados -por sus propias convicciones o por las
exigencias de organismos como el FMI- a imponer políticas impopulares, con
un alto Coste social, lo que a su vez provocaría una fuerte oposición, y que ante
un riesgo creciente de ingobernabilidad sería casi inevitable la reaparición de
Gobiernos autoritarios.
°1 Este razonamiento infravaloraba el efecto de las dictaduras más recientes
sobre la imaginación popular: a diferencia de los años sesenta, la memoria de
la represión en Chile y Argentina llevaba a los ciudadanos a valorar más la con-
tinuidad de las libertades y las instituciones democráticas. Por otro lado, los
sectores autoritarios, incluyendo a los militares, se sentían demasiado dividi-
dos o deslegitimados para emprender la aventura de desplazar a los gobernantes
electos, sobre todo en un contexto de crisis económica y no simplemente polí-
tica. Ambos tipos de temores -sobre la continuidad de la democracia o sobre
la ineficacia de los Gobiernos democráticos frente a la crisis- tenían una base
real: era casi inevitable que los Gobiernos democráticos, sobre todo los de cen-
tro-izquierda, trataran de evitar o postergar las medidas más antipopulares, y
era muy verosímil que la agudización de la crisis y la manifestación del males-
tar popular pudieran conducir a crisis de gobernabilidad. Por tanto cabía ima-
ginar que los Gobiernos democráticos no fueran capaces de impulsar las refor-
mas estructurales propugnadas por el Consenso de Washington, si se atrevían
a intentarlo, y que en todo caso la situación económica empeorara hasta el
pUnto de amenazar la institucionalidad democrática.
Pese al pesimismo inicial, el balance de las reformas estructurales en Amé-
rica Latina es bastante diverso. Por una parte, se dan casos como Chile, donde
las reformas fueron introducidas tempranamente y con éxito por la dictadura
militar, o México, donde los resortes autoritarios del régimen del PRI permi-
tieron la realización de un amplio programa de reformas, en especial durante
la presidencia de Salinas (I 988-1994). Por otra parte tenemos casos de regí-
menes democráticos que, pese a la dificultad que conllevan los cambios eco-
nómicos que suponen un alto coste social inmediato, pudieron llevar a cabo las
reformas estructurales, en parte como consecuencia de la profundización de la
20
Crisis y cambio del modelo económico
crisis ante el fracaso de las políticas tradicionales de ajuste. Y por último tene-
mos reformas estancadas o pospuestas, que generalmente se corresponden con
sistemas políticos afectados por problemas de gobernabilidad.
I. 3. Las reformas estructurales en condiciones autoritarias
1.3.I. Chile
Pese a ser considerado un ejemplo precursor de modernización económica, el
modelo chileno resultó ser tan vulnerable ante la crisis de la deuda como las
economías tradicionales de la región, aunque las causas fueran distintas. Los
llamados Chieago boys, economistas formados en la Universidad Católica y en
la de Chicago, habían dominado la política económica del régimen chileno
desde 1975, impulsando un plan de choque que supuso, sólo en ese año, la
reducción del gasto público en un 27% y de la inversión pública a la mitad,
el descenso de los aranceles sobre las importaciones de un promedio del 70%
al 33%, y la subida de las tasas de interés del 49,9% al 178%. La producción
industrial cayó un 25%, los salarios reales bajaron a un nivel del 62,9% res-
pecto a 1970, yel desempleo pasó del 9,7% al 18,7%.
En el plano de las privatizaciones, el deseo de los militares de mantener el
control de sectores clave hizo que en 1982 los ingresos de las empresas públicas
-entre las que se incluye la empresa del cobre, Codelco-- representaran un 25%
del PIB, pese a la voluntad privatizadora del equipo económico neoliberal. Pero
lo más importante, a la hora de la crisis de la deuda, sería el mantenimiento de
una estructura de control empresarial en el sector privado que en 1978 concen-
traba en cinco grupos e! 53% de los recursos de las 250 mayores empresas. Dos
de tales grupos (Cruzat-Larrain y Javier Vial) dominaban el sistema de banca
privada en 1982. Las ganancias obtenidas entre 1977 y 1980 por los grandes
grupos como intermediadores de! crédito exterior para e! mercado nacional alcan-
zaron los 800 millones de dólares, una cantidad superior a la recibida por e! Esta-
do en concepto de privatizaciones. Una organización similar de la economía en
grandes grupos sería la que llevó más tarde a los economistas neoliberales a defi-
nir como eronyeapitalism (capitalismo de "amiguetes") el existente en los países
del sureste asiático afectados por la crisis que comienza en 1997 con la devalua-
ción de! baht tailandés. La experiencia de la crisis asiática es uno de los elemen-
tos que ha llevado a replantear el consenso de Washington en términos de la
regulación y el marco institucional de las economías nacionales.
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 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Crisis y cambio del modelo económico

Aunque la economía chilena había crecido a tasas considerables entre 1977

consecuencias recesivas, destinada de nuevo a restablecer los equilibrios fisca-
y 1980, la caída del precio del cobre y la subida de las tasas de interés inter-
les y comerciales, el gobierno aceleró las privatizaciones y la liberalización
nacionales hicieron inmanejable en 1981 un déficit en la balanza de pagos
comercial. El proceso de reformas estructurales recibió un impulso notable
equivalente al 15% del PIB. La consecuencia sería una cadena de quiebras des-
con la decisión del presidente Salinas de Gortari (1988-1994) de negociar un
de 1982 y la intervención casi total del sistema bancario por el Gobierno en
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) con Estados Unidos
1983. La paradoja del modelo neoliberal chileno anterior a esta fecha es que
y Canadá, que marcó un punto sin retorno para la economía mexicana. El
había mantenido la estructura empresarial heredada del modelo anterior, y,
TLC supuso un espectacular crecimiento de las exportaciones mexicanas e hizo
a la vez que reducía la deuda externa pública entre 1975 y 1979 en un 35%,
irreversible su integración en la economía global. No todas las consecuencias
había visto crecer la deuda privada en un 91,3%, sin criterios de evaluación
fueron positivas: la apertura financiera significó que en diciembre de 1994
de riesgo por parte de los bancos y hasta límites de gran vulnerabilidad ante
-coincidiendo con la llegada al Gobierno de Ernesto Zedillo-la subida de los
los cambios en el mercado internacional. En este sentido, lo que se entiende
-1 tipos de interés en EE UU, en un momento de fuerte endeudamiento a corto
! por modelo chileno sólo adquirió su forma actual después de que la crisis de
plazo en dólares, provocara una catastrófica salida de capitales, el desplome del
1982-1983 desmantelara la estructura de erony eapitalism de las grandes empre-
sas. Tras una brutal caída del 12,1 % del PIB en 1982, en 1984 comenzó una peso mexicano y una desconfianza hacia los mercados emergentes -el efeeto
recuperación sostenida que llegaría hasta un crecimiento del 9,8% en 1989. tequila- que golpeó especialmente a Argentina.
Las reformas estructurales no podían considerarse completas en México al
La crisis y la recuperación posterior no fueron ajenas a la aparición de nuevos
final del sexenio de Zedillo, cuando éste dejó la presidencia al primer gober-
sectores empresariales que, aun compartiendo las ideas conservadoras de la
generación anterior, se sentirían suficientemente seguros de sí mismos como nante ajeno al PRI en 71 años, Vicente Fox, del Partido Autonomista Nacio-
nal (PAN). El sector energético -petróleo y electricidad- permanecía cerrado
para poder prescindir de la tutela del régimen militar tras el plebiscito de octu-
a la inversión extranjera, con graves consecuencias de ineficiencia y baja pro-
bre de 1988. Pero durante la mayor parte de los años ochenta la imagen del
ductividad, y la legislación laboral seguía marcada por el corporativismo pos-
experimento neoliberal chileno vino marcada por las sombras de la represión
revolucionario. La causa de que estas reformas no se hubieran realizado era su
-unos 3.000 muertos y desaparecidos-, por el terrible coste social del plan de
choque de 1975 y por la crisis de 1982-1983. aspecto central en la legitimidad del régimen -la nacionalización del petróleo
por el presidente Cárdenas, en 1938, es una de las grandes fechas nacionales-,
pero además, en el caso de las relaciones laborales, una consecuencia del papel
l.3· 2 . México central de los sindicatos autoritarios durante la crisis y la transformación pos-
terior de la economía mexicana. El control priísta de los sindicatos le permi-
tió plantear acuerdos de rentas que hicieron posible el ajuste al precio de una
En México, el presidente Miguel de la Madrid tomó posesión del cargo en
diciembre de 1982, tres meses después de la suspensión del pago de la deuda, caída drástica de la capacidad adquisitiva de los trabajadores. Junto con este
rasgo del autoritarismo del régimen, los poderes metaeonstitucionales del pre-
y adoptó una estrategia de ajuste convencional, siguiendo los criterios del
sidente, y el control de los procesos electorales, especialmente en la época de
momento, basados en la devaluación real yen un brusco recorte del gasto
Salinas, fueron claves para superar las resistencias a la transformación de la eco-
público y de la demanda agregada con el fin de revertir el déficit fiscal y la
balanza por cuenta corriente. A partir de 1985 se introdujo una significativa nomía mexicana.
liberalización comercial y se acometió la privatización de empresas públicas,
aunque fueran empresas menores. Pero el verdadero impulso a las reformas
1.4. Las reformas estructurales en condiciones democráticas
estructurales fue consecuencia de la crisis de la bolsa en 1987, que provocó
una fuerte devaluación y relanzó la salida de capitales, suscitando además serios
temores de hiperinflación. Desde ese momento, además de una política de En los países en los que la necesidad de reformas estructurales coincidió con
la transición a la democracia, la regla fue que los primeros Gobiernos demo-

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Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
cráticos no lograron realizar las reformas económicas necesarias, por incohe-
rencia en sus planteamientos o inconsistencia de sus apoyos políticos, y fue-
ron los segundos Gobiernos electos los que, en un contexto de fuerte alarma
social ante el agravamiento de la crisis -especialmente cuando éste se tradujo
en hiperinflación- definieron programas de reformas estructurales, en el sen-
tido del Consenso de Washington, y obtuvieron de los electores una confian-
za que a menudo suponía una delegación en el gobernante más allá de todo
control democrático.
1.4· I . Perú y Bolivia
Las experiencias de Belaúnde en Perú y Siles Zuazo en Bolivia son dos ejem-
plos de enfrentamiento a la crisis, cuya gravedad y consecuencias potencia-
les no se percibían enteramente, por dos primeros Gobiernos -de distinta
orientación ideológica- tras la transición a la democracia. Belaúnde optó por
una política económica conservadora y de ajuste fiscal, de continuidad res-
pecto a la trayectoria seguida por el Gobierno militar en los dos años ante-
riores. Independientemente de que las perspectivas de la economía peruana
pudieran justificar esta decisión, suponía una desviación de las promesas
expansionistas que había hecho Belaúnde durante su campaña electoral y
chocaba con las expectativas sociales de mayor crecimiento. Belaúnde man-
tuvo un programa de obras públicas que también formaba parte de sus pro-
mesas electorales, pero que difícilmente podía reconciliarse con los objetivos
del ajuste. Si a esto se suma la percepción pública de un uso clientelar de los
recursos públicos y una extendida corrupción -que no afectaría al presiden-
te-, su período de Gobierno estaba condenado a ofrecer un balance discuti-
ble y a provocar gran insatisfacción.
Un primer síntoma fue la victoria en las elecciones para la alcaldía de Lima
en 1983 del candidato de Izquierda Unida (IU), Alfonso Barrantes, que supo
realizar una gestión pragmática y ejemplar. Belaúnde pudo mantener su polí-
tica económica gracias al control parlamentario que le daba, junto a su pro-
pio partido (Acción Popular), el apoyo del Partido Popular Cristiano de Luis
Bedoya. No es sorprendente que los electores buscaran una alternativa en 1985,
con una inflación del 250% (frente al 44% de 1979) y la mitad de la pobla-
ción en situación de extrema pobreza. La Alianza Popular Revolucionaria Ame-
ricana (APRA), que había superado la crisis provocada en sus filas por la muer-
te en 1980 de su fundador, Raúl Haya de la Torre, sería el beneficiario, con
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L __
Crisis y cambio del modelo económico
una arrolladora victoria de su nuevo y joven líder Alan García, que impulsa-
ba un programa nacionalista de crecimiento y redistribución.
En Bolivia las cosas fueron muy distintas entre 1982 y 1985. La dicta-
dura de García Meza había dejado la economía en una situación catastrófi-
ca, sin acceso al crédito internacional, con un déficit fiscal inmanejable, las
reservas de divisas agotadas y la renta per cápita más baja de la región (con
excepción de Haití). Las exportaciones de estaño estaban cayendo en volu-
men -por la descapitalización y el agotamiento de la industria-, a la vez que
el precio del mineral se desplomaba. Y las exportaciones de gas natural a
Argentina habían dejado de ser una fuente de ingresos al agotarse las reser-
vas de divisas de la Junta Militar de aquel país como consecuencia de la gue-
rra de Las Malvinas. Para colmo, el fenómeno de El Niño devastaría en 1983
la agricultura boliviana. Por otra parte, el Gobierno de Siles Zuazo no tenía
el control del Parlamento y su coalición de apoyo era bastante heterogénea.
Sus intentos de responder a las demandas de sus propias bases de apoyo, y
en particular de los sindicatos de la Central Obrera Boliviana (COB), esta-
ban condenados al fracaso por la situación desastrosa de la economía, pero
la incoherencia de su coalición y la propia dinámica del movimiento obrero
hacían inviable cualquier intento de ajuste económico. Dada la estructura y
la situación de las propias bases de la COB, sus dirigentes no habrían podi-
do eludir la confrontación ni aceptar acuerdos con el gobierno para estabili-
zar la economía ni siquiera si hubieran deseado hacerlo. Así, el Gobierno de
Siles debió enfrentarse a una sucesión de huelgas que culminaron con dos
paros generales para exigir su renuncia, mientras la inflación alcanzaba más
del 1.000% en 1984 -llegaría al 10.000 al año siguiente- y la suspensión del
pago de la deuda significaba la desaparición de cualquier financiación exte-
rior. En este contexto, el ex dictador general Banzer dio un ultimátum aSiles,
y éste aceptó adelantar las elecciones, con lo que en agosto de 1985 regresa-
ría al Gobierno el veterano Víctor Paz Estenssoro, fundador del Movimien-
to Nacional Revolucionario (MNR) en 1942 y presidente tras la revolución
de 1952, a quien en 1956 había sucedido Siles tras las primeras elecciones
con sufragio universal en la historia de Bolivia.
Hasta aquí, lo esperable: el fracaso de los primeros Gobiernos democráti-
cos frente a la crisis conduce a un cambio político. Sin embargo, en Bolivia se
produce un hecho bastante menos previsible: Paz Estenssoro, pese a haber sido
el fundador del régimen nacionalista, asume como tarea propia la realización
de reformas económicas que suponen el desmantelamiento del modelo. Con-
tando con el apoyo de los conservadores de Banzer, a través del Pacto por la
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 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Democracia que le da la estabilidad parlamentaria de la que había carecido
Siles, Paz introduce su programa de Nueva Política Económica a través del
Decreto 21.060, aplica un plan ortodoxo de estabilización buscando el equi-
librio fiscal, reduce radicalmente el sector público empresarial -a 10 que con-
tribuye el drástico hundimiento del precio del estaño- y logra no sólo frenar
la inflación sino también atraer financiación en apoyo de un nuevo modelo
que entonces se considera un ejemplo para la región. Hablar de un éxito del
Gobierno de Paz puede parecer exagerado, ya que sólo logra poner fin a la espi-
ral descendente de la economía y la sociedad bolivianas e iniciar un modesto
crecimiento, pero éstos no son logros menores. Tampoco se puede explicar
simplemente la efectividad de sus reformas por el uso y la amenaza de la fuer-
za, o por el respaldo parlamentario que posee esta nueva política de dureza. El
caótico Gobierno de Sil es había creado una fuerte demanda de estabilidad por
las clases medias urbanas, y la inflación suponía un grave deterioro del nivel
de vida y la capacidad adquisitiva de los pequeños productores -incluyendo
al campesinado- y comerciantes. Los sectores sindicalizados ya habían perdi-
do gran parte de su fuerza y credibilidad durante las huelgas, por 10 que no
encuentran aliados ni simpatía en su confrontación con el Gobierno de Paz.
Para el pensamiento radical de la época, el giro de Paz Estenssoro desde el
nacionalismo estatista a la ortodoxia económica era una demostración de la
esencia conservadora del MNR y de los populismos latinoamericanos, pero
desde el ascendente enfoque neoliberal suponía una importante anomalía: un
gobernante de larga trayectoria populista podía cambiar radicalmente su orien-
tación política.
En cambio, aunque es difícil saber qué habría hecho Haya de la Torre en
Perú, en 1985, si él hubiera encabezado el Gobierno del APRA, su muy joven
sucesor, Alan Garda, ya fuera por falta de información o de experiencia, apli-
có un programa económico que encajaba casi a la perfección en 10 que se daría
en Hamar "macroeconomía del populismo". Había buenas razones políticas
para presentar un programa centrado en la redistribución hacia los sectores
más pobres: el auge del terrorismo del grupo maoísta Sendero Luminoso y vic-
toria del candidato de IV, Alfonso Barrantes, en las elecciones para la alcaldía
de Lima, con un programa y unas líneas de actuación dirigidos a mejorar la
situación de los pobres urbanos. Pero la mejor estrategia para la competencia
electoral no era necesariamente el mejor programa económico. El triunfo en
1985 fue arroHador -Garda y el APRA obtuvieron el 53% del voto, y la dere-
cha quedó por debajo del 20-, pero este mismo éxito, y una popularidad ini-
cial del 96%, pueden haber reforzado una muy peligrosa sobreestimación, por
26
Crisis y cambio del modelo económico
Alan Garda, de las posibilidades de su liderazgo. El modelo se basaba en la
redistribución mediante precios subsidiados yen el estímulo de la creación
de empleo con ayudas y tratamiento preferencial a las grandes empresas. Pero
los empresarios no incrementaron la inversión, sino que sacaron sus ganan-
cias al exterior y el incremento de la actividad y del gasto agravó el proble-
ma de financiación del sector público en la coyuntura de la crisis de la deu-
da. La decisión de limitar el pago de los intereses de la deuda a un monto del
10% de los ingresos por exportaciones, en un contexto de insuficiente cre-
cimiento y de enfrentamiento con el FMI y los acreedores, podía ser una bue-
na retórica nacionalista para dejar en segundo plano los conflictos internos,
pero hada cada vez más difícil acceder a fuentes externas de financiación. En
una huida hacia adelante, Garda intentó en 1987 nacionalizar la banca para
poner fin a la fuga de capitales y tratar de evitar el creciente desequilibrio por
cuenta corriente. Con eHo desató una movilización de los grandes intereses
económicos y de la derecha política, a la vez que la situación económica se
deterioraba profundamente. Entre 1987 y 1989 el PIE cayó un 15%, los sala-
rios reales un 60%, y la inflación pasó del 85,8% en 1987 al 3.399% en 1989.
Los intentos de fijar precios y salarios fracasaron, con lo que el balance de
este ensayo de respuesta populista a la crisis fue un grave deterioro de la eco-
nomía, hiperinflación y un fuerte empeoramiento de la situación de los pobres
y de los asalariados urbanos.
Para hacerse una idea de cómo percibieron bolivianos y peruanos la ges-
tión económica de sus segundos gobiernos democráticos, en relación con los
primeros, se pueden comparar los promedios de crecimiento e inflación para
1980-1985 y 1985-1990. En Bolivia se pasó de una caída del 1,9% del PIE a
un crecimiento del 2,3%, mientras en Perú se agravaba la caída desde el -0,5
a un -1,8%. La inflación se redujo en Bolivia de un 610,9 a un 46,5%, y en
Perú, por el contrario, saltó de un 102,1 a un 823,7%. La comparación es más
espectacular entre los años de inicio y finalización de los Gobiernos de Paz y
de Garda: en Bolivia la inflación bajó de 11.749% en 1985 a 15,2 en 1989,
mientras que el PIE, que en 1985 había caído 1%, en 1989 creció un 3,8. En
Perú, en cambio, los precios, que habían crecido un 163,4% en 1985, para
frenar después su crecimiento durante los dos años sucesivos, se habían dis-
parado hasta el 7.479% en 1990, a la vez que el PIE, que había crecido un
1,9% en 1985, caía un 12,9 en 1989 y un 5,4 en 1990. Resulta inevitable con-
cluir que la gestión de Paz debió de verse como un éxito frente a Siles, mien-
tras que el balance de la presidencia de Alan Garda era un desastre que empeo-
raba sustancialmente la situación heredada de Belaúnde. Este balance, sin
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~.
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
-
embargo, no creó en Perú un clima favorable a las reformas neoliberales. Por
el contrario, el intento de Vargas Llosa de llegar a la presidencia condujo a la
victoria del candidato independiente Alberto Fujimori, que en la segunda vuel-
ta recibió los votos apristas y de la fragmentada IU. El paradójico resultado
fue que Fujimori hizo suyo el programa de reformas estructurales, contradi-
ciendo la retórica populista de su campaña, y lo aplicó en un marco autorita-
rio -tras disolver el Congreso en 1992- y crecientemente corrupto. Pero las
reformas tuvieron éxito: en 1995, cuando se produce la reelección de Fuji-
mori, el crecimiento del PIB era del 8,6% (12,7 en 1994), frente a la caída de
5,4% en 1990, y la inflación en Lima había caído al 10,2%, desde el 7.479%
de 1990.
La consecuencia del éxito del Gobierno de Paz fue que en Bolivia se esta-
bleció un consenso favorable a las reformas ya la economía de mercado, que
se tradujo en la continuidad del modelo durante las presidencias sucesivas de
Paz Zamora (Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR, 1989), Sánchez
de Lozada (MNR, 1993) Y Banzer (Acción Democrática Nacionalista, ADN,
1997). A partir de 1998, con la caída del crecimiento, ese consenso se res-
quebrajaría seriamente en la sociedad, dando lugar al auge de fuerzas popu-
listas frente a los partidos que habían gestionado el modelo a través de su par-
ticipación en los sucesivos gobiernos. Pero en la primera mitad de los años
noventa el caso boliviano fue presentado en la región como un ejemplo de éxi-
to de las reformas estructurales en condiciones democráticas.
1.4· 2. Argentina
La identificación de la política económica neoliberal con el autoritarismo, la
represión y los altos COstes sociales, a partir de la experiencia chilena, fue pro-
bablemente la principal razón de que el Gobierno democrático de Raúl Alfon-
sín (Unión Cívica Radical, UCR) -tras el derrumbamiento de la Junta Mili-
tar a consecuencia de su derrota en la Guerra de las Malvinas- descartara en
1983 la posibilidad de una política de ajuste, y más aún de reforma estructu-
ral, ante la crisis económica heredada. En esa fecha no se había extendido aún
la conciencia de que se requerían reformas en profundidad para resolver el pro-
blema del déficit fiscal (I4% del PIB) y de la inflación, 626% en el cuarto tri-
mestre de aquel año. En cuanto a la deuda externa -45.000 millones de dóla-
res, con unos intereses que casi representaban el 10% del PIB-, se consideraba
que, al ser fruto de una irresponsable política de endeudamiento de la dic-
28
.ti..-
Crisis y cambio del modelo económico
tadura, debería renegociarse en términos favorables con la democracia. Tras el
fracaso de un intento inicial de relanzar la economía -el PIB de 1983 había
caído al nivel de 1974- Y contener la inflación mediante una política de ren-
tas, el Gobierno lanzó en 1985 el heterodoxo Plan Austral, que, además de la
congelación de precios y salarios y el paso a una nueva moneda, incluía una
fuerte reducción del déficit mediante el control del gasto, una reforma fiscal
y la ampliación de los ingresos públicos. Los resultados inmediatos fueron muy
positivos, y en 1986 el déficit había caído al 4,3%, mientras que la inflación
descendía al 90%. El éxito, sin embargo, sería sólo temporal y en 1987 la situa-
ción estaba de nuevo fuera de control.
Sólo entonces, debilitado por el fracaso del Plan Austral y por los resulta-
dos de las elecciones de aquel año, el Gobierno intentó una política de refor-
mas estructurales, recortando subsidios, liberalizando el comercio externo y
tratando de realizar una privatización parcial de las empresas públicas. Esta
última política encontró una fuerte resistencia, a la vez que la inflación se dis-
paraba -como consecuencia de la descongelación de precios y salarios y de una
fuerte subida además de los precios en el sector público- hasta alcanzar el
3.079% en 1989, año de las elecciones presidenciales. De forma nada sor-
prendente el vencedor fue el candidato de la oposición peronista, Carlos Menem,
cuya campaña de corte populista había contribuido muy significativamente a
incrementar la incertidumbre económica y la salida de capitales del país.
Dada la dramática situación de la economía, Alfonsín anticipó cinco meses
el traspaso del poder, asegurando su apoyo al nuevo Gobierno para introdu-
cir legislación económica de urgencia. En abierta contradicción con su retóri-
ca preelectoral y sus primeros pasos, Menem emprendió en su segundo año de
Gobierno un programa de liberalización del comercio y privatización de las
empresas y servicios públicos, y gracias a la colaboración de la UCR consiguió
aprobar las leyes de Emergencia Económica y Reforma del Estado, que supri-
mían los regímenes de subsidios y compras a las empresas y abrían el camino
para las privatizaciones. Tras lograr una ley que le permitía ampliar el núme-
ro de miembros de la Corte Suprema, introdujo en ésta miembros afines que
daban a su Gobierno una mayoría automática ante las posibles impugnaciones
legales de sus reformas y que con posterioridad contribuirían a librarle de acu-
saciones por irregularidades en su gestión.
Se repite así en Argentina un patrón similar al boliviano: el primer Gobier-
no democrático no se propone realizar reformas estructurales y sus intentos de
estabilizar la economía chocan con una fuerte resistencia social, mientras que
el segundo las aborda sin ningún tipo de complejos y obtiene un éxito nota-
29
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Crisis y cambio del modelo económico

ble. En el caso argentino hay un importante rasgo diferencial: Menem logra

ne la crisis de la deuda. Pero después, durante el período constituyente, se
un alto apoyo social no tanto por la realización de las reformas como por la
suman otra serie de factores que agravan la crisis estructural de la economía a
ley de Convertibilidad que introduce en 1991 su ministro Domingo Cava-
la vez que imposibilitan cualquier reflexión en este sentido.
llo. La paridad entre el peso y el dólar no sólo logra eliminar la inflación, sino
La fragmentación del sistema de partidos y el peso de los Gobiernos de los
también crear una ilusión de estabilidad y opulencia hasta que la caída de las
Estados para decidir las mayorías parlamentarias agudizan una descentraliza-
exportaciones y la ausencia de financiación exterior asfixian a la economía a
ción del gasto que dificulta el control de las finanzas públicas. La baja legiti-
partir de 1999, alimentando una crisis social que haría caer al Gobierno de
Fernando de la Rúa en diciembre de 200 l. midad del presidente Sarney, inesperado sustituto del popular Tancredo Neves,
no le confiere el liderazgo necesario para intentar racionalizar el trabajo cons-
tituyente ni para replantear la viabilidad del modelo económico, y la dinámi-
i· I.4·3. Brasil ca de movilización heredada de los años de la transición presiona a la vez sobre
los salarios y sobre los compromisos de gasto que asume el Gobierno federal.
Se puede decir que la fortaleza de la economía brasileña y la dinámica políti-
La introducción de la agenda de las reformas estructurales en Brasil es un
ca se conjuran para posponer las reformas. Pero en 1989 la inflación supera el
I proceso más largo y complejo: comienza en la presidencia de Collor, en 1990,
I 1.300%, Y en 1990 el 2.600%. En este contexto llega a la presidencia Fer-
y se emprende de forma sistemática en 1994, con las presidencias de Cardo-
nando Collor, con un lenguaje agresivo contra los privilegios y la ineficacia de
so. Pero quedan pendientes algunos aspectos centrales hasta la presidencia
la burocracia y de los profesionales de la política. En la práctica, Collor -que
de Lula, a finales de 2002. Hay varias razones para que sea así, pero convie-
debió abandonar la presidencia en 1992, acusado de corrupción- impulsó un
ne subrayar las puramente económicas. La fuerza de la economía brasileña
plan de ajuste y una agenda neoliberal sin el necesario apoyo parlamentario,
en los años ochenta es mayor que en los casos ya analizados, y le permite res-
y cuyo resultado más notable fue la liberalización comercial y una ley de pri-
ponder a la crisis de la deuda no sólo recortando drásticamente las importa-
vatizaciones aprobada gracias al momento de crisis aguda vivido en 1990. En
ciones, sino también haciendo crecer las exportaciones, hasta lograr que la
este sentido se puede decir que la breve presidencia de Collor, aunque consti-
proporción entre el pago de intereses y las exportaciones, en torno al 60%
tuye un fracaso político por su estilo personal de confrontación con el Con-
en 1982, descendiera a la mitad en 1991. Ese vigor de la economía brasile-
greso y por las irregularidades que fuerzan su dimisión, es decisiva para la intro-
ña hacía que antes de introducir reformas se debieran tomar muy en cuenta
ducción de las reformas estructurales.
los intereses que se podían ver afectados, y no sólo por su capacidad políti-
Durante la presidencia de Sarney se realizaron dos intentos de yugular la
ca de presión sino por su peso económico: Brasil tenía mucho que perder de
inflación mediante planes heterodoxos. Su fracaso había ido extendiendo den-
una rápida y poco meditada introducción de reformas estructurales. Pero
tro de la administración pública la idea de que la recurrente crisis fiscal esta-
mostraba además que la crisis brasileña tenía rasgos específicos: el principal
ba en el origen de las presiones inflacionarias y que éstas no procedían de la
problema era la inflación, y sólo cuando ésta se convirtiera en hiperinflación
práctica de la indiciación de precios y salarios. De esta forma se había ido crean-
comenzaría a extenderse el consenso sobre la necesidad de cambiar el mode-
do una sensibilidad favorable a las reformas estructurales en los sectores más
lo económico y realizar reformas estructurales para atacar las raíces de la diná-
mica inflacionaria. cualificados -y menos dependientes de la política competitiva- vinculados a
la toma de decisiones económicas en el Gobierno. Estos sectores encuentran
Por otro lado, la dinámica política y la estructura del sistema político bra-
en la presidencia de Collor la primera oportunidad real de replantear la asig-
sileño afectan de forma sustancial al proceso de reformas de la economía. Has-
nación de recursos para salir de la espiral de coaliciones de interés ocasionales
ta 1985, que culmina la transición a la democracia con la llegada a la presi-
que han venido reproduciendo y agravando la crisis fiscal. Pero el tormento-
dencia de José Sarney, tras la muerte del presidente electo Tancredo Neves, el
so final del Gobierno de Collor frena parcialmente la dinámica de las refor-
calendario político lleva a posponer cualquier cambio de fondo ante el deseo
mas hasta que !tamar Franco, vicepresidente y sucesor de Collor, nombra minis-
del régimen militar de evitar motivos adicionales de crítica a los que ya impo-
tro de Hacienda, en marzo de 1993, a Fernando Henrique Cardoso, del Partido

3°
3I
 ........ ~

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

Crisis y cambio del modelo económico

Social Demócrata Brasileño (PSDB), que previamente había ocupado la car-

tera de Exteriores. que se respondió con un aumento temporal de la protección frente a las impor-
taciones. Pero tras un ajuste fiscal y una devaluación de la moneda para hacer
Cardoso se rodeó de un equipo de economistas de alta preparación, for-
más competitivas las exportaciones, Colombia llega al final de la década de los
mados inicialmente en la Universidad Católica de Río, algunos los cuales
ochenta con un crecimiento de! 3,8%, recuperando casi los niveles anteriores
participaron en la preparación del Plan Cruzado de 1986. Con ellos lanzó el
a la crisis. Por otra, se realizan en un clima de optimismo, vinculado al proce-
Plan Real, que logró un éxito espectacular al bajar la inflación -que superó
so de refundación política que condujo a la Constitución de 1991. En ese cli-
el 2.100% en 1994- al 66% en 1995 yal 15,4 en 1996. Como el éxito del
ma las reformas se presentan como otro aspecto de una modernización gene-
Plan es ya evidente en septiembre de 1994, el sentimiento de que se ha logra-
ral del país, como promesas de un futuro económico brillante. La Constitución,
do controlar la inflación y de que existe un eficaz Gobierno de la economía
a la vez que definía e! papel del Estado en la garantía de los servicios públicos,
da a Cardoso la victoria en las elecciones presidenciales de aquel año. El éxi-
I la educación, la protección social, la justicia y la salud, abría la puerta a las pri-
to del Plan Real devuelve la credibilidad a la política económica, y ello per-

I mite a Cardoso emprender las reformas pendientes. Sin embargo, dos de las
tareas fundamentales sólo se abordarían tras la formación del Gobierno de
vatizaciones al admitir la participación del sector privado -nacional o extran-
jero-mediante concesiones o conciertos. En un tiempo muy corto, desde 1990,

I
r
Lula: la reforma del sistema de pensiones y la reforma fiscal, no tanto para
incrementar la presión impositiva -alta en el contexto latinoamericano- como
para racionalizar un sistema complejo e ineficiente, en el que la competición
fiscal entre los Gobiernos de los Estados ye! exceso normativo conspiran con-
tra las iniciativas empresariales y la recaudación.
Si Cardoso no puede resolver estas dos tareas pendientes, y debe limitarse
a controlar el gasto e incrementar la recaudación mediante medidas ad hoc,
no es por falta de voluntad política, sino por la complejidad del sistema polí-
tico. La fragmentación del mapa de partidos y su escasa disciplina, sumada al
poder que otorga la Constitución de 1988 al Congreso ya los Gobiernos de
los Estados, convierten el proceso de las reformas en una sucesión de acuer-
dos gestionados a través de coaliciones cambiantes. Cardoso impulsa el pro-
ceso gracias a su capacidad de liderazgo y a una coalición estable de su propio
partido (el PSDB) con el Partido del Frente Liberal (PFL), un partido conser-
vador que apuesta por liberalizar la economía y permite al presidente Contar
con una base parlamentaria para negociar acuerdos parlamentarios.
I.4+ Colombia
El caso colombiano es doblemente excepcional. Por una parte las reformas, a
diferencia de otros países de la región, no vienen impuestas por la crisis de la
deuda o por necesidades urgentes de financiación e inversión extranjera. Aun-
que e! país no suspendió en ningún momento e! pago a sus acreedores exter-
nos, la desconfianza hacia la región le creó problemas de financiación, a los
se liberalizaron e! comercio y los movimientos de capitales, se dio autonomía
al Banco Central y se realizaron sucesivas reformas fiscales, laborales y de! sec-
tor sanitario. Las promesas de las reformas económicas parecieron cumplirse
a partir de 1992, con un crecimiento del 5,9% en 1994 y del 4,9 en 1995.
Pero desde el año siguiente la economía se frenó, y las ilusiones de la moder-
nización económica colombiana se quebraron, como se vieron incumplidas
también las grandes expectativas de regeneración democrática y resolución del
conflicto con la guerrilla que habían acompañado el comienzo de la presidencia
de César Gaviria a principios de los años noventa.
1.5. Las reformas empantanadas
L'j.I. Venezuela
Si la experiencia brasileña es un caso de reformas postergadas y realizadas a lo
largo de un complejo y dilatado proceso, Venezuela ofrece e! caso de un pro-
ceso de reformas frustrado y revertido porque su realización se plantea tem-
pranamente. El presidente Carlos Andrés Pérez introdujo por sorpresa, en
febrero de 1989, un paquete de reformas que no sólo incluía la liberalización
de los precios sino también la eliminación de los subsidios de los servicios y
bienes públicos, por lo que tenía un fuerte impacto en los precios de consu-
mo popular. El partido de Pérez -Acción Democrática (AD)- no compartía
las medidas, entre otras razones porque el gabinete que las había diseñado
incluía un importante núcleo de técnicos ajenos al partido. La ortodoxia entre
los impulsores teóricos de las reformas era que éstas debían lanzarse desde un

32
33

~ 4
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
• Crisis y cambio del modelo económico
núcleo de decisores blindado dentro del ejecutivo tanto frente a las presiones
partidarias como frente a los intereses sociales que pudieran verse afectados
por ellas. Pero la ortodoxia parece haber estado fatalmente equivocada en un
punto: sin una previa percepción social sobre la existencia de una crisis grave,
el paquete económico provocó un estallido social en Caracas, cuya represión
violenta marcó muy negativamente el resto del gobierno de Pérez.
Su regreso a la presidencia venía acompañado del recuerdo de su primer
Gobierno (1974-1979), marcado por un tono populista en la utilización de
los recutsos petrolíferos para impulsar una fuerte expansión de la economía.
Pero en 1988-1989 la economía venezolana estaba al borde de la insolvencia,
y sólo el control de los precios impedía que se desatara una dinámica de alta
inflación. En este contexto Carlos Andrés Pérez consideró inevitable no sólo
aplicar un programa de ajuste sino también emprender reformas estructutales
para devolver a la economía su capacidad de crecimiento. Sin embargo los ciu-
dadanos no tenían conciencia de la gravedad de la situación y la división den-
tro de AD no facilitaba la tarea necesaria de convencimiento sobre la necesi-
dad del giro en la política económica. Cuando ya se podía decir que la economía
estaba de nuevo en condiciones de crecer, en 1992 el Gobierno debió enfren-
tar dos intentos de levantamiento militar, el primero de los cuales convirtió
en un personaje popular al teniente coronel Hugo Chávez. El malhadado
gobierno de Pérez terminó con la deposición del presidente por el Congreso,
acusado de manejos irregulares, yen las elecciones de 1993 triunfó una can-
didatura encabezada por el histórico dirigente democristiano Rafael Caldera
-enfrentado con su partido, COPEI-, que dio marcha atrás en las reformas,
en línea con los deseos populares y en medio de una grave crisis financiera,
pero debió aplicar en 1996 un nuevo plan de estabilización y ajuste ante una
situación económica crecientemente inmanejable, desdiciéndose de sus plan-
teamientos iniciales.
Las sucesivas frustraciones populares ante los gobiernos de Carlos Andrés
Pérez y Rafael Caldera condujeron a una crisis profunda del sistema de parti-
dos y a la arrolladora victoria electoral en 1998 de Hugo Chávez, que inau-
guraría su peculiar régimen bolivariano después de modificar la Constitución
en 1999. Pese a que los precios del petróleo le dieron un gran margen de manio-
bra, la gestión de Chávez obstaculizó las posibilidades de crecimiento con su
desconfianza respecto a las empresas privadas y su insistencia en programas
populistas de política social de diseño y ejecución muy discutibles. Tres años
después de haber gozado de una popularidad incomparable, Chávez se enfren-
tó en abril de 2002 a una masiva protesta social encabezada por los sindicatos
34
y los empresarios, con participación de sectores de las Fuerzas Armadas. Tras
el fracaso de un efímero golpe, el país quedó atrapado en una gravísima pola-
rización política. La huelga indefinida lanzada por la oposición en diciembre
de 2001, que bloqueó los ingresos del petróleo, habría provocado en 2003 una
caída de entre el 10 yel 15% del PIB, llevando el desempleo al 20%. Por
supuesto, la división de la sociedad y la crisis de la economía fueron en bue-
na medida consecuencia del talante mesiánico de Chávez, pero no es arries-
gado pensar que su ascenso político fue posible por el fracaso de los intentos
de reformar la economía, y los bandazos a los que se enfrentaron las expecta-
tivas populares desde 1989, que acentuaron hasta extremos excepcionales la
crisis de credibilidad de los partidos políticos. Venezuela presenta así un caso
de deterioro de la situación política a consecuencia de los sucesivos virajes en
la política económica. El resultado sería un doble callejón sin salida.
I.5.2. Ecuador
En otro país andino, Ecuador, que comparte con Venezuela la disponibilidad
de recursos petrolíferos, la secuencia fue aparentemente la inversa: las cir-
cunstancias políticas, y en especial el fraccionamiento del sistema de partidos,
hicieron difícil y conflictivo el proceso de reformas económicas, y la crisis de
la economía, a su vez, creó dificultades crecientes para la gobernabilidad. A la
tradicional segmentación política entre la sierra y la costa (Quito y Guayaquil)
se suma en los años noventa la movilización de los indígenas en torno a la Con-
federación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) y la apari-
ción del Movimiento Pachakutik Nuevo País. La fragmentación del sistema
de partidos y la ausencia de proyecto empresarial se traducen en el bloqueo de
las reformas neoliberales durante la presidencia de León Febres Cordero (1984-
1988), cuyas actuaciones autoritarias le llevan a chocar con las Fuerzas Arma-
das. Se acumulan así los factores negativos: el empresariado apoya las reformas
pero no está dispuesto a renunciar a los subsidios -financiados por el petró-
leo- o a las rentas de monopolio. La crisis de la deuda y la caída de los ingre-
sos del petróleo hacen que la deuda externa se dispare hasta los 11.000 millo-
nes de dólares en 1989 -frente a los 500 millones de 1975-, y paralelamente
se produce un empobrecimiento social.
El siguiente Gobierno -del socialdemócrata Rodrigo Borja, de Izquierda
Democrática (lD)-, partió de condiciones políticas más favorables, pero su
intento de impulsar las reformas de forma gradual no pudo evitar el deterio-
35
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Crisis y cambio del modelo económico

ro de la situación social, bajo el peso de una alta inflación, sin que se recupe-
no sólo el efecto inmediato de reducir el gasto sino también el de suponer
rara el crecimiento, a causa de la caída de los ingresos por exportaciones y de
entradas muy significativas de capital en las necesitadas finanzas públicas, por
la ausencia de inversión exterior, en parte porque la misma estrategia gradua-
lo que su atractivo para los gobernantes era indudable. Las privatizaciones eran
lista de reformas inducía actitudes especulativas por parte de los potenciales
Iir inversores. La segunda mitad de los años noventa está marcada por una eco-
además una señal positiva para los mercados de que las economías latinoame-
[ I1 ricanas entraban en una fase regida por la lógica del libre mercado, superan-
i nomía suficientemente abierta para ser vulnerable a los choques externos, pero
do por fin una larga etapa de proteccionismo, intervencionismo y desconfianza
que no ha desarrollado nuevos sectores competitivos y sigue dependiendo de
1I frente a la inversión. Venían a demostrar la seriedad del nuevo propósito de
!i exportaciones tradicionales -petróleo, café, cacao, banano-, y por un creciente
los gobernantes de asegurar la estabilidad macro económica y monetaria, que
malestar social, acentuado por el empobrecimiento que causa la inflación. Las
en el caso argentino iba tan lejos como para atar la moneda nacional al dólar
movilizaciones sociales provocan la salida anticipada de los presidentes Abda-
para evitar sospechas sobre futuras devaluaciones. De hecho, algunas privati-
lá Bucaram (1997) y Jamil Mahuad (2000), este último en medio del descré-
zaciones, como las de los sistemas públicos de pensiones, suponían incremen-
dito ocasionado por la suspensión del pago de la deuda externa y la congela-
tar la deuda del Estado a la vez que recortaban sus fuentes de financiación, por
ción de los depósitos bancarios, pero la razón última de esta ausencia de
lo que su lógica sólo podía buscarse en el impulso y el mensaje que transmi-
condiciones de gobernabilidad sigue siendo un sistema de partidos fragmen-
tían a los mercados.
tado e incapaz de negociar coaliciones mayoritarias basadas en un programa.
A lo largo de los años noventa pasaron, total o parcialmente, de un esque-
La frustración por el empeoramiento y empobrecimiento de la mayoría,
ma público de pensiones de financiación actuarial (sistemas de reparto) a sis-
en un contexto de Gobiernos débiles y de reformas incompletas, llevó en 2002
temas de capitalización individual con administración privada, Perú (1992-
al triunfo inesperado de Lucio Gutiérrez, un ex militar que había desempe-
1993), Argentina y Colombia (1993-1994), Uruguay (1995-1996), Bolivia,
ñado un papel importante en la movilización que forzó la salida del presiden-
México y El Salvador (1996-1997), y Costa Rica y Nicaragua (2000). Aunque
te Mahuad en enero de 2000, apoyado por el Movimiento Pachakutik. Sin
se argumentara que se trataba de una respuesta a las crisis financieras actuales
embargo, la continuidad de la política económica moderada del Gobierno
o futuras del sistema público, estas reformas implicaban a medio plazo una
anterior, en busca de financiación externa a través del FMI, llevaría a la salida
importante carga sobre las finanzas públicas, ya que el Estado debía asumir la
de Pachakutik del Gobierno, dejando a Gutiérrez y su empresa política fami-
capitalización de los fondos de quienes pasaban al sistema privado, y a la vez
liar -Sociedad Patriótica- en una precaria situación en el legislativo, con una
debía seguir pagando las pensiones vigentes, sin contar ya con las contribucio-
fuerte dependencia del apoyo del partido del empresariado costeño, el Parti-
nes de los trabajadores que habían pasado al nuevo sistema. Por tanto, las refor-
do Social Cristiano, y un grave riesgo de nuevas crisis de gobernabilidad, como
la que provocó finalmente su caída en 2005. mas estructurales suponían una drástica reducción de los recursos del Estado,
que afectaba a su capacidad para enfrentar situaciones económicas adversas.
La renuncia a estos recursos tenía dos explicaciones. La primera era que la
1.6. El replanteamiento de los postulados neoliberales endémica crisis financiera había socavado las capacidades reales de los Gobier-
nos, por lo que en realidad éstos renunciaban más a sus obligaciones actuales
y futuras que a unos recursos disipados por la hiperinflación o hipotecados por
La estrategia básica de las reformas estructurales pasaba por reducir no sólo la
el endeudamiento. La segunda era que con las reformas estructurales se con-
intervención del Estado en la economía -los subsidios y aranceles que distor-
fiaba en desencadenar una dinámica de crecimiento que no sólo incrementa-
sionaban los mercados-, sino las propias dimensiones del Estado. Esto supo-
ría los recursos fiscales del Estado sino también eliminaría las situaciones de
nía reducir el área pública de la economía, privatizando empresas y servicios
vulnerabilidad a las que -con éxito decreciente- habían intentado responder
que pudiera asumir la iniciativa privada, lo que por una parte aseguraba teó-
los gobiernos con los recursos públicos.
ricamente una mejor gestión, y por otra permitía reducir el gasto público y,
De hecho, los propios ciudadanos participaron en buena medida de esa
de esta forma, ir a las raíces del déficit estructural. Las privatizaciones tenían
expectativa, conscientes del agotamiento de los recursos y mecanismos tradi-

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37
I
l,-i
 ·1,

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

Crisis y cambio del modelo económico

cionales de protección social y para compensar a los perdedores ante la adver-

sidad económica. La ilusión se vio reforzada durante los años de crecimiento Así surge 10 que se ha calificado como media década perdida, por analo-
hasta 1997, incluso si los esperados efectos de derrame de la nueva riqueza hacia gía con la década perdida que supuso para la región la crisis de la deuda de los
los estratos inferiores de renta se dilataban mientras crecía una evidente desi- años ochenta. En estos años comienzan a replantearse los presupuestos neoli-
gualdad. Pero desde que el eficto tequila destruyó de forma irreversible, en 1995, berales que habían impulsado las reformas estructurales, ya la vez comienza a
una parte significativa del empleo en Argentina, comenzó a hacerse evidente manifestarse una profunda desconfianza hacia los Gobiernos democráticos por
que el nuevo modelo dejaba a un amplio sector de la sociedad fuera de la nue- su incapacidad para ofrecer alternativas a la sociedad ante la nueva crisis eco-
va dinámica de crecimiento, que ésta era vulnerable a los choques externos, y nómica, y en particular ante el desempleo.
que los gobiernos carecían de medios para proteger a los perdedores cuando
éstos se veían expulsados del mercado. Una sucesión de choques financieros
,
.i externos -la crisis asiática de 1997, la moratoria rusa de 1998 y la devaluación Cuadro 1.2. Evolución del PIB y del PIB por habitante
brasileña de 1999- condujeron a una nueva fase de estancamiento a las eco- (tasas anuales de variación).
nomías latinoamericanas. Tras una recuperación en 2000, la caída de los mer-
cados en los países desarrollados, especialmente en EE UU, la desaparición de 7993 7994 7995 7996 7997 7998 7999 2000 2007
la financiación externa, y la reducción de la inversión extranjera directa se suma- Producto interior bruto 3,3 5,2 1,1 3,7 5,2 2,3 0,5 3,9 0,4
ron para provocar un fuerte declive en las economías de la región en 200 l. PIB por habitante 1,6 3,4 -0,5 2,1 3,5 0,7 -1,1 2,3 -1,1

Fuente: CEPAL, 2002: 39.

6
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7"'\/\
/\ I
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El término que reflejaba la nueva situación era inseguridad. Según Rodrik,
"una gran encuesta transnacional de 14 países latinoamericanos concluyó [en
1999] que 61 % de los encuestados pensaba que sus padres habían vivido mejor

!
4
que ellos. Además, menos de la mitad de los encuestados (46%) pensaba que sus
2 hijos terminarían viviendo mejor que ellos, porcentaje que variaba desde 30%
en México hasta 61 % en Chile. La misma encuesta detectó una fuerte deman-
da de seguro social en la región. Casi tres cuartos de los encuestados favorecían
or . . . . . ~ . f . . . . . . . . . ~\.\ I. . . . . . \ ~,. ..1 un mayor gasto en seguro de desempleo y más de 80% expresaban el deseo de
que se gastara más en pensiones. Además, estas demandas incluían a todos los
¡
~r V \ grupos sociales". Como señalaba más adelante el autor, la novedad era que la
nueva inseguridad afectaba a quienes hasta entonces se habían visto a salvo de
f -4 L I I I I I I I I I I '1 la pobreza y la exclusión tradicionales en América Latina. Las reformas estruc-
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 turales suponían un mayor riesgo de pérdida del empleo para quienes se habían
., Incluye Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela.
visto tradicionalmente integrados en la economía productiva, en los servicios o
Fuente: CEPAL (2002: 10). en la administración pública, dentro de una nueva dinámica de reestructura-
ciones empresariales, fruto de las privatizaciones o de la simple apertura de las
Figura 1.1. América Latina yel Caribe: Producto Interior Bruto a economías nacionales a la competencia y la inversión exteriores.
(porcentajes de variación con respecto al mismo trimestre del año anterior). Pero además la lógica de la nueva economía suponía una fuerte depen-
dencia de los mercados financieros globales. Los Gobiernos debían dar prio-

I 38

l 39
 ; ,
-¡ rr
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ridad a la búsqueda de capitales para refinanciar sus deudas y, a la vez, atraer
las inversiones necesarias para el crecimiento económico. Pero la volatilidad
de los mercados de capitales significaba que las condiciones para obtener
financiación externa podían ser contradictorias con los objetivos del creci-
miento económico. Los altos tipos de interés y la sobrevaloración de la mone-
da podían ser necesarios para evitar una estampida de capitales, pero a la vez
resultar radicalmente incompatibles con el crecimiento económico, al enca-
recer el crédito a las empresas y privar de competitividad a las exportaciones
a causa del cambio sobrevalorado de la moneda nacional. A la lógica de la des-
trucción creativa, bastante ajena a la cultura económica latinoamericana, venía
a unirse la dependencia de unos mercados financieros en buena medida impre-
decibles, y capaces de desestabilizar las economías nacionales o conducirlas,
por la necesidad de continuar siendo atractivas para los inversores globales, a
un callejón sin salida. Aunque estos efectos paradójicos ya eran visibles antes,
fue en la segunda mitad de los noventa cuando comenzaron a dar origen a
una amplia alarma social. Se fue extendiendo la idea de que la estabilidad que
ofrecía el nuevo modelo a los inversores conllevaba altos riesgos para las empre-
sas nacionales, y por tanto fuerte inseguridad para los trabajadores y clases
medias no vinculadas directamente a los circuitos financieros.
En mayor o menor medida, estos cambios han afectado a todos los países
desarrollados, y son quizá un factor importante para explicar el crecimiento
de la desconfianza hacia los Gobiernos y la política en las democracias asen-
tadas. Pero el hecho diferencial era que en América Latina la incertidumbre
sobre el futuro que se había extendido entre los trabajadores y clases medias
resultaba mucho más amenazadora por el contexto de fuerte desigualdad
-yen algunos casos de crecimiento de la pobreza absoluta- y por la falta de
redes sociales de protección contra la adversidad. La desigualdad tradicional
se acentuaba, ya la vez los mecanismos tradicionales de los Gobiernos para la
protección social habían desaparecido o se veían recortados o amenazados
a consecuencia de la autorreducción del Estado. De la misma forma en que esa
autorreducción se había aceptado cuando parecía evidente que los recursos tra-
dicionales del Estado eran más ficticios que reales, el período de crecimiento
de la primera mitad de los años noventa modificó las expectativas, no sólo en
el sentido de presentar como posible un regreso al crecimiento económico,
f sino también de replantear las demandas de protección social. Una vez admi-
1
1 tidos los cambios estructurales como condición para entrar en una nueva sen-
1
da de crecimiento, la reaparición de la crisis llevaba a plantear la necesidad de
mecanismos públicos que compensaran las desigualdades y protegieran con-
II 4°
Crisis y cambio del modelo económico
tra la adversidad. Pero ahora se advertía que el efecto del cambio de modelo
podía ser irreversible: los Gobiernos no parecían capaces de ofrecer ninguna
red de seguridad ante las crisis de mercado.
Es esta tercera forma de inseguridad la que parece específica de los casos
latinoamericanos: en otros países los seguros de desempleo y otras formas de
protección ofrecen una red última contra la pérdida del empleo y una abrup-
ta caída de los ingresos. Eso no significa que baste la existencia de esa red para
compensar el temor a la inestabilidad de la economía o del empleo. Una de
las posibles explicaciones de la mayor estabilidad del desarrollo económico en
los regímenes democráticos es que los electores castigan a los Gobiernos que
no aseguran la estabilidad económica, incluso si han ofrecido excelentes resul-
tados en términos de crecimiento. Los electores muestran una clara preferen-
cia por la estabilidad de la sociedad en la que viven, y una mejora económica
volátil les parece peor que un relativo estancamiento. Pero, más allá de la pre-
ferencia por la estabilidad, se puede argumentar que la satisfacción ante la vida
va ligada al sentimiento de que los Gobiernos representan las propias prefe-
rencias y que existen mecanismos sociales que protegen a las personas de una
total dependencia de los mecanismos de mercado. Como es evidente, este últi-
mo factor está ausente cuando los Gobiernos han reducido su capacidad de
protección social, cuando no existen seguros de desempleo ni enfermedad, o
cuando las pensiones son inseguras o sólo están garantizadas a algunos grupos
sociales comparativamente privilegiados. Esta sería hoy la situación en gran
parte de América Latina.
El sentimiento de frustración de las mayorías podría haber quedado
aplazado o atenuado si el crecimiento de los primeros años noventa hubie-
ra tenido continuidad o si la desigualdad y la pobreza se hubieran reduci-
do con la introducción del nuevo modelo económico. Pero no fue así: entre
1990 y 2003 el número de personas en situación de pobreza habría pasado
en la región de 200 a 225 millones, y dentro de ellas el número de indi-
gentes de 93 a 100 millones, aunque, si tomamos en cuenta el crecimien-
to de la población, los porcentajes sobre el total de ésta habrían caído de
48,3 a 43,9 y de 22,5 a 19,4, respectivamente. En cuanto a la desigualdad,
el coeficiente de Gini en promedio para los países de la región subió de 50,5
a 51,4 durante la década de los noventa, aunque si ponderamos cada país
por su población se habría reducido de 51,9 a 51,5.
El crecimiento de la pobreza en números absolutos dentro de la región, y
su crecimiento en proporción de la población en muchos países, se han visto
acompañados de un sentimiento de agudización de la desigualdad. Incluso en
4I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Brasil, cuya reducción del índice de Gini en los años noventa explica el mejor
comportamiento del promedio ponderado de la región, nadie siente que los
alcances logrados sean significativos: el clima social es negativo en la mayor
parte de América Latina. Todos estos factores acumulados se suman para expli-
~
car el malestar ante la política (democrática) en muchos países de América
Latina a finales del siglo pasado.
r La publicación del Latinobarómetro de 2001 supuso una fuerte llamada
! de atención sobre la salud de las instituciones democráticas en América Lati-
na. Tras haber contado con un apoyo estable entre 1996 y 2000 (en torno al
60%), en 2001 el apoyo a la democracia se desplomaba en 12 puntos hasta
el 48%. En respuesta a otra pregunta, aunque sólo aumentaba ligeramente el
número de quienes preferirían "en algunas circunstancias" un Gobierno auto-
ritario (del 17 al 19%), crecía especialmente (del 17 al 21 %) la indiferencia
hacia el tipo de régimen (''A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen
democrático que uno no democrático"). La satisfacción con la democracia -es
decir, con los resultados de los Gobiernos democráticos- caía también 12 pun-
tos en promedio en la región, del 37 al 25%. Para los autores del estudio, por
tanto, cabía atribuir la caída del apoyo a la democracia como forma de Gobier-
no al deficiente desempeño económico, que, a su vez, era consecuencia de la
crisis económica internacional. El clima general que se había creado, veinte
años después de años de la crisis de la deuda, era que el mercado no había sido
capaz de cumplir sus promesas de prosperidad, que el futuro estaba en peli-
gro, y que la clase política que abandonó el modelo anterior e impulsó las refor-
mas había dejado a los ciudadanos solos frente a la adversidad y sólo se preo-
cupaba de su propio bienestar, a menudo a costa de la apropiación de recursos
públicos. El crecimiento de la desconfianza hacia las privatizaciones y sus resul-
tados podría ser el más claro reflejo de que la frustración política llevaba apa-
¡ rejada la idea de que el modelo de mercado no había satisfecho las expectati-
I vas puestas en él.
I
, 1·7· Las reformas de segunda generación: un Estado mejor
En la segunda mitad de los años noventa se fue haciendo evidente que las
1
!
promesas de las reformas estructurales prescritas en el marco del Consenso de
Washington no se cumplían al pie de la letra. Esto llevó a un nuevo programa
en torno a las llamadas reformas de segunda generación, con la idea de que el
contexto institucional es de la mayor importancia para el buen funcionamiento
42
Crisis y cambio del modelo económico
de los mercados: las instituciones cuentan. En noviembre de 1999 el FMI
organizó una conferencia sobre las reformas de segunda generación para dis-
cutir el marco institucional necesario para sostener un crecimiento de alta
calidad en un mundo globalizado. Este nuevo programa implicaba una nove-
dad radical: se dejaba de pensar únicamente en los mercados, en liberarlos de
interferencias y distorsiones, para reflexionar sobre el contexto en el que pue-
den operar eficientemente. Se dejaba de considerar a los mercados como fenó-
menos naturales y que se autorregulan de forma espontánea, y se redescubría
el hecho -históricamente evidente- de que los mercados que consideramos
un ejemplo de eficiencia son fruto de un proceso histórico que ha creado ins-
tituciones sociales eficientes.
La crisis asiática impulsó el nuevo programa en un aspecto muy particular:
la regulación de los mercados financieros. La liberalización de los movimientos
de capital se justificaba por la idea de que un mercado globalizado permitiría
una asignación eficiente del crédito, dando impulso a un mayor crecimiento
económico global. Pero el estallido de la burbuja tailandesa mostró las inefi-
ciencias a las que podía dar origen la mala o insuficiente regulación de los mer-
cados financieros locales, o la existencia de relaciones preferenciales entre el sis-
tema bancario y las empresas (erony eapitalism). Pero la condición necesaria para
una buena regulación del sistema financiero es la existencia de un Gobierno con
capacidad regulatoria real, lo que exige no sólo que no esté capturado por los
propios intereses financieros, sino también que cuente con gestores técnicamente
cualificados y una administración capaz de hacer cumplir la regulación. No eran
tantos los países de la región que contaban con esos dos últimos elementos. Por
ello, la necesidad de fortalecer el papel regulador del Estado en el campo finan-
ciero planteaba una cuestión más general: la reforma de la administración para
profesionalizarla y dotarla de gestores de la más alta cualificación. Esta reforma
llevaba aparejada la creación de una cultura, basada en criterios retributivos razo-
nables, que permitiera alejar el riesgo de corrupción.
Por otra parte, una preocupación de los inversores es la seguridad jurídi-
ca, y parte de las reformas estructurales iban destinadas a evitar que gober-
nantes de ideas populistas, o simplemente oportunistas, se dejaran llevar por
la tentación de confiscar o volatilizar las inversiones extranjeras con medidas
coyunturales como una fuerte devaluación. Ahora bien, los Gobiernos no son
los únicos enemigos de la seguridad jurídica: el cumplimiento de los contra-
tos, y la sanción de su incumplimiento, recaen en buena medida en la justicia
local. La experiencia de muchos inversores, maltratados por la falta de efi-
ciencia -o la venalidad- de los tribunales locales, planteó inevitablemente
43
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
la reforma de los sistemas de administración de justicia como condición para
crear un clima favorable para la inversión. Junto a la seguridad jurídica fue sur-
giendo el problema de la seguridad a secas. El desempleo, y en muchos casos
la desmovilización o depuración de grupos armados -legales o ilegales- pro-
vocaron en la segunda mitad de los años noventa un sentimiento creciente de
inseguridad, apoyado en las estadísticas de denuncias, pero a veces potencia-
do por la falta de éstas, ya que los propios ciudadanos desconfiaban de las fuer-
zas del orden y de los tribunales de justicia. Tras el alivio provocado por la
desaparición o reducción de la violencia política en la región, a excepción de
Colombia, la delincuencia más o menos vinculada al narcotráfico se convirtió
en un problema de primer orden, que inevitablemente afectaba a los inverso-
res, y en especial a las empresas de capital extranjero, obligadas a gastos nota-
bles de seguridad y a pagar altos salarios a sus gestores no nacionales para con-
trapesar el riesgo.
Así, por razones de eficiencia del modelo económico se fueron plantean-
do reformas de segunda generación destinadas a mejorar la cualificación de la
administración, del sistema judicial, y de la policía y las fuerzas del orden. Pa-
ralelamente, el Banco Mundial convirtió la reforma del Estado en el tema cen-
tral de su Informe de 1997, desarrollado bajo la doble consigna de que el Esta-
do no debía pretender resolver todos los problemas sociales, sino sólo aquellos
en que tuviera posibilidades de obtener resultados positivos, pero que debía
tratar de desarrollar los recursos necesarios para abordar problemas adiciona-
les: los recursos humanos y financieros propios de un Estado eficiente. En este
contexto se planteaba la necesidad de una reforma fiscal que permitiera a los
Gobiernos disponer de la financiación necesaria para afrontar nuevas tareas,
partiendo del hecho de que, con pocas excepciones, la fiscalidad es extrema-
damente baja en la región. De esta forma se producía el giro desde una visión
minimalista del Estado, relegado a un papel secundario respecto a los merca-
dos, a una visión más realista de su papel como regulador y organizador social.
Otros aspectos del papel social del Estado habían merecido ya la atención del
Banco Mundial, como la sanidad (1993) o la inversión en infraestructuras
(1994), yel siguiente informe se ocuparía de la educación (1998). El enfoque
desde el que los expertos del Banco abordaron estos temas no era estatalista,
sino que mantenía una visión subsidiaria del Estado, pero aun así el mero
hecho de que estos problemas se pusieran de relieve, y se atribuyera una res-
ponsabilidad a los Gobiernos en su resolución, significaba un avance respecto
a la visión simplificada de los problemas de América Latina que se había exten-
dido en los momentos de auge del Consenso de Washington.
I 44
I I
2
Nuevos actores
y viejos problemas
En las dos últimas décadas del siglo pasado las sociedades latinoamericanas
atravesaron cambios profundos como consecuencia de las transformaciones
económicas en la región. Pero además se produjeron notables modificaciones
en el imaginario social, que llevaron a la aparición de nuevos actores sociales
y a la transformación de la dinámica de los conflictos sociales. En un contex-
to económico modificado por la crisis de la deuda y las reformas estructura-
les, y tras el final de la guerra fría y la desaparición de la URSS, los viejos pro-
blemas sociales reaparecen bajo un discurso distinto o se rearticulan en torno
a nuevas identidades. En particular, los indígenas adquieren protagonismo
como actores sociales, de enorme relieve simbólico tras la insurrección de Chia-
pas en enero de 1994. El contexto ideológico cambia sustancialmente: la mito-
logía de la revolución, que había dominado los años setenta, se extingue gra-
dualmente, a la par que se hunde el régimen sandinista en Nicaragua, y la
denuncia de las injusticias o la defensa de los intereses sociales amenazados
adoptan un nuevo lenguaje: la resistencia a la globalización. Bajo este término
se reúnen los aspectos amenazadores del libre comercio -que destruye las empre-
sas m~nos competitivas y pone en riesgo de extinción a la pequeña agriculru-
ra-, la presencia creciente de las empresas multinacionales y las restricciones
macroeconómicas que se auto imponen los Gobiernos, sometidos a la vigilan-
cia (impersonal) de los mercados financieros y al control del Fondo Moneta-
rio Internacional (FMI). Éste se convierte, más allá de sus méritos propios, y
junto con la Organización Mundial de Comercio (OMC), en el chivo expia-
torio de las frustraciones sociales.
45
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
2.1. Los avatares de la guerrilla
La década de los ochenta comienza bajo signos contradictorios para los movi-
mientos armados en América Latina. Las guerrillas urbanas de Uruguay Y
Argentina habían sido aplastadas por los regímenes militares desde los años
setenta, dejando una espantosa secuela de asesinatos y desapariciones -nueve
,1
:1
mil casos documentados en Argentina-, secuestros y torturas, que constitui-
ría una dolorosa hipoteca para los posteriores regímenes democráticos. En Chi-
le, la represión que siguió al golpe del general Pinochet en 1973 arrojó un
balance similar -dos mil muertos y mil doscientos desaparecidos-, pese a no
haberse enfrentado en ningún momento a una verdadera insurgencia armada:
fue después, en los años ochenta, cuando surgió frente a la dictadura un limi-
tado movimiento guerrillero, el Frente Patriótico Manuel Rodríguez -vincu-
lado al Partido Comunista- que sería igualmente liquidado.
2. I. I. Centroamérica
Mientras en el Cono Sur se podía considerar que se cerraba el ciclo de la lucha
armada, en Centroamérica el triunfo de la revolución sandinista en 1979 pare-
cía augurar el auge de la insurgencia en la subregión. En El Salvador la guerri-
lla -coaligada en el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN)-
lanzó en 1980 una ofensiva general, abriendo una guerra civil que causaría
75.000 muertes. En Guatemala, el conflicto armado existente desde 1962 atra-
viesa en el período 1978-1985 su momento más violento y cruel, que afecta
de forma especial a la población maya. La consolidación en Nicaragua del régi-
men del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) ofrece no sólo una
referencia sino una base territorial a las organizaciones armadas y a sus sim-
patizantes.
El Gobierno de Ronald Reagan convirtió en objetivo prioritario el derro-
camiento del régimen sandinista, llegando en su obsesión a realizar maniobras
ilegales para financiar a la Contra, una guerrilla organizada por Washington a
partir de elementos vinculados al depuesto dictador Anastasio Somoza y de
disidentes de la revolución. Pero la retórica que avalaba la ofensiva antisandi-
nista era la de la defensa de la democracia frente al totalitarismo, y esto con-
llevaba la necesidad de apoyar salidas democráticas para los conflictos en los
otros países de la subregión. No se podía enarbolar la bandera de la defensa de
la democracia en Nicaragua y a la vez apoyar a regímenes militares en buena
46
Nuevos actores y viejos problemas
parte de Centroamérica. La consecuencia fue que Washington presionó para
lograr que la lucha contra la guerrilla fuera acompañada de la búsqueda de
fórmulas civiles de Gobierno. La presión norteamericana explica en buena
medida la convocatoria de asambleas constituyentes en El Salvador (1982) y
Guatemala (1984), y la realización de las elecciones que llevan a la presiden-
cia a José Napoleón Duarte (1984) y Vinicio Cerezo (1985). En 1981 se había
producido la formación de un Gobierno civil en Honduras con la elección del
presidente Roberto Suazo, pero la importancia de la ayuda militar norteame-
ricana, y, sobre todo, la ausencia de guerra civil, hacían sin duda más sencillo
el proceso en este país.
Muy diferente era la situación en El Salvador y Guatemala, ya que el enfren-
tamiento con la guerrilla otorgaba fuerte protagonismo a las Fuerzas Armadas
y creaba oportunidades para que éstas recibieran apoyo y comprensión del ejér-
cito norteamericano, frente a las posibles reticencias del Departamento de Esta-
do. Sin embargo, las garantías sobre el mantenimiento de su papel tutelar, y
la sustancial dependencia respecto a la ayuda norteamericana, se tradujeron
en progresivas concesiones al realismo por parte de las fuerzas armadas de
ambos países, que finalmente llevarían a la firma de acuerdos de paz en El Sal-
vador (Chapultepec, 1992) y Guatemala (1996). En cuanto a Nicaragua, la
política de Washington obtuvo una inesperada victoria en 1990, cuando los
sandinistas perdieron las elecciones ante una coalición opositora, a la vez que
se comprobaba la escasa aplicabilidad al caso nicaragüense de la doctrina Kirk-
patrick -sobre la imposibilidad de derrotar por medios democráticos a regí-
menes totalitarios- que había justificado las acciones hostiles contra el régi-
men de Managua: al parecer la administración del primer presidente Bush se
vio totalmente sorprendida cuando Daniel Ortega reconoció su derrota elec-
toral. El balance final fue que en la segunda mitad de los años noventa el ciclo
guerrillero se había cerrado en Centroamérica.
2.I.2. Colombia
Resulta singular la continuidad de la guerrilla en Colombia, puesto que desde
1980 -con las negociaciones del Gobierno con el M -19 a raíz de la toma de la
embajada de la República Dominicana-, se han sucedido las conversaciones
e intentos de acuerdo con los distintos grupos guerrilleros. A mediados de
los años ochenta las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
se plantearon la participación política a través de la Unión Patriótica (UP), el
47
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Nuevos actores y viejos problemas

frente legal creado por las FARC yel Partido Comunista tras los acuerdos de
17.000 combatientes de las FARe, 5.000 del ELN y 10.000 de las AUC- y
paz de 1984. Pero con la excusa del mantenimiento de la lucha armada por
un Estado que había perdido el control de buena parte del territorio y no podía
parte de las FARC, y contando con la debilidad o la complicidad del ejército
asegurar la circulación por algunas de las principales vías de comunicación.
I y las fuerzas de seguridad, se produjo un sistemático exterminio de los mili-
Además, aunque en el marco de la lucha contra la cocaína EE UU había impul-
tantes y representantes electos de la Up, que culminó con el asesinato de su
1: sado un Plan Colombia que otorgaba apoyo militar y financiero al Gobierno,
candidato presidencial, Bernardo Jaramillo, en 1990, en el momento de efer-
la opinión pública norteamericana, y sobre todo la europea, mostraban una
vescencia política que acompañó la elaboración de la Constitución de 1991.
11 notable ambigüedad respecto a la insurgencia, hasta que los atentados del l1-S
En ese mismo contexto, y pese al asesinato de su líder, Carlos Pizarro, se pro-
de 2001 crearon un clima global adverso para las guerrillas, que pueden ser
dujo la desmovilización del Movimiento 19 de Abril (M-19), en 1990, y del
vistas como organizaciones terroristas.
Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), en 1991, Y en 1994 les
Una de las razones históricas de esta ambigüedad se encuentra probable-
siguió el Ejército Popular de Liberación (EPL), una de las guerrillas de la pri-
mente en el carácter históricamente restringido de la democracia en Colom-
mera generación, formadas antes de los años setenta. Pero las dos principales
bia, patente ya en el asesinato del líder liberal Jorge Eliécer Gaitán en 1948, e
fuerzas insurgentes de esa primera generación guerrillera, las FARC y el Ejér-
ilustrado de forma dramática por el sistemático exterminio de los candidatos
cito de Liberación Nacional (ELN), no sólo se mantuvieron activas sino que
y representantes de la UP y los asesinatos del candidato liberal Luis Carlos
también ganaron fuerza en los años noventa, a la vez que la incapacidad del
Galán en 1989 y los de Jaramillo y Pizarro en 1990. Esa experiencia sería la
Estado para afirmar su autoridad provocaba el auge de las organizaciones para-
razón inmediata de que las FARC no siguieran en 1990 el ejemplo del M-19,
militares -agrupadas en las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)- finan-
que por otra parte tampoco supuso un cambio significativo en el sistema polí-
ciadas por los propietarios rurales, conectadas con el narcotráfico, y con com-
plicidades más o menos explícitas en las Fuerzas Armadas. tico, puesto que, tras haber obtenido un espectacular 27% del voto en 1991,
la Alianza Democrática, constituida por el M -19, el EPL y el PRT, se desplo-
El fortalecimiento de la insurgencia en Colombia, y el agravamiento del
mó en las elecciones locales de 1997 hasta el 0,6%. Ante esa falta de incenti-
conflicto -cuarenta mil muertes en la década de los noventa- culminan con
vos y oportunidades de participación política, no es sorprendente que las gue-
el Gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002). Tres años de esfuerzos por hacer
rrillas decidieran permanecer al margen del proceso democrático.
avanzar un proceso de paz, que incluía la creación de amplias zonas sin pre-
El ascenso del narcotráfico permitió en los años noventa a todos los gru-
sencia militar para hacer posible la negociación, no dejaron ningún fruto por
pos armados, incluyendo a los paramilitares de las AUe, obtener una cuan-
la negativa de la guerrilla a aceptar cualquier acuerdo sobre reglas de juego que
tiosa financiación adicional por sus servicios de protección o facilitación de la
no incluyera sus propios objetivos de reorganización social. Pero estas metas,
producción y el comercio de droga. Si a esto se suman otras fuentes de ingre-
incluso cuando eran más aceptables o recomendables, sólo podían ser alcan-
so más tradicionales, como el secuestro y la extorsión, el resultado fue una
zadas a medio o largo plazo, y exigían precisamente los recursos políticos y
materiales que el Estado, debilitado económica y moralmente por el mante- prosperidad financiera que facilitó a la guerrilla obtener armamento y medios
logísticos en un mercado negro en expansión tras el final de la guerra fría, a la
nimiento del conflicto, no estaba en condiciones de reunir. Por otra parte la
vez que contar con recursos monetarios para atraer a sus filas a numerosos jóve-
guerrilla, a la vez que exigía el establecimiento de zonas de despeje para nego-
nes -y niños- sin expectativas de ingresos o de empleo. Ninguna organización
ciar, se negaba a suspender sus acciones armadas -incluyendo los lucrativos
se plantea una modificación sustancial de su dinámica -si no existen alterna-
secuestros- mientras no se alcanzara un acuerdo. El fracaso del proceso de paz
tivas atractivas- precisamente cuando atraviesa un momento de abundancia
bajo Pastrana condujo al triunfo en las elecciones presidenciales de 2002 de
en los medios a su disposición.
Álvaro Uribe, disidente del Partido Liberal y partidario de la mano dura con-
tra la guerrilla, aunque sin cerrar las puertas a la negociación. Heredaba no Así, una opinión pública favorable a las negociaciones y un contexto polí-
tico sin incentivos para el abandono de la lucha armada se combinaron para
sólo un conflicto de cuatro décadas, que desde 1995 había producido un millón
hacer que las organizaciones insurgentes, en una situación económica espe-
y medio de desplazados, sino unos antagonistas más fuertes que nunca -unos
cialmente favorable, se plantearan el diálogo con los sucesivos Gobiernos sólo

48
49

L ~
I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
como una plataforma para mejorar sus posiciones tácticas y proyectar sus
demandas programáticas. El final de la guerra fría hizo que adaptaran sus plan-
teamientos para hacer más hincapié en la ineficacia del Estado colombiano
frente a los grandes problemas nacionales y menos en su carácter oligárquico,
pero en ningún momento se plantearon una modificación de su estrategia
armada. La fatiga social frente a la falta de resultados del proceso de paz y la
alarmante indefensión ciudadana ante las acciones guerrilleras, acabaron pro-
vocando un cambio fundamental con la llegada a la presidencia de Uribe en
2002: la desaparición de las zonas de despeje y una continua presión militar
sobre sus bases territoriales como líneas de acción para intentar obligar a los
grupos armados a elegir entre la negociación y la guerra abierta.
2.I.3. Perú: Sendero Luminoso
A comienzos de los ochenta apareció una nueva fuerza guerrillera en Perú. La
irrupción de la guerrilla maoísta del Partido Comunista de Perú Sendero Lumi-
noso coincidió con el regreso a la democracia bajo el Gobierno de Belaúnde y
se convirtió en un elemento más -con la crisis económica- de deslegitimación
del régimen. La crueldad sistemática de su acción violenta, que dejó en segun-
do plano las actividades del más convencional Movimiento Revolucionario
Tupac Amaru (MRTA), se ejerció primero sobre el campesinado de Ayacucho,
para reforzar su control sobre las comunidades y eliminar la credibilidad y la
presencia de la administración estatal en una región donde ésta era ya de ante-
mano más bien débil. El arraigo de Sendero en la zona de Ayacucho, que expli-
ca su espectacular irrupción en 1980, era fruto de la existencia de una orga-
nización ideológica forjada desde la Universidad por su fundador y máximo
dirigente, Abimael Guzmán, que habría llegado a influir con sus doctrinas qui-
zá en la mitad de los 5.000 maestros existentes en Ayacucho en 1981. La rea-
pertura en 1959 de la Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga
tuvo un tremendo impacto social en Ayacucho. Bajo el rectorado de Efraín
Morote se convirtió en un polo de atracción de profesores jóvenes y de izquier-
da de todo el país, abrió un canal de ascenso social a través de la educación
superior y adquirió un papel esencial en la formación de los maestros.
Éstos, a su vez, se arraigarían en toda la región a causa de la creciente deman-
da de educación en las comunidades campesinas y serían la base de la red orga-
nizativa de Sendero Luminoso. La hegemonía del grupo de Abimael Guzmán
en la UNSCH sería decisiva, precisamente, para crear, ideológica y organiza-
50
Nuevos actores y viejos problemas
tivamente, esa red. Señala Degregori que "Sendero Luminoso ... surge alrede-
dor de 1970 como producto del encuentro previo de una élite universitaria
provinciana con una base social juvenil también provinciana, que sufría un
doloroso proceso de desarraigo y necesitaba desesperadamente una explicación
ordenada y absoluta del mundo como tabla de salvación". La modernización
había producido frustración de expectativas, a la que el discurso senderista
ofreció una alternativa en la forma de identidad colectiva. Se puede pensar
entonces que fueron la modernidad y sus canales de movilidad social los res-
ponsables de la aparición del fenómeno y el personal político de Sendero. La
frustración de expectativas de estos jóvenes provincianos, sin posibilidad de
empleo en Lima y asentados en una región estancada, se unió con la pobreza
objetiva de la zona para permitir la aparición de la insurgencia. Yel factor cla-
ve en su éxito inicial fue, según Degregori, la existencia de "comunidades cam-
pesinas ... con poca tradición moderna ... muy encerradas en sí mismas y, ade-
más, reticentes al Estado ... porque al ser zonas de comunidades son zonas de
escuelas, ya que las comunidades son las que más han reclamado y consegui-
do la apertura de centros educacionales y son, por consiguiente, las zonas rura-
les con mayor proporción de estudiantes y maestros, estratos originarios del
senderismo ayacuchano".
La incapacidad del Ejército para derrotar a la insurgencia llevó a ésta a
ampliar su campo de acción a Lima, y para asegurarse el control de los pueblos
jóvenes y de las organizaciones populares, inició una campaña de intimidación
y asesinatos contra sus dirigentes. Este paso resultaría un grave error estraté-
gico: la violencia en la sierra podía ser manejada como un problema marginal,
pero el desafío al poder del Estado en la capital no podía ser ignorado. Por otra
parte, el enfrentamiento con dirigentes populares con amplio reconocimien-
to no sólo en Perú, sino también en los ámbitos de la cooperación interna-
cional, dejó al desnudo el carácter sectario y brutal de la violencia de Sende-
ro, muy alejada de las imágenes románticas del noble guerrillero. El Gobierno
-primero bajo Alan Garda y después con Fujimori- organizó con éxito ron-
das campesinas para aislar a la guerrilla en la sierra. Dentro de la actuación del
ejército se produjeron claros abusos contra los derechos humanos, pero a par-
tir de la detención en Lima de Abimael Guzmán en 1992 -uno de los gran-
des éxitos del primer Gobierno de Fujimori-, se precipitó la derrota de Sen-
dero Luminoso. De forma paralela resultó también desmantelado el MRTA.
Según el informe final de 2003 de la Comisión de la Verdad y Reconciliación,
entre 1980 y 2000 la guerra habría producido en total casi 70.000 muertos y
desaparecidos.
51
r¡¡r
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
2·I.4· México: la insurrección de Chiapas
Si Sendero Luminoso es el gran ejemplo de guerrilla jea, el otro extremo lo
ofrecería la insurrección en Chiapas del Ejército Zapatista de Liberación
Nacional (EZLN) el 1 de enero de 1994. Su prehistoria ha sido ampliamente
documentada y también en este caso la clave es la formación de una red orga-
1/:
nizativa dentro de las comunidades indígenas, en la que desempeña un papel
,1
decisivo en una primera fase la labor de la diócesis de San Cristóbal -a la
I!
que llega como obispo Samuel Ruiz en 1960-, en sintonía con la teología de
la liberación surgida a partir del Concilio Vaticano II (1962-1965) y que cul-
mina con la Conferencia de Medellín del Consejo Episcopal Latinoameri-
cano (CELAM), en 1968. La novedad del proceso chiapaneco es que son los
propios agentes de pastoral de la diócesis quienes buscan el apoyo de la
izquierda radical (la Unión del Pueblo) para la organización del Congreso
Indígena de 1974.
A partir de ese momento comienza una historia de colaboración y con-
flictos, primero con la UP y desde 1977 con los asesores maoístas de Línea
Proletaria. La acción de la diócesis es definitiva para cambiar la interpretación
que los indígenas hacen de su propia situación, pero no se traduce en una reor-
ganización de las comunidades. De hecho, mientras la pastoral consigue difun-
dir sus propias normas morales, combatiendo la creencia en la brujería o supri-
miendo los matrimonios entre hermanos, apenas logra resultados en la lucha
contra el alcoholismo, el principal mecanismo de autodestrucción de los indí-
genas. Van a ser los asesores políticos quienes logren organizar a las comunida-
des, reforzar sus mecanismos propios de sanción y dotarlas de la capacidad
para trabajar de forma sostenida en pos de sus propios intereses. El cambio de
marco simbólico introducido por los catequistas es el punto de partida: el tra-
bajo organizativo lo realizan los asesores.
En 1982-1983, coincidiendo con la crisis política de la Unión de Unio-
nes, la principal organización campesina de la región -creada en 1980 y divi-
dida entre la construcción de una unión de crédito o la prioridad de la lucha
por la tierra-, llegan a la región los supervivientes de la guerrilla de las Fuer-
zas de Liberación Nacional (FLN), uno de los grupos armados surgidos y
diezmados en México durante los años setenta, y con ellos el núcleo políti-
co de lo que llegaría a ser el EZLN. Según Legorreta, "las FLN no encon-
traron un pueblo fragmentado, desorganizado y depauperado por la pobre-
za extrema. Encontraron una región cohesionada, organizada, con cierta
experiencia política y esperanzas de alcanzar mejores condiciones de vida,
52
~LJ
• Nuevos actores y viejos problemas
que se había dignificado en su proceso organizativo; además de la heren-
cia de una dinámica de apropiación y participación real de las bases, es
decir, donde se había impulsado la participación de las comunidades en la
solución de sus propios problemas sociales ... La infiltración de estas redes
ya existentes dio la posibilidad a las FLN de conformar al Ejército Zapa-
tista como una organización amplia, aprovechando el carácter de masas
con el que se había mantenido la Unión de Uniones".
El éxito del proceso de autoorganización comunitaria realizado, en medio
de continuas contradicciones, por la diócesis y los asesores políticos en años
precedentes, ha creado el terreno en el que puede arraigar el proyecto insu-
rreccional. A partir de ahí se combina una serie de factores que abocan al EZLN
a la insurrección de Año Nuevo de 1994: la conciencia de haber sido detecta-
dos por el Ejército, el temor al creciente efecto desmovilizador que trata de
lograr la diócesis, que a estas alturas se siente urgido a frenar al EZ para evitar
que se llegue a un conflicto violento, y la misma oportunidad simbólica de la
fecha como comienzo de la vigencia del TLC con EE UU y Canadá. Como
cabía esperar de un grupo guerrillero nacido en los años setenta, el modelo de
la insurrección es la revolución cubana. El objetivo es la toma del poder y la
nacionalización de los medios de producción, y la identidad de los insurrec-
tos no pretende ser indígena: el EZLN se ve como una fuerza de campesinos
pobres que aspira a englobar a los proletarios. Pero estas ambiciones chocan
rápidamente con la realidad: la insurrección es derrotada sin haber encontra-
do eco en otras regiones de México, y mucho menos en las ciudades. El Gobier-
no, sin embargo, no puede o no quiere culminar la acción militar contra los
insurgentes frente a una opinión internacional especialmente atenta al con-
flicto a causa del acuerdo comercial con EE UU, y abre una negociación con
la guerrilla.
Desde este momento el EZLN emprende un radical giro discursivo para
presentarse como una fuerza indígena, pero por encima de las etnias tzotzi-
les, tzeltales y choles que constituyen sus bases. Asesorado por intelectuales
progresistas replantea como objetivo de la insurrección la defensa de los dere-
chos de los indígenas frente a una dominación exterior cuyo origen sería la
conquista española, y cuyos capítulos sucesivos serían la explotación de los
ladinos, el régimen autoritario del PRI y la agresiva llegada de la globaliza-
ción. Y en este objetivo se pasa de la búsqueda de la igualdad de oportuni-
dades -demasiado próxima al gradualismo de la reforma agraria o de la bús-
queda de la plena ciudadanía democrática-, a una específica demanda de
autonomía indígena que supone el rechazo tanto de la colaboración con el
53
i..
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Estado como del desarrollo económico capitalista, identificados como una
negación de la cultura y de las formas de autogobierno propiamente indí-
genas. Para la opinión pública internacional la insurrección de Chiapas se
convirtió en un ejemplo de guerrilla buena: desde 1994 no volvió a hacer
uso sistemático de las armas -ni ha tratado de propagarse a otros países- y
se presenta como defensora de los derechos indígenas frente a una globali-
zación inhumana o frente a Gobiernos autoritarios y/o corruptos. Una par-
te fundamental del éxito mediático del EZLN corresponde a su dirigente
carismático, el subcomandante Marcos, que, aunque a lo largo del tiempo
fue cometiendo llamativos errores y manteniendo prolongados silencios,
demostró ser un hábil comunicador a través de internet y los medios escri-
tos y audiovisuales.
Las negociaciones con el Gobierno dieron lugar a unos acuerdos -San Andrés
Larraínzar, 1996- que no llegaron a traducirse en legislación ni siquiera con
la derrota del PRI en 2000, ya que las reformas constitucionales en materia de
derechos y cultura indígena impulsadas por el presidente Fax en 2001 fueron
rechazadas por el EZLN, en la versión aprobada por el Senado, como una trai-
ción a dichos acuerdos. El conflicto permaneció desde entonces estancado,
con indicios de deterioro social en las zonas controladas por los insurgentes,
tanto internamente como en su relación con las comunidades no zapatistas, y
pese a que el Gobierno de Chiapas cambió de manos en 2000. La proximidad
de nuevas elecciones presidenciales llevó al EZLN a anunciar en 2005 su paso
a la política como una fuerza alternativa a la izquierda tradicional, tratando de
aglutinar a los movimientos y agrupaciones políticas más radicales. La gran
repercusión obtenida por la insurrección del EZLN dio impulso en México a
otros grupos armados, particularmente en el estado de Guerrero -cuna de la
histórica guerrilla rural de Lucio Cabañas-, pero sus acciones fueron más limi-
tadas y esporádicas, y su discurso más tradicional no alcanzó la misma pro-
yección sobre la opinión pública.
2.2. Los indígenas como nuevos actores políticos
El alzamiento de Chiapas en enero de 1994 supuso para la opinión pública
internacional una importante llamada de atención sobre la realidad de los
pueblOB--indígenas y su creciente importancia como actores políticos. Pero el
nuevo protagonismo político de los indígenas en América Latina ya era per-
ceptible antes, y recibió un fuerte impulso con motivo de la conmemoración
54
Nuevos actores y viejos problemas
del V Centenario del primer viaje de Colón, en 1992, denunciada por
bastantes organizaciones y movimientos latinoamericanos como celebración
del pasado de conquista, despojo y genocidio del que habían sido víctimas
los pueblos indígenas. La denuncia comenzó en 1987, en la clausura del Con-
sejo Mundial de los Pueblos Indios que se celebró en Perú, y se formalizó en
1989, con la campaña "500 años de resistencia indígena y popular", lanza-
da en el Primer Encuentro Latinoamericano de Organizaciones Populares e
Indígenas celebrado en Bogotá. Como se advierte en el nombre del encuen-
tro y de la campaña, la cuestión étnica aparecía combinada con la protesta
social de las organizaciones populares, en el contexto de una década en la que
la crisis de la deuda y los programas de ajuste habían tenido consecuencias
sociales devastadoras.
La aparición de movimientos sociales propiamente indígenas, a su vez,
tiene varias causas. Por una parte, en Europa y -sobre todo- en EE UU los
académicos y antropólogos habían desarrollado desde los años setenta una
sensibilidad mucho más crítica respecto al concepto tradicional del progre-
so. Paralelamente a una conciencia cada vez mayor de los daños al medio
ambiente que habían acompañado al desarrollo industrial, ya la consiguiente
preocupación por el respeto a la diversidad biológica, se fortaleció la idea de
que era necesario proteger a las culturas indígenas ante la expansión de la
modernidad capitalista. La meta deja de ser la asimilación de los indígenas
-que implica la pérdida de sus propias culturas- y pasa a ser su desarrollo
autónomo.
Uno de los acontecimientos más significativos en este sentido fue la reu-
nión de intelectuales y dirigentes indígenas convocada en 1971, en Barbados,
por el Consejo Mundial de las Iglesias, en cuyas resoluciones se señalaba que:
"La liberación de los pueblos indígenas debe ser realizada por ellos mismos o
no es liberación. Cuando elementos externos pretenden representarlos o deter-
minar la dirección de la lucha por su liberación, se crea una forma de colo-
nialismo que expropia a los pueblos indígenas su inalienable derecho a ser pro-
tagonistas de su propia lucha". Conviene recordar que también la Iglesia católica
había tomado un giro nuevo, bajo el impacto del Concilio Vaticano II y hacia
la llamada teología de la liberación, que alcanza su momento de culminación
con la Conferencia de Medellín del CELAM, en 1968. El cambio de pers-
pectiva suponía que las organizaciones religiosas del continente favorecieran
el protagonismo de los pobres, y por tanto de los indígenas, cuyas tasas de
pobreza eran muy superiores a las del conjunto de la población de los respec-
tivos países.
55
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Nuevos actores y viejos problemas

Por otra parte, el desarrollo educativo que se había producido durante los
años sesenta en muchos países latinoamericanos significó el acceso a la edu-
cación media y superior de mestizos o indígenas urbanizados, que podían tener
muy buenas razones para cuestionar la visión más optimista de la moderniza-
Argentina
ción en sus propios países. El choque entre el paradigma liberal de la igualdad
Bolivia
de oportunidades y la realidad de sociedades más o menos explícitamente seg-
mentadas por razones étnicas afectaba doblemente a quienes vivían su propia
discriminación en un medio como el académico, contando con los recursos
intelectuales para analizarla y para entender que los planteamientos liberales
Cuadro 2.1. Organizaciones indígenas en América Latina
y año de su creación.
Asociación Indígena de la República Argentina (1975)
Surgimiento del Movimiento Katarista (finales de los años sesenta)
Confederación Indígena del Oriente Boliviano, CIDOB (1982)
Coordinadora de Pueblos Indígenas del Beni, CPIB (1987)
Asamblea del Pueblo Guaraní, APG (1987)
Movimiento Indígena Pachakuti, MIP (2000) [partido político]

funcionaban como una ideología encubridora de una desigualdad social y cul- Brasil Conselho Indigenista Missionário, ClMI (1972)
Uniao das Nac;:oes Indígenas, UNIND (1980)
tural arraigada en las diferencias étnicas. De esta manera, no sólo se produce
Uniao das Nac;:oes Indígenas do Brasil, UNI (1980)
durante los años setenta un cambio en el plano de las ideas, sino que surge un Coordenac;:ao Organizac;:oes Indígenas de Amazonia Brasileira, COIAB (1989)
segmento de intelectuales indígenas, o indígenas culturalmente bilingües, capa- Colombia Asamblea Indígena de Colombia (1970)
ces de llevar a sus poblaciones o comunidades de origen esas ideas y los recur- Consejo Regional Indígena del Cauca, CRIC (1971)
sos retóricos y organizativos necesarios para transformarlas en acción colecti- Unión de Indígenas del Chocó (1971)
va. Según Stavenhagen, "la nueva intefligentsia indígena participa en redes Consejo Regional Indígena del Vaupés (1971)
Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC (1982)
nacionales e internacionales, y logra difundir su mensaje hacia otros sectores Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana, OPIAC
de la población, ... es capaz de movilizar recursos y obtener cierta cantidad de (1995)
'bienes colectivos' (recursos materiales y políticos, reconocimiento público y Costa Rica Asociación Indígena de Costa Rica
legal, etcétera) ... Por otra parte, el liderazgo indígena también logra obtener
Chile Confederación Nacional Mapuche (1971)
apoyo de sus bases populares, de los activistas locales involucrados en la lucha Consejo Nacional de Pueblos Indígenas de Chile (1990)
contra las violaciones de los derechos humanos, o por los derechos a la tierra
Ecuador Federación Ecuatoriana de Indios, FEI (1947)
o al medio ambiente". Federación Shuar (1964)
Se puede decir que durante esta década se busca agregar intereses de con- Ecuador Runakunapak Rikcharimui (Despertar del Pueblo Indio de Ecuador),
juntos de comunidades y traspasar las fronteras locales, mientras que ya en los ECUARUNARI (1972)
Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana,
años ochenta las élites indígenas con presencia en los poderes locales desarro- CONFENIAE (1980)
llan la capacidad de presión y movilización necesaria para vincular los distin- Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador, CONAIE (1986)
tos grupos y comunidades en una región. El salto cualitativo se da en la déca- [ECUARUNARI + CONFENIAE]
Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo País (1995) [parti-
da siguiente, la década que se inaugura con el movimiento de resistencia contra do político]
la conmemoración del V Centenario en 1992, cuando las movilizaciones indí-
El Salvador Asociación Nacional Indígena Salvadoreña (inicio años setenta)
genas convergen con las de sectores populares y marginados que protestan con-
tra el empeoramiento de la situación social a causa de la crisis de la deuda y Guatemala Asociación Indígena pro Cultura Maya-Quiché (1971)
Consejo de Comunidades Étnicas Runujel Junan, CERJ (1988)
los sucesivos ajustes económicos. Los años ochenta habían sido un tiempo de Coordinadora Nacional Indígena y Campesina, CONIC (1991)
grandes dificultades para los trabajadores y campesinos pobres en la mayor Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya de Guatemala, COPMA-
parte de América Latina: cuando entre ellos existía un alto porcentaje de indí- GUA (1994)
Coordinadora de Organizaciones de Mujeres Indígenas de Guatemala, COMI-
genas, era inevitable que las reivindicaciones de éstos estuvieran muy marca- GUA (1996)
das por el contexto de crisis económica y social.

[ . ../. .. ]

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57
¡
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Cuadro 2.1. (continuación).
Honduras Confederación de Pueblos Autóctonos de Honduras, CONPAH (finales años
ochenta)
México Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, CNPI (1975)
Frente Independiente de Pueblos Indios, FIPI (1987)
Consejo Estatal de Organizaciones Indígenas y Campesinas, CEOIC (1994,
Chiapas)
Nicaragua Parlamento Indígena de América (1987)
Panamá Asociación Kunas Unidos por Nabguana (1991)
Congreso General Kuna
Paraguay Asociación de Parcialidades Indígenas (finales años setenta)
Perú Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana, AIDESEP (1980)
Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú, CONAP (1988)
Conferencia Permanente de los Pueblos Indígenas de Perú, COPPIP (1997)
Uruguay Asociación Indigenista de Uruguay (1998)
Venezuela Consejo Nacional Indio de Venezuela, CONIVE (1989)
Regional Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica, COI-
CA (1984). Reúne a: AIDESEP (Perú); Amerindian Peoples Association, APA
(Guyana, 1991); CIDOB (Bolivia); COIAB (Brasil); CONFENIAE (Ecuador);
CONIVE (Venezuela); Fédération des Organisations Autochtones de Guya-
ne, FOAG (Guayana Francesa); OPIAC (Colombia).
Fuente: Revilld (2005).
En el plano de las ideas el punto de inflexión se produjo en 1989, con la
adopción por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de su Conve-
nio 169 Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. En él se pro-
ponía actualizar y desarrollar la Recomendación sobre poblaciones indígenas y tri-
bales, de 1957, a la vista de los cambios sociales y económicos producidos en
este tiempo, y sobre todo "eliminar la orientación de las normas anteriores hacia
la asimilación". Frente al paradigma anterior, asimilacionista, ahora se valora
positivamente la diversidad cultural, y se relaciona la conservación de la cultu-
ra propia (leyes, valores, costumbres y perspectivas) con el ejercicio de los dere-
chos fundamentales. El Convenio sería ratificado por México (1990), Colom-
bia (1991), Bolivia (1991-1992), Costa Rica (1993), Paraguay (1993), Honduras
(1994), Perú (1994), Guatemala (1996), Ecuador (1998) y Argentina (2000).
El impacto de las nuevas ideas tendría como consecuencia modificaciones legis-
lativas y constitucionales de notable calado. En algunos casos estas transfor-
58
L
,
bJ
Nuevos actores y viejos problemas
maciones fueron respuesta a la importancia de las propias movilizaciones indí-
genas, pero a menudo fueron consecuencia de la presión de las ONG, con fre-
cuencia religiosas, y del deseo de las élites políticas -sobre todo las de corte pro-
gresista- de asumir el nuevo discurso por razones de legitimidad, en el contexto
de los procesos de transición a la democracia en la región. Con el regreso a la
democracia, reivindicaciones y conflictos que antes no habían encontrado solu-
ción ni, a menudo, cauces de expresión, reciben una atención nueva y se inten-
ta satisfacerlos como parte del nuevo clima político y social.
Cuadro 2.2. Casos más importantes de reformas constitucionales que
reconocen los derechos de los pueblos indígenas.
Costa Rica (1977) La Constitución concede personalidad jurídica a las comunida-
des indígenas. Se constituyen como reservas las tierras que ocu-
pan y se les concede, además de la propiedad de las mismas, su
carácter inalienable e intransferible.
Ecuador (1983 Y 1998) El quechua y las demás lenguas indígenas son reconocidas en sus
áreas de uso y forman parte de la cultura nacional. Se reconoce
a los pueblos indígenas el derecho a mantener, desarrollar y for-
talecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lin-
güístico, social, político y económico, ya conservar la propie-
dad imprescriptible de las tierras comunitarias.
Panamá (1972, Las lenguas aborígenes serán objeto de especial estudio, conser-
revisada en 1983) vación y divulgación; se promoverá la alfabetización bilingüe. El
Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunida-
des indígenas para promover su participación económica, social
y política. El territorio de los indígenas se organizará en comar-
cas sujetas a legislación especial.
Guatemala (1985) En una sección especial dedicada a las comunidades indígenas,
la Constitución reconoce la composición plural del país por diver-
sos grupos de ascendencia maya.
Nicaragua (1986) Se concede a los pueblos indígenas el derecho a preservar y de-
sarrollar su identidad cultural ya dotarse de sus propias formas
de organización social. El Estado promulga como ley reglamen-
taria el Estatuto que concede a la Costa Atlántica autonomía regio-
nal, por razones de lengua, cultura y origen.
Brasi I (1988) La Constitución ofrece a los indios reconocimiento de su organi-
zación social y de sus derechos originarios sobre la tierra que tra-
dicionalmente ocupan.
[ . ../. .. ]
59
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Cuadro 2.2. (continuación).
Colombia (1991)
El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana. Se introducen puestos adicionales para dos
senadores elegidos por las comunidades indígenas en circuns-
cripción nacional especial. Ofrece garantías para que las autori-
dades de los pueblos indígenas ejerzan funciones jurisdicciona-
i les dentro de su ámbito territorial, y otorga entidades territoriales
.1 autónomas a los indígenas.
Paraguay (1992)
La Constitución reconoce Y garantiza el derecho de los pueblos
indígenas a preservar y desarrollar su identidad étnica, ya su pro-
pio sistema de organización política, social, económica, cultural
y religiosa.
Perú (1993)
El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la
nación.
Chile (1993)
La Ley indígena otorga personalidad jurídica a las comunidades
y reconoce el derecho de los pueblos indígenas a desarrollarse
según sus propios criterios, cultura y costumbres.
Argentina (1994)
Se garantiza el respeto a la igualdad y el derecho a una educa-
ción bilingüe e intercultural, reconociendo personalidad jurídi-
ca a las comunidades y la posesión y propiedad comunitaria de
las tierras que tradicionalmente ocupan.
Bolivia (1994)
Se reconocen, respetan y protegen los derechos sociales, econó-
micos y culturales de los pueblos indígenas. El Estado reconoce
personalidad jurídica a las comunidades indígenas y concede a
sus autoridades indígenas el derecho a ejercer funciones de admi-
nistración y aplicación de normas.
México (2001)
Se reconoce a los indígenas autonomía para decidir sus formas
internas de convivencia y organización social, económica, polí-
tica y cultural; aplicar sus propios sistemas normativos en la regu-
lación y solución de sus conflictos internos; elegir autoridades o
representantes de acuerdo con sus normas, procedimientos y prác-
ticas tradicionales; preservar y enriquecer sus lenguas, cultura e
identidad.
Fuente: Velasco (2003: 79-80, n. 86).
Dentro de este panorama general de desarrollo organizativo y cambios
legislativos de gran importancia, el impacto político y social de los movimientos
indígenas en cada país ha variado de forma notable y su importancia ha depen-
dido más de circunstancias históricas particulares que del volumen total o rela-
60
Nuevos actores y viejos problemas
tivo de la población indígena sobre el conjunto. Determinar con precisión la
población indígena en cada país no es sencillo, en parte por la componente de
autoadscripción -y, por tanto de subjetividad- que a menudo incluyen los
procedimientos censales, y en parte por sus insuficiencias. A grandes rasgos,
una estimación situaba a comienzos de la década de los noventa la población
indígena de México en 12,6 millones (12%), Perú en 9 millones (40%), Boli-
via en 5,6 millones (81 %), Guatemala en 4,6 millones (50%), y Ecuador en
3,6 millones (35%). En el caso boliviano la desviación de esta estimación res-
pecto al censo del mismo año (1992) sería superior a los veinte puntos.
2.2.I. México
Es bastante paradójico que en México, pese al alto número absoluto de indí-
genas y al impacto nacional e internacional del alzamiento zapatista de Chia-
pas en 1994, no haya llegado a formarse un movimiento indígena unificado
con un protagonismo político significativo a nivel nacional. Una primera razón
podría estar en la dispersión indígena por el territorio de la República, pero
habría cabido esperar que esta dispersión quedara superada por la atención sus-
citada por la causa indígena a mediados de los años noventa. Una segunda razón,
probablemente más de fondo, es el largo bloqueo político que frenó la trasla-
ción legal de los acuerdos de San Andrés Larrainzar entre el Gobierno mexica-
no y el EZLN hasta 2001, Y el rechazo posterior por los zapatistas y organiza-
ciones indígenas afines de los cambios constitucionales impulsados ese año por
Fax, que tampoco fueron ratificados por algunos de los estados con mayor
población indígena. La dificultad para pasar de la insurgencia armada a la acti-
vidad estrictamente política -pese a la ausencia de combates desde 1994- podría
haber inhibido un mayor protagonismo de los pueblos indígenas, a causa de la
identificación de sus demandas con la causa de los zapatistas.
2.2.2. Guatemala
Igualmente sorprendente es el rechazo en Guatemala, en el referéndum de
mayo de 1999, de las reformas constitucionales -previstas por los Acuerdos
de paz de 1996- para el reconocimiento de los derechos de los indígenas, inclu-
yendo el pluralismo lingüístico y la vigencia del derecho consuetudinario. Era
bastante previsible que entre los no indígenas, y sobre todo en los sectores más
6I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
conservadores, fueran mayoría quienes se opusieran a las reformas. Pero tenien-
do en cuenta que los mayas y otras etnias suman una significativa mayoría
social, se podía esperar que las reformas hubieran sido aprobadas con su res-
paldo. Sin embargo, las enmiendas fueron rechazadas por algo más de la mitad
de los votantes, con una abstención superior al 80%. Parece evidente que el
voto conservador fue decisivo por la abstención de los propios indígenas. La
primera explicación de ese rechazo, y sobre todo de la abstención, sería la con-
fusión y desinformación que acompañaron al referéndum, y de los que bue-
na parte de la responsabilidad recaería sobre la élite política y en particular el
Gobierno del presidente Álvaro Arzú. Hay que dar un peso decisivo a la heren-
cia de los 36 años de guerra civil, y en especial al reclutamiento forzoso de
indígenas, en las llamadas Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), impulsado
en 1982 por el entonces dictador Efraín Ríos Montt, para combatir a la guerri-
lla de la URNG (Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca). La bruta-
lidad y la crueldad de los crímenes que acompañaron al enfrentamiento -unas
200.000 muertes, según algunas estimaciones- dejaron en la mayoría indíge-
na un fuerte sentimiento de rechazo a cualquier participación en 10 que per-
ciben como enfrentamientos entre las élites.
El temor desarrollado durante el enfrentamiento no había desaparecido en
1999, cuando las amenazas o el asesinato pendían sobre los indígenas que cola-
boraban con las ONG de defensa de los derechos humanos o con la Misión
de la ONU para el cumplimiento de los acuerdos de paz. En abril de 1998, el
asesinato del obispo Gerardi, fue interpretado por amplios sectores de la opi-
nión pública como una represalia por su apoyo al dictamen de la Comisión
de Esclarecimiento Histórico, que atribuyó a los militares el 93% de los crí-
menes cometidos durante la guerra. Este temor sólidamente justificado venía
a unirse a la situación de marginación y analfabetismo de los indígenas para
impedir su apoyo a unas reformas que teóricamente estaban destinadas a reco-
nocer sus derechos y mejorar su condición. Peor aún, la existencia de las PAe,
vinculadas al partido de Ríos Montt, el Frente Republicano Guatemalteco
(FRG), dividía a los propios indígenas. Los antiguos miembros de las PAC han
mantenido su movilización para exigir compensaciones económicas por su
actuación durante la guerra, y constituyen un fuerte contrapeso organizativo
a las asociaciones y ONG que tratan de movilizar a los indígenas. En conjun-
to, la guerra civil, en la que sufrieron el inmenso mayor número de muertes,
a menudo atroces, dejó a los indígenas divididos, automarginados, y más
renuentes que en cualquier país latinoamericano a participar en la política
nacional.
62
~
Nuevos actores y viejos problemas
2.2.3. Perú
Dentro de la región andina, yen especial por comparación con Ecuador y Boli-
via, Perú constituye un enigma por la inexistencia de un movimiento indígena.
La evolución de las movilizaciones indígenas en Bolivia ha suscitado hipótesis
de un posible efecto de contagio, sobre todo a raíz de conflictos violentos como
el linchamiento del alcalde del pueblo andino de llave, cercano a la frontera
boliviana, en abril de 2004. Pero en todo caso no ha existido en el país duran-
te los años ochenta y noventa un movimiento de autoanrmación identitaria ni
una movilización colectiva de los indígenas como tales en defensa de sus dere-
chos. A la vez, existe una corriente política, autodenominada etnocacerismo, que
combina la retórica indigenista con un violento nacionalismo: el cacerismo alu-
de al mariscal Cáceres, que encabezó un movimiento de resistencia durante la
guerra con Chile, en 1881. El teniente coronel Ollanta Humala, líder inicial del
etnocacerismo, se sublevó, junto con su hermano Antauro, contra Fujilnori en
octubre de 2000, siendo amnistiado por el Gobierno de transición de Valentín
Paniagua (Antauro encabezó otra aventura, esta vez contra el Gobierno de Ale-
jandro Toledo, en enero de 2005). Es inevitable la sospecha de que el etnoca-
cerismo se mueve más por el intento de emular las trayectorias de Hugo Chá-
vez y Lucio Gutiérrez que por una reivindicación real de lo indígena. El
movimiento sería ante todo un ejemplo de populismo antisistema.
Para explicar la singularidad peruana se ha argumentado que las formas
culturales del racismo en Perú no convierten la identidad indígena en un recur-
so útil para la defensa de los intereses colectivos de los campesinos. Más allá
de las peculiaridades culturales cabe pensar en la influencia de otros factores,
como la reforma agraria impulsada en los años setenta por el régimen militar
desarrollista, o la fuerte emigración a las ciudades durante las dos décadas
siguientes, que habrían desactivado los conflictos por la tierra que en otros paí-
ses desempeñaron un papel fundamental en las movilizaciones indígenas. Un
último factor sería la actuación de Sendero Luminoso para imponer su propia
hegemonía durante los años ochenta, liquidando a los dirigentes locales indí-
genas en la sierra y a los dirigentes populares en las zonas urbanas.
2.2.4. Ecuador
Arrancando con la ocupación simbólica de la iglesia de Santo Domingo, el 28 de
mayo de 1990, se puso en marcha 10 que se ha denominado primer levantamiento
63
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
indígena de la historia de Ecuador. Barrera señala que "a partir del 3 de junio, y
durante 9 días, miles de indígenas ocuparon las principales carreteras de la sierra
ecuatoriana y protagonizaron concentraciones en las cabeceras provinciales. Las
acciones de protesta contemplaban una secuencia de movilizaciones de los indí-
genas, que copaban consecutivamente los centros poblados de las comunas, las
cabeceras parroquiales, luego las cantonales y 'salían' a la Panamericana, princi-
pal arteria vial del país. Luego de recorrer varias horas desde sus comunas, los
indios cavaban zanjas y obstruían grandes tramos con árboles y piedras ... Copa-
do el territorio 'propio', las movilizaciones se dirigían a las capitales provinciales.
10.000 indígenas marcharon a Ambato, 20.000 a Latacunga y más de 30.000 a
Riobamba en esa semana". La fuerza de la movilización condujo al Gobierno de
Rodrigo Borja a comprometerse a negociar las reivindicaciones indígenas. Este
inesperado éxito, a su vez, se explicaría por una doble dinámica. A la convocato-
ria explícita de la Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador
(CONAIE) habría venido a sumarse la acción de "la Coordinadora de conflictos
agrarios, instancia virtualmente desconocida en los medios de comunicación
nacionales, que, durante los años 1988 y 1989, se había constituido en un espa-
cio de intercambio, coordinación y apoyo mutuo a algunos de los conflictos de
tierra de las provincias de Chimborazo, Imbabura, Tungurahua y Cotopaxi".
La CONAIE se había fundado en 1986 a partir de la Confederación de
Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENIAE) y de la
Ecuador Runakunapak Rikcharrimui (Despertar de los Pueblos Indios de Ecua-
dor, ECUARUNARI). En su conformación habían desempeñado un papel fun-
damental jóvenes de comunidades indígenas que habían participado en los pro-
gramas universitarios de educación intercultural bilingüe realizados durante los
Gobiernos de Jaime Roldós y Osvaldo Hurtado, entre 1979 y 1984. Para Bello,
"durante el Gobierno neoliberal y tecnócrata de León Febres Cordero (1984-
1988), la CONAIE comienza a constituirse en un actor de importancia en la
lucha indígena por la tierra. A partir de este período, las organizaciones indíge-
nas van a comenzar a reaccionar de manera abierta frente a los procesos de ajus-
te estructural, que son vistos como una amenaza a sus derechos y bienes simbó-
licos y materiales. Por otra parte, la mala situación económica se agudiza tras los
magros resultados de las reformas, que a su vez tienen un alto impacto social".
En la década de los noventa la CONAIE continuaría desarrollando una
doble dinámica de movilización y negociación, en alianza con la Coordina-
dora de Movimientos Sociales, formada por sindicatos del sector público y
grupos urbanos, y con la Confederación de Afiliados al Seguro Social Cam-
pesino. En este proceso, a la vez que pasaban a primer plano diferencias per-
64
i"""
Nuevos actores y viejos problemas
sonales y regionales en la definición del liderazgo, se daría un paso importan-
te con la creación en 1995 de un partido político, el Movimiento de Unidad
Plurinacional Pachakutik - Nuevo País. La apuesta era tanto la universaliza-
ción de las demandas indígenas como la participación en la arena institucio-
nal. Esta apuesta se vería desdibujada por el protagonismo del movimiento
indígena en la movilización popular que derribó al presidente Mahuad en
2000, y sobre todo por la participación del dirigente de la CONAIE Antonio
Vargas en el efímero triunvirato que pretendió ocupar el vacío de poder, antes
de que, con el apoyo de las Fuerzas Armadas, el Congreso eligiera al vicepre-
sidente Noboa. El balance de la intentona no fue negativo para los indígenas,
ya que su actuación fue representativa del malestar social colectivo, y su pro-
fundo desencanto ante la solución institucional -y ante el mantenimiento por
Noboa de la política económica que había provocado la caída de su antece-
sor- fue compartido por muy amplios sectores populares.
Tres años más tarde los indígenas llegarían al Gobierno de la mano del ex
coronel Lucio Gutiérrez, uno de los protagonistas de la asonada contra Mahuad,
ahora convertido, gracias a una amnistía, en candidato del improvisado par-
tido Movimiento Sociedad Patriótica 21 de Enero, en referencia al día del gol-
pe frustrado. Gutiérrez se impondría en la segunda vuelta de noviembre de
2002 con el apoyo de Pachakutik - Nuevo País, yen su primer Gobierno habría
dos indígenas, la ministra de Asuntos Exteriores Nina Pacari yel ministro de
Agricultura Luis Macas, la figura más representativa de la CONAIE. Las dife-
rencias sobre política económica romperían esta alianza en agosto de 2003. Se
podría decir que el balance de la participación institucional del movimiento
indígena no es demasiado positivo. Pero probablemente sería un juicio dema-
siado sumario: el problema, más general, es que el funcionamiento del siste-
ma político ecuatoriano no es satisfactorio, lo que se comprueba no sólo por
la escasa estabilidad de los presidentes electos, sino también por la falta de cre-
dibilidad de los propios partidos políticos. En cambio, parece indiscutible que
con la creación de Pachakutik la CONAIE y el movimiento indígena han logra-
do mantener y potenciar su visibilidad a la vez que se dotaban de un instru-
mento para intervenir en la política representativa.
2.2.5. Bolivia
A finales de los años sesenta surge en Bolivia, en medio de la fuerte ideolo-
gización de la época, el movimiento katarista, formado por jóvenes aymaras
65
1..
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
de La Paz y que tomaba su nombre del caudillo aymara del siglo XVIII Tupac
Katari. En el Manifiesto de Tiwanaku (1973) el movimiento trataba de unir
las demandas del movimiento obrero y la reivindicación de identidad étni-
ca, algo comprensible en el contexto de la crisis del régimen populista y del
peso de los sindicatos mineros en la movilización social. En 1979, tras la
creación de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos
de Bolivia (CSUTCB), los kataristas se sumaron a ella, encontrando en el
auge de los sindicatos agrarios un vehículo para la difusión de sus ideas de
multiculturalismo y muItinacionalismo. Durante el primer Gobierno de Gon-
zalo Sánchez de Lozada (1993-1997), ocupa la vicepresidencia Víctor Hugo
Cárdenas Conde, líder del Movimiento Revolucionario Tupac Katari de Libe-
ración (MRTK-Liberación), un indígena aymara que había sido desde los
años setenta un activo militante de la CSUTCB y del katarismo. En este
período y como fruto de esta alianza se realiza la reforma de la Constitución
Política (1994), que reconoce el carácter muItiétnico y pluricuItural de Boli-
via, se aprueban la Ley de Reforma Educativa (1994), que incorpora el carác-
ter bilingüe de toda la educación, la Ley de Participación Popular (1994), y
la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (1996). La Ley de Partici-
pación Popular, en particular, abrió la puerta a la recuperación de las formas
indígenas de autogobierno, con el reconocimiento de personalidades jurídi-
cas a los aylius andinos.
Estos cambios deben verse como consecuencia de la dinámica abierta en
la presidencia de Jaime Paz Zamora, tras la movilización protagonizada
en 1990 por la Central de Pueblos Indígenas del Beni, integrante de la CIDO B
(Confederación Indígena del Oriente, Chaco y Amazonía de Bolivia). Fue una
marcha de 700 km hasta La Paz, en defensa del territorio y la propiedad y el
uso de los recursos naturales, que dio nuevo protagonismo a los indígenas ama-
zónicos frente a aymaras y quechuas y IIevó a la ratificación por Bolivia del
Convenio 169 de la OIY Así, el reconocimiento de las demandas indígenas,
más específicamente étnicas, se convirtió en parte importante de la legitimi-
dad democrática.
Otra vertiente del katarismo fue el Ejército Guerrillero Tupaj Katari
(EGTK). El grupo dejó de operar tras la captura en 1992 de su líder Felipe
Quispe, sentenciado a cinco años de cárcel por atentados con explosivos.
Liberado en 1997, comenzaría una carrera política y sindical, como dirigente
de la CSUTCB y diputado, y candidato a la presidencia de Bolivia en 2002
y 2003 por el Movimiento Indígena Pachakuti (MIP), en cuyo discurso se
,j reivindica la creación de un Estado aymara separado de Bolivia (Koliasuyo).
~J
, para bien o para mal, cambios sustanciales en la política de Bolivia.
66
Nuevos actores y viejos problemas
Pese a la radicalidad de este discurso étnico, la fuerza de Quispe y del MIP
provienen de su capacidad para asumir reivindicaciones sociales de los sec-
tores populares del altiplano, cuyas movilizaciones -sobre todo en la ciudad
de El Alto, sobre La Paz-, fueron un factor decisivo en la caída del pre-
sidente Sánchez de Lozada en 2003. Esta capacidad movilizadora se había
mostrado en 2000, durante la llamada guerra del agua, en protesta contra la
privatización del suministro en El Alto, y reaparecería en los acontecimien-
tos que, con el bloqueo de La Paz, condujeron en 2005 a la dimisión de Car-
los Mesa.
Mientras el liderazgo de los aymaras se disputaba entre Quispe y Abel
Mamani, dirigente de las asociaciones vecinales de El Alto, otro aymara, Evo
Morales -aliado primero y luego rival de Quispe en la CSUTCB- asumió un
mayor protagonismo como dirigente de los campesinos cocaleros del Chapa-
re y a través de su partido Movimiento al Socialismo (MAS), al frente de unas
bases fundamentalmente quechuas. El movimiento de cocaleros del Chapare
se formó con mineros de la COB (Central Obrera Boliviana) allí asentados
tras la crisis de la minería del estaño, que IIevaron a sus movilizaciones en defen-
sa del cultivo -ante la presión gubernamental para su control y reducción- la
vieja cultura política y sindical de la combativa minería boliviana. El MAS de
Morales obtuvo en las elecciones de 2002 el 21 % del voto y 36 diputados, y
se constituyó en la segunda fuerza parlamentaria, frente a los 6 diputados del
MIP. Esto hizo que Morales, que había sido candidato a la presidencia, se con-
virtiera en una figura central de la política boliviana. Tanto él como Quispe
han demostrado una notable capacidad de veto, que ya han pagado dos pre-
sidentes, pero sus posibilidades políticas parecen muy distintas: Morales ha
mostrado una capacidad mucho mayor para incluir a distintos sectores socia-
les, manejando los recursos étnicos y la protesta social, que le han dado cen-
tralidad política en un momento de crisis de los partidos tradicionales, hasta
IIegar a la presidencia en 2006.
Lo más notable del caso boliviano, probablemente el país de América Lati-
na donde los indígenas han IIegado a tener un mayor peso político, es que su
peso depende de su movilización como fuerza de protesta social y no de sus
reivindicaciones específicas como indígenas. El discurso étnico ha servido para
darles la importancia política que corresponde a su carácter mayoritario den-
tro de la sociedad boliviana, y que antes les había negado la política entendi-
da como juego exclusivo de las élites crioIIas y mestizas. Pero no es probable
que su acción conduzca a la restauración del KoIIasuyo, y sí que provoque,
67
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
2.2.6. La defensa del territorio y los recursos naturales
Las movilizaciones indígenas en Bolivia que hicieron caer a los presidentes Sán-
chez de Lozada y Mesa se centraron en la exigencia de nacionalización del gas
yel petróleo, lo que podría verse como un caso extremo de defensa del territo-
rio y los recursos naturales indígenas. La singularidad boliviana viene de que
la propiedad de los recursos se plantea en la agenda nacional y contra los inte-
reses de las regiones que concentran los hidrocarburos, Tarija y Santa Cruz.
No es sorprendente por ello que estas regiones -yen menor medida Beni- hayan
reclamado una autonomía que las libere de la capacidad de veto de los indíge-
nas del altiplano y les proporcione una parte mayor de los ingresos previstos
por exportación. A una escala distinta, el conflicto entre crecimiento econó-
mico y defensa del territorio y de los recursos naturales por los indígenas es una
constante en otros países. Los mapuches chilenos -casi un 10% de la pobla-
ción, aunque un 70% de ellos sean pobres urbanos- vienen enfrentándose de
forma sistemática desde el retorno de la democracia con las compañías made-
reras que operan en los territorios que reclaman como propios, y con el pro-
yecto hidroeléctrico de Raleo, sobre el Bío-Bío, cuya presa, una vez completa-
da, cubrirá las tierras de varias comunidades indígenas.
La explotación de los hidrocarburos, en particular, es muy vulnerable a
las críticas sobre daños irreversibles al medio ambiente ya la sociedad indí-
gena en las zonas de extracción y conducción. En Ecuador los indígenas ama-
zónicos -quechuas, shiwiar y achuar- tratan de evitar la explotación petrolí-
fera de sus tierras, a la vez que se mantiene abierta una demanda judicial contra
Texaco -ahora ChevronTexaco- por daños medioambientales. En Perú, la
explotación del yacimiento de gas de Camisea sólo comenzó en 2004, vein-
te años después de su descubrimiento, entre otras razones por la oposición de
organizaciones ambientalistas -como Amazon Watch- que veían en la extrac-
ción y la conducción del gas graves riesgos para los indígenas y para el medio
natural. Más allá de los argumentos manejados por los indígenas o los ambien-
talistas, es evidente que este tipo de movilizaciones pueden dar pie a conflic-
tos políticos y a una involución en el proceso de reconocimiento de los dere-
chos indígenas. Las presiones a favor del crecimiento económico pueden ser
grandes, especialmente en países con agudas necesidades sociales, y no es des-
cartable que las tensiones que en Bolivia han tomado la forma de enfrenta-
mientos regionales puedan derivar en otros países hacia un conflicto entre los
sectores urbanos -con bases populares indias o mestizas- y las comunidades
indígenas.
68
Nuevos actores y viejos problemas
2.3. Informalidad, inseguridad y emigración
En el imaginario latinoamericano, especialmente en los años setenta, la
modernización económica y social conllevaba el crecimiento de la clase tra-
bajadora, mientras que el empleo informal era visto como una muestra del
subdesarrollo económico de la región. La gran paradoja del cambio de mode-
lo económico, presentado como una apuesta por la modernización, fue con-
ducir a una disminución de los trabajadores formales y a un nuevo creci-
miento de la informalidad, entendiendo por tal el empleo sin contrato
laboral, regulación legal o cobertura social. Entre 1980 y 1999, la infor-
malidad pasó del 40,2 al 48,5% de la población empleada. Las razones de
esta aparente paradoja son dos. En primer lugar, como consecuencia de las
reformas estructurales el empleo en el sector público como porcentaje del
total disminuye del 15,7% en 1980 al 13,0% en 1999. En segundo lugar,
las grandes empresas privadas (con más de cien trabajadores) no sólo no
asumieron una parte mayor del empleo, sino que redujeron ligeramente
durante la década de los noventa su participación en el total. La explica-
ción del fenómeno se encuentra en la apertura de las economías de la región,
y la necesidad de incrementar la productividad. Para ello las grandes empre-
sas redujeron su empleo directo y recurrieron a subcontratar trabajadores
informales, directamente o a través de pequeñas empresas, menos someti-
das a la legislación fiscal y laboral.
En términos económicos estos cambios suponían la adaptación a las nue-
vas condiciones de la globalización, pero en términos sociales agravaron la
dualidad social que venía pesando sobre el mercado de trabajo de los países
latinoamericanos desde la fase desarrollista industrial de la posguerra. La
existencia de la llamada masa marginal era vista como la consecuencia de un
ritmo de crecimiento demográfico superior al del mercado de trabajo for-
mal. Pero en los años ochenta y noventa la transición demográfica latinoa-
mericana ya está muy avanzada, y son las transformaciones del mercado de
trabajo las que determinan el nuevo auge de la informalidad. Mientras que
en la fase anterior la informalidad era la estrategia de supervivencia de quie-
nes no lograban acceder al mercado de trabajo regulado, en la nueva fase se
convierte también en la única alternativa al desempleo para quienes pierden
su trabajo en el sector formal. Pese a la disminución del crecimiento demo-
gráfico, la incorporación de la mujer al mercado de trabajo significa una nue-
va demanda a la que no puede responder la creación de empleo en el sector
público ni en las grandes empresas privadas, sometidas a nuevas exigencias
69
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Nuevos actores y viejos problemas

Cuadro 2.3. Actividad económica, empleo, salarios y pobreza. de competitividad, con salarios regulados por la legislación laboral. Esto se
traduce en primer lugar en un crecimiento del desempleo abierto.
Indicador 7980 7985 7990 7995 7999 En promedio, la tasa de desempleo de América Latina aumentó del 6,7
Actividad económica en 1980 al 8,7% en 1983, durante la primera fase del ajuste. El desempleo
PNBa 0,6 disminuyó desde 1983 hasta 1992, pero nunca llegó al nivel de 1980. Des-
1,9 2,9
PNB per cápita a -1,6 -0,1 1,1 -1,8 pués de 1992 creció en forma continua, llegando al 8,8% en 1999. Este
Inflación a 134,8 487,5 287,5 9,8 comportamiento no sólo muestra cuán limitada es la capacidad para redu-
Población y empleo
Población a
cirlo, sino también una mayor vulnerabilidad, ya que los ajustes continuos
2,1 1,9 1,8 1,8
PEA total a 3,5
implican volver a los elevados niveles de desempleo anteriores. A su vez, la
3,1 2,6 2,6
PEA urbana (%) 66,9 70,0 72,8 75,3 76,6 inexistencia de seguro de desempleo, en ausencia de suficientes oportuni-
Empleo no agrícola" 3,5 4,4 3,0 2,8 dades en el mercado de trabajo formal, obliga a quienes se ven expulsados
Tasa de desempleo abierto 6,7 10,1 8,0 7,2 8,8 del sector público o de las grandes empresas, junto a quienes buscan un
Informalidad (%)b 40,2 47,0 44,4 46,5 48,5
Empleo sector público (%)' 15,7 16,6 15,5 13,4 13,0
ingreso salarial para sobrevivir, a sumarse a la vieja masa marginal en el tra-
Salarios d bajo informal. Éste incluye el trabajo por cuenta propia, los empleados no
Salarios reales de la manufactura 100,0 93,1 86,6 92,4 102,9 remunerados de empresas familiares y a los de empresas de menos de cin-
Salarios mínimos reales 100,0 86,4 68,4 70,8 73,8 co trabajadores. Entre el 65% yel 95% de quienes trabajan en microem-
Pobreza presas carecen de un contrato de trabajo escrito, y entre el 65 yel 80% no
Porcentaje de hogares pobres (%) 35,0 37,0 41,0
Urbanización de la pobreza (%)
38,0 36,0 tienen seguro médico ni seguros sociales.
71,4 85,4 84,2 83,3" Las consecuencias de este proceso serían un debilitamiento de los sin-
a Tasas anuales de crecimiento rl índice 1980 = 100
dicatos y un crecimiento de la desigualdad social. Aunque los sindicatos han
h Porcentaje del empleo urbano
, Porcentaje del total de la PEA
" Cifras de 1997 perdido afiliación en estas décadas, paralelamente a la destrucción de empleo
Fuente: Klein y Tokman (2000: 13).
formal, dejando así espacio a nuevas formas de acción colectiva como los
piqueteros en Argentina, su papel como negociadores de la legislación labo-
ral no ha sido despreciable. Llama la atención que las reformas laborales rea-
5,0

4,5

4,0
t •-------
T I - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -_ _~

- --'---
-e - - _ ~_~____
---------------~-----"."--~---ccc:_
. ____________,
lizadas en estos años han sido razonablemente favorables a los trabajadores.
Los factores que habrían conducido a estos resultados serían dos. Por un
lado, los partidos vinculados orgánica e ideológicamente a los sindicatos han
3,5 ~_ _~----=:..-..-.,-.~_:--~_~__~~_
---
tratado de mantener su apoyo, modernizando las relaciones laborales sin
;: Ad---c:o.> A A : __ _. provocar un enfrentamiento ni dejarles en una situación indefendible. Por
2,0
1,5
1,0

0,5
¡-----
:=:::=: s:;;:: =-:-----;; •
' ..•

__
otro lado, los acuerdos internacionales de comercio, en particular con EE UU,
han ofrecido a los sindicatos de este país una oportunidad para exigir que
los tratados garantizaran una legislación laboral en los países latinoameri-
canos acorde con las normas mínimas de la OIT, en parte para evitar una
n,o
-0,5 ~ _________________ -=-:::-::-:::~ competencia desleal y en parte por afinidad y sintonía con los sindicatos
1950-1955 1960-1965 1970-197) 1980-1985 1990-1995
- ... - Urhano . . • . . rotal
2000-2005
locales.
~Rural

Fuente: Pinto da Cunha (2002: 32). El problema evidente es que esta legislación laboral y la propia acción sin-
dical quedan confinadas al sector formal de la economía. El crecimiento del
Figura 2.1. América Latina: tasa media del crecimiento demográfico. sector informal llevó aparejada una creciente precariedad del trabajo y una

7° 7I

L.
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Nuevos actores y viejos problemas

fuerte presión sobre los salarios. Aunque en 1999 los salarios en el sector indus-
trial habían superado ligeramente el nivel de 1980, los salarios mínimos sanas entrenadas en el uso de las armas y con acceso a ellas, habituadas a la
reales sólo eran de un 73,8% en relación con los de 1980. Entre 1990 y 1994 violencia, y con pocas oportunidades de integrarse en la vida económica. Por
las diferencias de ingreso entre los profesionales y técnicos y los trabajadores otra, los intentos de depurar las fuerzas policiales corruptas pueden conducir
de los sectores de baja productividad aumentaron en un promedio de un 40 a que sus elementos mafiosos pasen a competir con los delincuentes a los que
a un 60%.
antes protegían o extorsionaban (Argentina, Brasil y Perú). Por último, el poder
económico del narcotráfico ha supuesto un auge de la delincuencia organi-
zada, llegándose al extremo del paso de fuerzas policiales o militares de élite a
2·3· I . Inseguridad y delito
los narcotraficantes para sus enfrentamientos internos o con el Estado (los zetas
mexicanos).
La menor posibilidad de obtener un trabajo en el sector formal, y la diferen- Se podría pensar que la delincuencia habría continuado creciendo con la
cia de ingresos perceptible a mediados de los años noventa, se tradujeron en crisis económica posterior a 1998. Sin embargo, no parece haber sido así. Si
una sensación de inseguridad en muchos hogares. Este clima se vio acentua- nos atenemos a las encuestas, el número de personas que dicen que ellas o los
do por el sentimiento de que a la vez estaba aumentando el número de deli- miembros de su familia han sufrido un delito ha decrecido desde 200 l. Una
tos: no sólo se podía perder el empleo, debiendo afrontarse fuertes pérdidas vez más, esto puede responder a diversos factores, incluyendo un menor sen-
de poder adquisitivo, sino que se corría un riesgo de sufrir un asalto en la calle timiento social de incertidumbre. Es posible que la reducción de la delincuencia
o en el domicilio, de sufrir un secuestro -prolongado o exprés-, de perder la (percibida) sea fruto de una combinación de políticas sociales contra la extre-
vida o los ahorros familiares ante una agresión inesperada. Un clima de incer- ma pobreza y de una ampliación de las políticas represivas o de los servicios
tidumbre económica favorece el sentimiento de inseguridad, y puede llevar privados de seguridad.
a sobreestimar la incidencia de los delitos y, en particular, de los delitos vio-
lentos. Ahora bien, aunque los datos no son necesariamente fiables, parece
indiscutible que a comienzos de los años noventa se registró en la región un Cuadro 2.4. Tasas de homicidio por cada 100 mil habitantes.
considerable incremento del número de delitos, incluyendo homicidios.
Las razones pueden ser varias: el incremento de la desigualdad urbana Alrededor Alrededor Alrededor de 7995
Países de 7980 de 7990
aparece estadísticamente asociado al aumento de la criminalidad -lo que no (últimas cifras
disponibles)
sucede con la pobreza-, pero además es probable que otros factores vincu-
lados al crecimiento de la desigualdad expliquen el aumento de los delitos. El Salvador 138,2 117,0
La pobreza urbana, el desempleo abierto, yel número de jóvenes de menos Colombia 20,5 89,5 65,0
Honduras
de veinte años sin escolarización ni trabajo son elementos que pueden con- Brasil
40,0
11,5 19,7 30,1
tribuir a la aparición de una delincuencia de jóvenes, que atacan sobre todo México 18,2 17,8 19,5
a hombres de clase media o acomodada, pero que a menudo también se Venezuela 11,7 15,2 22,0
Perú 2,4 11,5
enfrentan entre sí por disputas sobre el territorio o sobre el reparto del Panamá
10,3
2,1 10,9
botín de sus actividades. El número de hombres víctimas de muerte vio- Ecuador 6,4 10,3
lenta duplica al de mujeres, y un tercio de los homicidios afecta a niños y Argentina 3,9 4,8
jóvenes de lOa 19 años. Costa Rica 5,7 4,1
Uruguay 2,6 4,4
Las causas de la delincuencia se combinan con problemas nacionales, aun- Paraguay 5,1 4,0
que afectan a varios países de la región. Por una parte, las guerras civiles o las Chile 2,6 3,0 1,8
experiencias guerrilleras dejan como herencia un número importante de per-
Fuente: Tomado de Arriagada y Godoy (2000: 6).

72
73
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Nuevos actores y viejos problemas

la
Cuadro 2.5. Tasas de crecimiento anual de la población urbana, 1980-2000.
42 43
40
40
39 Localidades Sudamérica Mesoamérica
38
por tamaño
1980-1990 1990-2000 1980-1990 1990-2000
,1' 30
29

:I 10 millones o más 9,5 2,6 0,9 1,8

I! 5 a 10 millones -1,6 2,0
1 a 5 millones 2,8 2,8 5,5
20 6,8
500 mil a 1 millón 0,4 4,0 5,4 5,1
Menos de 500 mil 2,8 1,8 2,4 -0,7
10
Fuente: Naciones Unidas, 2002. Tomado de Pinto da Cunha (2002: 32).

1995 1996 1997 1998 2001 2002 2003 2004

Fuente: Latinobarómetro (2004).
Figura 2.2. Experiencia de delito, 1995-2004
(en porcentaje de población).
I var de forma casi imperceptible a que su persecución derive en una criminaliza-
Otra posible explicación se referiría al vínculo estadístico que señalan
Gaviria y Pagés entre el rápido crecimiento de las ciudades y el auge de la
En Centro américa se ha desarrollado en el cambio de siglo una nueva for-
ma de delincuencia, las manIS, con la deportación a sus países de origen de miem-
bros de las bandas callejeras juveniles formadas en EE UU por emigrantes o hijos
de emigrantes. El Salvador, Guatemala y Honduras sufren un incremento de
estas bandas, vinculadas al narcotráfico pero que al menos en su origen siguen
la lógica identitaria característica de los movimientos juveniles, 10 que puede lle-
ció n colectiva de los jóvenes de clase baja. Por otro lado, su extrema violencia y
su capacidad para extenderse a otros países han convertido a las maras (espe-
cialmente a la salvadoreña Mara Salvatrucha) en un peligroso ejemplo de res-

I
delincuencia. Más allá de las hipótesis que ellos presentan para dar cuenta de
esta correlación -la mayor dificultad para perseguir y castigar los delitos, y la puesta delictiva a la anomia nacida de la emigración y la modernización.
caída de la confianza en la policía y los jueces-, parece razonable pensar que
, una caída en el crecimiento demográfico de las grandes ciudades se traduci-
2.3.2. Emigración
I rá en una estabilización o reducción del número de delitos y de la percepción
I de la incidencia de la delincuencia. Al dejar de crecer las áreas periféricas de
las metrópolis, en las que se concentran los excluidos y es mucho menor la El auge de las maras en Centroamérica es un inesperado efecto colateral de la
presencia de la policía, cabe esperar una disminución del número de nuevos emigración a EE UU, que en el caso de esta subregión, durante los años ochen-
delincuentes. En la década de los noventa se produce una fuerte reducción ta, fue parte de un proceso mayor, debido a los conflictos armados, y que tuvo
como destino los países vecinos. Entre 1980 y 1990 el número de emigrantes

I
del crecimiento de las grandes ciudades en Sudamérica, donde el proceso de
urbanización estaba avanzado. El ritmo de crecimiento urbano, aunque menor,
prosigue en México y Centroamérica, y de forma especial en esta última, don-
de los porcentajes de población rural siguen siendo altos, y tanto el creci-
miento demográfico como la emigración hacia las capitales conducen a una
expansión de la población metropolitana.
"f
j
centroamericanos fuera de sus países pasó de 600.000 a 1.900.000: de ellos
1.200.000 fueron a México y a otros países de la región. Durante la década
siguiente, con el desarrollo de los procesos de paz, esa cifra descendió en
700.000, a causa fundamentalmente del regreso a los países de origen, a la vez
que se reducía hasta desaparecer el número de refugiados, 1.200.000 en 1990,
en el conjunto de América Latina. A partir de 1990 se produjo una espectacu-

k
74
75

L
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Nuevos actores y viejos problemas

lar caída en el ritmo anual de la emigración a EE UU desde Centroamérica. en el de llegada. En situaciones de crisis o estancamiento de los países de par-
Pese a ello, el número total de salvadoreños, guatemaltecos y nicaragüenses tida, esa diferencia puede ser mayor para las personas con más cualificación.
censados en EE UU creció en casi medio millón entre 1990 y 2000. Sin embargo, en México y Centroamérica la inmigración a EE UU incluye un
gran número de trabajadores del campo, por lo que el cuadro de la emigra-
100.000 ción latinoamericana desde esta sub región presenta diferencias respecto a Suda-
mérica en términos de cualificación y posibilidades laborales.
80.000 /'. - - - - El Salvador
./ \. - - - Guatemala
/ \ - - - - - :\Jlcaragua 25,0
60.000 / \ D EEUU
\ D Pabes de origen
\
40.000 \ 20,0 -
\
\----, '-. /'
~----
20_000
''-." ,,/'/'_'_'~,~,_,--,//-c'~ ...... 15,0 - 1---
~

1989 1991 1993 1995 1997 1999 -

2001 10,0
'.~
- f-- - f-- - r---
Fuente: 2002 Yearbook of Immigration Statistics, Washington: US Citizenship and Immigra-
tion Services, Tomado del 10M (2005: 92),

5,0 1- 1- - 1--- - - 1- - -
Figura 2.3. Inmigrantes admitidos en Estados Unidos. ~

0,
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La principal causa de la emigración latinoamericana a EE UU no es la hui- ,;-'" ..:l" ,,-' \' ~ 'C
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'Yo,
-<-0 0->"
V
Á.,"
da de conflictos armados o de situaciones autoritarias, sino la búsqueda de ~8'

mejores expectativas económicas y profesionales. Una segunda meta de este

tipo de emigración es la Unión Europea (UE), en particular España, siendo la
elección de destino no tanto de un cálculo de costes y beneficios como la exis-
tencia de familiares, amigos o conocidos que actúan como redes de apoyo,
como reclamo y guías en el nuevo país. En España, los ecuatorianos represen-
taban en 2005, según el Instituto Nacional de Estadística, unos 490.000 -el
segundo grupo nacional y muy cerca en número a los marroquíes-, como con-
secuencia de un comportamiento gregario a partir de la formación de una masa
crítica inicial de inmigrantes de esa nacionalidad.
Frente a la opinión extendida, según la cual emigrarían sobre todo las per-
sonas en peor situación económica, y las de inferior cualificación y menores
recursos, conviene subrayar que la decisión de emigrar es el resultado de una
comparación entre las expectativas que ofrece el propio país y las que se abren
Fuente: Pellegrino (2003: 22).
Figura 2.4. Porcentaje de profesionales sobre el total
de inmigrantes de esa nacionalidad comparado con el porcentaje
de profesionales en sus países de origen (en torno a 1990).
Se puede pensar incluso que la emigración ha ido transformándose como
consecuencia de la expulsión del mercado de trabajo formal de un número sig-
nificativo de profesionales y trabajadores, para los que la emigración se presen-
taría como la única alternativa a un autoempleo forzoso, por lo que la tenden-
cia en los años noventa habría sido hacia una mayor cualificación promedio de
los inmigrantes. En este sentido, la emigración estaría suponiendo una descapi-

76 77
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Nuevos actores y viejos problemas

talización de América Latina, ya que una parte importante de sus profesionales especialmente los que envían a sus países de origen una proporción mayor
y trabajadores cualificados estaría utilizando sus capacidades fuera de la región. de sus ingresos. En efecto, una vez que regularizan su situación y se plan-
En una fase histórica en la que la competitividad está más ligada a la cualifica- tean una estancia más estable, incluyendo la reunificación familiar o la crea-
ción y el conocimiento, la región estaría perdiendo capital humano -en benefi- ción de una nueva familia, es previsible que inviertan más en vivienda y en
cio de EE UD y de los países desarrollados- a causa de una modernización que bienes de consumo duradero, y que ahorren menos para enviar a las familias
no ofrece suficientes posibilidades satisfactorias de empleo a los estratos más cua- de origen.
lificados. Esta emigración y la disminución del sector formal de empleo serían Se calcula que el 80% de los inmigrantes no documentados en EE UU era
la cara más oscura de la modernización económica. La emigración masiva de tra- en 2002 de origen latinoamericano, y que de los casi 10 millones de mexicanos
bajadores del campo o urbanos de baja cualificación está suponiendo un cre- que allí vivían en 2000, 4,8 millones se encontraban en una situación irregular.
ciente y atípico impulso al crecimiento económico de algunos países de la región. Tal situación conlleva niveles altos de vulnerabilidad e incertidumbre, que se
Las remesas de los inmigrantes han llegado a ser una fuente sustancial de ingre- suman a las dificultades inherentes al acomodo en un país y una cultura dife-
sos tanto en relación con el PIB como con las exportaciones. rentes. Aunque la existencia de comunidades extensas del mismo origen nacio-
nal o cultural ayude a sobrellevar estas dificultades, persisten los problemas que
inevitablemente crea la carencia de una situación legal, incluyendo la amenaza
Cuadro 2.6. Remesas de emigrantes en 2001. recurrente de ser excluidos de la enseñanza y los servicios públicos. Por otro lado,
En millones Como porcentaje Como porcentaje la división y desestructuración familiares que supone la emigración contribuyen
País de dólares del PIS a producir desequilibrios psicológicos y problemas de anomia. El auge de las
de las exportaciones
México maras reflejaría una doble realidad de anomia entre los jóvenes inmigrantes o
9.273 1,7 6,5
Brasil 2.600 0,4
hijos de inmigrantes, en EE UD, y entre los jóvenes de los países centroameri-
4,0
El Salvador 1.920 17,0 60,0 canos que se incorporan a las maras buscando una identidad colectiva y unas
República Dominicana 1.807 10,0 reglas de actuación en el ejemplo de los pandilleros deportados.
27,0
Ecuador 1.400 9,0 20,0
Jamaica 959 15,0 30,0
Cuba 930 5,0 40,0
Perú 905 1,7 10,6 2.4. Las mujeres: más autonomía y más pobreza
Haití 810 24,5 150,0
Colombia 670 0,0
Nicaragua
2,4 En América Latina, como en el resto del mundo, las dos últimas décadas han
610 22,0 80,0
Guatemala 584
supuesto una revolución en la visión social del papel de las mujeres. Se ha
3,1 16,0
Honduras 460 7,5 17,0
dado la misma paradoja que con el auge de la democracia: un cambio posi-
Bolivia 103 1,3 tivo en condiciones sociales y económicas desfavorables, como consecuencia
6,7
Total y promedios 23.03Ja 8,5 b 53,6 b de la crisis de la deuda y de los cambios en el mercado de trabajo traídos por
, Total de los países. la modernización. El cambio para las mujeres latinoamericanas vino impul-
b Promedio de los países.
sado por su papel, a menudo de protagonismo, en los movimientos sociales
Fuente: Solimano (2003: 63).
de resistencia o de organización de los sectores excluidos durante los regíme-
nes militares o los conflictos armados. Eso supuso que, con la llegada de la
paz y la democracia, a la vez que se abría la oportunidad para un mayor reco-
nocimiento de los derechos civiles y políticos de las mujeres, se modificara
Este aspecto positivo de la emigración tiene contrapartidas más negati- de forma sustancial el marco de actuación de los movimientos sociales surgi-
vas. La primera es la situación irregular de muchos de estos inmigrantes, y dos en la situación anterior, por lo que se produjeron cambios en la relación

78
79
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
con la sociedad y con el Estado de las mujeres que habían desempeñado un
mayor protagonismo.
Estos cambios pusieron de relieve una vieja dicotomía de los movimientos
de mujeres entre la clase media y los secrores populares. Mientras que las ideas
feministas son más frecuentes entre las mujeres de clase media con educación
superior, las mujeres de las clases populares son las más afectadas por la domi-
nación de género, que se superpone a unas condiciones sociales más duras. Bajo
los regímenes autoritarios, la carencia de libertades, los ajustes económicos y la
desaparición por causa de la represión de los cauces tradicionales de organiza-
ción de los sectores populares crearon una situación en la que las mujeres de
clase media, políticas o feministas autónomas, tenían un terreno común con
los movimientos de mujeres en los barrios o frente a la violación de los dere-
chos humanos. Con las transiciones a la democracia, de esa experiencia surgie-
ron diferentes trayectorias. Las militantes de partidos políticos reingresaron a
la política representativa, yen su caso accedieron a las instituciones públicas
como representantes electas o por designación. Otras mujeres, menos inclina-
das a la política tradicional, se dedicaron al trabajo en ONG, para asesorar a la
administración pública o a las mujeres con problemas específicos (maltratadas,
víctimas de violaciones, familiares de víctimas de la represión).
El efecto de la transición a la democracia, en términos organizativos, fue
una relativa desmovilización de los movimientos nacidos bajo los regímenes
militares, una significativa entrada de mujeres en la dirección de los partidos
políticos yen la administración, y un auge de las ONG de mujeres. Aunque
es difícil imaginar cómo habría podido ser de otra forma, este proceso de
decantamiento dio lugar a tensiones y un cierto malestar entre las mujeres
que optaron por estas opciones. En particular se temía que la contratación de
las feministas de las ONG como consultoras de Gobiernos y organizaciones
intergubernamentales supusiera su renuncia a actuar como un movimiento
impulsor de nuevas políticas y de cambios en el imaginario social. Se puede
tomar como fecha simbólica del nacimiento de la ola más reciente del femi-
nismo latinoamericano la Conferencia Mundial del Año Internacional de las
Mujeres, de Naciones Unidas, celebrada en 1975 en México. En 1981, cuan-
do entró en vigor la Convención sobre la eliminación de todas las formas de dis-
criminación contra las mujeres, tuvo lugar en Bogotá un primer Encuentro Femi-
nista de Latinoamérica y el Caribe, y desde entonces se han venido celebrando
cada dos o tres años, hasta llegar al décimo en octubre de 2005, en Sáo Paulo.
La vitalidad del movimiento ideológico ha ido acompañada de polémicas
internas y debates sobre la supuesta crisis del feminismo latinoamericano a
!
~.
80
Nuevos actores y viejos problemas
causa de su entrada en la política y la administración, o de su profesionaliza-
ción a través de las ONG. La apuesta por la autonomía del feminismo ha entra-
do en conflicto con el hecho de que la agenda de reformas viniera marcada
desde la administración y con una lógica política que podía posponer cues-
tiones como la despenalización del aborto. Este era el caso en Chile por el papel
de la Democracia Cristiana en los Gobiernos de la Concertación, pese a lo cual
se puede argumentar que el SERNAM (Servicio Nacional de la Mujer) tuvo
un papel decisivo para potenciar las acciones en pro de la igualdad.
Como elemento indicativo del cambio en la percepción social de la mujer
en América Latina se puede indicar que a finales de la década de los ochenta
pasa a ser normal la presencia de mujeres en los gobiernos de América Latina,
algo que sólo se había consolidado en los países de la UE en la década ante-
rior. Pero, al igual que en Europa, se partía en casi todos los casos de una espe-
cialización de las mujeres en carteras ministeriales ligadas al área social. Por
ello supuso una ruptura la aparición de mujeres encargadas de las relaciones
exteriores o la defensa (casos de Michelle Bachelet en Chile, en el Gobierno
de Lagos, o de Marta Lucía Ramírez en Colombia, con Uribe). Dos mujeres
llegaron a la presidencia en Nicaragua (Violeta Barrios de Chamarra, 1990)
y Panamá (Mireya Moscoso, 1999) y ha habido una primera ministra en Perú
(Beatriz Merino, 2003). En 2005, la fuerza de las candidaturas presidenciales
de Michelle Bachelet en Chile, y Lourdes Flores (Unidad Nacional) en Perú,
mostraban un cambio significativo en este terreno, lo que terminó de conso-
lidarse con el triunfo electoral de Bachelet ese año.
Estos cambios en el papel de la mujer coexisten en América Latina con fenó-
menos bien conocidos por quienes trabajan por la igualdad de derechos en cual-
quier parte del mundo. En primer lugar, la permanencia de un techo de cristal
que frena el ascenso de las mujeres a puestos de responsabilidad, incluso par-
tiendo de condiciones de igualo superior preparación y experiencia que los
hombres. En segundo lugar, el mantenimiento de pautas de discriminación
salarial vinculadas a la identificación de la mujer con la maternidad y el traba-
jo doméstico. Para bien y para mal, sin embargo, la base social de esta afecta-
ron a América Latina como consecuencia de la crisis de la deuda y la posterior
modernización de la economía. La reducción del empleo formal no sólo supu-
so el paso de muchos trabajadores al autoempleo y la economía informal, sino
también la entrada en el mercado de trabajo de un número creciente de muje-
res. Entre 1990 y 2000 la tasa de actividad de las mujeres de la región pasó de
39,0 a 44,7%. Y, lo que es más significativo, su participación en el conjunto
de la población activa creció en promedio entre 1980 y 2000 de 28,0 a 37,0%.
8I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Nuevos actores y viejos problemas

Cuadro 2.7. Proporción de mujeres en la población activa total. todo en sociedades marcadas por valores patriarcales, podría suceder que el
confinamiento de las mujeres en la casa hubiera sido reemplazado por la segre-
7980 7985 7990 7995 2000 gación ocupacional, que dejaría a las mujeres una representación limitada en
el lugar de trabajo en ocupaciones específicas, a menudo extensiones de sus
Argentina 24,1 30,0 35,4 36,7 38,4
Bolivia 23,4 26,0 30,5 32,9 35,4 papeles como mujeres, en profesiones como la enseñanza o la enfermería. Los
Brasil 33,9 35,6 36,8 38,7 41,0 diferenciales de salarios entre los géneros, a todos los niveles de clase, también
Chile 20,4 23,0 25,4 28,7 31,4 reforzarían la visión de las mujeres como ganadoras de un salario suplemen-
Colombia 26,3 29,4 32,1 34,6 37,1
Costa Rica 19,3 20,8 23,6 26,2 28,9
tario y dependientes de los hombres, que según esta visión seguirían siendo la
Cuba 26,7 29,8 34,2 37,4 38,6 fuente principal de ingresos del hogar.
Ecuador 16,9 20,7 24,4 27,6 31,0 Es probable que los cambios de los años noventa tengan un impacto más
El Salvador 22,7 23,6 24,7 28,0 31,5 profundo, al ser acompañados de una elevación del nivel educativo de las mu-
Guatemala 12,6 15,2 17,8 20,5 23,5
Haití 52,6 46,7 47,1 47,3 47,9 jeres, una mayor participación de las mujeres en el empleo formal y en el
Honduras 15,7 18,4 21,0 24,3 27,6 autoempleo o las pequeñas empresas, y una menor participación en el sector
México 24,6 25,7 27,1 30,4 33,5 informal, al crecer el número de hombres expulsados a éste ante la reducción
Nicaragua 27,3 32,0 33,0 33,9 36,3
Panamá 24,2 25,9 28,0 31,0 33,6 del empleo formal en las grandes empresas públicas y la muy reducida creación
Paraguay 18,9 20,6 24,0 25,3 27,0 de empleo en las privadas: de cada 100 nuevos empleos masculinos, 70 fueron
Perú 29,5 31,5 33,5 35,6 38,1 generados en el sector informal, en tanto que en el caso de las mujeres la cifra
República Dominicana 26,9 29,7 32,2 34,5 36,9
Uruguay 32,5 38,5 40,0 42,4 44,1
es de 54. Paralelamente se produjo una moderada disminución de la diferen-
Venezuela 22,0 25,3 28,2 31,2 34,1 cia de ingresos entre hombres y mujeres, más pronunciada en el sector infor-
(República Bolivariana de) mal (4,7%) que en el formal (3,1 %). Dentro de las mujeres también son muy
América Latina 28,0 30,2 32,3 34,6 37,0
marcadas las diferencias salariales: las ocupadas en el sector informal ganan
menos de la mitad (44%) de las que trabajan en el sector formal, mientras que
Fuente: CEPAL, 2004a (http://www.ec/ac.c//badestat/anuario_2004/index.htm).
la proporción es del 65% en el caso de los hombres.
La importancia del aumento del nivel educativo se advierte en su inci-
dencia tanto en la tasa de actividad como en las posibilidades de acceso al sec-
tor formal: en líneas generales se puede decir que a finales de los años noven-
En muchos hogares latinoamericanos, a lo largo de las dos últimas déca- ta las mujeres necesitaban más años de estudios que los hombres para competir
das, el ingreso de la mujer no sólo ha llegado a ser imprescindible, sino que en con ellos por un trabajo formal. De la misma forma, aunque para las mujeres
bastantes ocasiones puede ser el único. En buena lógica esto debería suponer el nivel educativo influía fuertemente en la búsqueda de trabajo, no les garan-
una ruptura con el estereotipo tradicional de la mujer como madre de familia tizaba más oportunidades de empleo. Abramo señalaba que "en 1998, en todos
yel hombre como trabajador fuera de la casa que garantiza el ingreso del hogar. los tramos de educación, la tasa de desempleo de las mujeres era superior a la
Entre 1990 y 1999 los hogares en que una mujer era cabeza de familia aumen- de los hombres. A diferencia de la tasa de participación, no existe una relación
taron en 14 países de la región. Nicaragua (35%) y República Dominicana y clara entre aumento del nivel de escolaridad y reducción de la brecha de desem-
Uruguay (31 %) estaban a la cabeza, yen conjunto la cifra oscilaba entre una pleo entre hombres y mujeres".
cuarta y una tercera parte de los hogares. En 13 de 17 países la indigencia era Se puede decir, en suma, que las mujeres latinoamericanas se encuentran
mayor en los hogares encabezados por mujeres que en el resto: en Costa Rica en una complicada fase de transición. El discurso de la igualdad de oportuni-
y República Dominicana, en más de la mitad de los hogares indigentes una , dades se ha generalizado a la vez que la democracia se extendía por la región,
mujer era cabeza de familia. Aunque sea difícil generalizar, a corto plazo, sobre
t. pero las desigualdades reales no sólo persisten, sino que también pueden ver-
I
82

L 83
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

se agravadas por situaciones de pobreza o indigencia frente a las que las muje-
res no pueden aportar sino un ingreso considerablemente inferior al que obten- 3
dría un hombre en la misma situación. Conviene subrayar que en muchos
casos para las mujeres la decisión de trabajar no es una decisión libre, sino con- El proceso político
secuencia de la desaparición del salario del hombre (y con frecuencia del hom-
bre mismo). A la vez, no cabe ignorar el efecto del aumento del nivel educa- en perspectiva comparada
tivo y la experiencia laboral. Las hijas (con educación) de mujeres que, mejor
o peor preparadas, han entrado masivamente en el mercado de trabajo en las
dos últimas décadas, difícilmente mantendrán los esquemas culturales here-
dados. Los medios de comunicación y los cambios culturales por la importa-
ción de modelos modernos también trabajan a favor de un cambio sustancial
en la situación de las mujeres latinoamericanas. Pero es un proceso contradic-
torio: las mujeres latinoamericanas son hoy más conscientes de sus derechos,
pero muchas son más pobres y encuentran serias dificultades para alcanzarlos.

3.1. La revalorización democrática

Cuadro 2.8. Ingresos medios de hombres
y mujeres por segmento ocupacional, 1998. El período comprendido entre 1978 y 1990 fue crucial para la democracia
en América Latina. Tras décadas de inestabilidad política y en contextos de
Hombres Mujeres profunda crisis económica, quince países transitaron desde regímenes auto-
ritarios a otros más democráticos, con la esperanza de que ésta no fuera una
Total empleo 84 72 etapa más de inestabilidad crónica en la región. Este proceso de cambio polí-
Total empleo formal 100 100
65
tico se dio en el marco de altos niveles de movilización, consensos antiau-
Total empleo informal 44
Microempresas 69 65 toritarios, expectativas sociales y entusiasmo popular. La democratización
Trabajadores por cuenta propia 61 41 exigía que los sectores sociales y económicos aceptaran las reglas de juego y
Servicio doméstico 31 31 que, en algunos casos, redefinieran su identidad, sus relaciones con el Esta-
do y su manera de resolver los conflictos. Todos se enfrentaron a un nuevo
Fuente: Abramo el al. (2000: 15). escenario, de naturaleza incierta, en el que no estaban claros los compro-
misos, las alianzas ni los adversarios y en el que debieron articularse coali-
ciones multipartidistas, guiadas normalmente por un líder político surgido
de las luchas contra la dictadura y por un "partido locomotora", más o menos
reformista o renovador, con experiencia democrática anterior que le permi-
tiera guiar el camino hacia la democracia.
El paso desde regímenes autoritarios a otros de corte más pluralista no fue
sencillo ni se llevó a cabo de la misma manera en cada país. Los procesos estu-
vieron condicionados por la naturaleza de las relaciones entre civiles y milita-
res previas; el déficit democrático histórico; las siempre latentes posibilidades
de un regreso al régimen autoritario; el recuerdo de las víctimas de la repre-

84
I 85

L
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
El proceso político en perspectiva comparada

Cuadro 3.1. Instauración democrática.

en la definición de los nuevos regímenes tenían una visión más social de la
Fecha Fecha de Duración del democracia, aunque esta tensión entre democracia política y democracia sus-
País interrupción instauración régimen
Presidente elegido tantiva se hizo evidente más tarde. Entre tanto, los países acordaron unas garan-
democrática democrática a autoritario
anterior tías mínimas que respetaban la libertad de expresión, la ciudadanía inclusiva,
1965 1978 Antonio Guzmán (PRO)
las elecciones libres, competitivas y universales y la participación de los ciu-
48 años
Dominicana dadanos de manera organizada en los partidos políticos.
Ecuador 1972 1978 Jaime Roldós Aguilera (CFP) La celebración de elecciones competitivas se convirtió pronto en el indi-
7 años
Perú 1968 1980 Fernando Belaúnde Terry (AP)
cador más claro respecto a la instauración democrática. Los primeros paí-
12 años
Honduras 1963 1981 ses en celebrarlas en el marco de la "Tercera Ola de democratización" fue-
Roberto Suazo Córdova (PLH) 18 años
Bolivia 1971 1982 b
ron República Dominicana y Ecuador en 1978; Perú en 1980, seguido de
Hernán Siles Suazo (UDP) 11 años
Argentina 1976
Honduras en 1981, Bolivia en 1982, Argentina en 1983, Uruguay y Brasil
1983 Raúl Alfonsín (UCR) 7 años en 1985; Paraguay, Panamá y Chile en 1989; Haití y Nicaragua en 1990.
El Salvador # 1984 c José Napoléon Duarte (OC) En el caso de El Salvador y Guatemala las elecciones que se consideran como
Uruguay 1973 1985 Julio María Sanguinetti (pe) 12 años inicio de la transición son las que fueron plenamente competitivas, libres y
Nicaragua # 1990 Violeta Chamorra (UNO) justas, que incluían a todos los grupos políticos en igualdad de condicio-
Brasil 1964 1985 d Tancredo Neves - José Sarney 21 años nes, realizándose tras la celebración de Acuerdos de Paz en los que partici-
Guatemala 1954 1985 e paron actores internacionales. Así, en El Salvador hubo que esperar hasta
Vinicio Cerezo Arévalo (DCG) 31 años
Paraguay # 1989 Andrés Rodríguez (ANR) 1994 y en Guatemala hasta 1996 para hablar de democracia.
Panamá 1968 1989 Guillermo Endara Galimany 21 años
(Cruzada Civilista Nacional)
Chile 1973 1990 3· I. I. Transiciones políticas: tipos y caminos hacia la democracia
Patricio Alwyn Azócar (Con- 16 años
certación para la Democracia)
Haití # 1990 If';c]n Bertrand Aristide (OPL) Un primer grupo de países inició el proceso de transición por decisión de la
coalición autoritaria de permitir la participación de los diversos actores socia-
# Debido a la ausencia de regímenes poliárquicos, resulta difícil establecer una fecha de inicio de un régi-
men autoritario. les y políticos en el proceso decisional. Éstas fueron transiciones "controladas
, Fecha elección fundacional.
h Fecha elección realizada por el Congreso a partir de los resultados de 1980.
desde arriba". En Ecuador, Perú, Bolivia, Uruguay, Brasil, Paraguay y Chile,
< Hasta 1994 no fueron plenamente competitivas. En esa elección resultó electo Armando Calderón Sol sectores de las Fuerzas Armadas o éstas como institución, decidieron transitar
(ARENA).
d Elecciones indirectas de presidente. La primera directa se realizó en 1989.
hacia la democracia y controlaron tanto la apertura del sistema autoritario, las
o Hasta 1996 no fueron plenamente competitivas. reglas de juego que luego se iban a utilizar para la instauración del sistema
Fuente: Elaboración propia. democrático emergente e incluso, en algunos casos, definir quiénes podían
participar en el nuevo escenario político.
En Ecuador, los militares progresistas iniciaron gestiones para generar la
apertura de una "dictablanda" que se había instalado en 1972, tras el golpe
sión, la violencia política y el terrorismo de Estado; la presión internacional y de Estado de Guillermo Rodríguez Lara, y en 1977 se convocó a diferentes
la concepción de democracia política de los actores. Si bien la democratiza- sectores civiles y militares para diseñar un nuevo marco institucional y legi-
ción fue de carácter procedimental y bajo los supuestos de que la democracia timarlo en una Consulta Popular, realizada a inicios de 1978, y donde se
funciona como un mercado político; muchos de los actores que participaron plasmó un régimen político centrado en los partidos políticos. También en
1978 se celebraron en Perú elecciones constituyentes sin la proscripción de

86
87
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), después de diez años
de dictadura militar y de que los militares pusieran en marcha el Plan Tupac
Amaru que suponía la vuelta a los cuarteles de las Fuerzas Armadas, el cam-
bio de modelo económico y la apertura política. Dos años más tarde, se cerra-
ba el ciclo autoritario con la celebración de elecciones presidenciales y legis-
lativas.
En Bolivia en 1982, las élites políticas decidían reconocer los resultados
de la elección de 1980 y el Congreso elegía Presidente al ganador de aquellos
comicios, Hernán Siles Zuazo, cuyos resultados habían sido desconocidos en
su momento. Chile es uno de los ejemplos más claros de una transición gene-
rada por la dinámica resultante de las reglas de juego del régimen autoritario.
Aun cuando este país fue el último que instauró la democracia en la región,
fueron las decisiones que adoptaron las élites autoritarias las que abrieron la
posibilidad al cambio político. Tras el plebiscito de 1980 se comenzaron a sen-
tar las bases del cambio de reglas de juego con la aprobación de una Consti-
tución que preveía que en ocho años más se debía consultar a la ciudadanía
sobre la propuesta de designación del Presidente que hiciera la Junta de Gobier-
no del régimen autoritario. Tras la derrota de la opción militar en el plebisci-
to de 1988, centrada en el general Pinochet, los militares se vieron forzados a
aceptar una reforma de la Constitución y del sistema electoral en julio de 1989
y llevaron a cabo la primera elección competitiva pocos meses después, lo que
facilitó la reinstauración de la democracia.
Algunos procesos de transición "controlados desde arriba" fueron una suce-
sión de eventos electorales conducidos por los militares. Como en Honduras,
donde tras dieciocho años de dictadura y en el marco de un proceso constitu-
cional que condujo a la elección presidencial en 1981 de Roberto Suazo del
Partido Liberal Hondureño, la ausencia de una guerra civil, como la que sí se
dio en El Salvador o Guatemala, así como la ayuda militar norteamericana,
favorecieron la apertura de la coalición autoritaria y el inicio del proceso de
transición. En Uruguay, el cambio político se aceleraría con la realización
de un plebiscito en 1980 con resultados adversos para los militares, una elec-
ción interna entre los partidos tradicionales con igual cariz, un pacto entre las
élites (Fuerzas Armadas, Partido Colorado y Frente Amplio, FA), en el que los
militares impusieron proscripciones al Partido Blanco (en la persona de Wil-
son Ferreira Aldunate) yal FA (en la de Liber Seregni; en el Pacto del Club
I
Naval); y, finalmente, una elección nacional general en 1984 en la que triun-
fó el colorado Julio M.a Sanguinetti. El largo proceso de abertura impuesto
por los militares en Brasil, a través de diferentes consultas populares restringi-
88
El proceso político en perspectiva comparada
das, llevó a configurar el régimen de la Nova RepúbLica tras las elecciones pre-
sidenciales indirectas de 1985, la Convocatoria Constituyente de 1986, la nue-
va Constitución Política de 1988 y, finalmente, la elección directa de presi-
dente en 1989, que permitió elecciones ampliamente competitivas y libres.
En Paraguay, a diferencia de los anteriores, la transición se llevó a cabo tras
un golpe de Estado perpetrado por un sector de las Fuerzas Armadas. Las disi-
dencias dentro de la coalición entre el Partido Colorado y los militares llevaron
al general Andrés Rodríguez a dar un golpe contra su suegro, el dictador per-
petuo, Alfredo Stroessner, que había gobernado el país durante 35 años. Con
ello, se posibilitó el camino hacia la democracia, con la celebración de una
Convención Nacional Constituyente que elaboró una Constitución en 1992.
En Argentina, a diferencia de todos los demás, se dio una transición no
convencional, "por colapso" del régimen autoritario y como resultado de una
profunda crisis de legitimidad ocasionada por la derrota en un conflicto inter-
nacional (la guerra de las Malvinas en 1982); el vacío de poder que este con-
flicto generó, la crisis económica y el enfrentamiento en la cúpula militar.
Un tercer grupo de países tuvo "transiciones tuteladas desde afuera". Pana-
má y Haití vivieron procesos de transición generados por influencia interna-
cional directa. En el primer caso, la manipulación de los resultados electora-
les por el régimen de Manuel Antonio Noriega en 1989 originó intensas
movilizaciones cívicas y dio pie a la invasión de EE UU que restableció la vigen-
cia de las instituciones democráticas. En el segundo, la transición fue tutela-
da tanto por organizaciones internacionales -como la Organización de Esta-
dos Americanos (OEA)- y potencias extranjeras como EE UU y Francia. Éstos
fueron claves para controlar el proceso democrático en 1990 y la intervención
de EE UU fue la que posibilitó el regreso de Jean-Bertrand Aristide en 1994,
tras el golpe de Estado que lo expulsó del poder en septiembre de 1991. Un
tercer caso que también experimentó influencia externa fue Nicaragua, don-
de se había generado un sistema de partido hegemónico durante el período
revolucionario sandinista y fue la presión internacional y, fundamentalmente,
la política de EE UU, lo que llevó a que se celebraran elecciones, aunque éstas
no fueron ampliamente competitivas sino hasta 1990, cuando triunfó la opo-
sitora Violeta Chamorro (UNO).
En República Dominicana, el proceso de transición se llevó cabo en un
período de diecisiete años, desde la desaparición de Trujillo en 1961 hasta
1978, cuando se produjo la llegada al poder de la oposición. En el intermedio
se dio una fuerte movilización popular, un golpe militar contra el vencedor de
las primeras elecciones democráticas, Juan Bosch, un nuevo proceso de movi-
89
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
lización y de insurgencia tendente a restablecer a Bosch en la Presidencia y a
la Constitución aprobada en 1963, una invasión militar norteamericana,
la promulgación de otra Constitución en 1966 yel dominio absoluto de Joa-
quín Balaguer entre 1966 y 1978. Debido a las tensiones propias de este pro-
ceso se hizo evidente el papel que desempeñaron las organizaciones interna-
cionales partidistas (como la Internacional Socialista, 15), el gobierno de EE UU
(la administración Carter); los efectos de la inestabilidad y descomposición
haitiana y la crisis generalizada de América Central, para conseguir finalmen-
te la apertura del régimen. Junto a estos factores externos, tuvieron relevancia
también la desradicalización del Partido Revolucionario Democrático (PRD)
y el descontento de la élite empresarial y los sectores medios con el Gobierno
autoritario, debido a problemas en la gestión económica.
Un cuarto grupo de países, también presionados desde el exterior, tuvie-
ron "transiciones pactadas". En El Salvador, tras el golpe de Estado de 1979
y la lucha armada dirigida por el Frente Farabundo Martí de Liberación
Nacional (FMLN), el Gobierno optó, apoyado por EE UU, por la lucha anti-
guerrillera y la celebración de elecciones semicompetitivas que permitiesen
una mayor legitimación internacional. A pesar de la desconfianza y sospecha
mutua, se consiguió que el Gobierno, los paramilitares y la guerrilla, bajo la
mirada de la ONU y de un grupo de países latinoamericanos, firmaran los
Acuerdos de Paz de Chapultepec, el 16 de enero de 1992. Si bien en 1982
los partidos habían suscrito el pacto de Apaneca, emulando al Pacto de Pun-
to Fijo en Venezuela, y sentando las bases para un Gobierno de transición,
no puede hablarse de poliarquía sino hasta la elección de Armando Calde-
rón Sol en 1994, con la inclusión de todos los actores políticos en la com-
petencia electoral. En Guatemala, la negociación fue más compleja, ya que
a la negativa inicial a la intervención extranjera de las Fuerzas Armadas y
URN G en el proceso de paz, le siguió la aceptación en 1991 de la partici-
pación de la ONU a través del MINI GUA (Misión de Naciones Unidas para
la Verificación de los Derechos Humanos en Guatemala). Si bien en 1995,
un año antes de la firma del pacto, las Fuerzas Armadas continuaban consi-
derándose vencedoras del conflicto y seguían teniendo poderes de veto sig-
nificativo sobre las decisiones civiles, en 1996 se firmó el Acuerdo de Paz "fir-
me y duradera", lo que abrió la puerta hacia la instauración democrática.
Finalmente, cinco de los países latinoamericanos se vieron fuera de esta
oleada democratizadora, por la peculiar naturaleza de su evolución política
que había asentado sus sistemas políticos de manera sólida, a pesar de sus disí-
miles características. México gozaba de un régimen articulado sobre el legado
90
El proceso político en perspectiva comparada
de la Revolución Mexicana y que tenía en el papel articulador del Partido Revo-
lucionario Institucional (PRI) la clave de su existencia. De carácter hegemó-
nico y claramente vinculado al Estado, era el garante de una forma de hacer
política proyectada ininterrumpidamente en los sexenios presidenciales desde
1934 y que desarrollaba pautas no democráticas basadas en un clientelismo
de cariz nacionalista. A lo largo de la década de 1990, México incorporó meca-
nismos institucionales para posibilitar la celebración de elecciones competi-
tivas, y en las elecciones legislativas de 1997 y las presidenciales de 2000 el
cambio político fue efectivo. La transición fue gradual, iniciada y conducida
por las élites políticas, con la participación de partidos de oposición que apo-
yaron las reformas electorales. El proceso careció de un momento simbólico
de ruptura, de una línea divisoria entre el pasado autoritario y la democracia.
Por ello, hay quienes se refieren a éste como un proceso de profundización
democrática y no de transición o democracia fundacional.
Costa Rica había superado el enfrentamiento civil de 1948 sentando las
bases de un régimen democrático, celebrando ininterrumpidamente eleccio-
nes desde 1949 y configurándose como uno de los países más estables de la
región. Colombia y Venezuela culminaron los breves interregnos autoritarios
de la década de 1950 mediante pactos políticos de distinta naturaleza que
sentaron las bases de una política normalizada y de competencia partidista a
partir de 1958. Por último, Cuba se alzó como un bastión revolucionario
a partir de 1959, imponiendo un régimen personal-caudillista de carácter
totalitario, extremadamente nacionalista y clara orientación comunista.
A) Los factores explicativos
Los procesos de transición a la democracia se produjeron por la conjun-
ción de diferentes factores, internos o externos, aunque aún no hay consenso
en la literatura respecto a cuáles de ellos han tenido mayor peso explicativo.
En primer lugar, la pérdida de legitimidad autoritaria estuvo potenciada por
los excesos represivos que los Gobiernos autoritarios realizaron contra la ciu-
dadanía, lo que contribuyó a una profunda revalorización de la democracia
por los ciudadanos como un valor diferenciado de experiencias de corte demo-
crático anteriores. La concienciación sobre la defensa de los derechos políticos
y la materialización de sus exigencias a los Gobiernos autoritarios fue funda-
mental para generar consenso hacia los acuerdos que buscaban las élites polí-
ticas sobre las nuevas instituciones. Esto fue claro en Argentina, Uruguay,
9I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Chile o Brasil, donde las Fuerzas Armadas llevaron adelante la 'Operación
Cóndor', un plan sistemático de violación a los derechos humanos.
En segundo lugar, los cambios intelectuales e ideológicos también afecta-
ron a los procesos de transición, no sólo por la caída de algunos paradigmas
dominantes provenientes de la izquierda, sino también por la creencia de unos
y otros en los beneficios de la democracia sobre otras formas de resolución de
conflictos (como una revolución violenta). Esto se encuentra vinculado con la
percepción de los que detentan el poder y de los que aspiran a él respecto a las
ventajas de la vigencia de las instituciones y los procedimientos democráticos
frente a la represión y las prácticas de los regímenes autoritarios. El cambio en
los sectores de izquierda, que tras una extrema radicalización en las décadas de
1960 y 1970, llegaron a la conclusión de que era mejor abandonar la lucha
armada y adoptar la democracia es ejemplo de ello. En este marco, la valora-
ción de los intelectuales hacia la democracia liberal y su preferencia frente a la
anteriormente pretendida revolución favoreció la instauración democrática así
como también la moderación ideológica de los sectores radicales extremos.
Esto ocurrió -con distinta intensidad- en diferentes agrupaciones con fuerza
electoral como el Partido Socialista chileno, el boliviano Movimiento Nacio-
nalista Revolucionario (MNR), el peronismo argentino, el salvadoreño FMLN,
el PRD dominicano o el FA en Uruguay.
Llegó un momento en que las guerrillas debieron renunciar al uso de la
violencia y aceptar el sistema político mientras que los militares tuvieron que
asumir la transformación de su papel, su "regreso" a los cuarteles y su sujeción
al poder civil, y reconocer la necesidad de participación de los sectores de
izquierda. Por tanto, el cambio incluyó a la derecha. Si bien históricamente
uno de los obstáculos más importantes para el establecimiento de la demo-
cracia ha sido el papel de los conservadores y sus actitudes conspirativas anti-
democráticas, a medida que el comunismo desaparecía, comenzaron a respe-
tar las reglas de la democracia. Ejemplo de ello han sido el partido ARENA
en El Salvador, el PMDB-PP en Brasil, los liberales en Argentina (UCeDé) o
los socialcristianos en Ecuador, por mencionar algunos.
En tercer lugar, la unión de las fuerzas democráticas opositoras a la coali-
ción dominante autoritaria, integrada por movimientos sociales, intelectuales,
artistas, sectores de la Iglesia y grupos de derechos humanos fue crucial en algu-
nos países al momento de dar sustento a los civiles opositores. En Argentina,
por ejemplo, la Asociación de Madres de Plaza de Mayo, los cantautores loca-
les y un centenar de intelectuales apoyaron desde sus espacios la lucha contra
la dictadura. Lo mismo ocurrió en Chile, donde la Vicaría para la Solidaridad
I
I~
92
El proceso político en perspectiva comparada
yel conjunto de fuerzas opositoras unidas en torno a la Campaña del NO en
el plebiscito de 1988 tuvieron un papel clave.
En cuarto lugar, el desarrollo de un contexto internacional proclive a la
promulgación de valores democráticos y la defensa de los derechos humanos
fue crucial para que algunos Gobiernos autoritarios facilitaran la apertura
política. La presencia de una opinión pública internacional a favor de la demo-
cracia presionó sobre los Gobiernos para que no dilataran los tiempos, fun-
damentalmente ya entrada la década de 1980. El contexto ideológico inter-
nacional es clave para entender los procesos de democratización así como
también el papel de organismos internacionales (como la OEA y la ONU),
algunas agencias (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, FMI),
determinadas ONG (Americas Watch, Amnisty International o National
Democratic Institute, International Institute for Democracy and Electo-
ral Assistance -IDEA), organizaciones partidistas internacionales (Interna-
cional Socialista, IS) y las fundaciones vinculadas a los partidos alemanes
(Konrad Adenaüer Stiftung, Hans Seidel o Friederich Ebert). En este marco
jugó un papel clave la política exterior de EE UU, al comprobar que los regí-
menes democráticos favorecían más sus intereses que cualquier otro, toda vez
que influyó sobre los Gobiernos autoritarios para que se alejaran del poder
(en El Salvador, República Dominicana o Panamá). Aun así, como muestra
un estudio reciente de Smith, no hay evidencia empírica suficiente para seña-
lar la benevolencia de EE UU respecto a la instauración de la democracia.
Los datos muestran que en aquellos países donde fue mayor la influencia de
EE UU se vivieron menos años de democracia entre 1900 y 2000. Un ejem-
plo claro en este sentido es el de Haití.
La UE contribuyó a promover la democracia en la región, siendo la transi-
ción española un punto de referencia importante para los países del Cono Sur
así como los liderazgos de Adolfo Suárez y Felipe González y la política exterior
de Alemania un eje fundamental en la formación de líderes y en la construc-
ción de instituciones políticas. Para las transiciones surgidas de conflictos arma-
dos, como en Guatemala y El Salvador, el cambio de la coyuntura económica
internacional, el fin de la guerra fría y las exigencias económicas del Consenso
de Washington fueron importantes para que las Fuerzas Armadas y la guerrilla
aceptaran la negociación como única alternativa viable para terminar con el
conflicto. La crisis económica y la ineficacia en la gestión estatal de los progra-
mas económicos por los militares erosionó la supuesta eficacia de los Gobier-
nos militares. En Argentina, en 1982, antes de la guerra de las Malvinas, ya se
habían realizado importantes manifestaciones para reclamar al gobierno por su
93
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
errática política económica y su fracaso en resolver los problemas y, en Repú-
blica Dominicana, el mal manejo de los asuntos económicos generó un fuerte
descontento popular contra la coalición autoritaria. Finalmente, sobre los pro-
cesos de transición en América Latina influyó el "efecto contagio" (también
denominado "efecto dominó") que hacía que las experiencias que iban vivien-
do unos países condicionaran las de los otros. En Paraguay la presión de los paÍ-
ses vecinos y su pertenencia al Mercosur influyó en diferentes momentos para
evitar un regreso autoritario. Si bien este efecto no explica la causa del origen o
surgimiento de la democracia en un determinado país en un momento dado,
si puede dar cuenta de los procesos vividos en los países de la región a partir de '
finales de la década de 1970.
B) Las reglas del juego
Uno de los elementos clave en todo proceso de transición es el vinculado
a la instauración de las reglas de juego, ya sea en relación a la decisión de qué
reglas adoptar. Las coaliciones aperturistas de los países latinoamericanos desa-
rrollaron diversas estrategias durante la preparación de la transición. Algunos
países optaron por recuperar el ordenamiento democrático anterior, reinstau-
randa la Constitución (Uruguay, Bolivia y Argentina), otros elaboraron un
nuevo orden constitucional (Brasil, Ecuador, Honduras, Paraguay, El Salva-
dor, Guatemala y Perú) o dieron paso a la coexistencia de normas del autori-
tarismo con las nuevas regulaciones democráticas (Chile). Para ello, se convo-
caron Asambleas Constituyentes (Perú en 1978, Honduras en 1980, Paraguay
en 1992), se realizaron plebiscitos para saber la opinión de los ciudadanos res-
pecto a qué reglas adoptar (Ecuador en 1978) o se transformó al Congreso en
un órgano constituyente para que redactara una nueva Constitución (Brasil
en 1986 introdujo la votación directa presidencial que se hizo efectiva en la
elección de 1989).
Para facilitar las negociaciones, en algunos países, los militares firmaron
pactos con los civiles, en los que establecían las directrices generales acerca de
cómo debía llevarse a cabo la transición. En Brasil, Chile y Nicaragua los acuer-
dos se alcanzaron basándose en los dictámenes del régimen anterior. En Uru-
guay se mantuvieron las reglas de juego previas a la ruptura autoritaria, pese a
que se había establecido la realización de una Asamblea Constituyente que
finalmente no tuvo efecto, por lo que se llegó a un pacto explícito entre las
Fuerzas Armadas, el Partido Colorado yel FA. En Bolivia la negociación fue
94
El proceso político en perspectiva comparada
lenta. De 1980 a 1982 las confrontaciones en el seno de la clase política impi-
dieron que los resultados electorales fueran respetados. Un acuerdo entre éli-
tes permitió garantizar la gobernabilidad del país durante la siguiente década.
El problema se había iniciado al no satisfacer a los miembros del régimen auto-
ritario el triunfo de la UDP (MNR-I, MIR y PC) en las elecciones de 1979,
lo que generó seis golpes de Estado en un breve lapso. Con estos anteceden-
tes, la élite boliviana concluyó que sin un acuerdo entre ellos no habría retor-
no a la democracia. A partir de los resultados de 1980, el Congreso decidió
instalar en 1982 el Gobierno de Hernán Siles Zuazo y, desde allí, la política
boliviana estuvo condicionada por el acuerdo entre los tres principales parti-
dos políticos (Movimiento Nacionalista Revolucionario -MNR-, Movimiento
de Izquierda Revolucionaria -MIR- y Acción Democrática Nacional). En
Perú, además, la Asamblea Nacional Constituyente estuvo dominada por el
APRA y el PPC, que habían pactado entre sí para establecer algunas reglas de
juego (como la necesidad de alcanzar una mayoría del 36% para ganar la elec-
ción a Presidente de la República en una primera vuelta electoral).
Los militares tuvieron capacidad de establecer una serie de condicionan-
tes no democráticos, llamados "enclaves autoritarios", a la realización de elec-
ciones. En algunos países impulsaron la proscripción de líderes políticos (Uru-
guay, Perú y Ecuador); en otros, presionaron para contrarrestar las políticas de
derechos humanos (Uruguay, Brasil y Argentina), para impedir procesos cons-
tituyentes que permitieran establecer regímenes políticos nuevos (Argentina)
o para dificultar que se implementaran algunas reglas de juego que podrían
condicionar la competencia electoral (Brasil, Uruguay, Ecuador, Chile). En
Uruguay, el principal líder opositor y dirigente del Partido Blanco, Wilson
Ferreira Alúnate, y el líder del FA, Líber Seregni, no fueron autorizados a pre-
sentar su candidatura presidencial. En Ecuador, los militares condicionaron
(indirectamente) la elección apelando a una antigua disposición castrense que
llevó a introducir el requisito de nacionalidad de los candidatos (y sus padres)
para ser presidente de la República. De esta manera, se evitó que Assad Buca-
ram Elmhalín, de origen libanés, se presentara como candidato de Concen-
tración de Fuerzas Populares (CFP). En Perú, se limitó el proceso al vetar la
participación de los líderes apristas. En Brasil, los militares forzaron a que
la selección del presidente se hiciera a través del Congreso, donde contaban
(supuestamente) con al menos la mayoría de los diputados. En la elección final-
mente resultó electo el líder de la oposición, Tancredo Neves, aunque al falle-
cer pocas horas antes de asumir la presidencia fue reemplazado por su vice-
presidente, José Sarney, quien había sido presidente del progubernamental
95
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) El proceso político en perspectiva comparada

Cuadro 3.2. ¿Qué reglas del juego? PSD, que formaba parte del Partido Frente Liberal (PFL) y que había partici-
pado en el gobierno militar.
Recuperación ordenamiento Elaboración Coexistencia normas
democrático anterior de un nuevo
El caso más extremo ha sido Chile, donde la Constitución de 1980 esta-
procedentes del autoritarismo
(reinstauración ordenamiento y regulaciones democráticas bleció una serie de disposiciones que han condicionado el funcionamiento
Constitución anterior) constitucional nuevas de las instituciones resultantes del proceso de transición. Si bien el texto
constitucional autoritario obligó a Pinochet a convocar en 1988 un plebis-
Uruguay Brasil Chile
Bolivia Ecuador cito para que la ciudadanía aceptase o rechazase al candidato a Presidente
Argentina Honduras propuesto por la Junta de Gobierno para un nuevo período de ocho años;
República Dominicana Paraguay la Constitución contó con una serie de disposiciones que afectó tanto al
El Salvador
Guatemala proceso electoral siguiente y al posterior funcionamiento de las institucio-
Perú nes democráticas. Entre otros, los senadores designados por la corporación
militar; el sistema electoral binominal; la autonomía indiscutida de las Fuer-
Mecanismos para definir las reglas del juego zas Armadas; la capacidad de veto del Consejo de Seguridad Nacional sobre
una diversidad de temas, las limitaciones a la reforma constitucional o las
Consultaron a 105 ciudadanos No se consultó sobre barreras contra los procesamientos por causas relacionadas con los derechos
Convocaron las reglas y directamente humanos.
Asambleas Constituyentes en plebiscitos para ver
se eligió quién iba
qué Constitución querían
a gobernar

Perú (1978) Ecuador (nuevo texto frente a Argentina C) La celebración de elecciones

Honduras (1980) Constitución 1945, reformada)
El Salvador
(1982, pero después
se firmaron los
Acuerdos de Paz)
Guatemala
(1984, pero después
se firmaron los
Acuerdos de Paz)
Paraguay
(1992, introdujo
modificaciones
al texto de 1967)
Brasil:
el Congreso elegido
1986 redactó
una nueva
Constitución que
introdujo
la elección directa
del presidente (Oiretas Ja)
Fuente: Elaboración propia.
República Dominicana
Chile
(Plebiscitos: 1980 y 1988) Las elecciones fueron el punto final de las transiciones a la democracia y
el indicador más claro de que se iniciaba una nueva etapa en los sistemas polí-
ticos de América Latina. Los ciudadanos legitimaron los procesos de transi-
ción con altos niveles de participación en Argentina, Chile, Brasil y Uruguay
mientras que esa participación fue menor en Haití, Paraguay, El Salvador y
Guatemala. En general, se eligieron autoridades públicas a través del sufra-
gio universal y secreto, en convocatorias libres y limpias, en un marco de liber-
tad de expresión, de asociación y en el que se permitieron vías alternativas de
información política. Pero en algunos países, como El Salvador y Nicaragua,
los primeros comicios se realizaron bajo un contexto de violencia política y
hubo que esperar para que se celebraran las primeras elecciones competitivas.
En Panamá, las elecciones fueron impugnadas por fraude y, en Haití, fueron
canceladas el día que debían celebrarse (29 de noviembre de 1987) debido a
la matanza de votantes. Se convocaron nuevamente para el 17 de enero de
1988 pero la oposición se abstuvo en bloque y sólo participó el 5% de los
votantes. Finalmente, fueron realizadas el 28 de octubre de 1990, aunque ese
año estuvo marcado por la violencia, los alzamientos militares y las protestas
de la oposición civil.

96 97
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) El proceso político en perspectiva comparada

,§ Q; 3.2. De las transiciones políticas a la consolidación democrática

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.i: esas leyes fueron derogadas por el Congreso en agosto de 2003, después de

98 99
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
que el presidente peronista Néstor Kirchner revocara un Decreto del Poder
Ejecutivo Nacional que impedía la extradición de los acusados por violación
de los derechos humanos.
En Uruguay, inicialmente se aprobó una Ley de Amnistía en marzo de
1985 que benefició a militantes del Movimiento de Liberación Nacional (tupa-
maros) y se rehabilitó a Líber Seregni en sus grados militares. Aun así, debido
a la presión de la ciudadanía, la justicia comenzó a actuar contra los militares
acusados de violación de derechos humanos. Se intentó que una ley de amnis-
tía abarcara estos casos, pero la dificultad de conseguir apoyo legislativo no
posibilitó que progresara. En diciembre de 1986, un cambio de actitud del
líder del Partido Nacional, Wilson Ferreira, desbloqueó la situación y los votos
de su lema "Por la Patria", junto a los del Partido Colorado, consiguieron la
aprobación de la Ley de caducidad de la pretensión punitiva del Estado, a pesar
de la oposición del resto del Partido Nacional, FA, la Unión Cívica e impor-
tantes sectores de la sociedad. Por ello, se creó rápidamente la Comisión Nacio-
nal Pro Referéndum para promover una consulta que derogase esa ley, bajo el
amparo del artículo 79 de la Constitución. Luego de dos años, y tras la revi-
sión por la Corte Electoral de las firmas necesarias para convocar dicha con-
sulta, se llevó a cabo un referéndum en abril de 1989. Los resultados fueron
un 58% a favor de no derogar la ley frente a un 42% que promovía su dero-
gación. Montevideo votó mayoritariamente a favor de la derogación pero una
coalición más amplia en el interior del país determinó que se mantenía la ley,
cerrándose así una vía para el esclarecimiento de la desaparición, secuestro y
asesinato de personas.
En Chile, las Fuerzas Armadas impusieron una serie de disposiciones ins-
titucionales que condicionaron al régimen democrático, al punto de ser con-
siderado como una "democracia tutelada". La Ley de Amnistía de 1978 pro-
veía inmunidad judicial a quienes ejecutaron la represión en su período de
mayor virulencia e impidió el juicio inicial por violación de los derechos huma-
nos. La presencia de agentes autoritarios en la cúpula del poder militar, la absor-
ción por el ejército del personal de inteligencia -DINA y CNI-, junto con sus
archivos, y las prerrogativas legales que otorgan un alto grado de autonomía
profesional y política a quienes mantuvieron puestos de responsabilidad en el
período autoritario, han dificultado el esclarecimiento de los hechos. Duran-
te el primer Gobierno postransición, el presidente Alwyn instruyó por decre-
to a la Comisión para la Verdad y la Reconciliación que investigara los casos
de violación de los derechos humanos durante el régimen autoritario, pero esas
investigaciones no originaron procesos legales y fue simplemente, en un pri-
IOO
El proceso político en perspectiva comparada
mer momento, un hecho simbólico. Ha sido recientemente, tras la causa por la
"Caravana de la Muerte" y el arresto de Augusto Pinochet en Londres cuando
se ha podido percibir un cierto cambio en la correlación de fuerzas de las élites
chilenas y una importante apertura para el juicio de los responsables de la vio-
lación de los derechos humanos durante la dictadura.
En Paraguay, las investigaciones por las desapariciones y violaciones de los
derechos humanos se publicaron en 1990, bajo el nombre de "Paraguay: Nun-
ca más", donde se indicó que cerca de 360.000 personas fueron encarceladas
y más de un millón debieron salir al exilio durante los más de cuarenta años
de dictadura. En Bolivia, el presidente Siles Zuazo creó en 1982 la Comisión
Nacional de Desaparecidos para que investigara lo sucedido durante los años
de dictadura; mientras que en Brasil las investigaciones estuvieron a cargo de
sectores de la Iglesia Católica, a través de un grupo de treinta personas vincu-
ladas a la archidiócesis de Sáo Paulo, que trabajaron durante más de cinco años.
La investigación comenzó en agosto de 1979 y concluyó en marzo de 1985.
En ese período se logró sistematizar informaciones contenidas en 707 expe-
dientes de procesos. El informe se basa, fundamentalmente, en documentos
oficiales de los procesos judiciales de los tribunales militares contra activistas
y opositores políticos. Los resultados de esa investigación se presentaron en el
informe "Brasil Nunca Mais':
En la década de 1990, las Fuerzas Armadas continuaban teniendo una
importante capacidad de veto en algunos países de la región (Chile, Perú, Gua-
temala, Paraguay y Honduras), lo cual suponía una limitación para la conso-
lidación democrática, lo que llevaba a preguntarse si todos los actores signifi-
cativos estaban de acuerdo con este tipo de reglas y ponía en duda la capacidad
de los civiles para asegurar la supervivencia democrática. En la actualidad, aún
hay países que no han podido plantear en la agenda política la cuestión de las
responsabilidades frente a la violación de los derechos humanos (Guatemala),
donde si bien se han investigado a través de una Comisión de la Verdad y pre-
sentado los informes con las acusaciones, no se prosiguen juicios a los res-
ponsables (Perú) o donde los civiles han tenido dificultades para reorganizar
a las Fuerzas Armadas (Chile), aunque esta situación ha ido cambiando a par-
tir del momento crítico generado por el arresto del general Pinochet y por la
decisión del Gobierno Lagos de investigar la desaparición de personas a través
de la Mesa del Diálogo.
Junto a la cuestión militar y el castigo por las violaciones de los derechos
humanos, los sistemas políticos latinoamericanos también enfrentaton otra
serie de constricciones, como la necesidad de hacer reformas estructurales para
IOI
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
afrontar las crisis económicas y las propias limitaciones formales del sistema
político, básicamente respecto al funcionamiento de la forma de Gobierno
presidencialista y las continuas reformas electorales, lo que llevó a los diferen-
tes actores a negociar cambios para intentar mejorar el rendimiento de las ins-
tituciones.
3.2.I. Las reformas constitucionales
Desde inicios de la década de 1990, un gran número de países de América
Latina llevaron a cabo reformas relacionadas con su forma de Gobierno, con
el sistema electoral o con los partidos políticos. Algunos realizaron reformas
totales (Colombia, 1991; Paraguay, 1992; Perú, 1993; Ecuador, 1997 y Vene-
zuela, 1999); otros llevaron a cabo cambios parciales fuertes, a través de un
plebiscito o de una Asamblea Constituyente (Chile, 1989; Argentina, 1994);
algunos hicieron reformas parciales desde el Congreso (Brasil, 1988 y duran-
te la década de 1990, México desde 1977 y durante la década de 1990, Nica-
ragua, 1995, República Dominicana y Bolivia en diferentes momentos de la
década de 1990 y Uruguay, 1996).
Los orígenes de esas reformas fueron diferentes. Entre los sistemas donde
las reformas fueron resultado de negociaciones entre los partidos está Argen-
tina (1994), con el Pacto de Olivos, a partir del acuerdo para modificar la
Constitución de 1853 sólo en lo que señalaban las disposiciones del Núcleo
de Coincidencias Básicas; México (1995), con el Acuerdo Político Nacional,
donde las principales fuerzas legislativas pactaron una serie de cambios para
mejorar la competitividad electoral; Chile, donde Pinochet negoció con la
Concertación Democrática la reforma constitucional de 1989. En Guatema-
la, los Acuerdos de Paz de 1996 establecieron las Reformas Constitucionales
y Régimen Electoral (ANCRE) y crearon la Comisión de Reforma Electoral
(CRE). Esta Comisión elaboró el informe "Guatemala, Paz y Democracia",
que proponían una serie de reformas aprobadas tras tres años de deliberacio-
nes, en la que participaron diversos sectores de la sociedad civil (indígenas,
mujeres, entre otros). Estas propuestas se agruparon en el Espacio de Coor-
dinación para la Reforma Electoral, que se presentó en el Congreso. El órga-
no legislativo estaba controlado por una mayoría del FRG, que modificó la
propuesta y desechó varias de las cláusulas presentadas.
En Nicaragua, en 1995, se llevó a cabo un pacto entre los sandinistas y
otros grupos políticos para reformar la Constitución (que llevó el nombre de
I02
El proceso político en perspectiva comparada
Ley Marco) y en 1999 se llevaron a cabo negociaciones para realizar cambios
constitucionales relacionados con el sistema de partidos, el control de las ins-
tituciones estatales como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo
Electoral o la Oficina de Contraloría y la distribución administrativa de Mana-
gua. Después de once reuniones, en agosto de ese año, las dos fuerzas políti-
cas (PLC y FSLN) elaboraron un borrador de acuerdo político que sería some-
tido a la Asamblea Nacional, a pesar de la oposición de la opinión pública que
se realizara un pacto.
En otros países, la necesidad de la reforma fue consultada a la ciudadanía.
En Colombia, se introdujo una papeleta extra en las elecciones legislativas de
1990 para preguntar sobre la oportunidad de la reforma constitucional por
vía extraordinaria y el 86% de los electores colombianos mostró su opinión
favorable a convocar a la Asamblea Nacional Constituyente, que dio origen a
la Constitución de 1991. En Ecuador, se realizaron consultas populares en
1986, 1994 Y 1997 sobre diversos asuntos electorales e institucionales para
conocer la opinión de los ciudadanos sobre las reformas. Finalmente, los tex-
tos constitucionales y las reformas realizadas fueron presentados a la ciuda-
danía para su aprobación en Chile en 1989, Perú en 1993 y Venezuela en
1999. En Bolivia, las reformas fueron discutidas en comisiones multiparti-
distas que debían alcanzar el consenso como condición para ser aprobadas en
el Congreso. En El Salvador, las propuestas de reforma electoral surgieron des-
de el Tribunal Electoral, una Comisión Nacional para el desarrollo, un Movi-
miento Independiente Pro Reforma Electoral (MIRE), aunque su aprobación
y discusión se dio en la Asamblea Legislativa.
3.2.2. Reformas de los mecanismos de Gobierno
Un primer grupo de reformas ha estado relacionado con la intención de atem-
perar el presidencialismo. Si bien ningún país cambió radicalmente su forma
de gobierno, reemplazando el presidencialismo por el parlamentarismo, sí hubo
intentos por disminuir la concentración de poder del presidente. En los casos
en que se discutió en profundidad el tema respecto al cambio efectivo de for-
ma de Gobierno, la medida fracasó. En Brasil, en abril de 1993, se celebró un
referéndum siguiendo lo establecido en la Constitución de 1988 sobre la nece-
sidad de adoptar el parlamentarismo y el sistema monárquico. Los ciudada-
nos se manifestaron a favor de la República en más del 66% y a favor del pre-
sidencialismo en un 44,4%. En Argentina, el debate alcanzó el máximo nivel
I03
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
institucional al crearse en el Gobierno de Alfonsín un organismo de asesora-
miento del Poder Ejecutivo, el Consejo para la Consolidación de la Demo-
cracia, que propuso un sistema semipresidencialista de Gobierno (que nunca
prosperó) yen Costa Rica el presidente Miguel Ángel Rodríguez propuso un
cambio en esa misma dirección en 2001, aunque tampoco consiguió un resul-
tado positivo.
En Chile, sin éxito alguno, se han debatido diversas reformas para mejo-
rar las relaciones entre poderes, y en agosto de 1988, el denominado Gru-
po de Estudios Constitucionales, presentó un proyecto de "Régimen de
Gobierno Semipresidencial". Meses después de reinstaurada la democracia,
en mayo de 1990, la Cámara de Diputados mandó conformar una Comi-
sión Especial del Régimen Político para promover un debate sobre el siste-
ma de gobierno. Si bien había claros indicios respecto a un sistema semi-
presidencialista, el informe final de la Comisión resultó vago y general y sin
una clara posición respecto a cuál era el régimen que se debía adoptar. En
Bolivia, el Congreso buscó una salida hacia el parlamentarismo con la refor-
ma constitucional de 1994 pero finalmente optó por ciertas modificaciones
a su sistema, quedando un híbrido, al que algunos denominan como "pre-
sidencialismo parlamentarizado".
DEBATE PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARlSMO
Una de las principales líneas de debate intelectual y político en la región
ha girado en torno a la capacidad del presidencialismo para dar respuesta
a las crisis políticas. Los críticos del presidencialismo como Juan Linz seña-
laron que una de las causas de la quiebra de las democracias había estado
en la rigidez del mandato del presidente; en la presencia de una doble legi-
timidad interna por la elección directa por los ciudadanos, tanto del pre-
sidente como de los diputados; en la tendencia a un juego de suma cero en
la dinámica política, caracterizado por el hecho de que "el que gana se lle-
va todo"; en la formación de gobiernos de minoría sin peso en el Legisla-
tivo y/o sin capacidad para controlar a sus partidos, generando conflictos
entre ambas instituciones. Con un gobierno débil deben aguardar hasta el
final de sus mandatos con poca capacidad para implementar programas.
Por eso, defendían las reformas hacia una mayor parlamentarización de la
forma de gobierno.
Los defensores del presidencialismo, como Nohlen y Fernández o Shur-
gart y Carey señalaron que la estabilidad del Ejecutivo podía verse como
una virtud, ya que la rigidez del mandato fortalecía la rendición de cuen-
I04
El proceso político en perspectiva comparada
tas, contribuía a que un partido desarrollara políticas a largo plazo y desa-
lentaba las rupturas y maniobras partidistas. Señalaban que era posible redu-
cir el mandato, pero que esta razón era insuficiente para cambiar el siste-
ma en su conjunto. Respecto a la doble legitimidad, los defensores del
presidencialismo señalan que con ella no sólo se da un procedimiento más
democrático de elección sino también que asegura una mayor separación
entre los poderes y un mayor control entre ellos (mientras que los sistemas
parlamentarios tienden a su fusión y a "la tiranía de la mayoría'). Los pro-
blemas del presidencialismo más que cuestiones referidas a sí mismo tenían
que ver con otros elementos como la combinación entre un presidencia-
lismo y un sistema de partidos multipartidista (Mainwaring), ya que la frag-
mentación; los gobiernos de minoría y la debilidad de los partidos llevan
al inmovilismo.
En la práctica, ningún sistema político cambió su estructura presidencia-
lista (véase cuadro 3.5), aun cuando algunas Constituciones introdujeron ele-
mentos de corte más parlamentario o semi presidencialista como la censura de
ministros y la posibilidad del Ejecutivo de disolver el Parlamento como res-
puesta a esa medida (Uruguay, 1966; Guatemala, 1985; Colombia, 1991;
Argentina, 1994; Ecuador, 1997, y Venezuela, 1999); la creación de una figu-
ra mediadora entre los dos poderes (Ejecutivo-Legislativo) como en Argenti-
na con la inclusión del Jefe de Gabinete en 1994, que en la práctica no modi-
ficó el hiperpresidencialismo o en Bolivia, donde la elección del Presidente a
través del Congreso forzó un esquema más parlamentarizado por la naturale-
za de las coaliciones partidistas en el Legislativo, lo cual facilitó la estabilidad
institucional hasta 2003.
En el período estudiado tampoco se han realizado cambios significativos
respecto a la estructura del Estado. Entre los países latinoamericanos, cuatro
continúan siendo federales (México, Argentina, Brasil y Venezuela) y catorce
unitarios, aunque sí ha habido intentos de descentralizar la gestión adminis-
trativa del poder en Bolivia, Colombia y Ecuador. Asimismo, se ha dado en dos
casos el paso de sistemas bicamerales a unicamerales (Perú, 1993; Venezuela,
1999) como una manera de asegurar mayorías parlamentarias por parte de los
Ejecutivos (Fujimori y Chávez en cada uno de los casos). En la actualidad, nue-
ve países tienen una sola Cámara (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guate-
mala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela) y diez poseen dos
Cámaras (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Haití, México, Paraguay,
República Dominicana y Uruguay).
I05
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
El proceso político en perspectiva comparada

Cuadro 3.4. Forma de Gobierno y Poder Legislativo en América Latina

Aun siendo presidencialistas, las formas de Gobierno de los diversos sis-
País Año Estructura Forma temas políticos latinoamericanos manifiestan diferencias tan significativas
Estructura del
de instauración del Estado de Gobierno Poder Legislativo como las que podría haber entre el presidencialismo y el parlamentarismo.
Argentina 1983 Federal Si bien el Presidente es el que domina la arena política y el poder Legislati-
Presidencial Bicameral
Bolivia 1994,1997 Unitaria Presidencial Bicameral vo ha tendido ha ser históricamente débil, es cierto que no todos los presi-
parlamentar izado dencialismos son iguales y existen diferencias importantes entre sí, así como
Brasil 1986 Federal Presidencial Bicameral
Chile 1989 Unitaria Presidencial
en el interior de un mismo sistema político en diferentes momentos. Main-
Colombia Bicameral
1974 Unitaria Presidencial waring y Shugart han propuesto diferenciar al presidencialismo en función
Costa Rica Bicameral
1953
Rep. Dominicana 1978
Unitaria Presidencial Unicameral de los poderes constitucionales y los poderes partidistas con que cuente el pr~­
Unitaria Presidencial Bicameral
Ecuador 1978 Unitaria Presidencial
sidente. El primero tiene que ver con la autoridad, capacidad del presiden-
El Salvador Unicameral
1984 Unitaria Presidencial Unicameral te para asignar funciones y sus niveles de responsabilidad según lo que seña-
Guatemala 1985 Unitaria
Haití
Presidencial Unicameral la la Constitución de cada país (y, de manera menos formal, las reglas
1990 Unitaria Presidencial
Honduras Bicameral informales reconocidas por los diferentes actores políticos). Según la legis-
1981 Unitaria Presidencial
México Unicameral
1994 Federal Presidencial Bicameral
lación, los presidentes pueden ser "proactivos" -tienen capacidad de decre-
Nicaragua 1984
Panamá
Unitaria Presidencial Unicameral to- o "reactivos" -tienen capacidad de veto u otras herramientas para blo-
1989 Unitaria Presidencial
Paraguay 1993
Unicameral quear las iniciativas legislativas-o Los poderes partidistas están relacionados
Unitaria Presidencial Bicameral
Perú I 1980-1992 Unitaria Presidencial con la capacidad del Presidente para controlar al bloque de su partido en el
Perú 11 Bicameral
1993 Unitaria Presidencial Congreso y con el nivel de disciplina interna y la influencia que el Presidente
Uruguay Unicameral
1984 Unitaria Presidencial tenga sobre los partidos.
Venezuela I Bicameral
1958-1999 Federal Presidencial
Venezuela 11 Bicameral
1999 Federal Presidencial Unicameral

Fuente: Elaboración propia. Cuadro 3.5. Poderes constitucionales y partidistas en América Latina
(década de 1990).
Los conflictos generados en el seno del sistema político a partir del principio Partidistas del Presidente
de doble legitimidad, consecuencia de la realización de procesos electorales sepa- Constitucionales
Muy Bajo Medio-Bajo Medio-Alto Muy Alto
rados para el Ejecutivo y el Legislativo, han llevado a los analistas a buscar meca-
nismos de ingeniería política para reducir al mínimo las posibilidades de crisis Potencialmente dominante Chile Argentina
institucional. Por una parte, se buscó que el Presidente contara con una "mayo- Ecuador
ría presidencial" en el Legislativo, que le diera fuerza para aprobar leyes y que le Proactivo Brasil Colombia
ayudara a gobernar. La presencia de "Gobiernos divididos", donde los presiden- Perú
tes no cuentan con mayorías estables en el Congreso, fue una de las característi-
Reactivo Bolivia
cas centrales de la política latinoamericana desde la década de 1990. Ejemplos El Salvador República
Uruguay Dominicana
daros se encuentran en los Gobiernos de Ecuador desde 1979, en México desde
2000, en Brasil o en Bolivia. A pesar de los intentos por evitar Gobiernos de mino- Potencialmente marginal Costa Rica Honduras
ría, hasta el momento en Chile, con un sistema de partidos fragmentado, se han Paraguay México
podido formar Gobiernos de coalición que dieran estabilidad al Presidente y apo- Venezuela Nicaragua
yaran sus proyectos de políticas públicas, así como también en Uruguay.
Fuente: Elaboración de Mainwaring y Shugart (1997: 432), adaptado por Smith (2005: 163).

Io6
I07
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Hay sistemas como los de Chile, Brasil y Colombia, donde el Presiden-
te cuenta con importantes poderes constitucionales para establecer la agen-
da política y gobernar por decreto pero, a su vez, tienen poca capacidad para
disciplinar a su partido en el Congreso. A diferencia de ello, en México, la
Constitución no le otorga poderes tan significativos al Presidente pero éste
ha tenido tradicionalmente mayor control de su partido en el Congreso,
situación que se modificó en 2000 y que terminó de acentuarse en las legis-
lativas de 2003. En Venezuela, antes de 1998, la Constitución tampoco otor-
gaba importantes poderes constitucionales pero el presidente tenía mayor
fuerza partidista; 10 mismo que en Uruguay, donde el presidencialismo se ha
caracterizado por su contenido pluralista y por la capacidad de formar Gobier-
nos de coalición.
3. 2 .3. Reformas de los mecanismos de representación
y participación
Dos han sido los objetivos generales que han guiado la mayor parte de las
reformas electorales realizadas en América Latina. Por una parte, dotar de
mayor gobernabilidad al sistema político y, por otra, mejorar la representa-
ción. En términos específicos, puede observarse a través de diferentes grupos
de temas en qué consistieron esas reformas: a) la fragmentación de los parti-
dos políticos y/o sistema de partidos (Chile, Bolivia, Brasil, Uruguay, El Sal-
vador y Ecuador); b) la estructuración interna de los partidos políticos (Argen-
tina, Brasil, Colombia, Guatemala, República Dominicana, El Salvador,
Panamá, Honduras, Uruguay, Paraguay, Perú, Bolivia y México); c) la pola-
rización ideológica, confrontación política y capacidad del sistema electoral
para permitir la concertación política (Chile, Ecuador, El Salvador) y d) la
relación entre el sistema electoral y la forma de Gobierno (presidencialismo
y parlamentarismo) (Argentina, Bolivia, Brasil, Perú, Uruguay, República
Dominicana y Chile).
También ha habido reformas que han tenido como objetivo la mejora de
la administración electoral a través de la formalización y tecnificación de los
procesos electorales. Esto ha sido claro a partir de la creación de organismos
electorales y la redacción de normativa que garantice la transparencia de los
comicios y contribuya a su mayor control. Las reformas se han centrado en
mejorar la calidad de los procedimientos electorales, de la mano de organis-
mos internacionales de cooperación con el afán de mejorar la confianza de
Io8
El proceso político en perspectiva comparada
los ciudadanos en la democracia. Entre los aspectos que han sido objeto de
reforma destacan:
1. Elaboración de un censo para conocer la población electoral contro-
lado por la ONU (República Dominicana, Bolivia, México, El Sal-
vador).
2. Establecimiento de un documento de identidad que facilite la actua-
lización del padrón electoral (El Salvador, Guatemala) o la in-
corporación de fotografías a la cédula de votación (México, Hon-
duras).
3. Derecho a voto de los analfabetos (Brasil, Ecuador), extranjeros (Boli-
via en las elecciones municipales) ya los ciudadanos que viven en el
extranjero (El Salvador, Ecuador, Honduras y México).
4. Disposición de incorporar cuotas femeninas a las candidaturas (Argen-
tina, Bolivia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Venezuela, Panamá).
5. Voto electrónico (Brasil, Ecuador, Paraguay).
6. Creación de organismos de administración electoral independientes
(México, Paraguay, Bolivia y Perú), su transformación (Venezuela), su
control por los partidos (Nicaragua) o la mejora de su independencia
con la asignación de mayores recursos (República Dominicana, El Sal-
vador).
7. Creación de la "Controladuría Ciudadana", a partir de la introduc-
ción de la observación electoral por la ciudadanía (El Salvador).
8. Control de la publicidad y el gasto electoral, donde se incluye el acce-
so a los medios de comunicación (Argentina, Bolivia, Panamá, El Sal-
vador y Guatemala Ecuador, México, Perú; Brasil).
9. Reconocimiento de los partidos (Brasil, México, Chile).
10. Estímulo a la participación de los partidos de oposición (México).
11. Organización interna de los partidos, en cuanto a los mecanismos de
selección de candidatos (Argentina, Colombia, Costa Rica, Paraguay,
Honduras, Panamá, República Dominicana, Uruguay, Venezuela, Perú
y El Salvador).
A) La elección del Ejecutivo
En cuanto a la manera en que se elige al Presidente o jeft del Poder Ejecuti-
vo, las reformas han estado dirigidas mayoritariamente hacia la incorporación
I09
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
El proceso político en perspectiva comparada

de la segunda vuelta electoral. Esto ha llevado a que en la mayoría de los sis-

temas políticos latinoamericanos, el Presidente se elija de manera directa,
aunque ha habido períodos en los que algunos países han empleado la elec- o, '"
ción indirecta a través de colegios electorales como en Argentina (hasta 1994) .!3 N
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o Brasil (hasta 1989). Donde se elige al Presidente de manera directa se emplean .:"t:l
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III
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) El proceso político en perspectiva comparada

a una mayoría legislativa que apoye al Presidente desde el Legislativo, situa- reelección con un período intermedio tras dos consultas populares fallidas
ción que ha contribuido a la ingobernabilidad (México, Ecuador, Bolivia) e (1986 y 1994) Y una reforma constitucional en 1995. En Costa Rica, donde
incluso a la inestabilidad democrática (Ecuador, Bolivia). La tendencia en las estuvo prohibida desde 1969, fue reinstalada vía judicial por la Sala Consti-
últimas décadas indica un cambio hacia la separación de las elecciones (Chi- tucional en 2003 (en su modalidad alterna). Finalmente, en noviembre de
le, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) mientras que en Argentina 2000, Perú reformó nuevamente la Constitución para suprimir la reelección
el cambio fortaleció su carácter parcial y en Ecuador la modificación realiza- inmediata del Presidente. Donde directamente se prohíbe (y no se discute) es
da en 1998, con la eliminación de las elecciones de diputados de medio perío- en México, cuestión vinculada a la cultura política y legados históricos del país.
do, generó desde 2002 un sistema completamente simultáneo. En Brasil se
realizaron cambios para conseguir que las elecciones fueran concurrentes,
lo cual benefició al presidente Cardoso porque le evitó agravar los problemas Cuadro 3.7. Reglas de reelección presidencial.
de gobernabilidad que se hubieran generado al enfrentar unas elecciones legis-
Sin Inmediata Después de Después Dos consecutivas, Dos consecutivas
lativas de medio período. reelección un período dedos y luego sin y posibilidad de
La duración del mandato presidencial también ha sido una cuestión cen- períodos reelección reelección después
tral, tomando en cuenta la rigidez del presidencialismo. En 2004, ocho paí- de un período
ses de América Latina tenían mandatos de cuatro años (Argentina, Brasil, Guatemala Colombia Bolivia Panamá Brasil Argentina
Colombia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, Guatemala y Hon- Honduras República Chile Venezuela Perú
duras); en siete, el mandato era de cinco años (Bolivia, El Salvador, Nicara- México Dominicana
Nicaragua Ecuador
gua, Panamá, Paraguay, Uruguay y Perú) yen tres (Chile, Venezuela y Méxi- El Salvador
Paraguay
co) de seis. Durante las dos últimas décadas, siete países efectuaron cambios Uruguay
en la duración de los cargos presidenciales: cinco acortándolo (Argentina de Costa Rica
seis a cuatro; Brasil de cinco a cuatro; Chile de ocho a seis; Guatemala de cin-
co a cuatro y Nicaragua de seis a cinco) y dos ampliándolo (Bolivia de cua- Fuente: Actualizado a partir de Carey (2003:19).
tro a cinco años y Venezuela de cinco a seis).
Otro tema que ha estado en la discusión reformista ha sido el de la auto-
rización o prohibición de la reelección presidencial. En el período 1980-2004, B) La elección del Legislativo
diferentes países han realizado reformas, al punto de que éste fue un eje cen-
tral de la agenda política por los intentos de diversos presidentes de perpe- Del conjunto de reformas en los sistemas electorales legislativos ha habi-
tuarse en el poder. Esto fue claro en Argentina, tras la reforma constitucional do una tendencia generalizada a favorecer la proporcionalidad y, por tanto, el
en 1994 para reelegir a Menem y, en Perú, en beneficio de Fujimori, lo que valor de la representación más que el de la eficacia, provocando consecuencias
llevó a la reforma constitucional en 1993. En el período, cinco países han intro- al sistema político. Las reformas han sido sobre el principio de representación,
ducido la reelección presidencial (Argentina, Ecuador, Perú, Brasil y Vene- la fórmula matemática de asignación de escaños, la estructura de voto, la dura-
zuela), de los cuales cuatro la permiten de manera inmediata (Argentina, Perú, ción de los mandatos yel ciclo electoral. La representación proporcional ha
Brasil y Venezuela); dos han pasado de una reelección inmediata a otra con un sido la fórmula mayoritariamente adoptada en la región (Argentina, Brasil,
período por medio (República Dominicana y Nicaragua); uno la ha rechaza- Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
do tras consultar a los ciudadanos en un referéndum en 1998 (Panamá); otro Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay), sólo uno se dirigió hacia
pasó de posibilitar la reelección inmediata a prohibirla (Paraguay); otro de una un sistema no proporcional (Ecuador), para regresar a él a los dos años (refor-
reelección alternada pasó directamente a prohibirla, para luego recuperar ma de 2000) yel resto cuenta con sistemas mixtos, que combinan diferentes
la reelección inmediata (Colombia en octubre de 2005) y Ecuador aceptó la tipos de circunscripciones con fórmulas de elección distintas.

II2 II3
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
De los países con representación proporcional, en diez (Argentina, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Honduras, Paraguay, República Dominicana, Perú,
Uruguay y Ecuador desde 2002) se divide el territorio nacional en circuns-
cripciones plurinominales que corresponden a la división político-adminis-
trativa. A cada distrito se le asigna un número variable de escaños en función
de su población o de sus electores (como en Paraguay) sobre el total nacional.
En algunos casos, un número de escaños se elige a partir de una lista nacional
(Guatemala, Nicaragua, El Salvador hasta 2005) yel resto se divide en cir-
cunscripciones regionales, distritales o provinciales. En Venezuela, tras la refor-
ma de 1999, al cuerpo de legisladores debe agregarse tres diputados elegidos
en representación de las comunidades indígenas. En Nicaragua a los noventa
diputados fijos que se eligen en cada elección se les debe agregar aquellos can-
didatos presidenciales que hayan perdido pero que su porcentaje de votos sea
igualo superior al promedio de los cocientes regionales.
Respecto a la fórmula matemdtica para la asignación de escaños, un mayor
número de países emplea el método D'Hondt (Argentina, Chile, Ecuador, Gua-
temala, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) y otro
el sistema de cuotas y restos, normalmente complementado con el criterio deno-
minado resto mayor para asignar los escaños restantes (Brasil, Colombia, Cos-
ta Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Hay un caso de tendencia mayo-
ritaria, que emplea la fórmula de mayoría absoluta (Haití) mientras otros tres,
Bolivia, México y Panamá, son sistemas mixtos, con diferentes tipos de distri-
tos, estructura de voto y principio de representación. En Bolivia, 68 diputados
son elegidos en distritos uninominales por mayoría relativa y otros 62 en nue-
ve distritos regionales plurinominales mediante un sistema proporcional, asig-
nando escaños a través del método D'Hondt, dirigido a compensar disparida-
des que puedan producir los resultados de la elección uninominal.
En México se da un sistema segmentado, que elige diputados por repre-
sentación proporcional y otros por mayoría relativa, con un cociente electo-
ral corregido, para construir mayorías claras dentro de un margen estableci-
do. Ningún partido o coalición puede obtener más del 60% de los quinientos
escaños, para evitar que cualquier mayoría tenga la prerrogativa de reforma
constitucional y asegura la proporcionalidad con una medida extraordinaria
en América Latina, que establece que la diferencia entre votos-escaños de un
partido no pueda superar un 8%. En Panamá también coexisten los princi-
pios de mayoría relativa (distritos uninominales) y representación propor-
cional (distritos plurinominales de distinto tamaño), pero sin un mecanismo
de compensación ni garantía de proporcionalidad.
II4
El proceso político en perspectiva comparada
En relación a la estructura de voto, la tendencia general ha sido imple-
mentar el sistema de listas cerradas y bloqueadas: 9 países lo tienen (Argen-
tina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay,
República Dominicana y Uruguay), aunque ha habido intentos de aumen-
tar la capacidad de los electores en decidir los candidatos de los partidos.
Algunos han empleado el sistema de voto preferente, listas cerradas pero no
bloqueadas (Perú, Brasil); otros un sistema de listas y entre listas (Ecuador;
Honduras); otro segmentado, que eligen candidatos en distritos uninomi-
nales y usan listas cerradas y bloqueadas en los plurinominales (México);
donde cada elector vota a un candidato (Chile y Haití); mixto (Venezuela,
Panamá y Bolivia). En Perú, el sistema de voto preferencial fue empleado
para la Asamblea Constituyente de 1978, eliminado para la de 1980 y rees-
tablecido en 1984. Actualmente se emplean listas cerradas y no bloqueadas,
con doble voto preferencial dentro de una lista. Si bien ha habido intentos
importantes por asegurar una mayor decisión de los ciudadanos en la elec-
ción de sus representantes, con algún tipo de voto preferencial; en la prác-
tica, el alto número de partidos y el hecho de que los electores continuaran
votando "por listas" más que por candidatos, no ha conseguido fortalecer
esa relación.
La duración de los mandatos de los diputados también es variable. En El
Salvador y México el período es de tres años; en Argentina, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras y República Domi-
nicana es de cuatro; en Bolivia, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay
y Venezuela es de cinco. Los diversos países tienden a permitir a los diputados
la posibilidad de reelección en su cargo, tanto de manera inmediata para un
período consecutivo (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, Paraguay, Repú-
blica Dominicana, Uruguay y Venezuela) o luego de un período intermedio
(México y Costa Rica).
En cuanto a los países con dos Cámaras, en el Senado hay dos maneras de
elegir a sus miembros: de manera directa (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia,
México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay) o mixta (Chile, donde
además de los 38 senadores elegidos por votación directa, la Constitución esta-
blece que se integre también por los ex presidentes que hayan desempeñado el
cargo durante seis años de manera continua y por nueve designados: tres por la
Suprema Corte, cuatro por el Consejo de Seguridad Nacional y dos por el Pre-
sidente, de los cuales uno debe haber sido rector de una Universidad estatal o
reconocida por el Estado y otro ex ministro de Estado en un Gobierno anterior).
II5
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Respecto a la fórmula electoral predominante, los senadores son elegidos
por representación mayoritaria (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y República
Dominicana), seguidos por representación proporcional (Colombia, Paraguay
y Uruguay), aunque también hay un sistema mixto (México). En el primer
grupo, tanto Argentina como Bolivia aplican los principios de mayoría relati-
va y primera minoría, ya que la elección se basa en circunscripciones trino-
minales. De los tres escaños que le corresponden a cada circunscripción, dos
se asignan al partido con mayor votación y el tercero a la primera minoría. En
Brasil, si bien hay circunscripciones trinominales el procedimiento varía debi-
do a que el Senado se renueva cada cuatro años (un tercio y dos tercios, alter-
nativamente). Así se encuentra en disputa un escaño por circunscripción, el
cual se asigna a la primera fuerza electoral y, cuando se renuevan dos tercios,
se eligen dos escaños por distrito, que son asignados a las dos fórmulas más
votadas. En Chile, los 38 escaños que se eligen de manera directa se distribu-
yen en 19 distritos electorales. En principio los dos escaños de cada circuns-
cripción corresponden a las dos fórmulas más votadas pero la ley establece que
si la primera fuerza obtiene más del doble de los votos que la segunda, obtie-
ne ambos escaños. En República Dominicana a cada distrito les corresponde
una senaduría que se elige por mayoría relativa.
Entre los Senados que se integran por representación proporcional, los
legisladores son electos sobre la base de una sola circunscripción nacional, lo
que garantiza un alto grado de proporcionalidad y la representación de las
grandes fuerzas políticas, pero no ayuda a construir lazos fuertes con los elec-
tores dada la amplitud del distrito ni contribuye a la formación de Gobiernos
efectivos. Lo que algunos Senados han conseguido es fomentar la participa-
ción de minorías. En el caso de Colombia, existe una circunscripción electo-
ral especial para que dos senadores sean elegidos por las comunidades indíge-
nas y las negritudes y en Argentina y Bolivia se establecieron reglas tras las
reformas destinadas a ellas. En México, la reforma constitucional de 1996
introdujo el principio de representación proporcional para elegir a 32 de los
128 senadores. Se fijó en tres el número de escaños asignados en cada una de
las 32 entidades federales (dos por el principio de mayoría y el tercero por la
primera minoría), y los restantes son electos por el principio de representación
proporcional mediante listas votadas en una sola circunscripción nacional.
La duración de los mandatos de los senadores varía entre los que permanecen
cuatro años (Colombia y República Dominicana, siendo ésta idéntica a la de los
diputados y a la del Presidente); cinco (Bolivia, Paraguay y Uruguay, también es
similar a la de los otros cargos); seis (Argentina, México) y ocho (Brasil y Chile).
II6
..... -
El proceso político en perspectiva comparada
En la mayoría de los casos se ha permitido la reelección sin mayores constriccio-
nes, puesto que en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Paraguay, Repú-
blica Dominicana y Uruguay se permite la reelección de manera inmediata mien-
tras que en México la reelección sólo es factible con un período intermedio.
C) Partidos políticos: financiación y democracia interna
Las reformas en relación a los partidos políticos se enmarcan preferente-
mente en dos áreas: la financiación y la democracia interna. Respecto a la finan-
ciación de las actividades internas, las reformas han estado dirigidas hacia una
mayor financiación pública de los partidos y de las campañas electorales (Ecua-
dor en 1978 y posteriores, Colombia en 1991, Paraguay en 1993 y 2005, Méxi-
co en 1996; Panamá, República Dominicana en 1997 y Guatemala, aunque
aún está en discusión). También las reformas han buscado incrementar los con-
troles de los gastos electorales (Argentina, Panamá, Ecuador, Bolivia, México,
Perú y Guatemala, donde todavía se sigue discutiendo sobre este tema). En
Panamá, en 2001, a pesar de contar con financiación pública para los partidos,
hubo fuertes argumentos en contra de destinar (¿?) un porcentaje del gasto
público para la financiación partidista mientras que en Brasil y El Salvador tam-
bién se está discutiendo sobre la necesidad de financiación pública.
Sobre los niveles de democracia interna de los partidos, las reformas han esta-
do relacionadas con la necesidad de regular la incorporación de mecanismos más
participativos en la selección de los candidatos. En Honduras (1985-1989), Para-
guay (1996), Bolivia (1996), Uruguay (1999), Panamá (1999), Argentina (2002,
aunque fue suspendida por decreto presidencial en diversas ocasiones) y Perú
(2003) introdujeron la obligación de que los partidos realizaran elecciones inter-
nas (abiertas o cerradas) para seleccionar a sus candidatos; aunque ha habido
partidos que adoptaron mecanismos competitivos sin que la legislación electo-
rallos obligara, ya sea por necesidad de legitimar sus procedimientos internos
(PRI en 1999 y 2005, PAN en 2005, FSLN en 1996); para dirimir conflictos
de liderazgos tras formar coaliciones electorales con otros partidos (la Alianza en
Argentina en 1999, la Concertación en Chile en 1993 y 1999) o para resolver
conflictos de liderazgos (ID en Ecuador en 1984; ANR-PC de Paraguay en 1992
yen 1997; FMLN en 1999; PRD en República Dominicana en 2000). Estos
procesos fueron originados desde el interior de los partidos, sin afectar a otras
agrupaciones y los mismos manifiestan cierto "componente privado" sin parti-
cipación de instancias electorales nacionales en su control y organización.
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Cuadro 3.8. Mecanismos de selección de candidatos, autoridades y representación de minorías
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Guatemala No Sí Sí Sí, leg. electoral No

Honduras No Sí Sí, abiertas Sí, leg. electoral No

México No No No Sí (1996) 30 No

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Cuadro 3.8. (continuación).

Representación de género
Cargos de elección popular Autoridades
por discriminación positiva en la Ley
País
¿Elecciones internas
Constitución Ley Convención Regulación ¿Sí o No? Lista % UbiCo Cargos %
en la ley?

Nicaragua No No No No

Panamá No Sí Sí, cerradas No Sí (1997) 30 Sí 30

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Paraguay No Sí Sí, cerradas Sí, leg. electoral Sí (1996) 20 Sí 20

Perú No Sí Sí, partido elige si Sí Sí, leg. electoral Sí (1997 Y 2003) 25 No 30

abiertas o cerradas

Rep. Dominicana No Sí Sí, abiertas Sí, leg. electoral Sí (1997) 25 No

Uruguay Sí Sí Sí, abiertas Sí, leg. electoral No

Venezuela Sí Sí Sí, cerradas No Sí 30

lista % = Porcentaje de puestos mínimos que deben ser previstos como cuota de género en las listas de candidatos a cargos de elección popular.
Ubic. = Exigencia de ubicación de las mujeres en determinados puestos de la lista.
Cargos % = Porcentaje de cargos mínimos que deben ser previstos como cuota de género en los órganos de dirección del partido.
Fuente: Freidenberg (2005).
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) El proceso político en perspectiva comparada

3.3. Los sistemas de partidos latinoamericanos

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 Cuadro 3.10. Tipología de sistemas de partidos en América Latina.
Partidos con mayor apoyo en la elección
fundacional legislativa al inicio de la transición Partidos con mayor apoyo
País en la última elección legislativa en la actualidad
Año Partidos y % de escaños* Año Partidos y % de escaños
Grupo I
Argentina 1983 UCR-PJ (95%)
2005 PJ (52%); UCR (15%)
Chile 1989 Concertación- Unión por Chile (85%) 2005 Concertación - Alianza por Chile (95%)
Uruguay 1984 PC-PN- Frente Amplio (98%) 2004 Frente Amplio -PN (89%)
Perú 1980 APRA - AP (87%)
2006 UPP (37,5%); APRA (30%)
Ecuador 1979 CFP-ID-PCE- PLRE (84%)
8/ Grupo 1/
2002 PSC-ID-PRE-MUPP-PRIAN (75%)

Bolivia 1985 MNR-ADN-MIR (76%)

2005 MAS-PODEMOS (88%)
Brasil 1986 PMDB-PFL-ARENNPDS (84%) 2002 PT- PFL-PMDB-PSDB-PPB (72%)
Grupo 111
Paraguay 1993 ANR/PC-PLRA (96%)
2003 ANR/PC-PLRA (72%)
Honduras 1981 PLH - PNH (95%)
2005 PLH - PNH (91 %)
Nicaragua 1990 FSLN - UNO (98%)
2001 FSLN - PCL (98%)
Panamá 1994 PRD - Arnulfista (73%)
2004 PRD - Arnulfista (74%)

[...!. .. ]

Cuadro 3.10. (continuación).

Partidos con mayor apoyo en la elección Partidos con mayor apoyo
fundacional legislativa al inicio de la transición en la última elección legislativa en la actualidad
País
Año Partidos y % de escaños* Año Partidos y % de escaños

Grupo IV
El Salvador 1994 ARENA - FMLN - PDC (93%) 2006 FMLN - ARENA - PCN (91 %)

R. Dominicana 1978 PR/PRSC-MMP (100%) 2002 PRD - PLD - PRSC (99%)

Guatemala 1995 PAN - FRG (90%) 2003 GANA - FRG - UNE - PAN (88%)
- - .......... __ .... " ......... __ .................. _-

Colombia 1982 PC-PL (99%) 2002 PC-PL (91%)

2[ Costa Rica 1982 PLN - UNIDAD/PUSC (91 %) 2006 PLN - PAC (74%)

Venezuela 1973 AD - COPEI (86%) 2005 MVR (71 %); MVR-PODEMOS-PPT (88%)

México 1985 PRI (73%) 2003 PRI (44%); PRI - PAN - PRD (94%)

* Las cifras entre paréntesis señalan la concentración de escaños entre los principales partidos de ese momento. Este porcentaje permite observar tam-
bién en qué medida los electores distribuyen sus preferencias entre un número elevado o reducido de formaciones políticas. Los partidos están coloca-
dos según el tamaño de su bloque (de mayor a menor, de izquierda a derecha).
El ordenamiento en grupos responde a la tipología construida en función de los escenarios existentes en los sistemas de partidos al inicio de la transi-
ción. En el caso de que hubiera dos cámaras se incluye el dato de la Cámara Baja. El criterio de inclusión es que los partidos tuvieran una representación
mayoritaria en la Cámara.
En Chile, los partidos son por la Concertación (PDC, PO, PSi y por la Unión por Chile y Alianza por Chile (RN y UDI).
En El Salvador se considera la elección de 1994 como inicio debido a que es donde comienza a darse un régimen competitivo, en el que participa el
FMLN, antes excluido.
Fuente: Elaboración propia.
1 I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
de trabajadores originados en el período de Getulio Vargas en Brasil. Ellos con-
vivieron con una pléyade de nuevos partidos surgidos, bien durante el período
autoritario, bien durante la propia transición. Son ejemplo de ello los casos de
ADN y MIR y, más adelante, CONDEPAy UCS en Bolivia, y de PMDB,
PSDB, PDT y PFL en Brasil. El tercer escenario acoge a Paraguay, donde la
presencia continua del fraude electoral afectó la existencia de Acción Nacio-
nal Republicana (Partido Colorado) y del Partido Liberal Radical Auténtico.
Solamente después de las primeras elecciones constitucionales de 1993, el jue-
go partidista quedó más legitimado. Algo similar podría decirse de los Parti-
dos Liberal y Nacional en Honduras; Nicaragua, aunque en lo relativo al Par-
tido Liberal, o a Panamá, con el PRD Y el Partido Arnulfista.
El cuarto grupo integraría a aquellos sistemas de partidos en los que se pro-
dujo un clarísimo proceso de refundación paralelo al proceso transicional. Esto
parece evidente para el caso de El Salvador y Guatemala, puesto que en el pri-
mero ARENA y el FMLN son hijos del conflicto armado e igualmente en el
segundo con FRG, PAN Y URNG. Así como parcialmente para Nicaragua
con el FSLN y para República Dominicana, aunque aquí la presencia del PRD
databa de la dictadura trujillista. Finalmente, no todos los países latinoameri-
canos entran en esta tipología. Quedan fuera los tres casos que tuvieron pro-
cesos transicionales anteriores: Costa Rica, Colombia y Venezuela; y otros dos,
Cuba y México, que han vivido inmersos, todavía hasta muy recientemente el
segundo, en un sistema de partido hegemónico.
3.3. 2 . Cambios tras veinticinco años de competencia
Los cambios producidos en los sistemas de partidos latinoamericanos entre
1979 y 2005 permiten la estructuración de cuatro escenarios. Un primer gru-
po se refiere a aquellos países donde el sistema de partidos ha cambiado de
manera radical (Perú, Venezuela) y el poder se ha distribuido mayoritariamente
en un nuevo conjunto de fuerzas, aun cuando, como en Perú, tras el colapso
inicial, algunos partidos históricos han reaparecido en la escena electoral o,
por lo menos, se han adaptado estratégicamente para sobrevivir (APRA y AP).
En ambos países se dio una refundación del sistema partidista, con la emer-
gencia de movimientos que buscaban ser "taxis" para liderazgos de corte bona-
partista. El caso peruano fue, durante más de diez años, el intento más claro
de que se podía "vivir sin partidos". Mientras, en Venezuela, se experimentó
la mayor desinstitucionalización de un sistema de partidos consolidado. En
12 4
....
El proceso político en perspectiva comparada
este esquema también podría incluirse a Guatemala, pero más por un cambio
en la oferta partidista (por el cambio de partidos), que hace que en cada nue-
va elección los electores se enfrenten con nuevos partidos o coaliciones de par-
tidos entre las cuales seleccionar su voto.
Un segundo grupo lo constituyen aquellos sistemas donde un partido mayo-
ritario se ha mantenido estable desde la elección fundacional y su polo opositor
ha sido fluido o se ha fragmentado en múltiples opciones partidistas (el FSLN
en Nicaragua, el PRI en México e incluso el PJ en Argentina), actuando ese par-
tido en un escenario incluso con características de sistema predominante. Un
tercer grupo lo integran los sistemas en los que ha habido un crecimiento en el
número de partidos, se constituyen como sistema multipartidistas extremos y la
fluidez en el sistema de partidos es constante, quizás más por el fraccionamien-
to en el nivel de las élites que genera una multiplicación en la oferta partidista
que por el cambio en las preferencias de los votantes (Brasil, Ecuador, Bolivia).
Un cuarto escenario es el de aquellos sistemas de partidos que se han manteni-
do inalterables, o con cambios mínimos (Paraguay, Panamá, Uruguay, Hondu-
ras y Chile), y también aquellos donde si bien la estructura de la competencia
se mantiene según el esquema transicional, han emergido terceras fuerzas que
ponen en duda la naturaleza histórica del bipartidismo (Costa Rica).
El caso de Colombia se presenta aparte, ya que si bien hay una estabilidad
que hace creer en la permanencia del bipartidismo; en realidad, el funciona-
miento de los dos grandes partidos tradicionales en microempresas electorales
esconde un multipartidismo extremo. Por tanto, si uno analizara los datos elec-
torales sin asignar a cada lista a los dos grandes partidos que le prestan su nom-
bre, la transformación del sistema de partidos sería absoluta desde la reforma
constitucional de 1991, pero esto sólo si se consideran las etiquetas como parti-
dos y no como meras rúbricas que sólo compiten en el momento electoral.
3.3.3. La estructura de la competencia
La caracterización de los sistemas de partidos, en cuanto a los diversos esce-
narios, tanto en un primer momento postransición como en la actualidad,
debe complementarse con el análisis de una serie de dimensiones que mues-
tran de manera clara la dinámica de los partidos y las relaciones entre ellos.
Así, resulta necesario analizar el formato del sistema de partidos, el nivel de
cambio de los electores en los apoyos a los mismos y el grado de polarización
ideológica entre las élites partidistas que integran el Poder Legislativo.
12 5
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
A} El formato numérico
El número y la fuerza relativa de los partidos en una circunscripción
electoral (sea nacional o local) permiten conocer la estructura de la com-
petencia partidista. El nivel de fragmentación de un sistema de partidos
indica el número de agrupaciones que obtienen una proporción importan-
te de los votos y escaños y se encuentra asociado con una amplia gama de
factores políticos, sociales y económicos. Altos niveles de fragmentación del
sistema de partidos, junto a altos niveles de polarización, hacen al sistema
menos gobernable, predispone a bloqueos entre el Ejecutivo yel Legislati-
vo, dificulta las posibilidades de generar coaliciones gobernantes y facilita
la ruptura democrática o las crisis institucionales. De manera específica,
hay quienes alertan de que un alto número de partidos compitiendo en un
contexto presidencialista dificulta la gobernabilidad. Y esto aún cuando ha
habido contraejemplos claros como el chileno, en el que la democracia fue
estable durante cuarenta años con un sistema multipartidista, o el argenti-
no, en el que la práctica bipartidista entre radicales y peronistas no evitó
continuos golpes de Estado, por lo que se muestra que más que el multi-
partidismo a secas, el peligro está en la falta de cooperación de las élites y
en su incapacidad para facilitar la construcción de mayorías y coaliciones
que permitan gobernar.
El número efectivo de partidos (NEP), esto es, el indicador que señala
cuál es el número relevante de partidos que compiten en el sistema, muestra
que América Latina ha ido hacia un mayor multipartidismo en los últimos
veinticinco años. Al inicio de la transición el NEP medio era de 2,82 yen la
última elección legislativa analizada ha ascendido a 3,66 (cuadro 3.11). Esta
mayor fragmentación podría pensarse en diferentes términos: a} como la repre-
sentación natural de diversas tendencias ideológicas en el sistema de partidos;
b) como la incorporación de nuevos actores en la política (guerrilla, indíge-
nas, paramilitares, movimientos sociales) que han estado excluidos y c} des-
de una visión más pesimista, como el resultado del uso de los partidos como
vehículos personales y/o vías de resolución de conflictos internos de los par-
tidos. El hecho de que haya más partidos también puede suponer un mayor
pluralismo en el sistema democrático, debido a la inclusión en el juego polí-
tico de todos los actores que deben estar en él, pero también puede ser un
indicador de la dificultad de los políticos para cooperar con los otros miem-
bros de su partido cuando pierden una elección interna y prefieren competir
por fuera antes que subordinarse al competidor.
I26
El proceso político en perspectiva comparada
Los niveles de fragmentación política de los sistemas de partidos son varia-
bles. El cuadro 3.12 señala que apenas un número muy reducido de países se
acerca al bipartidismo puro que traduce con más simpleza la lógica gobierno-
oposición (Honduras, Nicaragua y Paraguay). República Dominicana, Costa
Rica y Colombia, se encuentran en la situación de dos partidos y medio, a
pesar de la fuerte fragmentación de los partidos tradicionales de éste último,
especialmente el Partido Liberal. En Argentina, El Salvador, Panamá, Vene-
zuela y Guatemala se da un sistema multipartidista limitado, aunque en la
práctica en El Salvador o en Chile se está en un juego de dos. Por tanto, el
NEP no refleja los rasgos de la competencia real. El caso de Chile es peculiar,
porque si bien manifiesta un alto número de partidos, lo que le llevaría a estar
en el grupo de multipartidismo extremo, la lógica coalicionista en dos polos
hace que el sistema funcione con rasgos bipartidistas.
En Brasil y Ecuador tienen sistemas multipartidistas extremos, donde más
de cinco partidos -incluyendo alguno de ellos con posiciones antisistema- tie-
nen presencia significativa en el Congreso y capacidad de chantaje, lo que
aumenta la dificultad para construir mayorías estables que respalden al Presi-
dente. La observación muestra que en seis países existen más de cinco parti-
dos con capacidad para acceder al ejercicio del gobierno (lo que suele llamar-
se como "partidos orientados al gobierno"), lo cual dificulta la gobernabilidad
del sistema político y muestra el fracaso de muchas reformas electorales imple-
mentadas en las últimas décadas respecto a la reducción del número de parti-
dos en América Latina. Bolivia también se integra en este grupo de sistemas
de partidos, a pesar de que en la última elección se ha visto una reducción de
fuerzas en competencia (el número efectivo de partidos de la elección inicial
fue de 4,31 yel de la última elección 2,39).
La magnitud del cambio en cuanto a la fragmentación del sistema de par-
tidos ha sido de carácter positivo, lo que significa que en términos compara-
dos, en los sistemas de partidos latinoamericanos, la oferta partidista se ha incre-
mentado, han surgido nuevas agrupaciones o las vigentes se han dividido, los
ciudadanos han fijado sus preferencias entre más opciones y muchos más acto-
res participan en la dinámica política, con excepción de algunos países donde
el número efectivo de partidos se ha reducido, de manera significativa en Pana-
má, donde la magnitud del cambio es de -1,41, Y en Bolivia, donde la reduc-
ción del sistema de partidos ha sido de -1,92.
En el análisis por países es posible ver que la tendencia al crecimiento
del número de partidos (en comparación al momento postransición) es posi-
tiva en Brasil (5,66), Ecuador (3,50, Guatemala (2,2), Perú (1,32), Para-
I27
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
El proceso político en perspectiva comparada

Cuadro 3.11. La fragmentación de los sistemas de partidos en América Latina. guay (1,29) o Argentina (2,21), que contaba con un bipartidismo claro en
Nepp Nepp Magnitud Media la década de 1980 pero que con el paso de los años se fue fragmentando cada
País Elecciones Legislativas inicial última cambio país vez más, fundamentalmente por la escisión del Partido ]usticialista y la flui-
elección dez de su oposición. En Perú se dio un sistema de naturaleza bipartidista
Honduras 1981,85,89,93,97,01,05 2,17 2,37 0,24 2,18 durante los dos primeros Gobiernos post-transición para luego pasar brus-
camente al multipartidismo durante los períodos de Fujimori, empleándo-
Nicaragua 1984,90,96,01 2,28 2,08 -0,2 2,24
se a los partidos como meros "taxis" electorales, para luego racionalizarse tras
Paraguay 1989,93,98,03 1,89 3,18 1,29 2,37
su caída. En Ecuador, aunque su sistema de partidos presentaba rasgos mul-
República 1978,82,86,90,94,98,02 1,99 2,78 0,79 2,48 tipartidistas en la elección fundacional, con los años la fragmentación se fue
Dominicana
acentuando hasta llegar al multipartidismo extremo de corte polarizado en
Costa Rica 1978,82,86,90,94,98,02,06 2,38 3,32 0,94 2,62 los comicios de 2002, debido a la incorporación de nuevos actores (como
Colombia 1982,86,90,91,94,98,02 1,98 2,17 0,19 2,52 en el caso de MUPP/NP desde 1996) así como por la presencia de políticos
México 1985,88,91,94,97,00,03 1,83 3,01 1,18 2,57
y electores volátiles, que utilizan la creación de nuevos partidos como vehícu-
los de participación electoral (como en Perú) o como una manera de resol-
Argentina 1983,85,87,89,91,93,95,97,99,
01,05 2,19 4,40 2,21 3,04
ver conflictos en el interior de los partidos.
Uruguay 1984,89,94,99,04 2,92 2,39 -0,53 3,00
Venezuela 1978,83,88,93,98,00,05 2,65 1,93 -0,72 3,30 B) ¿Cómo ha cambiado su voto el electorado?
Perú 1980,85,90,95,00,01,06 2,46 3,78 1,32 3,40
Panamá 1994,99,04 4,33 2,92 -1,41 3,50 Otro de los indicadores relacionados con la estructuración de la com-
petencia partidista y el nivel de vinculación de los partidos con el electora-
El Salvador 1994,97,00,03,06 3,06 3,04 -0,02 3,15
do es el de la volatilidad electoral agregada, la cual permite conocer el nivel
Bolivia 1985,89,93,97,02,05 4,31 2,39 -1,92 4,11 de alineamiento de los ciudadanos con los partidos así como también la esta-
Guatemala 1995,99,03 2,35 4,57 2,22 4,82 bilidad de las preferencias de los electores hacia un sistema de partidos deter-
Chile 1989,93,97,01,05 5,07 5,58 0,51 5,15 minado. Esta medida representa el cambio neto en la proporción de votos
o escaños que cada uno de los partidos gana o pierde de una elección legis-
Ecuador 1979,84,86,88,90,92,94,96,
98,02 4,03 7,54 3,51 5,86 lativa a otra. Los sistemas de partidos más estables son Honduras, Repúbli-
ca Dominicana, Chile y Uruguay, a pesar de que en este último la elección
Brasil 1986,90,94,98,02 2,83 8,49 5,66 7,06
de 2004 supuso un aumento de la volatilidad electoral por el triunfo del FA,
Media regional 2,82 3,66 3,52
mientras que los más volátiles del período son Perú, Bolivia, Nicaragua y
Nep p = Número efectivo de partidos parlamentarios, calculado según la fórmula de Laakso y Taagepera Venezuela. Estos datos son significativos al compararlos con otras regiones,
(1979), en el momento de conformación de la Legislatura tras los resultados de la elección. La fórmula de como la europea, donde el nivel de volatilidad electoral agregada alcanza
NEP empleada es la siguiente: N= 1/Áei2, donde e es el porcentaje de escaños del partido i.
En sistemas mixtos (Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Venezuela) está calculado sobre el total niveles relativamente bajos.
de la Cámara, sin considerar las diferencias en la fórmula electoral por medio de la cual se elige a cada Al analizar la volatilidad electoral es necesario mencionar una serie de
diputado.
Magnitud cambio: es la diferencia entre Nep p t + 1 - Nep p t. consideraciones. En primer lugar, que los cambios en las preferencias de los
En Nicaragua, UNO y Alianza Liberal son considerados como un único partido. votantes se deben más a modificaciones en la oferta partidista, que en los elec-
En Argentina, la Alianza se considera como un partido en las elecciones de 1997 y 1999.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos electorales.
tores, como en Perú, Guatemala y Venezuela. En segundo lugar, también ha
habido cambios en el número de votantes, debidos tanto al crecimiento de

128
12 9

~
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) El proceso político en perspectiva comparada

la población como a la extensión de derechos políticos a los jóvenes y a los C) La polarización ideológica
analfabetos. En tercer lugar, la abstención también afecta al cálculo de la vola-
tilidad, es una práctica cada vez más presente en la política latinoamericana. Las imágenes de la izquierda y la derecha empleadas en Europa también
Finalmente, hay casos donde si bien el apoyo a los partidos en términos nacio- pueden ser utilizadas en América Latina para caracterizar el universo políti-
nales son volátiles, al analizar los niveles sub nacionales o regionales, esos par- co y obtener información sobre las categorías que los políticos emplean para
tidos suelen gozar de apoyos estables que permanecen en el tiempo como ocu- ordenar y comprender la política. Si bien el contenido de esas categorías varía
rre en el ejemplo ecuatoriano, el brasileño e incluso en los partidos provinciales por las peculiaridades de los contextos nacionales (e incluso dentro de ellos),
argentinos. la investigación empírica señala la adecuación de emplear la dimensión espa-
cial de la política para describir el espacio político latinoamericano. Tanto
las élites políticas como los ciudadanos han sabido situarse en las diferentes
posiciones espaciales en un continuo de izquierda-derecha y han podido uti-
Cuadro 3.12. Volatilidad electoral agregada legislativa. lizar esas etiquetas para señalar su posición, la de sus partidos y las de otras
agrupaciones políticas, aun cuando ésta no sea la única que diferencie a los
País Período índice de volatilidad
actores políticos entre sí ni tampoco la más importante (hay países en los
Honduras 1981-2005 7,01 que la cuestión religiosa, étnica, e incluso la territorial puede llegar a ser más
R. Dominicana 1978-2002 7,92 significativa) .
Chile 1989-2005 12,38
La heterogeneidad social latinoamericana se expresa en una polarización
Uruguay 1984-2004 15,22
Costa Rica 1978-2006 15,20
ideológica relativamente alta entre los partidos políticos presentes en el Poder
El Salvador 1985-2006 16,39 Legislativo. Una excesiva polarización suele ser interpretada como una situa-
Brasil 1986-1998 23,94 ción que alerta respecto a una cercana ruptura del sistema político, pero
Colombia 1982-1998 24,27 puede indicar la incorporación de las fuerzas radicales en el sistema políti-
Panamá 1994-2004 24,40
co. El Salvador, Nicaragua, Panamá, Ecuador, Colombia y Chile son los
Ecuador 1979-2002 26,60
Paraguay 1989-2003 27,25 casos con mayor grado de polarización. Los dos primeros reflejan la inte-
Nicaragua 1984-2001 29,37 gración de la guerrilla en el sistema político bajo la forma de un partido.
Bolivia 1985-2005 30,42 Colombia muestra la diferenciación entre las dos "familias partidistas", aun
Venezuela 1978-2005 31,49 cuando la ciudadanía denuncia que cada vez se distinguen menos las dife-
Perú 1980-2006 35,31
rencias entre liberales y conservadores. En Chile se proyecta la división que
En Ecuador se calcula a partir de los resultados electorales para los diputados dutante el período autoritario sufrió su sociedad y que se articuló en un eje
provinciales, figura que estuvo vigente hasta la elección de 1998. A partir de Pinochet-anti Pinochet.
2002 ya no se eligieron diputados a través del distrito nacional, por lo que se
Si en algunos países a pesar de los niveles de polarización la política comien-
calculó para toda la cámara.
En México y Guatemala no se calcula a raíz de la combinación de los sistemas za a encauzarse en espacios de competencia y diálogo democrático, en otros
de elección. En Argentina no se calcula por la dificultad en la obtención de los la política puede ser un diálogo de sordos. Un ejemplo parece ser Ecuador, don-
datos electorales por partido, frente o coalición electoral, debidos a los cambios de los estereotipos, cierta irresponsabilidad de algunos sectores de las élites
de una elección a otra.
Se puede medir de diferentes maneras, aunque se suele utilizar el índice de vola- políticas y la presencia de fracturas latentes (cleavages) que no han termina-
tilidad electoral agregada de Pedersen (1983). La fórmula es: VT = Á [Pi t - Pi(t+ 1)J/z, do de incorporarse en la comunidad nacional-como la regional y la étnica-
siendo Pi t el apoyo electoral en porcentaje de votos a un partido en una elección llevan a un clima de tensión política constante. En estos casos, la polariza-
dada y Pi(t+ 1) el apoyo electoral en porcentaje de votos de ese partido en la
siguiente elección. ción presiona hacia la ingobernabilidad del sistema político, al contar con un
Fuente: Elaboración propia.
sistema de partidos multipartidista extremo. Finalmente, se encuentran casos

I30 I3 I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) El proceso político en perspectiva comparada

Cuadro 3.13. Polarización ideológica ponderada según el peso Cuadro 3.13. (continuación).
de los principales partidos. Según Según
País Período Partidos más
País Legislativo distantes * autopercepción percepción de
Período Partidos más Según Según miembros partidos 105 otros partidos
Legislativo distantes * autopercepción percepción de
miembros partidos 105 otros partidos Media
Media
Distancia Distancia
país país
Media Media
Distancia
Colombia 1994-1998 PLC-PCC 3,14 4,46
3,10 4,52
Panamá 1999-2004 PRD-Arnulfista 1998-2002 PLC-PCC 3,06 4,57

Paraguay 1998-2003 PLRA-ANR 0,41 El Salvador 1994-1997 FMLN-ARENA 3,25 7,86

1
2003-2008 PLRA-ANR 0,29 0,90 1997-2000 FMLN-ARENA 5,85 4,90 12,46
0,16 0,79
2000-2003 FMLN-ARENA 5,59 12,30
Argentina 1995-1997 FREPASO-PJ 0,29 1,79
1999-2001 FREPASO-PJ 0,53 2,23 Nicaragua 1996-2001 FSLN-PLC 3,90 12,44
0,77 '1 Lr:..
5,22
2001-2006 FSLN-PLC 6,53 12,66
Costa Rica 1994-1998 PLN-PUSC 0,84 2,03
1998-2002 PLN-PUSC 0,82 2,58
0,80 " '" * Según la autopercepción de los miembros considerados; sólo los partidos más relevantes del sistema.
Honduras La polarización media ponderada en términos del posicionamiento ideológico de los miembros de los par-
1993-1997 PLH-PNH 0,22 3,43 tidos para toda América Latina alcanza el nivel de 1,77.
1997-2001 PLH-PNH 0,53 0,91 1,71 3,66 La polarización se mide en una escala en la que 1 es izquierda y 10 derecha, de acuerdo con la resta de
2002-2006 PLH-PNH 1,98 2,18 los valores medios de los partidos que se sitúan en el extremo ideológico del arco parlamentario, ponde-
Venezuela 1993-1998 rada por el peso de cada partido en el Legislativo. Los datos para la ponderación son calculados en el
MAS-COPEI 0,41 3,19
0,78 3,78 momento en que se constituye el Congreso.
2000-2005 MAS-COPEI 1,14 4,36
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por Manuel Alcántara (dir.). Proyecto de Élites
Guatemala 1995-1999 FDNG-PAN 1,12 3,64 Parlamentarias de América Latina (PELA). Universidad de Salamanca (1994-2004).
2000-2004 URNG-PAN 1,02 3,25
0,91 2,85
Perú 1995-2000 APRA-e90 1,56 3,83
2001-2006 Perú Posible-UPP 1,07 2,87
0,58 1,91
México 1994-1997 PRD-PAN 0,58 3,48
1997-2000 PRD-PAN 1,44 1,09
5,19 4,69
2000-2003 PRD-PAN 1,24 5,31 donde el nivel de polarización es bajo, como en Paraguay, Argentina, Costa
------------ ----- ------------
Uruguay 1994-1999 EP/FA-PC 0,75 4,45
Rica y Honduras, los cuatro con sistemas de partidos con formatos en torno
1999-2004 1,21 5,25
EP/FA-PC 1,66 6,04 a dos o tres partidos y que suelen competir de manera centrípeta.
R. Dominicana 1994-1998 PLD-PRSC 1,54 2,68 El nivel de polarización, junto a la fragmentación, son claves para dife-
1998-2001 PLD-PRSC 1,41 1,99
1,27 1,30 renciar a unos sistemas de partidos de otros y también, para explicar las quie-
Bolivia 1993-1997 CONDEPA-ADN 1,47 2,46 bras de las democracias y su ingobernabilidad. Niveles altos de fragmentación
1997-2002 MIR-ADN 1,60 2,13
1,73 1,80 del sistema de partidos, combinados con altos niveles de polarización, afectan
Ecuador 1996-1998 MUPPNP-PSC 2,03 5,69 la gobernabilidad y la estabilidad de un sistema democrático. Cuando el sis-
1998-2002 MUPPNP-PSC 1,72 4,19
1,40 2,69 tema está escasamente polarizado, la competencia política tiende a ser centrí-
Chile 1993-1997 PS-RN ,1,90 4,12 peta, porque para poder ganar la mayoría, los partidos deben ubicarse en el
1997-2001 PS-UDI 2,81 2,41 5,28
2001-2004
5,42 centro político. Por el contrario, los altos niveles de polarización dificultan el
PS-UDI 2,51 6,86
juego político, obstruyen la construcción de alianzas interpartidistas y acuer-
r.. .I... ] dos legislativos y es menos favorable para la estabilidad de la democracia.

I3 2 I33
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
El proceso político en perspectiva comparada

Cuadro 3.14. Sistemas de partidos en América Latina.

la ausencia de liderazgo y la emergencia de otras fuerzas de izquierda como el
Polarización ponderada ARI. Estos partidos con vocación de cambio y espíritu ético no consiguieron
(por el momento) alcanzar el ejercicio del gobierno, salvo en el caso de la Alian-
Baja Alta za, con su conocido fracaso. También han emergido partidos neopopulistas de
Honduras Nicaragua izquierda en Bolivia como UCS y CONDEPA que no han conseguido con-
Baja
(O a 2,5)
Paraguay vertirse en una opción electoral mayoritaria y se han mantenido sólo como agru-
Rep. Dominicana paciones condicionadas por sus liderazgos carismáticos.
Argentina El Salvador
A diferencia de ellos, viejos partidos tradicionales de izquierda, con lega-
Costa Rica Colombia dos históricos importantes y pasados revolucionarios en algunos casos, con-
Fragmentación Media México Bolivia siguieron acceder al poder a través de elecciones competitivas. Ricardo Lagos
(+2,5 a 4,5) Perú
Panamá
(PS) en Chile, Lula (PT) en Brasil, Leonel Fernández (PLD) en República
Uruguay Dominicana, Martín Torrijos en Panamá y, recientemente, Tabaré Vázquez
Venezuela (FA) en Uruguay son ejemplo de ello. También es el caso del Polo Demo-
crático en Colombia, que controla la alcaldía de Bogotá. El acceso de estas
Alta Guatemala
Chile agrupaciones a las máximas instancias ha supuesto una fuerte adaptación
(+4,5)
Ecuador por sus dirigentes y estructuras organizativas así como en sus posiciona-
mientos programáticos. La izquierda que está en el poder ha cambiado res-
La ausencia de Brasil se debe al hecho de que no se cuenta con datos de la ideo- pecto a la combativa y radicalizada de las décadas de 1960 y 1970. Se ha
logía de los diputados como para poder calcular la polarización ponderada. En
términos de la fragmentación Brasil estaría ubicado en el cuadrante junto a
aggiornado, se ha moderado y ha abandonado la lucha armada; ha decidido
Guatemala, Chile y Ecuador, ya que la media para todo el período es de 7,06, adoptar la democracia y competir según sus reglas. En este marco, la valo-
siendo el más fragmentado de América Latina. ración de los intelectuales hacia la democracia liberal y su preferencia fren-
Fuente: Elaboración propia. te a la anteriormente pretendida revolución, favoreció la instauración demo-
crática. Los políticos e intelectuales que antes combatían a la democracia
ahora la defienden como su principal arma de acción y se han hecho adep-
tos a la realpolitik.
D) Viejos y nuevos partidos
Esta situación sin precedentes ha hecho que antiguos revolucionarios sean
hoy demócratas convencidos. Por lo menos, la mayoría de ellos, aunque algu-
Durante la década de 1990 en diferentes países se crearon nuevos partidos.
nos no tanto, lo cual indica que las diferencias existentes son significativas.
Un grupo significativo de esos partidos nació con la expectativa de transformar
Hugo Chávez y Lucio Gutiérrez fueron militares golpistas que llegaron al
los sistemas políticos, pero los resultados de su participación no fueron los espe-
Gobierno de la mano de partidos creados expresamente con el propósito de
rados. Primero fue el M-19 colombiano que no supo (o no pudo) mantener el
aglutinar apoyos en torno a ellos, pero sin vida organizativa autónoma e ins-
tirón que le llevó a posicionarse como una tercera fuerza en la Constituyente
titucionalizada. Entre tanto, Lula o Lagos lucharon contra las dictaduras de
de 1991; después Causa R en Venezuela que, tras un impulso significativo en
sus países como defensores de la democracia, moderaron sus discursos (o el
la década de 1990, casi fue fagocitado por otras fuerzas de izquierda; Encuen-
de sus partidos) con la intención de ampliar su base electoral hacia el centro-
tro Nacional nació en Paraguay en la década de 1990 para romper el biparti-
izquierda y ganaron las elecciones gracias al apoyo de partidos profundamente
dismo tradicional, aunque todavía no ha conseguido alcanzar cotas de apoyo
institucionalizados. Otra diferencia se encuentra en el liderazgo populista
nacional significativas, y el FREPASO argentino, muy diluido en el seno
de algunos dirigentes. Chávez, Gutiérrez y Kirchner se manejan políticamente
de la Alianza frente a la histórica UCR y casi a punto de desaparecer debido a
al mejor estilo de los populistas clásicos: apelando a la unidad del pueblo,

I34
I35

110......-
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
alentando esperanzas y distribuyendo recursos de manera patrimonialista. y
entre ellos, Chávez, a golpe de chequera petrolera, financiando vías alternati-
vas y movimientistas contra las instituciones democráticas de algunos de sus
países vecinos.
Mientras la izquierda ha cambiado, los viejos partidos de derecha también
se han adaptado. Los políticos y partidos conservadores han aceptado los resul-
tados de la democracia; han ido aprendiendo a hacer oposición y sobre todo,
han reconocido que los derechos humanos son tan importantes como los índi-
ces macroeconómicos. Uno de los obstáculos para el establecimiento de la demo-
cracia han sido las actitudes conspirativas antidemocráticas de los políticos con-
servadores. Su cambio debe reconocerse como una garantía hacia la estabilidad
de la democracia. Tampoco hay que olvidar que han sido estos mismos políti-
cos conservadores los que han impulsado las políticas neoliberales de las últi-
mas décadas, lastre al cual deben hacer frente los nuevos Gobiernos.
Mientras que los viejos partidos se han ido adaptando, han surgido nue-
vos partidos. Algunos han nacido como cáscaras vacías: partidos creados como
"taxis" para llevar a sus líderes al poder pero sin estructura organizativa, gru-
pos de militantes que se movilicen en todo momento (aunque sí en época elec-
toral) ni infraestructura territorial permanente. Ejemplo de estas agrupacio-
nes son el Partido de Reconstrucción Nacional, que llevó al poder a Fernando
Collar de Mello en 1989 en Brasil; Cambio 90-Nueva Mayoría, que sirvió a
Fujimori en la década de 1990 o Perú Posible con Alejandro Toledo; el Parti-
do Unidad Republicana que permitió la llegada a la presidencia del
ex socialcristiano Sixto Durán Ballén en Ecuador y Sociedad Patriótica, que
gobernó hasta abril de 2005, bajo el liderazgo de los hermanos Gutiérrez e,
incluso, el Movimiento V República de Hugo Chávez que le ha servido como
plataforma para incursionar en la democracia venezolana. Estos partidos, una
vez superada la etapa en el Gobierno o tras la desaparición de su líder, tienden
a desaparecer.
Otro grupo de nuevos partidos ha surgido, a diferencia de los anteriores,
con gran vida organizativa y asentados en la diferenciación étnica. Estos nue-
vos partidos, creados en Ecuador, Bolivia, Colombia y Venezuela, representan
una nueva articulación de intereses y promueven, primordialmente, la defen-
sa de los derechos y la identidad cultural indígena. El más exitoso ha sido el
Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País (MUPP-NP) crea-
do en 1996 por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(CONAIE), en alianza con sectores no indígenas. En Bolivia, en la década de
1980, había surgido el Movimiento Revolucionario Tupaj Katari de Libera-
I3 6
El proceso político en perspectiva comparada
ción (MRTKL); más tarde, la Asamblea de la Soberanía del Pueblo (ASP), que
utilizaba el cobijo de Izquierda Unida por dificultades burocráticas o el Ins-
trumento político por la Soberanía de los Pueblos (IPSP), que funciona bajo
el registro del Movimiento al Socialismo (MAS) y que consiguió movilizar a
un importante grupo de votantes en las elecciones de 2002 yen las munici-
pales de 2004, bajo el liderazgo del sindicalista cocalero Evo Morales y, final-
mente, el Movimiento Indígena Pachakutí (MIP) bajo el liderazgo del ayma-
ra Felipe Quispe.
En Colombia, los intentos de participación electoral de los indígenas han
sido diversos. La Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), fun-
dada en 1982, se presentó en las elecciones para la Asamblea Constituyente y
luego en los comicios nacionales de 1991, pero dos años más tarde se retiró
de la política electoral. En Venezuela, la Organización Regional de los Pueblos
Indígenas del Amazonas creó en 1997 el grupo Pueblo Unido Multiétnico de
Amazonas (Puama), que en las elecciones de 2000, en coalición con otros par-
tidos, ganó la gobernación del estado de Amazonas, donde la población indí-
gena constituye el 43% de los habitantes, y un escaño para la Asamblea Nacio-
nal fuera del distrito reservado a los indígenas.
Aun cuando todas estas experiencias presentan diferencias significativas
entre sí, un elemento común ha sido su tendencia a conseguir mayor éxito
electoral en espacios locales de fuerte presencia indígena. Estos movimientos
están más cercanos a las bases sociales, introducen nuevas fórmulas para ges-
tionar la política local y generan espacios de deliberación en la formulación
de las políticas públicas. A diferencia de los partidos tradicionales, no fun-
cionan como vehículos electorales de sus élites, los ciudadanos los identifican
más como partidos de integración de masas con programas de corte ideoló-
gico e, incluso, llegan a sentir que estos movimientos se presentan como una
alternativa más cercana a sus necesidades cotidianas. Asimismo, resulta curio-
so que países con presencia indígena (aunque variable entre sí) como Perú,
Honduras, México o Guatemala no cuenten con partidos étnicos con una
implantación nacional representativa.
La presencia de estos movimientos políticos muestra sociedades en proce-
so de formación en las cuales las divisiones sociales no se "congelaron" en los
momentos fundacionales del sistema de partidos y estuvieron latentes sin tra-
ducirse políticamente en organizaciones ni comportamientos políticos. Por
tanto, no puede hablarse de nuevas líneas de tensión sino de la traducción polí-
tica de divisiones sociales existentes, sin posibilidades de manifestarse como
ejes de las competencia electoral hasta hace poco. Esta incorporación del con-
I37
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
flicto étnico como parte de la redefinición del Estado y lo nacional se ha dado
en un momento de expansión del electorado a través de la extensión del sufra-
gio y en plena liberalización de los sistemas políticos, ayudados por los cam-
bios provenientes del Estado, la apertura de las élites y la presión internacio-
nal. Con ello se ha permitido que grupos que no se reconocían como partes
constitutivas de un todo societal pasaran a ser actores del proceso político y
canales de representación de intereses en el sistema de partidos.
A pesar de estas nuevas formas de organización partidista, los viejos parti-
dos han conseguido adaptarse y sobrevivir a las presiones electorales y a los
desafíos cotidianos del sistema político. Ejemplos en este sentido han sido el
Partido ]usticialista en Argentina, un excelente caso de adaptación programá-
tica y organizativa; de superación camaleónica de un partido fraccionado inter-
namente pero que consigue, una y otra vez, enfrentar cualquier crisis. Tam-
bién el APRAen Perú, tras la catastrófica gestión de Alan García y el constante
embate fujimorista, consiguió sobrevivir sin perder su aceitada estructura orga-
nizativa nacional, lo cual le ayudó a instalarse cómodamente en la segunda
vuelta electoral presidencial de 2001, tras el regreso de su líder desde el exte-
rior. Igualmente ocurre con Izquierda Democrática en Ecuador, que después
de su gestión gubernamental entró en una profunda crisis interna de la cual
ha conseguido sobrevivir al punto de ser la segunda fuerza política yencon-
trarse inmersa en proceso de competencia interna sin precedentes tras el reti-
ro de Rodrigo Borja. Todos estos partidos han conseguido superar crisis pro-
fundas y adaptarse a las transformaciones económicas, sociales y políticas de
un entorno hostil, producto del descontento generalizado de la ciudadanía y
de las críticas respecto a su naturaleza y práctica oligárquica.
3.4. La supervivencia de la democracia
América Latina ha vivido en las dos últimas décadas el período de mayor esta-
bilidad política de su historia. La democracia, entendida como la forma por
medio de la cual se elige al personal político a través de procesos electorales
competitivos, limpios y libres, se encuentra asentada en la región. Una impor-
tante mayoría ciudadana acepta estas reglas de juego, compite bajo sus reglas
y, sectores que anteriormente tenían gran capacidad de veto sobre los proce-
sos de toma de decisiones, han visto mermada su capacidad de incidencia. Éste
ha sido un período democrático sin precedentes en la región, tanto en exten-
sión temporal como en la dimensión espacial. Los datos del Informe del Pro-
I3 8
El proceso político en perspectiva comparada
grama de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) son esclarecedores, ya
que al utilizar el índice de democracia electoral sitúan para el período 1990-
2002 a todos los países de la región en una horquilla comprendida entre 0,80
y 1, con las únicas excepciones de Colombia (0,57) y Guatemala (0,60).
Si bien los sistemas políticos han tenido que enfrentarse a profundas crisis
económicas, ajustes estructurales, reformas institucionales, conflictos armados,
violencia política y luchas entre diversos actores, la democracia continúa siendo
el sistema empleado para dirimir los conflictos. Es cierto que existen sectores
críticos respecto a cómo ha funcionado la democracia y cómo se han compor-
tado los actores políticos en este período, y no hay duda de que aún quedan por
hacer esfuerzos para profundizar en la democratización; pero las elecciones y los
valores que entrañan la convivencia democrática, son aceptados y ejercidos así
como también los resultados que se generan de la competencia electoral. Sin
embargo, a pesar de esta extensión democrática, los niveles de desarrollo demo-
crático son muy distintos entre los países. Si bien la democracia está presente,
su intensidad, en términos de calidad, presenta diferencias. Un estudio recien-
te establece para 2002 una clasificación por la que 9 de los 17 países suspende-
ría en esta materia, de acuerdo con la clásica tabla de calificaciones entre 1 y 10,
Y tres países recibirían una nota de sobresaliente: Uruguay, Chile y Costa Rica.
En este sentido, aunque la visión es positiva respecto a lo que supone la
estabilidad de un marco competitivo y unas reglas de juego durante más de
dos décadas en una región históricamente inestable y conflictiva, aún hoy los
sistemas políticos democráticos latinoamericanos deben afrontar una serie de
desafíos, de cara a mejorar su calidad y satisfacer las expectativas ciudadanas.
Entre los retos, se pueden mencionar: permanecer en el tiempo; la extensión
de la ciudadanía, relacionada con el cumplimiento del Estado de derecho; la
reforma política de las instituciones y la tensión entre participación y repre-
sentación ciudadana.
El primero de los retos que debe enfrentar la democracia tiene que ver con
su capacidad para permanecer en el tiempo. Los ciudadanos aprenden a ser
demócratas cuando practican la democracia y, por tanto, el ejercicio de la demo-
cracia trae más democracia. Esta práctica debe ir acompañada de la creencia
de que este sistema de reglas de juego y de valores continuará en el futuro. Es
decir, que los ciudadanos crean que estas son las únicas reglas de juego posi-
bles (o, por lo menos, las menos malas) y que los conflictos deben dirimirse
en el marco de ese espacio democrático. La ausencia de otra posibilidad real
es lo que impide el cambio o ruptura del sistema. Por ello, el aprendizaje demo-
crático junto a la socialización política que exige, debe ser constante y el Esta-
I39
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
do tiene que tener junto a los medios de comunicación un papel fundamen-
tal en la promoción de estos valores.
El segundo reto está vinculado a la extensión de la ciudadanía y la inclu-
sión social y civil de los ciudadanos. Con leves diferencias nacionales, la ciuda-
danía política está prácticamente alcanzada desde la perspectiva de la respon-
sabilidad vertical que se ejerce mediante el voto y algo menos lograda en los
mecanismos de responsabilidad horizontal que suponen el desarrollo del Esta-
do de derecho. Cuestiones relativas a la independencia y profesionalización de
los jueces, al control de la gestión de los funcionarios públicos, al uso de meca-
nismos de democracia directa y a la eliminación de la corrupción y el cliente-
lismo en la gestión de los asuntos públicos están pendientes de implementar-
se y deben enfrentarse a la falta de voluntad política para abordarlas y, en otras
ocasiones, a la pesada inercia del legado histórico. A pesar de que la ciudada-
nía civil ha tenido un mayor desarrollo doctrinario y normativo, habiendo
alcanzado las mujeres y las comunidades indígenas pleno reconocimiento de
sus derechos civiles y habiéndose avanzado mucho en el respeto a los derechos
humanos, en la práctica, la realidad es diferente.
La desigualdad de facto por motivos económicos, culturales y étnicos y la
violencia imperante que restringe la seguridad y pone en peligro muy fre-
cuentemente la integridad física son una constante ante la que el funciona-
miento de la administración de justicia nada hace por falta de medios o de
capacidades. Grupos indígenas, campesinos, negros, de sectores rurales y un
significativo número de población de algunos cordones suburbanos de las
populosas ciudades latinoamericanas carecen de la capacidad de hacer efecti-
vos sus derechos formales. En la mayoría de los casos, el Estado no consigue
satisfacer las demandas básicas de los ciudadanos e, incluso, hay zonas donde
no se consigue imponer el imperio de la ley y son grupos no estatales (para-
militares y guerrilla en Colombia o, simplemente, grupos contratados por los
caciques o patrones en el interior de Ecuador, Brasil, Bolivia y Argentina)
los que imponen la suya. En cuanto a la ciudadanía social, ésta representa uno
de los retos más serios de América Latina. Las carencias de prestaciones socia-
les básicas son generalizadas a prácticamente todos los ámbitos y coinciden
con otras limitaciones de la ciudadanía civil.
Este panorama ofrece una ciudadanía incompleta con un sesgo que, por pri-
mera vez, favorece a la ciudadanía política, instancia en la que se han alcanzado
importantes logros en las dos últimas décadas, pero cuyo éxito puede terminar
siendo irrelevante si no se avanza en la ciudadanía social y se consigue hacer real
la ciudadanía civil (actualmente meramente formal). No progresar en la perse-
I4°
El proceso político en perspectiva comparada
cución de estos dos tipos de ciudadanía puede concluir con el fracaso de la pri-
mera, ya que el entramado en el que se basa la democracia electoral puede derrum-
barse como consecuencia del desencanto generalizado convertido en anomia polí-
tica cuando no en franca hostilidad abierta al sistema democrático, como ha
podido verse en Argentina en 2001, Bolivia en 2003 y Ecuador en 2005.
El tercero de los desafíos tiene que ver con el constante cambio de sus reglas
de juego, la tendencia a vivir constantemente en la refonna política de las institu-
ciones. La obsesión por incidir en las instituciones, como panacea para articular
mejores Gobiernos y la capacidad de gobernar, ha sido el denominador común
en la década de 1990, donde prácticamente todas las Constituciones y las prin-
cipales leyes políticas fueron reformadas. Animada por organismos multilatera-
les, algunos de ellos con vocación de cooperación para el desarrollo, e incentiva-
da por la consultoría internacional, que encontró un fértil terreno para su expansión,
las reclamaciones en favor de la reforma han sido un mantra que ha consumido
recursos financieros, esfuerzos, ilusiones y vanas promesas de efectos precarios
inmediatos. Sin desvalorizar la necesidad de algunos cambios en función de las
necesidades de los distintos países, la oleada homogénea de reformas, a veces por
imperativos de organismos y de países donantes y otras por demandas miméticas
de las élites políticas nacionales, no parece haberse detenido. Y muchas veces se
pretende que la modificación de las reglas resuelva problemas que con cambios
de actitud y comportamiento de las élites podrían solucionarse.
El cuarto tiene que ver con la tensión entre participación y representación
política, en los términos acuñados por Touraine. En algunos países se conti-
núa viendo la democracia como el espacio privilegiado de la participación por
encima de la representación, lo que explica las turbulencias movimientistas,
sobre todo en el mundo andino. Como respuesta, en algunas situaciones se
han organizado nuevas alternativas de representación y en otras se vislumbran
redes asociativas que vinculan a los actores con centros de poder a través de
lazos interpersonales, mediáticos y/o interorganizativos. Ejemplos en este sen-
tido se encuentran en los movimientos de mujeres pobres en las villas miserias
chilenas; grupos vecinales o barriales en el interior de Perú vinculados a la
izquierda; asociaciones voluntarias o movimientos eclesiales de base de la Igle-
sia católica en Brasil; en los movimientos de lucha por la tierra en Brasil y Para-
guay; movimientos de desocupados como los "piqueteros" en Argentina o pla-
taformas ciudadanas de lucha por la democracia (Conciencia en Argentina;
Corporación Participa en Chile; Participación Ciudadana en Ecuador y Repú-
blica Dominicana y Asociación Civil Transparencia en Perú). Es cierto que
muchos de estos mecanismos están ocupando un espacio que en una demo-
I4 I
 Anexo 1. (continuación).
Sistema político Período Fórmula electo'al
______~~~- __--~~-----------------'--'------------~E~k~c~c~¡o~n~e~s~--~p~e~r.iodo Reelección
Ecuador I 1978 Doble vuelta (>50%) Mixto 5 Sin reelección
Ecuador 11 1983 Doble vuelta (>50%) Mixto 4 Sin reelección
Ecuador 11
- - - -- - - - - - -1996
---
Doble vuelta (>50%) Mixto 4
Sí, después de un período
Ecuador 111
1998 Doble vuelta (>50%) Concurren~~ ~- S' d4
____ 1, espués de un período
EcuadClr-'-"'-_____ 2002_ _ ~oble vuelta (>50%, o 40'1., + 10 po) Concurrentes -4--------------------
El Salvador I 1983-1997 Doble vuelt<;;-5m;~)- - - - - - - - - - - - - - -_____ ~~ después de un p-=~o~-=,-_
No concurrentes 5 Sin reelección
El Salvador 11 1997 Doble vuelta (>50%) No concurrentes 5
Sí, después de un período
Guatemala
------
1985 Doble vuelta (>50°,{,) C --------~--------------~~==:'::'..::"::~~~:":"~
------- oncurrentes 4 Sin reelección
Haití 1989 Doble vu~Wo%)--~----~~_;;e-s---- 5

ti Honduras I
- - - - - - - - 1981-1985 Mayoría relativa
Honduras 11 1985-1989 Variante ley de lemas
Concurrentes 4
Sin reelección
Sin reelección
Concurrentes 4 Sin reelección
Honduras 111 1989 Mayoría relativa
Concurrentes 4 Sin reelección
México 1917 Mayoría relativa Mixto 6 Sin reelección
Nicaragua I 19841995 Mayoría relativa ._-----
Concurrentes 6 Inmediata
Nicaragua 11 1995-2000
-------- Doble Vuelta (>45% en primera) Concurrentes 5 Sin reelección
Nicaragua 111 2000 __o~b~le=__:V_=u::e.:2:lta (>40%, o 35% y 5 po)
__________________D Concurrentes 5 Sin reelección
Panamá 1983 Mayoría relativa
Concurrentes 5 Dos períodos intermedios
Paraguay I 1967-1992 Mayoría relativa
-~~~---~~-----

Concurrentes 6 Inmediata e ilimitada

Paraguay 11 1992
------- Mayoría relativa
Concurrentes 5 Sin reelección

[.. ./. .. J

Anexo 1. (continuación).
Sistema político Período Fórmula electoral Elecciones Período Reelección

Perú I 1963-1968 Mayoría relativa Concurrentes 6 Sí, después de un período

Perú 11 1980 Doble vuelta (>36% y Congreso)'" Concurrentes 5 Sí, después de un período
Perú 111 1985-1992 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 5 Sí, después de un período
Perú IV 1993 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 5 Inmediata y un período

Perú V 2000 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 5 Sí, después de un período

R, Dominicana I 1978-1995 Mayoría relativa Concurrentes 4 Inmediata e ilimitada
R. Dominicana 11 1995-2001 Doble vuelta (>50%) No concurrentes 4 Sí, después de un período
-,----

~I
R. Dominicana 111 2001 Doble vuelta (>45'Yo en primera) No concurrentes 4 Sí, después de un período

Uruguay I 1966 Mayoría relativa Concurrentes 5 Sí, después de un período

Uruguay 11 1996 Doble vuelta (>50%) Concurrentes 5 Sí, después de un período

Venezuela I 1961 Mayoría relativa Concurrentes 5 Dos períodos intermedios

Venezuela 11 1999 Mayoría relativa No concurrentes" 6 Inmediata, una sola vez,

Datos cerrados a enero de 2006.

Mayoría relativa = Sistema en el que gana aquel candidato que saca más votos .
• Mixto: que una parte de la Cámara se renueva con la elección presidencial y la otra a mitad del período.
** Las elecciones de 2000 fueron concurrentes y desde 2004 no concurrentes. Puesto que la Asamblea Nacional tendrá un período de 5 años y el pre-
sidente de 6, cada seis elecciones cinco serán separadas y una simultánea (Molina, 2000:41 l.
*** En Perú en 1980 se exigió el 36% de los votos para ser presidente electo en primera vuelta, La fórmula fue empleada por única vez y luego se exi-
gió mayoría absoluta.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Jones (1995); Nohlen (1988); Alcántara (1999; 2003); IFE (2000); Malina (2000; 2002); Zovatto (2002);
Chasquetti (2001 a); Base de Datos Políticos de las Américas (POBA); Instituto Interuniversitario de Iberoamérica y AECI (2005).
r

~
Anexo 2. La elección de la Cámara Alta en América Latina. '"...
Ci'
;;¡
País Principio Fórmula electoral m Distritos Estructura Mandato Reelección ¡;,¡
de representación Cámara de voto '"
"'"a;::
Argentina Mayoritario Mayoría relativa 72 24 trinominales Lista cerrada 6 Inmediata a,
;;¡
con representación
de la minorfa
y primera minoría y bloqueada
".
¡;,¡
'"
'<
Bolivia Mayoritario
con representación
Mayoría relativa
y primera minoría
27 9 trinominales Lista cerrada
y bloqueada
5 Inmediata
"a;::
de la minoría '"a
~
Brasil Mayoritario Mayoría relativa 81 27 trinominales Listas abiertas 8** Inmediata
"o:;::
Chile Binominal Dos escaños a dos 48* 19 binominal 1 voto por 8 Inmediata ~
;;¡'"
~I
listas + votadas, pero un candidato
a
si primero supera x + ...
",..¡;,¡,
del doble a la segunda
se lleva los dos. ".
¡;,¡
---..
.....
Colombia .!'~oporcional D'Hondt 100 1 nacional Lista cerrada 4 Inmediata \O
00
2 + dist. indígena y bloqueada o
h.,
o
R. Dominicana Mayoritario Mayoría relativa 32 32 Voto por 4 Inmediata o
.2;
un candidato

México Segmentado: 128

mayoría Mayoría relativa 96 32 trinominales Cando uninom. 6 Sólo tras
relativa y minoría y primera minoría un período
proporcional Hare corregida 32 1 nacional Lista cerrada intermedio
y restos mayores y bloqueada

[ . ../. .. )

Anexo 2. (continuación).

País Principio Fórmula electoral m Distritos Estructura Mandato Reelección

de representación Cámara de voto

Paraguay Proporc iona I D'Hondt 45 1 nacional Lista cerrada 5 Inmediata

y bloqueada

~I Uruguay Proporcional D'Hondt 30+1 Único Lista cerrada

y bloqueada
5 Inmediata

Datos cerrados a enero de 2006.

* 38 son elegidos por el voto ciudadano y el resto son designados y vitalicios.
** Renovación parcial cada cuatro años, primero se renueva un tercio (un escaño por estado) y se entrega el escaño a la fórmula ganadora. Cuando se
renuevan dos tercios (dos escaños por estado) se le entrega a los dos candidatos más votados.
En Uruguay, el escaño número 31 es para el Vicepresidente, que preside el Senado como la Asamblea General.

Fuente: Elaboración propia con datos de IFE (2000), Payne el al. (2003) y Alcántara (2003).
 :>o
Anexo 3. La elección de la Cámara Baja en América Latina. '"....
C3'
País Principio Fórmula electoral m Distritos Estructura Mandato
.,;:¡
de representación Cámara '"
"';::a"
de voto
Argentina* Proporcional D'Hondt 257# a,
23 + 1 Capital Lista cerrada y bloqueada 4 ;:¡
Bolivia Mixto: 130 1 nacional
,,'.,
Proporcional D'Hondt 62 9 regional pI.
'"
'<
Lista cerrada y bloqueada 5
personal izado ";::a
Mayoritario Mayoría relativa 68 68 unim. Candidatos dist. unim. '"2-
Brasil Proporcional Hare y resto mayor 513# 27 pI. Lista abierta 4
~
Chile
";::o:
Binominal** D'Hondt 120 60 binominales

il
Un voto por candidato 4 ;::...
en lista de partido '";:¡a
Colombia Proporcional Hare y restos mayores 166# 33 pi. + 1 esp.*** Múltiples 4 ".".........
Lista cerrada y bloqueada .,,,'
Lista abierta, voto prefe-
rencial
....
------
\Q
Co
Costa Rica Proporcional
o
Hare modificada, 57 7 pI. Lista cerrada y bloqueada N
4 o
50% subcociente o
y resto más alto -2:;

Ecuador Proporcional D'Hondt 100 22 pi. De listas y entre listas 4

El Salvador Proporcional Hare y restos mayores 64 14 dept. pI. Lista cerrada y bloqueada 3
20 1 naCo

[.../. .. ]

Anexo 3. (continuación) .
País Principio Fórmula electoral m Distritos Estructura Mandato
de representación Cámara de voto

Guatemala Proporcional D'Hondt 158# 23 dept. + 1 naCo Lista cerrada 4

y bloqueada

Honduras Proporcional Hare y restos mayores 128 18 pI. Un voto por candidato, 4
en lista de partido

México Segmentado: 500

Mayoritario Mayoría relativa 300 300 unim. Candidatos dist. unim. 3
Cociente corregido.
Proporcional Hare y resto mayor 200 5 pI. (40 escaños) Lista cerrada

~I
y bloqueada t::::
'1:l-
....
Nicaragua Proporcional Hagenbanch-B ischoff 93**** a
(desde 2000) 70 17 dept. pi. Lista cerrada 5 "'"'"a
20 1 naCo y bloqueada '1:l-
2-
;::;.,
Panamá Mixto:
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I5 I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
la democratización, al aprobar en mayo de 1981 el documento "Iglesia y
Comunidad Nacional"; se rompía así en el seno de la jerarquía una tibia
tradición que había caracterizado su comportamiento con respecto al pro-
ceso político.
La derrota de las Malvinas fue el detonante que puso en marcha el dispo-
sitivo de vuelta de los militares a los cuarteles. Como consecuencia inmedia-
ta, se constató el eclipse del régimen militar y su incapacidad de desarrollar la
tarea para la que los militares deben tener un mínimo de eficiencia. Por otra
parte, supuso el desplazamiento del general Galtieri, quien renunció y solici-
tó el retiro voluntariamente. Finalmente, se produjo el repliegue de la Arma-
da y de la Fuerza Aérea, cuyos representantes se retiraron de la Junta Militar,
asumiendo el Ejército la responsabilidad de la conducción política, con la desig-
nación como presidente del general Reynaldo Bignone. La posición de EE UU
con relación a la transición política fue positiva.
Los prolegómenos de las elecciones presidenciales y legislativas de octu-
bre de 1983, que se presentaban tan cruciales como las de 1916 y 1946, estu-
vieron inmersos en la existencia o no de un pacto militar-sindical, la posibi-
lidad de que el peronismo fuera beneficiado por los militares salientes, a
quienes no se les incomodaría a la hora de evaluar su gestión reciente. Sobre
la mesa quedaba uno de los puntos que posteriormente, bajo los Gobiernos
democráticos de AlfonsÍn y Menem, sería recurrente y fundamental: las res-
ponsabilidades de los militares en la lucha antisubversiva y las violaciones de
derechos humanos.
Los comicios mostraron que en el ámbito político aparecían al menos
tres características originales respecto a períodos anteriores. La primera se
refería a la aparición de una nueva alternativa, que no era estrictamente la
radical sino "alfonsinista", que incluía en una coalición personalizada a sec-
tores convencidos de la posibilidad inédita de triunfar electoralmente sobre
el peronismo. En este escenario, el factor generacional, así como el voto
femenino, desempeñarían un papel significativo, pero también predomina-
ba un fuerte sentido ético en la finalidad de lo político. La segunda, con-
gruente con lo anterior, era el repliegue del justicialismo sobre el sindicalis-
mo. Fiel y orgánico, ese potencial aislado polarizaba y marginaba en demasía
un movimiento otrora multiclasista cuyos triunfos directos e indirectos nece-
sitaron del aporte de franjas importantes de sectores medios y populistas.
La tercera se producía en el terreno de la cultura política, que aparentemente
se decidía a tomar en cuenta las lecciones del pasado: la reivindicación de
la democracia pluralista y el encuadre constitucional de las Fuerzas Arma-
I5 2
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
das y los sindicatos. A diferencia de otras transiciones en América Latina,
el esquema operativo puesto en marcha no replanteó la elaboración de un
nuevo texto constitucional, prefiriéndose mantener la Carta de 1853, que
era extremadamente rígida para su reforma, pues requería que su necesidad
fuera declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes de sus
miembros. Complementariamente, la reforma no podía efectuarse sino por
una Convención convocada al efecto, tras una elección al Congreso Cons-
tituyente.
B) Aspectos institucionales
Las instituciones del Estado se encuentran formalmente reguladas por la
Constitución de 1853-60, con las reformas de 1866, 1898, 1957 Y 1994. Las
reformas más recientes, realizadas en 1994, supusieron la incorporación de
algunos temas discutidos durante el Gobierno de AlfonsÍn y la primera mitad
de la primera administración de Menem y que dieron contenido al modelo de
"pacto de dos" (modelo de reparto) recogido en el Pacto de Olivos. Este acuer-
do se suscitó como consecuencia de la amenaza de la realización de un plebis-
cito, ya que el Gobierno intentó a toda costa la reforma constitucional, que
diera la posibilidad al Presidente de obtener su reelección. El ex presidente
Alfonsín se mostró dispuesto a establecer negociaciones en tanto y en cuanto
se renunciara al plebiscito y se retirara un proyecto votado en el Senado gra-
cias a la amplia mayoría peronista. Menem aceptó tal posibilidad pero sin
renunciar a la consulta popular.
El 8 de noviembre de 1993 se reveló el encuentro entre Menem y Alfon-
sín celebrado en la casa del ex canciller Dante Caputo en el barrio de Olivos.
En dicha reunión comenzó a perfilarse un posible acuerdo que incluyera la
suspensión del plebiscito y la recomposición de la Corte Suprema de Justicia.
En cuanto al texto constitucional se negoció la inclusión de un senador más
por provincia, la creación de la figura del Jefe de Gabinete y la reelección pre-
sidencial inmediata, con la reducción del mandato a cuatro años. Fueron fun-
damentales para convalidar este acuerdo la elección del 12 de noviembre de
AlfonsÍn como presidente del radicalismo y la confirmación del acuerdo por
parte de la Convención radical el 3 de diciembre.
La agenda referida se incorporó a la declaración de la necesidad de la
reforma constitucional que efectuó el Congreso Nacional. Dentro de la actua-
ción del Congreso se registró la opción para que los temas políticamente más
I53
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
delicados de la reforma, ya acordados en el Pacto de Olivos, tuvieran que ser
votados conjuntamente, además de declarar "nulas de nulidad absoluta todas
las modificaciones, derogaciones y agregados" que se salieran del esquema
inicialmente adoptado, circunstancias por las cuales la Convención Cons-
tituyente se veía coartada seriamente. Por otra parte, la reforma constitu-
cional, centrada en una mera reforma electoral, obvió un proceso de moder-
nización y de mejora técnica de la Carta, al mantenerse artículos que
respondían a la mentalidad del siglo XIX y a los problemas de aquel momen-
to. En esta ocasión se desaprovechó la oportunidad de realizar reformas
estructurales en el papel del Estado y en la descentralización provincial. Estas
reformas fueron impedidas por la presencia de intereses divergentes de las
provincias en la Convención Constituyente. Estos hechos explicaron en gran
medida el desinterés de la sociedad argentina con respecto a este proceso y
la decepción que el mismo produjo en términos de una posible refundación
republicana.
La reforma constitucional elaborada simbólicamente en Paran á y en San-
ta Fe fue aprobada el 23 de agosto de 1994 y dejó una treintena de tareas pen-
dientes al Poder Legislativo. Para la creación de nuevas instituciones o regí-
menes, o la modificación de otros ya existentes, la Convención Constituyente
dispuso que tuvieran que dictarse leyes reglamentarias. Igualmente mantuvo
el método de reforma constitucional manteniendo la cláusula que establece
que debe ser el Congreso, con el voto de las dos terceras partes, el que decla-
re la necesidad de la reforma y su realización por una Convención convoca-
da al efecto, si bien el desarrollo constitucional por leyes aprobadas por mayo-
rías especiales abría la puerta a una mayor flexibilidad en su reforma.
La práctica política y las tradiciones históricas marcaron profundamente
los tintes sobre el poder del Ejecutivo, y puede hablarse de una preponderan-
cia del poder del presidente en el sistema político. Sin embargo, las reformas
constitucionales de 1994 contenían un gran nú'mero de competencias en el
Congreso. El hecho de que el presidente contara con mayoría en ambas Cáma-
ras hasta 1997 no ha permitido ver sus consecuencias políticas. El presidente
y el vicepresidente son elegidos por un período de cuatro años y podrán ser
reelegidos o sucederse recíprocamente por un sólo período consecutivo. Si han
sido reelectos o se han sucedido recíprocamente no pueden ser elegidos para
ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período; para ser elegi-
do se requiere haber nacido en el territorio argentino o ser hijo de nativo, que-
dando eliminado el histórico requisito de "pertenecer a la comunión católica
apostólica romana".
I54
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
Cuadro 4.1. Régimen Electoral Presidencial Argentino.
1. LEY ELECTORAL
Derecho a voto Sufragio universal, obligatorio, directo y secreto.
Requisitos de los candidatos Ser argentino de nacimiento, o hijo de nativo, tener más de
30 años, gozar de derechos ciudadanos, ser del estado seglar.
Duración del mandato 4 años.
Renovación de mandatos Reelección inmediata y un período intermedio para otra vez.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único nacional.
Fórmula Electoral Sistema de mayoría absoluta de doble vuelta (primera vuel-
ta, si no hay mayoría absoluta y sin >45%, o 40% + 10 pun-
tos con el segundo, pasan a segunda vuelta los dos más vota-
dos y se dirime por mayoría relativa.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Constitución Nacional.
La nueva estructura institucional en lo referente a la introducción del Jefe
de Gabinete de ministros apenas ha tenido impacto en la vida política, bien
por el deficiente diseño formal de esta figura, por la tradición de preponde-
rancia presidencial, por el peso del liderazgo de Menem o por la fortaleza has-
ta octubre de 1997 de los peronistas en ambas Cámaras. Habría que señalar
que los esfuerzos de atenuación del presidencialismo gracias a esta figura pare-
cen limitados, pues el Jefe de Gabinete no es Jefe del Gobierno. La reforma de
1994 claramente estipula que el Presidente es el jefe supremo de la nación, Jefe
del Gobierno y responsable político de la administración general del país. El
sistema político descansa en un Congreso bicameral cuya conformación inclu-
ye principios de representación poblacional y de representación territorial. Los
diputados son elegidos para un período de cuatro años directamente por los
ciudadanos de las provincias y de la capital; la Cámara se renueva por mitades
cada dos años, y los diputados elegidos son reelegibles.
A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las
leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas y sólo ella ejerce el dere-
cho de acusar ante el Senado al Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete
de ministros, ministros y miembros de la Corte Suprema en las distintas cau-
I55
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
sas de responsabilidad que se intenten contra ellos. El Senado se compone de
tres representantes por provincia y por la capital federal, elegidos en forma
directa y conjunta. El mandato de los senadores dura seis años (se redujo de
los nueve en que históricamente se situó su mandato y siendo ésta junto con
la ampliación del número de senadores elegidos por provincia de dos a tres las
modificaciones más sustantivas en este apartado), y son reelegibles, pero el
Senado debe renovarse por terceras partes cada dos años. Al Senado corres-
ponde juzgar, en juicio público, a los acusados por la Cámara de Diputados.
C) La dinámica política
La normalización electoral es una de las grandes aportaciones del radica-
lismo y su líder Raúl Alfonsín a la estabilidad democrática argentina y a los
intentos de consolidación del sistema político democrático. El cierre de dife-
rentes ciclos -Cámara de Diputados, Gobernadores, Cámaras Provinciales,
Poder Ejecutivo Nacional y Senado- no se lograba en su totalidad desde la
década de 1932-1943. Cada una de las cuatro citas electorales (1983, 1985,
1987 Y 1989) comportó distintas características y peculiaridades, tanto en su
significado previo como en los resultados alcanzados. Los comicios de 1983,
en que se elegían todas las instancias, supusieron: la primera derrota electoral
del peronismo; el mejor resultado del radicalismo que, además de obtener el
Poder Ejecutivo de la Nación, le daba mayoría absoluta en la Cámara de Dipu-
tados y la gobernación de siete provincias (entre ellas Buenos Aires, Córdoba,
Entre Ríos y Mendoza); el control por parte del PJ del Senado, al dominar en
la mayoría de las provincias, circunstancia que le daba una llave de indudable
control político en el proceso legislativo.
Estos primeros comicios, que abrían el nuevo período democrático, estu-
vieron dominados en la campaña electoral por el mensaje radical, basado en
una oferta de cambio mediante un lenguaje político de componentes éticos.
Por su parte, los justicialistas se presentaban anclados en el pasado, usando la
mitología peronista, manteniendo formalmente como presidell1'a del partido
a la desprestigiada "Isabelita", María Estela Martínez de Perón, que hacía reme-
morar los momentos más siniestros del período de 1973-1976 y, finalmente,
generando la incertidumbre con la posible existencia del ya enunciado pacto
sindical-militar.
Una de las primeras decisiones durante el Gobierno de Alfonsín fue dicta-
minar el arresto y enjuiciamiento de los miembros de las tres primeras juntas
15 6
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
militares que gobernaron entre 1976 y 1983, así como el encausamiento penal
por asociación ilícita, atentados contra el orden público y la paz interior de los
líderes guerrilleros. Consecuentemente, el Congreso aprobó en diciembre de
1983, casi por unanimidad, la ley de autoanmistía. Con estos antecedentes,
entre abril y diciembre de 1985 los juzgados civiles llevaron adelante el juicio
a los ex miembros de las juntas militares en el que se condenaron al general
Videla y al almirante Massera a cadena perpetua, al general Viola a 17 años
de prisión, al almirante Lambruschini a 8 años y al brigadier Agosti a 3 años
y 9 meses. El Gobierno de Alfonsín cerró su participación en este terreno, dos
años más tarde, con las leyes de Obediencia Debida y de Punto Final.
Las elecciones de 1985 confirmaron las tendencias anteriores ofreciendo
la imagen de un peronismo escindido. Los resultados sentaron las bases para
especular sobre la futura actuación de la UCR en términos movimientistas,
habida cuenta que sus dirigentes más significativos comenzaron a referirse al
"tercer movimiento histórico". Pero este crecimiento se vio mermado dos años
después, en las elecciones de 1987, cuando se inició la alternancia en el poder
político. Los radicales perdieron la mayoría absoluta de la Cámara de Dipu-
tados en gran parte por sus inconsistencias a la hora de la implementación del
Plan Austral de economía. No obstante, la forma gradual de renovarse la Cáma-
ra les permitió seguir siendo la primera minoría. Igualmente los radicales per-
dieron cinco gobernaciones, manteniendo sólo el control de Río Negro y Cór-
doba, donde era gobernador Eduardo Angeloz. La derrota por la gobernación
de Buenos Aires dejó a la UCR sin candidato para las elecciones presidencia-
les y dio un fuerte impulso a los renovadores peronistas. Éstos habían surgido
de las derrotas electorales de 1983 y 1985 enfrentándose al sector sindical más
anacrónico y proponiendo una reforma del partido que iba desde el aparca-
miento de la simbología a la aceptación de un programa menos ortodoxo en
lo relativo al papel de los sindicatos en la política.
Sin embargo, el triunfo del peronista Antonio Cafiero sobre el radical Juan
Manuel Casella no tuvo la trascendencia esperada para definir al futuro pre-
sidente. La derrota de Cafiero ante Menem, en la elección interna peronista
de julio de 1988, mostraba una vez más la afirmación de que, salvo Bartolo-
mé Mitre, ningún gobernador de la provincia de Buenos Aires lograba llegar
a la Casa Rosada. El electorado retiró la confianza a un partido que adoleció
de la imposibilidad de generar las expectativas gestadas en los comicios de 1983
(libertades individuales, justicia, paz) y de 1985 (control de la inflación, racio-
nalización económica, consolidación democrática), y que se había sumido en
una clara estrategia de poder, olvidando la cotidiana acción de Gobierno. Los
157
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
justicialistas, por su parte, superaban el 40% del electorado y se preparaban
para asumir su papel hegemónico. Finalmente, comenzaba su tímido y breve
ascenso la Unión de Centro Democrático (UCeDé) dando expresión al voto
de la derecha política conservadora neoliberal.
Al mismo tiempo, el Gobierno radical diseñó un proyecto de ley de tras-
./ lado de la capital federal a Viedma (provincia de Río Negro) que finalmente
fue aprobado en el Congreso. Con independencia de la intención de movili-
zar ilusiones, se pretendía desplazar el centro del país oficial al sur por moti-
vos tanto estratégicos (los dos últimos conflictos del Beagle y de las Malvinas
se habían situado en el Sur) como poblacionales (descongestión de Buenos
I
I Aires y poblamiento del Sur). A pesar de haber sido convertido en ley, nunca
'1 se concretaron las iniciativas para llevarlo a cabo.
1,'
La caracterización del tratamiento de la economía argentina bajo el Gobier-
no radical, específicamente después de 1985, se definía por el reformismo gra-
dualista. Se trataba de una política no consensuada ni en el Congreso ni con
los interlocutores sociales. Su gestor era el ministro de Economía Juan V. So u-
rrouille (1985-1989) y sus instrumentos el Plan Austral y, posteriormente, el
Plan Primavera, de menor ambición, pero de parecidas características. El Plan
Austral (junio de 1985) era un programa de estabilización, que para disminuir
sustancialmente la inflación sin costos en términos de actividad económica se
basaba en una reforma monetaria (sustitución del peso por el austral), fiscal
(represión del déficit fiscal) yen la administración gubernamental de los prin-
cipales precios de la economía. Las demandas de las corporaciones fueron acorra-
lando poco a poco al Gobierno, que dejó de mantener el rigor necesario y el
sentido del Plan quedó vacío de contenido. El Gobierno tampoco tuvo capa-
cidad de controlar la elevada deuda externa, heredada del régimen autoritario
anterior, representando su existencia un serio problema para las finanzas inter-
nas del país.
Con respecto a la política internacional del nuevo régimen democrático,
se constataba la existencia de cierta ambivalencia producto de la tendencia
alfonsinista de estrechar lazos con la entonces Europa de los diez y con Espa-
ña y de la hipoteca del deterioro ocasionado por la guerra de las Malvinas. Los
efectos de la política proteccionista de la Comunidad Europea, jUnto con el
bloqueo de soluciones satisfactorias para Argentina del problema de la deuda
externa, orientó su política exterior hacia su inserción activa en el orden inter-
nacional por medio de su participación en el movimiento de los no alineados.
Paralelamente, a partir de 1986 incrementó sus Contactos con Brasil y con Uru-
guay para potenciar la integración regional. Por último, en materia territorial,
I5 8
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
el Gobierno de Alfonsín heredó dos asuntos relevantes que concernían a la sobe-
ranía territorial. La controversia con Chile en relación al Beagle fue resuelta acep-
tando la mediación papal, que fue ratificada por medio de un referéndum en
1984. En cuanto a la reclamación de las Malvinas, considerado el problema
internacional más complejo, se optó por la vía estrictamente diplomática.
Las elecciones de 1989 consolidaron la tendencia iniciada en 1987. La san-
ción del electorado, crispado por la incapacidad en el control de la crisis econó-
mica desencadenada en febrero de 1989, por las deficiencias en el Gobierno que
llegaron a someter a la población a numerosos cortes de energía eléctrica duran-
te el verano del mismo año y por la no resolución del tema militar, condujeron
al triunfo peronista. El Partido Justicialista, aprovechando el tirón de la candi-
datura de Carlos Menem, que se presentaba con una retórica de corte populis-
ta, se alzó con la victoria electoral y se constituyó en la primera minoría en la
Cámara de Diputados manteniendo el control del Senado. La UCeDé continuó
mejorando su presencia parlamentaria, capturando segmentos del electorado
radical y conservador.
El estado de la economía argentina, cuando Alfonsín realizó el histórico tras-
paso de la banda presidencial con seis meses de antelación al peronista Carlos
Menem fue superado en un lapso relativamente breve por el nuevo Gobierno.
El dato más significativo fue la reducción de la inflación, que pasó del 200%
mensual, en 1989, al11 % anual en 1994. En ese Gobierno desempeñó un papel
importante el cuarto ministro de Economía en dieciocho meses, Domingo Cava-
llo, quien desarrolló una política de convertibilidad que ligaba la moneda nacio-
nal al dólar y la paridad entre el peso y la moneda norteamericana continuó a 10
largo de toda la década. Por otra parte, no se llevaron cambios drásticos ni en la
composición del ingreso público, ni en la del gasto, y tampoco se tomaron medi-
das efectivas de control del déficit público. Además, el Gobierno emprendió un
proceso privatizador y de reforma del Estado de largo alcance a partir de las leyes
de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, que dieron el marco legal
para realizar las transformaciones propuestas.
Un elemento clave del primer Gobierno de Menem para conseguir la gober-
nabilidad fue la redefinición de sus bases electorales y de la coalición que le
había llevado al poder. Las reformas de mercado impulsadas por el Gobierno
de Menem le hicieron alejarse de su electorado tradicional e incluso de su par-
tido, lo que supuso mayor autonomía para organizar una coalición de apoyo
consistente. Entre los nuevos aliados se encontraban grupos y sectores de empre-
sarios locales, a quienes se les favoreció en las privatizaciones; políticos de cen-
tro-derecha y liberales (de la UCeDé y de otros partidos provinciales con mino-
I59
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

ritaria representación parlamentaria); sectores de las organizaciones sindicales Cuadro 4.2. Resultado de las elecciones presidenciales (% 1. a vuelta).
e incluso contó con el apoyo de la opinión pública, que criticaba a los políti-
cos y a los sindicalistas. 1983 Raúl Alfonsín y Víctor Martínez Unión Cívica Radical 51,7
Óscar Alende y Lisandro Viale Partido Intransigente 2,3
En 1991, el país se incorporó al Mercado Común del Cono Sur (MER- Italo Lúder y Deolindo Felipe Bittel Partido Justicialista 40,2
COSUR), una fórmula de integración subregional con Brasil, Paraguay y Uru- Antonio Frigerio y Antonio Salonia Movimiento Integración y Desarrollo 1,2
guay. Los pasos dados en la política económica neo liberal, para los que no fue 1989 Carlos S. Menem y Eduardo Duhalde Partido Justicialista 47,4
ajeno el insólito acuerdo político alcanzado entre el Partido Justicialista y la Eduardo Angeloz y Juan M. Casella Unión Cívica Radical 32,4
UCeDé, rompieron la tradición estatista peronista y fueron aceptados por Álvaro Alsogaray y Alberto Natale Unión de Centro Democrático 6,9
Eduardo Angeloz y Cristina Guzmán Unión Cívica Radical 4,6
la militancia sindical en tanto que los éxitos en la contención de la inflación José Corzo y Houssay Blanco de los Jubilados 1,9
fueron un auténtico "cheque en blanco" para el nuevo Gobierno. La primera Néstor Vicente y Luis Zamora Izq. Unida 2,4
Guillermo Estévez Boero y A. Bravo Unidad Socialista
renovación parcial de la Cámara de Diputados y las elecciones a gobernado-
res provinciales (encabezados por Ramón Ortega en Tucumán, Carlos Reute- 1995 Carlos Menem y Carlos Ruckauf Partido Justicialista 49,9
José Octavio Bordón y Carlos Álvarez FREPASO 29,2
mann en Santa Fe y Jorge Escobar en San Juan), registradas tras el ascenso al Horacio Massaccessi yA. Hernández Unión Cívica Radical 17,0
poder del peronismo, confirmaron el apoyo social que recibía el PJ. Este apo- Fernando López Zavalía y Pedro Benejam Fuerza Republicana 0,4
yo se ratificó en las elecciones legislativas de 1993. Alcides Christiansen y José Montes Movimiento al Socialismo - PTS 0,1
Aldo Rico y Julio Fernández Pezzano MODIN 1,8
El progreso económico, los éxitos electorales y el paulatino deterioro de la Fernando "Pino" Solanas y C. Imizcoz Alianza del Sur 0,4
oposición radical, introdujeron en la agenda política el viejo imperativo hege- Amelcar Santucho e Irma Anognazzi MODEPA 0,1
Jorge Altamira y Graciela Molle Frente de Unidad Trabajadora 0,2
mónico peronista de la reelección presidencial. De esta forma, Menem, falto Julio Mazzitelli y Alberto Fonseca Partido Socialista Auténtico 0,2
de la mayoría necesaria en el Congreso para iniciar la reforma constitucional, Humberto Tumini y Jorge Reyna C. Patria Libre-Frente Resistencia 0,1
avanzó la posibilidad de convocar un plebiscito que abriera el marco de la refor- Lía Méndez y Liliana Ambrosio Partido Humanista 0,2
Luis Zamora y Silvia Díaz Movimiento Socialista Trabajadores 0,3
ma. Sin embargo, el líder radical Alfonsín pactó con Menem el calendario yel
contenido de la reforma constitucional en noviembre de 1993, contra la opi- 1999 Fernando de la Rúa y Carlos Álvarez Alianza Trabajo, Justicia y Educación 48,30
Eduardo Duhalde y Ramón Ortega Partido Justicialista 38,20
nión de los dirigentes radicales, entre los que destacaba Fernando de la Rúa. Si Domingo Cavallo y A. Caro Figueroa Acción por la República 10,20
bien el contenido pactado se aproximaba algo a la agenda constitucional radi- Patricia Walsh y Rogelio De Leonardi Alianza Izquierda Unida 0,80
cal, la finalidad del nuevo pacto se centraba en la introducción de la cláusula Lía Méndez y Jorge Pompei Partido Humanista 0,70
Jorge Altamira y Pablo Rieznik Partido Obrero 0,60
de la reelección que permitiría el mantenimiento de Menem en el poder. Jorge Reyna y Gabriel Moccia Frente de la Resistencia 0,30
Las elecciones a la Convención Constituyente se celebraron en abril de Juan Ricardo Mussa e Irene Herrera Alianza Social Cristiana 0,28
José Alberto Montes y Óscar Hernández Trabajadores Socialistas 0,23
1994, obteniendo el peronismo el 38,4% de los votos yel radicalismo el 20%. Domingo Quarracino y Amelia Rearte Partido Socialista Auténtico 0,23
Fue el Frente Grande, una fuerza de carácter progresista que había comenza-
2003 Carlos Menem y Juan Carlos Romero Alianza Frente por la Lealtad/UCeDé 24,45
do su ascenso en 1993, e integrada por distintos sectores, como los disidentes Néstor Kirchner y Daniel Scioli Frente para la Victoria 22,24
peronistas liderados por Carlos "Chacha" Álvarez y grupos de izquierda agru- Ricardo López Murphy y R. Gómez Díez Alianza Movimiento Federal Recrear 16,37
pados tras la figura del cineasta Pino Solanas, el que obtuvo un rédito notable Adolfo Rodríguez Saa y Melchor Posse F. Movimiento Popular 14,11
Elisa Carrió y Ricardo Gutiérrez Alianza República de Iguales (ARI) 14,50
apareciendo claramente como tercera fuerza nacional. La Convención Cons- Leopoldo Moreau y Mario Losada Unión Cívica Radical 2,34
tituyente, que se reunió en las ciudades de Santa Fe y Paran á, compaginó simul- Patricia Walsh y Marcelo Parrilli Alianza Izquierda Unida 1,72
Alfredo Bravo y Rubén Giustiniani Partido Socialista 1,12
táneamente sus trabajos con los del Congreso Nacional y limitó los mismos al Otros
guión pactado, de forma que su principal aporte fue la introducción de la ree-
lección presidencial, la reducción del mandato presidencial a cuatro años y la A pesar de estar contemplada en la Constitución desde 1994, ni en 1999 ni en 2003 se ha celebrado la
reforma del Senado. segunda vuelta electoral en la elección presidencial.
Fuente: Elaboración propia a partir de Alcántara (2003) y Ministerio del Interior.

I60
I6I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Las elecciones presidenciales del 14 de mayo de 1995 dieron la reelección
a Menem y el triunfo al PJ en el Congreso, 10 que le permitió reforzar su mayo-
ría frente a una oposición divida. Menem, que capitalizaba la bonanza de su
gestión económica, supo retardar el impacto del "efecto tequila", producido
por la devaluación de la moneda mexicana en diciembre de 1994, yel éxito
de algunas medidas populares como la abolición del servicio militar, obtuvo
una diferencia significativa de más de veinte puntos sobre el segundo candi-
dato, el ex peronista José Octavio Bordón. Bordón encabezaba una nueva for-
mación fundada a finales de 1994 y denominada Frente por un País Solidario
(FREPASO), coalición resultante de la incorporación del Frente Grande, del
Partido Demócrata Cristiano, del Partido Abierto por la Integración Social
(PAIS) y de la Unidad Socialista.
El poder alcanzado por Menem y su partido le llevó a solicitar al Congre-
so, ya conseguir, plenos poderes de emergencia económica para reducir el gas-
to público e incrementar los ingresos fiscales. Con estos poderes emitió una
batería de nuevos decretos. De esta forma se continuaba configurando un
esquema de presidencialismo muy fuerte con amplias facultades legislativas
por medio del uso de los decretos de necesidad de urgencia. En esta misma
dirección, el Poder Ejecutivo continuó controlando el Poder Judicial.
Bajo la presidencia de Alfonsín se había intentado aumentar el número
de miembros de la Corte Suprema de Justicia a siete. Sin embargo, el presi-
dente Menem pudo llevar a cabo la reforma e incrementó en cuatro el núme-
ro de integrantes, quedando conformado el tribunal por nueve jueces. La Cor-
te fue cuestionada durante esta última gestión alcanzando un considerable
grado de desprestigio. El radicalismo señaló que con esa Corte cualquier refor-
ma constitucional carecería de las garantías jurídicas suficientes y la renova-
ción de la Corte se convirtió en uno de los requisitos para continuar las ne-
gociaciones de reforma. Para desbloquear la situación y habida cuenta de que
Alfonsín deseaba la renuncia de al menos tres de sus integrantes, dos renun-
ciaron en diciembre de 1993. Sin embargo, Menem siguió contando con una
mayoría (5 de 4) que votó en una serie de asuntos importantes a favor de las
pretensiones de la presidencia.
En el ámbito provincial, las elecciones a gobernador de 1995 consolida-
ron la posición peronista. El PJ se hizo con 14 de las 23 provincias del país,
muy por encima de la UCR que gobernaba en cinco, quedando las restantes
cuatro en manos de partidos provinciales. El PJ solamente perdió Tucumán
frente a la candidatura del general Bussi, del partido provincial Fuerza Repu-
blicana y responsable de la represión durante la dictadura militar. En el seno
I62
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
del mayoritario PJ, a 10 largo de este período, comenzaron a producirse dife-
rentes movimientos destinados a posicionar a los candidatos para encabezar la
candidatura presidencial en las elecciones de 1999. Uno de los principales
trampolines es la carrera como gobernador provincial. Así, el primer vicepre-
sidente que concurrió con Menem a las elecciones de 1989, Eduardo Duhal-
de, abandonó la vicepresidencia para presentarse a las elecciones de goberna-
dor de Buenos Aires, que conquistó en 1991 y renovó en 1995. Desde esta
posición, Duhalde negoció con la presidencia de la República un Fondo de
Reparación Histórica por el que la provincia de Buenos Aires llegó a recibir
importantes fondos públicos con los que pudo poner en marcha un progra-
ma de obras públicas y mediante el cual el gobernador se aseguró una gran
capacidad de construcción de redes dientelares. Por el contrario, Domingo
Cavallo tuvo que dejar el gabinete nacional, y por ende el proyecto justicialis-
ta, al sentirse perdedor en una confrontación interna en julio de 1996, 10 que
le condujo a crear el partido Acción por la República.
Durante el segundo mandato de Menem, las denuncias de corrupción
en su entorno tuvieron una presencia destacada. A la salida de Cavallo del
gabinete, quien había denunciado la existencia de una red de "corrupción
organizada", se unió la dimisión del ministro de Justicia, Elías Jassán, sospe-
choso de estar relacionado con uno de los sectores más turbios del mundo
de los negocios. En la política fiscal se abrió la lenta vía de la reforma impo-
sitiva según un primer acuerdo alcanzado con el FMI en 1998. En cuan-
to a las privatizaciones cabe destacar que las realizadas entre 1990 y 1996
alcanzaron la cifra de 17.750 millones de dólares, siendo esta cantidad la
segunda detrás de México en la carrera de privatizaciones de la década en
América Latina.
Las elecciones legislativas de octubre de 1997 significaron la primera derro-
ta peronista, que habían ganado reiteradamente los cinco comicios anteriores. La
VCR y el FREPASO articularon una coalición electoral (Alianza por el Trabajo,
la Justicia y la Educación) que concurrió en un buen número de provincias y reci-
bió un apoyo mayoritario de un electorado que había cambiado sus preferencias
y estaba deseoso de que la agenda política se centrara en políticas sociales, de
empleo y acciones que supusieran un freno a la corrupción de los últimos años.
Pero, todo ello, sin afectar el éxito macroeconómico. La derrota peronista se ges-
tó no sólo en la capital federal, donde el PJ perdió dos escaños en favor de
la Alianza que obtuvo uno, y sobre todo del nuevo partido de Cavallo, Acción
por la República que alcanzó dos, sino en la provincia de Buenos Aires, el fuerte
bastión peronista, donde la Alianza tuvo el 48,3% de los votos frente al 41,3%
I63
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

del PJ. Los conflictos en el PJ frenaron algunas reformas y justificaron el uso de taro La nueva Cámara de los Diputados aprobó en 1998 la derogación de las
decretos presidenciales (como la privatización de los aeropuertos), así como las leyes de Obediencia Debida y Punto Final, si bien su alcance fue más bien sim-
pocas perspectivas de conseguir la re-reelección en los comicios presidenciales de bólico, dado que no tendrían efectos retroactivos.
1999 supusieron un incremento del endeudamiento yel déficit. El gasto nacio- Durante 1998 el panorama de la candidatura peronista para las elecciones
nal y provincial volvió a subir a partir de 1997 (alcanzó el 33% del PIB en 1999), presidenciales de 1999 se complicó, ya que el entorno de Menem comenzó a
siendo asumido con mayor endeudamiento externo. barajar la posibilidad de su reelección, bien declarando inconstitucional la cláu-
sula que no le permitía ser candidato, bien modificando la propia Constitu-
ción. Al mismo tiempo, Menem comenzó a inclinar las preferencias como su
Cuadro 4.3. Composición de la Cámara de Diputados 1983-2001. "segundo" candidato en "Palito" Ortega al que nombró Secretario de Desa-
rrollo Social y posteriormente le consiguió un escaño de senador, distancián-
Partido 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001
dose de Duhalde. La intensidad de la campaña de re-reelección del menemis-
Partido Justicialista 115 103 106 112 119 124 132 120 100 114 mo incrementó la tensión política hasta tal punto que el ex presidente Alfonsín
Unión Cívica Radical 129 129 114 90 85 83 69 declaró la legitimidad de una resistencia ciudadana y equiparó la posible re-
Centro-derecha y provinciales 3 10 22 34 39 28 23 28 33 28
3 6 6 18 11 15 3 22 22
reelección con un golpe de Estado. La situación se calmó tras la renuncia del
Centro-izquierda
presidente Menem a perseguir un tercer mandato.
FREPASO 26
Del lado de la Alianza comenzaron a producirse tensiones entre la UCR y
Alianza 102 102 88 el FREPASO, basadas tanto en el trato de las secuelas de la política a adoptar
Otros 4 6 6 3 7 4 7 5 frente a las violaciones de los derechos humanos como en la definición de la
Total 254 254 254 254 257 257 257 257 257 257 candidatura presidencial, que mostraron signos de un futuro incierto. A pesar
de ello, en noviembre de 1998 la Alianza realizó elecciones internas abiertas
Fuente: Alcántara (2003) y Centro de Estudios para la Nueva Mayoría.
para decidir su candidatura, en la que compitieron Fernando de la Rúa (UCR)
y Graciela Fernández Meijide (FREPASO). Con la participación de 2,5 millo-
nes de ciudadanos, Fernando de la Rúa resultó proclamado candidato a pre-
sidente de la Alianza. Días después, Carlos "Chacho" Álvarez decidió acom-
El impacto en la composición de la nueva Cámara no fue tan significativo, pañarlo en la fórmula presidencial y Fernández Meijide competir por la
habida cuenta de la renovación de la mitad, ya que el PJ se mantuvo como pri- gobernación de Buenos Aires.
mera minoría, de ahí que los efectos de estas elecciones tuvieran un compo- En octubre de 1999 la Alianza ganó las elecciones presidenciales, en un cli-
nente simbólico de cara al futuro. Junto al éxito del candidato radical De la ma de fuertes expectativas y exigencias ciudadanas de transparencia, ética, traba-
Rúa, que obtuvo el 40% de los votos, en las primeras elecciones celebradas para jo y lucha contra la pobreza y la corrupción. De la Rúa conseguía cerca del 50%
la Municipalidad de la capital federal en junio de 1996, contribuyeron a abrir de los votos, y desplazaba a un segundo lugar al dirigente justicialista, Eduardo
el escenario político de cara a las elecciones de 1999, tanto por mostrar que una Duhalde, quien había sido vicepresidente y gobernador de Buenos Aires. Domin-
alianza antiperonista podía ganar, como por señalar las debilidades internas de go Cavallo, con su Acción por la República, conseguía el tercer lugar con el 10%.
los posibles candidatos peronistas, puesto que el proyecto del gobernador Duhal- El triunfo de un Presidente sobrio, en oposición a las excentricidades menemis-
de fue el gran derrotado frente a la líder de FREPASO, Graciela Fernández Mei- tas, se dio en un contexto de optimismo e ilusión por parte de la opinión públi-
jide. Paralelamente, sirvieron para dinamizar movilizaciones sociales contrarias ca pero también de crecimiento del desempleo y la extrema pobreza.
a los procesos de privatización, de desregulación de las obras sociales y de refor- La crisis política provocada por las denuncias de sobornos a legisladores
ma del mercado laboral, así como las denunciadoras de la impunidad de los res- en relación con la aprobación de la Ley de Reforma Laboral en el Senado y
ponsables de las violaciones de los derechos humanos durante la dictadura mili- la renuncia del Vicepresidente, en octubre de 2000, fueron factores clave en

r64 r65
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
la ruptura de la coalición gobernante y en la desintegración de la Alianza. En
marzo de 2001, la renuncia del ministro de Economía, José Luis Machinea,
provocó otra crisis institucional, en medio de serios problemas económicos.
El nombramiento de Ricardo López Murphy y sus declaraciones respecto a un
nuevo ajuste económico provocó fuertes reacciones de rechazo de distintos sec-
tores sociales y políticos, desde dentro del radicalismo y del todavía miembro
de la coalición gobernante, FREPASO. El paso crítico, de apenas unos días, de
López Murphy por Economía, llevó al presidente De la Rúa a nombrar al ex
ministro Cavallo en su lugar y a apelar a la "unión nacional", lo cual contó con
apoyos de varios partidos aunque con la ausencia de figuras relevantes del radi-
calismo cercanas a Alfonsín y del FREPASO. Cavallo ingresó en el gabinete
como un "superministro" y consiguió que el Congreso delegara facultades legis-
lativas en el Ejecutivo y aprobara su plan de competitividad.
En medio de la crisis económica, los organismos de crédito internacional
le quitaron la posibilidad de conseguir préstamos y el Poder Legislativo apro-
bó la ley del "déficit cero", que obligaba al Estado a erogar dinero si efectiva-
mente éste había sido recaudado. Hacia mediados de 2001 había un enrareci-
do clima pre-electoral para las legislativas de octubre, aunque los partidos no
hacían campaña y los políticos carecían de propuestas. En las elecciones, don-
de participó el 72% del censo, el justicialismo consiguió el 38% de las prefe-
rencias; la Alianza el 23% Y el ARI, el 7,2% pero el gran protagonista fue
el "voto bronca", ya que el 12,9% fueron votos nulos y el 8,2% en blanco. Este
voto condensaba el rechazo ciudadano al comportamiento de los políticos (no
sólo al Gobierno), pero dentro del sistema democrático. En la práctica, el jus-
ticialismo pasaba a ser la primera minoría, incrementando sus bloques en ambas
Cámaras. El Gobierno se enfrentaba a un justicialismo que controlaba el Legis-
lativo y una serie de gobernaciones, así como a las críticas de su propio parti-
do y del líder Alfonsín.
El Gobierno de la Alianza duró dos años. Fernando De la Rúa debió renun-
ciar a su cargo en diciembre de 2001, tras una fuerte crisis económica, los
magros resultados electorales, la oposición justicialista desde el Legislativo, la
falta de ayuda externa y la ineficacia del gobierno. En noviembre se dio una
acelerada fuga de depósitos que pusieron en peligro el sistema bancario. El
Gobierno anunció el "corralito" bancario que implicaba la no disposición de
los fondos depositados por 90 días y la bancarización de la economía. El 1
de diciembre el Poder Ejecutivo dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia
1.570, que prohibía los reembolsos en efectivo que superasen los 250 pesos
(o dólares) por semana y las transferencias al exterior, con excepción de algu-
I66
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
nas operaciones bursátiles. Estas medidas terminaron de hacer estallar a diver-
sos sectores de la población, mientras el Gobierno intentaba aprobar el pre-
supuesto 2002, que suponía un recorte de gastos del Estado de 9.200 millo-
nes de pesos/dólares y que hubiera permitido el déficit cero, pero que tenía el
rechazo del peronismo.
En las dos últimas semanas de diciembre de 2001 la situación de ingoberna-
bilidad se aceleró. El 17 hubo una ola de saqueos a los supermercados y comer-
cios en distintos lugares del país. En la noche del 19, Buenos Aires no durmió.
Desoyendo la declaración de estado de sitio impuesta por De la Rúa, ciudadanos
de clase media y alta caminaron por las calles de la ciudad a golpe de cacerolas en
dirección a la Casa Rosada. Entre otras demandas, se encontraban las del cam-
bio de política bancaria y la renuncia de Cavallo. El 20 De la Rúa renunció, tras
una fuerte represión contra los manifestantes, con un saldo de treinta muertos.
Después de la caída de De la Rúa, no se resolvió inmediatamente el pro-
blema de su sucesión. La Asamblea Legislativa proclamó presidente al ex gober-
nador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, quien sólo duró una semana, y lue-
go la Asamblea designó a Duhalde, quien debió gobernar en un contexto de
incertidumbre económica y movilidad social contra el "corralito". A media-
dos de 2002 el Presidente adelantó las elecciones y dictó una legislación elec-
toral y un cronograma que sufrió modificaciones. Los cambios de la agen-
da electoral se dieron por la situación interna del partido peronista y por la
disputa del liderazgo entre el presidente Duhalde y el ex presidente Menem. Los
últimos tramos de la gestión de Duhalde fueron más tranquilos y gobernables.
Las elecciones presidenciales se celebraron en abril de 2003. Las encuestas
alertaban de que ningún candidato obtendría la presidencia en la primera vuel-
ta. Esto se confirmó y ninguna de las 19 fórmulas presentadas consiguió más
del 24% de los votos. Llamó la atención el porcentaje de votos afirmativos, que
contrastó con las elecciones legislativas de 2001 Y el fenómeno del "voto bron-
ca" que había evidenciado el rechazo hacia la clase política. Los resultados de la
contienda, donde las dos fórmulas mayoritarias fueron peronistas, dieron una
ventaja mínima al ex presidente Menem (24% frente a 22% de Kirchner).
Menem obtuvo menos votos de los esperados y Kirchner, que de algún modo
se presentaba como el continuador de Duhalde, consiguió los votos de la pro-
vincia de Buenos Aires. Sus declaraciones en los últimos días de campaña sobre
la continuidad de la política económica del ministro Lavagna fueron buena
muestra de ello. La situación propiciaba la segunda vuelta prevista en la Consti-
tución de 1994, pero ésta no se llevó a cabo porque Menem decidió abando-
nar la contienda y automáticamente quedó electa la fórmula Kirchner-Scioli.
I67
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
la ruptura de la coalición gobernante y en la desintegración de la Alianza. En
marzo de 2001, la renuncia del ministro de Economía, José Luis Machinea,
provocó otra crisis institucional, en medio de serios problemas económicos.
El nombramiento de Ricardo López Murphy y sus declaraciones respecto a un
nuevo ajuste económico provocó fuertes reacciones de rechazo de distintos sec-
tores sociales y políticos, desde dentro del radicalismo y del todavía miembro
de la coalición gobernante, FREPASO. El paso crítico, de apenas unos días, de
López Murphy por Economía, llevó al presidente De la Rúa a nombrar al ex
ministro Cavallo en su lugar y a apelar a la "unión nacional", lo cual contó con
apoyos de varios partidos aunque con la ausencia de figuras relevantes del radi-
calismo cercanas a Alfonsín y del FREPASO. Cavallo ingresó en el gabinete
como un "superministro" y consiguió que el Congreso delegara facultades legis-
lativas en el Ejecutivo y aprobara su plan de competitividad.
En medio de la crisis económica, los organismos de crédito internacional
le quitaron la posibilidad de conseguir préstamos y el Poder Legislativo apro-
bó la ley del "déficit cero", que obligaba al Estado a erogar dinero si efectiva-
mente éste había sido recaudado. Hacia mediados de 2001 había un enrareci-
do clima pre-electoral para las legislativas de octubre, aunque los partidos no
hacían campaña y los políticos carecían de propuestas. En las elecciones, don-
de participó el 72% del censo, el justicialismo consiguió el 38% de las prefe-
rencias; la Alianza el 23% y el ARI, el 7,2% pero el gran protagonista fue
el "voto bronca', ya que el 12,9% fueron votos nulos y el 8,2% en blanco. Este
voto condensaba el rechazo ciudadano al comportamiento de los políticos (no
sólo al Gobierno), pero dentro del sistema democrático. En la práctica, el jus-
ticialismo pasaba a ser la primera minoría, incrementando sus bloques en ambas
Cámaras. El Gobierno se enfrentaba a un justicialismo que controlaba el Legis-
lativo y una serie de gobernaciones, así como a las críticas de su propio parti-
do y del líder Alfonsín.
El Gobierno de la Alianza duró dos años. Fernando De la Rúa debió renun-
ciar a su cargo en diciembre de 2001, tras una fuerte crisis económica, los
magros resultados electorales, la oposición justicialista desde el Legislativo, la
falta de ayuda externa y la ineficacia del gobierno. En noviembre se dio una
acelerada fuga de depósitos que pusieron en peligro el sistema bancario. El
Gobierno anunció el "corralito" bancario que implicaba la no disposición de
los fondos depositados por 90 días y la bancarización de la economía. El 1
de diciembre el Poder Ejecutivo dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia
1.570, que prohibía los reembolsos en efectivo que superasen los 250 pesos
(o dólares) por semana y las transferencias al exterior, con excepción de algu-
I66
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
nas operaciones bursátiles. Estas medidas terminaron de hacer estallar a diver-
sos sectores de la población, mientras el Gobierno intentaba aprobar el pre-
supuesto 2002, que suponía un recorte de gastos del Estado de 9.200 millo-
nes de pesos/dólares y que hubiera permitido el déficit cero, pero que tenía el
rechazo del peronismo.
En las dos últimas semanas de diciembre de 2001 la situación de ingoberna-
bilidad se aceleró. El 17 hubo una ola de saqueos a los supermercados y comer-
cios en distintos lugares del país. En la noche del 19, Buenos Aires no durmió.
Desoyendo la declaración de estado de sitio impuesta por De la Rúa, ciudadanos
de clase media y alta caminaron por las calles de la ciudad a golpe de cacerolas en
dirección a la Casa Rosada. Entre otras demandas, se encontraban las del cam-
bio de política bancaria y la renuncia de Cavallo. El 20 De la Rúa renunció, tras
una fuerte represión contra los manifestantes, con un saldo de treinta muertos.
Después de la caída de De la Rúa, no se resolvió inmediatamente el pro-
blema de su sucesión. La Asamblea Legislativa proclamó presidente al ex gober-
nador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, quien sólo duró una semana, y lue-
go la Asamblea designó a Duhalde, quien debió gobernar en un contexto de
incertidumbre económica y movilidad social contra el "corralito". A media-
dos de 2002 el Presidente adelantó las elecciones y dictó una legislación elec-
toral y un cronograma que sufrió modificaciones. Los cambios de la agen-
da electoral se dieron por la situación interna del partido peronista y por la
disputa del liderazgo entre el presidente Duhalde y el ex presidente Menem. Los
últimos tramos de la gestión de Duhalde fueron más tranquilos y gobernables.
Las elecciones presidenciales se celebraron en abril de 2003. Las encuestas
alertaban de que ningún candidato obtendría la presidencia en la primera vuel-
ta. Esto se confirmó y ninguna de las 19 fórmulas presentadas consiguió más
del 24% de los votos. Llamó la atención el porcentaje de votos afirmativos, que
contrastó con las elecciones legislativas de 2001 Y el fenómeno del "voto bron-
ca" que había evidenciado el rechazo hacia la clase política. Los resultados de la
contienda, donde las dos fórmulas mayoritarias fueron peronistas, dieron una
ventaja mínima al ex presidente Menem (24% frente a 22% de Kirchner).
Menem obtuvo menos votos de los esperados y Kirchner, que de algún modo
se presentaba como el continuador de Duhalde, consiguió los votos de la pro-
vincia de Buenos Aires. Sus declaraciones en los últimos días de campaña sobre
la continuidad de la política económica del ministro Lavagna fueron buena
muestra de ello. La situación propiciaba la segunda vuelta prevista en la Consti-
tución de 1994, pero ésta no se llevó a cabo porque Menem decidió abando-
nar la contienda y automáticamente quedó electa la fórmula Kirchner-Scioli.
I67
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Ya en la presidencia, Kirchner mantuvo a diversos dirigentes duhaldis-

tas como ministros, lo que supuso la continuidad prometida durante la cam- Cuadro 4.4. Cámara de Diputados de la Nación (elecciones 2005).
paña electoral. En los dos primeros años, consiguió alcanzar mayor legiti- Bloque Bancas %
midad que la obtenida en las urnas. El presidente fue ganando respaldo
popular y su imagen positiva trepó entre el 60% y 70%. Algunos de sus PJ 135 52,53
Kirchnerismo 107 41,63
logros fueron la conducción de la economía, su estabilización y crecimien- Duhaldismo 28 10,89
to así como la renegociación de la deuda externa y la salida del defoult. Kirch- UCR 39 15,18
ner contribuyó a restablecer la autoridad presidencial que, tras la gestión de Int. Federal 20 7,78
ARI 14 5,45
De la Rúa, había quedado deteriorada. Otro de sus activos fue la renovación Kirchnerismo no PJ 14 5,45
de la Corte Suprema de Justicia. Un tema que resaltó el perfil ideológico de Int. Provincias Unidas 12 4,67
la gestión fue la recurrencia a los derechos humanos. En cierto sentido, el Socialismo 6 2,33
Otros 17 6,61
presidente reivindicó las llamadas posiciones "setentistas", en oposición a los Total 257 100,00
"noventa". Kirchner no dejó de criticar a los "noventa" -como modelo de
corrupción y exclusión social- y la encarnación de su espíritu en el neo libe- Fuente: Centro de Estudios Nueva Mayoría. Conformación el 24 de octubre de
ralismo de Menem. 2005.

A mediados de 2005, la Corte Suprema declaró inconstitucionales las leyes

de Punto Final y Obediencia Debida. En octubre de 2005 se celebraron elec-
ciones legislativas, con un fuerte enfrentamiento entre dos peronistas: el bonae-
D) El sistema de partidos
rense Duhalde y el presidente Kirchner, que trataban de controlar el partido
y midieron sus fuerzas a través de la presentación a senadoras por la provincia
El actual sistema de partidos argentino ha ido girando de una posición
de Buenos Aires. de sus esposas Cristina Fernández e Hilda Chiche Duhalde.
bipartidista a otra de pluralismo moderado en el que los polos vienen defini-
El resultado benefició a Kirchner, que consiguió una ventaja de 25 puntos,
dos por el peronismo a la derecha, el FREPASO en la izquierda y el radicalis-
aunque las dos alcanzaron escaños en el Senado. En la Capital Federal, el minis-
mo en el centro. Con la instauración de la Alianza, parecería conformarse un
tro de Exteriores, Rafael Bielsa, que se postulaba a diputado nacional por la
sistema bipolar clásico de centro-derecha y centro-izquierda, aunque en la prác-
Capital Federal, se enfrentó al primer candidato por Propuesta Republicana
tica no llegó a consolidarse. En la década de 1980 dos partidos absorbieron
(PRO), Mauricio Macri, que resultó triunfador (33,9%, frente al 21,6% de
por encima del 80% de los sufragios, circunstancia que cambió a partir de
Elisa Carrió, del ARI, Y al 20,4% del canciller Rafael Bielsa, del oficialismo),
1989 cuando el segundo partido, la UCR, empezó a perder el fuerte caudal
lo cual lo proyecta como el referente de la centroderecha argentina. En cam-
de votos que tuvo en 1983 y 1985 cuando se situó como el partido mayorita-
bio, su aliado en la provincia de Buenos Aires, Ricardo López Murphy, que-
rio. Su potencial electoral vuelve a situarse en la franja del 25% al 30% de los
dó muy relegado y no logró acceder al Senado.
votos alcanzada en la década de 1960, con poco más de un millón de afilia-
El radicalismo tampoco tuvo buenos resultados. Si bien se impuso en Men-
dos. El PJ, tras las derrotas de 1983 y 1985, sufrió un debate interno que le
doza y Chaco, hizo una muy mala elección en la Capital. En Buenos Aires fue
hizo plantearse diferentes estrategias tendentes a su renovación, dejando para
la cuarta fuerza. Uno de los hechos más significativos fue el triunfo en Santa
ello la vía movimientista y de estricta estrategia sindical. Fruto de este cambio,
Fe de Hermes Binner (Frente Progresista), con el 42,6% de los votos, en el pri-
por primera vez se eligieron los candidatos a presidente y vicepresidente en
mer traspié del PJ en esa provincia desde 1983. En La Rioja, el ex presidente
una "interna partidaria", resultando elegida en julio de 1988 la candidatura
Menem consiguió un escaño en el Senado nacional, pero parecería una derro-
Menem-Duhalde para las elecciones del año siguiente.
ta porque quedó segundo, con 13 puntos menos que el gobernador Ángel
Maza, aliado de Kirchner. El electorado peronista se sitúa en sectores populares y medios de las gran-
des ciudades y, más mayoritariamente aún, en las provincias del interior. Su

r68
r69
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
programa continúa manteniendo un fuerte discurso retórico basado en los míti-
cos Perón y Evita yen sus pretendidos logros, con elemenros nacionalistas y
un moderado intervencionismo estatal en la economía. Sin embargo, a partir
de 1990, la tradición programática populista y estatista se interrumpió brus-
camente al seguir la senda esbozada por Menem para confrontar el proceso
hiperinflacionario y la crisis sistémica derivada de la quiebra del modelo esta-
do-céntrico, sin que por ello dejaran de permanecer fieles sus bases tradicio-
nales. La lógica movimientista del peronismo polarizó a la sociedad argentina
de manera que su oposición ha estado aglutinada en numerosas ocasiones bajo
el manto del "antiperonismo". Esta situación maniquea tiene rodavía una serie
de efecros negativos en los patrones de cultura política, más allá de la morige-
ración paulatina de los últimos tiempos con relación a los polos "peronismo-
antiperonismo". A pesar de ello el sistema de partidos tiende a generar una
situación de bipartidismo imperfecto. Aparecen terceros partidos con presen-
cia parlamentaria y cuya tipología muestra un comportamiento triple: la dere-
cha neoliberal articulada en un partido nacional, la Unión de Centro Demo-
crático (UCeDé), y en distintos partidos provinciales. El líder en este período
es Álvaro Alsogaray. Sin embargo, tras la llegada de Menem y su giro en la polí-
tica económica, la identificación entre la UCeDé y el Partido Justicialista fue
una de las transformaciones políticas más significativas.
Otra novedad partidista desde la derecha nacionalista fue el Movimiento
por la Dignidad y la Independencia (MODIN), grupo que puso en marcha el
teniente coronel golpista Aldo Rico en 1991. El importante ascenso que tuvo
el MODIN inició también una curva descendente. Paralelamente a estos gru-
pos políticos, se encuentran aquellas formaciones de los años cincuenta-sesenta
que están a punto de desaparecer del Congreso: el Partido Demócrata Cristia-
no, el Movimiento de Integración y Desarrollo (MID) yel Partido Intransi-
gente; y aquellas otras de carácter provincial que desempeñan un papel decisi-
vo a la hora de establecer pactos legislativos en el Congreso: el Partido Demócrata
de Mendoza, el Movimiento Popular Jujeño, el Movimiento Neuquino yel
Pacto Autonomista Liberal de Corrientes. Finalmente, los partidos de la izquier-
da, de carácter extraparlamentario a lo largo de la década de 1980 con la excep-
ción de un diputado procedente del sector trotskista en la Cámara de Diputa-
dos bajo la denominación de Alianza de Izquierda Unida, no consiguieron
afincar una presencia nítida y de peso en el entramado político-institucional.
Por otra parte, la Alianza de Izquierda Unida inauguró una forma de expresión
democrática al poner en marcha, para los comicios de 1989, elecciones pri-
marias abiertas para la elección de su candidatura presidencial.
I7°
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
En la segunda mitad de la década de 1990, la izquierda adquirió una pre-
sencia relevante gracias a la emergencia del Frente Grande, en cuya creación
el peronismo crítico del menemismo, que estimaba que éste había abandona-
do la lucha por la justicia social, fue el eje fundamental al cual se adhirieron
expresiones del socialismo y del progresismo. El Frente Grande obtuvo su pri-
mer éxito electoral en los comicios legislativos de 1993 y, al limar parte del
rédito electoral de la UCR, amenazó en convertirse en la fuerza política opo-
sitora más importante. En este ámbito, se gestó en diciembre de 1994 el FRE-
PASO para articular una candidatura presidencial.
El FREPASO quedó constituido por el Frente Grande, el PAIS, formación
partidista dirigida por el ex militante peronista José Bordón, los socialistas y un
grupo de militantes radicales. Con una plataforma basada en la moralidad, el
FREPASO se situó en el segundo lugar en las elecciones presidenciales de mayo
de 1995. Con motivo de las elecciones legislativas de 1997, Ycon miras a las pre-
sidenciales de 1999, se produjo la alianza entre la UCRy el FREPASO, una coa-
lición de centro-izquierda con capacidad para derrotar al menemismo. Su direc-
ción estuvo a cargo de un quinteto integrado por los líderes del FREPASO,
Graciela Fernández Meijide y Carlos "Chaco" Álvarez, y por la UCR, el ex pre-
sidente Alfonsín, Fernando de la Rúa, primer Jefe de Gobierno electo de la ciu-
dad autónoma de Buenos Aires y Rodolfo Terragno, presidente de la UCR. La
Alianza obtuvo un resonante resultado electoral en 1997 y desde entonces la dis-
cusión sobre la candidatura presidencial ocupó el centro del debate interno.
4. I,2. Brasil
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
El proceso de transición hacia un sistema democrático culminó con la ela-
boración de una nueva Constitución en 1988, fruto de un proceso constituyente
iniciado por las elecciones legislativas en 1986 y con la celebración de unas elec-
ciones generales en 1989. Así se ponía fin al hecho histórico de que la política
brasileña estuviera basada en sucesivos períodos golpistas y no en la democracia.
Esto resultó clave debido a que el sistema político brasileño en los cincuenta años
anteriores había estado sometido a tensiones de sectores movimientistas, que
ensayaron a lo largo de una veintena de años políticas populistas y de sectores
reaccionarios que no dudaron en usar a las Fuerzas Armadas para sostener su
proyecto político. Desde esta perspectiva, el período 1964-1985, o "estado buro-
I7 I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
crático autoritario", fue resultado de las tendencias mencionadas, así como el
personalismo fue un factor constante a lo largo de la historia del país.
La dilatada y progresiva transición a la democracia se caracterizó por la
búsqueda obsesiva de la legalidad por las Fuerzas Armadas, que les permitie-
ra una supuesta legitimidad social y política. Se estableció un atípico sistema
que combinaba autoritarismo y formas de representación democrática. De
alguna manera se deseaba incrementar el respeto a los derechos humanos y
políticos sin transferir, en contrapartida, la más mínima parcela de poder. Por
otra parte, se comprendía la prolongada estancia de los militares en el poder
porque su autoritarismo era una continuación de la experiencia del Estado
Novo, pero manteniendo ciertos atributos de formalismo democrático; cuan-
do el "milagro económico" se evaporó, la respuesta a la legitimidad del régi-
men y el modelo autoritario fueron cuestionados por la sociedad civil y los
estrategas del régimen asumieron la idea de los conspiradores de 1930: anti-
cipar su "revolución" a la que podría realizarse desde el ámbito popular.
Si bien puede estimarse 1979 como el momento en que la transición políti-
ca sufrió un fuerte progreso, el umbral en el que concluye es más difuso, pudién-
dose debatir en cuatro instantes: la elección indirecta como presidente del pri-
mer civil en 1985, las elecciones competitivas a la Asamblea Constituyente de
1986, la promulgación de la Constitución en 1988, y la elección directa del pri-
mer Presidente con la de 1989. En 1979 se produjeron tres circunstancias que
aceleraron la transición política: la asunción del general Figueiredo de la presi-
dencia y su compromiso con una completa democratización, la concesión de una
amnistía mediante una ley aprobada por el Congreso y la enmienda sobre la refor-
ma de los partidos políticos.
La nueva ley de partidos rompía el artificial bipartidismo vigente, impo-
sibilitaba al Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) un triun-
fo electoral definitivo, como hacía prever la evolución del voto, y establecía
un nuevo sistema de partidos cuya influencia se hizo notar en toda la transi-
ción. Desde el punto de vista formal, la ley precisaba que el futuro partido
debía tener organización y asentamiento en al menos once estados y, como
mínimo, en un tercio de los municipios de esos estados.
La nueva situación generó la creación de seis partidos políticos en un pri-
mer momento: el Partido Democrático Social (PDS), presidido por el sena-
dor José Sarney y compuesto por la mayor parte de los miembros de ARENA,
que en 1981 mantenía la mayoría en las dos Cámaras; el PMDB, liderado por
Ulisses Guimaraes, que sólo mantuvo una parte reducida del anterior MDB;
el Partido de los Trabajadores (PT), organizado por líderes sindicales, entre los
I7 2
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
que destacaba Luiz Inácio Lula da Silva; el Partido Laborista Brasileño (PTB),
dirigido por Ivete Vargas, tras arrebatar el nombre del partido a Lionel Brizo-
la, que se presentaba como continuador del auténtico varguismo y que debió
fundar el Partido Democrático Laborista (PDT) por decisión del Tribunal
Electoral. Finalmente, el Partido Popular (PP), de Tancredo Neves, confor-
mado por antiguos disidentes de ARENA y de moderados del PMDB.
La aprobación de una reforma electoral en 1981, que prohibía las alianzas
electorales entre partidos y establecía la obligación de presentar sus candidatos
para cada elección, posibilitó la integración del PMDB en el PP. El nuevo PP
pretendió basar su estrategia en el apoyo al gobierno de Figueiredo y en una
oposición frontal en los estados en las elecciones directas a gobernadores y sena-
dores de 1982. Además de las elecciones de 1982, en junio del mismo año se
aprobó una reforma constitucional entre cuyas medidas se encontraban la exten-
sión de los mandatos municipales de cuatro a seis años para las ciudades de
más de un millón de habitantes, aplazándose las elecciones municipales a 1988,
la ampliación del umbral del número de diputados y senadores a dos tercios
para la aprobación de las enmiendas constitucionales, el incremento del núme-
ro de escaños en la Cámara de Diputados de 420 a 479, y la fijación de la com-
posición del colegio electoral que elegiría al Presidente.
Este último punto de la reforma constitucional beneficiaba a los candida-
tos oficialistas y provocó una campaña que culminó con importantes movili-
zaciones de la oposición a lo largo de 1984. Finalmente, el Congreso, por una
exigua mayoría, rechazó la enmienda en favor de elecciones directas a pesar de
la movilización popular. Las elecciones de 1982 dieron el triunfo a la oposi-
ción en el Gobierno de 10 de los 22 estados, así como el control de un núme-
ro considerable de ayuntamientos. Aunque la oposición pasaba a controlar la
Cámara de Diputados, el Gobierno federal continuaba controlando tanto el
Senado como el colegio electoral que debía elegir al presidente en 1985.
Ante la elección indirecta del presidente, en enero de 1985, se produjo una
escisión del progubernamental PDS, que fundó el Partido del Frente Liberal
(PFL), en el cual se integró el antiguo presidente del PDS, José Sarney. El giro
en el panorama político se produjo cuando el PFL negoció con el PMDB la
formación de una alianza que llevó como fórmula presidencial a Tancredo
Neves y José Sarney. Las fuerzas así aunadas sirvieron para derrotar a Paulo
Maluf, candidato del PDS, por 480 votos a favor, 180 en contra y 26 absten-
ciones. Con esta elección, la fórmula Neves-Sarney accedió a la presidencia,
pero el fallecimiento de Neves sin jurar su cargo hizo que Sarney le sucediera.
El Congreso aprobó en mayo la reforma de la elección presidencial directa, el
I73
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
derecho al voto de los analfabetos y la legalización de ciertos partidos políti-
cos considerados antidemocráticos por el régimen militar. La Nueva Repúbli-
ca, además de la reforma de los partidos y la reforma electoral, que eliminaba
residuos del orden autoritario, convocó un Congreso constituyente en 1986
para sentar las bases institucionales del sistema democrático.
A pesar del cumplimiento de los compromisos de la alianza PMDB-PFL,
el Gobierno de Sarney fue tomando un cariz netamente conservador que se
tradujo, en el ámbito económico, en la aprobación en 1986 del plan Cruza-
do. Con independencia de su escaso éxito a medio plazo, en un principio alcan-
zó cotas de popularidad que se tradujeron en el apoyo electoral que recibieron
el PMDB yel PFL en las elecciones constituyentes. El PMDB alcanzó la mayo-
ría absoluta de la Asamblea Constituyente, situándose en segundo lugar el
PFL. El PDS alcanzaba un nivel próximo a su desaparición, al pasarle el elec-
torado factura de su oficialismo militar. Finalmente, entraban en la Asamblea
comunistas y socialistas, proscritos hasta entonces, aunque la izquierda en gene-
ral, añadiendo al PSB, PCB y PC de Brasil, el tradicional PTB, el PT y el PDT,
se encontraba en una situación de estancamiento.
B) Aspectos institucionales
La Constitución de 1988 establece una forma de Gobierno presidencia-
lista en la que el Poder Ejecutivo gobierna con un Congreso multipartidista
que goza de un poder relevante y en el que la constante negociación entre
ambos es la nota dominante. Asimismo ha continuado la tradición federal con
unos estados con un grado de autonomía elevado, que obliga a complejas nego-
ciaciones entre éstos y el poder central y contribuye a aumentar el fracciona-
lismo partidista. Todo esto define un escenario de gran dispersión del poder
político. El texto establece el voto universal, directo, igual, secreto y obligato-
rio para todos los mayores de 18 años y facultativo para los analfabetos, los
mayores de 70 años y los mayores de 16. El contenido de algunas de sus dis-
posiciones transitorias ofreció durante cinco años la imagen de un sistema ina-
cabado llegando a provocar cierta perplejidad. El texto indicaba que en 1993
el electorado tendría que definir a través de un plebiscito la forma (república
o monarquía constitucional) yel sistema de Gobierno (parlamentarismo o pre-
sidencialismo) que debían regir al país. Igualmente, se debería realizar la revi-
sión del texto constitucional por la mayoría absoluta de los miembros del Con-
greso Nacional, en sesión unicameral. El plebiscito ratificó la forma republicana
I74
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
y el sistema de Gobierno presidencialista, aunque se consultó también sobre
la posibilidad de la monarquía y el sistema parlamentario.
El Presidente inicialmente era elegido, junto al Vicepresidente, por un man-
dato de cinco años, no pudiendo ser reelegido inmediatamente, disposición
que fue reformada en 1994 rebajándose el mandato a cuatro años y en 1998
para posibilitar una reelección. La elección del Presidente, simultáneamente
con el Vicepresidente, es por mayoría absoluta de los votos, sin computar los
blancos o nulos. Si ningún candidato alcanza esta mayoría, se realiza una nue-
va elección entre los dos candidatos más votados. Las elecciones para otros car-
gos ejecutivos (gobernadores y alcaldes) siguen el mismo si~tema, si bien las
elecciones para alcaldes en municipios con menos de 200.000 electores son por
mayoría simple. La cita electoral hace coincidir las elecciones nacionales (pre-
sidenciales y legislativas) con las estaduales, separándolas de las municipales,
cuyo desarrollo tiene lugar en la mitad del mandato de aquéllas.
Cuadro 4.5. Régimen Electoral Presidencial de Brasil.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Voto universal, directo, igual, secreto y obligatorio para todos
los mayores de 18 años y facultativo para los analfabetos, los
mayores de 70 años y los mayores de 16.
Requisitos de 105 candidatos Nacionalidad brasileña; pleno ejercicio de los derechos polí-
ticos; alistamiento electoral; 35 años como mínimo; domici-
lio en la circunscripción electoral y estar afiliado a un parti-
do político.
Duración del mandato 4 años.
Renovación de mandatos Inmediata por una única vez (1987), se aprobó en 1994 des-
pués de un período. Se volvió a reformar en 1997 para que
se permitiera la reelección inmediata.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único Nacional.
Fórmula Electoral Sistema de doble vuelta. Si ninguno de los dos candidatos
consigue mayoría absoluta, los dos más votados pasan a la
segunda vuelta, que se dirime por mayoría relativa. No se
computan los votos blancos ni los nulos.
Fuente: Elaboración propia a partir del texto constitucional de 1988 y reformas posteriores.
I75
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

El Poder Legislativo lo ejerce el Congreso Nacional en legislaturas de cua- cial, afectó directamente a Collor, por lo que fue acusado ante el Congreso y
tro años a través de la Cámara de los Diputados y del Senado Federal. La Cáma- se le llevó adelante un impeachment. En una votación llevada a cabo el 28 de
ra representa proporcionalmente a la población con la corrección de que nin- septiembre probó su escaso apoyo parlamentario: los diputados decidieron
gún estado tendrá menos de ocho diputados ni más de setenta elegidos por censurarlo políticamente (441 a favor de la censura frente a 38 en contra), lo
períodos de cuatro años. El Senado representa a los estados y al Distrito Fede- cual trajo su dimisión a favor: del vicepresidente hamar Franco que permane-
ral eligiendo cada uno de ellos a tres senadores según el sistema mayoritario ció al frente de la jefatura del Estado hasta el final del mandato en 1994. El
i \
para un mandato de ocho años. Los diputados se eligen a través de listas abier- nuevo Presidente conformó un Gobierno de coalición nacional, en el que des-
tas y sin un umbral electoral ni por circunscripción nacional. tacó su ministro de Hacienda, Fernando Henrique Cardoso, quien tuvo a su
Es competencia exclusiva del Congreso Nacional la convocatoria de ple- cargo la difícil tarea de ordenar la economía.
biscito, aprobar el estado de defensa y la intervención federal y autorizar el
estado de sitio. Sus reuniones anuales se celebran en dos períodos, pudién-
dose reunir en convocatoria extraordinaria si así lo decide el presidente del Cuadro 4.6. Resultados de las elecciones presidenciales de 1989.
Senado en los casos de haber sido decretado el estado de defensa o de inter-
vención federal, o por convocatoria del presidente de la República, de los pre- Primera vuelta Segunda vuelta
Partidos Candidatos
sidentes de la Cámara de los Diputados y del Senado o a requerimiento de la Votos % votos Votos % votos
mayoría de los miembros de ambas Cámaras, en caso de urgencia o de inte-
rés público relevante. Ambas cámaras pueden convocar a los ministros para PRN F. Collar 20.611.011 28,52 35.089.998 49,94
PT L. 1. Lula 11.622.673 16,08 31.076.364 44,23
que presten informaciones sobre un asunto previamente determinado, no
POT L. Brizola 11.168.228 15,45
existiendo posibilidad de censura política. PSOB M. Cavas 7.790.392 10,78
POS Maluf 5.986.575 8,28
PL Afif 3.272.462 4,53
C) La dindmica política PMOB U. Guimares 3.204.932 4,43
Otros 3.974.739 5,49
Total 67.631.012 82,40 66.166.362 80,61
Las elecciones de diciembre de 1989, las primeras en las que el Presi- Blancos 1.176.413 1,43 986.446 1,20
Nulos 3.473.484 4,23 3.107.893 3,78
dente se eligió de manera directa desde 1960 tras la interrupción de este Abstenciones 9.793.809 11,94 11.814.017 14,39
mecanismo por el Gobierno militar, llevaron a la presidencia a Fernando Total electores hábiles 82.074.718 100 82.074.718 100
Collor de Mello, gobernador de uno de los estados más pequeños del país,
Alagoas, y dirigente del recién creado Partido de la Reconstrucción Nacio- Fuente: Alcántara (2003).

nal (PRN). Collor se benefició del sistema electoral de doble vuelta al ca-
nalizar a su favor los votos del centro y de la derecha opuestos al candidato
del PT, Lula da Silva. Su Gobierno, que no duró más de tres años, fue con-
siderado débil, toda vez que las elecciones legislativas y estaduales de 1990
mostraron el escaso apoyo partidista del Gobierno. En marzo de 1991 la
administración Collor de Mello apoyó la firma del tratado que creaba el
Mercado Común del Cono Sur, lo que sentaba las bases para una mejor rela-
ción con los países vecinos.
A lo largo de 1992 diferentes escándalos de corrupción asolaron la políti-
ca nacional. Uno de ellos, relativo a la financiación de la campaña presiden-
Cardoso debió controlar la alta inflación que, en el momento de asumir
el poder Itamar Franco se elevaba al 26% mensual y continuaba en ascenso.
El Plan Real, que logró conciliar el apoyo en el Congreso de una heterogénea
coalición integrada por el PSDB, el PMDB yel PFL -que había reemplazado
al izquierdista PT como socio progubernamental-, fue el instrumento que al
generar confianza en los agentes económicos estabilizó los precios privilegiando
los mecanismos del mercado y sirvió de una excelente plataforma para que
Cardoso pudiera disputar la sucesión presidencial en 1994.

I7 6 I77
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Cuadro 4.7. Resultados de las elecciones presidenciales. Cuadro 4.8. Evolución de la composición
de la Cámara de Diputados.
7994 7998
Partidos 7994 7998 2002
Partido 7986 7990
Candidatos votos % votos Candidatos votos % votos
ARENNPOS/PPR 32 32 53
PT L.I. Lula 17.126.784 27,0 L.I. Lula 21.438.774 31,73 98 74
PMOB 261 131 107
POT L. Brizola 2.016.410 3,2 110 84
PFL 116 90 89
PSOB F. H. Cardoso 34.377.829 54,3 F. H. Cardoso 35.837.159 53,04 95 71
PSOB 60 62
PMOB O. Quercia 2.773.883 4,4 25 26
PTB 18 28 31
PRONA E. Carneiro 4.672.092 7,4 E. Ferreira 1.444.334 2,14 24 21
POT 24 38 33
PPS C. Gómez 7.414.761 10,97 59 91
PT 16 17 49
Otros 2.366.512 3,7 Otros 1.250.004 2,10 2 3 15
Total 63.333.510 100 PPS
67.385.032 100 6 10 12
PCdoB 5
Blancos 14.639.514 15,44 Blancos 6.665.238 6,28 23 22
PSB 1 8 15
Nulos Nulos 8.864.686 8,35 18 26
PL 6 13 13
Abstenciones 16.832.153 17,75 Abstenciones 22.682.558 21,38
POC 5 15
Total electores hábiles 94.805.177 100 106.101.067 100 55 49
PPB
PP 36
Fuente: Alcántara (2003). 3
PSC
PMN 4
PCB 3 3
PSO 3 4
La primera vuelta de las elecciones de octubre 1994 fue suficiente para lle- PRONA 6
var a la presidencia a Fernando Henrique Cardoso, anterior senador y luego Otros 23 2 3 10
TOTAL 487 495 513 513 513
ministro de Relaciones Exteriores y por último de Hacienda con !tamar Fran-
co, y líder del PSDB, que derrotó a Lula da Silva. El miedo empresarial al ascen- Fuente: Alcántara (2003); Y para 2002: Base de Datos Legislativos de América Lati-
so de Lula, la desconfianza de los inversores extranjeros, el apoyo del Movimento na (Universidad de Salamanca).
dos Sem- Terra, el más amplio movimiento social de Brasil, que atemorizaba a
los medianos y grandes agricultores yel veto de los militares inclinaron el triun-
fo a favor de Cardoso, quien rentabilizaba sus buenos resultados en la gestión En junio de 1995 la Cámara de Diputados aprobó una reforma consti-
de la economía. El primer gabinete de Cardoso supuso un compromiso entre tucional por la que se abolía un monopolio estatal de 42 años para la pro-
sus preferencias personales, los méritos de los candidatos y los requisitos de la ducción y explotación de petróleo. Sin embargo, las relaciones entre el Pre-
satisfacción de las demandas de la amplia coalición que le apoyaba. sidente y el Congreso comenzaron a hacerse tortuosas y cada punto de la
A diferencia de sus predecesores, Cardoso contó con el éxito de los candida- agenda política se sometía a una fuerte discusión con resultados inciertos y
tos de su partido en las elecciones para gobernadores en seis estados frenre a nue- variables. Éste fue el caso del parón del proceso de reforma agraria (no pudie-
ve del PMDB, lo cual le daba una notable fuerza política. Igualmente, contó con ron detenerse las ocupaciones ilegales de tierras) o el que sufrió la reforma
una mayoría importante en el Congreso en el que el presidente de la Cámara de de la Seguridad Social. Este clima se proyectó a la población y en junio de
Diputados, Eduardo Magalhanes, del PFL, fue un aliado clave. Esta mayoría se 1996 el país vivió su primera huelga general después de cinco años sin pro-
transformó en una sólida coalición de Gobierno que, si bien le obligó a constan- testas de este género. En el terreno de la movilización social cabe tener en
tes negociaciones, le permitió abrir la senda de reformas constitucionales signifi- cuenta el movimiento "de los sin tierra" especialmente activo en 1997 y que
cativas tendentes a garantizar mayor apertura de la economía rompiendo los mono- paulatinamente ha ido convirtiéndose en un actor político sui géneris de pri-
polios estatales y promoviendo la reforma fiscal y a facilitar la reelección. mera magnitud.

17 8 179
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Durante 1996 se alcanzó por primera vez en cuatro décadas una tasa de
inflación de un dígito. Se trataba de la tasa más baja desde 1950 confirman-
do así la tendencia, que el propio Cardoso gestó en su época de ministro. Parale-
lamente, el proceso privatizador continuó, de manera que se podían contabi-
lizar en el período comprendido entre 1990 y 1996 privatizaciones por un
monto total de 13.270 millones de dólares. En cuanto al gasto público, yen
su seno el gasto social, se constata un comportamiento constante entre 1980
y 1994 con cifras en torno al 20% y al 10% del PIB respectivamente, si bien
el gasto social ha ido incrementado modestamente su participación en el gas-
to público pasando del 43% en 1983 al 57,8% en 1994.
Las elecciones municipales de 1996 ofrecieron una imagen ambigua del
estado de salud política del PSDB. Mientras llegaba a controlar 910 munici-
pios (frente a 397 en el período anterior) no consiguió ganar en las principa-
les ciudades del país y sólo obtuvo el triunfo en tres capitales estaduales. Por
el contrario el PT mostró un firme avance electoral. De cara al cambio cons-
titucional que permitiera la reelección, el triunfo en Sao Paulo del Partido Pro-
gresista Brasileiro (PPB), dio alas a su líder Paulo Maluf, quien anunció que
sería candidato en las elecciones presidenciales de 1998, para cuestionar el apo-
yo de su grupo a la reforma constitucional. El relativo descalabro del PSDB
contrastaba con el afianzamiento de los partidos que apoyaban al Gobierno,
todo lo cual obligaba a modificaciones en el seno del gabinete nacional para
ajustar las cuotas de poder a la nueva correlación de fuerzas.
La la reforma constitucional, que permitiera la reelección presidencial
así como de los gobernadores y alcaldes, fue adquiriendo cada vez más cen-
tralidad en la agenda política. La misma concluyó, pese a la fuerte oposición
de los ex residentes Sarney y Franco, con la aprobación en el Senado. El éxi-
to de esta reforma no impidió que el gobierno continuara siendo bloquea-
do por el Congreso a la hora de implementar una reforma de la administra-
ción pública considerada un eje fundamental en su política de contención
del gasto público y de reducción del déficit. Este bloqueo fue superado a
partir de febrero de 1998 cuando el Senado aprobó la ley que posibilitaba
el despido de los funcionarios y una limitación salarial. El pron!so privati-
zador siguió su curso con la venta de la Compañía del Valle del Río Dulce,
la mayor productora mundial de acero, que supuso una cifra récord en el
proceso privatizador de América Latina. El cambio respecto a la función
pública era coherente con la nueva legislación laboral que cambiaba el mar-
co de las relaciones laborales, propugnando una gran flexibilización en el
mercado de trabajo.
I80
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
Las elecciones presidenciales de octubre de 1998 dieron otra vez el triun-
fo a Cardoso, sin tener que recurrir a la segunda vuelta. El mantenimiento arti-
ficial de la casi paridad del real con el dólar hasta el último momento en que
las turbulencias monetarias la hacían insostenible, y la buena imagen de Car-
doso, que volvió a contar con el apoyo masivo de los medios de comunica-
ción, consolidaron el triunfo de éste. Por otra parte, logró mantener una impor-
tante coalición partidista, integrada por el PMDB, el PSDB, el PPB y el PFL.
El PMDB, el principal partido brasileño, no presentó ningún candidato pre-
sidencial y oficialmente no declaró su apoyo a ningún candidato. Además, esta
coalición logró 21 de los 27 gobernadores, siete de los cuales eran del PSDB,
otros tantos del PFL y del PMDB y dos del PPB. El gran derrotado fue nue-
vamente Lula da Silva, que contaba con el apoyo de Leonel Brizola como Vice-
presidente, producto de una gran alianza de izquierdas.
El último trimestre de 1998, concluidos los procesos electorales, destapó
la crisis de la economía brasileña, que se complicó por los enfrentamientos de
cariz fiscal entre los estados y la federación. Aunque el Gobierno mantuvo a
todos los ministros del área social y económica así como la correlación de fuer-
zas entre los partidos de la coalición, reaccionó con un riguroso Plan de Ajus-
te Fiscal y contó con uno de los préstamos más elevados dado por el FM~.
Además, no consiguió detener la depreciación de la moneda, que terminó deva-
luándose en más del 50%.
En octubre de 2000, Brasil convocó elecciones para alcaldes y concejales
municipales, en las que cuatro partidos consiguieron un exitoso desempeño.
El PMDB consiguió 1.257 alcaldes y 11.373 concejales, el PFL 1.080 Y 9.649
yel PSDB 990 y 8.518. El PT, aunque conquistó el Gobierno de varias capi-
tales de estado importantes, como Sao Paulo y otros municipios claves del país,
no consiguió un nítido apoyo como sus adversarios. El PT ganó 187 alcaldes
y 2.485 concejales, cifra inferior a la de otros partidos como el PPB, el PTB,
el PDT, el PL y el PPS. A pesar de que algunos aventuraban que esa elección
mostraría un adelanto de las elecciones presidenciales de dos años más tarde,
sus resultados mostraron que esto no fue así. La lógica del elector brasileño
para los comicios locales y regionales -de corte más individual y personalista-
no es la misma que para las presidenciales, de carácter más partidista y eva-
luativo en cuanto a la gestión de la administración anterior.
El Gobierno no pudo traducir la mejora y estabilidad económica en mayor
crecimiento y equidad social. Las reformas monetaria y fiscal quedaron incom-
pletas ante la incapacidad para introducir cambios a nivel tributario y provi-
sional. El bloqueo opositor de la base parlamentaria del Gobierno en las cáma-
I8I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

ras a las reformas fundamentales impidió la liberación de los recursos necesa- sostuviera su Gobierno. Durante el primer año, Lula consiguió diversos éxi-
rios para conseguir fomentar empleo y potenciar los programas sociales. tos como tranquilizar al mercado financiero gracias a la gestión de su minis-
tro de Finanzas, Antonio Palocci, y el nombramiento del ex banquero Henri-
que de Campos Meirelles como presidente del Banco Central y por conseguir
Cuadro 4.9. Elecciones presidenciales de 2002 (l.a y 2. a vueltas). un saldo comercial positivo, inflación dentro de los objetivos establecidos y
disminución porcentual de la deuda. En todo momento, y en los discursos
PRIMERA VUELTA
que Lula pronunció durante sus primero ocho meses, se intentó dar un men-
Candidato Partido Votación % de votos válidos saje de cambio ("El Brasil quiere cambiar") y de gradualidad. La idea de mode-
ración, tiempo y gradualismo cruzaron los intentos del PT por no asustar a
Luiz Inácio Lula da Silva PT 39.436.099 46,4
José Serra PSDB 19.694.843
diversos sectores sociales con los tradicionales discursos radicales del partido.
23,2
Anthony Carotinho PSB 15.176.204 17,9 Incluso algunos sectores sindicales y de los propios partidos de izquierda cre-
Ciro Comes PPS 10.166.324 12,0 yeron en ese momento que ese discurso moderado era sólo la antesala a la
Zé Maria PSTU 402.028 0,5
Rui Costa Pi menta
implementación de las políticas de reforma agraria radicalizada, moratoria de
PCO 38.517 0,0
la deuda y reestatización de las empresas privatizadas tradicionales del PT.
SEGUNDA VUELTA En el ámbito político, el gobierno consiguió un esquema de gobernabili-
dad gracias al apoyo de su partido al que le dio protagonismo pero también al
Luiz Inácio Lula da Silva PT 52.772.475 61,3
José Serra PSDB 33.356.860 38,7 PMDB y al centroderechista Partido Progresista Brasileño. El Gobierno lan-
zó un ambicioso programa denominado "Hambre Cero", con el que preten-
Fuente: IUPERJ. día eliminar la pobreza y la desnutrición infantil, pero que tenía dificultades
debido a la austeridad fiscal. Por tanto, afronta los mismos desafíos que el
Gobierno anterior: controlar las variables económicas mientras se llevan a cabo
En la primera vuelta de las elecciones de 2002, Lula ya señalaba su vic- las reformas del sistema de pensiones y del sistema tributario. El Movimiento
toria, puesto que obtuvo el 46,4% de los votos frente a los 23,3% de José de los Sin Tierra tampoco dio tregua al Gobierno y continó con sus ocupacio-
Serra del PSDB (cuya alianza se restringía a un acuerdo con el PMDB). nes para presionar sobre la reforma agraria. En los primeros ocho meses se lle-
Entre los demás concurrentes, todos de izquierda, se destacan Anthony varon a cabo más asentamientos que en cualquier año del gobierno Cardoso.
Garotinho (PSB), 17,9%, y Ciro Gomes (PPS), 12%. El candidato de la Desde mayo de 2005 el país se vio inmerso en una profunda crisis políti-
extrema izquierda, Zé Maria (PSTU) alcanzó sólo el 0,5% y Rui Costa ca a raíz de diversas acusaciones de corrupción a miembros del gabinete y fami-
Pimenta (PCO) no obtuvo ni el 0,1%. La campaña electoral del PT estu- liares desde blanqueo de dinero hasta financiación ilegal de la política. La revis-
vo centrada en la oposición al Gobierno Cardoso, igual que en las anterio- ta Veja publicó un reportaje que mostraba a un funcionario de Correos
res, pero consiguió despegarse de sus históricos lemas y propuestas de la recibiendo dinero de dos empresarios con el aparente objetivo de proveerles
izquierda radical y moderar su discurso. Además, el equipo del PT estaba de contratos a la empresa estatal. La denuncia generó la iniciativa del PFL y
preocupado por mostrar los éxitos locales del partido y enseñar la capaci- PSDB de crear una Comisión de Investigación Parlamentaria. La historia siguió
dad de gobierno, buenas administraciones (como la de Porto Alegre) yel con otras denuncias, como la existencia de un esquema de pagos mensuales a
tipo de políticas públicas que eran capaces de proponer. Con el éxito elec- legisladores aliados para asegurar que votarían de acuerdo a las directivas del
toral de Lula en la segunda vuelta, el PT conseguía, después de tres opor- gobierno (mensalao). Las denuncias tuvieron como resultado inmediato la
tunidades fallidas, alcanzar la presidencia de Brasil. renuncia del ministro jefe de la Casa Civil, José Dirceu, para regresar a la Cáma-
En enero de 2003 Lula asumió la presidencia, en un marco de dificulta- ra de Diputados y, desde allí, defender al Gobierno. El superministro era una
des macroeconómicas y con la necesidad de formar una coalición electoral que de las figuras clave en el Gobierno petista y había sido presidente del PT entre

I82 I83
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
1995 Y 2002. La crisis también supuso la renuncia del tesorero del PT, Delu-
bio Soares, del entonces presidente del PT, José Genoino, del jefe de los dipu-
tados del PT, Paulo Rocha, y cambios en el gabinete presidencial.
Pero aún no terminaba la crisis. Ésta se agravó cuando Duda Mendoza,
director de la campaña electoral presidencial de Lula para 2002, declaró ante
la comisión parlamentaria que la financiación de la campaña había surgido
de los fondos privados a través de remesas no declaradas provenientes del
exterior. A fines de septiembre, los escándalos también cercaron al presiden-
te del Congreso, Severiano Cavalcanti, del derechista Partido Progresista, que
debió renunciar a su cargo, acusado por un empresario de haberlo presiona-
do a sobornarlo para conseguir las licencias de una serie de restaurantes en
el Congreso. A pesar de ello, Lula consiguió que un ex ministro y persona de
confianza Aldo Rebello, del pequeño Partido Comunista de Brasil (PCdoB)
fuera elegido presidente del Parlamento. Esto supuso algo de oxígeno para el
Gobierno de Lula, que con esto disminuía las posibilidades de investigación
de los diputados acusados de corrupción.
La crisis hizo mella no sólo en el Gobierno sino también en el PT que,
durante sus 25 años de vida hizo de la ética y la transparencia su bandera. El
descrédito al que estuvo sometido el partido minó sus posibilidades de pre-
sentar un candidato a la presidencia del Parlamento, ya que no puede consi-
derarse a Rebello como tal. Esta situación ha dado mayor protagonismo a los
sectores más radicales del PT que, desde la asunción del moderado Lula se
encontraban desplazados del control del partido y bastante molestos por el
rumbo que estaba llevando el Gobierno.
D) El sistema de partidos
El predominio histórico del Estado sobre los partidos, el peso de la polí-
tica estatal en el entramado nacional, una legislación electoral y partidista favo-
recedora de la indisciplina de los candidatos electos y de un "coste" en votos
relativamente bajo, una gran volatilidad de las preferencias electorales por los
votantes, el formato mayoritario de doble vuelta para los cargos unipersona-
les favorecedor de 1a proliferación de las candidaturas y el liderazgo negativo
de Sarney y de Collar son algunas de las notas que contribuyeron a caracteri-
zar al sistema de partidos en Brasil en las últimas décadas.
El resultado es un sistema con el mayor número efectivo de partidos de
América Latina, donde el partido mayor apenas si llega a alcanzar la cuarta
184
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
parte de los escaños y se necesita la concurrencia de más de tres partidos para
conformar una mayoría parlamentaria. En segundo lugar, un sistema con un
alto índice de transformismo, alentado por la legislación y por la tolerancia de
un electorado clientelar. Finalmente, un sistema débil fruto de la desestructu-
ración partidista y del contenido individual de las campañas electorales, en las
que el candidato sufraga la mayor parte de los costos, lo que contribuye a una
situación de gran autonomía del diputado, que constituye la base de la repre-
sentación política y no el partido.
En términos ideológicos, el sistema de partidos cubre el continuo izquier-
da-derecha. En la izquierda se sitúan el Partido Comunista Brasileño, el Par-
tido Socialista Brasileño, el PPS yel PT; en el centro se encuentran el PSDB,
el PMDB, el PTB; yen la derecha el PDS, el PFL, el PRN y el PL. Sin embar-
go, el juego de alianzas tanto a nivel nacional como en la política federal hace
que en muchas ocasiones la identidad ideológica pase a segundo lugar. No obs-
tante, la división ideológica ofrece una alta correlación entre los partidos situa-
dos en la izquierda y un mayor grado de disciplina y de estructuración parti-
dista. Los actuales partidos brasileños asentaron sus bases en el juego político
articulado por los militares entre 1964 y 1985. Este período de escasa conti-
nuidad no ha contribuido a asentar formas institucionales sólidas. Por el con-
trario, la fragilidad, la mala estructuración, la escasez de liderazgos y la difu-
minación ideológica han estado presentes en la mayoría de los partidos. Por
otra parte, las bases electorales de los partidos tienen identidades más estata-
les que nacionales, lo cual contribuye aún más a su heterogeneidad. Y esto a
pesar de que propiamente hablando no existen partidos de ámbito estatal.
El PMDB tiene sus raíces en la formación opositora creada bajo el régi-
men autoritario del Movimiento Democrático Brasileño, que se fue convir-
tiendo en una amenaza para el propio Régimen (1964-1985). Surgió en 1980
y ha sido el mayor partido brasileño desde el restablecimiento de la democra-
cia. Su éxito como aglutinador de las expresiones democratizado ras de la socie-
dad llevó a su líder, Tancredo Neves, a la presidencia. Sin embargo, su falleci-
miento y el apoyo al Gobierno de Sarney, cuyas políticas generaron un fuerte
malestar social, provocó su fragmentación y consecuente debilidad. Así nació
el PSDB. El PMDB se debilitó aún más tras el fallecimiento de su líder Ullys-
ses Guimaraes en 1992 y continuó su lento deterioro electoral, aunque fue
parte del apoyo parlamentario a Cardoso en sus dos mandatos.
El PFL tiene como antecedente el oficialista ARENA, si bien surgió de una
escisión del Partido Democrático Social en 1985. Apoyó al Gobierno Sarney y
desde sus posiciones de centro-derecha ha sido un puntal importante en la coa-
18S
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
lición de apoyo a Cardoso. Organizado sobre la base de clanes políticos con un
firme asentamiento en el Nordeste, se trata de un partido más cohesionado que
el resto. Por su parte, el PSDB ha logrado constituirse en el tercer bloque parla-
mentario, en constante ascenso a lo largo de la década de 1990. Vinculado a la
socialdemocracia, en las elecciones de 1990 se enfrentó a Collor de Melo median-
te la candidatura de Mario Covas. La presencia de Cardoso en el gabinete de Ita-
mar Franco contribuyó a la consolidación del partido así como también sus dos
mandatos en 1994 y 1998. El derechista Partido Progresista Brasileño (PPB)
surgió en 1980, como una escisión del Partido Democrático Social -heredero
de ARENA-, integrando al Partido Progresista Reformador (PPR), al Partido
Progresista (PP) yal Partido Progresista Republicano (PPR), hasta la denomi-
.) nación actual adoptada en 1995. Se trata de un partido de derecha cuyo líder
más destacado es Paulo Maluf, ex gobernador del estado de Sao Paulo.
El PT, surgido en 1980, es el principal partido de izquierda y el único que
ha tenido capacidad de articular candidaturas presidenciales con posibilidades
de triunfo. Su origen es netamente sindical manteniendo una excelente rela-
ción con la Central Única de Trabajadores (CUT) de donde procede su prin-
cipallíder, Lula da Silva, quien tras tres convocatorias electorales consiguió lle-
var a su partido a la presidencia en 2002, aunque ya había conseguido gobernar
en algunas de las principales ciudades y estados del país, introduciendo nue-
vas formas de hacer política, como el caso del Presupuesto Participativo en Por-
to Alegre. El Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) se fundó en 1945 gracias al
liderazgo de Getulio Vargas, volviendo a refundarse en 1979 en el seno de un
fuerte conflicto por el control del partido. Por último, el Partido Socialista Bra-
sileño (PSB) se fundó en 1946 y, tras el paréntesis autoritario en que fue pros-
crito, se refundó en 1986 nucleando desde entonces la opinión a los diferen-
tes Gobiernos desde su feudo territorial de los estados del Nordeste.
4· I. 3. Chile
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
Chile es uno de los últimos países de América Latina que reinstauró sus
instituciones democráticas, tras 16 años de régimen autoritario. El golpe mili-
tar del'll de septiembre de 1973 al Gobierno constitucional de Salvador
Allende puso fin a uno de los procesos más democráticos de la historia de
América del Sur. En este país, donde el Congreso funcionó de manera con-
r86
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
tinua entre 1823 y 1973 como escenario de negociación y resolución de con-
flictos, las Fuerzas Armadas impulsaron y gestionaron un régimen represivo,
violador de los derechos humanos y poco respetuoso con la legitimidad del
régimen democrático. Sus objetivos eran la despolitización de la sociedad chi-
lena, la reducción de las libertades, el cese de la actividad de los partidos y la
eliminación de los militantes opositores, principalmente del Partido Socia-
lista y del Comunista. Se disolvió el Congreso, se le quitaron sus funciones y
se transfirieron sus tareas a una Junta Militar. Mientras se ejercía la violencia
y el terror; la dictadura implementó un recetario de medidas económicas neo-
liberales cuyos resultados sirvieron para legitimar al propio régimen.
A partir del retorno a la democracia en 1989 la vida política buscó la recu-
peración de las pautas institucionales en las que se movió hasta 1973, en un
marco dominado por la Constitución de 1980 que preveía la celebración en
1988 de una consulta popular para elegir entre la continuidad de Pinochet por
ocho años más o la convocatoria a unos comicios para la elección de un nue-
vo Gobierno. Las disposiciones transitorias de la Constitución imponían al
general Pinochet como Presidente Constitucional hasta 1989 y enfatizaban el
poder de la Junta de Gobierno a la que correspondían los poderes constitu-
yente y legislativo hasta 1989. A pesar de la desventaja en que se llevó a cabo
la campaña electoral, el no (a un nuevo Gobierno de Pinochet) obtuvo un
55% de los votos frente al 43% del sí).
Un año después se celebraron las elecciones que dieron inicio a la vida
democrática, triunfando la coalición de centro izquierda Concertación de Par-
tidos por la Democracia (CPD), frente a la coalición de derecha, entonces
denominada Democracia y Progreso (que luego tomó el nombre de Alianza
para el Progreso y, en la actualidad, se le conoce como Alianza por Chile). El
papel de las Fuerzas Armadas sobre la transición democrática fue de tutela, ya
que no sólo buscaron moldear el sistema político, estableciendo quiénes y cómo
podían participar en el nuevo escenario democrático, sino que establecieron
una serie de "enclaves autoritarios", como el sistema electoral bino minal o los
senadores vitalicios que condicionaron la dinámica política al punto que se la
identificó como una "democracia limitada".
B) Aspectos institucionales
Tres constituciones han regido la vida política chilena: 1833, 1925 Y 1980.
Esta última fue aprobada por el 67% de los votantes (30,1% en contra y 2,7%
r87
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
nulos) en un plebiscito con nulos controles electorales yen el que la oposición
apenas pudo desarrollar su campaña. El texto aprobado se componía de dos par-
tes: un cuerpo constitucional que establecía un sistema marcadamente autorita-
rio, en el que el Presidente ocupaba un lugar preeminente con escasos controles
y en el que las Fuerzas Armadas desempeñaban una labor de tutela excepcional.
Un segundo cuerpo formado por disposiciones transitorias establecía un calen-
dario y unas reglas de juego propias para llevar a cabo la transición política.
Habida cuenta de que el Congreso Nacional no estaba elegido en 1989,
las reformas constitucionales debieron realizarse siguiendo la lógica de con-
fección de la Constitución, apelando directamente a la ciudadanía mediante
otro plebiscito como sucedió en julio de 1989. Las reformas quitaron la potes-
tad del Ejecutivo para disolver la Cámara de Diputados durante su mandato;
restringieron la capacidad del presidente de clausurar los derechos civiles duran-
te estados de sitio y se previno el uso de exilio forzado durante períodos de cri-
sis. Posteriormente, la primera reforma constitucional según los propios meca-
nismos constitucionales se realizó en noviembre de 1991 para abrir el camino
a las elecciones directas para los consejos municipales y alcaldías.
La forma de Gobierno presidencialista estaba centrada en un sistema con
fuerte separación de poderes, donde el Poder Ejecutivo descansaba en el presi-
dente, quien era jefe del Estado y jefe de Gobierno. En un principio debía ejer-
cer sus funciones durante ocho años, no pudiendo ser reelegido para el perío-
do siguiente; posteriormente se acordó que este período fuera de cuatro años
para el candidato elegido en 1989 y seis para el candidato elegido en 1993. En
1994 el Congreso aprobó por abrumadora mayoría la reducción del mandato
presidencial para que se quedara en seis años. El objetivo de la reforma era aumen-
tar la flexibilidad del sistema presidencial, al permitir que un presidente poco
popular pudiera retirarse en un período más breve de tiempo, pero ésta creó
otros problemas en relación al calendario electoral. En 2005, el Congreso apro-
bó otra reforma, reduciendo el mandato de seis a cuatro años.
El Presidente debe ser ciudadano nacido en Chile, mayor de cuarenta años,
y su elección resulta de la votación directa y universal de los ciudadanos, a través
del sistema de doble vuelta. Se elige por mayoría absoluta de los sufragios válida-
mente emitidos. Si ninguno de los candidatos obtuviese más de la mitad de los
votos se procede a una nueva elección entre los dos candidatos más votados. Las
atribuciones del presidente son numerosas, destacando: la iniciativa legislativa, la
potestad de convocar al Congreso a legislatura extraordinaria, la disolución de
la Cámara de Diputados por una sola vez durante su período, la designación
de cierto númeroJe senadores, declarar los estados de excepción constitucional,
r88
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
el nombramiento de los ministros y de altos cargos de la administración, asumir,
en caso de guerra, la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas.
Cuadro 4.10. Régimen Electoral Presidencial de Chile.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Depende de la voluntad de inscripción del elector en el cen-
so. Una vez inscrito en el mismo, la participación es obliga-
toria.
Requisitos de los candidatos Ser ciudadano chileno, tener más de 40 años.
Duración del mandato 4 años.
Renovación de mandatos No inmediata hasta 2005, cuando a través de la reforma se
permitió la reelección tras un período.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único Nacional.
Fórmula Electoral Doble vuelta. Se elige por mayoría absoluta de los sufragios.
Si ninguno de los candidatos obtuviese más de la mitad de
los votos se procede a una nueva elección entre los dos más
votados.
Fuente: Elaboración propia a partir del texto constitucional de 1980 y sus reformas.
El Congreso Nacional es bicameral. La Cámara de Diputados está com-
puesta por 120 miembros elegidos en votación directa, debiendo renovarse
en su totalidad cada cuatro años, por el sistema binominal de fórmula pro-
porcional con sesenta distritos electorales, en los que en cada uno se eligen
dos diputados, que tienen la posibilidad de la reelección. El Senado está com-
puesto por 47 miembros, 38 de los cuales eran elegidos para un período de
ocho años por distritos electorales que corresponden a 19 circunscripciones
bajo el sistema de elección binominal con fórmula de reparto mayoritario y
reelección indefinida. El Senado se renueva cada cuatro años de manera par-
cial, en la mitad de las regiones. El resto de senadores, los que no eran elegi-
dos directamente por el ciudadano, eran designados o institucionales como
los ex presidentes, dos ex ministros de la Corte Suprema, un ex contralor
r89
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
general, cuatro militares que hubieran ocupado el mando supremo de su arma
(entre los que se encontraba el ex general responsable de Carabineros), un ex
rector de universidad y un ex ministro de Estado elegidos estos dos últimos
por el presidente.
Hasta 2005 ambas Cámaras se regían bajo un sistema de elección bino-
minal, que beneficiaba a la primera minoría frente a la mayoría. Este sistema
formó parte de las reformas del régimen militar para asegurar a los partidos de
derecha una presencia superior a su fuerza real en el legislativo y crear una
fórmula que alentara a largo plazo la formación de un sistema bipartidista. El
régimen electoral estableció 60 circunscripciones con dos escaños por circuns-
cripción para la elección de diputados. En cada distrito, los partidos y alianzas
presentan dos candidatos, en una lista cerrada pero no bloqueada y diversos
partidos pueden integrar una lista común. El primer puesto es para el candi-
dato que más votos obtiene y el segundo para el siguiente candidato más vota-
do. Para que un partido o coalición pueda acceder a los dos escaños en una cir-
cunscripción debe doblar en número de votos al segundo. El sistema tiende a
favorecer a la segunda lista más votada, debido a que para obtener dos escaños
el partido mayor debe recibir dos veces el número de votos del segundo parti-
do o dos tercios (66,6%) del número de votos de los dos partidos o coalicio-
nes más grandes. El sistema electoral en la práctica persigue la disminución del
número efectivo de partidos ya que alienta una lógica bipolar y la sobrerre-
presentación de las fuerzas pro gubernamentales de derecha.
A partir de la reforma constitucional y tras 15 años de debate y ocho inten-
tos fallidos, se realizaron 55 modificaciones a la Carta Magna. Entre otros cam-
bios se devuelve al Presidente la potestad para cambiar a los jefes de las Fuer-
zas Armadas; se eliminan los 10 senadores (sobre 48) no elegidos en las urnas,
de los que nueve eran designados por instituciones yel décimo, de cargo vita-
licio, correspondía a Pinochet; convierten el Consejo de Seguridad Nacional
(COSENA) en un órgano consultivo, sin capacidad para tomar decisiones;
modifican la composición y facultades del Tribunal Constitucional; y rebajan
de seis a cuatro años los mandatos presidenciales, además de impedir la ree-
lección para dos legislaturas consecutivas.
El voto es obligatorio, pero la inscripción voluntaria. Esto ha tenido como
consecuencia el estancamiento de la cantidad de inscritos, desde el 92,2% de
los inscritos para el plebiscito sucesorio de 1988, en el que fue derrotado Pino-
chet y se abrió el camino a la democratización, cayendo al 77% de los
10.400.000 votantes potenciales en la elección municipal del 2004. Los que
no se inscriben son los jóvenes y ni el Gobierno ni los partidos han hecho cam-
19 0
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
pañas para promover su inscripción. Hay un proyecto de ley del Ejecutivo en
el Congreso para hacer automática la inscripción y voluntario el voto, pero no
hay consenso sobre ninguno de los dos puntos.
C) La dinámica política
Las elecciones de diciembre de 1989, que inauguraban el período de
recuperación democrática, dieron el triunfo a la Concertación de los Parti-
dos por la Democracia, convertida después en la Alianza Democrática, el eje
articulador del "comando del no" en el plebiscito de 1988. La Concertación
estaba compuesta por el Partido Demócrata Cristiano (PDC), el Partido Radi-
cal (PR), el Partido Socialista (PS), el Partido por la Democracia (PPD), el
Partido Alianza de Centro y el Partido Social Demócrata. La presidencia fue
alcanzada por el demócrata cristiano Patricio Aylwin. En la Cámara de Dipu-
tados la Concertación obtuvo la mayoría de los escaños, mientras que en el
Senado no lo logró por el desequilibrio que producían los "senadores desig-
nados". Esta situación, la oposición pinochetista controlaba el Senado, con-
tinuó siendo la nota característica de la política chilena a lo largo de la déca-
da. El veto a cualquier intento de reforma constitucional, en el sentido de ir
limitando los enclaves autoritarios institucionales por parte del Senado, se
convirtió en la principal pieza motriz de la vida política chilena. En abril de
1996, el Senado rechazó ocho enmiendas constitucionales aprobadas por el
Congreso en 1995 y que habían llegado a suponer una pequeña fisura en la
derecha, circunstancia que se volvió a repetir en 1997. Las enmiendas iban
dirigidas a eliminar los senadores designados, reestructurar el Tribunal Cons-
titucional y el Consejo Nacional de Seguridad y conceder mayores poderes
de control al Congreso.
El primer gabinete de Aylwin contó con la presencia de dos militares y
un equilibrado reparto entre los partidos de la Concertación, fórmula que se
mantendría en los años siguientes. En marzo de 1991 se hizo público el Infor-
me Rettig de la Comisión Verdad y Reconciliación sobre las violaciones de
los derechos humanos cometidas por oficiales de las Fuerzas Armadas entre
1973 y 1990: dicho informe incluía un listado de 2.279 personas muertas,
957 desaparecidas, además de l.068 que fueron ejecutadas, sufrieron tortu-
ra o fueron asesinadas por escuadrones de la muerte. Éste fue rechazado por
la Unión Demócrata Independiente (UD!) y por la Comandancia en Jefe del
Ejército.
19 1
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Cuadro 4.11. Elecciones presidenciales 1989.

Partido Las elecciones de 1993 volvieron a replicar el panorama anterior. En esta
Candidaturas N. o de votos % ocasión, el presidente electo fue el también demócrata cristiano Eduardo Frei
Concertación para la Democracia Patricio Aylwin Ruiz-Tagle, hijo del líder histórico de la DC y presidente de Chile entre 1964 y
Democracia y Progreso 3.850.023 53,8
Hernán Buchi 2.051.975 1970. En el terreno de la política de derechos humanos se registró la condena a
Grupos Independ. de Centro-Dcha 28,7
Francisco Errázuriz 1.076.894
Votos nulos 15,0 los generales Contreras y Espinoza en mayo de 1995, únicos responsables mili-
Votos en blanco 103.611 1,4
75.222
tares que vieron la cárcel gracias a la presión de EE UU por su vinculación al ase-
Total de votos 1,0
7.157.725
sinato en aquel país del ministro de Allende, Orlando Letelier y de su secreta-
100
ria. Durante este período, la política económica intensificó sus esfuerzos para,
Fuente: Alcántara (2003) y Base de datos legislativos (USAl).
por una parte, integrarse en el Tratado de Libre Comercio signado por EE UU,
Canadá y México, y, por otra, asociarse a MERCOSUR, mientras que en lo
tocante a la política de privatizaciones registró un menor ritmo, en comparación
con otros países de la región, habida cuenta de que entre 1990 y 1996 el monto
Los partidos tradicionales del centro, centro-izquierda e izquierda se vie- de las empresas privatizadas fue de 952 millones de dólares, una de las más redu-
ron obligados a compartir el proyecto original de Gobiernos de coalición en cidas, ya que el furor privatizador se había registrado durante la década anterior.
los que se fueron diluyendo las diferencias ideológicas más significativas que Las elecciones municipales de 1996 mantuvieron el equilibrio de los dos
".
'1 les enfrentaban antes de 1973. Por otra parte, el continuo éxito de las políti- bloques políticos al obtener la Concertación el 56% de los votos. Sin embar-
¡ cas económicas, puesto de relieve a través de las variables macroeconómicas, go, en el seno de ésta la DC perdió terreno ante el PS yel PPD. Además, cobró
contribuía al asentamiento de la Concertación. En su seno, sólo se registra- fuerza el candidato alcalde del centro de Santiago, Jaime Ravinet, ya que mejo-
ron momentos de tensión en la discusión de leyes de secularización (divor- ró en siete puntos porcentuales el voto obtenido en 1992.
cio) o en cuanto a las posibles acciones legales que se tenían que emprender
para depurar responsabilidades por violaciones de derechos humanos que lle-
gaban hasta Pinochet.
Cuadro 4.13. Composición de la Cámara de Diputados (número de escaños).
-----
Partido político 7989 7993 7997 2007
Cuadro 4.12. Elecciones presidenciales 1993. Partido Demócrata Cristiano
38 35 39 24
Partido por la Democracia
Partido 16 16 16 22
Candidaturas Partido Socialista
N. o de votos % 15 11 12
Partido Radical Social-Demócrata
Concertación para la Democracia 5 2 4 6
Eduardo Frei Independientes Concertación
Unión por el Progreso de Chile 4.044.112 58,0 9
Arturo Alessandri SUBTOTAL CONCERTACiÓN
Independiente 1.703.070 24,4 69 68 70 68
José Piñera Renovación Nacional
Independiente 431.176 6,2 29 31 23 21
Manfred Max Neef Unión Democrática Independiente
Mov. de Izda. Democ. Allendista 387.371 5,5 11 14 17 35
Eugenio Pizarro Partido del Sur
Alianza Humanista Verde 327.404 4,7 1
Cristian Reitze Independientes Unión por el Progreso de Chile
81.814 1,2 8 4 6
Total votos válidos
SUBTOTAL UNI9N POR EL PROGRESO DE CHILE
Votos en blanco 6.974.947 100 49 47 56
Votos nulos 136.950 Unión de Centro-Centro Progresista
1,8
271.389 Partido Humanista
Total 3,7 1
Independientes
7.383.286 100 3 2 2
TOTAL
Fuente: Alcántara (20031. 120 120 120 120
Fuente: Alcántara (2003).

I9 2
I93
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

En las elecciones legislativas de 1997 la coalición gubernamental de la Con- Contreras y de la plana mayor de la siniestra DINA y el juicio a Pinochet por
certación mantuvo la mayoría en la Cámara de Diputados. Sin embargo, su su implicación en estos casos así como también por evasión fiscal a través de
porcentaje de voto se redujo en cinco puntos gracias al incremento del apoyo cuentas bancarias en el exterior.
electoral que recibió el Partido Comunista de Chile (PC), el cual, sin llegar a
obtener representación parlamentaria, alcanzó el 6,9% de los votos. En cuan-
to al Senado, seguía la situación anterior. Por otra parte, se registró un fenó- Cuadro 4.14. Elecciones presidenciales 1999/2000.
meno insólito al alcanzarse un 18% de votos nulos o en blanco, lo que venía
a traducir un importante sentimiento de desafección política. Partido Candidaturas Votos y % Votos y %
primera vuelta segunda vuelta
Los siguientes meses, hasta marzo de 1998, estuvieron dominados por
la expectación en torno a si Pinochet podría ser privado de su escaño de Concertación para la Democracia Ricardo Lagos 3.383.334 3.677.968
senador vitalicio una vez que en dicha fecha dejara de ser, por imperativo 47,96 51,31
constitucional, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. Las diferentes Unión por el Progreso de Chile Joaquín Lavín 3.352.192 3.490.561
acciones emprendidas resultaron infructuosas y Pinochet se incorporó al 47,96 48,69
Partido Comunista Gladys Marín 225.224
Senado contribuyendo a consolidar la mayoría opositora. Sin embargo, la 3,19
detención del general en Londres en octubre de 1998 con cargos relativos Partido Humanista Tomás Hirsch 36.235
a sus responsabilidades en la violación de derechos humanos, produjo tal 0,51
clima de incertidumbre y de nueva polarización en el país, que generó serios I ndepend i entes Sara Larraín 31.319
interrogantes ante el panorama que se abría frente a las elecciones presi- (apoyada por movimiento ecológico) 0,44
denciales de 1999. Independientes (respaldado UCCP) Arturo Frei Bollar 26.812
En diciembre de 1999 se celebraron elecciones presidenciales, en las que 0,38

el candidato de la Alianza, Joaquín Lavín (UDI), estuvo a escasos 31.140 votos
de los obtenidos por el candidato de la Concertación, el socialista Ricardo
Lagos, que había ganado en las elecciones primarias al demócrata cristiano
Andrés Zaldívar, lo que obligó a que se realizara el ballotage. Lagos consiguió
acceder a la presidencia, lo que supuso el retorno de un socialista a la prime-
ra magistratura desde la caída de Allende. Su Gobierno se caracterizó por man-
tener el rumbo de la economía, al tiempo que buscaba darle un rostro más
humano al modelo económico. Chile experimentó una importante recupera-
ción de la actividad económica en 2004, cercana a un incremento del 6%;
consiguió un Tratado de Libre Comercio con EE UU y otro con la UE y con-
solidó la estructura diversificada de las exportaciones chilenas.
Lagos además consiguió implementar algunas reformas. Por ejemplo, el
llamado Plan Auge en el sistema de salud; la implementación de una reforma
del sistema judicial para agilizar los procesos y dar a la fiscalía un papel mayor
en la investigación de los delitos o reducir la semana laboral de 48 a 45 horas.
En materia de la lucha por los derechos humanos, durante su Gobierno los
tribunales avanzaron en la investigación y procesamiento contra los culpables
de la Operación Cóndor y la Operación Colombo; la condena de Manuel
Fuente: TRICEL (Tribunal Calificador de Elecciones).
El 16 de diciembre de 2001 se renovaron los 120 diputados del país y la
mitad de los senadores. La Concertación de Partidos por la Democracia obtu-
vo el 47,9% (63 diputados) frente al 44,2% (57 diputados) de la derechista
Alianza por Chile. La diferencia entre los grandes bloques se reducía a poco
más de un 3%. Los resultados señalan que tanto el Gobierno como la oposi-
ción, en cuanto a bloques, han ganado: el Gobierno porque obtuvo más votos
y más representantes y la oposición porque aumentó de manera significativa
su votación y el número de representantes. En cuanto a la renovación parcial
del Senado, la Concertación obtuvo el 51,3% y la Alianza el 44,01%, obte-
niendo igual número de escaños ambas fuerzas. Si bien los resultados man-
tienen los equilibrios entre los partidos que conforman la alianza gobernan-
te; el más perjudicado electoralmente resultó ser la OC, que alcanzó el 19%
de los votos y no logró reelegir a dos de los cuatro senadores que tenía en jue-
go. Por otra parte, la UDI, que se transformó en el partido más votado de

I94 195
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Chile -título que históricamente había pertenecido a la DC-logró elegir en
la zona de Val paraíso al ex jefe de la Armada Jorge Arancibia. A su vez, el cre-
cimiento de los demócratas independientes proyectó a Lavín (entonces alcal-
de de Santiago) de cara a las presidenciales de 2005.
En octubre de 2004 se realizaron las cuartas elecciones municipales desde
el restablecimiento de la democracia, que suelen ser entendidas como una espe-
cie de ensayo micropolítico para medir fuerzas entre los diferentes partidos.
Los comicios tuvieron dos singularidades institucionales. En primer lugar, se
celebraron tras un cambio en la ley electoral, que permite la elección separada
de alcaldes y concejales, de manera que el elector tiene dos papeletas distintas,
que emite el mismo día. En las anteriores elecciones, el alcalde era elegido entre
los concejales. Esto significó que los partidos formaron coaliciones para elegir
un candidato común a alcalde y compitieron entre ellos en las de concejal. En
segundo lugar, fueron las primeras realizadas con financiación pública y con
límites al gasto electoral, una aspiración de los partidos de la coalición de Gobier-
no, la Concertación, y rechazada por la oposición conservadora, que en las
anteriores elecciones, especialmente los candidatos de la UDI, dispuso de enor-
mes recursos económicos. Esto fue posible por un acuerdo logrado en 2003
entre el gobierno y la oposición. En la elección de alcaldes, la Concertación
obtuvo el 44,79% de los votos, eligiendo a 204, el doble de los recibidos por
la Alianza, que alcanzó el 38,65%, y logró elegir a la mitad de ediles que la coa-
lición oficial, 103. La tercera lista sacó el 5,91 %, eligiendo a 4 alcaldes. Hubo
31 alcaldes elegidos fuera de estos tres pactos, en que los partidos no lograron
designar un candidato de consenso, recibiendo el 9,7% de los votos.
El tercer Gobierno de la Concertación experimentó diversos enconos debi-
dos al natural desgaste del poder y a la necesidad de generar cambios en la
Concertación y el sistema electoral binominal, ya que favorece a la derecha
puesto que, a pesar de conseguir menos votos que su opositora, iguala a ésta
en representación parlamentaria y no permite la inclusión dentro del legisla-
tivo de minorías políticas legítimas.
En septiembre de 2005 la acusación contra Pinqchet nuevamente estuvo
en el centro de la opinión pública. El juez Sergio Muñoz, encargado de inves-
tigar las cuentas secretas del dictador ordenó el embargo de sus bienes y fon-
dos; de los de sus familiares, funcionarios y militares próximos -así como cer-
ca de veinte empresas relaóonadas con éstos-o En diciembre de 2005 se realizaron
elecciones presidenciales. Con la intención de dar una imagen de cambio, la
Concertación, que lleva gobernando desde 1990, presentó como candidata a
Michelle Bachelet, hija de un militar asesinado después del golpe. Bachelet
t
I9 6
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
resultó elegida presidenta después de dos vueltas electorales muy competitivas,
en las que consiguió el 53,5% (3.712.902 votos) frente al multimillonario dere-
chista Sebastián Piñeyra, de Renovación Nacional, que obtuvo el 46,50%
(3.227.658 votos).
D) El sistema de partidos
El sistema de partidos muestra altos niveles de continuidad si se los com-
para con otros países latinoamericanos, acoplándose perfectamente desde la
década de 1930 con una sociedad escindida en tres bloques: derecha, centro
e izquierda. Las diferentes basculaciones del centro o la polarización de los
extremos han generado los momentos de mayor tensión en el sistema políti-
co, llegando a propiciar incluso la quiebra de la democracia. El régimen de
Pinochet intentó aprovecharse de este comportamiento político mediante una
I
ley electoral que incentivaba la necesidad de establecer alianzas políticas para
maximizar la representación. De esta manera, se pretendía tanto quebrar la
lógica de los tres tercios como asegurar una presencia notable, superior a su
fuerza electoral, de la derecha en la arena política.
El mantenimiento de esta situación en lo que atañe a las alianzas en las vís-
peras del plebiscito de 1988, en la continuación de la ley electoral y en la soli-
dez de las clientelas partidistas, hacen que Chile registre uno de los índices de
volatilidad electoral agregada más bajos de América Latina para el período
1989-2005, a pesar de tener un número efectivo de partidos relativamente alto
(en torno a cinco), pero muy constante, y de continuar la nítida ubicación en
la escala izquierda-derecha de las cinco fuerzas políticas más representativas.
La característica central del sistema de partidos ha sido el predominio de la
lógica coalicional, que se inició en la consulta de 1988 y que mantienen las
dos grandes alianzas.
La lógica del cleavage Pinochet, o autoritarismo/democracia, ha cruzado
la competición partidista en la década de 1990. La confrontación de las coa-
liciones ha estado asentada en esta división así como en visiones contrapues-
tas respecto allegado del dictador y la idea de democracia. Las elecciones de
1999-2000 evidenciaron una disminución de la importancia de esta división,
lo que hace pensar en una menor polarización a nivel del electorado en cuan-
to a la cuestión Pinochet al mismo tiempo que hay una mayor relevancia de
otras temáticas como la socioeconómica, la religiosa o el papel del Estado en
la redistribución de los recursos. Esta presunción va acompañada de una cre-
I97
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ciente despolitización de la sociedad, dado el declive en la participación de la
misma durante la década de 1990.
La dinámica parlamentaria obliga a plantearse, sin embargo, un modelo de
sistema de partidos binario. En el polo oficialista se situarían las fuerzas de la Con-
certación, en la que se incluirían tres partidos con una historia dilatada, como son
el PDC, el PS yel Partido Radical (hoy Radical Social-Demócrata) junto con el
PPD, surgido en la transición política de entre los socialistas menos radicales y
otros grupos políticos pequeños de vocación centrista y menos ideologizados que
el veterano PS. En el polo de la derecha se situarían Renovación Nacional (RN),
partido más abierto a expresiones modernas, liberales y seculares, y la Unión
Demócrata Independiente (UDI), heredera del gremialismo de Jaime Guzmán
y descendiente directa del autoritarismo de Pinochet. Ambas integran la Alianza
por Chile. La UDI, bajo el liderazgo de Joaquín Lavin, ha intentado ampliar su
base electoral con estrategias populistas, sin dejar de ejercer su hegemonía frente
a RN, un partido de centro derecha de carácter democrático liberal, que encon-
traba en Andrés Allamand y Sebastián Piñeyra sus líderes históricos.
4.1.4. Paraguay
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
Paraguay fue el penúltimo país de América Latina que emprendió un pro-
ceso de transición democrático dentro de la oleada de cambios producida des-
de finales de la década de 1970. La dictadura de Alfredo Stroessner fue la más
longeva de América Latina, habiendo llevado a conformar una suerte de Esta-
do cleptocrático, con altas cotas de patrimonialismo. En 1954 Stroessner ganó
sin oposición las elecciones. A partir de ese año y durante los 35 siguientes,
consiguió mantenerse en el poder, con el apoyo del Partido Colorado, crean-
do una maquinaria política "desde arriba" y aprovechando las disputas yenfren-
tamientos de las distintas facciones para, a la vez que eliminaba a posibles riva-
les, aparecer como la pefsonalidad indiscutible. De esta forma fue nuevamente
elegido Presidente en 1958 y 1963 y, mediante la Constitución de 1967, afir-
mó su capacidad de reelección ilimitada. Aunque las fuerzas opositoras esta-
ban legalizadas, al ver las vías legales bloqueadas, optaron por la lucha arma-
da; de ahí que los movimientos guerrilleros comenzaran a aparecer en la década
de 1950, como el Frente Unido de Liberación Nacional (FULN), aunque toda-
vía con poca influencia y escaso alcance.
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
Los partidos estaban coartados por el estado de sitio, la ley marcial y la Ley
para la Defensa de la Democracia de 1955, que identificaba cualquier crítica
con el comunismo y, por lo tanto, los convertía en ilegales. Sin embargo, a lo
largo de la década siguiente, las fuerzas políticas se dividieron. El Partido Libe-
ral se escindió y surgió el Partido Liberal Radical, que formaba parte de la opo-
sición y del que más tarde, a su vez, nació el Partido Liberal Radical Auténti-
co (PLRA), la corriente ideológicamente más avanzada. Se mantuvo otro grupo
con el nombre de Partido Liberal, que quedó reducido en el número de sus
integrantes y seguidores, quienes tampoco estaban claramente definidos en
cuanto a su ideología. Por otro lado, el Partido Colorado dio origen al MOCO-
PO (Movimiento del Partido Colorado), que pretendía su renovación, aun-
que era muy minoritario, circunstancia lógica, pues el partido oficial llegó a
estar más de cuarenta años en el poder, no pareciendo necesitar transforma-
ciones ni recambios en sus cuadros.
La dictadura practicó, bajo su velo de falsa "democracia institucionaliza-
da", una violencia policial permanente, ejerciendo el terror con los "pyragués",
que en realidad cumplían la función de espías civiles y militares. El Partido
Colorado, conservador pero no clerical, estuvo absorbido por Stroessner, quien
eliminó a todo adversario u opositor potencial que podía hacerle sombra.
Muchas veces se produjeron diferencias dentro del mismo Partido Colorado,
como fue el intento de asesinato de Stroessner en 1974, aparentemente aus-
piciado por dirigentes del partido; o un manifiesto de las juventudes de la agru-
pación en 1975 que exigían su abandono del poder al terminar su mandato
en 1978. Uno de los temas fundamentales que, pese a la represión, lo ayudó
a mantenerse en el poder sin revueltas sociales considerables, fue su manejo
de la economía, al combinar el control del primer sector económico del país,
el contrabando, en manos de los militares, con la agricultura y la apertura a
nuevas inversiones en el sector energético.
En 1988 todas las esperanzas sobre una posible transición quedaron trun-
cadas al volver a ganar Stroessner. El Acuerdo Nacional había vaticinado que
existiría fraude a la vez que preconizaba la abstención. Los resultados no fue-
ron una sorpresa, ya que, sobre un cuerpo electoral cercano al millón y medio
de votantes, el candidato oficial logró casi el 90%, mientras la abstención no
alcanzaba el 7,5%. El PRF no presentó candidatura y el dirigente del PLRA,
Domingo Laíno, fue detenido el día de las elecciones.
Las disidencias en la coalición entre el Partido Colorado y los militares se
hicieron cada vez más intolerables y llevaron a un golpe de Estado, encabeza-
do por una facción del Partido Colorado y por un familiar directo de Stroess-
I99
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ner, su yerno, el general Andrés Rodríguez. Se trataba de corregir la línea de los
sectores más próximos al dictador, que apoyaban como sucesor al hijo de Stro-
essner y entre los que se encontraban su secretario privado, Mario Benítez, el
ministro de Interior, Sabino Montanaro, yel de Justicia y Trabajo, J. Eugenio
Jacques. Todos pretendían continuar con el régimen autoritario y no permitir
la liberalización política. El golpe, producido por una fisura en el pacto cívico-
militar y en un contexto de semiaislamiento internacional y crisis económica,
derribó a Stroessner, pero a un alto precio, ya que el Batallón Escolta Presi-
dencial, leal a su jefe, y elementos de la Policía plantaron cara a los tanques del
I Cuerpo de Ejército y se entablaron sangrientos combates con un balance apro-
ximado de cien muertos. El dictador fue arrestado y al día siguiente autoriza-
do a tomar el vuelo que le condujo a un exilio dorado en Brasil.
Inmediatamente, Rodríguez abría las banderas de la apertura hacia una
transición a la democracia, sostenido en un poder emergente constituido con
civiles y militares que durante años habían sostenido a la dictadura. Convocó
unas elecciones urgentes para el 1 de mayo de 1989, dos meses después del
golpe. Era una maniobra en la que el mismo Rodríguez apostaba por el triun-
fo del Partido Colorado, que recuperaba a sus filas a antiguos disidentes. Los
35 años de fragmentación y prohibición no lograron desaparecer de un día
para otro en la oposición, que, sin embargo, intentó conformar una línea dis-
tinta y se aglutinó detrás de Domingo Laíno, líder del PLRA. La falta de expe-
riencia y de recursos actuó en contra de la competencia limpia en la política
paraguaya. Sin embargo, la vida política no dejó de estar llena de sobresaltos
mostrando un nivel de conflictividad y de inestabilidad más alto que en el res-
to de la región.
B) Aspectos institucionales
Según la Constitución de 1992, redactada por una Asamblea Constituyen-
te convocada expresamente como instrumento de la transición, se adoptó la
democracia representativa, participativa y pluralista y se define el sufragio como
derecho, deber y función pública del elector, fundándose en el voto universal,
libre, director, igual y secreto y siendo electores los ciudadanos paraguayos mayo-
res de dieciocho años. El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente, elegido
junto con un Vicepresidente por un período de cinco años, y sin poder ser ree-
legidos. El Presidente y el Vicepresidente son elegidos conjunta y directamente
por mayoría simple de votos. Dentro de los deberes y de las atribuciones del Pre-
200
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
sidente destacan su participación en la redacción de las leyes, proponiendo al
Congreso proyectos de ley, con poderes reglamentarios y con el veto total o par-
cial de las mismas, nombrar y relevar a los ministros y a los funcionarios de la
Administración Pública y preparar y presentar a consideración de las Cámaras
el proyecto anual de Presupuesto. El Presidente es igualmente Comandante en
Jefe de las Fuerzas Armadas, yes quien provee los grados en todas las armas, has-
ta el de teniente coronel y, con acuerdo del Senado, los grados superiores. Tam-
bién puede convocar sesiones extraordinarias al Congreso.
Cuadro 4.15. Régimen Electoral Presidencial Paraguayo.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Se define el sufragio como derecho, deber y función pública
del elector, fundándose en el voto universal, libre, director,
igual y secreto y siendo electores los ciudadanos paraguayos
mayores de 18 años.
Requisitos de 105 candidatos Tener nacionalidad paraguaya, haber cumplido 35 años y
estar en pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos.
Duración del mandato 5 años.
Renovación de mandatos No hay.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único Nacional.
Fórmula Electoral Mayoría Relativa.
Fuente: Elaboración propia a partir del texto constitucional de 1992.
La Cámara de Diputados está integrada por un mínimo de 80 miembros
elegidos directamente, por representación proporcional distribuyendo los res-
tos por el método D'Hondt. Los diputados son elegidos en circunscripciones
departamentales (que al menos eligen a un diputado y determinando el Tri-
bunal Superior de Justicia Electoral el número de escaños que corresponde a
cada departamento de acuerdo con el número de electores). La Cámara de
Senadores está compuesta como mínimo por 45 miembros elegidos directa-
20I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

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mente por el pueblo en una sola circunscripción nacional. Los ex presidentes, ,0 ~
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que faltaban cuatro. Por otra parte, mantuvo tres postulados que cumplió: la ] c....J
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recuperación de las libertades, la instauración del progreso democratizador con ~ .2,0
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posibilidades iguales para todos los ciudadanos y la convocatoria de una Asam- ~ V> 1fl01'-..0
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crática. Se posibilitó que el Partido Comunista participara del proceso políti- ...... (CJ.
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co emergente, el surgimiento de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y

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En 1991 se llevaron a cabo las primeras elecciones municipales, y el Par- ::s ca Q)
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votos, menos de lo acostumbrado. En Asunción ganó la coalición electoral .9 ,~
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Asunción para Todos, consolidándose la figura de Carlos Filizzola y del parti- ~ o~
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en las siguientes elecciones municipales, cuatro años después, cuando también c " " 'O
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venció el candidato de la coalición opositora formada por el EN y el PLRA, '"O
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Martín Burt. Con el apoyo logístico y los recursos humanos de los militares y .g c-
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de un grupo de consulta brasileño, en las elecciones de diciembre de 1991 para '12 oco:( el:f5 ~-;;¡ ~
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la Asamblea Constituyente, los colorados obtuvieron 122 (de 198) escaños y «Cl.UoJOUoJ ¡..::; ~

202 2°3
I~' Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

la mayoría absoluta en la Asamblea. Los 76 escaños restantes fueron distri- y de los países de la UE. Este suceso mostró los beneficios para la estabilidad
buidos entre la oposición: el PLRA, 55; el recién formado movimiento Cons- democrática que significaba la pertenencia a la integración subregional, un aspec-
titución Para Todos (CPT) consiguió 19 escaños; el Partido Revolucionario to que hasta ese momento no se había percibido por las élites políticas y la opi-
Febrerista (PRF) 9.140 (1,2%) yel PDC 6.313 (0,8%). nión pública.
La reforma constitucional, que concluyó con la aprobación del nuevo tex-
to en junio de 1992, apenas introdujo modificaciones respecto al de 1967
(creación del vicepresidente electo por mayoría simple). En marzo de ese año, Cuadro 4.17. Evolución de la composición
el país se integró en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Las eleccio- de la Cámara de Diputados.
nes presidenciales de 1993 ratificaron la posición mayoritaria del Partido Colo- Partido 7989 7993 7998 2003
rado al ganar la presidencia su candidato, Juan Carlos Wasmosy. Durante la
campaña, un militar, Lino Oviedo, contaba cada vez más con mayor visibili- ANR-PC 48 38 47 37
PLRA 21 33 33 21
dad, desoyendo los artículos del Código Electoral así como los de la Consti- 2
PRF
tución, que prohibía a los militares participar en política. A pesar del triunfo PLR 1
electoral, el Partido Colorado no logró alcanzar la mayoría ni en la Cámara de PEN 9
MPQuerida 10
Diputados ni en el Senado. Entre los factores que pueden explicar la prefe- 10
UNACE
rencia electoral decreciente por el partido oficialista, uno de los más impor- PP Solidario 2
tantes fue la purga del padrón electoral. La opinión de que la concurrencia Total 72 80 80 80
menor de votantes se debía al fraccionalismo interno no fue corroborada.
Wasmosy nombró al general Oviedo como Comandante en Jefe del Ejérci- Fuente: Alcántara (2003) y Tribunal Electoral.

to. Para poder gobernar tuvo que alcanzar acuerdos importantes con el Con-
greso a través del llamado "compromiso democrático". Uno de los acuerdos más
significativos fue el de enero de 1994, que estableció el consenso entre ambos
poderes para nombrar a los jueces del Tribunal Supremo y del Tribunal Electo-
ral, que debían ser constitucionalmente elegidos por el nuevo Consejo de la
Magistratura que todavía no se había creado. En otro orden de cosas, Wasmosy
tuvo que afrontar importantes movilizaciones de campesinos q~e clamaban por
la reforma agraria, dirigidas fundamentalmente por la Organización Campesi-
na del Norte. También continuaba el enfrentamiento con Oviedo, quien acumu-
laba cada vez más poder a través de su posición en las Fuerzas Armadas. La pre-
sidencia de Wasmosy se caracterizó por el enfrentamiento con los militares y,
más concretamente, con su líder, el general Oviedo, a qui~n amplios sectores
del Partido Colorado apoyaban como sucesor de Wasmosy. En 1995, en el Par-
tido Colorado, se gestó un conflicto para designar a los jueces del Tribunal Supre-
mo. Los partidarios de Oviedo se vieron derrotados, no consiguiendo colocar a
sus candidatos en el tribunal. La tensión llegó hasta tal punto que el general
Oviedo promovió un golpe de Estado en abril de 1996, tras la reiterada peti-
ción presidencial para que dimitiera como Comandante en Jefe. El golpe fra-
casó gracias a la presión internacional de los socios de MERCOSUR, de EE UU
Con la caída de Oviedo, el 25 de abril, desapareció la principal amenaza
militar al sistema político. Las elecciones municipales de noviembre de 1996,
las más limpias y libres en la historia paraguaya, fueron un paso adelante en la
democratización del país. Una serie sentencias judiciales contra Oviedo le impi-
dieron ser candidato en las elecciones de 1998 pese a haber ganado la candi-
datura del Partido Colorado en unas elecciones primarias frente al tradicional
candidato colorado Luis María Argaña, que había perdido ante Wasmosy cin-
co años antes. En marzo de 1998, Oviedo fue condenado a 10 años de prisión
por un Tribunal Militar Extraordinario por intento de golpe de Estado, tras
la autorización por la Corte Suprema para que los militares retirados pudie-
ran ser juzgados por tribunales militares.
Las elecciones de mayo se celebraron bajo un clima confuso, en el que se
contempló la posibilidad de su aplazamiento, aunque el nivel de participa-
ción del electorado alcanzó cerca del 80%. Triunfó la candidatura de Raúl
Cubas Grau, como candidato presidencial, y Luís María Argaña, como vice-
presidente, ambos del Partido Colorado. Cubas había sido ministro de Finan-
zas y "hombre de paja" del general Oviedo y derrotó a la candidatura de la

2°4 2°5
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
opositora Alianza Democrática, que incorporaba como candidato presi-
dencial a Domingo Laíno, del PLRA Y como vicepresidente a Carlos Filiz-
zola, de Encuentro Nacional. Los 120 días establecidos por el Código Elec-
toral para hacer campaña no fueron tales. En la ANR, dependían de si Oviedo
era o no el candidato y la Alianza esperaba que la caída de los colorados los
llevara al poder. En este escenario, se realizó tal vez la campaña electoral más
barata desde la caída de la dictadura y se llevaron a cabo las elecciones más lim-
pias y libres de la historia.
Los resultados dieron nuevamente el poder al Partido Colorado con el 54%
de los votos, consiguiendo la oposición, articulada a través de "Alianza Demo-
crática", el 43%. Paralelamente, el Partido Colorado reinstauró su mayoría
absoluta en ambas cámaras, si bien las principales tendencias que se habían
ido conformando en los años anteriores seguían vivas: Coloradísimo Unido
de Wasmosy, Movimiento de Reconciliación Colorado de Argaña, Coloradí-
sima Democrático de Oviedo y Fuerza Colorada Unida. El Partido Revolu-
cionario Febrerista, de corte socialdemócrata, tiende a la disolución, ya que
no obtuvo ni siquiera el 1% de los apoyos.
El triunfo de Cubas, cuya proclama publicitaria preelectoral había sido
"Cubas a la presidencia, Oviedo al poder", abrió un período de incertidum-
bre tanto en las relaciones cívico-militares como en el Partido Colorado, que
trascendía al Gobierno, al que llegaron los dos principales contendientes en la
elección interna del partido. En este sentido, pudo constatarse inmediatamente
una alianza entre los colorados argañistas y la oposición para frenar una even-
tual amnistía en favor de Oviedo. Cubas reforzó su posición política personal
al integrar en su primer gabinete a personajes de su propio círculo, entre ellos
tres hermanos y un sobrino. La amnistía de Cubas a favor de Oviedo abrió
otra crisis que impregnó el final de 1998 al declararla nula la Sala Constitu-
cional de la Corte Suprema de Justicia. El Congreso, controlado por una mayo-
ría de liberales, encuentristas y la fracción argañista del Partido Colorado ini-
ció inmediatamente los trámites para un juicio político. El propio presidente
de la Corte Suprema afirmó en febrero de 1999 que Cubas había roto con el
Estado de Derecho al no acatar la sentencia del tribunal. De esta manera se
enfrentaban los Poderes Ejecutivo y Judicial poniendo nuevamente en peligro
la frágil democracia paraguaya.
El asesinato de Luis María Argaña el 23 de marzo precipitó una crisis polí-
tica que aceleró el juicio iniciado en el Congreso contra Cubas, al presentar
éste la dimisión en un clima de presión de la comunidad internacional. La
crisis se fue resolviendo a pesar de la movilización estudiantil y la huelga gene-
A 206
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
ral convocada por las centrales sindicales, CUT y CNT. Como no había ocu-
rrido en 1996 ni tampoco en los años de la transición, la ciudadanía tomó
las calles. El asesinato de ocho jóvenes, a mano de paramilitares el 26 de mar-
zo, fue el detonante para que la crisis se resolviera. La presión internacional
(EE UU, UE, el Vaticano) y la intervención del presidente brasileño Cardo-
so brindando a Cubas el asilo político y la del presidente argentino Menem
a favor de Oviedo abrieron el mecanismo constitucional de sucesión presi-
dencial.
El presidente del Senado y titular del Congreso, el colorado argañista Luis
González Macchi pasó a ocupar la presidencia y estableció un Gobierno mul-
tipartidista que por primera vez rompía la hegemonía colorada y recogía una
extraña mezcla de cualificados seguidores del ex dictador Stroessner con polí-
ticos del Encuentro Nacional y del Partido Liberal. Más tarde, la Corte Supre-
ma anunciaba que se debía terminar el período de cinco años de Cubas. El
nuevo Gobierno comenzó una depuración de los oviedistas y se comprome-
tió a la convocatoria de elecciones presidenciales en seis meses. La precaria legi-
timidad de origen del nuevo presidente le permitió hacerse cargo de la situa-
ción, pero nunca logró los apoyos necesarios para una buena administración,
ni siquiera en su propio partido, que sufría una profunda división interna.
Tampoco González Macchi ayudó a estabilizar la situación política, su man-
dato estuvo plagado de denuncias sobre corrupción y el desvío de fondos de
bancos privados intervenidos por el Estado. Afrontó seis procesos de juicio
político y, aunque los sorteó con éxito, el último de ellos casi lo deja fuera del
cargo.
Dado que la Constitución Nacional no prevé la doble acefalía, la Corte
Suprema decidió convocar elecciones únicamente para vicepresidente por el
período constitucional 1998-2003. La campaña fue menos polémica que la
de 1998 y más "tranquila". Se notó un cansancio electoral tanto en las auto-
ridades como en el electorado. El 64% de participación en las elecciones del
2000 fue inferior al 89% de 1998. UNACE fue autorizado oficialmente por
Lino Oviedo (desde la prisión en Brasil, donde fue capturado tras haber per-
dido su asilo político en Argentina) que llamó abiertamente a sus adherentes
para que votasen a "Yoyito" Franco. Para ellos fue más aceptable votar por el
candidato de otro partido en vez de votar a Félix Argaña, candidato de Gon-
zález Macchi. Si bien UNACE y Félix Argaña estaban unidos en el Partido
Colorado, los oviedistas no se vieron en condiciones de apoyar a un Gobier-
no que había socavado las ambiciones políticas de su líder, Lino Oviedo, y ter-
minado el "Gobierno de los hombres de UNACE" siete meses después de su
2°7
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
inicio. Finalmente, Argaña sacó el 47% de los votos mientras que Franco ganó
por una diferencia de 0,8%.
En las elecciones presidenciales de 2003 se presentó el candidato del Par-
tido Colorado, Nicanor Duarte Frutos, frente a los candidatos del PLA, Julio
César Franco y de Patria Querida, Pedro Fadul. Los resultados dieron un mar-
gen de casi 15 puntos a Duarte, alcanzando el 38,7% de los votos, aunque con
sospechas de fraude por Transparencia Internacional. Bajo el lema "Venimos
para cambiar la historia del Paraguay", pronunciado el día de toma de pose-
sión, Duarte comenzó su presidencia. Sus objetivos de campaña eran una trans-
formación profunda de la política y la economía; la lucha contra la corrup-
ción y la impunidad, la recuperación de la confianza en las instituciones y la
promoción de un nuevo modelo económico basado en la agroindustria que
combatiera la pobreza e in equidad social. El objetivo de generar una "mesa de
concertación patriótica" integrada no solo por dirigentes de los sectores polí-
ticos, sino también de organizaciones gremiales, sindicales y ciudadanas en
general, guió al nuevo Gobierno nacional con el objetivo de conseguir un mar-
co propicio de gobernabilidad.
En octubre de 2003, el Partido Colorado yel bloque opositor acordaron
iniciar juicio político a seis de los nueve magistrados. Éstos habían llegado al
cargo por un acuerdo de gobernabilidad a inicios de la década de 1990, que
establecía cuotas por partido. Para muchos se trataba de una Corte hecha a
medida del poder político de turno. Fue la misma Corte que confirmó a Gon-
zález Macchi como Presidente ante la acefalía del poder. Entre las acusaciones
de mal desempeño contra los magistrados salientes figuraba el haberse decla-
rados vitalicios, haber alterado el proceso de selección de jueces y haber utili-
zado su cargo para su conveniencia. En este contexto, el Senado resolvió por
mayoría absoluta separar de sus cargos a dos miembros de la Corte Suprema
por mal desempeño de funciones.
Durante su mandato, Duarte Frutos consiguió mantener la estabilidad
política, a pesar de las históricas rencillas internas entre las facciones del Par-
tido Colorado, en un contexto potencialmente conflictivo y turbulento, enfren-
tando amenazas persistentes como la atomización e indisciplina de los parti-
dos políticos, la creciente conflictividad social y la presencia del ex general
Oviedo, preso en una cárcel militar aunque absuelto del cargo de conspiración
golpista. El punto de mayor conflictividad ha estado cruzado por la cuestión
de las tierras. Durante los primeros meses de 2004, se dieron intensas ocupa-
ciones de tierras de propiedades de producción, piquetes y bloqueos de carre-
teras, protagonizadas por labriegos sin campo, mucho de los cuales habían ven-
208
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
dido sus tierras a empresas productoras de soja -en gran parte brasileñas- y
no pudieron reconvertirse productivamente. Están también los campesinos,
antes asalariados por las tradicionales cosechas de algodón, reemplazados por
las máquinas cosechadoras de la soja. Estos sectores campesinos se moviliza-
ron emulando al "movimiento sin tierra" brasileño, a partir de una serie de
agrupaciones como la Federación Nacional Campesina (FNC), la más nume-
rosa, la Organización Nacional Campesina (ONAC), y la Mesa Coordinado-
ra de Organizaciones Campesinas (MCNOC). Esta última, aunque de menor
peso, integra el llamado Frente Nacional de Lucha por la Soberanía y la Vida
(FLSV), creado en 2004 por grupos de izquierda radical. La Iglesia ha inten-
tado convertirse en mediadora, negociando diferentes treguas, pero la Socie-
dad Rural, que reúne a los grandes propietarios, se ha pronunciado contra la
intervención de la Conferencia Episcopal debido a su parcialidad respecto a
los campesinos movilizados.
El constante recambio de autoridades legislativas y la rotación electiva de
los cargos ponen al país en un clima de inestabilidad permanente. Las elec-
ciones legislativas de 2005 pusieron de manifiesto la conflictividad interna de
las estructuras políticas. Este ritual anual estuvo caracterizado por denuncias
de corrupción, compra de votos y desafiliaciones partidarias. En el Senado se
eligieron al opositor senador de País Solidario, Carlos Filizzola, como nuevo
presidente con el voto de 24 miembros (sobre un total de 45). Filizzola fue
elegido con el voto de los 17 colorados oficialistas y la llamada Multibancada.
En la Cámara de Diputados se repitió la alianza entre la ANR y algunos sec-
tores de la oposición, pero con mayorías holgadas. En el ámbito económico,
el 15 de diciembre Duarte consiguió poner fin a las negociaciones con el FMI,
que aprobó un acuerdo de crédito para Paraguay por 73 millones de dólares
con el objetivo de apoyar el programa económico del Gobierno.
D) El sistema de partidos
La categoría que mejor califica el espíritu y la práctica "strosnista" respec-
to del sistema de partidos es la de "partido hegemónico", definido como el de
un partido que no permite una competencia oficial ni de facto por el poder.
Se permitían otros partidos, pero como de segunda, no dejándoles competir
con el partido hegemónico en pie de igualdad. No se producía de hecho la
alternancia, que no podía ocurrir dado que ni siquiera se contemplaba la posi-
bilidad de la rotación del poder. Esta dinámica hegemónica caracterizó al sis-
2°9
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
tema de partidos hasta e! final de! siglo xx. El pape! de partido hegemónico
lo desempeñó e! Partido Colorado, produciéndose una simbiosis entre parti-
do y Estado. En tiempos de Stroessner todos los funcionarios públicos o de
colectividades locales tenían que estar afiliados al partido. La afiliación era
requerida cada vez que una persona debía cobrar su sueldo o pedir algún sub-
sidio. La Asociación Nacional Republicana (ANR), o Partido Colorado, fue
fundada en 1887 por Bernardino Caballero y representaba los intereses con-
servadores de los medianos y grandes propietarios rurales, definiéndose como
un partido popular que respetaba las libertades y apoyaba la intervención esta-
tal en la economía. Ha aglutinado a su vez a la masa de campesinos, más por
ser e! partido estatal que está en el poder sin interrupción desde 1947, que
por similitud de ideologías. Convertido al fascismo duro en la década de 1940
fue moderando su discurso, al punto de convertirse en partido de Estado, al
controlar las Fuerzas Armadas y la Administración Pública. Su órgano más
importante es la Convención Nacional, convocada cada tres años, con un
delegado por cada 1.500 miembros.
Durante la etapa de Stroessner sus relaciones con e! sistema oficial fueron
muy estrechas, casi de una identificación total. Existía un mecanismo que
transmitía de arriba hacia abajo las consignas, y todos los cargos públicos eran
ocupados por miembros de! partido. Los oficiales de! Ejército también perte-
necían al partido, y e! candidato que postuló año tras año e! Partido Colora-
do fue Stroessner, circunstancia que fue denunciada por los partidos oposito-
res, pero sin éxito, ya que el caudal real de! partido suponía un mínimo de!
75% de los votos.
Tras la transición democrática, e! Partido Colorado siguió manteniendo
una posición mayoritaria en el sistema político alcanzando un caudal electoral
en los comicios presidenciales de 1993 superior al 40% y en los de 1998 de
más del 53%. En cuanto a su presencia en e! Congreso ha dispuesto de mayo-
ría absoluta en ambas Cámaras tras las elecciones de 1989 y de 1998, y de
mayoría relativa en 1993-1998. Durante la década de 1990, los dos principa-
les problemas que ha afrontado e! partido han sido e! engarce de los militares
en su estructura y las diferentes tendencias escisionistas de contenido no ideo-
lógico. Tras la desaparición de! dictador, en e! seno de las Fuerzas Armadas se
intentó continuar e! pape! desempeñado por Stroessner de vínculo entre ambas
instituciones. El general Oviedo fue e! continuador de aquella estrategia.
El Partido Liberal, sufrió una serie de divisiones internas debido funda-
mentalmente a las diferencias ideológicas y a la imposibilidad de convertirse
en una auténtica fuerza opositora. En 1963 este Partido no consiguió alcan-
210
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
zar e! 10% de los votos, fracaso que desencadenó la primera escisión en Parti-
do Liberal y Partido Liberal Radical. Este último, en 1967, al redactarse la
Constitución, era la primera fuerza opositora con casi e! 25% de los escaños,
conformando, por consiguiente, la oposición oficial. En 1977, para superar
las crisis internas en e! seno de la familia liberal, se anunció la creación de! Par-
tido Liberal Radical Auténtico (PLRA), al que el Gobierno le puso trabas sus-
tanciales para participar. Aunque la fuerza de! Partido Liberal fue mermando
poco a poco, las propuestas de recambio vinieron de otras corrientes, princi-
palmente de la DC y del Partido Revolucionario Febrerista. Tras la transición
a la democracia, e! centrista PLRA se convirtió en e! segundo partido de! país
bajo e! liderazgo de Domingo Laíno.
Otros partidos que han tenido relevancia son e! Partido Revolucionario
Febrerista, la DC y e! Partido Comunista, todos extraparlamentarios, ye! Par-
tido Encuentro Nacional. La primera aparición del Partido Revolucionario
Febrerista se produjo en el golpe de Estado de febrero de 1936. En realidad
apareció plenamente formado en 1951, con una mezcla heterogénea de inte-
grantes liberales, nacionalistas, socialistas, democráticos y radicales, que par-
ticiparon en las diferentes elecciones, obteniendo una muy escasa representa-
ción (menos del 3% de los votos). El Partido se ha definido como organización
representativa de los trabajadores manuales e intelectuales, del campo y de la
ciudad y de toda agrupación que tuviera el anhelo de liberar al pueblo para-
guayo. Durante la etapa de Stroessner planteó como forma de oposición la
abstención y, una vez integrado en el Acuerdo Nacional, unió sus fuerzas con
otros partidos, pero sin obtener buenos resultados. Finalmente, su base social
real estaba en la clase media, intelectuales y comerciantes y formó parte de la
Internacional Socialista. El Partido Comunista estuvo prohibido por la Cons-
titución de 1967. Fue fundado en 1928 y tuvo bastante fuerza en los sindica-
tos, sobre todo los ferroviarios y portuarios de los años treinta, pero la revolu-
ción febrerista y la guerra civil llevaron a todos sus dirigentes al exilio. A su vez
existieron diferencias dentro del partido entre grupos prochinos y prosoviéti-
coso Apenas tuvo fuerza y la represión a la que estuvo expuesto hizo que fue-
se un partido simplemente ideológico con escasa actividad política.
El Partido Encuentro Nacional (PEN), fundado en 1991 a partir de la can-
didatura a la presidencia del empresario Guillermo Caballero Vargas, es una
fuerza de centro izquierda con sus bases electorales ubicadas en torno a la capi-
tal (Asunción), donde llegó a alzarse con la alcaldía en 1991. Los comicios de
1998, polarizados entre colorados y liberales, le hicieron perder toda repre-
sentación en el Congreso, donde fue una tercera fuerza clave en 1993-1998.
211
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Lino Oviedo fundó su movimiento, Unión Nacional de Colorados Éticos
(UNACE) en 1996, después de haberse retirado de su actividad militar.
Desde el golpe de 1989, Oviedo fue un conocido intrigante político que deci-
día sobre la suerte de varios políticos, facilitando o negándoles el apoyo mili-
tar. Nunca ocultó sus ambiciones personales en la política, pero nunca había
sido candidato para cargo alguno antes de su retiro forzado (por su intentona
golpista de 1996). Apenas fundado su movimiento dentro de la ANR, Oviedo
comenzó una larga campaña política, presentándose como primer precandida-
to para las elecciones internas de la ANR de 1997, que definirían al candidato
colorado para las elecciones generales de 1998. El primer año de campaña de
Oviedo se realizó casi a escondidas y consistió en un largo viaje por el campo,
donde logró presentarse como "uno más del pueblo", hablando en guaraní y
aprovechándose de la religiosidad y otras costumbres y valores tradicionales.
Finalmente, en abril de 1998, menos de un mes antes de las elecciones, la Cor-
te Suprema confirmó la condena contra Oviedo de 10 años de prisión por inten-
to de golpe de Estado y quedó fuera de la carrera electoral. La ANR se encon-
tró sin candidato a 22 días de las elecciones.
4.I.5. Uruguay
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
Durante muchos años, Uruguay fue considerado la "Suiza de América".
La implantación de un estado del bienestar sui géneris, la existencia de una
sociedad homogénea y culta; la puesta en marcha de pautas políticas que fomen-
taban la participación y excluían del juego político a sectores no tradicionales
y el predominio de patrones institucionales ofrecían la imagen de una socie-
dad extraña a su entorno latinoamericano. La crisis vivida tras las conflagra-
ciones mundiales en la década de 1950 se vio dramáticamente acelerada por
la aparición de la subversión tupamara, que hizo cerrar filas a los sectores más
conservadores de la sociedad en torno a un proyecto de seguridad nacional que
preservaba los intereses de la oligarquía agroexportadora. La implantación del
Estado burocrático autoritario a partir de 1973 fue quebrándose poco a poco
frente a una sociedad civil con una cultura política en la que las largas déca-
das de institucionalidad democrática habían dejado su huella.
1982 representó el momento en que comenzaron a ser más evidentes las
muestras de desgaste del Estado burocrático autoritario. El deterioro de la ima-
2I2
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
gen externa del régimen, el fracaso en las urnas de la reforma constitucional de
1980 yel declinar del modelo abrieron las posibilidades de una transición hacia
un nuevo período democrático. Estas posibilidades se vieron incrementadas cuan-
do en noviembre de 1982 el régimen militar convocó elecciones internas en el
Partido Nacional y en el Partido Colorado. El resultado le fue nuevamente adver-
so ya que en los dos partidos tradicionales triunfaron los sectores opositores. A
lo largo de 1983 se planteó la apertura de negociaciones entre la oposición y las
Fuerzas Armadas, saldadas con el fracaso del "diálogo del Parque Hotel". El Par-
tido Nacional y su líder, Wilson Ferreira, impugnaban una vía de transición
menos lenta y llena de concesiones. Igualmente la presión popular, mediante
actos cívicos y concentraciones, ejerció un papel notable en el proceso de cam-
bio. El gigantesco paro cívico de junio de 1984 propició el Pacto del Club Naval
entre las Fuerzas Armadas, el Partido Colorado yel Frente Amplio (FA), que
integraban la Concertación Nacional Programática. De estas conversaciones sur-
gió el acuerdo por el que se celebrarían elecciones en noviembre de 1984.
La transición política uruguaya se resume en los siguientes puntos: se tra-
taba de un pensado ejercicio de restauración más que de un dramático acto
refundacional de una nueva identidad política, en el que todos los actores vie-
ron en el retorno a la Constitución de 1966, a la legislación electoral pasada
y al sistema de partidos la concreción del "mal menor". El pacto fundacional
del nuevo régimen se basaba en la proscripción de los líderes del Partido Nacio-
nal (Wilson Ferreira) y del FA (Líber Seregni), así como de otros candidatos
y militantes de las listas electorales de ambos partidos de 1971 y fijó un calen-
dario electoral que supuso el inicio de un nuevo régimen.
Teniendo en cuenta la irregularidad que suponía la proscripción de líde-
res políticos fundamentales en la campaña electoral que concluyó con la cita
ante las urnas de 1984, los temas políticos de mayor relieve fueron la actitud
de cada actor político ante el Gobierno autoritario, la posición de los diferen-
tes actores respecto al proceso de negociación con las Fuerzas Armadas y la
posición sostenida por cada sector ante la cuestión de los presos políticos. No
debe dejar de sorprender que estos temas fueran componentes centrales de la
agenda política del primer Gobierno de la pos-dictadura.
B) Aspectos institucionales
La Constitución de 1966, actualmente vigente, con las modificaciones
electorales de 1996, establece que el Poder Ejecutivo sea ejercido por el Presi-
2I3
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
dente, actuando con el ministro o ministros respectivos o con el Consejo de
Ministros. El Presidente y el vicepresidente se eligen conjunta y directamente
por un período de cinco años, estando prohibida la reelección inmediata. El
presidente tiene las atribuciones clásicas de un régimen presidencialista: nom-
bramiento de altos cargos, tanto civiles como militares, de su administración;
iniciativa legislativa y posibilidad de objetar u observar los proyectos de ley del
Poder Legislativo, así como suspender u oponerse a su promulgación, inicia-
tiva exclusiva en la presentación de los presupuestos yen la autorización o
denegación "cualesquier Bancos que hubieren de establecerse".
Sin embargo, el presidencialismo uruguayo se encuentra afectado por tres
motivos: el Presidente puede quedar suspendido en sus funciones por viola-
ción de la Constitución u otros delitos graves, en cuyo caso la acusación pre-
sentada deberá reunir los dos tercios de votos del total de la Cámara de Repre-
sentantes; la Constitución establece que el Presidente "adjudicará los ministerios
entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su per-
manencia en el cargo"; y el Presidente puede disolver las Cámaras, salvo en los
12 últimos meses de su mandato, por mociones de censura aprobadas por éstas
a un ministro, a varios ministros o a la mayoría del Consejo de Ministros. Este
extremo de disolución de la Cámara nunca lo ha llevado a cabo, si se excep-
túa la inconstitucional maniobra de Bordaberry en 1973.
Cuadro 4.18. Régimen Electoral Presidencial Uruguayo.
1. LEY ELECTORAL
Derecho a voto El voto es universal, secreto, directo y obligatorio.
Requisitos de 105 candidatos Ciudadanos naturales, mayores de 3S años.
Duración del mandato S años.
Renovación de mandatos Reelección tras un período de por medio.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único nacional.
Fórmula Electoral Sistema de mayoría absoluta a doble vuelta (sino se consigue
mayoría absoluta de votos válidos pasan a segunda vuelta los
dos más votados).
Fuente: Elaboración propia a partir de la Constitución de 1967, con las reformas de 1996 y otras leyes elec-
torales.
2I4
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
El Poder Legislativo, ejercido por la Asamblea General, es bicameral. Con
independencia de sus funciones legislativas, de control y de creación y supre-
sión de empleos y servicios públicos, desempeña tres funciones específicas de
carácter político: elige a los miembros de la Suprema Corte de Justicia, de la
Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y del Tribu-
nal de Cuentas; juzga políticamente la conducta de los ministros, llegando a
hacerlos dimitir tras una moción de censura después de que la anterior hubie-
ra obligado al Presidente a disolver la Asamblea General; e interpreta la Cons-
titución sin perjuicio de la correspondiente facultad de la Suprema Corte.
Ambas Cámaras son elegidas por cinco años, coincidiendo la fecha de su elec-
ción con la primera vuelta de la elección del presidente. En el caso de con-
formación de nuevas Cámaras, por haber sido disueltas las anteriores, las
Cámaras elegidas extraordinariamente completarán el término de las cesan-
tes. La Cámara de Representantes está compuesta por 99 miembros, elegidos
directamente y por criterios proporcionales, correspondiendo a cada Depar-
tamento al menos dos representantes. Por su parte, el Senado está compues-
ta por 30 senadores.
La reforma constitucional de diciembre de 1996 se centró en el sistema
electoral. El voto es universal, secreto, directo y obligatorio. Estableció, en lo
referente a los cargos unipersonales nacionales, candidaturas únicas por parti-
do, elecciones primarias simultáneas y obligatorias entre los candidatos de cada
partido, ballotage, separación de elecciones nacionales y municipales yelimi-
nación de la distinción entre lemas permanentes y accidentales.
C) La dinámica política
Las elecciones presidenciales de 1984 dieron el triunfo a Julio M. Sangui-
netti. El Partido Colorado obtuvo el41 ,2% de los votos frente al 35% del Par-
tido Nacional, el 21,2% del FA y el 2,4% de la Unión Cívica. En las eleccio-
nes legislativas, el Partido Colorado obtuvo 41 escaños frente a 35 del Partido
Nacional, 21 del FA Y 2 de la Unión Cívica. En el Senado, el Partido Colora-
do obtuvo 13 senadores, 11 el Partido Nacional y 6 el FA. El rígido biparti-
dismo, quebrado en los comicios de 1971, volvió a demostrar idéntica ten-
dencia, al ser el FA el lema que más creció en 1984. Igualmente el Frente redujo
la distancia con el Partido Colorado en Montevideo (34% frente al 36%), aun-
que no progresaba en el interior del país (10%), donde el Partido Colorado
arrebataba la tradicional primacía del Partido Nacional (45,8% frente al 42, 1%).
2IJ
 -
1111
:
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

Después de la toma de posesión de Sanguinetti como Presidente, la vida

- Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

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política a partir de 1985 giró en torno al tema de las responsabilidades de los :, M N M 1

hechos delictivos acaecidos en los 12 años de dictadura (1973-1984). En un 00 O~lI"l "T lI"lll"lO \O M o
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fruto de la presión social, la justicia uruguaya comenzó a actuar contra mili-

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tares acusados de violaciones de derechos humanos durante la dictadura. A lo
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largo de 1986 se planteó en la Asamblea General la posibilidad de ampliar la \:J
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blecer pactos legislativos -el bloqueo entre el Presidente y la Asamblea fue algo ~ ~.8
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ral, se convocó un referéndum en abril de 1989. Sus resultados dieron un 58% e O "T M N o M
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Con las elecciones de 1989, el sistema político entró en una etapa de nor-
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dominado por el continuo ascenso de la izquierda. En estas elecciones, Par- c: .- u ''''
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do dos candidatos. En cuanto al Partido Colorado, el batllismo tuvo que con- o -;¡; o
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vacar elecciones internas para definir un candidato a la presidencia ya que no V) O
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lograron llegar a un acuerdo, y de esta manera, llevaría dos candidatQs. La pre- "0-
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2I6
- 2I7
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

38,8% de los votos de su partido, estuvo condicionada por el hecho de que el Pueblo). Paralelamente, Sanguinetti puso en marcha un pacto de gobernabili-
Partido Nacional al que pertenecía (fracción herrerista), no obtuvo la mayo- dad que fue endosado por el Partido Nacional al entrar cuatro de sus miem-
ría en el Congreso. Otro hecho fundamental fue la victoria en Montevideo del bros en el gabinete y por el Encuentro Progresista.
FA, que le permitió por primera vez ocupar un cargo de Gobierno. El inten-
dente fue Tabaré Vazquez, quien se consolidó como líder de la izquierda. Laca-
He llegó a un pacto con el Partido Colorado de "Coincidencia Nacional", para Cuadro 4.20. Evolución de la composición de la Cámara de Representantes.
integrar en su gabinete a cuatro ministros colorados. Esta coalición, centrada
Partido 7984 7989 7994 7999 2004
en la reconciliación nacional y dispuesta a incrementar la inversión extranje-
ra y promover las exportaciones, se mantuvo hasta primeros de 1993, aunque Partido Colorado 41 30 32 33 10
con posteridad dos miembros de la derecha del Partido Colorado volvieron a Partido Nacional 35 39 31 22 36
integrarse hasta el final del mandato presidencial. Frente Amplio 21 21 31 40 52
Nuevo Espacio 2 9 5 4
En diciembre de 1992 se derogó por referéndum la Ley de Empresas Independiente 1
Públicas, aprobada un año antes, y que había sido elemento central en la Total 99 99 99 99 99
política privatizadora del gobierno. La "coalición negativa" contó, incluso,
con el apoyo de Sanguinetti -que había votado a favor de la ley- y logró Fuente: Corte Electoral.
reunir el 73% de los votos. Por otra parte, la reforma política en que se empe-
ñó Lacalle volvió a fracasar al ser rechazada por el 63% de los votantes en
un plebiscito celebrado en 1994 (con una participación del 84%). El hecho
de que se hubiera incluido una propuesta de cambio en el sistema de la Segu- A lo largo de 1995, la atención política estuvo centrada en el proyecto de
ridad Social provocó el rechazo de la medida por los numerosos pensionis- reformas del sistema de pensiones, tema especialmente delicado en un país con
tas y arrastró a las otras medidas de contenido institucional que habían reci- 650.000 pensionistas sobre una población activa que es poco más del doble de
bido pleno apoyo de la clase política y que no volverían a ser abordadas sino esa cifra y en el que el gasto público tiene una presencia mayor en el PIB que en
dos años más tarde. otros países latinoamericanos. El pulso entre el Gobierno y la oposición, que lle-
Las elecciones de 1994 dieron la victoria por un margen muy estrecho al vó a cabo diferentes huelgas generales, terminó con la aprobación de una ley que
candidato del Partido Colorado y ex presidente Julio M. Sanguinetti. La liza prolongaba el período de cotización para tener derecho a una pensión, entre otras
electoral enfrentó, de forma muy similar, a los tres sectores que venían estan- medidas regresivas. Si bien la oposición reunió las 63.000 firmas necesarias para
do presentes en la política uruguaya en el último cuarto de siglo: el Partido convocar un plebiscito abrogativo, el Tribunal Electoral no prosiguió con la con-
Colorado, el Partido Nacional y la izquierda integrada en el Encuentro Pro- vocatoria del mismo al determinar que la Constitución reserva las acciones en las
gresista, aunque siguiera siendo su núcleo duro el Frente Amplio (todavía con áreas impositivas y de pensiones a los poderes Ejecutivo y Legislativo.
la presencia de sus fundadores los partidos Socialista y Comunista, el Frente El segundo aspecto que enfrentó a la coalición gubernamental con la opo-
Izquierda de Liberación, el Movimiento Socialista y el Partido Obrero Revo- sición fue la reforma constitucional en el ámbito electoral. La reforma pro-
lucionario, y la reciente incorporación del Movimiento de Liberación Nacio- puesta establecía el fin de la "ley de lemas" para las candidaturas presidencia-
nal-los tupamaros-). La pírrica victoria y el incontestable ascenso de la izquier- les, la introducción de la segunda vuelta en la elección presidencial, la
da (ya muy consolidada al controlar desde 1990 la municipalidad de Montevideo convocatoria de elecciones primarias en los partidos políticos, la separación de
en la figura de su alcalde Tabaré V ázquez) llevaron a Sanguinetti a continuar las elecciones nacionales de las locales y una mayor autonomía para los gobier-
la práctica anterior de establecer un gobierno de coalición con seis de los 13 nos municipales. A pesar de que el alcance partidista de esta segunda medida
miembros del gabinete de otros partidos (cuatro del Nacional y dos de parti- fue denunciado únicamente por el FA porque animaba a una permanente alian-
dos extraparlamentarios, de la Unión Cívica y del Partido por el Gobierno del za electoral entre blancos y colorados, la propuesta gubernamental fue san-

218 21 9
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

cionada por un estrecho margen en un plebiscito celebrado en 1996 (con el participación del 45% de la ciudadanía, una cifra inferior a la de 1999 (53,7%).
50,4% de los votos favorables a la reforma). Esta reforma acabó con una tra- En términos globales, el partido que recibió la mayor parte de los votos fue la
dición de décadas y sus efectos eran difícilmente predecibles para las eleccio- coalición de izquierda, el 42,8%, seguido muy de cerca por el Partido Nacio-
nes de 1999, habiéndose dado un primer paso con las elecciones internas par- na141,5%, y luego el Partido Colorado (15,0%); los otros siete partidos que
tidarias de ese año, que decidieron los candidatos presidenciales. Los resultados participaron de la contienda apenas reunieron el 0,7% restante.
de las elecciones generales dieron como ganador en la primera vuelta al Fren-
te Amplio, con un 38,51 % de los votos emitidos, y obligó a una segunda vuel-
ta en la que el Partido Colorado consiguió -una vez más-la presidencia, gra- Cuadro 4.22. Elecciones presidenciales de 2004.
cias a que los votantes colorados y blancos se unieron ante la posibilidad de
Partido Candidatos % votos
que la izquierda llegara al poder.
Partido Nacional Jorge Larrañaga 34,3
Partido Colorado Guillermo Stirling 10,4
Encuentro Progresista-FA/Nueva Mayoría Tabaré Vázquez 50,4
Cuadro 4.21. Elecciones presidenciales de 1999.
Candidatos y Partidos Votos % Votos Fuente: Corte Electoral.

PRIMERA VUELTA

Vázquez - Nin Novoa (Encuentro Progresista) 854,170 38,51

Michelini - Mieres (Nuevo Espacio) 96,760 4,36
Las elecciones generales de 2004 dieron el triunfo a la izquierda, por pri-
Batlle - Hierro (partido Colorado) 694,617 31,32 mera vez en los 175 años de historia del país. Tabaré Vázquez, como candi-
Lacalle - Abreu (partido Nacional) 472,238 21,29 dato del Encuentro Progresista-FA, fue el primer Presidente que no defendía
Unión Cívica 5.112 0,23
los colores de blancos o colorados. Ese triunfo fue acompañado por el control
SEGUNDA VUELTA de la Cámara de Representantes, donde el partido de izquierda consiguió una
clara mayoría con 52 escaños, así como también de la Cámara de Senadores.
Vázquez - Nin Novoa (Frente Amplio) 981.778 45,86 Las primeras medidas del gobierno de izquierda fueron poner en marcha el
Battle -Hierro (Partido Colorado) 1.158.708 54,13
"Plan de Atención Nacional de Emergencia Social" (PANES) y, a nivel exter-
Fuente: Corte Electoral.
no, producir un acercamiento a Cuba -las relaciones diplomáticas estaban
rotas desde 2002-; dar prioridad política al MERCOSUR y su desarrollo
-dejando un poco de lado el alineamiento automático con EE UU, caracte-
rístico de gobiernos anteriores- y firmar un acuerdo energético con Venezue-
En las elecciones departamentales de 2000, el progresismo obtuvo la mayor la y un cambio significativo en la política de Derechos Humanos. El Plan tenía
cantidad de votos en todo el país, el 39, 1%, pero sólo alcanzó el triunfo en el previsto atender durante dos años a 200.000 uruguayos pobres para garanti-
departamento de la Capital (Montevideo) con el 58,2% de los votos, reedi- zarles vivienda, comida, salud y educación por medio de una mensualidad.
tando los triunfos de 1989 y 1994. En todo el país los nacionalistas obtuvie- Este proyecto tendrá un coste anual de 100 millones de dólares y para su eje-
ron el 27,9% de los votos, pero se alzaron con 13 intendencias, mientras que cución V ázquez creó el Ministerio de Desarrollo Social. La ayuda económica
el partido Colorado obtuvo cinco, entre ellas el departamento de Canelones el se entrega a las familias a cambio de que se comprometan a llevar a sus hijos
segundo en importancia tras Montevideo. a los centros educativos y sanitarios.
En junio de 2004 se llevaron a cabo las elecciones internas simultáneas, En.mayo de 2005, dos meses después de la toma de la posesión del Gobier-
obligatorias para todos los partidos, organizadas por la Corte Electoral y la no nacional, se celebraron las elecciones municipales, que eligieron intenden-

220 22I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
tes en cada uno de los 19 departamentos y una Junta de 31 miembros. El
resultado fue favorable a la izquierda, que tiene el gobierno del 73% de la
población del país, el 56% de los pobladores del interior (991.000). Los par-
tidos tradicionales (colorados y nacionalistas-blancos) tienen un 45%
(826.000). El progresismo ganó en los 5 departamentos más importantes:
Montevideo, Canelones y los otros dos de la costa este, Maldonado (donde
está Punta del Este) y Rocha, en la costa atlántica. Triunfó también en el
departamento de Florida y en los dos más importantes de la costa del Río
Uruguay: Salto y Paysandú. Asimismo, y fue más sorpresivo, ganó 33, al nor-
te de Rocha, en la frontera con Brasil.
D) El sistema de partidos
Hasta 1996, el sistema de partidos estuvo ligado al sistema electoral. La
presencia de dos corrientes históricas condicionó la aprobación en 1934 de la
Ley de Lemas por la cual los partidos se beneficiaban, mediante un efecto "de
embudo", de votos dispersos que optaban por opciones lo suficientemente pró-
ximas, políticamente hablando, como para sumar sus diferentes caudales elec-
torales. La otra característica que acompañaba a la estrategia de la acumula-
ción de votos de los lemas, según la cual era propicio que éstos representasen
una amplia gama de opiniones políticas, formando conglomerados muy hete-
rogéneos, era el doble voto simultáneo, que fue temporalmente anterior (1910)
y causa inmediata de la Ley de Lemas.
Aun cuando el sistema de partidos ha sido caracterizado como biparti-
dista durante la mayor parte de su historia, la realidad política era que cada
partido ("lema") aglutinaba a un gran número de tendencias y facciones
("sublemas"), políticamente diferentes entre sí, de manera que su conjunto
representaba la gama de intereses de la mayor parte de la sociedad uruguaya.
Cada partido representaba un abanico de propuestas diferentes, lo cual era
apoyado por el sistema electoral, pues cada sub lema podía lanzar su candi-
datura presidencial. Por lo tanto, en las elecciones presidenciales, cada parti-
do político se presentaba con varios candidatos a la vez. Esto cambió con la
reforma constitucional de 1996, que obliga a los partidos a presentar una úni-
ca fórmula presidencial, elegida en "elecciones internas". También se inclu-
yó la segunda vuelta electoral, en caso de que ninguna fórmula alcanzara la
mayoría absoluta. Con ello, la figura presidencial goza ahora de mayor legi-
timidad con respecto del pasado.
222
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
4.2. Países andinos
4.2. I. Bolivia
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
La transición democrática en Bolivia se realizó a lo largo de cuatro años
(1978-1982). Distintos factores provocaron el enquistamiento de la situación:
la poca operatividad constitucional en la elección presidencial, un sistema de
partidos políticos fragmentado, unas Fuerzas Armadas acostumbradas a ejer-
cer e intervenir como árbitro y las conexiones de ciertos elementos de la cúpu-
la militar con el narcotráfico. En contrapartida, la presión internacional, espe-
cialmente la de los restantes países andinos, favoreció la aceleración del proceso.
Éste comenzó con la recesión económica, las revueltas sociales y movilizacio-
nes lideradas por la Central Obrera Boliviana (COB), que ponían en tela de
juicio el modelo de capitalismo desarrollista y con la llegada de Jimmy Carter
yel Partido Demócrata a la Casa Blanca en 1977. Carter tomó como bande-
ra reivindicativa los procesos democratizado res en América Latina, obligando
al régimen autoritario a iniciar un proceso democratizador. Para ello, yen el
marco de la Constitución de 1967, se convocaron elecciones en 1978 que fue-
ron anuladas por fraudulentas, de manera que las primeras elecciones legítimas
se llevaron a cabo en mayo de 1979, después de un golpe de Estado llevado a
cabo por David Padilla.
Ya en 1980 se llevan a cabo nuevas elecciones, en un marco de incerti-
dumbre. Los dos grandes bloques ideológicos fueron los de filiación marxista
y los conservadores, a los que habría que añadir el movimiento indígena. Detrás
de los dos primeros concurría un gran número de partidos políticos, mientras
que tras el segundo se articuló el movimiento katarista cuyos inicios datan de
la década de 1970. Hernán Siles Zuazo, líder de la Unión Democrática Popu-
lar (UDR), obtuvo el 33% de los sufragios; Víctor Paz Estenssoro del Movi-
miento Nacionalista Revolucionario (MNR), el 28% Y Acción Democrática
Nacionalista (ADN), con el ex dictador Hugo Bánzer como candidato, el 18%.
Al no haber obtenido ningún candidato la mayoría absoluta, los tres candi-
datos más votados concurrieron para su definitiva elección al Congreso. Ante
la imposibilidad de llegar a un acuerdo, debido a la polarización política, se
acordó investir por un año como presidente interino a Walter Guevara Arce,
en su calidad de presidente del Congreso. La provisionalidad y las intensas
luchas de las fuerzas políticas llevaron a un nuevo golpe de Estado, personali-
223
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

zado en el militar, Natusch Busch, apoyado por sectores de las élites produc- Cuadro 4.23. Régimen Electoral Presidencial Boliviano.
tivas y líderes de la clase política, el cual llegó a ser denominado "golpe cons-
titucional" . 1. LEY ELECTORAL

Ante la negativa de Guevara Arce de entregar el poder, el Congreso erigió

Sistema electoral de 7967 Sistema electoral,
como mandatario provisional a Lydia Gueiler, presidenta del Senado, convir- apartir de reforma 7997
tiéndose en la primera mujer que ocupara ese cargo en el país. Gobernó ocho
Derecho a voto Obligatorio para ciudadanos (hombres y mujeres mayores de 18 años).
;1. meses, convocando elecciones en 1980, que no cambiaron demasiado la situa-
¡ ción de 1979. En ellas, Siles Zuazo logró el 38%, Paz Estenssoro el 20% Y Votos extranjeros
Votos bolivianos
En las elecciones municipales
I
Bánzer el 17%. Los resultados electorales pusieron de manifiesto el malestar Sólo para elegir presidente.
en el extranjero
obrero con relación a las medidas dictadas por el FMI y la dificultad de alcan-
Requisitos Afiliados a los partidos, de nacio- Afiliados a partidos y/o a través
zar acuerdos en el Congreso para elegir al presidente retardó la elección de Siles de los candidatos nalidad boliviana. de asociaciones cívicas represen-
Zuazo y propició el golpe militar de Luis García Meza, iniciándose entonces tativas de las fuerzas vivas del país.
un período de expolio y represión brutal. La cúpula del MNR se exilió. Has- Duración 4 años. 5 años, improrrogables.
ta el definitivo regreso de los civiles, hubo dos golpes de Estado más: el del del mandato
general Torrelio Villa en 1981 yel del general Vildoso en 1982, cuyo Gobier- Renovación Sin reelección. Reelección dejando pasar un pe-
de mandatos ríodo intermedio.
no propició la retirada a los cuarteles de las Fuerzas Armadas y el inicio de la
reinstauración democrática en octubre, con el reconocimiento del resultado 2. SISTEMA ELECTORAL
de la elección de 1980.
Sistema electoral de 7967 Sistema electoral,
a partir de reforma 7997

B) Aspectos institucionales Principio

de Representación Mayoritario (mayoría absoluta).

La experiencia democrática boliviana ha llevado a las élites políticas a rea- Distrito Uninominal (el país).
lizar constantes reformas para conciliar la combinación traumática de un sis- Fórmula Electoral Elección directa en una primera Elección directa de los ciudada-
vuelta pero si no hay un ganador nos en una primera vuelta pero si
tema de partidos multipartidista con fórmulas de elección de representación
claro (que supere el 50%); se no hay un ganador claro (que
proporcional. El diseño institucional se caracterizó por juntar elementos de pasa a una segunda vuelta en la supere el 50%); se pasa a una
los sistemas presidencialistas con otros de los sistemas parlamentarios. Esto se que elige (de manera indirecta) segunda vuelta en la que elige (de
refleja en el artículo 90 de la Constitución, que establece cómo debe ser el Congreso entre los candidatos manera indirecta) el Congreso,
más votados (no hay restriccio- entre las dos fórmulas que hubie-
elegido el Presidente: una primera vuelta donde participan los ciudadanos a nes en cuanto al número de can- ran obtenido el mayor número de
través del voto directo y una segunda donde el candidato se dirime en el Con- didatos entre los que se puede votos válidos. En caso de empate,
greso, a partir de la conformación de coaliciones intrapartidistas, lo que faci- elegir). se repetirá la elección dos veces
consecutivas. De persistir el empa-
litó, por lo menos durante más de una década, la construcción de mayorías te, se proclamará electo el candi-
legislativas que dieron al presidente capacidad para mejorar la gobernabilidad dato que hubiera logrado mayo-
del país y una lógica de comportamiento coalicional que hacía prever grandes ría simple en la elección general.
posibilidades de viabilidad democrática en el país andino.
Muchas han sido las reformas que se han introducido al sistema electoral Fuente: Elaboración propia según la Constitución Política del Estado del 2 de iebrero de 1967 y la aprobada
el 30 de enero de 1995; Ley Electoral de 1991, con reiormas en 1996 y 2004. Ley de Partidos Polí-
desde la transición democrática. La Ley Electoral de 1991 reformuló el papel ticos 1983 de jun io de 1999, con reiormas hasta 2001 .
de la Corte Nacional Electoral, para dotarla de autonomía y capacidad de ges-

224
225
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
tión de los procesos electorales. También se instalaron nueve Cortes Departa-
mentales Electorales, una por cada capital de departamento. Esta Ley también
estableció que la elección de concejales (Concejos o Juntas Municipales) fue-
ra de forma directa, resultando elegidos entre éstos los alcaldes por un perío-
'1 J
do de dos años, por mayoría simple de votos.
Tras la Ley de Participación Popular de 1994, se alcanzó la municipaliza-
ción del país, se abrió la participación fuera de los partidos políticos y se reco-
noció el carácter multiétnico y pluricultural del Estado. Esta Ley dio un exce-
lente ejemplo de cómo la descentralización se integró con el reconocimiento
de la multietnicidad, toda vez que se traspasaron recursos a las entidades loca-
les (el 20% del presupuesto).
La reforma constitucional y electoral de julio de 1996 extendió el man-
dato de los cargos electos y creó un Tribunal Electoral Independiente, cam-
bió la distribución de los escaños en la Cámara de Diputados para favorecer
,
a los departamentos más poblados (La Paz y Santa Cruz) en detrimento de
los de menor población (Potosí, Chuquisaca y Pando); introdujo el sistema
de representación mixto, con una vuelta a la fórmula D'Hondt. Se elegían 68
diputados por el sistema de representación mayoritaria en distritos unino-
minales y los 62 restantes por representación proporcional en nueve distritos
regionales a través de candidaturas plurinominales. Este sistema mixto bus-
caba legitimar a los partidos, por medio de la personalización del voto y, simul-
táneamente, abrir espacios para la representación de minorías; todo ello, sin
cambiar radicalmente el sistema basado en la representación proporcional y
con un fuerte control partidista sobre las listas de candidatos.
En junio de 1999, el Gobierno de Bánzer impulsó una Ley de Partidos
Políticos, con la intención de regular su financiación, funcionamiento inter-
no y control de sus actos. Asimismo, se incluyeron mecanismos de acción
afirmativa para la participación femenina. Años después, en 2004, se llevó a
cabo una reforma constitucional, en un marco de fuerte polarización políti-
ca y tendencias excluyentes. La reforma, que afectó a 16 artículos de la Cons-
titución de 1967, se centró en diferentes aspectos como: a) la introducción
de la figura del referéndum y de la iniciativa legislativa popular; b) se reguló
el hábeas corpus y se eliminaron las prohibiciones sobre doble nacionalidad;
c) se limitó la inmunidad de los parlamentarios; d) se establecieron previsio-
nes en materia de participación ciudadana al margen de los partido; e) se habi-
litó una reforma total al texto constitucional, reservada a una Asamblea Cons-
tituyente, convocada por una ley especial en la que se determinarían las formas
y modalidades de elección de los constituyentes.
226
IL---
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
C) La dinámica política
Hernán Siles Zuazo se convirtió en el primer Presidente de la democracia
tras su restablecimiento en octubre de 1982. Después de un gran acuerdo legis-
lativo se condicionó su estancia en el Gobierno hasta 1985, por considerar que
el período de cuatro años de mandato presidencial debía contar desde 1981.
Siles Zuazo, que provenía del MNR-Izquierda, fue apoyado por la Unidad
Democrática Popular (UDP) y una frágil coalición de partidos de izquierda,
entre los que se encontraban el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR)
yel Partido Comunista Boliviano. En las elecciones presidenciales, la UDP
había obtenido mayoría relativa con el 32,1% de los votos frente al 17,7% del
MNR y el 17% del derechista ADN.
La gestión del Gobierno estuvo condicionada por las crisis políticas, que
tenían su origen en la inestabilidad de la coalición partidista gobernante, tra-
ducida en los innumerables cambios de gabinetes ministeriales: entre octubre
de 1982 y julio de 1985 hubo 82 ministros y entre julio y agosto de 1983, el
país estuvo prácticamente sin Gabinete. Esa inestabilidad se reflejó en la políti-
ca económica que tuvo que soportar nueve paquetes de medidas sin que se con-
siguiera frenar la hiperinflación. En segundo lugar, se registró la polarización y
sobreideologización del sistema y, en tercer lugar, cabría referirse a la falta de
mayoría parlamentaria, ya que la UDP poseía 57 escaños de 157. Siles no con-
taba con el apoyo de los dos partidos opositores, MNR y ADN que, unidos a
la poderosa Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, le habían ayu-
dado a alcanzar el poder. Como última causa cabe señalar las diferentes actitu-
des de los grupos de presión frente al Gobierno de UDP. La COB sustituyó su
cauteloso apoyo inicial por una posición contestataria, buscando la cogestión
en las empresas estatales y la participación sindical en las decisiones guberna-
mentales, terminando por no reconocer a la UDP como representación políti-
ca del movimiento popular. La CEPB rechazó frontalmente la política econó-
mica del Gobierno y los Comités Cívicos no lo respaldaron porque exigían una
inmediata descentralización político-administrativa del Estado.
El primer Gobierno democrático fue el escenario del derrumbe político
del movimiento sindical y de las fuerzas de izquierda, cuyos efectos se con-
cretaron en el fracaso de la cogestión obrero-campesina; el debilitamiento de
la COB; la quiebra ideológica del nacionalismo revolucionario, con la pérdi-
da de legitimidad de la UDP; el colapso económico, con la mayor hiperinfla-
ción de América Latina, que llevó a la destrucción de la minería estatal y a un
altísimo déficit fiscal; y, como consecuencia política final, se hizo viable la reor-
227
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ganización del neoliberalismo estatal y social con el ascenso de Paz Estensso-
ro. Como hecho insólito, junto a las elecciones generales de 1985 se celebra-
ron elecciones municipales, las cuales no se convocaban desde 1948. Nueva-
mente, el fraccionamiento partidista hizo su aparición con la concurrencia de
un gran número de partidos, de los que sólo 18 fueron considerados aptos
para participar. En las elecciones presidenciales el centro-izquierda tuvo los
principales candidatos en Víctor Paz Estenssoro del MNR, el expresidente
Siles Zuazo por UDP y Jaime Paz Zamora por el MIR. El centro estuvo repre-
sentado por el Partido Demócrata Cristiano, y la derecha por Falange Socia-
lista Boliviana (FSB) y Acción Democrática Nacionalista (ADN).
Las elecciones de 1985 arrojaron a la luz la escasa participación y el apaci-
guamiento de la polarización política. Lo más llamativo fue la caída de UDp, a
pesar de estar en el poder. La historia de los comicios de 1979 y 1980 se repi-
tió en 1985, puesto que al no alcanzar ningún candidato la mayoría, el Con-
greso ratificó a Víctor Paz Estenssoro. La alternancia del poder no sólo signifi-
có un cambio de mandatario y partido, sino una modificación radical del aparato
estatal y de sus relaciones con las fuerzas sociales que se venían dando desde la
Revolución de 1952. En 1985 se inició una nueva etapa de política de coali-
ciones mayoritarias en el Congreso, lo que permitió una mayor estabilidad polí-
tica, que dio sostén el programa neoliberal de Paz Estenssoro. El nuevo presi-
dente diseñó su actuación política, económica y social, de espaldas a sus lazos
ideológicos populistas-nacionalistas de 1952. Su praxis de gobierno se inscri-
bió en la desestatización. El sistema político se reestructuró bajo el fundamen-
to de que sólo el Congreso y los partidos políticos eran los legítimos represen-
tantes del pueblo, desconociendo a los sindicatos como actores políticos y
limitando su campo de acción a las funciones específicamente sindicales.
La política económica centró las prioridades del nuevo gobierno, que se
propuso llevar a cabo una agresiva política neoliberal, diseñada para reducir el
intervencionismo estatal y lograr una lógica de mercado que permitiera la
modernización económica con la ampliación de las actividades de la iniciati-
va privada. El Decreto Supremo 21.060, columna vertebral de la Nueva Polí-
tica Económica, delineó la estrategia, cuyo plan contenía: la eliminación del
proceso hiperinflacionario; la reducción del déficit fiscal; la liberalización de
los precios de bienes y servicios; una política cambiaria flexible; el congela-
miento de sueldos y salarios; la liberalización de las importaciones; la reforma
tributaria, que permitiera recuperar las fuentes de financiación del Estado y
una fuerte reducción del empleo en el sector público (relocalización). Esta
drástica política económica produjo resultados inmediatos: la hiperinflación,
228
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
que en la primera mitad de 1985 era de 26.000% se redujo en 1986 al 97%,
yen 1987 llegó al 10,6%. La cotización del dólar se estabilizó en 1986 alre-
dedor de dos pesos bolivianos; finalmente el déficit fiscal pasó del 14% en
1985 al 3,1% en 1987. Sin embargo, el coste social fue alto. La tasa de desem-
pleo superó el 20%, en una población activa de 2,6 millones de personas. La
congelación de salarios y el libre precio de los productos alimenticios provo-
caron la expansión de la desnutrición, especialmente entre los niños. La tasa
de mortalidad infantil superó los 250 por cada 1.000 nacidos, aumentando el
número de niños que nacían por debajo del peso mínimo. Datos como éstos
fueron los que hicieron que el Gobierno de Paz Estenssoro perdiera de mane-
ra estruendosa las legislativas de 1987.
En las elecciones de 1989 los tres principales partidos quedaron lejos de
la mayoría absoluta y el presidente fue elegido por el Congreso, continuán-
dose la política de coaliciones iniciada en las elecciones anteriores. Las nego-
ciaciones concluyeron primero con un pacto entre el MNR y el MIR que lle-
vó a su líder, Jaime Paz Zamora a la presidencia, y luego, entre este último y
ADN. Estas alianzas, basadas en un acuerdo entre un partido de la derecha
clásica como ADN, que situaba a 10 miembros en un gabinete de 18, y otro
de centro-izquierda MIR, suponía una crítica frontal al gobierno anterior del
MNR y sentaba las bases para el establecimiento de un "Acuerdo Patriótico"
que aseguraba la gobernabilidad a través de una especie de parlamentarización
del presidencialismo. El pacto se institucionalizó mediante la presentación de
listas conjuntas, la creación del Consejo Superior de Unidad y Convergencia,
que presidía Bánzer, y que llegó a convertirse en el verdadero centro del poder
político. Estas elecciones presionaron hacia las reformas constitucionales, debi-
do a la manipulación de los resultados por la Corte Nacional Electoral al inflar
artificialmente la votación de ADN y el MIR en detrimento del MNR.
Otro problema del sistema político que comenzó a darse en la década de
1980 fue el narcotráfico. El Chapare, a unos 300 kilómetros de La Paz, llegó
a convertirse en el generador del 80% de la hoja de coca que produce el país.
Bolivia se ha convertido en el segundo proveedor mundial de hoja de coca,
después de Perú, y su venta al exterior representa una cifra que se ha llegado a
situar en ocho veces el total de las exportaciones legales ciel país. La corrup-
ción relacionada con el narcotráfico ha alcanzado los niveles más altos del poder
político. La Federación Nacional de Trabajadores del Trópico de Cochabam-
ba tiene 30.000 afiliados de los 70.000 productores de hoja de coca de la región.
Con relación al programa de sustitución voluntaria de la hoja de coca, estos
trabajadores expresaron su acuerdo, pero al mismo tiempo elevaron su deman-
229
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

da de que a cambio de cada arbusto cortado se entregase otro de igual rendi- Ó~ ~~ ~~ ~~ ~:S: ce
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Las elecciones de 1993 reinvirtieron la situación llevando a la presidencia
a Sánchez de Lozada del MNR, quien, falto de una mayoría electoral sufi- '"U::s
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denas, alcanzaba la vicepresidencia. La acusación a paz Zamora de tener víncu- ro
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los con el narcotráfico fue determinante para el retroceso del MIR. El Gobierno e
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de Sánchez de Lazada se encontró' con serias dificultades en el seno de la coa- '"
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23° 23 1
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

con la que más tarde se enfrentaría abiertamente por la política de privatiza- se registró, por primera vez, una situación en la que cinco candidaturas habían
ciones (el monto total privatizado entre 1990 y 1996 alcanzó los 1.743 millo- sobrepasado el listón del 15%. Bánzer logró suscribir el "Compromiso por Boli-
nes de dólares). Este período de Gobierno (1993-1997) contempló la realiza- via" para conseguir el apoyo de 115 de los 157 dipurados y senadores, convir-
ción de numerosas transformaciones en el proceso de reforma del Estado, entre tiéndose en el presidente que más apoyo contó bajo la Constitución de 1967. La
las que destacan la Ley de Capitalización mediante la que se pudieron priva- heterogeneidad de la alianza (integraba a fuerzas del populismo clásico (UCS y
tizar las empresas públicas más grandes, la Ley de Pensiones siguiendo el mode- CONOEPA), con el centro-izquierda (MIR) y la derecha (ADN)), conformaba
lo chileno, y la Ley de Reforma Agraria que otorgó territorios comunitarios una situación histórica cuyo rendimiento se presentaba de difícil predicción y que
indígenas a las más de 30 etnias nacionales. En la aprobación de esta Ley del se quebró al abandonar CONDEPA el gobierno en agosto de 1998.
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), la influencia del vicepresi-
dente Cárdenas iba a ser central, a pesar del fuerte rechazo hacia la misma por
parte de los sectores indígenas. Cuadro 4.25. Evolución de la composición de la Cámara de Diputados.
Las elecciones locales de 1995 fueron las primeras tras la reforma electoral 2002
de 1994 y la "municipalización" del territorio por el que, por primera vez, cada Partido 7985 7989 7993 7997 2005
ciudadano tenía un municipio en el cual votar. Estas elecciones supusieron un u P Total
revés para las expectativas del MNR y un éxito para los otros socios de la coali- MNR 43 40 52 26 24 12 36 7
ción gubernamental. El MNR continuó siendo el primer partido con algo más AON 41 38 32 4 4
35
del 20% de apoyo electoral y terminó controlando el 38% de las alcaldías, sin MIR 15 33 23 15 11 26
embargo su rédito decreció en el medio urbano toda vez que ganó únicamente MNRI 8
en una de las diez principales ciudades del país. En el grupo parlamentario del MNRV 6
MNR se suscitaron serios problemas relativos a acusaciones de corrupción de PS-1 5
FPU 4
algunos de sus miembros lo que les llevó a seis de ellos a presentar su dimisión.
poe 3
El Gobierno de Sánchez de Lozada abordó una reforma descentralizado-
FSB 3
ra basada en la potenciación del papel de los municipios yen la apertura de la MRTKL 2
participación política al movimiento vecinal. En cuanto a la intensificación de CONDEPA 9 13 19
la política de sustitución de cultivos de coca en el valle de Chapare, impuesta IU 10 4
de algún modo por EE UU, tuvo que enfrentarse a serios conflictos sociales UCS 20 21 5 5
que le llevaron a decretar el estado de sitio en 1995. Durante este Gobierno MBL 7 5 _ __
fue extraditado e ingresó en prisión el golpista general Luis García Meza, sen- ARBOL
tenciado en ausencia a 30 años de cárcel por violaciones de derechos huma- ASO
nos durante su Gobierno (1980-1981), que se convirtió en uno de los prime- MAS 14 13 27 72
NFR 5 20 25
ros dictadores latinoamericanos en ver la cárcel.
MIP 5 6
La campaña para las elecciones de 1997 versó sobre las principales políticas
que habían definido la administración anterior, referidas fundamentalmente a las PS
privatizaciones, la reforma de la Seguridad Social, el reordenamiento estatal, la PODEMOS 43
descentralización, la modernización y el multilingüismo en la enseñanza, el mer- UN 8
cado y redistribución de tierras y la política frente al narcotráfico. Estas eleccio- TOTAL 130 130 130 130 130 130
nes llevaron a la presidencia al ex dictador Hugo Bánzer. Si bien en esta ocasión
Fuente: Elaboración propia a partir de Alcántara (2003) y Corte Electoral de Bolivia.
la diferencia con el segundo candidato más votado fue de cerca de cinco puntos,

23 2 233
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Las elecciones municipales de 1999 consolidaron los liderazgos de Johnny toral presidencial. Sánchez de Lazada tuvo serias dificultades para formar
Fernández y Manfred Reyes Villa, que revalidaron sus liderazgos en las alcal- Gobierno. Por una parte, Morales se negó a intercambiar su apoyo por pues-
días de Santa Cruz y Cochabamba y sirvieron para asentar la "megacoalición" tos en el Gobierno (como se había hecho en los últimos años) y, por otra, el
gubernamental, aunque ésta debió afrontar diferentes procesos de moviliza- presidente tuvo dificultades para sumar apoyos suficientes del resto de los par-
ción popular. En 2000, Bánzer decretó el estado de sitio como consecuencia tidos. Estas elecciones tuvieron un claro perdedor: ADN, que no sólo fue cas-
de protestas violentas acontecidas en el país, fundamentalmente en Cocha- tigado en las urnas por su gestión sino que también perdieron físicamente a
bamba, para presionar al Gobierno para que modificara las leyes por las que su líder histórico, Hugo Bánzer. Además, el tradicional tripartidismo de ADN,
privatizaba el acceso al agua y las que permitían la concentración de tierras. MNR y MIR, que había controlado la política boliviana desde la transición
En septiembre de ese año, una nueva oleada de protestas sindicales protago- democrática se vio desmantelado y nuevas fuerzas políticas llegaron al poder,
nizadas por maestros, campesinos, comerciantes minoristas y estudiantes deja- generando una nueva fuente de polarización entre "la vieja" y "la nueva" polí-
ron un saldo de once muertos y centenares de heridos. La alta conflictividad tica, más de corte movimientista.
social, manifestada en cortes de carreteras, paros y movilizaciones por la cues-
tión de la coca y la situación social y económica, presionó constantemente
sobre el Gobierno. Los conflictos provocaron acuerdos con los sectores cam- Cuadro 4.26. Elección presidencial 2002.
pesinos, liderados por el dirigente aymara Felipe Quispe y el dirigente de los
Primera vuelta Segunda vuelta
sectores cocaleros, Evo Morales, y generaron algunos cambios ministeriales en
el Gobierno, sin afectar esto a los principales socios de la alianza gubernamental Votos
(ADN, MIR y UCS). Partido Candidatos votos % votos Candidatos en el
Congreso
La enfermedad terminal de Bánzer le hizo renunciar a favor de su vice-
presidente Hugo Quiroga, un año antes de que legalmente terminara su man- MNR G. S. de Lazada 624.126 22,46 G. S. de Lazada 84,
dato. En agosto de 2001, Quiroga asumió la presidencia y remodeló el Gobier- MAS Evo Morales 581.884 20,94 6)/0 Morales 43
NFR Manfred Reyes 581.163 20,91
no bajo el control de ADN y del MIR. El contexto económico regional golpeó MIR-NM Jaime Paz Zamora 453.375 16,31
fuertemente a una economía vulnerable como la boliviana. Si entre 1993 y MIP Felipe Quispe 169.239 6,09
1998 el país tuvo un crecimiento bruto interno de 4,7%, éste cayó a 1,4% UCS Johnny Fernández 153.210 5,51
AON Henry Ronald Mac Lean 94.386 3,39
entre 1999 y 2002. Esta crisis económica, junto a la mala gestión, intentos de LyJ Alberto Costa Obregó 75.522 2,72
manipulación y los constantes casos de corrupción del Gobierno de Bánzer, PS Jorge Morales Anaya 18.162 0,65
agravaron la situación política y social del país y afectaron los magros niveles MCC René Blattmann Bauer 17.450 0,63
de legitimidad del sistema. CONOEPA Nicolás Felipe Valdivia 10.336 0,37
Válidos 2.778.808 92,81 127
Las elecciones de 2002 se llevaron a cabo en un escenario muy fragmen- Blancos 130.685 4,36 2
tado y competitivo, con 11 candidatos, y dieron como ganador nuevamente Nulos 84.572 2,82 26
a Sánchez de Lazada del MNR, quién había gobernado el país años antes, jun- Total 155
to a un periodista independiente, Carlos Mesa, como vicepresidente. "Goni"
Fuente: eNE.
tuvo el apoyo de MIR, NFR, UCS y ADN, como una manera de sostener a
un viejo partido tradicional y no permitir el acceso al gobierno de Evo Mora-
les, quien consiguió 43 votos de los 155 del Congreso. Por primera vez en la
historia del país un movimiento pDlítico de base campesina e indígena, con Las promesas del nuevo Gobierno giraron en torno al empleo, la reac-
un fuerte discurso antisistema, conseguía tanta representación en el ámbito tivación de la economía, la lucha contra la exclusión social y la derrota de
legislativo y hacía que uno de sus miembros estuviera en la segunda vuelta elec- la corrupción. El desafío no era poco: conseguir la gobernabilidad, con el

234 235
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
acuerdo entre centroderechistas y socialdemócratas y con una fuerte opo-
sición, no sólo en las instituciones sino también en las calles. El Gobierno
duró pocos meses debido a la mala gestión de los conflictos sociales y a la
represión de las manifestaciones campesinas e indígenas contra la política
energética. En 2003, fuertes movilizaciones fueron violentamente reprimi-
das por el Gobierno; lo que condujo a la renuncia del presidente y a su
autoexilio en EE UU. El conflicto se centraba en la explotación de los hidro-
carburos y de los recursos naturales y enfrentaba visiones contrapuestas. Por
una parte, la de corte izquierdista e indigenista, "el gas para los bolivianos"
y, por otra, la del libre mercado y explotación abierta para hacer que el gas
se exporte a través de compañías privadas y/o extranjeras. Una visión nacio-
nalista frente a otra privatista. La salida anticipada del poder y la crisis ins-
titucional no sólo significó la derrota de uno de los personajes clave sino
también la pérdida de legitimidad de dos partidos relevantes (MNR y MIR),
los que habían sido capaces de gobernar de manera consociativa en las déca-
das anteriores yel fin del sistema de Gobierno de coalición. Asimismo, esa
crisis se daba en un escenario de fracaso del modelo neoliberal implemen-
tado y mayores niveles de pobreza.
El vicepresidente y periodista independiente Carlos Mesa llegó al poder,
sin apoyo partidista, por vía constitucional, en octubre de 2003 y con un fuer-
te discurso antipolítico. Al asumir la presidencia, adoptó dos decisiones cla-
ves: formar un gabinete de independientes (toda vez que no contaba con un
partido que le respaldara ni tampoco con apoyo legislativo) y asumir la lla-
mada "agenda de octubre", impuesta por el MAS y por dirigentes del movi-
miento que había derrocado a Sánchez de Lazada, que se resumía en el com-
promiso de convocar un referéndum para consultar sobre la formulación de
una nueva Ley de Hidrocarburos y preparar una Asamblea Constituyente.
De este modo, daba respuesta a las peticiones de los sectores campesinos y a
las del movimiento de Evo Morales, pero un año después de asumir, el Pre-
sidente no había podido cumplir con sus compromisos. Si bien el referén-
dum fue convocado, las respuestas a las preguntas que se plantearon en el mis-
mo fueron interpretadas de forma diferente. Para Morales, el gas debía ser
gravado con un impuesto del 50% que recaería en manos del Estado, mien-
tras Mesa consideraba que este impuesto suponía una ruptura unilateral de
los contratos firmados con las compañías, lo cual sería la génesis de proble-
mas en las relaciones del país con-los organismos internacionales_ La consul-
ta se llevó a cabo con relativa normalidad y arrojó un fuerte respaldo a la ges-
tión de Mesa: el Gobierno obtuvo un resultado positivo en cada una de las
23 6
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
cinco preguntas formuladas, aunque con un alto nivel de abstención (45%)
y un promedio de votos nulos y en blanco superior al habitual.
Las elecciones municipales de 2004 se celebraron en un clima de anor-
malidad institucional y sirvieron, de algún modo, como un termómetro de la
crisis que se había dado en octubre, tras la salida de Sánchez de Lozada del
poder_ La ausencia de candidatos del Gobierno en la elección, toda vez que no
hay un partido que sostenga al Presidente y que movilice apoyos en su favor,
y la presencia de asociaciones y movimientos independientes -Agrupaciones
Ciudadanas (ACs) y los Pueblos Indígenas (PIs)-, fueron las notas destacadas.
El Movimiento al Socialismo (MAS) se convirtió en la primera fuerza nacio-
nal, superando con creces el magro 3,2% de 1999 y ampliando su presencia a
casi todos los municipios del país, las zonas rurales y seis de los diez munici-
pios más importantes de la zona urbana. A pesar de ello, no alcanzó el nivel
de apoyo popular logrado en las presidenciales de 2002 (20,9%), no pudien-
do capitalizar los cambios ocurridos desde la crisis de octubre de 2003 yel des-
barajuste de las agrupaciones partidistas tradicionales (MNR y MIR).
Tras intensas movilizaciones y bloqueos y en un contexto de debilidad polí-
tica e institucional, Mesa decidió presentar su renuncia ante el Congreso, la
cual fue rechazada. Esto llevó a suscribir el "Acuerdo ante la Nación" que esta-
blecía el compromiso de dialogar sobre el texto de la Ley de Hidrocarburos,
convocar elecciones a Prefectos, organizar una Asamblea Constituyente y un
referéndum sobre autonomías. Ese acuerdo fue ratificado por todos los parti-
dos con representación en el Congreso, excepto el MAS, que reclama la nacio-
nalización del petróleo. Meses después, la crisis continuaba al punto de que el
presidente Mesa renunció a su cargo en un clima de fuerte ingobernabilidad
y, tras un controvertido período en el que no había acuerdo respecto a quién
iba a sucederlo, en el marco de un gran vacío de poder; serios enfrentamien-
tos sociales, un fuerte discurso antipartidista, violentos cortes de carreteras,
lucha autonomista por parte de Santa Cruz, y ocupación de pozos petrolífe-
ros por los indígenas y campesinos.
Finalmente, tras arduas negociaciones e incluso la mediación de la Iglesia
católica se eligió -como sucesor temporal- al presidente de la Corte Suprema,
Eduardo Rodríguez. El nuevo Presidente tenía el mandato de convocar elec-
ciones presidenciales de manera anticipada y asumió el cargo en el marco de
una intensa confrontación social. Las elecciones se llevaron a cabo en diciem-
bre de 2005, en un clima de incertidumbre y movilización social, en la que
participó más del 80% de la población. Las mismas dieron como ganador en
la primera vuelta a Evo Morales, que superó la mayoría absoluta (53,7%). Asi-
237
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
mismo, el MAS pasó a controlar la Asamblea Legislativa al conseguir 72 esca-
ños frente a los 43 de PODEMOS, la principal fuerza de la oposición. La elec-
ción 2005 también pasó a la historia por haber marcado el inicio de la elección
de prefectos departamentales, mediante el voto directo de los ciudadanos, pues-
to que antes los elegía directamente el Presidente de la República.
D) El sistema de partidos
Desde la celebración de elecciones, el sistema de partidos ha evolucionado
en los términos de un sistema multipartidista moderado, con una media de
4,45 partidos efectivos. Los tres partidos mayoritarios a partir de la transición,
MNR, MIR y ADN, han mostrado una gran capacidad de adaptación a las
diferentes coyunturas, aunque con prácticas poco democráticas en su manera
de intervenir en los procesos electorales, basados en recursos clientelares. Los
partidos políticos, si bien mediante los pactos aseguraron la estabilidad del sis-
tema, no supieron hacer frente a los problemas económicos y sociales del país
más preocupados por el prebendalismo como forma de asegurar su persisten-
cia. El escenario tradicional ha estado controlado, a la derecha, por ADN, de
Hugo Bánzer; en el centro, el MNR, que había liderado la revolución de 1952
y alcanzado la presidencia de la República en 1993 y 2002 Y, en el centro-izquier-
da, el MIR, que llegó al poder en 1993. Estos tres partidos concentraban el
65% de los votos y eran el núcleo fuerte del sistema de partidos. Entre 1985 y
2002, este trípode logró darle a la democracia una estabilidad sin precedentes,
haciendo que fuerzas históricamente enfrentadas gobernaran conjuntamente.
Esa lógica coalicional mostraba al sistema como de naturaleza elitista exclu-
yente, alejado de los intereses de los sectores populares, lo que sirvió para la
emergencia de líderes alternativos populistas con una fuerte retórica antisiste-
ma (Palenque o Fernández, de CONDEPA y UCS, respectivamente). Estos
otros partidos, junto a agrupaciones como el Movimiento Bolivia Libre (MBL),
fundado en 1985 de una escisión del MIR durante su participación en el Gobier-
no de Siles Zuazo; o Nueva Fuerza Republicana (NFR), surgido de una esci-
sión de ADN, generaron una dinámica multipartidista moderada.
La dinámica del sistema de partidos finalizó en las elecciones de 2002,
cuando se reconfiguraron los partidos significativos; se dio una reterritoriali-
zación de la distribución del voto; úna fuerte polarización entre las fuerzas tra-
dicionales y las· emergentes y la expresión clara del cleavage étnico a través de
la emergencia de nuevos partidos de corte movimientista, con un fuerte sesgo
23 8
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
antipolítico, ligados a organizaciones sociales campesinas e indígenas. Esto es,
el MAS, liderado por Evo Morales y el Movimiento Indígena Packakutí, con-
ducido por Felipe Quispe. Estas agrupaciones, que cuentan con un vínculo
social muy fuerte, de los que carecía tanto CONDEPA como DCS, combi-
nan la participación institucional con la movilización extrainstitucional. Los
principales valores del MAS son la defensa de la democracia comunitaria, el
valor cultural-simbólico de la hoja de coca, el rechazo a la economía de mer-
cado, a la globalización y a la política norteamericana. A diferencia de Mora-
les, Quispe presenta un discurso más intransigente y radical, que polariza el
sistema político. El proceder de estas agrupaciones y su negativa a "negociar"
con los partidos tradicionales (por ejemplo, tras las elecciones de 2002) ha lle-
vado al enfrentamiento de los karas (blancos) contra los taras (indígenas).
Si bien ésta no es la primera vez que se crean partidos indígenas o campe-
sinos, si ha sido la primera que tienen éxito. Además, los partidos tradiciona-
les han buscado cooptar al movimiento indígena, que de por sí se encuentra
fragmentado. El MNR intentó monopolizar durante mucho tiempo la rela-
ción estratégica con las poblaciones campesinas pero no consiguió mantener-
lo durante la época postransición, salvo por el hecho de que su alianza con el
MRTKL le valió la presidencia con una mayoría significativa del voto, y este
último cogobernó el país entre 1993 y 1997.
También otros partidos han buscado canalizar los sectores indígenas. ADN
pretendió el apoyo en 1993 creando el Movimiento Katarista Nacional, que
actualmente se denomina Movimiento Katarista Democrático. Incluso se dice
que la creación del MIP, bajo el liderazgo de Felipe Quispe, ha sido un inten-
to por fracturar la fuerza del voto indígena. Aun así, esto es cuestionable, toda
vez que tras la renuncia de Quispe a su curul es probable que se dé la desapa-
rición de este movimiento. Izquierda Unida (IU), por su parte, surgió en 1988
como coalición electoral en torno al Partido Comunista de Bolivia tras esta
sigla se esconde, al final de la década de 1990, la ASp, agrupación de la zona
cocalera de Chapare que controla los municipios de esa región.
4.2.2. Ecuador
A) La transición democrdtica y la instauración del régimen político
Ecuador fue uno de los primeros países de América Latina en realizar el
proceso de transición a la democracia. Este camino se inició después de tres
239
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
años de negociaciones y tras el convencimiento de las cúpulas militares de que
era necesaria una salida negociada del régimen autoritario. El Plan de Rees-
tructuración Jurídica del Estado fue diseñado desde el Consejo Supremo de
Gobierno del régimen militar (1972 a 1978) como un mecanismo de transi-
ción desde el sistema autoritario al democrático. Fue elaborado desde los sec-
tores más progresistas de las Fuerzas Armadas en alianza con grupos civiles que
buscaban desestructurar las lógicas de dominación política tradicional (repre-
sentadas por el populismo, el autoritarismo y el corporativismo) que habían
generado inestabilidad institucional. Se trataba de rediseñar las relaciones del
sistema político con una sociedad y una economía modernizadas, con nuevos
actores y con pautas de cultura política renovadas. En ese momento, parte de
las élites políticas estaban convencidas de que las respuestas a los males del país
yel éxito de la transición estaba en los partidos: había que diseñar e imple-
mentar un sistema de partidos fuerte con organizaciones nacionales y moder-
nas como requisito para el funcionamiento de la democracia en un país que
no había tenido partidos estables ni organizados.
El diseño institucional fue encargado a una Junta de Notables que debía
elaborar una nueva Constitución, con su Ley de Partidos y de Elecciones. Se
impulsaron dos proyectos que diferían en términos institucionales en 28 pun-
tos. Uno, una nueva Constitución, establecía el voto para todos los mayores
de 18 años; preveía una sola cámara legislativa y la existencia de un vicepresi-
dente; la elección presidencial por mayoría a doble vuelta; la creación de la
figura de diputados nacionales; el restablecimiento del régimen de partidos
(creado en 1967) y el principio de reelección no consecutiva para los legisla-
dores. El segundo, una mera reforma al texto constitucional de 1945, confe-
ría poder de votar sólo a los que sabían leer y escribir; contemplaba la presen-
cia de dos cámaras; la elección presidencial por mayoría simple, la reelección
inmediata de los legisladores y no consecutiva del presidente y la representa-
ción sectorial.
Ambos diseños fueron presentados a la opinión pública en un referéndum
en 1978. A la consulta concurrió el 90% del electorado y se decidió, por un
45% (807.574 votos), adoptar el nuevo texto constitucional frente a los 582.556
votos (32%) obtenidos por la reforma de la Constitución de 1945. La cam-
paña a favor del nuevo texto estuvo liderada por un frente congregado en la
Coalición Popular Democrática, encabezado por la Democracia Cristiana,
Concentración de Fuerzas Populares, el Partido Liberal, el Conservador y los
de.extrema izquierda. En tanto; un bloque encabezado por el movimiento
velasquista y el Partido Nacionalista Revolucionario realizó una intensa cam-
24°
-.
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
paña por la abstención o el voto nulo. Este bloque pretendía que el Gobierno
militar entregara el poder a un Presidente provisional que convocara una Asam-
blea Constituyente que llamaría a elecciones. El sector empresarial liderado
por el guayaquileño León Febres Cordero propugnaba la abstención pero sin
proponer un plan alternativo al de las Fuerzas Armadas.
Se buscaba crear una nueva institucionalidad centrada en los partidos para
garantizar la estabilidad democrática. Éstos se convertirían en el eslabón legí-
timo entre sociedad y política, pasando a monopolizar la representación polí-
tica, al ser las únicas organizaciones autorizadas a inscribir candidatos en los
procesos de elección popular. Además, no se pensaba en cualquier tipo de par-
tido sino que desde la misma ley se les exigía una serie de requisitos con la
intención de que fueran estructuras organizadas, ideológicas, fuertes yesta-
bles. Se pensaba en un partido ligado estrechamente al Estado, que fuera el eje
estructurador de la vida social, política y económica del país. El texto consti-
tucional contemplaba la ampliación de la participación política a través de
la inclusión del derecho al voto facultativo a los analfabetos, que facilitaría la
incorporación de sectores tradicionalmente excluidos de la vida política, como
los indígenas y restringía la participación de los candidatos más representati-
vos del momento, como el líder populista Assad Bucaram y los ex presidentes
Velasco Ibarra (presidente en cinco períodos: 1934-1935, 1944-1947, 1952-
1956, 1960-1961 Y 1968-1972), Carlos Arosemena (líder guayaquileño que
había sido presidente entre 1961-1963), Otto Arosemena, Galo Plaza o los
propios ex dictadores.
B) Aspectos institucionales
El período 1978-2005 ha estado caracterizado por cambios constantes
en el sistema electoral, lo que ha dificultado la implantación de las normas
fundacionales aprobadas en 1978. El escenario político fue modificado duran-
te todo el período, condicionando de distinta manera las estrategias de los
políticos que participaban en las contiendas electorales. La constante ines-
tabilidad en las reglas de juego se dio por los cambios en la estructura del
voto, en el principio de representación, en el tamaño del Congreso, en la
fórmula electoral, en la magnitud de los distritos y en el umbral electoral.
Las reformas al primer conjunto de reglas electorales y elementos del siste-
ma electoral imposibilitaron una aplicación en sentido estricto de las dispo-
siciones de 1978. Las causas de ese fracaso pueden encontrarse en la inexis-
24 1
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Cuadro 4.27. Régimen Electoral Presidencial Ecuatoriano.
1 . LEY ELECTORAL
Sistema Electoral 7978
tencia de un acuerdo mínimo entre los diversos actores para que aceptaran
las medidas diseñadas y en las continuas reformas que imposibilitaron su
rutinización e institucionalización como reglas de juego válidas para todos
Sistema Electoral 7998 los actores.

Derecho a voto Obligatorio para ciudadanos (mayores de 18 años). Facultativo para

analfabetos y mayores de 65 años.
C} La dinámica política
Requisitos de entrada de los partidos

Presencia en por lo menos 10 distritos (dos de los tres de mayor pobla-

La historia electoral ecuatoriana ha sido intensa en el período 1978-2005.
Organización
ción del país). Las preferencias de los ciudadanos en las elecciones presidenciales han sido
Apoyo ciudadano El 1,5% del padrón en firmas de apoyo. sumamente volátiles, lo que ha hecho que el partido en la presidencia nunca
Motivos de salida Que no participe en un evento electoral pluripersonal al menos en hubiera sido el mismo. Cada cambio en la elección del partido estuvo acom-
de los partidos 10 provincias o no obtenga el 5% de los votos válidos en dos elec- pañado por un cambio en la elección del espacio o tendencia ideológica. Parale-
ciones nacionales pluripersonales consecutivas. lamente a esta sucesión extrema de partidos en el Palacio de Carondelet, sede
Requisitos de los Afil iados a los partidos, ecuato- Ecuatorianos/as, afi liados a los de la presidencia, se ha dado el triunfo de tres de las tendencias estructurales
candidatos rianos o hijo de padre y madre partidos e independientes y mayo-
ecuatoriana y mayor de 35 años res de 35 años.
en dos oportunidades: populistas (1978 y 1996), la derecha (1984 y 1992) Y
(desde 1996 se pueden presen- el centro-izquierda (1988 y 1998). En tanto, nunca un partido de izquierda
tar candidatos por fuera de los ha logrado ocupar el sillón presidencial. Por último, desde 1978 siempre ha
partidos). sido necesario pasar a la segunda vuelta, ya que ningún candidato ha obteni-
Mandato 5 años (reducidos a cuatro tras la reforma de 1983). do la mayoría absoluta. Esto muestra tres particularidades significativas del
Renovación de Sin reelección, ni sucesión con período intermedio (hasta 1994). Ree- período analizado: a} los electores ecuatorianos siempre han quitado al parti-
mandatos lección con mandato intermedio (aplicable desde 1996). do gobernante del poder, b} la corriente mayoritaria de los ciudadanos ha
2. SISTEMI\ ELECTORAL
mutado de espacio ideológico y c} en el transcurso del período al cambiar de
espacio ideológico han generado una especie de ciclo en el que participan
Sistema Electoral 7978 Sistema Electoral 7998 de manera semejante tres de las tendencias analizadas.
Las primeras elecciones se realizaron en 1978, después de siete años de
Principio de Mayoritario (doble vuelta).
Representación régimen autoritario, siendo la primera vuelta de la elección presidencial en
Distrito Uninominal (el país). 1978 y la segunda junto a las legislativas, siete meses después, en 1979. Un
Fórmula Electoral Elección directa por mayoría a Elección directa por mayoría a total de 23 organizaciones cumplieron los requisitos de la Ley de Partidos Polí-
dos vueltas. Si en la primera nin- dos vueltas. Si en la primera nin- ticos de 1978 y triunfó el binomio Jaime Roldós y Osvaldo Hurtado de la
gún candidato obtiene mayoría gún candidato alcanza el 50% o
el 40% de los votos con una
Concentración de Fuerzas Populares (CFP). Estos resultados mostraron que
absoluta, los dos más votados
pasan a una segunda vuelta don- diferencia de 10 puntos (sobre el las preferencias tradicionales hacia las fuerzas populistas, que la clase política
de gana el más votado. total de votos vál idos) los dos había intentado contener y desestructurar a través de una serie de mecanis-
más votados pasan a una segun-
mos, no habían podido ser diezmadas. CFP fue el partido más votado tanto a
da vuelta en la que gana el que
obtenga más votos. nivel presidencial como legislativo, obteniendo cuatro de los 12 escaños que
se repartían en la circunscripción nacional y 24 de los 57 en las provinciales.
El resto de los escaños se distribuyeron entre Izquierda Democrática (ID) (dos
Fuente: Elaboración a partir de normativa electoral.
diputados nacionales y catorce provinciales) y otros ocho partidos. Los

24 2 243
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

dos partidos tradicionales, el PCE y el PLRE, que habían guiado la política incrementaron significativamente. Si en 1979 eran cuatro (CE, CFp, ID y LRE),
ecuatoriana durante mucho tiempo, consiguieron un resultado electoral acep- en 1984 llegaron a ser siete (LRE, CFp, DP-UDC, ID, FRA y FNV) y concen-
table, aunque no mayoritario como había sido hasta ese momento. traban más del 83% del Congreso. Los partidos menores, aquellos que ocupa-
A pesar de que el partido en el Gobierno obtuvo la mayoría relativa en el ban menos del 5%, fueron seis, concentrando el 16,80% de la Cámara.
Congreso, las relaciones entre el Poder Legislativo yel Ejecutivo fueron con-
flictivas. Tras la imposibilidad legal de Bucaram de presentarse como candi-
dato a Presidente, fue elegido diputado nacional y presidente del Congreso. Cuadro 4.28. Resultados de las Elecciones Presidenciales (1978-2002)
Paradójicamente, al poco tiempo, la mayor oposición a Roldós provenía de la (dos primeros candidatos).
fuerza política que lo había apoyado para alcanzar la presidencia, trasladando
el conflicto a la estructura interna del partido. El 24 de mayo de 1981, tras la Año 7. a vuelta 7." vuelta 2." vuelta 2. a vuelta
Candidato Partido
(n. Q votos) (%) (n.º votos) (%)
muerte de Roldós en un accidente de aviación, el vicepresidente Hurtado acce-
dió a la presidencia y gobernó hasta terminar el período. El Congreso eligió al 1979 Jaime Roldós' CFP 381.215 27,70 1.025.148 68,49
hermano del político fallecido, el diputado León Roldós, como vicepresiden- Sixto Durán-Ballén PSC 328.461 23,86 471.657 31
te. El ascenso al poder de Hurtado coincidió con la emergencia de una pro- 1984 León Febres Cordero' FRN 600.563 27,20 1.381.709 51,54
Rodrigo Borja ID 634.327 28,73 1.299.089 48,46
funda crisis económica, a raíz de la caída del precio del petróleo, por lo que
urgía aplicar una fuerte política de austeridad en los gastos estatales, después 1988 Rodrigo Barja* ID 744.409 24,48 1.699.895 54,00
Abdalá Bucaram Ortiz PRE 535.482 17,61 1.448.059 46,00
del modelo de desarrollo de la década de 1970 basado en el petróleo y que
1992 Sixto Durán-Ballén* PUR 1.089.154 31,88 2.146.762 57,32
había llevado del "país agrario" al "exportador de crudo".
Jaime Nebot Saadi PSC 855.234 25,03 1.598.707 42,68
Roldós y Hurtado habían propuesto la reforma educacional, la fiscal, la
1996 Abdalá Bucaram Ortiz' PRE 1.001.071 26,28 2.285.397 54,47
administrativa, la política y la agraria; pero las vicisitudes económicas, los desas- Jaime Nebot Saadi PSC 1.035.101 27,17 1.910.651 45,53
tres naturales, la crisis económica latinoamericana, las debilidades del Gobier- 1998 Jamil Mahuad' DP 1.342.114 34,91 2.242.836 51,16
no, entre otros factores, impidieron que se llevaran a cabo. En el plano eco- Alvaro Noboa PRE 1.022.667 26,60 2.140.628 41M3
nómico, el Gobierno aplicó las reformas defendidas por el FMI y la banca 2002 Lucio Gutiérrez* SP-MUPP- 913.113 20,43 2.726.476 54,38
privada. Muchas de las políticas implementadas distanciaron al presidente Hur- NP-MPD
tado del ideario de "socialismo comunitario" que había defendido hasta ese Álvaro Noboa PRIAN 776.132 17)7 2.286.819 45,62
momento. Asimismo, la gestión estuvo marcada por profundos conflictos socia- * Resultó elegido Presidente.
les debido a las exigencias de aumento salarial de los trabajadores. En abril de 2005 Lucio Gutiérrez debió dejar la Presidencia y le sucedió el Vicepresidente Alfredo Palacio.
Fuente: Tribunal Supremo Electoral.
La siguiente elección fue en 1984, en la que triunfó el candidato presiden-
cial del Frente de Reconstrucción Nacional (FRN), una gran alianza electoral de
partidos de derecha, en torno a la figura del guayaquileño León Febres Cordero
del Partido Social Cristiano (PSC). En el ámbito legislativo, 13 partidos consi- Durante su Gobierno, Febres Cordero implementó un modelo autorita-
guieron escaños, siendo éste uno de los momentos de mayor multipartidismo rio y excluyente en las decisiones, en el que se expresó una significativa polí-
del período. CFP fue castigada en las urnas, toda vez que pasó de controlar tica antipartido y marginó a miembros de su agrupación de la administración.
más del 40% de los escaños a un escaso 10%. La gran triunfadora fue Izquierda Con Febres Cordero en el poder se enfrentaron las distintas instituciones del
Democrática (ID), que consiguió 21 diputados provinciales y tres nacionales. La sistema democrático, exacerbándose el poder discrecional del Ejecutivo sobre
sorpresa fue el surgimiento de lo~ socialcristianos como fuerza aglutinadora de el Legisla~ivo, apelando al uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia, gene-
la derecha, obteniendo siete escaños provinciales y dos nacionales. A diferencia rando una fuerte tensión entre ambos poderes, lo que produjo ingobernabili-
del período anterior, los partidos que obtuvieron más del 5% de los escaños se dad en el sistema político. Asimismo, el Ejecutivo tuvo serios enfrentamien-

244 245
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
tos con las Fuerzas Armadas y fue acusado de violación de los derechos huma-
nos por organizaciones internacionales y nacionales. En política económica
impulsó un programa de liberalización y privatización de la economía, que
buscaba establecer la libertad de mercado, eliminar los controles de precios y
las barreras arancelarias, abrir la economía a la inversión extranjera y fomen-
tar la libre iniciativa privada. Pero fracasó debido a que la transformación del
sistema económico no fue acompañada por un cambio activo del papel del Esta-
do, que continuó actuando bajo los parámetros intervencionistas del modelo
desarrollista. Bajo este esquema, prácticas como el clientelismo, el patrimo-
nialismo y el corporativismo se reforzaron en vez de desaparecer.
Tras la reforma del mandato de los diputados de 1983, los primeros comi-
cios de medio período se llevaron a cabo en 1986, sólo para elegir a diputados
provinciales. El objetivo de las elecciones intermedias era que los ciudadanos
evaluaran más frecuentemente a los gobernantes. En esta oportunidad, ID
mantuvo la mayoría de escaños (14), aunque consiguió siete diputados menos
de los que había obtenido en el período anterior. Contra los pronósticos que
señalaban que el partido del Gobierno siempre resultaba desfavorecido por las
elecciones de medio período, el PSC contó con mayor apoyo que en las elec-
ciones anteriores y pasó de tener siete diputados a doce. Otro dato interesan-
te de las elecciones intermedias fue la irrupción en la escena política del Par-
tido Socialista Ecuatoriano (PSE), que experimentó un crecimiento significativo,
llegando a tener un bloque de seis diputados. De esta manera los socialistas
fueron los que captaron el voto contra el Gobierno.
En 1988 se eligieron nuevamente los cargos de presidente, diputados, alcal-
des, prefectos y concejales municipales. En estos comicios, ID marcó un hito
como representante del centro-izquierda: por primera vez un partido obtenía
la presidencia, 27 diputados provinciales, 3 nacionales, 15 prefectos y 8 alcal-
des. Este Gobierno se enfrentó a una nueva oposición en el Congreso, lidera-
da por los socialcristianos y por el PRE. El crecimiento de ID y la concentra-
ción del voto en torno suyo provocó un eventual empate entre las demás
formaciones políticas (PSC, DP, CFP y PRE). En las elecciones intermedias
de 1990, el PSC alcanzó por primera vez la mayoría con 16 escaños, seguidos
por ID con 14 y el PRE con 13, correlación de fuerzas sólo equiparable a la
de 2002. El electorado terminó con el control legislativo que tenía ID desde
1984, lo cual significó un profundo revés para esta formación política.
En la segunda vuelta de las presidenciales de julio de 1992, el ex social-
cristiano Sixto Durán-Ballén, al f~ente de una nueva agrupación denomina-
da, Partido de Unidad Republicana (PUR), derrotó a Jaime Nebot, del PSC,
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
ganándole en 19 de las 21 provincias. Mientras Durán consiguió la Presiden-
cia; el PSC alcanzó la mayoría legislativa (21 escaños), delante del PRE (15)
y del PUR (12), en una situación de hundimiento de ID y de estancamiento
de la DP. Otro dato interesante fue la caída del PSE como referente de la izquier-
da, ya que de contar con ocho diputados en 1990, dos años más tarde pasó a
tener sólo dos. El Gobierno de Durán se orientó hacia una política económi-
ca neoliberal, que se tradujo en la imposición de fuertes restricciones al gasto
público y en la política exterior con una apertura total al capital extranjero y
el abandono de la OPEP en 1992, culminando con la aprobación de la Ley
de Privatizaciones en 1993.
Las elecciones de 1994 provocaron cambios en la composición del Con-
greso y registraron, a pesar de la obligatoriedad del voto, una abstención cer-
cana al 30%. También confirmaron la tendencia de castigar al partido del pre-
sidente, por lo que Durán se encontró en minoría todavía más precaria al pasar
su partido a tener únicamente nueve de los 77 escaños del Congreso, que que-
daba en manos socialcristianas. El PRE se convirtió en la segunda fuerza legis-
lativa con 11 diputados provinciales (más 2 nacionales). La caída del partido
del Gobierno afectó las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo, lo cual
condujo al presidente Durán a realizar dos consultas populares (1994-1995)
para introducir algunas reformas al texto constitucional de 1978, en las que
se incluyeron preguntas relacionadas con la reforma del Estado; la eliminación
del monopolio de los partidos en la presentación de candidaturas a cargos de
representación popular y la posibilidad de reelección en todos los niveles. El
último año, el Gobierno afrontó la crisis de la contienda bélica con Perú (ene-
ro de 1995) y los escándalos de corrupción política que llegaron a alcanzar a
su vicepresidente, Alberto Dahik, quien huyó del país en 1995.
La segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 1996 confrontó a dos
políticos costeños: el populista Abdalá Bucaram del Partido Roldosista Ecua-
toriano (PRE), anterior alcalde de Guayaquil, ganó con un amplio margen al
candidato del PSC Jaime Nebot, confirmando su incapacidad para ganar una
elección nacional a pesar de tener un buen aparato partidista. Estas elecciones
fueron el debut del Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País,
que representaba a las comunidades indígenas, agrupadas en la Confederación
de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), en la Confederación de
Nacionalidades Indígenas de la Amazonía Ecuatoriana (CONFENAIE), ya
los sindicatos públicos (como los petroleros), la Coordinadora de Movimien-
tos Sociales (CMS) y diversas agrupaciones de izquierda. Ésta era la primera
vez que un movimiento que reivindicaba en su agenda las cuestiones indíge-
247
........
!
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

nas participaba en los canales institucionales del sistema político, a pesar de _. ~ I ~ lf) "1" M "1" lf) M o '" co o
su resistencia a ser reconocido como un partido político y de ser considerados _ ~ N I o
parte del sistema, "1" N M N o "-
El PSC obtuvo mayoría de escaños, con 22 diputados provinciales y cua- ~ N M N N

tro nacionales; el PRE, 17 escaños provinciales y tres nacionales y alcanzando M lf) "1" "1" N

un gobierno de minoría, sin control del legislativo, Los datos significativos de -.:.. ~ M N;::j N "- "- N N

esta elección fueron el resurgimiento de la Dp, que pudo constituir un bloque 6 g; iri
de 12 diputados y de esa manera convertirse en el tercer bloque en el Con- ] N "1" M

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Como en circunstancias anteriores, Bucaram se encontraba con un Con- ~

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greso muy dividido en el que su partido estaba en franca minoría y con un ,§ M N N "- "~
apoyo político muy escaso de su vicepresidenta, la anterior ministra de Edu- ~ a N M M lf) '" "- ~
cación del PUR, Rosalía Arteaga, cuya presencia había sido un reclamo para ~ g; ~ :~
el voto de la mujer y una necesidad regional. La situación del Congreso, sin ~ M N §
ningún grupo mayoritario, llevó a la presidencia del mismo a Fabián Alarcón, R: ~ lf) ~ "- N"'''' M ª
cuyo apoyo explícito se basaba en un partido minoritario, La personalidad ~ I 0\ M N "- "~
excéntrica de Bucaram, los indicios de corrupción que inmediatamente afec- ~ '" "1" M N M N M "1" M '" ~
taro n a su entorno próximo y las medidas económicas de fuerte contenido ~ ~ N o :g
neoliberal precipitaron una crisis de una amplitud desconocida al inicio de ~ M N "- ~
1997, que provocó la salida anticipada de Bucaram de la presidencia, Los acon- ~ "t '" N N "1" "- N lf) M N lf) ~
tecimientos de protesta social y de malestar de la clase política y empresarial ~ ~ "- ~
del país se sucedieron y un masivo movimiento ciudadano, centrado en la ciu- ,~M N ~
dad de Quito, llevó al Congreso a tomar un papel de principal actor institu- "~ ~ ~ "1" O'> M N "1" i
cional. Al mismo tiempo, las Fuerzas Armadas, en la persona de su coman- ~. 0\ "1" N N ~ ij
dante en jefe Francisco Moncayo, desempeñaron un papel arbitral de primer ~ o:: _ _ - e ~
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La crisis del 6 de febrero de 1997 concluyó con la destitución, por incapa-

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24 8 249
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
de todas las fuerzas políticas del país el 30 de noviembre. La Asamblea Cons-
tituyente fue presidida por el ex presidente Hurtado de la Democracia Popu-
lar, y tras seis meses de sesiones aprobó la nueva Constitución.
El Gobierno de Alarcón se vio salpicado por problemas de corrupción que
afectaron a su entorno, como fue el caso del ministro de Gobierno. Esta cir-
cunstancia, junto con notorias indefiniciones en las políticas implementadas,
el poco peso político de Alarcón, la existencia paralela y simultánea de la Asam-
blea Constituyente y el Congreso, las denuncias de corrupción y el desastre
económico que supusieron las inundaciones debidas al fenómeno de El Niño
en 1998, sin una inmediata reacción gubernamental, hicieron que, en lugar
de mitigarse, se profundizara la crisis política.
Las elecciones de 1998 se llevaron a cabo con nuevas reglas electorales. En
la carrera presidencial, la primera vuelta de las elecciones, a las que el PSC deci-
dió no presentarse, dejó fuera al ex presidente Borja y proyectó para la segunda
a Jamil Mahuad, ex alcalde de Quito (1992-1996 y 1996-1998) Y diputado
provincial por Pichincha (1990-1992), y Álvaro Noboa, empresario de Gua-
yaquil, y una de las principales fortunas del país, por el PRE. Triunfó Mahuad
por un reducido margen, en un ambiente de polarización regional. La DP con-
siguió su mejor resultado del período en la elección legislativa (35), seguido
por el PSC con 28 yel PRE que conquistó 24. El triunfo de la DP a nivellegis-
lativo y presidencial repitió un hecho que sólo se había dado en otras dos oca-
siones (CFP en 1979 e ID en 1988): la coincidencia del partido de Gobierno
con el bloque mayoritario en el Congreso.
La gestión de Mahuad estuvo marcada por la movilización y la protesta de
los sectores indígenas y sindicales, como en marzo y junio de 1999 o la mar-
cha de los crespones negros de marzo de ese año que movilizó al empresaria-
do de Guayaquil, potenciando el tradicional cleavage regional de la política
ecuatoriana. Durante su administración, consiguió la paz con Perú, en octu-
bre de 1998; decidió la moratoria unilateral de la deuda externa; la aplicación
del impuesto a la circulación de capitales (1 %) e impuso el bono solidario
como subsidio para las familias más desprotegidas. El inmovilismo político, el
enfrentamiento con los socialcristianos, que si bien en un primer momento
apoyaron al Gobierno, luego pasaron a la oposición; el conflicto con los indí-
genas y con su propio partido y las dificultades económicas, que llevaron a .la
dolarización de la economía, junto a la crisis bancaria, generaron un espaCiO
proclive para la movilización pop~lar.
El Presidente constitucional fue derrocado por un levantamiento indíge-
na-cÍvico-militar en enero de 2000, conducido por los dirigentes de la CONAIE,
25 0
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
con el apoyo de un sector de la oficialidad media de las Fuerzas Armadas y sec-
tores civiles. Tras una semana de movilizaciones, en la que se demandaba la
renuncia del presidente, los diputados y los miembros de la Corte Suprema,
el 21 de enero los indígenas tomaron el Congreso Nacional y formaron un
"Parlamento Popular". Después de la conformación de un triunvirato inte-
grado por Augusto Vargas, líder de la CONAIE; Carlos Solórzano, ex presi-
dente de la Corte Suprema y Lucio Gutiérrez, en nombre de los coroneles
sublevados, el Comando en Jefe del Ejército decidió apoyar al vicepresidente
Noboa como sustituto de Mahuad, quien gobernó durante un año.
En 2002 se celebraron elecciones presidenciales y legislativas. Resultó ven-
cedor en la segunda vuelta Lucio Gutiérrez, propuesto por la alianza de Socie-
dad Patriótica, el Movimiento Popular Democrático (MPD) y MUPP-NP
frente al candidato del PRIAN, Álvaro Noboa. Gutiérrez consiguió que el Tri-
bunal Superior Electoral le aceptara como candidato aun cuando no podría
haberlo hecho debido a su participación en los sucesos golpistas de 2000. A
nivel legislativo, el PSC consiguió el bloque mayoritario (24), seguido por ID,
el PRE y MUPP-NP. Dos nuevas fuerzas irrumpieron en el fragmentado sis-
tema de partidos. Por una parte, el partido de Noboa, el PRIAN, con 10 esca-
ños y, por otro, el gobiernista, Sociedad Patriótica, que consiguió 6 diputados.
Tras seis meses de Gobierno, el movimiento indígena, debido a la actitud poco
conciliadora y autoritaria de Gutiérrez, salió del mismo, rompiendo la alian-
za y pasando a la oposición, lo cual debilitó aún más al bloque gobernante.
Durante cerca de dos años, el país vivió un retroceso importante en el
nivel de sus libertades políticas, incrementándose paulatinamente el nivel de
confrontación política y el autoritarismo por parte del Gobierno. Durante
ese período se cometieron más de 44 atentados contra periodistas, activistas
de derechos humanos, diputados y otros sectores opositores que no fueron
siquiera investigados. En ese clima de inestabilidad y enfrentamiento entre
los poderes del Estado, el Congreso intentó llevar a cabo un juicio político
contra Gutiérrez en noviembre de 2004, pero no consiguió los votos necesa-
rios. La debilidad gubernamental aceleró el acercamiento de Gutiérrez al ex
presidente Bucaram, a quien visitó en Panamá en septiembre. El condicio-
nante para el entendimiento recaía en el regreso de Bucaram y la anulación
de sus juicios ante la justicia.
Se conformó una mayoría oficialista compuesta por el PRE, SP y PRIAN
que llevó a la convocatoria de sesiones extraordinarias, a la elección de un nue-
vo presidente del Congreso, yal cese inconstitucional por el Congreso de la
Corte Suprema, el Tribunal Supremo Electoral y las otras instancias judiciales
25 I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
así como también al nombramiento de una nueva Corte y la distribución de
los diferentes órganos en manos de partidarios y simpatizantes de estas agru-
paciones políticas. En enero de 2005, Guillermo Castro, amigo de Bucaram,
que fuera nombrado presidente de la Corte, dictaminó la anulación de los jui-
cios por corrupción contra los ex presidentes Noboa y Bucaram. Esto llevó a
más de 70.000 personas a concentrarse en la Marcha por la Democracia en las
principales ciudades de Ecuador para protestar por la ingerencia en la Justicia
y a modo de rechazo por las decisiones de la nueva Corte.
El dictamen facilitó el regreso de los auto-exiliados, aunque el principal
motivo de rechazo popular fue el regreso de Bucaram. En la semana del 13 de
abril los ciudadanos, fundamentalmente quiteños, se movilizaron pacífica-
mente, de manera espontánea, incentivados por la radio La Luna, yexpresa-
ron su descontento contra la clase política en general y Lucio Gutiérrez en par-
ticular al grito de "¡Que se vayan todos!". La principal demanda era la renuncia
de Gutiérrez, quien había menospreciado el carácter de la revuelta, señalando
que los que estaban en la calle eran unos pocos "forajidos" y enviando a las
Fuerzas Armadas y a la Policía a reprimirla. Surgía de este modo lo que luego
se conocería como la "revuelta de los forajidos", elemento fundamental para
la aglutinación identitaria de los manifestantes.
Tras cinco días de movilizaciones, el 20 de abril de 2005, el presidente
Gutiérrez fue destituido por 60 diputados, tras 27 meses de Gobierno. El Alto
Mando militar había quitado el respaldo al Presidente, dejando a la policía que
se enfrentara con la multitud que protestaba. También la comunidad inter-
nacional, liderada por el ministro de Exteriores de España, Miguel Ángel Mora-
tinos, y por EE UU, presionaron por una salida constitucional a la crisis. El
Congreso aplicó el artículo 167 de la Constitución que indica que el Presi-
dente tiene la obligación de velar por su cumplimiento. El argumento era que
el Presidente hizo "abandono del cargo" cuando ignoró la Constitución al inter-
venir en diversas ocasiones en los otros poderes del Estado (como el Poder
Judicial al cual pretendió organizar); se auto declaró "dictócrata" (dictador para
la oligarquía y demócrata para los pobres) al utilizar la Fuerza Pública para repri-
mir manifestaciones, al movilizar bandas armadas y sectores populareS de la
Costa y la Amazonía para ocupar Quito y agredir a sus habitantes y al decla-
rar el Estado de Excepción y destituir a la Corte Suprema nombrada en diciem-
bre, aunque luego rectificó y dejó sin efecto el Estado de Excepción, pero man-
tuvo el cese de la Corte.
Inmediatamente después de destruir a Gutiérrez (quien se refugió en la
embajada de Brasil, país al que solicitó asilo), una mayoría de 60 diputados
25 2
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
tomó juramento a Alfredo Palacio y mantuvo la constitucionalidad en la suce-
sión presidencial. A pesar de ello, la Organización de Estados Americanos (que
activó la Carta Democrática de la organización) y diversos países de la región
como Perú o Argentina fueron reacios a reconocer al nuevo Gobierno de Pala-
cio, al ser la tercera crisis institucional que se saldaba con la salida de un Pre-
sidente en los últimos diez años. Los meses siguientes estuvieron caracteriza-
dos por los intentos de consensuar una nueva reforma político-institucional y
por las tensiones entre el Ejecutivo y el Legislativo, en torno a cómo llevar ade-
lante esa reforma política.
D) El sistema de partidos
En el sistema de partidos ecuatoriano se da la presencia de cinco o seis par-
tidos, cuya fuerza electoral, capacidad de coalición o chantaje los coloca en
competencia a unos con otros, con grandes dificultades para construir con-
sensos, altos niveles de polarización ideológica y la presencia de movimientos
políticos que combinan la participación electoral con la extrainstitucional. El
sistema combina un multipartidismo extremo, con bajos niveles de institu-
cionalización y altos niveles de polarización ideológica en sus élites políticas.
Además, hay una fuerte tendencia al transfuguismo y serias dificultades para
la cohesión de los bloques en el legislativo.
Históricamente, en el sistema se ha dado la presencia de cuatro tenden-
cias ideológicas: la populista, representada tradicionalmente por la Concen-
tración de Fuerzas Populares (CFP) como fuerza hegemónica, actualmente
liderada por el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), aunque compartida
por el Frente Nacional Velasquista (FNV), Acción Popular Revolucionaria
Ecuatoriana (APRE), Frente Radical Alfarista (FRA), Pueblo, Cambio y
Democracia (PCD), yel Partido Assad Bucaram (PAB); la de derecha, en la
que se ubican el Partido Social Cristiano (PSC), el Conservador Ecuatoria-
no (PCE), el Liberal Radical Ecuatoriano (PLRE), Unidad Republicana
(PUR), Coalición Institucionalista Democrática (CID), Coalición Nacio-
nal Republicana (CNR) yel Partido Nacionalista Revolucionario (PNR); la
de centro o centro-izquierda, compartida mayoritariamente por Izquierda
Democrática (ID) y, en los últimos años, disputada por el Movimiento Uni-
dad Plurinacional Pachakutik, esta tendencia ha estado representada por
otros partidos como el Demócrata (PD) yel Partido del Pueblo (PDP); y,
finalmente, la de izquierda (integrada por el Frente Amplio de Izquierda, el
253
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Movimiento Popular Democrático, el Partido Socialista Ecuatoriano y Libe-
ración Nacional). La ubicación ideológica del partido Sociedad Patriótica
es motivo de discusión. Si por una parte los diputados de ese partido se han
autoubicado en la izquierda del espectro ideológico, es difícil de definir esta
agrupación y a su líder, el ex presidente Gutiérrez, como de izquierdas. El
estilo de liderazgo populista y su ausencia de programa llevan a dificultar su
ubicación.
El hecho de que el eje izquierda-derecha diferencie a las élites partidistas
entre sí, no necesariamente supone que los partidos sean consistentes y cohe-
rentes en sus preferencias y comportamientos. Ecuador, es un ejemplo de las
dificultades que se generan cuando lo que se propone en campaña o cuando
se es oposición no se traduce en políticas públicas una vez que los partidos lle-
gan al Gobierno. Asimismo, la ubicación ideológico-programática no es el úni-
co eje de diferenciación intrapartidista. Los partidos se estructuran en torno
a la fractura regional, generando así un sistema fracturado regionalmente
(Costa-Sierra) y también por la cuestión étnica.
Aun cuando la oferta partidista es alta, el comportamiento electoral de los
ciudadanos ha sido más estable de lo esperado en el período postransición,
toda vez que se ha concentrado en torno a cuatro organizaciones (PSC, Dp,
ID, PRE) que son las que han conseguido mayor número de escaños en el
Congreso en los últimos veinte años y muestran un sistema de partidos legis-
lativo mucho más estable de lo que se suele señalar, toda vez que en el perío-
do 1978-1998, el 63% de los escaños ha estado ocupado por esos cuatro par-
tidos. En resumen, los partidos no sólo están fracturados regionalmente sino
que, en dichas regiones, representan subculturas diferentes. Esta división múl-
tiple (regional, ideológica, étnica y cultural) dificulta la articulación de los inte-
reses de los ciudadanos por los partidos y genera problemas para la goberna-
bilidad del sistema político.
4.2.3. Perú
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
Después de doce años de Gobierno militar, la transición a la democracia
en Perú revitalizó a los partidos tradicionales, impulsó la movilización de los
sectores populares y propició la emergencia de organizaciones políticas izquier-
distas. El esquema seguido ha configurado un modelo original entre los res-
254
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
tan tes casos latinoamericanos. La iniciativa institucional del general Morales
Bermúdez de entregar el poder a un Gobierno civil, junto al retiro de las Fuer-
zas Armadas del conflicto político, dio inicio al proceso de transición a la demo-
cracia. Dicho proceso se realizó a lo largo de dos años (1978-1980), con el
apoyo de la mayoría de la oficialidad y en el marco del Plan Tupac Amaru, que
señalaba que en una fecha no determinada se celebrarían elecciones para ele-
gir una Asamblea Constituyente que redactaría una nueva Constitución para
legitimar las reformas dictadas por el Gobierno militar. El cambio político se
dio tras las dificultades que debió afrontar la coalición autoritaria por las movi-
lizaciones populares que culminaron en un paro nacional que se saldó con el
despido de 5.000 dirigentes sindicales y en un momento en que el país no
podía hacer frente a sus obligaciones internacionales.
En 1977, la esposa del presidente Carter en visita al país expuso el apo-
yo que EE UU daría a los militares si hacían esfuerzos por restaurar la demo-
cracia y llevar a cabo una política económica prudente. Con ello, comenza-
ron las conversaciones entre el Gobierno, la Alianza Popular Revolucionaria
Americana (APRA) y el Partido Popular Cristiano (PPC) para definir los
mecanismos de traspaso de poder, ya que estas dos agrupaciones propugna-
ban el regreso inmediato a la democracia. En octubre el Gobierno peruano
firmó, tras arduas negociaciones con el FMI, un acuerdo según el cual se com-
prometía a tomar medidas estabilizadoras y a comenzar a pagar la deuda exter-
na. A cambio de ello, el FMI otorgó un crédito de 100 millones de dólares.
En enero de 1978 el Gobierno dictó un paquete de medidas que provocó la
movilización popular y el malestar general, incluido un llamamiento a una
huelga general así como la exigencia de la readmisión de los obreros despe-
didos en el paro general de 1977.
En ese mismo momento, la situación fronteriza con Ecuador se recru-
deció y se decidió aplazar la huelga hasta febrero. Paralelamente, el repre-
sentante del FMI se indignó por el incumplimiento de las promesas y la
manipulación de las cifras de gasto social por el Gobierno y se retiró del país.
El gobierno había considerado no reducir el gasto público a los niveles que
exigía la entidad internacional dado que se encontraba en época de eleccio-
nes y esa medida hubiera causado una fuerte recesión y radicalización de las
fuerzas sociales y políticas. Unas semanas antes de las elecciones de mayo,
un grupo de hombres de negocios, funcionarios públicos y el ministro de
Asuntos Exteriores se trasladaron a Washington para reanudar las negocia-
ciones con el FMI y, tras un acuerdo provisional, se presionó sobre Morales
Bermúdez para implementar otro paquete estabilizador. Estas medidas tuvie-
255
,¡ !
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ron más efecto que las anteriores, manifestándose ello en la convocatoria a
una nueva huelga general.
El Gobierno respondió deportando a un grupo de líderes sindicales, perio-
distas y políticos a Argentina, algunos de ellos candidatos a las elecciones de
la Asamblea Constituyente, y retrasó los comicios hasta el 18 de junio, cuan-
do finalmente las elecciones se celebraron sin proscripción de líderes ni par-
tidos, aunque se imposibilitó el voto a los analfabetos. Acción Popular (AP)
no participó por considerar su líder, expulsado de la presidencia por las Fuer-
zas Armadas ahora convocantes, que dicha cita electoral no era legítima. Con
estas elecciones se daba el primer paso en el proceso de transición a la demo-
cracia. Los resultados electorales, rápidamente reconocidos por la Junta Mili-
tar, mostraron los cambios del escenario político.
La Asamblea, cuyo presidente fue Víctor Raúl Haya de la Torre, se halla-
ba conformada por tres grupos que aglutinaban cada uno al tercio de los dipu-
tados. En primer lugar se encontraba la izquierda, fragmentada y con pro-
puestas que iban desde el retorno al camino nacional-populista hasta la
sovietización tanto del Ejército como de los medios de producción; en segun-
do lugar, la derecha, representáda por el PPC y su líder, Luis Bedoya Reyes,
en nombre del empresariado y con propuestas próximas a los "Chicago Boys";
y, finalmente, el APRA -mayoritario, que se presentaba como el grupo más
conciliador; proclive a la concertación con los militares y a la necesidad de
debatir sobre las fórmulas jurídicas del nuevo orden institucional, aplazando
la discusión económica-o En esta ocasión, el ArRA se convirtió en el inter-
locutor válido para los militares debido a su capacidad de control de las exi-
gencias ciudadanas y la coincidencia entre ambos sobre la necesidad de revi-
sar las reformas introducidas desde 1968 y de no abolirlas. En este sentido,
mientras los partidos y los grupos económicos buscaban el retorno inmedia-
to a la democracia, el movimiento obrero y los líderes de izquierda propug-
naban la eliminación de los cambios económicos que se habían introducido
y que afectaban a las clases más desfavorecidas.
La Asamblea Constituyente elaboró un nuevo texto constitucional. La
izquierda se negó a limitar su trabajo a redactar la constitución, como pre-
tendían los militares y el APRA, y propició el debate en torno a los graves
problemas sociales del país. Además, propuso ignorar a la Junta Militar, crean-
do un "poder dual", pero ello fue rechazado por la mayoría de los constitu-
yentes. Para disminuir el nivel de conflictividad, Haya de la Torre encargó
la redacción del texto a diversas comisiones. Esta medida, al contrario de lo
que pretendía, afectó a la imagen pública de la Asamblea y dio excusa a los
25 6
~
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
sectores izquierdistas para continuar con la movilización social. Debido a la
dependencia del APRA al PPC frente a la izquierda, Haya de la Torre debió
renunciar a algunas de sus propuestas económicas como la creación del "Con-
greso Económico Nacional" pero consiguió el apoyo de la izquierda para pre-
servar algunos derechos fundamentales de los trabajadores, el voto de los
analfabetos y el reconocimiento de los derechos humanos como uno de los prin-
cipios constitucionales.
En julio de 1979, Luis Alberto Sánchez, en reemplazo de Haya de la Torre
que se encontraba enfermo, propuso convocar elecciones generales y que se
pusiera en vigencia la nueva Constitución. El gobierno desoyó este pedido y
reclamó que el Jurado Nacional Electoral debía revisar el registro de los ciu-
dadanos capacitados para votar e inscribir a los analfabetos, lo cual exigía
varios meses. Los militares convocaron a elecciones generales en mayo de
1980, pero siguieron gobernando al amparo del Estatuto de 1968. Señala-
ron su rechazo a algunas de las cláusulas de la transición y pidieron a la Asam-
blea que modificara la redacción de algunos párrafos de la nueva Constitu-
ción, en particular, los relacionados con las competencias de las Fuerzas
Armadas sobre el orden social.
La Asamblea rechazó por unanimidad la petición de los militares. Haya
llegó a firmar el nuevo texto constitucional días antes de su muerte, pero los
sectores de izquierda se negaron a suscribirla. El clima de tensión política
llevó a los militares a disolver la Asamblea y a aplazar las elecciones presi-
denciales y legislativas hasta julio de 1980, regidas ya por la Carta funda-
mental de 1979. En esa elección se dio el traspaso definitivo del poder y cul-
minó el proceso de transición. La experiencia democrática concitó grandes
expectativas en la ciudadanía al tiempo que, para los actores políticos, era la
oportunidad de ejecutar programas y desarrollar ideologías largamente pos-
tergadas.
B) Aspectos institucionales
La Constitución de 1979, vigente hasta 1992, creó un marco institu-
cional basado en nuevas reglas que incluían por primera vez el sufragio uni-
versal; reguló las relaciones entre el presidente y la Cámara de Diputados de
una manera original en América Latina ya que, aunque esta situación no lle-
gó a producirse, establecía que aquél estaba facultado para disolver la Cáma-
ra si ésta censuraba o negaba la confianza a tres Consejos de Ministros,
257
r

Cuadro 4.30. Régimen Electoral Presidencial Peruano.

1 . LEY ELECTORAL

7978-7994 7993-2000 2004

Derecho a voto Sufragio Universal, incluyendo Obligatorio para ciudadanos peruanos, mayores de 18 años,
analfabetos. con documento de identidad.
Voto facultativo para mayores de Facu Itativo para mayores de 70 años
60 años (1979).

Voto en el extranjero Los electores residentes en el

extranjero son considerados en el
distrito de Lima (por correspon-
dencia).

~I Requisitos de entrada
de los partidos
• Simbología Exigida para conseguir el reconocimiento del JNE .
• Apoyo ciudadano 40.000 firmas. 5.000 firmas (4% del padrón) Desde 2001 el 1% de los votantes
en la última elección general (unas
130.000 firmas del total nacional).
Motivos de salida de los partidos
• Barrera legal 5% de los votos válidos 5% votos válidos y no tener nin-
de salida gún escaño

• Requisitos Nacionalidad, 35 años y derecho de sufragio. Nacionalidad, 35 años y derecho

de los candidatos Doble candidatura: presidente y senador. de sufragio.
Prohibida doble candidatura a
presidente.

[. ..!. .. ]

Cuadro 4.30. (continuación).

1 . LEY ELECTORAL

7978-7994 7993-2000 2004

Duración mandato 6 años 5 años

Renovación de mandatos Reelección con un período inter- Reelección inmediata y un perío- Reelección con un período inter-
medio do intermedio medio

~I 2. SISTEMA ELECTORAL

Principio de Representación Mayoritario (mayoría absoluta en primera vuelta y mayoría relativa en segunda)
Estructura de voto Una cédula para presidente, vicepresidente, senador y diputados. Lista cerrada en bloque de presi-
dente y dos vicepresidentes.

Distrito Único nacional

Fórmula Electoral Doble Vuelta entre los dos can- Doble vuelta entre los dos candidatos más votados,
didatos más votados. si no superan el 50%

Fuente: Elaboración propia según la Ley Orgánica de Elecciones 26859 (1997) Y httpj/www.onpe.gob.pe/infJegal/sisder.htm
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
pudiendo llevar a cabo esta disolución una sola vez durante su mandato y
debiendo convocar elecciones en el plazo perentorio de 30 días desde la fecha
de la disolución. Por otra parte, siguiendo la tradición de la historia consti-
tucional peruana, el Congreso era bicameral y se recogía un tímido proceso
de descentralización. También amplió históricamente la representación polí-
tica al abrogar el impedimento del analfabetismo a la hora de la participa-
ción electoral.
El Presidente era elegido por mayoría absoluta en doble vuelta, la cual se
daba tras alcanzar más de la mitad de los votos válidamente emitidos. Si nadie
alcanzaba esa mayoría, había una segunda vuelta entre los dos candidatos más
votados. Ahora bien, en las primeras elecciones de 1980 (y por esa única vez)
una disposición transitoria de la Constitución bajó el mínimo a 36% y entre-
gó la segunda vuelta al Congreso. Desde 1985 resultó necesario superar el 50%
de los votos válidos para no acceder a la segunda vuelta y conseguir la presi-
dencia. El Senado se elegía sobre la base de listas de partidos en el nivel nacio-
nal mientras que la Cámara de Diputados por listas de partidos en el nivel
departamental. La conformación del Senado, constituido por 60 miembros,
resultaba de la elección en una circunscripción nacional única y la Cámara de
Diputados, de 180 miembros, a partir de 25 circunscripciones plurinomina-
les variables. Tras el auto golpe de Estado realizado por Alberto Fujimori en
1992 y la presión internacional para el reestablecimiento de las instituciones
democráticas, se reformó la Constitución y se realizaron cambios en las reglas
del sistema electoral.
La Constitución de 1993 fue aprobada por un Congreso elegido sin la par-
ticipación de amplios sectores de la clase política y sólo contó con una mayo-
ría a favor de Fujimori. La nueva Carta Magna eliminó el sistema bicameral,
redujo el número de parlamentarios de 240 a 120, reforzó los poderes del Eje-
cutivo con relación al Legislativo y al Judicial, permitió la reelección presi-
dencial inmediata, redujo los poderes del Congreso para cuestionar la res-
ponsabilidad de los altos mandos militares y aumentó los poderes de la Policía
y el Ejército en los procesos judiciales.
El sistema impuso una barrera de entrada significativa para cualquier can-
didato o partido político. Para participar, un partido debía haber recolecta-
do una cantidad de firmas de adhesión equivalente al 4% del voto válido de
las elecciones anteriores. Esto encareció el proceso de inscripción de los par-
tidos por la necesidad de contar con una ingente movilización de recursos
para recolectar tantas firmas. Incluso dos partidos tradicionales no llegaron a
este mínimo para las elecciones de 2000, el PPC e Izquierda Unida.
260
l.
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
C) La dinámica política
En 1980 se celebraron las primeras elecciones democráticas después de
doce años de período autoritario. Aunque la situación era compleja por la
aguda crisis económica, por una violencia política que cobró 28.000 muer-
tos y por el sistema de partidos que se constituyó en el proceso de transi-
ción (1977-1980) que mostró 'desde el inicio grandes debilidades y afrontó
enormes desafíos. El triunfador de esas elecciones fue Fernando Belaúnde
Terry de AP, quien gobernó hasta 1985, tras una victoria aplastante sobre
sus competidores. Los que habían votado a la izquierda en 1978 y despla-
zaron su voto a Belaúnde Terry, dos años después reaccionaron a la incapa-
cidad de los líderes de las diversas facciones por formular políticas alterna-
tivas eficaces.
Esta etapa estuvo marcada por la Constitución de 1979 y por un panora-
ma partidista sumamente amplio pero también por la emergencia de la vio-
lencia guerrillera, las violaciones de los derechos humanos; los efectos de la
corriente marina de El Niño de 1983, cierto poder de veto por parte de las
Fuerzas Armadas en la gestión gubernamental y una cruenta crisis económi-
ca, en el marco de la crisis internacional de la deuda externa, además de los
diversos problemas legados por el régimen autoritario. El Gobierno pudo con-
trolar el Congreso gracias a la alianza entre Belaúnde Terry y Bedoya Reyes
-líderes de AP y del PPC-, lo que le permitió desarrollar una política econó-
mica opuesta a la prometida durante la campaña electoral, proclive a las pos-
turas de los Chicago Boys, y una política patrimonialista y clientelar, basada en
el decretismo legitimado por una mayoría legislativa que no presentaba resis-
tencia y por un constante desdén hacia la oposición. En suma, el Ejecutivo
gobernó de espaldas a sus legisladores, lo que favoreció el enfrentamiento entre
"limeños" y "provinciales".
En las elecciones municipales de 1983 venció IU, con su candidato
Alfonso Barrantes, quien lideraba la lista como Alcalde de Lima, lo cual
fue entendido como un rechazo generalizado a la política del Gobierno de
AP. Paralelamente, los grupos terroristas continuaban actuando en el inte-
rior, principalmente en Ayacucho, con el objeto de poner en práctica sus
objetivos revolucionarios y eliminar los cauces institucionales de partici-
pación y representación democrática. Las Fuerzas Armadas evaluaron que
la lucha contra el terrorismo debía realizarse por medios legales, a raíz del
clima internacional y de sus propias frustraciones debido a la participación
de diversos sectores militares en la gestión de gobierno.
261
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Dos años después, resultó elegido Alan García, del APRA, con un dis- Cuadro 4.31. Resultados de las elecciones presidenciales en Perú.
curso centrado en propuestas nacionales, populares y democráticas y con-
l. a vuelta l. a vuelta 2. a vuelta 2. a vuelta
citando ese apoyo para la lista de diputados aprista. Ésta fue la primera Año Candidato Partido
(n. o votos) (%) (n. o votos) (%)
alternancia democrática en cuarenta años, de la mano de un partido que
llevaba cincuenta intentando alcanzar el poder, seguido electoralmente por 1980 Fernando Belaúnde Terry AP 1.793.190
Luis Bedoya Reyes PPC 382.547 9,6
IU, que agrupaba a varias organizaciones marxistas. El éxito electoral y los
Armqndo Villanueva APRA 1.087.188 27,4
amplios poderes que le fueron concedidos por el Congreso incrementaron
Hugo Blanco Caldós PRT 160.713 4,0
la discrecionalidad de la gestión del presidente y, en el marco de un pro- Horacio Zevallos Cámez UNIR 134.321
grama nacionalista y estatista, elevaron la percepción externa de la crisis así Leonidas Rodríguez IU 116.890 2,9
como los problemas de gobernabilidad a nivel interno. El presidente Gar- Figueroa
cía impugnó las condiciones de pago de la deuda externa, rechazó las polí- Carlos Malpica UDP 98.452 2,5
ticas de ajuste y estabilización económica y atacó al Gobierno norteameri- Santiesteban
Róger Cáceres Velásquez FNCT 81.647 2,0
cano. Esta política condujo al aislamiento de Perú de los círculos financieros
Otros
internacionales. Asimismo, la política clientelar y el uso patrimonial de los
Nulos 737.947 14
recursos del Estado junto a la política de "tierra arrasada" de las Fuerzas Blancos 392.127 8
Armadas en la lucha contra la subversión potenció la hostilidad de diver- Total Votos emitidos 5.121.328 79
sos sectores de la población. 1985 Andrés Carda Pérez PAP 3.457.030
En 1990, con el fracaso de todos los partidos, la confianza ciudadana fue A. Barrantes Lingán IU 1.606.914 21,26
depositada en dos figuras desconocidas en la política: un novelista con pro- Luis Bedoya Reyes PPC-MBH 773.705
puestas liberales y fuerte apoyo del establishment, que había liderado la con- J. Alva Orlandini AP 472.627
testación social a la nacionalización de la banca, Mario Vargas Llosa, y un Otros 198.930
desconocido profesor universitario sin programa ni bases políticas y con una Nulos 553.586
fuerte campaña de rechazo a toda la élite política nacional, Alberto Fujimo- Blancos 494.390 6,54
Total 7.557.182 100
ri. Durante la campaña electoral y a fin de evitar el alejamiento de los votan-
1990 Mario Vargas LLosa FREDEMO 2.171.957 27,6 2.713.442 33,9
tes, eludió las definiciones ideológicas y cultivó la imagen de líder incorrupto
Alberto Fujimori Cambio90 1.937.186 24,6 4,522.563 56,5
por encima de las rencillas de la política partidista. Esto se unió a su vaga
L. Alva Castro PAP 1.507.905
promesa de evitar la aplicación de un duro programa de estabilización eco- Henry Pease Carda IU 548.386
nómica. Otros 493.642
Estas elecciones se enmarcaron en un panorama definido por la crisis de Nulos 576.138 7,3 627.552
la izquierda que acababa de perder en las elecciones municipales de 1989 la Blancos 631.644 8,0 136.421
alcaldía de Lima; el descrédito del todavía gobernante Partido Aprista y Total 7.866.858 100 7.999.978 100
la concentración de las expectativas del triunfo en una amplia coalición de 1995 Alberto Fujimori Cambio 90 4.798.515 64,4
derecha que apoyaba la candidatura de Vargas Llosa. Sin embargo, el de te- Javier Pérez de Cuéllar UPP 1.624.566 21,8
rioro de la política propició que la candidatura de Fujimori comenzara a tomar R. Díez Canseco 122.383 1,6
fuerza, bajo el lema de "honestidad, trabajo y tecnología". En la primera vuel- M. Cabanillas 306.108 4,1

_.
A. Haya de la T. 42.686 0,6
ta de las elecciones de 1990 se presentaron nueve candidatos a presidente.
Otros 554.250 7,4
Fujimori fue el segundo más votado detrás de Vargas Llosa, que había que-
dado lejos de sus expectativas de obtener la mayoría absoluta. [...1. .. ]

262 26 3

, '

L
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Año

Nulos
Candidato
Cuadro 4.31. (continuación).

Partido
1. a
vuelta
(n. o votos)

786.742
1. a vuelta 2. a vuelta
(%) (n. o votos)
2:' vuelta
(%)
-- En la segunda vuelta, Fujimori, apoyado por el movimiento Cambio 90,
creado en las vísperas electorales y avalados por los evangélicos y la oposición
anti Vargas Llosa, atemorizada por su programa neoliberal, se alzó con la pre-
sidencia. A diferencia de sus predecesores, Fujimori no obtuvo la mayoría en
ninguna de las Cámaras, hecho que tendría importantes repercusiones en los
Blancos 830.489 dos años siguientes. Si bien tras su llegada al poder, Fujimori tuvo la opor-
Total 9.065.739 100 tunidad de transformar a su agrupación en un movimiento que renovara la
2000 Alberto Fujimori Cambio 90 5.528.394 45,8 política, se prefirió que Cambio 90 se mantuviera sólo como unas meras
Abel Salinas PAP 152.519 1,3 siglas, útiles como vehículo electoral, pero sin una estructura organizada, ni
Alejandro Toledo Perú 4.460.812 37 2.086.215 17,7
militantes o postulaciones programáticas. Fujimori, cuya prédica preelecto-
Posible
Alberto Andrade SOMOS 333.049 2,8 6.041.685 51,2
ral fue ambigua y con tendencia a un populismo impreciso, tomó el progra-
PERÚ ma de Vargas Llosa y lo puso en marcha, con políticas de choque que incre-
Otros 609.757 5,1 mentaron el precio del combustible y se suspendieron los subsidios a los
Total Válidos 11.084.517 91,9 8.127.900 68,9 productos básicos. Falto de un equipo partidista consolidado, el nuevo pre-
Nulos
-_._-----
271.308 2,2 3.531.637 29,9 sidente formó sus primeros gabinetes mediante una combinación de hom-
Blancos 708.603 5,9 140.773 1,2
bres próximos a Vargas Llosa, individuos ajenos a la política e incluso a su
Total emitidos 12.064.428 100 11.800.310 100
propia formación, Cambio 90, miembros de las Fuerzas Armadas y militan-
Abstenciones 2.503.039 17,2 2.767.157 19,0
tes de izquierda que fueron conformando un núcleo de apoyo presidencial
2001 Alejandro Toledo Perú 3.871.167 36,51 5.548.556 53,08
Posible
basado en vínculos personales.
Alan Carcía APRA 2.732.857 25,78 4.904.929 46,92 En los 18 primeros meses de su Gobierno se sucedieron tres primeros minis-
Lourdes Flores Unidad 2.576.653 24,30 tros Yse abrieron procesos judiciales contra un elevado número de jueces y de
Nacional policías acusados de corrupción. Al mismo tiempo, y como consecuencia
Fernando Olivera FIM 1.044.207
----,-_.
9,85 de los poderes legislativos extraordinarios que confirió el Congreso a Fujimo-
Carlos Boloña Solución 179.243 1,69 ri en junio de 1991 por 150 días para elaborar una política de pacificación
Popular
Marco Arrunátegui Proyecto 79.077 0,75
nacional y para promover una mejora en la situación económica, se expidie-
País ron desde el Poder Ejecutivo 126 decretos de emergencia de carácter econó-
Ciro Cálvez Renacimiento 85.436 0,81 mico y de seguridad. Sin embargo, a finales de noviembre, no fueron revali-
Andino dados por el Congreso, lo que incrementó la tensión entre ambos poderes.
Ricardo Noriega Todos por la 33.080 0,31 En el transcurso de 1991, el acoso de Sendero Luminoso a las ciudades
Victoria
Nulos 402.436 1.341.938 11,06
se intensificó llegándose a suscitar una sensación de caos por los apagones,
Blancos 1.260.193 333.546 2,75 las explosiones y la violencia selectiva, entre la que simbólicamente destacó
Total votos emitidos 10.601.720 12.128.969 el asesinato de María Elena Moyano, líder popular y dirigente del ayunta-
2006 Alan Carcía APRA 24,33 52,62 miento de Villa El Salvador, en febrero de 1992. Todo ello definió una situa-
Ollanta Humala Unión por 30,62 47,37 ción ante la que Fujimori respondió con la violación de la Constitución, disol-
el Perú viendo el Congreso en abril de 1992 y poniendo en marcha un proceso de

-
Lourdes Flores Unidad 23,80 depuración del Poder Judicial y del sistema penal que él concebía como pro-
Nacional
clives al senderismo. Además, el Gobierno, las Fuerzas Armadas, algunos sec-
Fuente: Pásara (2001 L Alcántara (2003) y ONPE. tores empresarios e intelectuales encarnaron un ataque constante contra las

26 4 265
'.
ii
'
ji
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
organizaciones políticas y el sistema de partidos, acusándolas de impedir la
reforma del Estado y la lucha contra la subversión.
Z 1r El "autogolpe" contó con el apoyo de la opinión pública satisfecha por el
i ,1 éxito de las políticas antiinflacionarias y por el giro a la forma de hacer polí-
¡l ' I I
tica de Fujimori, también recogió el apoyo de los militares, de manera que
!,
i rápidamente fue controlada la disidencia interna simbolizada por la dimisión
¡ del Primer Ministro, la cual contó, como efecto de desactivación con la deten-
1: ción por la policía de la cúpula dirigente de Sendero Luminoso. Las Fuerzas
l~
Armadas y el presidente consideraban que el sistema político y los canales de
11 representación constituían un obstáculo para alcanzar la gobernabilidad. Esta-
.¡
¡ ban convencidos de que diversos actores sociales estarían dispuestos a sacri-
ficar la democracia en pos del orden y la gobernabilidad. Fujimori constru-
j
yó una amplia coalición de respaldo tanto de la opinión pública como de los
poderes informales del sistema. Sin embargo, el "autogolpe" suscitó el repu-
dio generalizado de la comunidad internacional, que presionó fuertemente a
Fujimori para que restableciera el orden constitucional.
La solución fue la convocatoria a un Congreso Constituyente Democrá-
tico en noviembre de 1992, sin la concurrencia de los partidos políticos tra-
dicionales y rentabilizando la popularidad alcanzada por Fujimori, como con-
secuencia de los resultados económicos y del éxito policial en la detención del
líder y fundador de Sendero Luminoso, Abimael Guzmán y del fracaso de una
intentona militar escasos días antes de los comicios. El Congreso Constitu-
yente, integrado fundamentalmente por seguidores del fujimorismo, se insta-
ló oficialmente a fin de 1992 y en su primer acto proclamó a Fujimori como
Jefe de Estado bajo los términos de la Constitución de 1979, confirmando la
validez de los decretos de emergencia promulgados por el gobierno desde el
mes de abril anterior. La nueva Constitución fue aprobada por un referéndum
en octubre de 1993, con el 52,2% de los votos y mantuvo los plazos electora-
les, de manera que las siguientes elecciones se realizarían en 1995, por lo que
el Congreso Constituyente continuó sus tareas legislativas hasta dicho año.
Previamente, en febrero de 1993, se celebraron las elecciones municipales con
una fuerte presencia de candidatos independientes.
Las elecciones de 1995, a las que concurrieron una veintena de candida-
turas, volvieron a dar la presidencia a Fujimori, con un apoyo electoral de casi
dos tercios de los votos, muy por encima de las encuestas más favorables, con
una abstención del 27%, una de las cifras más altas para un país que tiene un
promedio histórico del 19%. Los comicios, presidenciales y legislativos, mos-
traron el deterioro de las instituciones representativas, toda vez que se registró
266
l
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
una diferencia de 835.000 votantes entre los que sufragaron para la Presiden-
cia (9.065.739) yel Congreso (8.230.246). El partido de Fujimori se convir-
tió en fuerza hegemónica, casi desapareciendo los partidos tradicionales, que
ni siquiera pudieron superar el listón del 5% para acceder a la representación
proporcional.
El triunfo de Fujimori se gestó frente al candidato de la oposición (Unión
por el Perú), el anterior secretario general de Naciones Unidas, Javier Pérez de
Cuéllar y la desunión del APRA en torno a la postura que debían adoptar fren-
te al liderazgo de García. Su reelección fue posible por haberse eliminado en
la nueva Constitución la cláusula que la prohibía. La ratificación presidencial,
junto con una cómoda mayoría en el Congreso y un Poder Judicial dócil, acen-
tuó los rasgos autoritarios de su Gobierno. Esta circunstancia se constató en
la política de derechos humanos (Ley de Amnistía que benefició a los respon-
sables de la matanza estudiantil en la Universidad de La Cantuta en 1992), de
derechos cívicos (persecución a periodistas y a medios de comunicación opo-
sitores), la creciente autonomía de las Fuerzas Armadas (la confrontación béli-
ca con Ecuador en 1995, su presencia en el gabinete y el papel desempeñado
a lo largo de la década por su comandante en jefe Nicolás de Bari Hermoza),
así como en la implementación de las políticas públicas. Con respecto a esto
último, continuó el proceso privatizador, alcanzándose los 6.512 millones de
dólares por las privatizaciones entre 1990 y 1996. También se reforzaron los
componentes populistas a través de la utilización del Fondo Nacional de Com-
pensación para el Desarrollo Económico y Social (FONCODES), que apor-
tó al régimen un amplio apoyo social.
Los resultados de las elecciones municipales de 1996 fueron adversos a los
candidatos oficiales en importantes ciudades, incluso el delfín de Fujimori, el
anterior presidente del Congreso, Jaime Yoshiyama, fue derrotado por Alber-
to Andrade, líder del movimiento "Somos Lima", que obtuvo el 52% de los
votos para la alcaldía de Lima, el principal distrito electoral del país. De esta
manera, la débil oposición al presidente se concentró en ese distrito. Paralela-
mente, otros candidatos independientes se hicieron con las alcaldías de Are-
quipa, la segunda ciudad del país, Cuzco, Ayacucho, Huancayo y Puno. Este
revés electoral tuvo importantes consecuencias sobre la gestión del Presidente
y el núcleo que le rodeaba en el Ejecutivo.
Para enfrentar el problema de la sucesión y con la intención de controlar
aún más la competencia política, la mayoría legislativa fujimorista impulsó la
restricción de atribuciones y recursos municipales; el Ejecutivo intervino el
Poder Judicial, el Ministerio Público y el Consejo de la Magistratura. Ahora
267
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

bien, el hecho de que la oposición se centrara en un candidato independien- El momento de mayor tensión del Gobierno de Fujimori se dio cuando
te ponía claramente de relieve la profunda crisis en que continuaban inmer- un grupo del Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA) tomó la
sos los partidos, habida cuenta que la formación Cambio 90-Nueva Mayoría Embajada de Japón en Lima en diciembre de 1996. La forma violenta en que
renunciaba explícitamente a conformarse como un partido político tanto en fue resuelta la situación, en abril siguiente, volvió a poner de relieve el carác-
términos organizativos como operativos. ter autoritario de Fujimori, a pesar del apoyo masivo de la opinión pública.
Irónicamente, la derrota del MRTA liberó a numerosas fuerzas sociales que
durante una larga década se habían mostrado temerosas de hacer pública su
Cuadro 4.32. Evolución de la composición del congreso. repulsa a la política gubernamental para no ser utilizadas por el terrorismo.
Esta nueva situación hizo que, a partir de 1997 y coincidiendo con la manio-
Partidos 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2006
bra del Congreso contra el Tribunal Constitucional y con nuevas actuaciones
AP 98 11 4 3 contra la libertad de expresión, se articulara una protesta ciudadana contra el
PAP 58 107 53 8 7 28 36 Gobierno. El principal instrumento manejado fue la posibilidad de convocar
PPC/CODE 10 12
IU 10 48 16
un plebiscito que detuviera los planes de reelección de Fujimori, para el que
FNTC(lN) 4 2 la oposición reunió 800.000 firmas, una vez que el Congreso y luego el Tri-
FREDEMO 62 bunal Constitucional hubieran allanado su camino para presentarse como can-
C90/NM/ didato presidencial a las elecciones de 2000. Pero esta posibilidad quedó frus-
PERÚ 2000 33 67 50 3 45
UPP 17 3 6 trada y solamente llegó a servir para continuar movilizando a la oposición
15 4 antireeleccionista que llegó a irrumpir en el palacio presidencial en septiem-
FIM 7 6 9 11 bre de 1998, con un saldo de cuatro muertos.
Frente de centro 5
PERÚ POSIBLE 28 45 2 El plebiscito, como arma de participación popular, había sido recuperado
SOMOS PERÚ 8 4 por la declaración del Jurado Nacional de Elecciones de la invalidez de una ley
Unidad Nacional 17 17 de 1996. La estrategia de Fujimori de presentar un esbozo de democratización
Alianza por el futuro 13
Otros 5 18 12 3 2
mediante la designación de Javier Valle Riestra, independiente pero de tra-
Total 180 180 180 120 120 120 120 yectoria próxima al aprismo, como primer ministro, quedó frustrada al dimi-
tir éste a los dos meses de su nombramiento por sentirse incapaz de recondu-
Fuente: Nohlen (1993: 528-530) para 1980, 1985 Y 1990; Alcántara para 2003; y ONPE para 1995,
2000 Y 2001. cir el perfil autoritario del Gobierno. Las elecciones municipales de 1998
ratificaron la popularidad de Alberto Andrade, quien mantuvo la alcaldía de
Lima con el 59,3% de los votos. La renuncia de Cambio 90-NM a presentar
candidatos, junto con el hecho de que Andrade decidió comenzar a articular
En este ambiente autocrático destacaba igualmente la figura del conseje- su opción como candidato a las elecciones presidenciales de 2000, poniendo
ro presidencial Vladimiro Montesinos, verdadero primer ministro en la som- en marcha Somos Perú, se presentaron como los dos hechos con trascenden-
bra y encargado de llevar a cabo las tareas más oscuras del Gobierno de Fuji- cia más significativa para el futuro inmediato.
mori, controlando el Servicio de Inteligencia del Estado. Paralelamente, comenzó La primera vuelta de las elecciones de 2000 dio como ganador a Fujimori
la campaña para la nueva reelección de Fujimori, para lo que bastaba con rein- sobre Alejandro Toledo, lo que le llevó a éste a desconocer el resultado yabs-
terpretar la Constitución en el sentido de que no fuera considerado como man- tenerse de participar en la segunda vuelta. El clima de fraude, violación de
dato sujeto a ella el período 1990-1995, para lo cual se llegó a sustituir en los derechos políticos y abuso de poder incentivó el descrédito internacional
mayo de 1997 por parte del Congreso a tres jueces del Tribunal Constitucio- de su Gobierno y de sus seguidores. Su caída se dio tras la aparición de una
nal que habían mostrado su oposición a dicha interpretación. serie de vídeos que involucraban a Montesinos en sobornos pro Gobierno.

268 26 9
, I

la
'r, I
i
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
En noviembre de 2000, el Congreso, con una votación de 62 a 9, depuso a
Fujimori por incompetencia moral e incapacidad mental, sin hacer caso de
, la renuncia que el ex presidente había mandado desde Japón. El 21 de noviem-
bre se nombró presidente a Valentín Paniagua, quien tuvo la responsabilidad
de preparar el proceso electoral para designar al Presidente, lo que ocurrió en
abril de 2001. Las elecciones dieron la victoria a Alejandro Toledo, con el
36,51 % de los votos, pero lo sorprendente fue la vuelta de Alan García a la
política nacional, quien logró el 25,78% de los votos, dejando atrás a Lour-
des Flores, que había articulado una coalición de derecha, con el 24,3% de
los votos. Al no lograr ningún candidato más del 50% de la votación, el gana-
dor se tuvo que decidir en una segunda vuelta realizada en junio, entre dos
candidatos: Alejandro Toledo y Alan García, resultando ganador el primero
con 5.548,556 votos (53,08%). A nivel regional, la mayor cantidad de espa-
cios de poder fue para el Partido Aprista y en el caso de Lima, Unidad Nacio-
nal (UN), una alianza donde está el Partido Popular Cristiano (PPC). Tole-
do tomó posesión como presidente en julio de 2001, sin apoyos sustantivos
en el legislativo y bajo la oferta de una mayor descentralización del sistema
político, que hizo efectiva convocando elecciones regionales para 2002 el mis-
mo día de la asunción presidencial; la separación de poderes y bajo la pro-
mesa de combatir la corrupción y el narcotráfico, nombró como zar antico-
rrupción a Martin Belaúnde.
Toledo formó un gabinete heterodoxo, con miembros de otros partidos
e independientes. Durante su gestión, tuvo serios conflictos sociales por la
privatización de las empresas eléctricas del Sur, lo que se hizo evidente en el
paro nacional de mayo de 2002. En el ámbito político, Toledo convocó a la
concertación entre las principales fuerzas políticas, sociales y económicas para
definir acuerdos mínimos de gobernabilidad. Esta iniciativa se hizo visible a
partir del Acuerdo Nacional (2002-2005) en el que participaron los parti-
dos, la sociedad civil y el Gobierno. El mismo se concretó con la presenta-
ción en 2002 de 29 políticas de Estado relacionadas con diferentes temáti-
cas: democracia y Estado de Derecho, equidad y justicia social, competitividad
y transparencia en asuntos públicos. El Acuerdo se institucionalizó como una
instancia de diálogo y consenso, dedicada a generar políticas públicas. A pesar
de estos intentos, el Gobierno ha afrontado serias críticas, plasmándose el
descontento de la población en las elecciones municipales de 2002, que con-
firmaron el crecimiento del APRA, la caída de Somos Perú, derrotado en
Lima, y la pérdida de popularidad del presidente Toledo y su agrupación par-
tidista.
27°
, I
ÍIIIio...-
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
D) El sistema de partidos
Entre 1978 Y 1989 se configuró un sistema de partidos de pluralismo extre-
mo y polarizado conformado por 4 agrupaciones importantes: Acción Popular
(AP), Partido Aprista Peruano (PAP), Partido Popular Cristiano (PPC) e Izquier-
da Unida (IU). Estos cuatro partidos concentraron cerca del 90% de los votos
entre 1978 y 1986 Y definieron tres espacios ideológicos delimitados (PAP o
APRA, en el centro-izquierda reformista, IU en la izquierda y AP y PPC en la
derecha), lo que llevó a pensar en un sistema de tres partidos, con una media
para el período de 3,34. En este sistema existían importantes fuerzas antisiste-
ma, como Sendero Luminoso (uno de los movimientos armados más sangui-
narios de América Latina) y, en menor medida, el Movimiento Revoluciona-
rio Tupac Amaru (MRTA). Esto posibilitó que los militares tuvieran una
importante capacidad de veto, a pesar de su ausencia en el poder formal.
Durante la década de 1990, los partidos peruanos se vieron inmersos en
una profunda crisis y fueron sustituidos en muchas de sus funciones por mo-
vimientos independientes. La emergencia de Fujimori en 1990 representa
la culminación de persistentes debilidades en la organización y representa-
ción de intereses sociales en la esfera política, producto de la pobreza y el
patrón de desarrollo desigual de Perú, que a su vez genera ciclos recurrentes
de populismo y crisis. El resquebrajamiento de la representatividad del siste-
ma de partidos respondió a factores particulares del proceso político y a un
sistema electoral permisivo.
Los partidos fallaron en su incapacidad para adaptarse a los cambios gene-
rados en la opinión pública que marcó el paso de una dindmica electoral-movi-
mientista a una dindmica electoral-medidtica. Asimismo, también afectó la cri-
sis de los partidos una combinación de varios rasgos institucionales como el
fuerte presidencialismo, un Parlamento ineficaz, leyes electorales benevolen-
tes que permitieron la proliferación de candidaturas y la postulación doble a
la presidencia y al Parlamento, y un sistema electoral incoherente (doble vuel-
ta electoral que exacerbó y polarizó la lucha política, distorsión de la repre-
sentación por medio una única circunscripción electoral, carencia de ley de
partidos y de financiamiento de campañas electorales políticos).
Algunos partidos consiguieron recuperarse y en 2001 aquellos que más se
habían visto afectados pasaron a ser actores centrales del sistema político. Por
ejemplo, para 2002, el PAP y AP consiguieron presentar candidatos en el doble
de provincias que en 1998, aumentaron sensiblemente el apoyo electoral en
esas provincias e incluso, uno de ellos, el PAP consiguió llegar a la segunda
27 I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
En noviembre de 2000, el Congreso, con una votación de 62 a 9, depuso a
Fujimori por incompetencia moral e incapacidad mental, sin hacer caso de
la renuncia que el ex presidente había mandado desde Japón. El21 de noviem-
bre se nombró presidente a Valentín Paniagua, quien tuvo la responsabilidad
de preparar el proceso electoral para designar al Presidente, lo que ocurrió en
abril de 200 l. Las elecciones dieron la victoria a Alejandro Toledo, con el
36,51 % de los votos, pero lo sorprendente fue la vuelta de Alan García a la
política nacional, quien logró el 25,78% de los votos, dejando atrás a Lour-
des Flores, que había articulado una coalición de derecha, con el 24,3% de
los votos. Al no lograr ningún candidato más del 50% de la votación, el gana-
dor se tuvo que decidir en una segunda vuelta realizada en junio, entre dos
candidatos: Alejandro Toledo y Alan García, resultando ganador el primero
con 5.548,556 votos (53,08%). A nivel regional, la mayor cantidad de espa-
cios de poder fue para el Partido Aprista y en el caso de Lima, Unidad Nacio-
nal (UN), una alianza donde está el Partido Popular Cristiano (PPC). Tole-
do tomó posesión como presidente en julio de 2001, sin apoyos sustantivos
en el legislativo y bajo la oferta de una mayor descentralización del sistema
político, que hizo efectiva convocando elecciones regionales para 2002 el mis-
mo día de la asunción presidencial; la separación de poderes y bajo la pro-
mesa de combatir la corrupción y el narcotráfico, nombró como zar antico-
rrupción a Martin Belaúnde.
Toledo formó un gabinete heterodoxo, con miembros de otros partidos
e independientes. Durante su gestión, tuvo serios conflictos sociales por la
privatización de las empresas eléctricas del Sur, lo que se hizo evidente en el
paro nacional de mayo de 2002. En el ámbito político, Toledo convocó a la
concertación entre las principales fuerzas políticas, sociales y económicas para
definir acuerdos mínimos de gobernabilidad. Esta iniciativa se hizo visible a
partir del Acuerdo Nacional (2002-2005) en el que participaron los parti-
dos, la sociedad civil y el Gobierno. El mismo se concretó con la presenta-
ción en 2002 de 29 políticas de Estado relacionadas con diferentes temáti-
cas: democracia y Estado de Derecho, equidad y justicia social, competitividad
y transparencia en asuntos públicos. El Acuerdo se institucionalizó como una
instancia de diálogo y consenso, dedicada a generar políticas públicas. A pesar
de estos intentos, el Gobierno ha afrontado serias críticas, plasmándose el
descontento de la población en las elecciones municipales de 2002, que con-
firmaron el crecimiento del APRA, la caída de Somos Perú, derrotado en
Lima, y la pérdida de popularidad del presidente Toledo y su agrupación par-
tidista.
27°
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
D) El sistema de partidos
Entre 1978 Y 1989 se configuró un sistema de partidos de pluralismo extre-
mo y polarizado conformado por 4 agrupaciones importantes: Acción Popular
(AP), Partido Aprista Peruano (PAP), Partido Popular Cristiano (PPC) e Izquier-
da Unida (IU). Estos cuatro partidos concentraron cerca del 90% de los votos
entre 1978 y 1986 Y definieron tres espacios ideológicos delimitados (PAP o
APRA, en el centro-izquierda reformista, IU en la izquierda y AP y PPC en la
derecha), lo que llevó a pensar en un sistema de tres partidos, con una media
para el período de 3,34. En este sistema existían importantes fuerzas antisiste-
ma, como Sendero Luminoso (uno de los movimientos armados más sangui-
narios de América Latina) y, en menor medida, el Movimiento Revoluciona-
rio Tupac Amaru (MRTA). Esto posibilitó que los militares tuvieran una
importante capacidad de veto, a pesar de su ausencia en el poder formal.
Durante la década de 1990, los partidos peruanos se vieron inmersos en
una profunda crisis y fueron sustituidos en muchas de sus funciones por mo-
vimientos independientes. La emergencia de Fujimori en 1990 representa
la culminación de persistentes debilidades en la organización y representa-
ción de intereses sociales en la esfera política, producto de la pobreza y el
patrón de desarrollo desigual de Perú, que a su vez genera ciclos recurrentes
de populismo y crisis. El resquebrajamiento de la representatividad del siste-
ma de partidos respondió a factores particulares del proceso político ya un
sistema electoral permisivo.
Los partidos fallaron en su incapacidad para adaptarse a los cambios gene-
rados en la opinión pública que marcó el paso de una dinámica electoral-movi-
mientista a una dinámica electoral-mediática. Asimismo, también afectó la cri-
sis de los partidos una combinación de varios rasgos institucionales como el
fuerte presidencialismo, un Parlamento ineficaz, leyes electorales benevolen-
tes que permitieron la proliferación de candidaturas y la postulación doble a
la presidencia y al Parlamento, y un sistema electoral incoherente (doble vuel-
ta electoral que exacerbó y polarizó la lucha política, distorsión de la repre-
sentación por medio una única circunscripción electoral, carencia de ley de
partidos y de financiamiento de campañas electorales políticos).
Algunos partidos consiguieron recuperarse y en 2001 aquellos que más se
habían visto afectados pasaron a ser actores centrales del sistema político. Por
ejemplo, para 2002, el PAP y AP consiguieron presentar candidatos en el doble
de provincias que en 1998, aumentaron sensiblemente el apoyo electoral en
esas provincias e incluso, uno de ellos, el PAP consiguió llegar a la segunda
27 I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
vuelta electoral. El proceso de institucionalización partidista ha conseguido
uno de sus puntos máximos con la aprobación en 2003 de la Ley de Partidos
Políticos, fruto de un acuerdo nacional multipartidista, que estableció un mar-
co al que los partidos deben adaptarse y que se ha convertido en un esfuerzo
interesante para "obligar" a los partidos a democratizarse.
4.2.4. Colombia
La estabilidad institucional colombiana, en comparación con otros países de
América Latina, ha estado condicionada por dos formas de expresión y proce-
samiento del conflicto político. Por una parte, los partidos políticos han actua-
do hasta mediados de la década de 1990 como interlocutores de las demandas
y, por otra, se han dado altos niveles de violencia política como manifestación
de un conflicto interno que viene reproduciéndose bajo distintas formas y con
intensidad no decreciente desde mediados de! siglo xx. Durante mucho tiem-
po, e! desarrollo de cierta forma de civilismo ha reforzado e! pape! de las élites
políticas; ha disminuido la autonomía de los militares en la política y ha acen-
tuado las tendencias a la concertación política entre las clases dominantes.
Esto pudo verse en el pacto denominado "Frente Nacional" (1958-1974),
en plena Guerra Fría. Este acuerdo, firmado en las ciudades españolas de Beni-
dorm (1956) y Sitges (1957), supuso la alternancia de los partidos liberal y
conservador en e! Poder Ejecutivo; estableció la composición paritaria de! Eje-
cutivo para los dos partidos (con igual número de ministros), asumiendo con-
juntamente la responsabilidad de Gobierno y planteaba que las reformas cons-
titucionales sólo podrían hacerse por e! Congreso, eliminando la potestad
popular directa. Idéntico reparto se tradujo a la Corte Suprema de Justicia y
al Consejo de Estado, integrados por militantes de los dos partidos políticos
mayoritarios, en la misma proporción que estuviesen representados en e!legis-
lativo y cuyos miembros serían inamovibles hasta su jubilación.
Durante la vigencia de este pacto se consolidó un bipartidismo, en e! mar-
co de cierta paz política. Pero, a su vez, la política consociativa llevada a la prác-
tica supuso el secuestro de la política y la cuasi exclusión de la sociedad, limi-
tando la participación y transformando en un asunto de élites la gestión pública.
Los dos partidos tradicionales coparon los cargos de representación y las ins-
tituciones, dejando poco margen para la emergencia de movimientos distin-
tos, lo que afectó la solidez organizativa de los partidos y su legitimidad ante
la sociedad. El pacto garantizó una mayor presencia institucional de las Fuer-
27 2
L-
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
zas Armadas en la vida política. Si bien no había un partido único propiamente
dicho, los partidos perdieron el afán de diferenciarse y desarrollaron una estra-
tegia cliente!ista que empezó a agobiar al país. De esta manera, se pertenecía
a uno de los dos partidos no por profesar una ideología, sino por aspirar a un
cupo de poder o influencia preasignado. Con este sistema, se renunció a tener
alternativas ya la multiplicidad de las opciones y, en nombre del entendimiento
nacional, se justificó la abdicación al contenido ideológico de las colectivida-
des políticas. Así, con la vigencia del Frente Nacional, se dañó la alternancia
en e! poder, propia de sistemas competitivos.
En plena vigencia de! Frente Nacional se procedió a reformar la Constitu-
ción en 1968 buscando cierto reordenamiento del Estado. Aunque afectó a
otros artículos, transformó e! papel de los departamentos como entidades terri-
toriales quitándoles su carácter de "divisiones territoriales" y modificándose los
requisitos exigibles para la creación de nuevos departamentos. Se creó la Comi-
sión Especial Permanente de la Cámara, aumentándose el poder de control
de la rama legislativa sobre la Ejecutiva. No obstante, la Comisión no pudo
funcionar por dificultades inherentes a su conformación (participación pro-
porcional en todos los grupos y partidos políticos). Finalmente, cabría indicar
como un elemento sumamente importante, la capacidad que recibió el Poder
Ejecutivo para declarar el Estado de Emergencia Económica y el Estado de Sitio.
El conservador Misael Pastrana Borrero fue elegido presidente en 1970, a
pesar de que el candidato de Alianza Nacional Popular (ANAPO), el general
Gustavo Rojas Pinilla, se presentaba como el favorito. A partir de 1974 se die-
ron una serie de reformas políticas que tuvieron como objetivo desmontar y
transformar las simientes del pacto. El sistema se desmontó con relación a la
composición de la Cámara y a la alternancia en el Ejecutivo, pero pervivió en
la representación proporcional a su caudal electoral que el presidente debía dar
en el Gobierno al segundo partido. La paridad subsistía también en la rama
jurisdiccional. El primer presidente bajo esta nueva situación fue el liberal Alfon-
so López Michelsen (1974-1978). Su Gobierno se caracterizó por la profunda
división de su partido, menoscabando su autoridad, salpicado por escándalos
financieros de algunos familiares. Sus esfuerzos por efectuar la reforma políti-
ca en la Justicia y el reordenamiento territorial que lograra la autonomía local
fueron infructuosos. La vía para la reforma constitucional que terminó defini-
tivamente con e! Frente Nacional fue una Asamblea Constituyente. Sin embar-
go, la citada división dentro de la clase política hizo fracasar este empeño.
A pesar de las profundas divisiones del Partido Liberal, éste logró el triunfo
en las elecciones de 1978 con Julio César Turbay Ayala (1978-1982), situándo-
273
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
se a escasa distancia el conservador Belisario Betancur. El Gobierno turbayista
se caracterizó por el recrudecimiento de la represión con la promulgación de una
Ley Antiterrorista (Estatuto de Seguridad), siendo cuestionado por la violación
de los derechos humanos y la docilidad frente a la política norteamericana. Por
otra parte, se vio enfrentado al sandinismo nicaragüense por la discrepancia de
fronteras y posesión territorial del archipiélago de San Andrés y Providencia.
En las elecciones presidenciales de 1982 el Partido Liberal se presentó con
dos candidatos: Luis Carlos Galán y Alfonso López Michelsen. Por su parte,
el Partido Conservador, con una candidatura liderada por Belisario Betancur,
a pesar del carácter mayoritario del Partido Liberal, obtuvo la presidencia gra-
cias a los votos liberales descontentos por las aspiraciones presidenciales de
López Michelsen y por la doble candidatura liberal. La presidencia de Betan-
cur (1982-1986) tomó cierto cariz socialdemócrata, intentando convertirse,
en los tres primeros años de su mandato, en un líder regionallatinoamerica-
no. Fue uno de los creadores del Grupo de Contadora, evitó el aislamiento de
Nicaragua prestándole ayuda económica y congelando el diferendo limítrofe
e ingresó en el grupo de los "No Alineados". En política interna puso gran
empeño en la pacificación de Colombia al firmar los Acuerdos de Paz con el
Movimiento 19 de abril (M -19) Y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC). Los militantes de este grupo guerrillero que se acogieron
a la amnistía crearon la Unión Patriótica (UP), que en las elecciones legislati-
vas y municipales de finales de la década alcanzó resultados notables teniendo
en cuenta el marco de persecución y de exterminio al que estuvieron someti-
das. La toma del Palacio de Justicia por el M-19 en el último año de manda-
to de Betancur y su represión militar supusieron la ruptura de los diálogos
entre el Gobierno y los diferentes grupos guerrilleros, quienes conformaron la
Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar en 1987.
Las elecciones legislativas, que llevaron a la elección de los cuerpos cole-
giados de todo el país en 1986, han sido consideradas como unas primarias.
En aquella ocasión hubo tres opciones, como en las presidenciales: el Partido
Conservador, que recogió todas las tendencias nacionales y regionales del par-
tido. El liberalismo se presentó coaligado con la UP en algunos departamen-
tos. El sector tradicionalista, conducido por Virgilio Barco, apoyó a los lla-
mados candidatos oficialistas. El Nuevo Liberalismo, liderado por Luis Carlos
Galán, pretendió convertirse en opción nacional. Sin embargo, el revés sufri-
do en su feudo, Bogotá, le llevó más tarde, en las presidenciales, a plegarse al
candidato oficial. En cuanto a la UP contó con un electorado comunista y
simpatizantes de las FARC, siendo un cierto número de sus candidatos diri-
274
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
gentes de la guerrilla. Basó su campaña en la profundización de la paz, cen-
trándose en las regiones rurales.
La elección presidencial de mayo de 1986 contó con tres opciones: el Par-
tido Conservador, dividido en tendencias nacionales y regionales, aunque logra-
ron ponerse de acuerdo y lanzar un candidato único, Álvaro Gómez Hurtado.
El Partido Liberal se presentó con un candidato consensuado entre el libera-
lismo tradicional yel Nuevo Liberalismo: el presidente del partido tradicio-
nal, Virgilio Barco. Por último, la UP presentó como candidato a Jaime Par-
do Leal, quien fuera asesinado en 1987. El triunfo lo obtuvo Virgilio Barco
(1986-1990) poniéndose fin a más de veinte años de Gobiernos bicolores, y
abriéndose paso al esquema gobierno-oposición. El Presidente desmontó uni-
lateralmente el artículo 120 de la Constitución que establecía la participación
equitativa del partido mayoritario distinto al del Presidente, que había impe-
dido la terminación real del Frente Nacional. El Gobierno de Barco se carac-
terizó por: la persistencia de las tendencias y prácticas monopolizadoras en la
economía, con la ausencia de una reforma agraria real que asegurase una mejor
distribución de la tierra y de la productividad; el narcotráfico, que lejos de dis-
minuir su incidencia en la sociedad yen el sistema político, se incrementó y
confluyó con los grupos paramilitares, y finalmente, la ausencia de propues-
tas movilizadoras de los dos partidos tradicionales.
Barco intentó, en el último período de su mandato, lograr acuerdos de
pacificación con los grupos guerrilleros. Con el M-19 los acuerdos y conver-
saciones progresaron, mientras que las FARC decretaron un alto el fuego uni-
lateral, cumpliendo la condición innegociable impuesta por el Gobierno. Sin
embargo, el mandatario colombiano no pudo desmontar los 140 grupos para-
militares relativamente cercanos al poder y contempló impotente el serio aco-
so del narcotráfico al Estado mediante el uso indiscriminado de atentados con
bomba y asesinatos selectivos, recrudecido a partir de agosto de 1989, a los
sectores de izquierda, especialmente de la Up, entre cuyos militantes fueron
asesinadas por lo menos 3.000 personas entre 1985 y 1990.
Las primeras elecciones populares de alcaldes, celebradas en 1988, pusie-
ron de manifiesto que, aun cuando el bipartidismo dominaba el mapa políti-
co, hubo una movilidad en el cuadro estático de las elecciones legislativas y
presidenciales de 1986. Aunque liberales y conservadores ganaron la mayoría
de las alcaldías, varios hechos indicaban que el panorama partidista era sus-
ceptible de cambio y que la población comenzaba a mostrar su desilusión con
los colores tradicionales (rojo y azul) que habían dominado la escena política.
Resultó sorprendente que fuerzas desconocidas, sobre la base de movimientos
275
 1,
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
cívicos, alcanzaran 97 alcaldías, resultado superior al de las coaliciones de algu-
nos partidos políticos que se aproximaron al 10% del total.
El liberalismo, con el 46% de los votos, "ganó perdiendo". Su feudo, Bogo-
tá, pasó a manos conservadoras, que obtuvieron el 47% del total del país. Los
conservadores y los liberales reflejaron en los resultados sus propias divisiones.
El Nuevo Liberalismo encerró una curiosa paradoja: bajó votos a escala nacio-
nal, pero ganó nueve alcaldías, después de que sólo había sido mayoría en un
municipio en las elecciones legislativas de 1986. El avance electoral de la UP
fue poco significativo. Ganó con candidatos propios en 15 municipios, no
siendo sus electores los mismos de las elecciones de 1986.
Durante la presidencia de Barco, la Constitución de 1886 comenzó a estar
sometida a un profundo proceso de reforma, que se aprobó en su primera fase.
En el proyecto había dos ambiciones: modernizar el Estado, adaptándolo a las
nuevas necesidades de la sociedad, y sustituir el concepto de democracia repre-
sentativa por el de democracia participativa. Después del "Consenso de la Casa
de Nariño", alcanzado entre los conservadores y el presidente, el proyecto
gubernamental quedó reducido a un paquete de medidas. En 1990, recién ele-
gido el liberal César Gaviria como presidente, comenzó un amplio proceso de
reforma constitucional que llevó a la Constitución de 1991.
La Asamblea Constituyente se convocó gracias a la introducción en las
elecciones anteriores de la "séptima papeleta", acción que recogió el clamor
social iniciado por la movilización estudiantil que reclamaba un nuevo pacto
político para poner fin a la crisis de legitimidad. La convocatoria consistió en
introducir una consulta en las elecciones legislativas de 1990 relativa a la opor-
tunidad de la reforma constitucional. Esta consulta se saldó con un apoyo de
más de dos millones de electores y se ratificó en las elecciones presidenciales
del mismo año cuando el 86,6% de los votantes mostró su opinión favorable
para convocar la Asamblea Constituyente. En diciembre de 1990 se eligieron
a sus 74 miembros, siendo la primera constituyente elegida por sufragio popu-
lar y con la participación de diversos sectores de la sociedad civil, como los
indígenas, población afrocolombiana y mujeres, quienes contaban con el apo-
yo de grupos académicos.
A) Aspectos institucionales
El texto constitucional de 1991 tenía una serie de características que inten-
taban enfrentar directamente las raÍCes de la crisis larvada en las décadas ante-
27 6
L
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
riores. Era una Constitución que pretendía buscar la paz mediante la reconci-
liación nacional, fortaleciendo a la justicia, velando por el desarrollo de los
derechos humanos y asumiendo la prohibición de la extradición de los colom-
bianos. También buscaba la profundización del sistema democrático a través
del fortalecimiento de la "democracia participativa", fijando para ello además
de los mecanismos clásicos electorales (voto, plebiscito, referendo y consulta
popular), el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del man-
dato. La Constitución eliminó la restricción que había para la presentación de
candidatos fuera de los partidos políticos y reconoció el derecho de los ciuda-
danos de "constituir partidos, movimientos o agrupaciones políticas sin limi-
tación alguna, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas". Tam-
bién regula el Estatuto de la oposición para aquellos partidos que no participan
en el Gobierno. Para estos efectos, salvo las restricciones legales, se garantizan
una serie de derechos: de acceso a la información y a la documentación ofi-
ciales; de uso de los medios de comunicación social del Estado de acuerdo con
la representación obtenida en las elecciones para la Cámara inmediatamente
anteriores; de réplica en los medios de comunicación del Estado frente a ter-
giversaciones o ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales y
de participación en los organismos electorales.
Se establece además que el Presidente se elija por cuatro años, a través del
principio de representación mayoritario, está prohibida la reelección y se emplea
el sistema de doble vuelta. A nivel legislativo, la representación es a través de
una Cámara de Representantes y una de Senadores. La utilización del sistema
proporcional en circunscripciones pequeñas conduce a la reducción del núme-
ro de partidos ya la formación de mayorías artificiales. El sistema electoral
degeneró mediante la denominada "operación avispa", que multiplicó el núme-
ro de actores. Este sistema actuaba en el marco de un escenario inicialmente
bipartidista, con clara tendencia a una dinámica de partido predominante,
debido al comportamiento del Partido Liberal, y a la fragmentación interna
que surge por la posibilidad de presentación de múltiples candidaturas sólo
sujetas a un aval partidista muy sencillo de conseguir. El aparente bipartidis-
mo oculta múltiples facciones que participan con listas separadas aunque for-
malmente bajo la etiqueta liberal o conservadora. En la práctica, esto hace que
cada diputado funcione como si fuera un actor diferenciado, más propio de
la existencia de liderazgos locales autónomos.
La Constitución también amplió el listado de derechos, sumando a los clá-
sicos de corte civil y político, los sociales y económicos y los denominados de
"tercera generación" (derechos colectivos). En cuanto a las propuestas de refor-
277
I
I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

ma del Estado y de la administración pública, planteaba la existencia de dis-
tintas medidas de control en el ámbito de la actuación de ésta centrándose en
una despolitizada Contraloría General de la Nación e intentaba buscar un
mayor nivel de regionalización del poder. También procuraba disminuir el
poder del Presidente en favor del Legislativo, que reducía el número de sus
miembros, y creaba la Fiscalía General de la Nación, el Defensor del Pueblo,
el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional, así como una
jurisdicción especial indígena. En términos de su reforma, se establecía que la
Constitución podía ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Cons-
tituyente o por el pueblo mediante referendo.
Cuadro 4.33. Régimen Electoral Presidencial de Colombia.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto El voto es secreto, programático y directo.
Voto desde el extranjero Existe desde 1961 a través del correo.
Requisitos de los candidatos Nacionalidad colombiana, ciudadano en ejercicio y mayor
de 30 años.
Duración del mandato 4 años.
Renovación de mandatos Se prohíbe la reelección presidencial, hasta la reforma de
2005.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario (mayoría absoluta en primera vuelta y mayoría
relativa en segunda vuelta)
Distrito Uninominal (el país).
Fórmula Electoral Elección directa de los ciudadanos en una primera vuelta
(mayoría absoluta), pero si no se supera el 50% se pasa a una
segunda vuelta en la que sólo participan los dos candidatos
con mayor número de votos.
Fuente: Elaboración propia según la Constitución de 1991 y la Ley 163 (1994).
En 2003, el Congreso aprobó una reforma a 16 artículos de la Constitu-
ción de 1991 sobre aspectos polít~cos y electorales. En lo concerniente al régi-
men electoral destacan el umbral o barrera legal para elegir corporaciones públi-
cas y el cambio de la fórmula repartidora de votos al adoptar el sistema D'Hondt
para el Senado en lugar de los cocientes y residuos anteriormente vigentes. En
lo político, la lista única con voto preferencial (opcional), la conformación de
bancadas parlamentarias por partidos o movimientos y la prohibición de la
militancia doble o múltiple de candidatos y miembros de corporaciones públi-
cas. Para poder presentar candidatos en los próximos comicios subnacionales,
y percibir los aportes del Estado, los congresistas que no fueron elegidos en
listas con una votación sobre un umbral (el 2% sobre el total válido para el
Senado en la última elección) pueden asociarse a nuevos partidos mediante la
sumatoria de sus votaciones, tanto para el Senado como para el Congreso. La
reforma también introducía la elección de los candidatos a través de consul-
tas populares internas de manera optativa y se obligaba a los partidos a traba-
jar en bancadas dentro del Legislativo.
B) La dinámica política
Las elecciones presidenciales de 1990 vieron el triunfo del candidato libe-
ral César Gaviria, quien ganó por una abrumadora mayoría al disidente del
Partido Conservador, Álvaro Gómez Hurtado. Se llegaba a este momento tras
los asesinatos del líder liberal Luis Carlos Galán en agosto de 1989, del sena-
dor de la UP, Bernardo ]aramillo, en marzo de 1990 y del líder histórico del
M-19, quien había encabezado la transición de este grupo hacia la participa-
ción electoral, Carlos Pizarro, en abril de 1990, que enmarcaban un clamor
nacional en pro de la reforma política.
César Gaviria volvió a introducir en su primer Gabinete a ministros del
Partido Conservador, que ocuparon las carteras de Justicia, Trabajo, Agricul-
tura y Comunicaciones. También incorporó como ministro de Salud al histó-
rico dirigente del M-19, Antonio Navarro Wolff La reforma de la Constitu-
ción de 1886 llenó los dos primeros años del Gobierno de Gaviria. En diciembre
de 1990 se eligió a la Asamblea Constituyente en un ambiente de expectativas
sin precedente; por primera vez y de forma excepcional una tercera fuerza, el
M-19, ocupaba un lugar preeminente, mientras que el Ejército Popular de Libe-
ración se brindaba a convertirse en un partido político legal (Esperanza, Paz y
Libertad) y el grupo guerrillero indigenista Quintín Lame anunciaba en mar-
zo de 1991 su desmovilización. Las elecciones legislativas de octubre de 1991,
celebradas bajo el imperio de la nueva Carta, restablecieron el esquema bipar-
tidista con el Partido Liberal en una posición mayoritaria, manteniéndose el
índice de abstención que, en esta ocasión, alcanzó el 67%.

27 8 279
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Cuadro 4.34. Resultados de las Elecciones Presidenciales candidatos del Partido Conservador en alianza con Alianza Democrática M-
de los primeros candidatos (1990-2002). 19 Y la de Barranquilla al M-19 con el apoyo de una fracción liberal inde-
pendiente. En las elecciones municipales de 1994, un independiente, Anta-
7:' vuelta 7.'¡ vuelta 2." vuelta 2." vuelta
Año Candidato Partido (n. o votos) (%) (n. o votos) (%) nas Mockus, se alzó con la de Bogotá gracias a un 65% de apoyo popular,
circunstancia que igualmente ocurrió en las restantes principales ciudades del
1990 César Gaviria PLC 2.891.808 47,81 país, con excepción de Medellín. Finalmente, durante el Gobierno de Gaviria
Álvaro Gómez Mov. Salvación 1.433.913 23,71
continuó la violencia política que se cobró la vida de miles de ciudadanos. La
Nacional
clase política contempló un nuevo asesinato en la figura del vicepresidente del
1994 Ernesto Samper* PLC 2.623.210 45,30 3.733.336 50,57
Senado, Darío Londoño, en 1993.
I Andrés Pastrana Mov. "Andrés
Presidente"
2.604.771 44,98 3.576.781 48,45
La segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 1994 fue ganada por
I 1998
--------
Horacio Serpa
Andrés Pastrana*
PLC
P. Conservador
3.696.334
3.653.048
34,78
34,37
5.658.518
6.114.752
46,58
50,34
un margen muy estrecho por el liberal Ernesto Samper, quién también incor-
poró a su Gobierno a miembros del Partido Conservador recuperando un esti-
I Opción Vida Noemí Sanín 2.845.750
3.514.779
26,77
31,80
lo político reiniciado y luego interrumpido en la presidencia anterior. La acusa-
2002 Horacio Serpa PLC ción de financiación del narcotráfico de la campaña electoral liberal por el
Álvaro Uribe* Primero 5.862.655 53,05
Colombia candidato conservador derrotado y ex alcalde de Bogotá, Andrés Pastrana, impreg-
nó el Gobierno de Samper. Por una parte, miembros de su gabinete fueron juz- '
* Resultó elegido presidente. gados y declarados culpables, por otra, la postura beligerante de la Administra-
Fuente: Tribunal Supremo Electoral. ción Clinton acorraló a Samper, quien, sin embargo, utilizó el recurso nacionalista
de la injerencia en los asuntos internos por EE UU para ganar tiempo.
Aunque el Congreso colombiano le exculpó en 1996 de las acusaciones de
vinculación con el narcotráfico del fiscal general Alfonso Valdivieso, el proce-
Durante la presidencia de Gaviria, continuó la tensión con el narcotráfi- so requirió de tal energía que la vida política cotidiana se vio resentida. Sam-
co, a pesar de haberse emitido un decreto que garantizaba la no extradición a per tuvo que reemplazar en 1996 a su vicepresidente De la Calle, al pedirle
EE UU de aquellos que se entregaran a las autoridades. En ese marco se pro- éste públicamente que renunciara a la presidencia. Para mejorar las relaciones
dujo el ingreso en prisión de los hermanos Ochoa en enero-febrero de 1991 y con EE UU, a finales de 1997 se aprobó una ley que posibilitaba la extradi-
del jefe del cártel de Medellín, Pablo Escobar, en junio. Paralelamente, se inten- ción, aunque no con efectos retroactivos, de ciudadanos colombianos por moti-
sificaron las tareas de colaboración con EE UU en la lucha contra el narcotrá- vos de narcotráfico, aproximándose a los requisitos que para la normalización
fico, lo que propició la presencia de tropas norteamericanas en territorio colom- de las relaciones bilaterales había planteado el Gobierno de Washington, lo
biano con el consiguiente exacerbamiento de las tensiones nacionalistas. que se tradujo en el levantamiento de sanciones al gobierno colombiano en
La vuelta al bipartidismo se siguió igualmente consolidando en las elec- febrero de 1998 aunque no se anuló la desertificación como país cooperativo
ciones legislativas de marzo de 1994, de nuevo bajo el signo de una alta tasa contra el narcotráfico.
de abstención (cercana al 70%), ya que las esperanzas en la Alianza Demo- Samper logró, en 1997, aprobar una ley de emergencia económica para
crática M-19 fueron frustradas al obtener solamente dos escaños. El Congre- reducir el déficit presupuestario y facilitar el proceso privatizador, la cual fue
so continuaba siendo cosa de los dos partidos tradicionales y la mayoría seguía contestada por una huelga general de los trabajadores del sector público. No
siendo del Partido Liberal. Únicamente en las alcaldías, donde la elección popu- obstante, Colombia es uno de los países latinoamericanos con menor impac-
lar de alcaldes acababa de ser introducida, se pudo romper el monopolio par- to en el proceso privatizador, ya que el monto de las privatizaciones entre 1990
tidista. En las elecciones municipales de 1992 el Partido Liberal perdió 12 de y 1996 solamente ascendió a 2.548 millones de dólares, cifra muy reducida
las 30 ciudades más importantes. Las alcaldías de Medellín y de Cali fueron a en comparación con el tamaño de la economía colombiana. El gasto público

280 281
¡
I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

ha visto incrementar su participación como porcentaje del PIE en la década de la paz. El partido Liberal, con un alto grado de dispersión, fue vencedor al
de 1990 doblándose los porcentajes de la década anterior como consecuen- obtener 19 puestos de gobernador, perdiendo 3 con respecto a 1994, y casi el
cia de los esfuerzos descentralizadores del Estado iniciados con las elecciones 44% de las alcaldías del país y que ascendió al 59% gracias a su política de alian-
municipales de 1988 y consolidados con la Constitución de 1991. La activi- zas. Por su parte, el Partido Conservador obtuvo 3 puestos de gobernadores.
dad guerrillera y la violencia política aumentaron su intensidad, hasta el pun- En cuanto a la izquierda, hay que subrayar que desapareció prácticamente del
to que en los últimos meses del Gobierno de Samper la guerrilla controlaba el escenario político. La alcaldía de Bogotá la obtuvo Enrique Peñalosa, de filia-
40% del territorio colombiano, lo cual no impidió que se llevaran a cabo las ción liberal, pero que hizo campaña bajo una etiqueta "ciudadana" para des-
elecciones municipales y regionales de 1997 sin prácticamente ningún impac- marcarse de la imagen negativa de su partido y buscar una parecida a la de su
to en las ciudades aunque sí en el medio rural. El proceso de paz se empanta- predecesor Antanas Mockus.
nó en declaraciones retóricas y sólo tuvo un relativo éxito con un pequeño gru- Las elecciones presidenciales de 1998 estuvieron marcadas por la presen-
po disidente del M-19. Sin embargo, esta pésima situación fue la gran baza cia de tres candidaturas que partieron con expectativas similares según los son-
electoral del candidato conservador en las siguientes elecciones presidenciales. deos de opinión: Andrés Pastrana, miembro del Partido Conservador yal fren-
te de una plataforma que buscaba ampliar la base de dicho partido; Horacio
Serpa por el Partido Liberal y Noemí Sanín al frente de una candidatura inde-
Cuadro 4.35. Evolución de la composición pendiente. La primera vuelta supuso la exclusión de Sanín, que quedó terce-
de la Cámara de Representantes. ra a pesar de alcanzar un 26% de apoyo popular y, también, la polarización
7982
entre los dos candidatos de los partidos clásicos. Serpa contaba con el apoyo
7986 7990 7994 7998 2002
del aparato del Partido Liberal y con el hdndicap de ser el candidato del des-
P. Liberal 99 104 119 88 86 prestigiado presidente Samper, mientras que Pastrana recibía el apoyo conser-
55
P. Conservador 84 82 62 40 26 21 vador y encauzaba el descontento popular. En la segunda vuelta, con un nivel
Galanistas 15 7
F. Democrático 1 de participación del 60%, y pese a que en algunas partes en poder de la gue-
Unión Patriótica 6 1 rrilla no se pudo llevar a cabo el sufragio, triunfó Pastrana. La candidatura con-
Mov. Nacional Conservador 3 6 4
Coaliciones
2 servadora superó por primera vez el listón de apoyo popular de seis millones
10 1 14 23
Fuerza Progresista 4
de votantes, se debió a los votos recibidos del cuarto candidato, el general Bedo-
4 3
Nueva Colombia 2 1 ya, yen menor medida de Noemí Sanín. La toma de posesión de Pastrana se
Conservatismo Independiente 1 2 llevó a cabo en medio de una fuerte ofensiva guerrillera. La situación de empa-
Mov. Integración Regional 2 3 te entre las FARC y el ELN y el Ejército indicaba el camino de la negociación
Mov. Nueva Fuerza Democrática 3 2
Alianza Social Indígena
2 como única solución al longevo conflicto de la violencia.
Circunscripción especial nacional 2 Las elecciones legislativas de 1998, con una participación del 44%, habían
Otros 4 18 17 57 vuelto a confirmar el carácter mayoritario de un Partido Liberal extremada-
Total 1~9 199 199 163 161 166
mente faccionado que conseguía alzarse con la mayoría absoluta de ambas
Fuente: Alcántara (2003). Cámaras, un escenario que complicaba inicialmente la vida del nuevo Gobier-
no. Se trató de unas elecciones que produjeron una importante renovación de
la clase política en ambas Cámaras, con la incorporación de alternativas polí-
Las elecciones departamentales y municipales de 1997 pusieron en evidencia ticas y la constatación del debilitamiento de los partidos tradicionales. Esta
la fragmentación de los partidos y mostraron un mayor índice de participación circunstancia se reflejaba en el incremento de diputados y senadores que con-
(45%) que en otros comicios y de movilización en términos de candidaturas tando con el aval formal de los partidos liberal y conservador tenían cariz inde-
(que doblaron las de 1994), lo que se tradujo como un pronunciamiento a favor pendiente y que, por tanto, se guarecían bajo una etiqueta partidista.

282 28 3
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
.1
~ historia contemporánea de Colombia. La abstención alcanzó a por lo menos
La principal política de Pastrana fue intentar conseguir la paz. En este sen-
tido, abrió una línea de negociación directa y personal con las FARC y el ELN
Y llegó a conceder una "zona de despeje" de 42.000 km 2 en el centro del país
,
"
con cinco municipios que acogen a unas cien mil personas donde la guerrilla
mantuvo durante cuatro años un espacio de seguridad. El intento de conse-
guir la paz llevó a Pastrana a crear una figura de primer nivel político, la del
Comisionado para la Paz, que dependía directamente de la presidencia. Su
desarrollo pasó por momentos de optimismo en lo que parecía que las partes
se estaban poniendo de acuerdo. La petición de una zona para el ELN de 4.000
km 2 en 2001, en consonancia con la política llevada a cabo con las FARC, no
prosperó y significó el definitivo estancamiento de las negociaciones, junto al
fortalecimiento de grupos paramilitares, como el de las Autodefensas Unidas
I de Colombia (AUC).
i
Rompiendo el aislamiento de la etapa de Samper, como quedó reflejado
con la visita de Clinton en agosto de 2000, se otorgó el reconocimiento a
Colombia por sus esfuerzos en la lucha contra el narcotráfico. El Plan Colom-
bia, principal instrumento de EE UU, supuso el compromiso de 1.100 millo-
nes de dólares para controlar y erradicar cultivos ilícitos. Pastrana, que tenía
una estrategia para la transformación radical de algunas instituciones, vio cómo
su propuesta de reforma política no avanzó, tras la oposición de la clase polí-
tica. En 2000, la alianza entre liberales, conservadores e independientes, sobre
la que se sustentaba su Gobierno, se empantanó y sus intentos por disolver el
Congreso quedaron aparcados.
Las elecciones legislativas y regionales de 2000 supusieron una ratificación
de la tendencia registrada a lo largo de la década. Mantuvieron la abstención,
que volvió a superar el 50% Y los candidatos independientes fueron los pro-
tagonistas al ganar solos o en coalición cuatro de las cinco mayores ciudades
(Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Bogotá), entre ellos Antanas Mockus, que
volvió a ser elegido alcalde de Bogotá frente a la candidata liberal, María Emma
Mejía. Mientras que los liberales controlaban la mayoría de las gobernaciones
y municipalidades, los conservadores sufrieron un retroceso importante que-
dando al borde de la desaparición. Esto se debió a una combinación de facto-
res, entre los que destacaban la violencia política, el peso encubierto de la gue-
rrilla y el discurso antipartidista. Cerca de 500 alcaldes se encontraban bajo
amenaza de muerte por los actores armados, y entre 1998 y 2000, fueron ase-
sinados 30 alcaldes y 19 candidatos.
Las elecciones de 2002 atestiguaron el deterioro de los partidos y fueron
una sopa de letras, ya que se presentó el mayor número de candidaturas de la
28 4
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
el 57% y hubo cerca de un millón de votos en blanco o nulos. Las elecciones
beneficiaron al Partido Liberal, aunque las candidaturas de los movimientos
o coaliciones no tradicionales superaron a las agrupaciones históricas, eviden-
ciando una seria desinstitucionalización del sistema de partidos. Las eleccio-
nes presidenciales fueron un reflejo de la crisis que afectaba a los partidos y a
la sociedad en su conjunto. Por primera vez, desde 1942, el Partido Conser-
vador no presentó candidato y por primera vez la disidencia del Partido Libe-
ral, representada por Álvaro Uribe, frente al oficialista Horacio Serpa, se alza-
ba con el triunfo. La elección presentó una serie de rasgos característicos. En
primer lugar, el alto nivel de abstención (cercano al 55%) yel alto nivel de vio-
lencia. En segundo lugar, fue la primera vez que ninguno de los dos partidos
tradicionales (liberal y conservador) colocó a su candidato como Presidente,
debido a la naturaleza disidente del ganador que consiguió derrotar al candi-
dato oficial del partido liberal. En tercer lugar, fue la primera vez que el par-
tido conservador fue a las elecciones sin candidato propio y, también, por pri-
mera vez no fue necesaria la segunda vuelta.
El éxito electoral de Uribe se dio en un momento en que los colombianos
estaban descontentos por los altos niveles de violencia y frustrados tras el fra-
caso en las negociaciones para lograr una paz con las FARC. Ganó defendiendo
la radicalización del conflicto, a partir de postular la solución militar (su lema
era: "Mano firme, corazón grande"). La política de Uribe de "seguridad demo-
crática" suponía además de "mano dura", el "Plan Patriota", que significa el
fortalec~miento del Ejército (ampliándose el presupuesto en defensa y el núme-
ro de efectivos a cerca de 15.000 hombres en Policía y Ejército), el involucra-
miento de la sociedad civil en la seguridad ciudadana, la presión sobre las
comunidades indígenas para que actuaran de la mano del Estado en la lucha
contra la guerrilla y el narcotráfico y las negociaciones con los paramilitares
de ultraderecha a partir de 2002.
El primer acto de Uribe en el Gobierno fue enviar al Congreso un proyec-
to de ley de referéndum de 16 preguntas que pretendían "combatir la corrup-
ción y la politiquería". Un año y medio después, Uribe convocó un referéndum
en el que participaron cerca de 25 millones de colombianos, para llevar a cabo
una amplia reforma política, que suponía el congelamiento durante dos años
del gasto público, de las pensiones y salarios de los funcionarios y la reducción
de la Cámara de 267 a 218 representantes. Contaba con el apoyo de la mayo-
ría de los medios de comunicación y de la Asociación Nacional de Industriales
(ANDI), unas de las principales asociaciones de empresarios. La oposición esta-
28 5
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ba constituida, fundamentalmente, por el "Polo Democrático Independiente"
(PDI), una nueva fuerza política de izquierda que integraba a la Central Única
de Trabajadores de Colombia (CUT) ya ex dirigentes del M-19 como Nava-
rro Wolf Esta fuerza promovía la abstención activa, un mecanismo que consi-
deraban perfectamente legítimo para oponerse a una consulta que, según ellos,
Uribe transformó en un plebiscito sobre su gestión.
Los resultados fueron negativos para el Presidente, pese a que las encues-
tas le daban un 70% de popularidad. Cerca del 75% de los colombianos habi-
litados para votar no concurrieron a las urnas. Entre los puntos menos vota-
dos estuvieron el congelamiento del gasto público y la eliminación de los entes
de control fiscal local y regional. La extensión y cantidad de preguntas (I 6),
las presiones de grupos armados y el llamado a la abstención por la oposición
habrían sido las causas del alto ausentismo. En 2004, las AUC, el grupo para-
militar, anunció un cese al fuego y la desmovilización de más de 3.000 com-
batientes para finales de ese año.
Entre los cambios generados durante el Gobierno de Uribe destacan la
reforma de siete ministerios y varias empresas estatales, como la telefónica esta-
tal, TELECOM, y la empresa de petróleos, ECOPETROL, reduciendo el
número de empleados, para hacerlas más eficientes y acabar con la burocracia
estatal. En 2005, la Corte Constitucional declaró exequible la reelección pre-
sidencial inmediata, lo que le permitiría al presidente Uribe participar en las
elecciones presidenciales de mayo del año siguiente y conseguir la reelección
con una mayoría aplastante, que incluso evitó la segunda vuelta electoral.
C) El sistema de partidos
Uno de los rasgos históricos más característicos del sistema de partidos
colombiano es el carácter subcultural de la filiación partidista (se nace y se mue-
re siendo de un partido u otro). La familia transmitió por herencia el compor-
tamiento político, por lo que los partidos eran considerados subculturas, deter-
minantes de todas l~s preferencias del ciudadano. La inmodificable opinión
política durante mucho tiempo explicaba la casi invariable distribución geo-
gráfica de las apetencias electorales. Aun así, la organización partidista ha sido
débil, desarticulada y personalista. La ideología se subordina al líder, cacique o
pseudocaudillo que mantiene relación con el electorado a través de vínculos
clientelares. El predominio de los partidos tradicionales se hace explícito a la
hora de endosar, con sus siglas, las numerosas candidaturas independientes. La
286
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
baja participación electoral, más acusada en las elecciones legislativas, donde
rara vez alcanza el 50%, se traduce en un serio proceso de deslegitimación
de los partidos. La década de 1990 ha dado paso a un faccionalismo atomizado
que diluye la disciplina y la identidad de los representantes partidistas en las
instituciones políticas.
Los partidos colombianos han sido tradicionalmente agrupaciones de
notables, cohesionadas por elementos culturales comunes, que se activan en
época electoral y cuentan con una estructura mínima pero sin disciplina.
Estos elementos influyen de manera muy especial en el proceso de selección
de candidatos, haciendo que la competencia derive al interior de las organi-
zaciones, se fomente la personalización de la política, los cargos respondan
a las relaciones de intercambio entre los jefes naturales y se dé la multipli-
cación de listas (y candidatos) por un mismo partido. A nivel legislativo y
seccional esto reduce las posibilidades de los candidatos, ya que no sólo se
compite con otro partido sino también con los candidatos de la misma agru-
pación.
Los partidos mayoritarios, a pesar de haber surgido en la década de 1840,
se consideran herederos de los dos caudillos libertadores del país: los libera-
les de Francisco de Paula Santander y los conservadores de Simón Bolívar.
Entre ambas formaciones existen pocas diferencias ideológicas y las que per-
viven son pragmáticamente mimetizadas. Los dos partidos mayoritarios están
impregnados de clientelismo, caciquismo, escasa disciplina interna, débil
estructura organiza ti va permanente y marcado regionalismo, muy en sinto-
nía con elementos de la cultura política que integra la vida pública colom-
biana.
El Partido Liberal, mayoritario desde 1934, es un partido heterogéneo e
indisciplinado. Ideológicamente es defensor de la secularización de la socie-
dad (aboga por la abolición del Concordato) y la reforma agraria. Está fuerte-
mente implantado en los departamentos de la costa atlántica y en Cundina-
marca, con Bogotá como su mayor cantera electoral. A 10 largo de su historia
ha sufrido varias divisiones, generalmente impulsadas por los sectores más pro-
gresistas. En las cuatro últimas décadas, en el sector "oficialista" del Partido
Liberal, han convivido dos corrientes: la "llerista" y la "turbayista". La candi-
datura presidencial de Turbay Ayala propició la división, creándose un ala pro-
gresista, el Nuevo Liberalismo, cuyo líder fue el santanderano Luis Carlos
Galán. A lo largo de 1988 se negoció la unidad del partido con la incorpora-
ción del Nuevo Liberalismo al sector oficial como una corriente. En la Con-
vención de 1988, se selló la unidad del partido, renunciando el Nuevo Libe-
28 7
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ralismo a su personalidad jurídica y convirtiéndose su líder en aspirante a ocu-
par el sillón presidencial en las elecciones de 1990, hasta que fue asesinado en
agosto de 1989. El triunfo del candidato liberal en 1986 revivió las reivindi-
caciones ideológicas del partido: reforma agraria y urbana, así como reforma
fiscal, unida a una concienzuda reforma administrativa. Entre el partido y
Virgilio Barco existía una profunda descoordinación en las acciones, tanto de
gobierno como partidistas, caracterizadas estas últimas por la falta absoluta
de disciplina dentro de la agrupación, de ahí que en Colombia se tenga la sen-
sación de que no hay "partido de Gobierno", ni "Gobierno de partido".
Los orígenes del Partido Conservador se remontan al programa elaborado
por José Eusebio Caro y Mariano Ospina Rodríguez (1849). Como el Parti-
do Liberal, también presenta en su seno una serie de vertientes; sin embargo,
está algo más cohesionado por la férrea disciplina de partido que practica. El
partido está fuertemente implantado en el gran empresariado, entre los fun-
cionarios estatales, yen el pequeño campesinado antioqueño. También está
asentado en Nariño (frontera con Ecuador), Caldas y Boyacá. El clero colom-
biano es otro baluarte. Su programa ideológico tiene básicamente muchas simi-
litudes con el liberalismo, agregando sólo la exaltación religiosa. El sector doc-
trinario se llegó a agrupar en torno a Álvaro Gómez Hurtado, candidato
perpetuo a la presidencia de la República.
La división del partido es antigua y profunda, sólo que han ido cambian-
do algunos actores: el "ospinismo" fue suplantado por el "pastranismo", cuyo
promotor era el expresidente Misael Pastrana Barrero, que se convirtió en un
auténtico "monarca" dentro de la formación política; de él fue la idea de cam-
biar el nombre al partido, llamándosele por un breve lapso Partido Social Con-
servador. Los conservadores son minoritarios, pero cuentan con sólidos apo-
yos en la Iglesia y el Ejército. Sólo han accedido al poder cuando el Partido
Liberal concurre dividido a las elecciones, circunstancia que últimamente acae-
ció cuando Belisario Betancur fue elegido presidente en 1982 y Andrés Pas-
trana en 1998.
En las últimas décadas, han existido otros partidos minoritarios, como la
ANAPO, dirigido inicialmente por el ex general Rojas Pinilla y, posteriormen-
te, por su hija María Eugenia. Apoyó la candidatura conservadora de Belisario
Betancur y, a partir de 1986, recibió fuertes descalabros electorales, quedando
prácticamente diezmado. En la década de 1980 surgió la Up, de las FARe, y en
el proceso preconstituyente la Alianza Democrática M-19. Ambas formaciones,
fuertemente hostigadas por los grupos paramilitares, no lograron afianzar un
espacio político propio quedando en una situación marginal junto con otros
288
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
grupos pequeños. De esta forma el número efectivo de partidos existentes en la
Cámara baja confirma el mantenimiento de los patrones del bipartidismo clási-
co con la clara excepción de 1991, cuando se convocó la Asamblea Nacional
Constituyente. En las elecciones presidenciales de 2002 emergió como una fuer-
za alternativa de izquierda el Polo Democrático Independiente (PDI), fruto de
la coalición que apoyó la candidatura presidencial de Luis Eduardo Garzón y
que obtuvo sólo el 6,15% de los votos. La reforma política de 2003 fue su prin-
cipal plataforma para ejercer una oposición cerrada al presidente Uribe, aunque
aprovechando el contenido de esa reforma dejaron de ser una coalición para
transformarse en un partido político en julio de 2003. En las elecciones locales
de 2003 avaló candidatos y listas en varias ciudades del país y su mayor éxito fue
conseguir la Alcaldía de Bogotá para Garzón, su líder fundador.
4.2.5. Venezuela
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
Con la caída de la dictadura de Marcos Pérez ]iménez se inició el perío-
do de la vida política institucional venezolana que agonizó en 1999. Los prin-
cipales líderes de los grandes partidos políticos se reunieron en Nueva York a
principios de 1957 para plantear la necesidad de crear un pacto político que
facilitara la convivencia en paz y alejara el fantasma de la involución y la auto-
cracia constantes en el país desde su andadura como República independiente.
Este acuerdo se plasmó en el Pacto de Puntofijo y dio inicio a una etapa carac-
terizada por la estabilidad del sistema democrático y la estructuración bipar-
tidista del sistema de partidos, en torno a la alternancia en el poder de las dos
formaciones mayoritarias (Acción Democrática -AD- y el Comité de Orga-
nización Política Electoral Independiente -COPEI-). Dicha estabilidad polí-
tica llevó a la consideración de Venezuela como la democracia más estable de
América Latina.
Los principios básicos de este Pacto, al que se sumó el acuerdo que cons-
tituyó el Programa Mínimo de Gobierno y el Advenimiento Obrero Nacio-
nal, garantizaron las condiciones para el funcionamiento del sistema demo-
crático. Éstos pueden resumirse en la defensa de la constitucionalidad y el
derecho a gobernar conforme al resultado electoral, la conformación de un
Gobierno de Unidad Nacional, dando participación en el poder a la oposi-
ción, y un programa mínimo común, lo que permitiría garantizar la coopera-
28 9
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ción partidista durante el proceso electoral. Todo ello comportó una política
en la que primaban valores reformistas de respeto al capital extranjero, reco-
nocimiento a la indemnización en los procesos expropiatorios y subsidios al
sector privado. Otra de las consecuencias trascendentales del Pacto fue el tex-
to constitucional de 1961, que regularizó durante décadas el funcionamiento
de la democracia venezolana.
El incesante deterioro del sistema político en la década de 1989 a 1999
se debió a la crisis petrolera y al aumento de la deuda externa, a la crisis eco-
~ómica, la deuda social, el narcotráfico, la corrupción administrativa y el dete-
noro de la imagen de la clase política. Sumado a esto, se dieron las reaccio-
nes populares a través de motines ante el ajuste macroeconómico negociado
con el FMI en 1989, dos intentos de golpe de Estado en 1992, la destitución
del Presidente en 1993 por corrupción, la creciente abstención electoral y
el descontento con los partidos políticos. Una de las claves de la dinámica
política ha sido la influencia del petróleo, al representar sus exportaciones cer-
ca del 90% del total exportados, las oscilaciones en su precio repercuten consi-
derablemente en la economía nacional.
La nacionalización de la industria del petróleo en 1976, durante la pri-
mera presidencia de Carlos Andrés Pérez se enmarcó dentro de un cúmulo
de decisiones políticas que catapultaton a Venezuela, al liderazgo en Latino-
américa, llegando a ser el motor del fortalecimiento del Pacto Andino y de la
creación del SELA (Sistema Económico Latinoamericano), manteniendo ade-
más una política no alineada y definida con respecto a Centroamérica y el
Caribe. ~i~ embargo, la constante caída del precio del petróleo abrió una pro-
funda CflSlS que afectó a todo el sistema político. La credibilidad del Estado
y de los partidos ha sufrido un fuerte deterioro. Por una parte, el primero no
pudo mantener el nivel previo de prestaciones públicas y sociales sobre las
~ue se había asentado el modelo populista venezolano. Por otra parte, los par-
udos que habían logrado articular una eficiente partidocracia se vieron aban-
donados paulatinamente, a lo largo de la década de 1990, de sus bases elec-
torales dejando paso a fórmulas de Gobierno no partidistas. La primera de
ellas, representada por el triunfo electoral de 1993 de Rafael Caldera, no fue
sin~ el precedente d.e la que supondría, cinco años más tarde, la llegada de Hugo
Chavez al poder. SI Caldera fue capaz de elevarse por encima de los partidos
tradicionales, Chávez lo hizo contra los mismos, no faltándole el activo de su
identidad militar, retadora desde el golpismo, de una situación política y eco-
nómicamente agotada, germinada por un mensaje nacionalista, bolivariano
y demandante de un profundo cambio constitucional.
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
B) Aspectos institucionales
La década de 1990 dio cabida a un infructuoso debate sobre la reforma cons-
titucional. Este debate iba en consonancia con los intentos de reforma del Esta-
do iniciados en 1984 con la creación de la Comisión Presidencial para la Refor-
ma del Estado (COPRE), por parte de Jaime Lusinchi, ante los problemas de
falta de legitimidad del sistema político y del texto de 1961 que comenzaron a
surgir tras la devaluación de febrero de 1983, que culminaron en la crisis eco-
nómica que asoló al país durante tres lustros con el deterioro de la calidad de
vida de los venezolanos. Era el comienzo del hundimiento de una Constitución
que había apadrinado un régimen populista, clientelar, amparador de la corrup-
ción y partidocrático, con unos partidos en crisis. Además, poderes del Estado
fundamentales como el Judicial se encontraban esclerotizados y la Constitución
había tenido un desarrollo desigual e incompleto a la hora del diseño de garan-
tías institucionales suficientes con respecto a los derechos fundamentales.
Las modificaciones legislativas electorales introducidas durante el último
período de Caldera rompieron la tradición de la celebración conjunta de elec-
ciones presidenciales y legislativas en diciembre. También incorporó la cuota
del 30% de participación femenina en las candidaturas. Este estado de cosas
se aceleró con el triunfo electoral de Hugo Chávez en 1998, quien puso en
marcha inmediatamente las medidas necesarias, mediante referéndum cele-
brado en abril de 1999 y posterior elección en junio de una Asamblea Cons-
tituyente para elaborar una nueva Constitución.
Bajo la Constitución de 1999, se estableció un nuevo régimen político
"participativo y protagónico" frente al representativo anterior, fundamentado
en la doctrina de Bolívar y constituido como un "Estado democrático de Dere-
cho y de Justicia". Una característica central de esta Constitución, además de
su carácter autoritario y militarista, fue el reforzamiento del presidencialismo,
la debilidad del control entre poderes, la eliminación de la bicameralidad y la
predominancia del Ejecutivo sobre la Asamblea, ya que no sólo extiende el
mandato, le da reelección inmediata y capacidad de emitir decretos sino que
también le otorga la potestad para disolver la Asamblea en el supuesto de la
remoción del Vicepresidente en tres ocasiones en el mismo período como con-
secuencia de la aprobación de mociones de censura. En caso de que esto ocurra
el Presidente debe convocar elecciones para una nueva legislatura. Las Fuerzas
Armadas también se ven reforzadas en el texto, eliminando su carácter no beli-
gerante y otorgando al presidente la facultad de impulsar los ascensos de los
altos oficiales, sin la intromisión del Congreso.
 ,1
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

Cuadro 4.36. Régimen Electoral Presidencial de Venezuela. nal y constituyente, el cabildo abierto, la asamblea de ciudadanos cuyas deci-
1. LEY ELECTORAL
siones tienen carácter vinculante, entre otros. La Constitución diseñó un sis-
Ir tema basado en cinco poderes: el Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano
I
Sistema Electoral 7967-7999 Sistema electoral 7999 y Electoral, que se ejerce a través del Consejo Nacional Electoral y de otros

I Derecho a voto Obligatorio para ciudadanos (hombres y mujeres mayores de 18 años).

Los extranjeros mayores de 18 años, con más de 10 años de residen-
cia, pueden votar en elecciones municipales y parroquiales.
organismos subordinados. Los organismos electorales están integrados de tal
manera que no predomina ningún partido o agrupación política. Estos orga-
nismos son el Consejo Nacional Electoral y las Juntas Electorales. El Consejo
Voto en el extranjero Sólo para la elección de presi- Nacional Electoral está conformado por cinco miembros, no vinculados a las
dente. organizaciones políticas, tres de ellos serán postulados por la sociedad civil,
Requisitos de los Afiliados a los partidos, de nacio- Venezolano, no poseer otra na- uno por las facultades de ciencias Jurídicas o Políticas de las universidades
candidatos nalidad venezolana, cionalidad.
Mayor de 30 años, de estado
nacionales y una por el Poder Ciudadano.
seglar y no estar sometido a con-
dena mediante sentencia firme.

Duración del mandato 5 años. 6 años, C) La dinámica política

Renovación de No se permite la reelección inme- Reelección inmediata por una
mandatos diata, Sólo después de dos perío- sola vez para un período adi- En las elecciones de 1973, Carlos Andrés Pérez, de AD, resultó elegido
dos (a los 10 años). cional. presidente con el 48% de los votos frente a Lorenzo Fernández. Además, el
partido salió triunfante en las dos cámaras del Congreso y en la mayoría de
2. SISTEMA ELECTORAL
las asambleas legislativas de los estados y los concejos municipales. La parti-
Sistema Electoral 7967-7999 Sistema electoral 7999 cipación marcó un asombroso 97%. En esta gestión de gobierno, Venezuela
pudo aprovechar los beneficios de la renta petrolera y de la situación interna-
Principio de Mayoritario,
Representación
cional. A raíz de la guerra de Yom Kippur en 1973, los países árabes arrastra-
Distrito
ron a la OPEP a reducir las cuotas de producción. El precio del barril se mul-
Uninominal (el país).
tiplicó por nueve y países como Venezuela se encontraron con un colosal capital
Fórmula Electoral Mayoría relativa simple
en divisas de exportación. Éstos fueron los "años saudí"; el Presidente nacio-
Fuente: Elaboración propia según la la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (1998) y del Esta- nalizó la industria petrolera en 1976 y la del acero un año antes y emprendió
tuto Electoral (2000), Alcántara (2003) y Molina y Pérez Baralt (2002). con gran apoyo legislativo y social un programa económico de corte desarro-
llista, muy ambicioso y de signo nacionalista y social, con los objetivos del
pleno empleo, la consolidación y mejora del poder adquisitivo de trabajado-
res y pensionistas y la redistribución de la renta nacional.
La Constitución de 1999 es más descentralizadora que su antecesora. Con- El V Plan Nacional, 1976-1980, insistió en un programa de gigantescas
sagra mayor traslado de competencias a instancias subestatales y crea el Conse- construcciones industriales, la ampliación de Siderurgia del Orinoco (Sidor)
jo Federal de Gobierno, órgano encargado de la planificación y coordinación yel resto de facilidades del complejo extractivo de Ciudad Guayana, la crea-
de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y ción de plantas de refinado de bauxita y fundición de aluminio, y diversas
transferencias de competencias a los estados y municipios. Los instrumentos obras hidroeléctricas en los ríos tributarios del Orinoco, totalizando las inver-
para la participación de los ciudadanos a nivel político introducidos son el refe- siones del Plan los 53.000 millones de dólares. Asimismo, mientras se estaba
réndum (que puede ser de tres tipos: consultivo, revocatorio de mandato o en este marco, también la deuda externa comenzó a dispararse y la fuga de
abrogatorio de leyes), la consulta popular, la iniciativa legislativa, constitucio- capitales resultó escandalosa.

29 2 293

1·
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur

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c:o M N N r-.: mayor parte de los petrodólares se reexportaron como capital fugado yel res-
g; el ,~ N to se empleó para importar toda clase de productos suntuarios y de primera
.:g ~ -g "- necesidad. Paralelamente, el ex presidente de AD, Jaime Lusinchi fue pro ce-
] ~ 'E l sado por fuga de capitales. La mala administración disparó la inflación. Un
I.j 1i ~ ~ tercio de la población se encontraba en situación de pobreza para 1980 y un
u ~ co f- 60% eran considerados pobres. El desempleo era superior al 40% y las dife-
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I"'--.:::tl"'-M"'Í" ra elegido para un segundo mandato. Carlos Andrés Pérez resultó presidente
'~ ~ '" ante el candidato de COPEI, Eduardo Fernández. La izquierda, tercera fuer-
~ ~ <'ti -¡¡¡ za electoral, representada por Teodoro Petkoff, no logró superar el 5% de los
'V; ~ ~ ~ ~ 15 votos de anteriores elecciones. Por otra parte, las elecciones de 1988 registra-
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.;,: ron una participación de casi el 82%, siendo la más baja de la historia demo-
~ ....:, ¡;¿ ....:, ¡..: crática, con un 5% menos que en 1983, preludiando el desencanto que inva-
,§ '" r::: o ;:: o ~ 68 ~ N g:s diría la década de 1990. Carlos Andrés Pérez llegó a la presidencia bajo el
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N' Sin embargo, el programa de gobierno puesto en tras su toma de posesión
..g ~ en febrero de 1989, contenía un paquete de medidas en la línea de las reco-
Ji o-, ~ '" _ mendaciones de ajuste estructural diseñadas por el FMI. De esta manera, se
~ ~ 2 ~ '6. ~ eliminaron los controles de precios y salarios así como las subvenciones a los
~ ~ ~ ~ ~ ~ productos de primera necesidad y se desregularon los tipos de interés y las tasas
r' I.j..,.j..,.j u :: de cambio. Ello conllevó una respuesta violenta por parte de diferentes secto-
:; M co ~ lf) co co o M res populares que condujeron a una revuelta conocida como "el caracazo" en
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8 "'" N 'i",~ cial. Carlos Andrés Pérez se enfrentaba con problemas dentro de su propio
6\ el ~ '" :¿ partido, al haberse producido una ruptura entre sus partidarios y los de Lusin-
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0>- ~ intentos de golpe de Estado protagonizados por militares de corte nacionalis-
~ ta.' El comandante Hugo Chávez, que lideró el primero de ellos, fundaría dos
el ~ años más tarde el Movimiento Bolivariano Revolucionario-200 en el que
~ iE z: se aglutinó su ideario difuso de crítica a la corrupción, denuncia de la desi-
&: ~ 8 ~ ~ ~ ~ gualdad social, nacionalismo y ensalzamiento de ideales patrióticos. Aunque
::J ct Carlos Andrés Pérez reaccionó a esta situación de inestabilidad crítica, desco-

2 94 2 95
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
nacida durante las tres décadas anteriores, formando un gabinete de "unidad
nacional" con miembros del principal partido de la oposición (COPEI), el
descontrol político y los signos de ingobernabilidad fueron a más. El golpis-
mo de 1992, aunque fallido, había triunfado como movimiento deslegitima-
dar del Gobierno. A principios de 1993, Carlos Andrés Pérez fue acusado de
uso ilícito de fondos reservados, lo cual le llevó a un juicio político siendo sus-
pendido de su cargo por una decisión del Senado. En un primer momento fue
constitucionalmente reemplazado por el presidente del Senado, Octavio Lepa-
ge, quien fue sustituido en junio por el senador Ramón José Velásquez, inde-
pendiente aunque próximo a AD, elegido por el Congreso para terminar el
período presidencial.
Las elecciones de diciembre de 1993 registraron una tasa de abstención
desconocida, el 44%. Las tasas de abstención de los tres últimos comicios, que
dejaron atrás los valores de un dígito de las elecciones de 1958 a 1973, habían
sido del 12,4% en 1978 y del 18,3% en 1988. Por otra parte se registraron
acusaciones de fraude electoral como nunca antes, lo cual puso de relieve la
situación crítica y de peligroso deterioro de la política venezolana. Las elec-
ciones llevaron a la presidencia de nuevo a Caldera, quien contaba en ese
momento con 78 años y había sido expulsado del partido que había fundado,
COPEl. Caldera alcanzó la presidencia con el porcentaje de votos más bajo
con el que jamás un candidato había ganado las elecciones y lideraba una coa-
lición de 17 partidos, Convergencia Nacional, contribuyendo a la deslegiti-
mación del sistema. La débil presencia de esta coalición en el Congreso, don-
de AD, COPEl y Causa-R controlaban las presidencias de las comisiones,
hizo complejo el Gobierno de Caldera, quien a lo largo de su mandato tuvo
que recomponer en numerosas ocasiones su gabinete como consecuencia de
las censuras a sus ministros. Asimismo, AD y COPEl, que tradicionalmente
habían controlado más del 80% de los escaños, ahora sólo controlaban el
56%, habiéndose producido la histórica circunstancia de que era la primera
elección presidencial que perdían desde 1958, todo lo cual suponía la quie-
bra del bipartidismo.
El fraccionamiento del Congreso fue una baza importante para que Cal-
dera pudiera llevar a cabo diferentes alianzas que variaron a lo largo de la legis-
latura, paralelamente contribuía a que fuera difícil ofrecer alternativas oposi-
toras coherentes. Caldera inició su mandato queriendo normalizar la vida
política mediante el indulto al teniente coronel Chávez y otros oficiales com-
prometidos con los intentos del golpe de 1992, y en el terreno de la economía
hubo de enfrentarse, en 1994, con la crisis financiera de trece bancos y que
29 6
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
puso al país, como ya sucediera en 1983, al borde de la bancarrota. Las prefe-
rencias electorales de 1993 condujeron a una transformación del sistema de
partidos que ha sido caracterizada como de pluralismo polarizado y desinsti-
tucionalizado.
La habilidad de Caldera le llevó a conseguir que el Congreso promulgara
una ley de emergencia financiera que le habilitaba para intervenir en la eco-
nomía sin tener que modificar la Constitución. De esta manera se restablecía
la preponderancia presidencial con la consiguiente capacidad del Ejecutivo,
pese a las continuas huelgas y protestas, para proseguir las políticas de auste-
ridad y de ajuste. Una muestra de la capacidad de liderazgo de Caldera la supu-
so el acuerdo tripartito alcanzado en el Palacio de Miraflores en 1997 con el
sector empresarial (FEDECAMARAS) y con los sindicatos (CTV) para poner
en marcha la reforma laboral, enfrentándose a las iniciativas del Congreso que
propugnaban una vía más sindical. Por otra parte, la maniobrabilidad de Con-
vergencia Nacional fue siendo cada vez más escasa. La senda de la política pri-
vatizadora continuó de manera que en el período 1990-1996 se contabiliza-
ron 4.474 millones de dólares en privatizaciones.
Dentro de las notas características de la inestabilidad política a lo largo de
la década de 1990 cabe destacar dos circunstancias. La primera se refiere al
impacto del desarrollo de la ley descentralizadora de 1989, que establecía la
elección democrática de gobernadores y la posibilidad de su reelección -la cual
estaba prohibida para el presidente-o Esos gobernadores electos eran expo-
nentes de los liderazgos regionales. La segunda ha sido el progresivo distan-
ciamiento de la sociedad de los partidos, puesto de relieve en el incremento de
las cifras de abstención y en las crisis recurrentes en su seno, que les llevaban
a fraccionamientos permanentes. En 1998 se aprobó una reforma del sistema
electoral tendente a reanimar la vida política. Se eliminó la influencia de los
partidos en el proceso electoral mediante la sustitución de sus representantes
en el Consejo Nacional Electoral por personajes independientes; se limitó la
duración de las campañas electorales y la cantidad de publicidad en televisión
y se auspició la presencia femenina, hasta un 30%, en las candidaturas.
Las elecciones regionales de 1995 supusieron una fugaz recuperación de
los partidos tradicionales, si bien la participación electoral apenas superó el
40%. Convergencia ganó en un estado y el MAS, que apoyaba a Caldera, obtu-
vo cuatro, los mismos que COPEI. El AD consiguió el control en 11 de los
22 estados mientras que Causa-R obtuvo la victoria en el importante bastión
petrolero de Zulia. Las elecciones presidenciales de 1998 confirmaron la ten-
dencia proyectada tras los comicios legislativos y regionales, que mostraba la
297
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Cuadro 4.39. Resultados de las elecciones presidenciales.

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Candidatos votos Candidatos votos Candidatos votos
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AD Claudia Fermín 1.325.287 ¡g::
23,59% ;:¡
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COPEI O. Álvarez 1.276.506 ";:¡o'
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22,72%
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CN Rafael Caldera 1.710.722 ~
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30,45% o'
LCR A. Velásquez 1.232.653 Francisco Arias 2.359.459 '"
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MVR, MAS, PPT, PCV, Hugo Chávez 3.673.685 Hugo Chávez 3.757.773 <:l'-
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PRVZL, AD, COPEI, PQAC Henrique Salas 2.613.161 '<
R6mer 39,97% ...o
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IRENE, FD, LA LLAVE, INCVF Irene Sáez 184.568

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2,82% '"o
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Encuentro Nacional Claudia Fermín 171.346
2,7%
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Otros 71.421 65.8902 i::l
1,30% 1,01% ~
Total votos válidos 5.616.699 6.537.304 6.288.578 ::t:.
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100% 100% 95,28% ~,
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Votos blancos y nulos 212.517 450.987 311.618 1:>
6,45% 4,72% k
~
en
Fuente: Alcántara (2003) para 1993 y 1998.
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r
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
certeza de los sondeos de opinión celebrados a lo largo del año. Chávez se alzó
con la presidencia gracias a la insólita mayoría alcanzada (del 56%), dejaba
evidente la crisis de los partidos y veía avalada su propuesta de poner en mar-
cha cambios institucionales profundos en el régimen político mediante la aper-
tura inmediata de un proceso constituyente. Con el triunfo de Chávez se daba
un profundo cambio en la correlación de fuerzas políticas así como el acceso
de sectores emergentes. AD y COPEI, desconcertados ante el persistente recha-
zo social hacia sus candidaros, hicieron retirar sus candidatos a la presidencia.
En primer lugar, lo hizo COPEl.
Por su parte, AD postuló a Luis Alfaro, un veterano del partido con amplio
predicamento en e! aparato. Sin embargo, su estancamiento en las expectati-
vas de los votantes hizo que, en la semana previa a los comicios, AD retirara
su candidatura presidencial y distribuyeron la consigna de apoyar a Henrique
Salas Rümer que lideraba Proyecto Venezuela. La aceptación de Salas Rümer
de! apoyo incondicional de los partidos históricos debilitó sus posibilidades
de triunfo al pasar a ser percibido como e! candidato de la "partidocracia" en
un momento en el que ésta parecía conciliar todas las críticas y antagonismos,
algo que ya le había ocurrido a Irene Sáez.
Las primeras medidas de Gobierno se dirigieron a paliar una grave crisis
fiscal, reorganizar la administración pública, la solicitud de una Ley Habili-
tante que permitiera llevar a cabo una profunda reforma, los cambios en la
Ley de Impuesto sobre la Renta, se sustituye el Impuesto al Consumo Sun-
tuario y Ventas al Mayor por un Impuesto General de Ventas, lo que busca
aumentar la base de tributación y se impone un impuesto a las transacciones
financieras del 0,5%, lo que permite aliviar e! déficit de caja del gobierno. En
este marco, se presentó el Programa Económico de Transición 1999-2000,
diseñado por CORDIPLAN, que buscaba la organización social de la pro-
ducción, el equilibrio entre e! mercado y nuevas formas de propiedad pri-
vada como e! cooperativismo y las asociaciones estratégicas de productores
y consumidores.
Otras de las características de! Gobierno fue la intención de otorgar otra
función al estamento militar. Se trataba, según Chávez, de devolver el Ejército
al pueblo para ponerlo al servicio de los ciudadanos. Esto se enmarcó en el Plan
Bolívar 2000 que consistía en e! empleo de recursos militares, técnicos y pro-
fesionales para atender a la población más necesitada en materia de salud, via-
lidad, alimentación, entre otros. A través de este plan, se redirigieron los recur-
sos y las funciones de! Estado y se reemplazó a sus instituciones intermedias
(alcaldías, gobernaciones) como agentes de resolución de demandas.
3°0
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
Aunque las elecciones legislativas proyectaron un mapa político más mul-
ticolor confirmando la quiebra definitiva del bipartidismo venezolano, un mes
antes de las presidenciales las preferencias de! electorado se decantaban por el
proyecto de Chávez. Estas elecciones supusieron también una situación en la
que el Congreso volvía a no contar con grupo mayoritario alguno, AD seguía
manteniendo su predominio histórico, pero quedando reflejado en e! control
de menos del 30% de sus escaños, similar al rédito obtenido por la platafor-
ma electoral articulada en torno a la candidatura de Chávez del Polo Patrióti-
co. En cuanto a las elecciones regionales, diez gobernadores fueron elegidos
en las listas del Polo, ocho en las de AD y los cinco restantes en las de COPEl.
Carlos Andrés Pérez, bajo arresto domiciliario, con cargo de fraude a la Hacien-
da Pública durante su gestión, fue elegido senador en su estado natal, T áchi-
ra. Los dos partidos históricos consiguieron un resultado más favorable en este
nivel regional.
Fiel a su proclama electoral, Chávez, quien juró su cargo de presidente
sobre "una Constitución moribunda", convocó para el 25 de abril de 1999 un
referéndum en e! que los venezolanos debieron responder afirmativa o nega-
tivamente a dos cuestiones, la primera sobre la convocatoria a "una Asamblea
Constituyente con el propósito de transformar el Estado y crear un nuevo orde-
namiento jurídico que permita el funcionamiento de una democracia social y
participativa", mientras que la segunda pedía la aprobación de las bases de la
convocatoria con un contenido en que sobresalía el carácter mayoritario del
nuevo sistema de representación y su componente antipartido al referirse a
candidaturas personales frente a candidaturas partidistas.
El referéndum se saldó con una abstención del 60,9% y un 87,95% de votos
aprobatorios de entre los que acudieron a las urnas, conservando Chávez ape-
nas, en cifras absolutas, el número de votos que le llevaron cinco meses antes a
la presidencia. Los diferentes partidos políticos dieron libertad de voto a sus
militantes o, como el caso de COPEI, pidieron el voto afirmativo, y en ningún
momento se enfrentaron frontalmente a la convocatoria. Por otra parte, el pul-
so entre el presidente y el Congreso -conformado por una mayoría hostil- no
se desbloqueó durante los dos primeros meses del nuevo período político. A
finales de abril, Chávez logró obtener del Congreso poderes excepcionales para
los siguientes seis meses para reducir e! déficit fiscal y reanimar la economía.
El referéndum consultivo contemplaba la convocatoria de una Asamblea
Constituyente, incluyéndose en la papeleta de la consulta sus características.
En el plano electoral se modificaba profundamente el principio proporcional
vigente hasta entonces. Hasta 104 de los 131 miembros de la Asamblea
3 0r
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
serían elegidos de forma personalizada en las 24 circunscripciones nacionales
coincidentes con los Estados y el Distrito Federal, de acuerdo con su número
de habitantes disponiendo los electores de un máximo de 10 votos. Los res-
tantes 27 miembros resultarían elegidos en una circunscripción nacional. Una
vez instalada la Asamblea Constituyente sus trabajos deberían extenderse a lo
largo de 180 días y la Constitución que redactase debería someterse a refe-
réndum aprobatorio. Los resultados de esta consulta realizada en diciembre de
1999, como la de la elección a la Asamblea Constituyente, fueron favorables
al proceso revolucionario y confirmaron el apoyo popular hacia Chávez, inclu-
so en el marco de altos niveles de abstención.
Tras el referéndum y la redacción de una Nueva Constitución, el gobier-
no convocó a unas "megaelecciones" en mayo de 2000 en todos los órdenes
institucionales para relegitimar los poderes públicos. El objetivo era múltiple.
Las fuerzas proclives a Chávez buscaban alcanzar la mayoría legislativa, incre-
mentar el control en las gobernaciones y garantizar un nuevo período presi-
dencial para Chávez. Las elecciones se celebraron de manera dividida. En julio
se celebraron los comicios a presidente, Asamblea Nacional, gobernadores,
Consejos Legislativos de los estados y alcaldes mientras que en diciembre se
llevaron a cabo las municipales. Los resultados de las elecciones a cargos de
representación popular favorecieron ampliamente a los candidatos del Gobier-
no, tanto en los unipersonales como en los cuerpos colegiados. El Polo Patrió-
tico obtuvo una amplia mayoría en la Asamblea Nacional y, dentro de la coa-
lición oficialista, predominó el MVR. AD y COPEI sufrieron una nueva
reducción de su representación. En el ámbito regional, el MVR también con-
siguió un claro predominio, tras controlar once gobernaciones.
Desde que asumió el poder en 1999 hasta 2002, Chávez desarrolló una
institucionalidad propia. Entre sus elementos característicos cabe destacar
una recurrente secuencia de convocatorias electorales, los intentos de estable-
cer nuevas relaciones políticas de carácter estatista con una supuesta vocación
nacional y social, un estilo de liderazgo autoritario y la decidida opción a favor
de prácticas excluyentes que trajeron consigo la polarización de la sociedad.
La nueva institucionalidad no consiguió generar marcos de gobernabilidad,
caracterizándose la vida política por constantes cambios en el gobierno.
En abril de 2001, el Tribunal Supremo puso fin a las dudas sobre la dura-
ción del mandato de Chávez, y estableció como fecha para el relevo en la
presidencia el 10 de enero de 2007. La sociedad venezolana ha seguido un
proceso de paulatina polarización hasta que llegó a conformarse un clima
irreversible de confrontación social en el que participaron diferentes grupos
3°2
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
y actores sociales. En primer lugar, la coalición de Gobierno tuvo su prime-
ra confrontación en mayo de 2001, que afectó a la relación entre el MAS y
el MVR. En segundo lugar, el enfrentamiento también se dio con las Fuer-
zas Armadas, que junto al incremento de sus miembros en el Gobierno, hubo
críticas claras en relación a la continuidad del presidente. En tercer lugar, la
detención de Vladimiro Montesinos en junio de 2001 en Caracas desesta-
bilizó al Gobierno debido a la sospecha de que altos funcionarios estaban
implicados en su entrada (y salida) del país. En cuarto lugar, la creación y
organización de los círculos bolivarianos ha generado reclamos desde los
movimientos sociales opositores. La realización del "paro cívico nacional"
en diciembre de 2001 permitió aglutinar a esos diferentes grupos, junto a la
FEDECAMARAS, los trabajadores de la CTV y los medios de comunica-
ción de masas contra el presidente Chávez.
En febrero de 2002, el coronel de la Fuerza Aérea Pedro Soto, que dice
hablar en nombre de un 75% de los militares, pide la renuncia de Chávez,
nuevas elecciones y la llegada a la presidencia de un civil. En declaraciones a
la televisión chilena, Chávez califica a Soto de "traidor" y dice que su irrup-
ción en la escena pública forma parte de una "conspiración internacional"
encabezada por el ex presidente Carlos Andrés Pérez. Chávez decreta medidas
económicas especiales, entre ellas, la flotación del bolívar, que dispara la infla-
ción. La protesta social, que era contestada en la calle por fuerzas del régimen,
tuvo su acto central en la movilización de abril de 2002, cuando el paro con-
vocado por el sector opositor, se unió la petrolera PDVSA, por conflictos con
el nombramiento de su directiva. La huelga tomó cariz de indefinida y el 11
de abril se produjeron graves enfrentamientos que se saldaron con una vein-
tena de muertos y centenares de heridos.
En este escenario, la política venezolana se estremeció por un intento de
golpe de Estado un tanto confuso. Sectores militares, unidos a grupos de empre-
sarios, intentaron quitar a Chávez del poder, con el visto bueno de EE UU y
España. Sólo la presión del resto de los países latinoamericanos, la actuación
de la OEA y un fuerte rechazo de ciertos sectores, al grito de "vuelven los de
siempre", llevaron a la restitución del Presidente. Después de más de tres meses
de sesiones, la Mesa de Negociación y Acuerdos dio su primer fruto: un pac-
to contra la violencia y a favor de la paz y la democracia. El acuerdo fue fir-
mado por los representantes del gobierno y la oposición, coligada en la Coor-
dinadora Democrática, bajo los auspicios del secretario general de la OEA,
César Gaviria. Las dos partes se comprometieron a evitar no sólo la violencia
física, sino también "la intemperancia verbal".
3°3
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
En un clima de gran confrontación política, movilización social y polari-
zación, en agosto de 2004, se llevó a cabo un referéndum revocatorio sobre la
continuidad del presidente. La pregunta era: "¿Está usted de acuerdo con dejar
sin efecto el mandato popular, otorgado mediante elecciones democráticas
legítimas a Hugo Chávez como presidente para el actual período?". El 40%
dijo sí, mientras que por el no se manifestó el 59,09%. Cerca del 30% se abs-
tuvo. Este referéndum relegitimó a Chávez. La ratificación presidencial fue
aplaudida en Wall Street porque garantizaba el suministro de crudo a EE UU
y otros mercados. Aun así, la Coordinadora Democrática, que pretendía la sus-
pensión de Chávez y el alejamiento de su cargo, se negó durante unos meses
a reconocer ese triunfo del populista.
Un año más tarde, en agosto de 2005, se celebraron elecciones municipa-
les. Los resultados de los comicios confirmaron la fortaleza de la coalición pro-
chavista y reforzaban los intentos del líder bolivariano por impulsar la inte-
gración política y económica latinoamericana, apoyada en el dinero proveniente
del petróleo y en su amistad con Fidel Castro, sin la participación de EE Uu.
En junio, 13 países caribeños firmaron con Venezuela el Acuerdo de Coope-
ración Energética Petrocaribe, que entre sus objetivos declara "la voluntad de
contribuir a la transformación de las sociedades latinoamericanas y caribeñas",
bajo la línea de los principios de la Alternativa Bolivariana para las Américas
(ALBA), en contraposición al ALCA. En diciembre se celebraron elecciones
legislativas, en las que el Movimiento Quinta República (MVR) obtuvo 118
escaños, PODEMOS 19, PPT 10, el PCV consiguió 7 y el resto fue obteni-
do por una miríada de partidos menores. Esas elecciones se hicieron en un cli-
ma de fuerte confrontación política, que llevó a su boicot por parte de la opo-
sición -fundamentalmente AD, COPEI y Proyecto Venezuela- y a la abstención
efectiva de sus candidatos, argumentando falta de transparencia en el proce-
so, ausencia de garantías del voto secreto y fraude en las listas del censo.
D) El sistema de partidos
Entre 1958 Y 1973 el sistema de partidos pasó del multipartidismo al bipar-
tidismo. En todo este tiempo, los partidos políticos fueron los monopoliza-
dores de las decisiones gubernamentales, los productores de prebendas y car-
gos públicos y el vehículo efectivo de las actividades electorales. Los sucesos
de febrero de 1989 pusieron de relieve en qué medida los partidos estaban
dejando de ser los articuladores de las demandas sociales, sus ejes de interme-
3°4
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
diación y de socialización. Desde entonces, su crisis ha dado paso a un incre-
mento del número efectivo de partidos en la Cámara de Diputados y ha vis-
to mermada la presencia en la vida política de los dos partidos tradicionales.
A partir de 1993, del bipartidismo pasó a un multipartidismo moderado para
luego llegar al extremo en 1998 y reducirse drásticamente en 2000, con un
formato bipartidista. Si bien es cierto que AD ha mantenido cierto espacio
político significativo, COPEI ha ido perdiendo su capacidad de representa-
ción hasta llegar a recoger apenas el 10% del apoyo electoral.
Durante el período de la "partidocracia", Venezuela ha tenido dos de los
partidos mejor organizados, legítimos y disciplinados de América Latina y
absolutamente capaces de garantizar la gobernabilidad del sistema político.
COPEI, fundado en 1946, defendió un ideario acorde al humanismo cristia-
no, de corte demócrata, que se autodenominó como renovado en las décadas
de 1950 y 1960 Y profundamente anticomunista. Su ideario se caracterizó por
la reforma agraria, la economía mixta y el cambio revolucionario en libertad.
AD, partido policlasista que nació en 1941, tuvo su principal base electoral
en el sector obrero y campesino, bajo un fuerte liderazgo de Rómulo Betan-
court. Se ha caracterizado por su izquierdismo radical antioligárquico y antiim-
perialista en sus orígenes, hasta convertirse en una fuerza de centro reformis-
ta, cuasi socialdemócrata. Su ideario se basó en la defensa de la democracia
liberal, la subordinación del Ejército al poder civil, la economía mixta, el inter-
vencionismo estatal y el nacionalismo económico. Después de haber sido los
ejes centrales del sistema político, AD y COPEI han quedado reducidos a gru-
pos minoritarios. El Gobierno contribuyó a ello cortando la financiación par-
tidista y los ciudadanos por su parte quitándoles cualquier credibilidad polí-
tica. De manera paralela al declive de la partidocracia, se dio un rechazo popular
a los partidos. En este sentido, los partidos se convirtieron en las instituciones
más incapaces para generar la gobernabilidad.
El MAS surgió en 1971 como escisión del Partido Comunista de Vene-
zuela (PCV), y de la decisión de un grupo de abandonar la vía armada. Este
grupo, liderado por Teodoro Petkoff y compuesto por universitarios, consti-
tuyó de éste un partido de masas abierto a la construcción de un socialismo
auténticamente venezolano y a las diferentes corrientes progresistas. En 1993
se dio la primera llamada de atención a la partidocracia tradicional con la emer-
gencia de La Causa R, un partido de izquierdas que se escindió del PCV en
1970, rompiendo así con el bipartidismo tradicional y pasando a controlar
casi el 20% del ámbito legislativo; aunque cayó drásticamente en las siguien-
tes elecciones. Si bien en 1988 fue el MAS la tercera fuerza política y contra
3°5
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
11- Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales: América del Sur
i!f
'\ el monopolio de AD y COPEl en el control de la Central de Trabajadores de
Los partidos tradicionales (AD, COPEl, MAS) continúan siendo policla-
'1 Venezuela (CTV), sufrió una fuerte crisis interna por cuestiones personales
sistas, de alcance nacional y defensores claros de la democracia representativa.
:! entre José Vicente Rangel y Petkoff. En 1997, Patria para Todos surgió de una
Otro grupo de partidos, en tanto, de corte emergente como Proyecto Vene-
escisión de Causa R y el MAS se integró en el Polo Patriótico. Ambas agru-
zuela o Primero Justicia, cuentan con un fuerte enraizamiento regional, aso-
paciones apoyaron a Chávez, lo que las convirtió en partidos de gobierno.
l' ciado a sectores medios y altos, con propuestas de centro y centro-derecha.
Defienden su percepción de la democracia (de corte representativo) y aceptan
un mayor protagonismo de la sociedad civil. Finalmente, un tercer bloque, aso-
Cuadro 4.40. Apoyo electoral del chavismo.
ciado al poder y que acompaña a Chávez (MVR, PPT y PODEMOS), tiene
Votos de apoyo %delos % del una visión más crítica al sistema de democracia representativa y propone la
Fecha Tipo de elección
al chavísmo votos electorado democracia participativa, se identifica con sectores menos organizados y más
3.673.685
vinculados a la economía informal como desempleados, indígenas, sectores tra-
1998 (diciembre) Presidencial 56,2 33,4
1999 (abril) Referéndum pregunta 1 3.630.666
bajadores ambulantes y marginados de la ciudad y el campo. Estos partidos se
87,2 33,0
1999 (abril) Referéndum pregunta 2 3.382.075 81,7 30,8
suelen referir a sí mismos como movimientos populares de carácter aluvional
1999 (julio) Candidatos de la ANC 3.174.226 61,5 30,4
y tienden a dirigir sus apelaciones discursivas a estos sectores mayoritarios, sobre
(124 sobre 131) la base de diferenciaciones étnicas, socioculturales o socioeconómicas.
1999 (diciembre) Referéndum Constitucional 3.301.475 71,8 30,4
2000 (julio) Presidencial 3.757.773 59,8 32,2

Fuente: Coppedge (2002).

El partido más grande en 2004 era el Movimiento Quinta República (MVR),

el continuador de Movimiento Bolivariano Revolucionario (MBR 200), la agru-
pación que lideró el Golpe de Estado de 1992, integrado por un grupo de mili-
tares. Se caracteriza por ser una organización electoral, con un liderazgo caris-
mático y un programa que se articula en torno a la conjunción entre los militares,
los marginados y excluidos social y económicamente. Su base ideológica se cen-
tra en la idea de las tres raíces, que alude a la influencia del movimiento de Eze-
quiel Zamora; Simón Rodríguez y Simón Bolívar. Su legitimación viene dada
por una red de base clientelar de círculos bolivarianos.
Una de las características del sistema de partidos es que la dinámica socioe-
conómica afecta a su funcionamiento. Frente a los antiguos partidos de corte
policlasista con capacidad para representar y articular intereses de diversos sec-
tores sociales, propio del sistema puntofijista anterior, le sucede un sistema
que expresa la profunda segmentación socioeconómica y sociopolítica. Éste se
sostiene bajo la fragmentación, confrontación y diferenciación estructural que
combina intereses regionales, ideológicos, socioeconómicos y personalistas.

3 06
30 7

~-
 5
Desarrollo nacional, cambios de
Gobierno y procesos electorales:
México, América Central
I
y el Caribe
1:

5.1. México

5.I.I. Introducción

La vida política mexicana se ha caracterizado hasta comienzos de la década de

1990, ya lo largo de más de medio siglo, por poseer un Gobierno civil con
características autoritarias, capaz de desarrollar una estabilidad política inusi-
tada en América Latina. Paralelamente, el Estado ha adquirido mayor solidez
y eficacia en su empeño en movilizar recursos, desarrollar la economía y ser el
protagonista de cambios sociales. Ambos factores aportaron legitimidad a su
sistema político, que sólo en ocasiones se puede asociar a los Gobiernos demo-
cráticos. Dutante mucho tiempo, la caracterización de su sistema político ha
arrojado los siguientes elementos: a) un momento fundacional que hundió sus
raíces en el proceso revolucionario de 1910 y aportó legitimidad al nuevo régi-
men; b) una Constitución innovadora en aspectos relativos al trabajo y la pre-
visión social, las garantías individuales, la propiedad de la tierra y el juicio de
amparo; e) un presidencialismo asfixiante que ejerció un control omnímodo
sobre el sistema; d) un Estado con capacidad de cooptación de la clase diri-
gente, modelador del nacionalismo, intervencionista, diseñador y regulador
de un poderoso sector público; e) un partido hegemónico, heredero de la Revo-
lución, cuyos intereses se han confundido con los del Estado; fJ un sistema
semidemocrático al faltar la libre competencia por el poder, así como en la
selección de sus líderes políticos, que se ha expresado a través de formas cor-

3°9

~
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
porativas, y g) una peculiar cultura política que ha mezclado aspectos de nacio-
nalismo, seudo indigenismo, anticlericalismo oficial, autoritarismo, burocra-
tismo y oportunismo.
El sistema político mexicano resultó siempre difícil de clasificar, ya que
no constituía una democracia, un régimen militar, ni una dictadura perso-
nalista. Entre 1929 y 1997, México fue un estado hegemónico de parti-
do único con un Presidente fuerte, que gobernaba sin muchos controles por
un único período de seis años, luego del cual entregaba el poder a su suce-
sor, personalmente elegido. Todos los presidentes mexicanos entre 1929 y
2000 fueron miembros del PRI, que no perdió ninguna competencia elec-
toral-a nivel nacional o de estados- hasta 1988, y cuyas facciones mayori-
tarias dominaron ambas cámaras del Congreso hasta 1997. El PRI fue la base
electoral de este régimen semiautoritario, que se organizó sobre tres pilares:
las organizaciones secroriales de trabajadores, de campesinos y del "sector
popular". El PRI -como organización- no tomaba decisiones políticas ni
controlaba las acciones del Poder Ejecutivo, sino que movilizaba a los votan-
tes en tiempos de elecciones, reclutaba a políticos y funcionaba como una
agencia de colocación de empleos en gran escala.
Junto con el legado histórico que representa la Revolución, la vecindad
con EE UU ha incidido en la vida política en México. Las pérdidas de terri-
torio a mediados del siglo XIX en beneficio de EE UU, la intervención france-
sa, las escaramuzas con tropas norteamericanas durante la Revolución y la ocu-
pación de Veracruz en 1914, crearon un sentimiento nacionalista que se expresó
en antiimperialismo. Paralelamente, la presión demográfica que siente EE UU en
su frontera sur, de 3.200 km, junto con aspectos relativos a recursos natura-
les, contaminación, suministros de energía, narcotráfico, migración ilegal,
inversiones y finanzas, son factores presentes en las relaciones entre ambos paí-
ses. Todo ello plantea a EE UU la necesidad de favorecer la estabilidad del país,
circunstancia evidente al poner en marcha el Tratado de Libre Comercio (TLC)
entre México, EE UU y Canadá en 1994.
En los últimos años, la presión social frente a un sistema político escasa-
mente participativo roto en 1968 y la crisis que afectó seriamente a la econo-
mía mexicana desde 1982 han puesto sobre el tapete la necesidad de realizar
reformas políticas. La década de 1990 agudizó la situación, que llegó a hacer-
se insostenible a lo largo de 1994 debido al estallido de la revuelta zapatista en
Chiapas, continuó con asesinatos de líderes políticos y se cerró con la deva-
luación del peso. Dos han sido las direcciones tomadas desde el poder: por una
parte, la liberalización y ampliación del régimen político, permitiendo la incor-
3 10
ai
L'
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
poración de la oposición. Por otra, una imperiosa actividad desestatalizadora,
caracterizada por la privatización de importantes ámbitos del sector público.
El objetivo era conseguir mayor eficacia y rentabilidad de la economía.
El punto de mayor evidencia del cambio político fueron las elecciones de
2000, cuando por primera vez en la historia de México ganó la presidencia
un candidato del Partido Acción Nacional (PAN), Vicente Fox, rompiendo
así la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Las carac-
terísticas de esta transición, a diferencia de otras, son que fue votada, que no
rompió de lleno con el régimen anterior, sino que el cambio fue paulatino y
gradual, y que el diseño de nuevas instituciones, la definición de las reglas
de juego, estuvo dada por la recuperación de las existentes. Los acuerdos fue-
ron fundamentalmente en materia electoral, siendo esto clave para la aper-
tura política, la pluralidad ideológica y las transformaciones en el sistema de
partidos. Se dio la convivencia de los antiguos liderazgos partidistas con los
nuevos, que fueron emergiendo gracias a las reformas electorales. Por tanto,
ha habido cambios significativos en la estructura de partidos, desde un sis-
tema hegemónico a otro de naturaleza multipartidista competitiva así como
un proceso de aprendizaje y confianza creciente por los ciudadanos respecto
al poder del voto.
5.1.2. Aspectos institucionales
Las instituciones políticas se encuentran reguladas por la Constitución de 1917,
aún vigente, fruto de una Revolución democrática-liberal, agraria, popular y
antiimperialista. La política de reforma agraria, de nacionalizaciones y de expan-
sión del sector público tuvo importantes aplicaciones a largo plazo para el sis-
tema político. Al destruir las bases económicas de los terratenientes y del capi-
tal extranjero, se fortalecía el poder político del nuevo grupo que controlaba
la maquinaria estatal. La clase dirigente se encontraba en posición de diseñar
políticas públicas autónomas y, a la vez, de controlar fuertes dispositivos clien-
telares. Por otra parte, el programa de distribución de la tierra y otras medi-
das de bienestar social ayudaron a incrementar la popularidad del régimen.
La primera reforma constitucional notable en relación al ámbito de la repre-
sentación fue la de diciembre de 1962, que introdujo un sistema de represen-
tación de minorías, el sistema de los llamados "diputados de partido". La refor-
ma electoral de 1977 se instrumentó por iniciativa del secretario de Gobernación
de López Portillo, Jesús Reyes Heroles, a través de la Ley Federal de Organi-
3II
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
zaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), que introdujo el sistema
electoral mixto con dominante mayoritaria. Conforme a este sistema, la Cáma-
ra de Diputados se componía de 300 miembros elegidos en circunscripciones
uninominales, así como por 100 diputados de representación proporcional,
elegidos en circunscripciones plurinominales, donde los partidos presentaban
listas cerradas y bloqueadas. Se incluía también el sistema de doble voto. Por
otra parte, existía una barrera para impedir la participación dentro del siste-
ma proporcional al partido mayoritario o a aquellos otros que alcanzaran un
resultado por el que pudiera tener hasta 60 o más diputados de mayoría. Asi-
mismo, existía un umbral para acceder al sistema de representación propor-
cional, que se establecía en la obtención de un mínimo del 45% de la elección
nacional. La reforma constitucional de 1977 también incorporó al artículo 41
de la Carta de Querétaro la justificación del papel político de los partidos. Se
les declaraba "entidades de interés público", cuya finalidad es "promover la
participación del pueblo en la vida democrática", contribuyendo a "la inte-
gración de la representación nacional" y a hacer posible, en tanto que organi-
zaciones de ciudadanos, su acceso al poder.
Otros procesos de reforma se llevaron a cabo en 1987 y 1989, confor-
mando un sistema electoral en que continuó la forma de elección mixta,
ampliándose a 200 el número de escaños de representación proporcional y
regulándose el funcionamiento de los partidos. Por su parte, el Código Fede-
ral Electoral de 1987 estableció el principio de que se asignase a los partidos
financiación pública conforme a la cantidad de votos y escaños obtenidos, obli-
gando, al mismo tiempo, a los partidos a justificar anualmente, ante el Tribu-
nal Federal Electoral, el empleo de dicha financiación. Igualmente se refería a
facilidades de propaganda en radio y televisión y, por último, a la eliminación
de obstáculos para la formación de coaliciones electorales. Todos ellos fueron
los primeros pasos de una reforma que continuó la década siguiente en lo rela-
tivo a la existencia de un control de constitucionalidad de los actos de autori-
dad en materia electoral, en la autonomía total de los órganos electorales con
respecto a la participación del Gobierno, en la incorporación del Tribunal Elec-
toral al Poder Judicial Federal y en mejoras substanciales en las condiciones de
la competencia electoral (recursos, tiempos de campaña, papeletas y listas nomi-
nales para votar con fotografías).
Tras las elecciones de 1988, la secuela de impugnaciones al proceso elec-
toral comportó la apertura de una nueva etapa de reforma electoral. Ésta se
selló mediante un pacto en 1989 entre el PRI yel PAN. Entre las modifica-
ciones más importantes destacaban la creación de un nuevo Tribunal Electo-
3 I2
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
ral Autónomo, cuyos magistrados serían electos por el voto de las dos terceras
partes de la Cámara de los Diputados. Asimismo, se establecía la participación
de todos los partidos en la asignación de los escaños plurinominales, asegu-
rando por ley, al que fuera a obtener el 35% de la votación nacional, la mayo-
ría absoluta de la Cámara de los Diputados. De esta forma, el PRI atempera-
ba el posible descenso de su caudal electoral, manteniendo su probable carácter
mayoritario.
A nivel legislativo se constituyó un sistema mixto -mayoritario y repre-
sentación proporcional-, donde 300 escaños son repartidos por el sistema en
que cada distrito elige un solo miembro para el Congreso, mientras que 200
son elegidos por representación proporcional, divididos en 5 circunscripcio-
nes. Ningún partido puede poseer más del 60% de los escaños. La represen-
tación en el Senado ha sufrido una serie de reformas desde la década de 1980,
de las cuales las más importantes tuvieron lugar en 1993 y 1996, buscando la
composición del cuerpo más proporcional a los votos obtenidos por los par-
tidos de la oposición. La reforma de 1993 dio al partido que obtuviera el segun-
do puesto en cada estado un senador de "primera minoría". En las de 1996,
se agregaron a los 96 existentes otros 32 senadores por representación pro-
porcional de una circunscripción nacional única. Al crecer los niveles de com-
petencia en la cámara baja del Congreso, el Senado se volvió más importante
como bastión del partido para apoyar las iniciativas presidenciales y bloquear
cualquier complicación ocasionada por la oposición en la Cámara de Diputa-
dos. Desde 2000, cuando el PRI perdió la presidencia, el Senado se ha con-
vertido en una fuente fundamental de poder político.
Las reformas de 1993 y 1996 fueron negociadas bajo el supuesto de que
el PRI obtendría siempre la mayoría de los votos en las circunscripciones uni-
nominales, y una gran porción de los votos por representación proporcional.
Aun aSÍ, estas reformas supusieron el más claro eslabón del proceso democra-
tizador. Si bien no contaron con el consenso de todos los partidos en lo rela-
tivo a la financiación pública de las actividades partidistas y en las condicio-
nes bajo las cuales era posible conformar una alianza electoral, fue un paso
adelante en la existencia de un control de los actos de autoridad en materia
electoral, en la autonomía total de los órganos electorales con el Gobierno, en
la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial, en mejoras sustan-
ciales en las condiciones de la competencia electoral (recursos, tiempos de cam-
paña, papeletas y listas nominales para votar con fotografías), yen la apertu-
ra a la competencia de la Ciudad de México mediante la elección de su jefe de
Gobierno.
JI3
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
La elección presidencial se realiza por voto directo, por el sistema mayori-
tario, siendo las circunscripciones electorales el territorio de la Unión y el de
cada estado yel Distrito Federal. El Presidente es elegido por seis años, sin que
"por ningún motivo pueda volver a desempeñar ese puesto". La Constitución
no prevé la existencia de Vicepresidente que pudiera sustituir al Presidente. Para
esa circunstancia distingue dos situaciones: cuando el Presidente faltase duran-
te los dos primeros años de su mandato, se convocará por el Congreso "la elec-
I
I
ción del Presidente que deba concluir el período respectivo". En el caso de que
el Presidente faltase en los cuatro últimos años, el Congreso erigido en Colegio
Electoral "designará al Presidente sustituto que deberá concluir el período".
La legislación electoral ha separado las funciones de organizar las eleccio-
nes, que descansan en el Instituto Federal Electoral (IFE), de la jurisdiccional,
que recae en el Tribunal Electoral Federal del Poder Judicial. Este paso ha sido
fundamental en el proceso democratizador, ya que fue un instrumento para
estimular la pluralidad. El IFE es un organismo público autónomo, de carác-
ter permanente, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con per-
sonalidad jurídica y patrimonio propios.
Cuadro 5.1. Régimen Electoral Presidencial Mexicano.
1 . LEY ELECTORAL (VIGENTE DESDE 1917, CON REFORMAS POSTERIORES)
Derecho a voto El art. 4 de la Constitución señala que es un derecho y una
obligación.
Requisitos de 105 candidatos De nacionalidad mexicana por nacimiento e hijo de padres
mexicanos por nacimiento y haber residido en el país al menos
durante 20 años, y ser mayor de 35 años. Afiliados a los par-
tidos.
Duración del mandato 6 años.
Voto en el extranjero Aprobado el 23 de febrero de 2005.
Renovación de mandatos Sin reelección.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario (mayoría relativa).
Distrito Uninominal (el país).
Fórmula Electoral Elección a una vuelta, ganador el candidato más votado.
Fuente: Elaboración propia según la normativa electoral.
314
L
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
Complementariamente a estos aspectos, es evidente que el Congreso mexi-
cano, por lo menos hasta 1988, no ha funcionado como un foro en el que se
diera el juego habitual de mayorías-minorías. El predominio del PRI ha con-
vertido al Legislativo en un instrumento comparsa y ratificador de las inicia-
tivas del Ejecutivo. Además, el Reglamento de Sesiones de 1934, junto con la
Ley Orgánica del Congreso General de 1979, hizo que la palabra parlamen-
taria fuera una palabra amordazada. La situación cambió radicalmente a par-
tir de 1997 cuando el PRI perdió el control de la Cámara de Diputados.
5.I.3. La dinámica política
Tras diez años de reforma política y apertura, los partidos llegaron más fuer-
tes que nunca a la cita electoral de 1988, que representó un eslabón en el pro-
ceso de transformación del sistema político y se convirtió en una "elección crí-
tica". La peculiar caracterización de éste, válida durante seis décadas, entraba
en una vía de cambios irreversibles. Los efectos de la reforma política en la
composición de la Cámara de Diputados y la crisis iniciada en el PRI iban a
ser los detonantes de un nuevo panorama. Por primera vez se produjo una pér-
dida notable en el PRI de diputados de mayoría relativa; este hecho, unido al
éxito de la oposición en las listas de representación proporcional, hizo que el
PRI tuviera la mayoría más débil desde 1917 (260 diputados de 500). En 1988
perdió la mayoría calificada y en 1997 la mayoría absoluta. Además, si en 1989
solamente 39 de los 2.387 municipios no eran gobernados por el PRI (el 1,84%
de la población), en 2000, ya había aumentado a 500 de 2.427. Según cifras
oficiales, entre 1964 y 1988, el PRI perdió el 36% de los votos, pasando del
86,3% en 1964 a el 51 % en 1988.
El avance de la oposición de izquierda no llegó a alcanzar mejores resultados
en las circunscripciones de mayoría, porque la coalición electoral formada para
apoyar la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas no se consolidó. Sin embargo,
en la elección para la Cámara de Senadores, la oposición consiguió romper el
monopolio exclusivo de las candidaturas del PRI, obteniendo cuatro curules. De
esta forma, se sustraía al Presidente la facultad de emprender reformas constitu-
cionales unilateralmente, debiendo pactar con la oposición; se equilibraban las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y se regionalizaba el poder del régi-
men al ampliarse los puntos regionales donde buscar apoyo. En otros términos,
el carácter hegemónico del PRI se reconvertía en uno de connotación mayorita-
ria; por primera vez quedaba dibujada la posibilidad de la alternancia.
315
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

El proceso de designación de candidato presidencial en el PRI, piedra angu- N~

~~ ~0!2 ~~ ~ o ~~ ~~
lar sobre la que también se basó el sistema, fue precedido en 1987 por un deba- .9'" ~ "',
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ción económica, la autonomía política y el ejercicio de la plena soberanía, la ~
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jI6 JI7
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
legalmente de elaborar el dictamen de calificación de la elección presidencial y
formada por 45 diputados, 24 del PRI), terminó nombrando presidente a Car-
los Salinas mediante un dictamen elaborado por los diputados del PRI.
El proceso electoral de 1988, aunque tuvo un Índice de abstención muy
elevado (49,72%), movilizó a los votantes como nunca había ocurrido. Eran
las primeras elecciones que parecían tener sentido por cuanto existía una alter-
nativa viable a lo que el PRI representaba. La democratización se convirtió en
un tema central de la agenda de la oposición así como de intelectuales y sec-
tores de la opinión pública, que presionó sobre la élite política para la apertu-
ra política yel desarrollo de instituciones democráticas. La credibilidad del
Gobierno y su legitimidad pasaban por la clarificación y honestidad de la para-
fernalia electoral. Por primera vez, la oposición podía bloquear las iniciativas
del PRI en la Cámara para realizar reformas constitucionales. Quedaba mar-
cada una nueva distribución geográfica del voto, cuya característica más inte-
resante era el predominio del PRI en las zonas rurales o alejadas y una relati-
va baja votación en las áreas urbanas. En el total nacional, Salinas obtuvo el
50,7%, Cárdenas, el 31 % y Clouthier, el 16,8%.
El régimen no quedó colapsado, principalmente por sus características
burocráticas, lo que le permitió gestar un cambio gradual en su configuración
frente a una quiebra precipitada. En ese contexto, las reformas políticas lleva-
das a cabo desde 1977 contribuyeron a su sostenimiento. El problema se plan-
teaba al quedar bloqueada la salida natural de las consecuencias reformistas:
la aceptación de los resultados en unas elecciones libres y competitivas. Enton-
ces, la oposición anti PRI comenzó a manifestar que era, electoralmente hablan-
do, superior al PRI, pero esto no bastaba para conformar una alternativa real
de Gobierno. La segunda opción electoral de 1988 se vio sometida a un amplio
proceso de remodelación, al que no era ajena la existencia de tensiones rup-
turistas en algunas de las fuerzas que sostuvieron la candidatura de Cárdenas.
Las elecciones legislativas de 1991, en las que no estuvo presente el "tirón" que
suponía el "efecto Cárdenas", fueron una prueba para evaluar su capacidad.
Los resultados mostraron que el PRI era capaz de recuperarse rápidamente.
Por otro lado, las tensiones internas en el PAN por el control del partido hicie-
ron peligrar su avance elecroral futuro. El PAN atravesó un proceso de ajuste
estratégico: abandonó la protesta que había adoptado desde 1980 e imple-
mentó una estrategia de cooperación con el Gobierno, tanto por su vocación
democratizadora como por sus intereses electorales: enfrentarse a un nuevo
partido de izquierda, obligar al gobierno al reconocimiento de sus triunfos
electorales y convertirse en su interlocutor.
JI8
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
El foco de tensión política que representó América Central para México
en la década de 1980 supuso la aparición de un elemento de inestabilidad en
su frontera sur que se traducía en formas de presión demográfica (emigra-
ción), seguridad (bases guerrilleras móviles) e internacionalización (papel de
México en el proceso de pacificación y potencial enfrentamiento diplomáti-
co con EE UU). Aparentemente eliminado este foco en 1990, el sistema polí-
tico volvió a girar en torno a su funcionamiento interno. Ahora bien, apenas
se podía avanzar si no se lograba activar el papel que debía desemp~~ar la
oposición y la eliminación de la subcultura del fraude. La n~ resoluclOn de
esta situación podría abrir un frente insólito en la convi':.enCla: la contesta-
ción violenta por vía de la movilización armada guerrillera. Este, en su momen-
to, fue otro elemento diferenciador con la vida política latinoamericana. Sólo
la Liga 23 de Septiembre constituyó una organización guerrillera que man-
tuvo una guerra de características desconocidas entre 1971 y 1978, con un
saldo impreciso de muertos.
ElIde enero de 1994 se produjo la expresión de oposición más seria al
sistema político del último cuarto de siglo cuando grupos armados indígenas,
que lograron movilizar a más de un millar de combatientes, se hicieron con el
control de cuatro municipios del estado de Chiapas. Los rebeldes, al frente de
los cuales se situaba el autodenominado "subcomandante Marcos", constituían
el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), que se a~~aba contra ~as
condiciones sociales y económicas en que se encontraba la reglOn. El conflIc-
to, que por su significado podría considerarse una extensión d.e los conflictos
centroamericanos, fue una bofetada contra la inclusión de MéXICO en el esque-
ma del TLC que había entrado en vigor ese mismo día, al denun~iarl~ como
la última de las iniciativas gubernamentales excluyentes y margmaltzadora
de los indígenas. Desde entonces, la situación en Chiapas ha evolucionado
muy lentamente, articulándose diferentes focos n.eg,ocia.dores en. l?s que ha
predominado la confrontación entre los sectores oltgarquIcos tradIClOnales, el
Gobierno, la Iglesia católica y los zapatistas.
El último año del sexenio de Salinas tuvo que confrontar este problema
que atrajo la atención internacional. Paralelamente, se dio una ~e,vera crisis e~
el PRI como consecuencia de la apertura del proceso de selecclOn del candI-
dato presidencial. La designación de Luis Donaldo Colosio como "tapado"
relegó a Manuel Camacho ~ una posició~ desaira~a .que le llev~, .~rimer~, a la
secretaría de Asuntos Extenores y, despues, a preSIdIr una comISlOn preSIden-
cial de paz y reconciliación en Chiapas. Colosio, que había dirigido el. Pro-
grama de Solidaridad Nacional (PRONASOL) a través del cual el GobIerno
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

había intentado morigerar, de forma populista, la deuda social, fue asesinado Las elecciones del 21 de agosto de 1994 dieron un respiro al PRI. Su triun-
durante la campaña electoral, siendo el primer crimen político de esta enver- fo fUe incuestionable dejando muy por detrás al PAN. Zedillo obtuvo el 48,7%
gadura que se producía desde el asesinato de Obregón. frente al 24,9% de Diego Fernández de Cevallos. Igualmente, el PRI volvía a
El nuevo "tapado" fue Ernesto Zedillo, ministro de Planificación de mantener una cómoda mayoría en las Cámaras de Diputados y Senadores y
Salinas. El clima de descomposición y violencia política llegó hasta sep- conseguía todos los escaños adjudicados por el sistema de representación mayo-
tiembre, cuando el Secretario General del PRI, José Francisco Ruiz Mas- ritario (300). En la arena política, Zedillo, dirigió sus pasos para lograr una
sieu, fue también asesinado. La política económica de Salinas de ortodoxia reforma política que afectara tanto a la limpieza electoral como a la democra-
fiscal, privatización de los activos públicos y potenciación de la inversión tización en su partido, salpicado por del asesinato de Ruiz Massieu y las impli-
extranjera quedaba empañada por los acontecimientos de 1994, sin embar- caciones de su hermano, Mario Ruiz Massieu, ex fiscal general y del hermano
go sus pretendidos logros económicos también encontraron pronta contes- de Salinas, Raúl. Las medidas en pro de la honestidad electoral llevaron a poten-
tación. De ser el modernizador por excelencia, Salinas pasó en pocos meses ciar el papel del Instituto Federal Electoral como instrumento soberano e inde-
a ser considerado como la "bestia negra" de la política mexicana, siendo el pendiente. Zedillo tuvo que lidiar con la devaluación del peso en diciembre
primer presidente con un familiar próximo perseguido por la Justicia y que, de 1994, en un 15%, como consecuencia del déficit por cuenta corriente en
al igual que Echeverría y López Portillo, hubo de abandonar el país al final la balanza de pagos. El "efecto tequila", nombre que recibió la crisis, quedó
de su mandato. controlado al final de 1995 gracias al apoyo de la administración Clinton, con-
dicionó los primeros tiempos del Gobierno de Zedillo toda vez que introdu-
jo al país en una recesión económica y justificó el alejamiento del programa
Cuadro 5.3. Evolución de la composición de la Cámara de gobierno de Zedillo del de su predecesor con el que contribuyó a una rup-
de los Diputados. tura necesaria en búsqueda de legitimidad.
Las elecciones legislativas de 1997 supusieron una prueba de la bondad de
Partido 7985 7988 7997 7994 7997 2000 2003 los esfuerzos democratizado res de Zedillo. La derrota del PRI por primera vez
PRI 292 260 320 300 239 211 224
en la historia fue la reválida que necesitaba el sistema político. Aunque el PRI
PAN 38 102 89 119 121 206 153 continuaba manteniendo la primera minoría, por primera vez la oposición era
PMS 18 18 capaz de imponer un presidente del Congreso de los Diputados no priísta, car-
PFCRN 12 38 23
PM 12 go que recayó en Porfirio Muñoz Ledo. El PAN consiguió conservar lo obte-
PARM 11 30 15 nido en 1994 yel PRD conseguía incrementar su rendimiento, consiguiendo
PVEM 8 17 casi el 26% de los votos. Paralelamente, en las primeras elecciones celebradas
PT 10 7 7 6
PPS 11 37 12
en la Ciudad de México, Cuauhtémoc Cárdenas fue elegido Jefe de Gobier-
PRT 6 no. De esta manera, el cambio suscitado a través de los procesos electorales
Coalición 15 comenzaba a hacerse realidad.
PRD 41 71 125 50 95
Convergencia
Para las elecciones federales de 2000, el PRI abrió un proceso de discusión
4 5
PAS 2 interna que llevó a enterrar la práctica del "dedazo" en la designación de su can-
PSN 3 didato presidencial por la convocatoria de elecciones internas. En esas eleccio-
Total 400 500 500 500 500 500 500 nes resultó elegido candidato Francisco Labastida, anterior secretario de Gober-
Para 1994: httpJ/www.cs.unb.ca/-alopez-o/politics/resultados.html
nación. En esa elección presidencial, Vicente Fox, del PAN, apoyado por una
Para 1997: httpJ/www.agora.stm.it/elections/election/ amplia y heterogénea coalición denominada los "amigos de Fox", resultó triun-
Para 2000: Woldenberg (2003: 28).
fador con el 42,5% de los votos, más de 16 millones de personas. Era la pri-
Fuente: Elaboración propia a partir de Nohlen, 1993: 444 (para 1985, 1988 Y 1991).
mera vez que un candidato de otra agrupación política conseguía llegar a los

3 20 3 2I
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

Pinos, residencia presidencial, y con ello se daba un paso clave en la democra-

r
¡
!
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

La alternancia puso a prueba a los partidos respecto al desartollo de nue-

tización. Las elecciones fueron limpias, sin acusaciones de fraude, en un mar- vos roles en el sistema de partidos. Por primera vez, el PRI estaba lejos de los
co de legítima competencia y con instituciones de control electoral creíbles. Un recursos estatales que le habían permitido sobrevivir sin problemas durante
elemento importante de estos comicios fue la diferenciación del voto: las zonas más de 70 años. Pero frente a la primera visión catastrofista de que tras la derro-
urbanas votaron de una manera (a Fax); mientras que las zonas más rurales lo ta electoral el PRI iba a desaparecer, el partido consiguió adaptarse a los cam-
hicieron de otra (a Labastida). A nivel legislativo, el PRI también sintió el gol- bios, superar la crisis de liderazgo y años más tarde continuaba estructurando
pe electoral, aunque consiguió convertirse en la primera minoría de la Cáma- la política del país. Ejemplo de ello fueron las legislativas de 2003, que si bien
ra de Diputados; mientras tanto, la coalición Alianza por el Cambio, consiguió no dieron la mayoría absoluta a ninguna de las fuerzas mostraron el apoyo que
una votación superior al 38% y obtuvo el 44% de la Cámara. Este escenario el PRI continuaba teniendo. Esos resultados, comparados con la elección cons-
configuró el primer "Gobierno dividido" en la historia del país: un partido en titucional de 2000, el PRI aumentó 15 diputaciones federales, es decir 0,04%;
el Ejecutivo (el PAN) Y otro con mayoría en el Congreso (el PRI). el PAN perdió 54 escaños y disminuyó 6,36%; el PRD aumentó 43 diputa-
ciones federales y disminuyó 0,45%; el PVEM aumentó un diputado federal
y por sí solo, también aumentó en 0,17% su porcentaje electoral.
Cuadro 5.4. Resultado de las elecciones presidenciales de 2000. En 2004, la vida interna del partido estuvo condicionada por una mezcla
de asuntos (ambiciones personales, preparación para las elecciones presiden-
Partidos Candidatos votos % votos ciales de 2006, colaboración con el gobierno, la Convención Nacional Hacen-
PRI Francisco Labastida 13.576.189 36,1 daria, la propuesta de extender el IVA a medicinas y alimentos) que condujo
PAN, Alianza por Cambio Vicente Fax 15.988.544 42,5 a un enfrentamiento en la cúpula partidista entre Madraza y la secretaria gene-
PRO, Alianza por México Cuauhtémoc Cárdenas 6.259.018 16,6 ral (quien además coordinaba al bloque de diputados priístas en la Cámara y
Democracia Social Gilberto Rincón 592.072 1,6 actuaba como la dirigente del sindicato de docentes), Elba Esther Gordillo. La
Partido de Centro Democrático Manuel Camacho 208.257 0,6 primera víctima de este enfrentamiento fue la unidad del partido, ya que tras
Partido Auténtico de la Revolución Porfirio Muñoz Ledo 157.119 0,4 meses de enfrentamientos y amenazas, en diciembre de 2004, Gordillo blan-
Mexicana
queó su participación en la conformación de un nuevo partido (Nueva Alian-
Fuente: IFE.
za), que podría restarle al PRI cerca de medio millón de militantes y varias
veces ese número de votantes.
Por el PRD, la competencia al interior del partido estuvo signada por la
disputa a raíz del intento de desafuero del Jefe de Gobierno de la Ciudad de
Fax se preocupó por la formación de un gabinete plural, no apegado exclu- México, Andrés Manuel López Obrador, con lo cual perdió su inmunidad
sivamente a su partido, elemento que molestó a su organización partidista. La política tras la votación en el Congreso de los Diputados. Esta medida fue
gestión de Fax se caracterizó por la necesidad de constante negociación con el rechazada por la Asamblea Legislativa de la Ciudad, lo cual enfrentó a las ins-
Congreso; por el enfrentamiento con su partido, debido a que el Presidente tituciones federales con las municipales. Se trataba de un conflicto urbanísti-
era considerado un outsider respecto a su organización; por la necesidad de co, en relación con la apertura de una calle para acceder a un hospital priva-
aprendizaje del PAN en el oficio de gobernar y por la inseguridad en la que do. Si hubiera proseguido la causa, López Obrador no hubiera podido
está sumergida la sociedad. Asimismo, su gestión estuvo caracterizada por una presentarse como candidato presidencial en 2006. Pero esto no ocurrió, ya que
creciente crispación nacional causada por el descrédito de los partidos, el blo- en mayo de 2005 el Fiscal General de la República (por intermediación de Los
queo de las reformas estructurales a pesar de las exigencias de los empresarios Pinos) retiró la denuncia y aplazó el intento de desafuero del Jefe de Gobier-
para que los políticos eliminaran el corporativismo mexicano del ámbito de la no. En este escenario complejo, se dio la reaparición del sub comandante Mar-
economía y la política. cos al protagonizar una batalla frontal contra Andrés Manuel López Obrador,

3 22 32 3

¡;
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
el favorito en casi todas las encuestas de opinión. El subcomandante impulsó
la Sexta Declaración desde la Selva Lacandona, con la intención de manifes-
tar que los zapatistas no impulsarían el abstencionismo en las presidenciales
de 2006 y buscarían generar un movimiento alternativo.
El PAN se vio inmerso en una fuerte lucha por la candidatura presidencial,
para la cual inauguró un nuevo mecanismo de selección, que dividió al país en
tres distritos electorales y se programaron tres elecciones en las que podían votar
sólo los militantes activos y adherentes del partido, de la que resultó designado
Felipe Calderón. Por su parte, Fox encaró el último año de su mandato de mane-
ra inmovilista, en el marco de una intensa campaña electoral anticipada, con-
trolado el Legislativo por una oposición que no prestó apoyo a las reformas
estructurales en materia energética, fiscal y estatal y con fuertes desacuerdos con
su propio partido. Finalmente, el 2 de julio de 2006 se celebraron elecciones,
que resultaron muy reñidas y dieron en el recuento de las actas como ganador
a Felipe Calderón por el 35,89% de los votos, frente al candidato de la Alianza
Por el Bien de Todos, Andrés Manuel López Obrador, que obtuvo el 35,31 %.
5.I.4. El sistema de partidos
El sistema de partidos ha estado presionado por un presidencialismo fuerte
que ha inhibido durante mucho tiempo la institucionalización democrática y
por la presencia de un partido hegemónico que ha distorsionado la compe-
tencia. Esto constituyó un sistema de partidos hegemónico, caracterizado por:
a) un partido muy fuerte (PRl); b) acompañado de partidos satélites, minori-
tarios y muy débiles (PAN, PARM, PPS); e) reglas de competencia -escritas y
no escritas- que favorecían al partido hegemónico; d) una base social leal al
partido hegemónico, suficiente como para ganar sin fraude y, finalmente, una
férrea disciplina por los dirigentes del partido que evitaban que las decisiones
verticales condujeran a fraccionamientos internos. Este formato de sistema de
partidos que se mantuvo más o menos inalterable durante gran parte del siglo
XX sufrió fuertes cambios a raíz de una serie de reformas electorales.
En la década de 1980 se introdujeron cambios en el esquema de partidos
que culminaron en 1988. A partir de entonces, quedó instalado un régimen
creíble de partidos, capaz de introducir en el sistema la alternancia pacífica
en el poder, estructurado bajo la dinámica de tres fuerzas políticas relevantes
que cubrían el espectro ideológico de izquierda a derecha. Hasta esa fecha se
podía definir, como desde 1929, como uno de partido hegemónico y domi-
324
t
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
nante. Pero con el conjunto de reformas, el sistema de partidos pasó a ser de
carácter multipartidista moderado. El número efectivo de partidos ha pasado
de 1,83 en 1985 a 3,01 en la última elección federal de 2003. Un elemento
sumamente importante que se debe destacar es que durante la década de 1990,
se ha dado una tendencia al aumento de la competitividad política a nivel
regional y local, lo cual ha llevado al crecimiento de la oposición ya que se
dieran cambios en los patrones de reclutamiento político de los partidos.
El PRI, que nació en 1929 como Partido Nacional Revolucionario, que
en 1938 adoptó el nombre de Partido de la Revolución Mexicana y que, des-
de 1946 tomó el nombre de Partido Revolucionario Institucional, ha hege-
monizado y dominado la vida política. No se entiende la evolución histórica
del país sin considerar la influencia que este partido de Estado ha tenido sobre
los diferentes aspectos del sistema político. El PRI no ha sido sólo un partido
político. Ha sido, a la vez, un sistema político, económico y social; una coali-
ción de Gobierno de casi todas las instituciones más importantes del país, y
un poder de equilibrio entre los grupos competidores locales regionales y nacio-
nales, los cuales han tratado de tomar parte en la distribución de los benefi-
cios de la economía. El PRI, aunque su papel ha cambiado en los últimos años,
ha sido el partido del Estado y, como tal, el órgano especializado en todas las
tareas relacionadas con la lucha política para mantener el monopolio o el pre-
dominio del Gobierno en los puestos de elección popular.
En cuanto a su clientela, los cambios acaecidos en las décadas de 1980 y
1990 han ido transformando su contenido, de suerte que le hacen aparecer
como un partido que conserva su capacidad de cohesión en las zonas margi-
nadas, tradicionales o de modernización incipiente, así como en las extensas
redes del Gobierno y la burocracia; paralelamente, se ha producido un fenó-
meno de erosión en la calidad y la cantidad de sus servicios como agencia de
reclutamiento, escuela política y escalera de movilidad social. Ideológicamen-
te se sitúa en el centro del universo partidista, mostrando gran habilidad para
hacer cohabitar a grupos de ideas muy diferentes (desde marxistas a liberales,
desde estructuralistas a monetaristas, desde anticlericales a católicos). Los cam-
bios producidos en la década de 1980 le llevaron a dejar de ser el centro neu-
rálgico, como partido de representación de mayorías, convirtiéndose en un
partido cuyas tendencias históricas de votación fueron disminuyendo paula-
tinamente, hasta perder el control político en 2002. Aun así, durante 14 elec-
ciones ha obtenido en 13 ocasiones, más de la mitad de los diputados de mayo-
ría. Es cierto que ha disminuido su caudal electoral, pero continúa siendo el
partido que más distritos ha ganado.
32 5

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
1I El origen del PAN se sitúa en la Unión Nacional Sinarquista, organiza-
ción de orientación foscistizante constituida en 1937, como reacción de la
derecha al Gobierno de Cárdenas. En 1939, Manuel Gómez Morín fundó
el PAN intentando aglutinar a la oposición de derechas, que contemplaba
lo que representaba la izquierdización del Gobierno y que había tenido su
momento culminante el año anterior al nacionalizarse la industria petrolí-
fera; igualmente consiguió el apoyo de los sectores vinculados a Acción Cató-
lica y de personas católicas ligadas a la Universidad Nacional Autónoma de
México; y, en menor medida, el de los intelectuales, comerciantes e indus-
triales conservadores, a quienes intentó representar desde un principio. Se
benefició de las reformas políticas de 1977 y de 1987, llegando a situar su
clientela electoral por encima del 15% del electorado. A este empuje no fue
ajeno su líder, M. J. Clouthier, ex presidente de la Confederación Patronal
de la República Mexicana (COPARMEX) que ingresó en el partido en la
primera mitad de la década de 1980, consiguiendo movilizar a las bases del
partido. A la muerte de Clouthier, en octubre de 1989, el "neopanismo"
había colocado al partido en el mejor momento político de su historia, de
suerte que una década más tarde gobernaba en seis estados (Baja California,
Jalisco, Guanajuato, Nuevo León, Querétaro y Aguascalientes) y su candi-
dato presidencial, Vicente Fax, tenía el mayor apoyo preelectoral que cual-
quier otro panista en la historia. Ideológicamente se sitúa en la derecha del
espacio político manteniendo una doble vertiente: la vía democratacristia-
na y la del populismo antiestatista. Fax supuso el desarrollo de estrategias de
tipo catch-all para ganar el centro del electorado e incluir no sólo a sus par-
tidarios sino también a los que no se identificaban con sus posturas pero que
compartían el rechazo al PRI.
El Partido de la Revolución Democrática (PRD) se conformó a principios
de 1989 para consolidar, en un único partido, a algunos sectores del espectro
que apoyó la candidatura presidencial de Cuauhtémoc Cárdenas y que se aglu-
tinaron en torno al Frente Democrático Nacional (FDN). El PRD recibió su
registro del Partido Mexicano Socialista (PMS), el antiguo Partido Comunista
de México (PCM), que, al integrarse en la nueva formación, desapareció como
partido. También formó parte del PRD el Partido Mexicano de los Trabajado-
res (PMT) de carácter no marxista, nacionalista de izquierda, y la Corriente
Democrática, grupo escindido del PRI en 1987, de ideología nacionalista y que
abogaba por la democratización de las estructuras partidistas, encabezada por
Cuauhtémoc Cárdenas, Porfirio Muñoz Ledo e lfigenia Martínez. La base del
apoyo electoral estuvo en la erosión del PRI. El empuje del partido se centraba
]26
l.....!
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno Y procesos electorales
originalmente en Cárdenas, su líder fundador; su credo ideológico ha sufrido
ciertas convulsiones. Tras su debut electoral de 1988, el PRD enfrentó el desa-
fío de construir una estructura partidista mientras conseguía la unidad de sus
diversas facciones; promovía la democracia interna en el tipo de mecanismos de
selección de candidatos y líderes que empleaba; desarrollaba alianzas con las orga-
nizaciones de base e institucionalizaba al partido. Las tensiones organizativas y
los conflictos internos tuvieron un efecto negativo sobre su desempeño electo-
ral y su capacidad para presionar por una mayor democratización. Su electora-
do ha estado concentrado en el Distrito Federal y en los Estados de México,
Michoacán y Morelos. Ideológicamente se sitúa en la izquierda y, de cara a las
elecciones presidenciales de 2006, el partido participó bajo una nueva coalición
dominante, sustentada en el control de un gran número de redes ciudadanas,
liderada por el ex jefe de Gobierno del DF, Andrés Manuel López Obrador.
5. 2 • América Central
5. 2 .I. Costa Rica
A) El régimen político
Costa Rica es reconocida como la democracia más antigua y estable de
América Latina. El país ha vivido la experiencia democrática con una amplia
participación popular, con la posibilidad de alternancia entre sus gobernantes
y partidos durante más de cincuenta años (desde 1953) así como por un cli-
ma de amplio respeto a los derechos civiles y públicos. El sistema político se
ha caracterizado por una fuerte impronta democrática, que le hace separarse
y diferenciarse de los restantes sistemas políticos latinoamericanos
El sistema político surgido de la guerra civil de 1948 se gestó sobre la exelu-
sión de una parcela muy importante de la clase política nacional predominante
en la década de 1940. Esto no fue óbice, sin embargo, para que se articulase
un juego político que, a partir de 1958, llevó al poder a algunos de los sec-
tores marginados, si bien se mantuvO la exclusión de los afines al Partido Comu-
nista hasta la década de 1970. El régimen diseñado, moderadamente pre-
sidencialista, otorgó un papel importante al Poder Legislativo, al cual se le dotó
de un mecanismo de votación cualificada. En la situación de bipartidismo
imperante, ello obligaba a una continua articulación de consensos en la toma
de decisiones prioritarias, para las que se exigía una mayoría cualificada de dos
]27
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
tercios. Asimismo, definió una línea de actuación de los organismos electora-
les lo más independiente posible de las otras instituciones del Estado.
A la buena fortuna y eficacia en la actuación del régimen hay que añadir
otros factores endógenos, alguno de carácter coyuntural, que hicieron posible
la inexistencia de graves conflictos, sea de carácter social, racial, religioso o inter-
nacional. Estos factores desempeñaron un papel decisivo a la hora de posibili-
tar la especificidad costarricense. Entre los más significativos se encuentran la
estabilidad, continuidad y perpetuación de la élite política; la homogeneidad
étnica y cultural de la población, reforzada por el diseño constante de las medi-
das legislativas en pro de la escolaridad obligatoria y gratuita desde el último
tercio del siglo XIX y que se traduce en una de las tasas de analfabetismo más
baja de América Latina; la ausencia de una fuerte tradición e influencia colo-
nial; el desarrollo de las explotaciones de café, que contribuyó a mantener cier-
to equilibrio entre la población urbana y rural; la decisión política de suprimir
el Ejército en 1949, sustituyéndolo, para la vigilancia y conservación del orden
público, por fuerzas de policía; y, finalmente, la existencia del liderazgo caris-
mático de José Figueres, fallecido en 1990, que contribuyó a forjar un Estado
moderno, bajo la forma del Estado del bienestar sin huir de la praxis demo-
crática, como sí ocurrió en los regímenes populistas latinoamericanos.
B) Aspectos institucionales
La Constitución costarricense establece el derecho de los ciudadanos "a agru-
parse en partidos para intervenir en la política nacional", condicionando su exis-
tencia al respeto en sus programas del orden constitucional. La prescripción al
Partido Comunista quedó suprimida tras la reforma de 1975. El voto es obli-
gatorio, directo y secreto para todos los ciudadanos mayores de 18 años. La con-
dición de deber del sufragio se introdujo en la reforma constitucional de 1959
debido al alto porcentaje de abstención en las elecciones de 1953 y 1958.
Las elecciones presidenciales, legislativas y municipales se efectúan simul-
táneamente cada cuatro años. La forma de elección del Presidente establece
el sistema mayoritario por voto directo, debiendo superar el umbral del 40%
del número total de sufragios; de suerte que, si ninguna candidatura alcanza-
se esta mayoría, debe realizarse una segunda votación entre los dos candidatos
más votados. El Poder Ejecutivo lo ejercen el presidente y los ministros del
Gobierno "en calidad de obligados colaboradores". El período presidencial es
de cuatro años, estando prohibida la reelección en todo momento, según la
3 28
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
reforma constitucional de 1969, hasta que salió adelante una reforma en 2004,
lo que facilitó la presentación de Óscar Arias, para los comicios de 2006.
Cuadro 5.5. Régimen Electoral Presidencial de Costa Rica.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Sufragio obligatorio, directo y secreto para los mayores de 18
años.
Requisitos de 105 candidatos Costarricense por nacimiento, ciudadano en ejercicio, seglar
y mayor de 30 años.
Duración del mandato 4 años.
Renovación de mandatos Prohibición de reelección (hasta la reforma de 2004, que lo
permite).
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único.
Fórmula Electoral Sistema de elección a doble vuelta, debiendo superar un can-
didato el 40% de los votos en primera vuelta, sino segunda
vuelta entre los dos candidatos más votados.
Fuente: Elaboración propia a partir del Código Electoral Nº 1536 de 1952, con reformas posteriores.
Las elecciones legislativas y municipales se llevan a cabo por el sistema de
representación proporcional. Los diputados son elegidos entre listas cerradas
y bloqueadas. Los diputados electos por la circunscripción de San José tienen
carácter nacional. El Poder Legislativo es unicameral y está compuesto por
57 diputados, elegidos para cuatro años -sobre la base de las provincias, en
razón de la proporción de la población de cada una de ellas- sin poder ser ree-
legidos de forma sucesiva. La Constitución establece que cada vez que se rea-
lice un censo general se revisará la proporción de diputados que corresponden
a cada provincia. La Asamblea tiene potestad autonormativa, no pudiéndose
modificar su reglamento de régimen interior "sino por votación no menor de
las dos terceras partes del total de sus miembros", y elige a su "directorio al ini-
ciar cada legislatura". Las sesiones de la Asamblea requieren un quórum de dos
tercios del total de sus miembros.
32 9
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

C) La dinámica política década de 1980, la nacionalización bancaria era una especie de dogma para el
PLN, a pesar de que los bancos privados habían comenzado a captar recursos
A finales de la década de 1970 comienza a percibirse la quiebra del "mode- y el sistema se estaba abriendo y expandiendo. En septiembre de 1988 Arias
lo desarrollista", que había dominado las décadas anteriores. Este momento reiteró su apoyo a un proyecto de modernización de la banca que se estaba dis-
coincidió con el giro de la oposición hacia la creación de un partido de masas. cutiendo, haciendo que su partido las apoyara y que finalmente la bancada en
La opción se conformó en un importante apoyo mayoritario en las elecciones la Asamblea aceptara las reformas.
de 1978 a Rodrigo Carazo, quien había dejado el Partido de Liberación Nacio-
nal (PLN) para engrosar las filas de una oposición que, frustrada por las dos
victorias socialdemócratas consecutivas buscaba una nueva posición en el aba- Cuadro 5.6. Resultados de las elecciones presidenciales.
nico político. Votos %
Las elecciones de 1982 supusieron una nueva alternancia en el poder e inau-
1982 PLN Luis A. Monge Álvarez 568.374 58,8
guraron un período continuado, hasta el final de la década, de gobierno del 325.187 33,6
PUSC Rafael A. Calderón Fournier
PLN. Luis Alberto Monge se alzó con el triunfo más amplio jamás obtenido Otros 73.015 7,5
por un candidato del PLN desde 1953, alcanzando una ventaja superior a los 1986 PLN Óscar Arias Sánchez 620.314 52,3
20 puntos sobre Calderón Fournier, quien lideraba Unidad, una coalición de PUSC Rafael A. Calderón Fournier 542.434 45,8
Otros 22.474 2,0
los partidos Republicano Calderonista, Unión Popular, Demócrata Cristiano
1990 PLN Carlos Castillo 636.701 47,2
y Renovación Democrática. Durante la administración de Monge, el declive 694.705 51,4
PUSC Rafael Calderon Fournier
de la economía quedó estabilizado, reduciéndose la inflación y el desempleo Otros 17.608 1,4
que habían castigado a la población. Sin embargo, el impacto de la crisis era de 1994 PLN José Mª Figueres 739.339 48,47
tal envergadura sobre un modelo desarrollista agotado, que sus efectos perdu- PUSC Miguel Á. Rodríguez 711.328 46,64
Otros 39.430 2,6
raron a lo largo del mandato de Monge. En esta situación, el electorado volvió
PLN José M. Corrales 618.834 44,5
a otorgar una cómoda mayoría al nuevo candidato del PLN, 6scar Arias. 1998
47,0
PUSC Miguel A. Rodríguez 652.160
Dentro de la pluralidad de causas que explicaban la victoria del PLN se Otros 115.004 8,3
encontraban: la importancia de la formación como partido permanente; la PLN Rolando Araya Monge 475.030 31,05
2002
identificación del candidato con las nuevas generaciones; la buena imagen del PUSC Abel Pacheco de la Espriella 590.277 38,58
Otton Solís 400.681 26,20
Gobierno de Monge a pesar de los problemas económicos; el apoyo del voto PAC
Óscar Arias Sánchez 40,92
de la izquierda; finalmente, la posición radical del Partido de Unidad Social- 2002 PLN
PAC Otton Solís 39.80
cristiana (PUSC) frente al conflicto con Nicaragua, que asustó a parte del elec-
torado decididamente no intervencionista. Curiosamente, los resultados eco- Fuentes: Elaboración propia a partir de Nohlen, 1993: 204-205. Vi llegas Román (1998) Y TSE (para
nómicos no eran la variable única o fundamental a la hora de tomar una decisión 2006).
ante las urnas, funcionando los resortes de una cultura política que apoyaba
prácticas democráticas; manteniéndose, por otra parte, los altos niveles de par-
ticipación superiores al 80%.
Uno de los elementos más significativos que caracterizó a los dos Gobier- Los efectos derivados de esta situación no afectaron al sistema por cuanto
nos encabezados por el PLN durante la década de 1980 fue la subsistencia de la ayuda económica externa recibida (que en su Índice per cápita llegó a ser
una especie de tensión entre el reformismo de las décadas anteriores y la polí- una de las más altas del mundo) ha contribuido a su apuntalamiento. La cri-
tica económica y social de corte neo liberal. Durante esta gestión se alimentó sis nicaragüense, que se extendió entre 1978 y 1988, tuvo consecuencias para
la tensión a partir de la reforma del Estado y el sistema bancario. Durante la Costa Rica, por cuanto reforzó el aparato de seguridad, al que fue destinada

33° 33 I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

buena parte de la ayuda económica externa. La desmilitarización costarricen- ca de privatizaciones, que debían extenderse a la electricidad, la seguridad, la
se quedó desvirtuada, incorporándose la Guardia Civil a tareas de defensa clá- comunicación y la gestión de parques nacionales. Su intención era conseguir
sicas mediante la creación de un batallón de contrainsurgencia. Esta fuerza de ingresos para paliar la deuda pública, tanto interna como externa, y favorecer
reacción inmediata ha sido adiestrada y recibido equipamiento tanto de EE UU la inversión social. En junio se puso en marcha el Foro Nacional de Concer-
como, en menor medida, de España. tación, iniciativa presidencial para integrar a todos los sectores de la sociedad
Calderón Fournier cortó la posibilidad de un tercer Gobierno del PLN al en la evaluación de las necesidades del país y guiar al Gobierno en la elabora-
ganar por un margen cómodo las elecciones de 1990 al candidato liberacio- ción de proyectos de ley. El paso, a finales de octubre, del huracán Mitch, que
nista Carlos Castillo. En dichas elecciones, el PUSC también obtuvo la mayo- arrasó varios miles de hectáreas de plantaciones de arroz, azúcar y otros culti-
ría en la Asamblea Legislativa lo cual facilitó la acción del Gobierno que se vos, supuso un severo golpe a las expectativas del Gobierno.
centró en la puesta en marcha de medidas de ajuste económico y de conten- A partir de 2000, la imagen pública del presidente Rodríguez comenzó a
ción del gasto público que se había disparado en la administración Arias. Igual- decaer debido a su iniciativa de, siguiendo la recomendación del FMI, abrir
mente comenzó un programa de privatizaciones en telecomunicaciones y res- al sector privado el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) para moder-
pecto a la Refinadora Costarricense de Petróleo. La estrategia para la reforma nizarlo y hacer competitivos sus servicios. El proyecto de ley de Mejoramien-
del Estado continuaba integrando a los dos principales partidos, vislumbrado to de los Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de la Par-
esto en el hecho de que en 1991 se conformó una segunda comisión de Refor- ticipación del Estado, aprobado por la Asamblea Legislativa en marzo, levantó
ma del Estado; pero esta tuvo corta vida debido a la intransigencia del PUSC tal oposición social, multisectorial y con unas movilizaciones sin precedentes,
en materia de reformas. En el terreno de la política exterior se concluyó un que hubo de pronunciarse la Corte Suprema. En abril, la Corte falló que la
acuerdo de libre comercio con México en 1994. votación parlamentaria fue irregular y que el denominado combo energético era
Las elecciones de 1994 volvieron a provocar la alternancia y dieron el triun- anticonstitucional. El Gobierno de Rodríguez no tuvo otro remedio que dar
fo al hijo del histórico "Pepe" Figueres, José María Figueres Olsen, por un estre- marcha atrás y elaborar una reestructuración menos radical del ICE, salva-
cho margen frente al candidato del PUSe, Miguel Ángel Rodríguez. En estos guardando su carácter público.
comicios el PLN quedó a un escaño de la mayoría absoluta en la Asamblea.
El Gobierno de Figueres siguió las pautas de su predecesor, centrándose en la
reforma fiscal. El cambio hacia posiciones neoliberales enfrentó a Figueres con Cuadro 5.7. Evolución de la Asamblea Legislativa.
sectores más socialdemócratas de su partido tocándole vivir una época de con- Partido 7978 7982 /986 7990 7994 799820022006
vulsión social enfrentado con huelgas del sector público que detuvieron par-
cialmente algunas de sus políticas, sobre todo las de privatizaciones en teleco- PLN 25 33 29 25 28 23 17 25
municaciones y energía. PUSC 27 25 29 25 27 19 5
Partido Fuerza Democrática 2 3
El descontento popular con la política del gobierno del PLN hizo que su
Pueblo Unido 4
candidato en las elecciones presidenciales de 1998, José Miguel Corrales, per- Alianza Popular
diera frente a Miguel Ángel Rodríguez, propiciando una nueva alternancia. Movimiento Libertario 5 6
Las elecciones mostraron el desencanto de los electores, que incrementaron en Partido Renovación Costarricense
11 puntos la abstención de comicios anteriores, alcanzando el 30%. En esta Coalición Unidad 18
ocasión, el partido vencedor tampoco alcanzó la mayoría absoluta en la Asam- Partido Acción Ciudadana 8 17
blea Legislativa por lo que siguió manteniendo una situación de negociación l ndepend ientes 7
Otros 5 2 2 2 3 4
permanente y de difícil equilibrio entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. La
Total 57 57 57 57 57 57 57 57
gestión de Rodríguez estuvo guiada por la búsqueda de la "austeridad y el tra-
bajo las 24 horas del día", centrado en la revitalización económica, y la políti- Fuente: Elaboración propia a partir de Alcántara (1999) y Sánchez (2002).

33 2 333
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
En el último año de su mandato, tras quedarse sin capacidad de manio-
bra en el ámbito económico, Rodríguez trasladó su iniciativa al escenario polí-
tico. Propuso una profunda reforma de las instituciones para reequilibrar las
atribuciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y dar lugar a un sistema
mixto, entre presidencialismo y parlamentarismo. Pero dado el poco tiempo
que le quedaba en el Gobierno, estos intentos de reformas no prosperaron. Las
elecciones de 2002 permitieron a Rodríguez entregar la banda presidencial a
otro socialcristiano, Abel Pacheco, que bajo el lema "La hora del abrazo" y con
un discurso más centrado en los valores que en la economía, obtuvo el 38,6%
de los votos, siendo la primera vez que este partido conseguía acceder de mane-
ra consecutiva al poder pero también siendo la primera vez que se necesitó una
segunda vuelta presidencial. El surgimiento del Partido Acción Ciudadana
(PAC), que alcanzó el 26,2% de los votos, impidió que el PUSC consiguiera
el mínimo del 40% necesario para no pasar a la segunda vuelta. Los dos can-
didatos más votados, el del PLN Yel del PUSC, compitieron, resultando gana-
dor Pacheco con casi el 58% de los votos.
El elemento característico de esta elección fue la emergencia de una terce-
ra fuerza política, el PAe, bajo el liderazgo de Otton Salís Fallas, ex ministro
de Planificación con Óscar Arias (1986-1990), quien a principios de 2002
renunció a su militancia en el PLN, tras denunciar la corrupción de sus cúpu-
las y las políticas económicas, con un discurso crítico al FMI y al Banco Mun-
dial y su oposición a privatizar empresas estratégicas como la electricidad y las
telecomunicaciones. Exigió en su campaña electoral rendición de cuentas y
transparencia en el sector público (le "declaró la guerra" a la corrupción), pro-
fundización de la participación política de la ciudadanía (de ahí el nombre del
partido) y un trato justo para los sectores económicos (especialmente el agríco-
la) más afectados por la apertura económica. Salís consiguió un buen apoyo del
electorado, sobre todo de sectores jóvenes, de mediana edad, residentes en los
centros urbanos, que consideraban el alto costo de la vida, la violencia y la inse-
guridad, el desempleo, la pobreza y la falta de vivienda como problemas clave.
En octubre de 2004, el periódico La Nación descubrió una red de corrup-
ción que implicaba al ex presidente Rodríguez, que desde hacía un mes ocu-
paba el cargo de Secretario General de la OEA y fue obligado a renunciar y, al
regresar al país, fue encarcelado por corrupción, cohecho y enriquecimiento
ilícito, acusado de recibir medio millón de dólares a cambio de adjudicar un
contrato de 149 millones a Alcate!. Las investigaciones por corrupción afec-
taron a otro ex presidente, José Figueres. En ese mes de octubre, el ex presi-
dente Calderón también fue apresado, acusado de delitos de cohecho, enri-
334
iI....:
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
quecimiento y asociación ilícita, tras conocerse que recibió en una cuenta, en
Panamá, más de 500.000 dólares de comisiones procedentes de un préstamo
de 39,5 millones que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) contra-
jo con Finlandia para la compra de equipo médico. La escalada de la corrup-
ción, que llegó a implicar a tres ex presidentes, desencadenó un clima de cri-
sis política generalizada que disparó los niveles de desconfianza de los ciudadanos
en la política. Las elecciones presidenciales de febrero de 2006, unas de las más
reñidas, dieron como ganador al ex presidente Óscar Arias por el PLN con el
40,82% de los votos, frente al 39,80% del candidato del PAC, Otton Solís.
D) El sistema de partidos
El sistema de partidos tiene sus raíces en la guerra civil de 1948. El PLN, de
orientación socialdemócrata, emergió del grupo vencedor del conflicto. En ausen-
cia de una oposición unificada, controló la arena política local desde las elec-
ciones de 1953 hasta 1982. El PLN perdió tres elecciones presidenciales en ese
período (1958, 1966 Y 1978), frente a diferentes coaliciones de partidos. En
1983 se creó el PUSC entre las élites que retaban al PLN y llegó por primera vez
al poder en 1990; obtuvo su segundo triunfo en 1998 y repitió en 2002.
Los antecedentes del PLN se encuentran en la experiencia desarrollada
durante la década de 1940 en el Centro de Estudios de los Problemas Nacio-
nales. Fue creado en 1951 por un grupo de intelectuales de clase media e ins-
piración socialdemócrata, lo que le hizo vincularse a la Internacional Socialis-
ta, siendo entonces uno de sus miembros no europeos más activo.
Tradicionalmente ha impulsado el papel del Estado en las transformaciones
sociales, así como en la distribución y creación de la riqueza; igualmente, ha
mantenido una continua defensa de las libertades individuales y sociales. Se
trata de un partido fuertemente institucionalizado, con un alto grado de orga-
nización interna, que ha permitido el tránsito de la "generación del 48" (Figue-
res, Olich, Uduber y Monge), sin traumas ni rupturas, a la de Óscar Arias y
luego a la del hijo del propio fundador. Mantiene una gran presencia cliente-
lar tanto en las zonas urbanas como en las rurales.
La oposición anti-PLN se define por una serie de rasgos que ofrecían una
imagen muy diferente de la del partido mayoritario. De carácter más perso-
nalista y menos ideológico, se ha movido a lo largo de dos vectores. El prime-
ro, la personalidad y el populismo de Calderón Guardia, hasta su muerte en
1970, y, más tarde, de su hijo Calderón Fournier. El segundo ha sido la apro-
335

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ximación a la Iglesia católica, que, finalmente, en 1983 ha visto como se ar-
ticulaba una formación de corte demócrata cristiano, el PUSe. En un primer
momento fue el Partido Unión Nacional (PUN) el que lideró esta opción,
representando los intereses de la tendencia liberal del sector agroexportador y
posibilitando la llegada al poder de Mario Echandi. Posteriormente, el PUN
incorporó a elementos del Partido Calderonista (pasando a denominarse Par-
tido Unificación Nacional) obteniendo la presidencia José Joaquín Trejos. En
1978 recibió el nombre de Partido Renovación Democrática, que ya rescató
los postulados socialcristianos del primer calderonismo, y que llevó al frente
del Poder Ejecutivo al disidente liberacionista Rodrigo Carazo. El control del
PUSC desde 1982 por Calderón Fournier, tras transformar Unión Nacional
t
1I
y toda su parafernalia política en un solo partido con coherencia ideológica,
le ha situado en la corriente neoliberal de la nueva derecha.
I La izquierda ha enfrentado grandes restricciones para participar abierta-
mente en las campañas electorales entre 1948 y 1974. A pesar de esa proscrip-
ción, mantuvo su actividad en el terreno sindical por mediación de la Confe-
deración General de Trabajadores Costarricenses y, después, en la Confederación
Unida de Trabajadores; en el terreno político concurrió a las elecciones de 1970
bajo nombre encubierto. Después de 1974 comenzó a aumentar su importan-
cia, sobre todo tras coaligarse en el frente Pueblo Unido, que tuvo un éxito rela-
tivo entre 1978 y 1982. Durante la década de 1980 la izquierda se debatió entre
la unión y la escisión, sin conseguir alcanzar resultados satisfactorios, de suer-
te que su número de diputados ha oscilado entre dos y tres. Estos resultados no
mejoraron en la década siguiente con la aparición del Partido Fuerza Demo-
crática (PFD) que se vio sometido a igualar tensiones fraccionalistas.
Si bien en 1986 se inició la era del bipartidismo, la tendencia a lo largo de
la década de 1990 ha ido configurando un bipartidismo imperfecto, que es
más evidente en la composición de la Asamblea Legislativa con la incorpora-
ción de la izquierda bajo el PFD y un pequeño número de partidos de carác-
ter local. Mientras los dos principales partidos continúan concentrando el 95%
del voto en sus candidaturas presidenciales, este porcentaje se ha ido redu-
ciendo en los comicios legislativos. Por otra parte, cabe destacar que ambos
partidos se han alternado en el poder con la excepción del continuismo libe-
racionista tras las elecciones de 1986. En los dos últimos comicios, el dato lla-
mativo ha sido el crecimiento de la abstención, que alcanzó niveles mayores a
los de las elecciones de la década de 1950. Esa abstención, junto al crecimiento
de terceras fuerzas como el PAC, ha alarmado a los analistas, sobre todo por
la tradicional estabilidad del sistema.
33 6
...
:.:.-
------------------...........
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
5.2.2. El Salvador
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
El sistema político salvadoreño representó históricamente la quintaesen-
cia del pretorianismo en beneficio de una oligarquía vinculada a la posesión
de la tierra. Esta circunstancia, en el país latinoamericano con mayor densi-
dad poblacional, provocó que las formas de dominación se expresaran por
medio de la represión. La complejidad e interdependencia de la crisis en cada
uno de los países vecinos dinamizó la evolución de los acontecimientos en El
Salvador, que rivalizó en el tiempo yen las formas con el proceso nicaragüense.
Esta similitud produjo que ambos casos se presentaran en el juego de estra-
tegias internacionales como dos modelos; de forma que EE UU, perdida para
sus intereses Nicaragua, eligió El Salvador para desarrollar su política de con-
trainsurgencia haciendo de este país el tercer receptor de su ayuda externa,
que alcanzó los 5.000 millones de dólares en la década de 1980. Asimismo,
delineó dos aliados en el centrismo reformista de la Democracia Cristiana
(DC) yen la capacidad coercitiva del ejército. Sobre ambos se gestó la cons-
trucción del nuevo régimen, tendiendo a la eliminación de los extremos. Sin
embargo, fue sólo la izquierda la que quedó aislada, incrementándose su frus-
tración y dando alas a la violencia insurgente. El Estado no tuvo interés algu-
no en ampliar el marco, sino que, más bien, su diseño fue el de intentar la
rendición incondicional de la guerrilla.
El sistema puesto en marcha, bajo una situación de guerra civil, creó un
esquema bipartidista sobre las cenizas de elementos partidistas viejos, un mar-
co institucional presidencialista con preponderancia moderada del Ejecutivo,
y un Legislativo unicameral con amplios poderes elegido por períodos de tres
años. En su tiempo de andadura ha provocado la alternancia presidencial entre
partidos políticos opuestos en la década de 1980 bajo procesos electorales téc-
nicamente intachables, lo que es totalmente novedoso en la historia del país.
La década siguiente ha contemplado, tras el fin de la guerra civil, que dejó atrás
80.000 muertos, la paulatina incorporación de la izquierda al sistema políti-
co y el reforzamiento electoral de la nueva derecha que ha adquirido caracte-
rísticas mayoritarias.
El Gobierno del presidente Romero, elegido de forma no competitiva en
1977, entró en una espiral de antesala de guerra civil y en un clima de vio-
lencia sin precedentes. La actividad guerrillera estaba en consonancia con la
de los paramilitares y el ejército, sumándose ambas a una situación de pola-
337
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
rización ideológica que precipitó un golpe de Estado en 1979, que dio paso
a una junta cívico-militar compuesta por los coroneles Jaime Abdul Gutié-
rrez y Adolfo Majano, Guillermo Ungo -representante del Movimiento Nacio-
nal Revolucionario (MNR)-, Román Mayorga, rector de la Universidad Cen-
troamericana y Mario Andino, representante de los empresarios. El golpe se
asemejaba a los de 1948 y 1960 cuando la oficialidad joven asumió la con-
ducción del cambio, pero en esta circunstancia la necesidad de atender a refor-
mas de calado se hacía ineludible. El proceso iniciado abría una crisis en el
entramado político ante la incapacidad del sistema para resolver problemas
básicos de la población. En lo coyuntural, la crisis sintetizaba los conflictos
sociales, la movilización de la sociedad y la agudización de los enfrentamien-
tos políticos, donde las formas violentas eran su manifestación más destaca-
da y determinante.
La respuesta de la Junta fue la disolución del Congreso y de la Corte
Suprema de Justicia, el intento de desarticulación de la paramilitar Organi-
zación Democrática Nacionalista (ORDEN) y la puesta en marcha de un
programa reformista, cuyas líneas eran la nacionalización de la banca y del
comercio exterior y la reforma agraria. Desde el primer momento, la postu-
ra de EE UU fue de apoyo y reconocimiento de la situación, que se con-
templaba como un caso o estrategia factible para exportar a los otros países
del área; con ello pretendía limitar las acciones y capacidad de los grupos
movilizados de la izquierda, poner en marcha un proceso democratizador y
entregar el poder al centro político que representaba la OC; para lo cual las
Fuerzas Armadas iban a recibir un apoyo importante tanto en términos cuan-
titativos como cualitativos, yel Estado pasaba a convertirse en uno de los
primeros receptores de ayuda norteamericana. En cuanto a los sectores más
cercanos a la oligarquía, retiraron su apoyo al Partido de Conciliación Nacio-
nal (PCN), un instrumento indispensable de dominación desde 1961, Y fun-
daron en septiembre de 1981 el partido Alianza Republicana Nacionalista
(ARENA). Con respecto al papel otorgado a la Oc, éste fue estelar tras su
entrada en la segunda Junta de Gobierno en 1980. Se eliminó a los elementos
de centro izquierda y representantes de los empresarios, polarizando aún más
la situación, y se aceleraron las medidas para asentar un nuevo régimen polí-
tico siguiendo una estrategia constituyente.
A lo largo de 1980 se generalizó la guerra civil, tras el incremento de la
violencia contra la izquierda y una vez que las fuerzas revolucionarias se vie-
ron envueltas en un acelerado proceso de convergencia política con la crea-
ción del Frente Democrático Revolucionario (FDR) en abril yel Frente Fara-
33 8
L
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
bundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en octubre. En un entra-
mado en el que los factores militares de la crisis fueron los que pasaron a defi-
nir el devenir de los acontecimientos, la convocatoria a elecciones para dipu-
tados en una Asamblea Constituyente fue el mecanismo de institucionalización
frente a una teórica amenaza de golpes de Estado o del entonces más proba-
ble triunfo de la guerrilla que pudieran poner en peligro la viabilidad del esque-
ma reformista.
Este proyecto reformista contó con serios inconvenientes para su éxito,
derivados de pretender convertir, una vez más, a las Fuerzas Armadas en fac-
tor de cambio. El papel del todopoderoso ministro de Defensa y hombre fuer-
te del Ejército, José Guillermo García, la derechización de la Junta, con la
entrada del democristiano Héctor Dada y la salida del coronel Majano en
diciembre de 1980, el asesinato de monseñor Romero en marzo de 1980 por
paramilitares vinculados al mayor D'Aubuisson, y la creciente actuación gue-
rrillera del FDR y del FMLN (que se beneficiaba del triunfo sandinista), lle-
gando a ocupar un tercio del territorio del país, supusieron elementos insal-
vables para que el sistema político recuperase su equilibrio neutralizando el
poder económico y la influencia política de la oligarquía y redefiniendo el
papel de la institución militar.
La transición política del régimen pretoriano comenzó su andadura sobre
una alianza entre sectores tradicionales de las Fuerzas Armadas y civiles de la
oc. Este proyecto, de cariz contrainsurgente, contó con el beneplácito de
EE UU. Las características del proceso, antagónico del nicaragüense, son las
siguientes: En primer lugar, se impuso una estrategia electoral técnicamente
perfecta. Segundo, la presencia de un conflicto civil armado por el que una de
las partes implicadas quedaba excluida del juego electoral. Tercero, se adoptó
un calendario de reforma política clásico por el que se convocaban elecciones
para una Asamblea Constituyente y, una vez elaborada la Constitución, se daba
paso a unos comicios para la elección del Presidente. Cuarto, la imbricación
de EE UU en el proceso se fue haciendo cada vez mayor, de forma que sus
directrices políticas adquirieron el rango de líneas de acción únicas, dejando
una autonomía nula a los elementos salvadoreños; la sustitución de Carter por
Reagan yel cariz que para este último tomaban los acontecimientos en Nica-
ragua explican el endurecimiento norteamericano. Quinto, dada la composi-
ción del binomio que mantenía el poder, se imposibilitaba todo esclarecimiento
y persecución de las violaciones de derechos humanos, como de las acciones
paramilitares (asesinato de monseñor Romero, entre otros), con lo que el Esta-
do mostraba su incapacidad de ser el único depositario de la violencia legíti-
339
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ma y de ejercer la justicia. Finalmente, y como corolario a estas características
inhibitorias, apenas se produjo una reformulación del sistema de partidos, si
bien el grupo parafascista ORDEN pasó a constituir ARENA, políticamente
más articulado y con mayores posibilidades, y quedó superada la tradicional
marginación de los demócrata-cristianos.
El devenir político desde 1982 hasta el comienzo de la década de 1990 se
caracterizó por la puesta en marcha de un proceso electoral sin precedentes,
continuado y regular, técnicamente perfecto y de carácter semicompetitivo.
Este proyecto se inscribió en una estrategia contrainsurgente, al igual que uno
de los elementos vitales de la política demócrata-cristiana como fue la refor-
ma agraria. Otra característica del período fue la pervivencia del clima de gue-
rra civil y la exclusión política de la izquierda. Como consecuencia de todo
ello, se inició una fuerte derechización de la vida política, ahora bajo un mar-
co institucional democrático, habida cuenta de que el centrismo representado
por la DC llevó el peso del Gobierno, en una situación ingobernable, y sufrió
el desgaste producido por el constante acoso guerrillero y la falta de control
de las Fuerzas Armadas entre 1982 y 1989.
La derrota del Gobierno sandinista en 1990, junto con el cambio en el cli-
ma internacional, debilitó la posición de un FDR-FMLN que nunca fue ven-
cido y que en noviembre de 1989 había lanzado una ofensiva contra San Sal-
vador llegando a ocupar algunos barrios de la capital. La situación, a la que no
era ajena la consolidación de ARENA como fuerza política dominante, llevó
a la apertura de negociación entre representantes del Gobierno y del FDR-
FMLN en Ginebra en abril de 1990 bajo los auspicios del Secretario General
de la ONU, Javier Pérez de Cuéllar. La mediación de la ONU puso en mar-
cha mecanismos institucionales por los que se permitió que, tras el Acuerdo
de San José de julio de 1990, una Comisión de Naciones Unidas comenzara
a investigar los abusos de los derechos humanos, siguiendo el proceso con la
aprobación de nuevos acuerdos en abril de 1991 en México, que se vertieron
en cambios constitucionales relativos a derechos humanos y asuntos electora-
les y judiciales.
Los Acuerdos de Paz se firmaron entre el gobierno y el FMLN, ya cons-
tituido en partido político, en el Castillo de Chapultepec de la Ciudad de
México en enero de 1992. Ese acto supuso el fin del conflicto armado. Duran-
te el proceso de negociación y diálogo participaron el Grupo de Contadora
(Colombia, Panamá, México y Venezuela), el Grupo de Apoyo (Argentina,
Brasil, Perú y Uruguay) y la ONU. Con estos acuerdos se buscaba generar un
marco de gobernabilidad y, fundamentalmente, desactivar la guerra. La impli-
34°
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
cación de las Naciones Unidas en este proceso de paz supuso la creación de la
Misión de Observación de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL),
consecuencia de los acuerdos de Ginebra, fue decisiva para la supervisión del
éxito del cese el fuego, para la desmilitarización del FMLN y la reforma y
reducción del ejército así como para la formación y capacitación de una nue-
va Policía Nacional Civil. Esta presencia fue asimismo eficaz de cara a las
elecciones de 1994 en que se daban cita, por primera vez, los comicios pre-
sidenciales, legislativos y municipales, y en las que la izquierda salvadoreña
debía concurrir con plenas garantías
B) Aspectos institucionales
El elemento legal que acaparó un mínimo de consenso entre la derecha y
el centro-derecha al comienzo de la década de 1980, y que fue el preludio de
la transición política, fue la Ley Transitoria sobre Constitución e Inscripción
de Partidos Políticos. Una vez elegida la Asamblea Nacional Constituyente en
1982, en la que los reformistas de la DC estaban en minoría y en la que ARE-
NA había alcanzado la presidencia con D'Aubuisson, los trabajos de elabora-
ción de la Constitución siguieron una metodología en la que estaba ausente
la idea de consenso. Aunque en agosto las fuerzas del arco parlamentario acor-
daron el "Pacto de Apaneca", éste únicamente se refirió a establecer los pasos
para formar un Gobierno de Unidad Nacional, dejando de lado todo acuer-
do de fondo sobre el devenir constitucional. La situación podía entenderse
como resultado de la estrategia de los demócrata-cristianos en 1980 consis-
tente en el abandono de la búsqueda de alianzas con sectores de la oposición
y su concertación, casi exclusiva, con sectores de las Fuerzas Armadas, para
intentar poner en práctica una "tercera vía". La Constitución, aprobada en
diciembre de 1983, consagró una concepción del Estado alejada del progra-
ma esbozado en 1979, limitando su intervención al de agente estimulador de
las actividades económicas.
Los Acuerdos de Paz supusieron la configuración de un pacto fundacio-
nal, la instauración de un régimen político y, por tanto, la modificación de la
Constitución para adaptarla a! contenido de los mismos. La elaboración de un
registro no excluyente, que incorporara a los sectores desmovilizados, se con-
virtió en uno de los primeros desafíos, de cara a la puesta en práctica de elec-
ciones libres y competitivas en el marco de los Acuerdos. La reforma político
electora! tuvo dos momentos. El primero, mediante el Decreto n.O 64 de octu-
34 I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
bre de 1991, se refirió a derechos humanos, asuntos electorales y materias judi-
ciales. En 1992, se redactó un nuevo Código Electoral que entró en vigor en
1993. El segundo, afectó al papel de las Fuerzas Armadas. Una mínima modi-
ficación posterior se llevó a cabo en abril de 1994 referida al control privado
y estatal de los servicios públicos. La aplicación y cumplimiento de los acuer-
dos no fue sencilla, a pesar de la calendarización y del papel verificador de la
ONU, a través de la ONUSAL. La mayor parte de la aplicación de los acuer-
dos se dio entre 1992 y 1994, siendo las elecciones de 1994 y la certificación
de ONUSAL (las partes estaban cumpliendo sus compromisos), el momento
clave en la instauración del nuevo régimen político.
Cuadro 5.8. Régimen Electoral Presidencial de El Sall/ador.
1. LEY ELECTORAL
Derecho a voto Sufragio Universal, obligatorio, directo y secreto.
Requisitos de 105 candidatos Ser salvadoreño de nacimiento, estar afiliado a un partido
político.
Duración del mandato 5 años.
Renovación de mandatos Reelección, después de un período (a partir de reforma de 1997).
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único nacional.
Fórmula Electoral Mayoría absoluta de doble vuelta (primera vuelta, si no se
consigue mayoría absoluta, pasan a segunda los dos más vota-
dos).
Fuente: Elaboración propia a partir de la ley ele<¡toral.
En relación al Poder Ejecutivo, se mantuvo el hecho de que el Presidente
fuera elegido por cinco años, debiendo estar afiliado a un partido político reco-
nocido, lo que hace que no esté permitida la presentación de candidaturas
independientes. En cuanto a su elección, se establece el sistema mayoritario
de doble vuelta, y a la segunda votación sólo concurren los dos partidos polí-
ticos o coaliciones más votadas, siempre que ninguno hubiere alcanzado la
34 2
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
mayoría absoluta. Los diputados eran elegidos por el sistema de representa-
ción proporcional, en listas cerradas y bloqueadas por distritos conformados
según criterios poblacionales y con dos niveles de representación: 20 diputa-
dos en una circunscripción nacional y los restantes 64 a través de distritos
departamentales. Esto fue así hasta que una sentencia declaró inconstitucio-
nalla plancha nacional, lo que eliminó este tipo de circunscripción para ele-
gir a los diputados, quedando pendiente de determinar -a noviembre de 2005-
el modo en que se elegirían en el futuro.
El órgano legislativo, de carácter unicameral, recae en la Asamblea Legis-
lativa. Los miembros de la Asamblea se renuevan cada tres años, pudiendo ser
reelegidos. La autoridad suprema en la recepción, recuento y fiscalización de
votos y demás actividades concernientes al ejercicio del sufragio es el Tribunal
Supremo Electoral que sustituyó, tras la reforma constitucional, al Consejo
Central de Elecciones. El Tribunal está formado, para un período de cinco
años, por cinco magistrados elegidos por la Asamblea Legislativa, de dos ter-
nas propuestas por la Corte Suprema de Justicia. Un elemento técnico que ha
lastrado tradicionalmente los procesos electorales salvadoreños se refiere a la
conformación de los colegios electorales por orden alfabético, circunstancia
que obliga a la población a someterse a penosos desplazamientos en busca del
centro de votación con la consiguiente desincentivación.
C) La dindmica política
Por su configuración, difícilmente alguno de los comicios celebrados entre
1982 y 1994 pueda considerarse una elección "fundacional" de un nuevo
régimen, que marcase la instauración de la democracia. Fueron elecciones
"demostrativas", en las que el electoralismo fue un engranaje de una política
más general con imbricaciones internas y externas y que impidió fórmulas
consensuales entre los principales actores. Parece evidente que la repetición
y ritualización del acto electoral bajo condiciones de cierto rigor técnico pue-
den llevar a la eventual creación de poderosos incentivos en favor de una
"segunda mejor" solución que incluyese a todos los contendientes. Las elec-
ciones de 1982, convocadas por la Ley Transitoria sobre Constitución e Ins-
cripción de Partidos Políticos, consensuada por los componentes de la Junta
Cívico-Militar en 1981, llevaron a conformar una Asamblea Legislativa cons-
tituyente. En la cita electoral, la Embajada de EE UU, las fuerzas reformistas
y la extrema derecha, por un lado, deseando legitimar el estado de las cosas,
343
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

yel FDR-FMLN, por otro, buscando la abstención, hicieron vertebrar su municipales, en las cuales ARENA obtuvo 178 alcaldías frente a las 79 de la
proyecto para el futuro del país. Los resultados supusieron un descalabro para De. Desde ese momento y hasta los comicios presidenciales de 1989, el des-
la DC y una insospechada popularidad a favor de ARENA, así como un rela- moronamiento de la DC fue constante. Entre 1982 y 1992, cuando las elec-
tivo mantenimiento del PCN. En la nueva situación política, se alcanzó ciones y la guerra iban a la par, sólo concurrió a las urnas un sector de la
í a consensuar un presidente provisional, el independiente Álvaro Magaña, y izquierda bajo la etiqueta de Convergencia Democrática (CD) a los comi-
la congelación de las reformas de la Junta, en particular la agraria. Las nue- cios legislativos y municipales de 1991, en las que no hubo boicot por la
1, vas fuerzas parlamentarias llegaron a un acuerdo "de mínimos", el Pacto de guerrilla.
I Apaneca, que definió una plataforma de gobierno para el período de transi-
ción que concluiría en la elección presidencial de 1984. Este Pacto fue algo
más que la puesta en marcha del Gobierno de Unidad Nacional, vino a ser la Cuadro 5.9. Resultados de las elecciones presidenciales (I).
justificación política de la estrategia militar a la que se encontraba subordi-
7984 7989
nado y de la que formaba parte. Partidos
Los comicios presidenciales de 1984 pusieron de relieve que en el seno Candidatos votos % votos Candidatos votos % votos
del Gobierno de Unidad Nacional convivían dos proyectos: el reformista,
ARENA Roberto 376.917 29,8 Alfredo F. 505.370 53,8
avalado por la DC, y el oligárquico, representado por ARENA. En un jue- O' Aubuisson Cristiani
go político definido por el bipartidismo pero no por la lógica del parla- PDC!AD Jose Napoleón 549.727 43,4 Fidel Chávez 342.732 36,5
mentarismo, el triunfo del demócrata cristiano Napoleón Duarte en la segun- Duarte Mena
da vuelta no pudo ser rentabilizado en términos políticos hasta que su partido PCN José F. Guerrero 244.556 19,3 Rafael Morán 38.218 4,1
obtuvo la mayoría en el en las elecciones de marzo de 1985. Aún así, las elec- Castañeda
ciones de 1984, a pesar de llevarse a cabo en un contexto de guerra, dieron CD Guillermo M. 35.642 3,8
Ungo
inicio a un período de Gobiernos civiles que se prolongaron hasta el pre-
AD René Fortín 43.939 3,5
sente. Al Gobierno de Duarte le faltó voluntad política para llevar adelante Magaña
los acuerdos de Esquipulas JI, así como para crear el espacio necesario para PPS Francisco 24.395 1,9
el diálogo y la negociación política con el objeto de poner fin a la guerra. La Quiñones
DC estuvo implicada en numerosos escándalos de corrupción que la oposi- PAISA Roberto Escobar 15.430 1,2
ción no desaprovechó para realizar una feroz campaña en su contra; por otra Otros 11.322 0,9 17.116 1,8
parte, a lo largo de 1988 las acciones guerrilleras se incrementaron notable- Total votos válidos 1.266.286 89,2 939.078 93,6
mente, haciendo olvidar a la población los éxitos que se estaban consiguiendo Votos blancos y anulados 104.557 7,4 51.182 5,1
en la esfera internacional en lo relativo al proceso pacificador de la región.
Igualmente, en el ámbito económico, el impacto de la guerra, la crisis y la Fuente: Alcántara (1999).

inviabilidad del modelo propuesto por el Gobierno incrementaron la des-

confianza y acentuaron la lejanía del electorado. Por último, la enfermedad
de Duarte y los enfrentamientos en el seno de la DC para dirimir ellide-
razgo del partido, tampoco favorecieron al candidato elegido, Fidel Chávez.
El Gobierno centrista no fue capaz de afianzarse en el poder, y perdió las
elecciones legislativas de 1988, por las que ARENA pasaba a ser el partido
mayoritario en la Asamblea, posición que iba a mantener a lo largo de la
década siguiente. El descalabro no fue menos desastroso en las elecciones
En 1989, los votantes eligieron presidente en la primera yuelta al can-
didato de ARENA, Alfredo Cristiani, que también se aprovechaba de una
abstención que rondaba el 50%. El triunfo de Cristiani y la mayoría abso-
luta de ARENA en la Asamblea Nacional tras las elecciones legislativas de
1991 asentó con solidez a la derecha en la negociación del proceso de paz.

344 345
~

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

Por otra parte, les ayudó a encarar en mejor posición el proceso de aper- Los Acuerdos de Paz, firmados en 1992, suponían la incorporación del
tura electoral como consecuencia de la pacificación y al que la izquierda FMLN a la vida política. Los Acuerdos daban cuenta de la necesidad de que
acudía, con plenas garantías de la bondad de la competencia. La candida- la guerrilla se transformara en un partido político y, para ello, se lo dotaba
tura de Convergencia Democrática (CD), con Guillermo Ungo como pre- de herramientas y recursos que garantizaban la seguridad de sus miembros
sidente, representó un hito histórico, aunque recibi un caudal de votos y la posibilidad de competir en igualdad de condiciones. Tres elementos
reducido. El Gobierno de Cristiani introdujo cambios importantes en la deben tomarse en consideración al evaluar el impacto de los Acuerdos de Paz
política económica enfatizando el papel del sector privado y mecanismos sobre el proceso político posterior: a) la necesidad de dotar de un mayor
de mercado. Las privatizaciones afectaron a los bancos e instituciones finan- papel a los partidos políticos en la resolución de los conflictos; b) la presen-
cieras nacionalizadas en 1980 así como a azucareras, destilerías, sector tex- cia de altas expectativas ciudadanas respecto a la necesidad de superar el
til y plantas de procesamiento de pescado. También se liberalizó la políti- temor y la inseguridad existentes durante el conflicto; y e) la exigencia de
ca de importaciones y se redujo manifiestamente el gasto público y, en su revalorizar los procesos electorales como único instrumento para conquistar
seno, el gasto social. o retener cuotas del poder político gubernamental.
Las "elecciones del siglo" de 1994 eran consideradas una instancia clave
en la apertura del sistema político y de modificación de la correlación de
fuerzas en las instituciones del Estado. Sin embargo, estas primeras eleccio-
Cuadro 5.10. Evolución porcentual de las elecciones legislativas. nes en situación de paz, sirvieron para reanudar y reeditar los discursos y
Partido 7982 7985 7988 7997 7994 7997 2000 2003 2006 debates políticos heredados del conflicto militar. Esa impresión de estar ante
el último acto de la guerra también se perfiló en los resultados alcanzados.
ARENA 31,7 21,6 50,0 46,4 46,4 33,3 34,5 36,0 40,48 Las cuotas de poder político institucional generadas por los comicios expre-
POC 40,1 55,0 38,3 31,0 21,4 10,7 6,0 7,1 7,14 saron más la herencia acumulada en la guerra que un resultado del desem-
PCN 23,3 20,0 11 ,7 10,7 4,8 13,1 16,6 8,8 11,90 peño de las élites políticas en la transición.
CO 9,5 1,2 2,4 2,38 Los niveles de participación fueron bajos, en torno al 55%. Concurrió el
FMLN 25,0 32,1 36,9 35,2 38,10 FMLN en coalición con CD y MNR, bajo la candidatura de Rubén Zamo-
PPS 1,7
ra. Los resultados reprodujeron la situación previa a las elecciones, dando la
AD 3,3 1,7
presidencia al candidato de ARENA, Armando Calderón Sol, y a su partido
PAISA 1,7
la mayoría absoluta de la Asamblea y de los municipios. Sin embargo, tam-
MAC 1,2
bién sirvieron para dirimir el liderazgo en la oposición que pasaba a ocupar
UON 1,2
la izquierda, representada por el FMLN frente al centro demócrata-cristiano
MU 1,2 1,2
que obtenía su peor resultado desde 1982 y preludiaba su mayor debilita-
PO 1,2
miento. A pesar de no haber alcanzado la mayoría absoluta Calderón Sol, la
PLO 2,4
distancia con el segundo candidato más votado, Rubén Zamora, fue de 25
PRSC 3,6
puntos, lo que hizo innecesario el mecanismo constitucional de segunda vuel-
COU 3,6 5,3
ta al declinar éste concurrir a la misma. La administración Calderón tuvo uno
PAN 2,4 3,7
de sus principales y más frecuentes puntos de tensión en la política de des-
PPL 0,3
militarización y las reclamaciones por su incumplimiento por las ex guerrillas
USC 0,9
y los ex militares. En gran parte, el enorme auge de la inseguridad ciudadana
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
registrada en El Salvador en la segunda mitad de la década de 1990 estuvo
Fuente: Elaboración a partir de TSE, Dada Hirezi (2002: 55) y Base de Datos Legislativos (USAl).
ligado a este fenómeno.

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r·
1
1

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

Cuadro 5.11. Resultados de las elecciones presidenciales (Il). mejor expresión de los conflictos que generó el proceso electoral. Éste es el
momento en que nuevos rostros llegan a los puestos de dirección del partido,
7994 7999
Partidos como el del empresario Roberto Mutria y el reposicionamiento del ex presi-
Candidatos votos % votos Candidatos votos % votos dente Cristiani.
En el FMLN fueron necesarias tres convenciones nacionales para poder
ARENA Armando 641.632 49,11 Francisco Flores 614.268 51,40
Calderón Sol definir un candidato presidencial. Este proceso mostró a la opinión pública
PDC Fidel Chávez 215.936 16,27 Rodolfo Párker 73.163
las tensiones al interior del Frente entre los "reformistas" o "moderados" y los
7,59
Mena "radicales" u "ortodoxos". Los primeros, liderados por Guardado y los segun-
PCN Roberto Escobar 70.854 5,34 dos por Shafick Handal, el más reconocido dirigente comunista dentro del
FML/USC Facundo 365.689 29,00 partido y ex comandante guerrillero. Además de algunas consideraciones pro-
Guardado gramáticas, la mayor división estaba dada por cuestiones partidistas. Handal
CDU Rubén Zamora 96.149 7,59 estaba poco interesado en el triunfo electoral y más preocupado por la unidad
LlDER Salvador Nelson 47.452 3,75 interna y el control del partido (perdido por el nombramiento de Guardado
García como coordinador). Otra preocupación resulta de la necesidad de que el nom-
FMLN-CD Rubén Zamora 331.629 24,99 bramiento de los candidatos responda bien a una imagen pura respecto a los
MNR
principios del partido y del hecho de que en caso de ganar las elecciones el
Otros 56.785 4,29 24.580 2,02
FMLN tuviera que desarrollar políticas de corte neoliberallo que, a su juicio,
Total votos válidos 1.326.836
supondría una crisis interna y un desprestigio ante la población.
Fuente: Para 1994: Alcántara Sáez (1994: 167-168). Las elecciones presidenciales de marzo de 1999 se saldaron con el triunfo,
Para 1999: http://www.georgetown.edu/pdba/Elecml. en la primera vuelta, del candidato de la nueva generación de ARENA y pre-
sidente de la Asamblea Legislativa, Francisco Flores, quien derrotó por un
amplio margen a Facundo Guardado, que lideraba la coalición electoral "Por
el cambio", integrada por el FMLN y la Unión Social Cristiana (USC). El ter-
Las elecciones legislativas y municipales de 1997 supusieron un serio revés cer lugar lo obtuvo el candidato del Centro Democrático Unido (CDU), Rubén
para el Gobierno, al perder ARENA la mayoría que disponía en la Asamblea Zamora. El aparente desmoronamiento del FMLN, cuyo pobre resultado elec-
y quedar su grupo parlamentario con un diputado más que el FMLN. De los toral no consiguió forzar una segunda vuelta, se debió a sus divisiones inter-
84 legisladores, ARENA obtuvo 28 (frente a los 39 que tenía en la anterior) nas y a la debilidad de la candidatura cuestionada por Handal. Otra caracte-
mientras que el FMLN consiguió 27 (ganando seis más que en 1994). Otros rística trascendental de estas elecciones fue su tasa de abstención, la más alta
partidos también tuvieron oscilaciones en sus cuotas de poder: la DC pasó de de las dos últimas décadas, fruto de la apatía de los electores y de problemas
18 a 7 diputados (más 3 en coaliciones regionales con el Partido Demócrata) técnicos en el padrón que no había sido correctamente depurado de los elec-
yel Partido de la Conciliación Nacional subió de 4 a 11. Estas elecciones tam- tores fallecidos y de aquellos residentes en el extranjero.
bién mostraron el inicio de un período de saturación electoral y fueron expre- La presidencia de Flores se caracterizó durante los primeros meses por la
sión del cambio en el reordenamiento de las fuerzas y alianzas políticas. Si bien ausencia del presidente del ámbito nacional en un régimen tan presidencialis-
ARENA incorporó parte de su discurso anticomunista, lo hizo en menor dosis ta como el salvadoreño. Por otra parte, el primer Gabinete no estuvo a la altu-
que en las elecciones anteriores y su impacto fue menor ante un electorado ra de las expectativas, al darse una mezcla de ministros y altos funcionarios
cansado y reacio a recordar el conflicto. Asimismo, estos resultados obligaron provenientes de los círculos tradicionales de ARENA con jóvenes, lo cual pro-
a ARENA a impulsar una serie de cambios en su dirección. El desplazamien- dujo la falta de planificación, la corrupción, la ausencia de liderazgo y la recu-
to de dirigentes de primer nivel y la reestructuración de jerarquías fueron la rrente incapacidad para hacer frente a la pobreza y la violencia. En materia

34 8 349
~I r
I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
económica el Gobierno siguió aplicando el modelo neoliberal, dándole prefe-
rencia a la estabilidad macroeconómica y llevando a la práctica la dolarización
de la economía, a partir de 2001, así como el acuerdo de libre comercio (CAP-
TA, por sus siglas en inglés) que alcanzaron los países centroamericanos con
EE UU en diciembre de 2003, teniendo que ser ratificado por los parlamen-
tos, lo que ocurrió en el primer semestre de 2005. El acuerdo prevé la elimi-
nación de las barreras arancelarias de más del 80% de los productos indus-
triales y agropecuarios en los próximos 15 a 20 años, en un mercado de 33
millones de personas.
En 1999 se llevó a cabo una reforma electoral, centrada en la formación de
nuevos partidos. Para las elecciones legislativas de 2000, se retomó la discusión
sobre el sistema electoral, siendo el voto de los salvadoreños en el exterior uno
de los ejes del debate a pesar de la cantidad de ciudadanos en EE UU y otros paí-
ses. El FMLN consiguió el 36,9% de los escaños de la Asamblea, superando por
primera vez desde 1994 a ARENA, que alcanzó el 34,5%. El resto de los parti-
dos mantuvo su nivel electoral, salvo el PCN, que vio reducido casi a la mitad
su rendimiento electoral en comparación con otros años. Las elecciones legisla-
tivas de 2003 mostraron el carácter multipartidista del sistema, aunque son dos
los partidos que marcan la dinámica legislativa: ARENA y FMLN. Estas elec-
ciones supusieron una ruptura en la política del país, ya que todos los partidos
han crecido en mayor o menor medida. Los de mayor crecimiento fueron los
más antiguos del sistema de partidos nacional: Conciliación Nacional y la De.
Las elecciones presidenciales de marzo de 2004 supusieron un nuevo
triunfo para la derecha y el acceso al poder de Antonio "Tony" Saca, un
empresario y periodista deportivo de 39 años que ganó las elecciones con
un discurso de "mano dura" contra las pandillas juveniles (maras), la vio-
lencia callejera y la inseguridad ciudadana. Los resultados dieron a ARENA
por cuarta vez la presidencia en la primera vuelta y produjeron una dife-
rencia de más de 30 puntos entre éste y su contrincante, Handal del FMLN,
en un clima de fuerte polarización política. La coalición de centro-izquier-
da que postulaba el alcalde de San Salvador, Héctor Silva (ex FMLN), logró
sólo el 3,9%, lo que desalentó a los que buscan construir una opción de cen-
tro en el sistema de partidos salvadoreño.
La participación ciudadana alcanzó niveles del 67%. En un clima de recuer-
do del pasado violento y de intensas medidas de seguridad con la movilización
de 17.000 policías en todo el país, los salvadoreños optaron por la derecha y
no aceptar la propuesta del FMLN, que eligió un candidato con una imagen
muy negativa y un vínculo con el pasado, como era Shafik Handal. La derro-
35°
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
ta electoral del FMLN, que venía de ganar las elecciones legislativas y muni-
cipales el año anterior, supuso una fuerte crisis interna entre moderados y orto-
doxos (ex comunistas), al punto de que importantes cuadros dirigentes aban-
donaron el partido en diversos momentos y más de 500 militantes cercanos a
la corriente interna denominada la "Fuerza del Cambio" renunciaron entre
junio y julio de 2005, en medio de profundas críticas sobre la oligarquización
del Frente, para sumarse algunos al recién creado Frente Democrático Revo-
lucionario (FDR) bajo el liderazgo de Julio Hernández.
Cuadro 5.12. Las elecciones presidenciales de 2004.
Partido Candidatos Votos % votos
ARENA Tony Saca 1.314.476 57,71
FMLN Schafik Handal 812.519 35,68
CDU-PDC Héctor Silva 88.737 3,90
Rafael Machucha 61.781 2,71
PCN
Fuente: Elaboración propia a partir de datos electorales del TSE.
El primer año de gestión de Tony Saca ha estado centrado en la lucha con-
tra la delincuencia, en un país donde se cometen diariamente nueve homici-
dios (como promedio) y donde la tasa de homicidios es de 50 por cada 100.000
habitantes según el Banco Mundial yel PNUD. A través de cuatro programas
gubernamentales bajo el lema "un país seguro", se intenta paliar la violencia.
Uno de los problemas claves es el desarme de la sociedad, toda vez que se cree
que existen más de 450.000 armas en manos de civiles mientras que las insti-
tuciones militares y policiales tienen efectivos que en conjunto no sobrepasan
los 40.000 miembros. Las elecciones legislativas en 2006. dieron la mayoría a
ARENA, con 34 legisladores, seguidos por el FMLN (32 diputados) yel PCN,
que consiguió 10; lo que motivó la coalición de fuerzas de las últimas décadas.
D) El sistema de partidos
Los partidos históricamente desempeñaron un papel secundario en la vida
política salvadoreña, por la especial configuración del poder y las relaciones
3JI
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
entre los distintos grupos sociales, así como por el desigual reparto de la pro-
piedad. La puesta en marcha de procesos electorales diáfanos en la década de
1980 no consiguió alterar la naturaleza básica del sistema, pero sí permitió la
aparición de nuevos elementos del mismo y la reformulación de otros ya exis-
tentes. El artificial sistema de partidos conformado entre 1982 y 1999 fue de
corte bipartidista, abarcando únicamente el espectro político que iba desde el
centro a la extrema derecha. Sin embargo, uno de los logros del proceso de
pacificación ha sido precisamente la apertura del Antes de 1979, las principa-
les fuerzas políticas se articulaban en torno a ARENA, de forma que el Parti-
do de Conciliación Nacional (PCN), aunque lo intentó, nunca llegó a tener
fuerza organizativa ni legitimación popular suficiente como para ser un actor
central, por lo menos en términos de apoyo electoral. Esto cambia en la Asam-
blea Legislativa, donde los diputados del PCN son claves para conseguir acuer-
dos sobre proyectos de ley para los partidos grandes. Enfrente, el reformismo
centrista consolidó al Partido Demócrata Cristiano (PDC) que en las dos déca-
das anteriores había sido la más importante oposición, estructurando al ofi-
cialismo pretoriano sobre la base de su constitución por sectores medios urba-
nos que contaban con el apoyo de la jerarquía eclesial. La izquierda insurgente
y revolucionaria constituyó el FMLN y una formación menor, Convergencia
Democrática (CD).
Debido a la polarización existente, ARENA, creada en 1981, se convirtió
después de 1988 en el partido mayoritario. Su programa pasó de ser fuerte-
mente anticomunista, oponiéndose a la redistribución de la tierra y a otras
reformas sociales, a defensor del neoliberalismo. De esta forma, su feudo clien-
telar más importante, por la manera en que se encuentran definidas las rela-
ciones de dominación social, es el medio rural, si bien esta circunstancia ha
ido cambiando. Su actuación en la Asamblea Constituyente le dio un presti-
gio del que carecía antes, ayudándole a contrarrestar la imagen de extremismo
que tanto le perjudicaba externamente; además, siguió la táctica de no opo-
nerse frontalmente a las reformas propuestas por el PDe, pero fijándoles cuan-
tos límites fuera posible. Su campaña se basó en una crítica feroz a la corrup-
ción del PDC y a su ineficacia para enfrentarse con la guerrilla. La sustitución
de Roberto O' Aubuisson por Alfredo Cristiani al frente del partido desde 1988
le situó dentro de las corrientes de la "nueva derecha" latinoamericana, a tra-
vés de su homologación internacional y al acercamiento a los sectores empre-
sariales y financieros nacionales.
El PCN, que fue el dominante en las décadas de 1960 y 1970 fuertemen-
te asociado a los militares, sigue manteniendo el apoyo de sectores de la élite
352
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
y del mundo rural en los que la presencia del Ejército se identificaba con la
del Estado. Ideológicamente se encuentra próximo a la extrema derecha. El
PDC se fundó en 1960 por un grupo de individuos liderados por José Napo-
león Ouarte y los abogados Abraham Rodríguez y Roberto Lara. Pasó por serios
apuros de desmembramiento en 1980, cuando un sector importante del par-
tido liderado por Rubén Zamora lo dejó para fundar el Movimiento Popular
Social Cristiano, que más tarde se incorporó al Frente Democrático Revolu-
cionario (FDR). El origen de la crisis estuvo en el abandono de los principios
reformistas por el POe, la alianza con los militares más reaccionarios yel per-
sonalismo de Duarte. El hecho de tratarse del grupo civil que controló el
Gobierno a lo largo de cinco años, bloqueado en su política reformista, y sin
resultados destacados en la pacificación, conjuntamente con la enfermedad en
1988 y posterior fallecimiento de su líder histórico Napoleón Duarte, le hizo
perder mucho apoyo electoral. Ideológicamente se sitúa en el centro-derecha.
La pléyade de movimientos revolucionarios existentes al comienzo de la
década de 1986 fue estructurándose paulatinamente en unidades organizati-
vas mayores capaces de coordinar sus acciones y de presentarse como interlo-
cutoras. De esta manera quedaron conformados a lo largo de 1980 el FDR y
el FMLN. Su actuación a partir de 1981 se vertebró en tomo a una propues-
ta de diálogo y de negociación con la Junta Cívico-Militar sobre la base de su
articulación en la política nacional rechazando la estrategia electoral al consi-
derar que la situación de guerra civil que vivía el país no aportaba condicio-
nes plenas. El apoyo recibido por la declaración franco-mexicana de 1981, un
esfuerzo de intermediación diseñado por los Gobiernos de los dos países, lo
impulsó a intentar agudizar las contradicciones del sistema mediante una esca-
lada armada para la que contaba con el apoyo sandinista. La conjunción FDR-
FMLN se fue alejando de la vía electoral que repudiaba y pasó a buscar el éxi-
to en la confrontación bélica. La experiencia de 1932 yel ejemplo de Nicaragua
moldeaban un cuadro en el que no había espacio para un sendero intermedio
de carácter reformista. Sin embargo, ante las elecciones presidenciales de 1989,
líderes del FDR rompieron la inhibición de la izquierda concurriendo a las
mismas como Convergencia Democrática (CD); pero, el asesinato de su líder,
Héctor Oquelí, mostró el nivel escaso de garantías personales que, por parte
del Estado, tiene la izquierda democrática que desea abandonar la clandesti-
nidad.
Las elecciones de 1994 y sus prolegómenos tras los acuerdos de paz pro-
yectaron al FMLN como partido político, iniciando su andadura en la Asam-
blea Legislativa. Poco después, el partido se debilitó al sufrir la escisión de Resis-
353
r
['
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
tencia Nacional y de la Expresión Renovadora del Pueblo. El líder de esta últi-
ma, Joaquín Villalobos, fundó con otros grupos disidentes de la izquierda el
Partido Demócrata (PD), que colaboró brevemente con el gobierno de Calde-
rón. El FMLN se sitúa ideológicamente en la extrema izquierda siendo la pola-
rización existente entre ARENA y el FMLN la más grande de América Latina.
5.2.3. Guatemala
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
Guatemala es uno de los países de mayor fragmentación social, étnica y
lingüística de América Latina y, al mismo tiempo, el que ha mostrado menos
capacidad de integración social. Siendo la diferenciación étnica tan pronun-
I
!J
ciada, llama la atención la ausencia de debate en torno a esta cuestión así como
lo escasamente representado en las instituciones del sistema político. La divi-
sión entre ladinos e indígenas cruza todos los ámbitos de la sociedad, siendo
ésta una de las más excluyentes de América Latina.
El resurgimiento del movimiento popular y revolucionario a fines de la
década de 1970 provocó un incremento en la represión de los regímenes de
Lucas García, Efraín Ríos Montt y Humberto Mejía Víctores lo que condujo
a una militarización sin precedentes, especialmente en las zonas rurales del
país, como estrategia contrainsurgente. Todas estas situaciones ocasionaron un
debilitamiento del sistema autoritario y, entre otras cosas, el golpe de Estado
de 1982, perpetrado por Efraín Ríos Montt, y la posterior deposición de Ríos
Montt por su ministro de Defensa, Mejía Víctores.
En esta línea, la transición política incluye cuatro momentos diferencia-
dos que se producen en el período comprendido entre 1982 y 1985. El pri-
mero, se refiere al golpe de Estado de marzo de 1982, que supuso una reac-
ción de las Fuerzas Armadas al fraude electoral. El nuevo Gobierno militar,
presidido por el general Ríos Montt, se propuso como objetivo fundamental
acelerar el proceso de constitucionalización e instaurar un régimen democrá-
tico sobre la base de una amplia participación popular en elecciones libres y
competitivas. La posición evangelista extremadamente militante y activa de
Ríos Montt, así como su actitud populista, que mezclaba cierta querencia por
perpetuarse en el poder junto con la realización de políticas novedosas en el
terreno tributario y otras relativas a la reforma agraria, provocaron su sustitu-
ción en 1983, si bien cumplió el objetivo fundamental en la estrategia del Ejér-
354
~
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
cito mediante la puesta en marcha de la primera fase del plan de pacificación
consistente en la política de "tierra arrasada". El segundo período se inaugura
con la llegada al poder del general Mejía Víctores, también designado por las
Fuerzas Armadas. Mejía aceleró el proceso de puesta en marcha de las institu-
ciones democráticas, para lo cual se suspendieron los Tribunales de Fuero Espe-
cial, creados el año anterior para atender delitos contra la seguridad colectiva
y del Estado y que desarrollaban su actuación con nulas garantías jurídicas. Al
mismo tiempo, se promulgó una ley electoral para la elección de la Asamblea
Nacional Constituyente, compuesta por 88 diputados, 23 elegidos en listas
nacionales y 65 por distritos electorales. El tercer período queda definido por
la etapa de trabajos de la Constituyente que se extendió a lo largo de la segun-
da mitad de 1984 yen el que la Jefatura del Estado continuó en poder de los
militares. El último período abarca el proceso electoral regido por la Consti-
tución recién elaborada, que culminó el 3 de noviembre de 1985 con la elec-
ción del Presidente y del Congreso.
Este proceso de transición política presenta una serie de características
notables, algunas inéditas en otros países latinoamericanos. Se trata de una
transición otorgada, "desde arriba", controlada en su desarrollo por el Estado
contrainsurgente y con una reducida capacidad de maniobra y de participa-
ción de los partidos democráticos y de la sociedad que no llegó a sancionar
con su voto el texto de la nueva Carta Fundamental. El motor de la transición
fue el impulso de EE UU, mientras que la idea de pacto se encontraba ausen-
te y se alzaba como realidad inquisitorial la marginación de toda la izquierda
política. Al mismo tiempo, perduró durante una década una situación de
enfrentamiento bélico entre las Fuerzas Armadas y la guerrilla, así como la
práctica de un terrorismo de Estado en el que los ejecutores eran las fuerzas
paramilitares protegidas por el aparato de seguridad. Como consecuencia de
la debilidad de los sectores civiles, una vez elegido el primer Congreso demo-
crático no fue planteada la cuestión de las responsabilidades con respecto a las
violaciones de los derechos humanos, tema que nunca ha llegado a entrar en
la agenda de la democracia, así como el de la corrupción de las Fuerzas Arma-
das ya la impunidad de las violaciones de derechos humanos.
En resumen, los factores que llevaron a la caída del régimen autoritario y
a la transición democrática fueron las movilizaciones contra el fraude electo-
ral y la polarización política, las divisiones en las Fuerzas Armadas, la volun-
tad de emprender un proceso de liberalización política y el apoyo de amplios
sectores de la sociedad civil que ansiaban una definitiva conciliación nacional
y que actuaron contra los intereses inmovilistas de los militares. Asimismo,
355
 'fij
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
otros factores de carácter exógeno también influyeron en el proceso de pacifi-
cación nacional. Las presiones de la sociedad internacional y de la ONU -que
''< actuaba como mediadora- a través de denuncias al modelo referido de "demo-
cracia de fachada" y la política de contrainsurgencia norteamericana fueron
claves para que el sistema político se abriera. El cambio en la coyuntura eco-
nómica internacional, el fin de la guerra fría y las exigencias económicas del
Consenso de Washington fueron claves para que las Fuerzas Armadas y la gue-
rrilla aceptaran la negociación como única alternativa viable para acabar con
el conflicto, lo que condujo a la firma de los Acuerdos de Paz "Firme y dura-
dera", que supusieron el punto y aparte en el proceso de transición política.
B) Aspectos institucionales
La Constitución de Guatemala, promulgada en 1985 y reformada median-
te referéndum en 1994, es un texto que incorpora al ordenamiento jurídico
institucional instrumentos avanzados en lo que se refiere a garantías indivi-
duales y sociales, formas de representación y participación política y mecanis-
mos de control. Al ser un texto que entra en vigor después de 30 años de auto-
ritarismo, donde el imperio de la ley estuvo lejos de ser la norma, algunas
críticas a su formalismo deben encuadrarse en los justos términos de las posi-
bilidades reales de su paulatina puesta en funcionamiento en una sociedad con
las características de la guatemalteca. Sin embargo, es una de las Cartas más
perfeccionadas, precisas y modernas de América Latina. Fue elaborada por una
Asamblea Nacional Constituyente elegida en 1984 como uno de los pasos pre-
vios de la transición política.
El voto es obligatorio, así como la inscripción en el Registro de Ciudada-
nos. La elección de presidente se lleva a cabo por el principio de mayoría abso-
luta a doble vuelta. Si ninguno de los candidatos la obtuviera, los dos más vota-
dos deben concurrir a una segunda elección. Con respecto a las elecciones al
Congreso, el sistema es mixto, al concurrir diputados elegidos por lista nacio-
nal y por distritos electorales. En este caso, los diputados electos por el sistema
de lista nacional constituyen una cuarta parte del total que integra el Congre-
so. Los diputados por distritos, que son los departamentos más el municipio
de Guatemala, se eligen a razón de uno por cada 100.000 habitantes o frac-
ción superior a 50.000, eligiendo cada departamento como mínimo un dipu-
tado. En ambas situaciones el sistema es el proporcional con reparto de los res-
tos por el método D'Hondt y con listas cerradas y bloqueadas.
35 6
~ t
!.
~}
~
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
Cuadro 5.13. Régimen Electoral Presidencial Guatemalteco.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Sufragio Universal, obligatorio, directo y secreto. Obligación
de inscribirse en el Registro de Ciudadanos.
Requisitos de los candidatos Ser guatemalteco de nacimiento, más de 40 años, gozar de
derechos ciudadanos, ser del estado seglar.
Duración del mandato 4 años.
Renovación de mandatos Prohibida expresamente la reelección.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único nacional.
Fórmula Electoral Sistema de mayoría absoluta de doble vuelta (si no se
consigue mayoría absoluta, pasan a segunda los dos más
votados).
Fuente: Elaboración propia a partir del texto constitucional y Ley Electoral y de Partidos Políticos
de 1985,
La máxima autoridad en materia electoral es el Tribunal Supremo Elec-
toral, que desarrolla sus funciones de forma permanente y cuya conforma-
ción y atribuciones vienen reguladas por la Ley Electoral y de Partidos Polí-
ticos. A diferencia de otros ordenamientos jurídicos latinoamericanos, los
partidos políticos no están presentes en la composición de este Tribunal,
buscándose una completa independencia política en su actuación. Está inte-
grado por cinco magistrados, elegidos por el Congreso. Al Tribunal Supre-
mo Electoral le corresponde una asignación anual no inferior al 0,5% de los
Presupuestos Generales del Estado. Entre sus atribuciones se encuentran la
convocatoria y organización de los procesos electorales, el control del cum-
plimiento de las disposiciones legales sobre organizaciones políticas, la reso-
lución sobre inscripciones, sanciones, coaliciones o fusiones de éstas, poner
en conocimiento de los tribunales los hechos constitutivos de delito de que
tuviera conocimiento (en materia de su competencia), y resolver los recur-
sos que deba conocer.
357
r!
1 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
1
!

C) La dindmica política Cuadro 5.14. Resultados de las elecciones presidenciales.

Segunda vuelta
El régimen que inauguraron en 1985 Vinicio Cerezo y su gobierno demó-
crata-cristiano se instauró con el voto del electorado, lo que concedió un Votos % votos
importante margen en la instrumentalización de la política pública, si bien
524.306 31,6
aspectos fundamentales de la evolución del sistema político quedaron apar-
tados ante la debilidad frente a las Fuerzas Armadas, que le crearon serios pro- 1.133.517 68,4
blemas a lo largo de 1988. Cerezo contó con mayoría en el Congreso (51 %
de los diputados), en consonancia con el apoyo del 68,4% en la segunda vuel-
ta, frente al 39% de la primera. El carácter de partido mayoritario de la Demo-
cracia Cristiana (DC) quedó ratificado en los comicios municipales de 1988,
en los que ganó 140 de los 272 municipios; igualmente se definió el segun-
439.011 31,9
do partido, la UCN, capaz de conseguir y mantener el 20% del electorado
en su favor y 56 municipios. Los problemas con los que se enfrentó Cerezo 936.385 68,1
fueron básicamente de cuatro órdenes. En primer lugar, con respecto a la 671.354 51,2
reforma tributaria, consiguió aprobar una tímida ley pese a la oposición de
la derecha y de los sectores empresariales más conservadores. En segundo tér- 639.404 48,8
mino no consiguió emprender la reforma agraria. En tercer lugar, se encon- 549.936 31,69
tró con la necesidad de intentar disminuir el poder de las Fuerzas Armadas y 1.185.160 68,31
su influencia en temas vitales, como los relativos a las soluciones al proceso 1.177.797 54,16
de pacificación sin conseguirlo. Finalmente, la persistencia de la violación de 996.748 45,84
los derechos humanos puso de manifiesto la incapacidad del poder civil
de controlar la situación.
Estos dos últimos problemas introdujeron las sombras más desfavorables
sobre el proceso de democratización de Guatemala al comenzar la década de
1990 y señalaron la parte sustantiva de su agenda para los años venideros. No
parecía que hubiese una transferencia real de poder de los militares a los civi- La primera mitad de la década de 1990 se caracterizó por la existencia de
les, de suerte que los hechos mostrarían que la elección de 1985 no supuso dificultades en pro de la institucionalización en el marco de un agudo proceso
una ruptura fundamental del Estado contrainsurgente. En esta dirección, era de desafección política. Los prolegómenos de las elecciones de 1990 contem-
erróneo pensar en términos militares, ya que, frente al problema de la guerri- plaron la disputa de Efraín Ríos Montt con la Corte de Constitucionalidad que
lla, la única solución no estribaba en su derrota por las armas. La puesta en le impedía ser candidato por su condición de ex presidente golpista. A pesar
marcha de la Comisión de Reconciliación Nacional y la reapertura de nego- de los elevados índices de popularidad de Ríos Montt, finalmente no concurrió
ciaciones con la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (UNRG) en a los comicios, que fueron ganados por Jorge Elías en la segunda vuelta frente a
Madrid en 1990 fueron tímidos intentos para desbloquear un aspecto crucial Jorge Carpio. Sin embargo, Ríos Montt continuó teniendo un destacado papel
en el desarrollo democrático que culminaría años más tarde. Quedaba a favor dentro de la vida política, siendo el Secretario General del FRG Yel líder ideo-
de Cerezo la entrega de la banda presidencial a un candidato civil surgido de lógico de su partido. Las elecciones reflejaron un nivel de abstención superior al
elecciones libres y competitivas, circunstancia que hacía cuarenta años que no 50% en la primera vuelta y al 70% en la segunda. Esto reflejaba por un lado la
acaecía en el país. suspicacia y la falta de confianza de la población en el sistema político nacional,

35 8 359
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

y la falta de consolidación y legitimación del sistema democrático. Por otra par- Acuerdos de Paz "firme y duradera", firmados por el Gobierno y la URNG en
te, conformaron un Congreso en el que ningún partido se alzó con la mayoría septiembre de 1996 en México y ratificados en Guatemala en diciembre. Tras
absoluta y en el que el partido del Presidente, el Movimiento para la Acción y la firma de los Acuerdos de Paz, la agenda política se centró en la integración
Solidaridad (MAS) contó con 18 de 116 diputados. de sus elementos centrales al sistema político. En este sentido, destacaban cua-
El Gobierno de Serrano Elías comenzó con un tímido proceso de refor- tro puntos: el desarrollo de una política de derechos humanos que abordara
mas económicas estructurales, continuó con las negociaciones de paz con la tanto la impunidad de las atrocidades cometidas como un nuevo esquema de
URNG y no dejó de verse envuelto en violaciones a los derechos humanos. acción, el desmonte del poder de las Fuerzas Armadas y su control civil;
Falto de apoyo político en el Congreso yen medio de la protesta popular por la incorporación a la vida política y a la convivencia diaria de los antiguos
la carestía de la vida, de presiones de las Fuerzas Armadas y de acusaciones de guerrilleros, y la reforma política-institucional, a través de cambios constitu-
corrupción, en mayo de 1993, Serrano Elías disolvió anticonstitucionalmen- cionales, que propugnara mayores cauces participativos, seguridad jurídica y
te el Congreso y la Corte Suprema, manifestando que gobernaría por decreto la aceptación del plurinacionalismo.
mientras se elaboraba una nueva Constitución. La decidida actuación de
la comunidad internacional hizo intervenir a las Fuerzas Armadas. Serrano
Elías huyó del país y el Congreso eligió a Ramiro de León Carpio, hasta enton- Cuadro 5.15. Evolución de la composición del Congreso de la República.
ces Procurador de los Derechos Humanos, presidente hasta el final del man-
Partidos 1985 1990 1994 1995 7999 2003
dato en enero de 1996. La petición del nuevo presidente de la autodisolución
del Congreso y de la Corte Suprema para elegir nuevas instituciones contó con FRG 12 32 18 63 43
la oposición de las mismas. Finalmente, De León Carpio consiguió la apro- PAN 12 24 44 37 17
FDNG 6
bación de una reforma constitucional avalada por el electorado en un refe- OCG 51 27 13 4 2
réndum celebrado en 1994 y la convocatoria de elecciones legislativas para UCN 22 41 7 1
agosto de ese mismo año. MLN 12 4 3 1
MAS 18
Las reformas constitucionales redujeron el período presidencial y ellegis- POCN 11
lativo a cuatro años y disminuyeron el tamaño del Congreso. Esta situación, OIA-URNG-ANN 9
que además derivó en una evidente parálisis gubernativa, contribuyó al dete- URNG 2
rioro de la imagen de la política ante la sociedad. El reflejo evidente fue que ANN 6
OlA
en las elecciones legislativas apenas participó el 20% del electorado. Ríos Montt PLP
fue elegido presidente del Congreso. Durante el Gobierno de León Carpio se MLN
avanzó en la política de derechos humanos en la medida en que fue aceptada UD 2
UNE 32
en 1994 una misión para la verificación de los Derechos Humanos en Guate- GANA 47
mala de Naciones Unidas (MINUGUA), aunque esto supuso pocos avances PU 7
en el proceso de pacificación. Otros 4 2 5
Las elecciones de 1995 dieron el triunfo al Partido de Avanzada Nacional Total 100 116 80 80 113 158
(PAN) en el Congreso donde obtuvo la mayoría y a su líder, el empresario
Fuente: Alcántara (1999), y TSE.
Álvaro Arzú Irigoyen, que obtuvo la presidencia en la segunda vuelta, por un
reducido margen frente al candidato del Frente Republicano Guatemalteco
(FRG) Alfonso Portillo. La abstención volvió a ser significativa, participando
un tercio de la población. Durante el Gobierno de Arzú se puso fin a la guerra La aplicación de esta agenda política fue dificultosa y ha estado constan-
civil que había durado 36 años y exterminado a 200.000 personas gracias a los temente bloqueada, tanto por ausencia de voluntad política como por la opo-

3 60 3 61

r¡
l...:.-
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
sición sistemática desde diversos sectores de la sociedad. Incluso, en tiempos
de paz, las violaciones de los derechos humanos continuaron teniendo su pun-
to álgido en el asesinato del obispo de la Ciudad de Guatemala Juan José Gerar-
di, en 1998, como respuesta al documento publicado por la Iglesia católica
dos días antes: "Guatemala: nunca más". Un documento de 1.400 páginas,
fruto de tres años de investigación, en el que se detallaban 25.123 asesinatos
y 3.893 casos de desaparecidos, culpando en el 79,2% de los casos al Ejército
y señalando que el 92% de estos crímenes fueron cometidos contra civiles.
Estos extremos fueron confirmados pocos meses después, en 1999, por un
nuevo documento, elaborado por la Comisión de Clarificación Histórica
("Comisión de la Verdad") puesta en marcha como consecuencia los Acuer-
dos de Paz y que añadía al anterior informe las responsabilidades de la CIA y
de los militares norteamericanos a la hora de financiar y entrenar a las Fuer-
zas Armadas guatemaltecas. Si bien la guerrilla se incorporó al proceso regis-
trándose como partido político, la URNG en diciembre de 1998, las Fuerzas
Armadas han continuado manteniendo un gran nivel de autonomía. El fra-
caso de la reforma constitucional contribuyó a que no se pudieran llevar a cabo
las reformas necesarias.
En 1999 la Comisión publicó el informe Guatemala: memoria del silen-
cio, que establece que durante las dictaduras militares desaparecieron 200.000
personas (entre muertos y desaparecidos); hubo genocidio contra el pueblo
maya y la responsabilidad del Estado se establece en el 93% de los casos, mien-
tras que las violaciones por la guerrilla se presentaron en el 3% de los casos.
La Comisión recomendó cambios legales e institucionales, depuración mili-
tar, investigación judicial, exhumaciones y reparación a las víctimas. En 1999,
el electorado, con una participación inferior al 18,55%, rechazó en consulta
popular las reformas constitucionales propuestas por el Congreso tras un len-
to proceso negociador. De esta manera quedaban aparcadas las medidas que
pretendían reconocer los derechos de la población indígena mayoritaria y que
limitaban el papel de las Fuerzas Armadas. Se planteaba una incógnita que
las nuevas elecciones de noviembre tampoco iban a despejar.
En 2000 se llevaron a cabo elecciones internas para elegir el candidato a
la presidencia en el PAN. Las internas fueron presentadas como una prueba
de modernización del partido en un entorno donde las agrupaciones políticas
son dirigidas por sus caudillos, como si se tratara de fincas particulares. El PAN
resultó más debilitado que favorecido por este proceso. En las internas no hubo
demasiada competencia, ya que Berger venció sin discusión a López Rodas al
acumular más del 70% de los votos, mientras que su rival no llegó ni siquie-
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
ra al 30%. Los intercambios de insultos y reproches entre ambos candidatos
parecieron quedar en un segundo plano y Berger y López Rodas se compro-
metieron a trabajar unidos. Sin embargo, la concordia duró poco y los enfren-
tamientos se recrudecieron cuando empezaron las tensiones centradas en la
elección de los candidatos a diputados y del compañero de fórmula de Berger.
López Rodas aspiraba a la vicepresidencia, a imponer a sus candidatos en las
listas al Congreso y a escoger el candidato a alcalde de la capital. Por el con-
trario, Berger quería tener las manos libres para elegir a su vicepresidente. Este
enfrentamiento llevó a Berger a abandonar el PAN y formar una coalición" elec-
toral fuera de esa agrupación.
En 2003, los guatemaltecos concurrieron a las urnas para elegir presiden-
te y una multiplicidad de cargos menores. La campaña electoral estuvo guia-
da por nuevos partidos creados para estas elecciones, donde el personalismo
dominó sobre programas o planteamientos ideológicos, de forma más deter-
minante que en comicios anteriores. Junto al surgimiento de nuevos partidos
y candidatos, como Rigoberto Quemé, el primer candidato indígena en la his-
toria democrática de Guatemala, Efraín Ríos Montt también vio cumplida su
aspiración de ser candidato. La batalla legal de Ríos Montt y su partido, el
Frente Revolucionario Guatemalteco (FRG), para ser inscrito como candida-
to, en contra de lo estipulado en la Constitución, generó cierta crisis política
e institucional, que no se correspondía con las expectativas electorales del ex
dictador, con escasas probabilidades, según las encuestas. Sin embargo, este
episodio no supuso un "paso hacia atrás" en la democratización, ya que la movi-
lización social ante acciones o actuaciones ilegítimas o antidemocráticas puso
de manifiesto la fortaleza del sistema democrático.
Tras unas elecciones en segunda vuelta, donde la participación electoral
llegó apenas al 47%, en diciembre resultó ganador el dos veces alcalde de Gua-
temala, 6scar Berger, al frente de una megacoalición electoral de pequeños
partidos denominada GANA, por más del 54% de los votos, sobre Álvaro
Colom de Unidad Nacional de la Esperanza, por un margen muy reducido de
votos (188.435 votos). Estas elecciones supusieron la derrota del ex dictador
Ríos Montt, el incremento en los niveles de participación, el aumento de la
violencia política y el clientelismo por parte del FRG y la elección de un Con-
greso donde ninguno de los partidos alcanzaba la mayoría, lo que aumentó
notoriamente el nivel de fragmentación del sistema de partidos.
En enero se llevó a cabo el traspaso de poderes, culminando con éxito un
proceso electoral que marcó un cambio en la cultura política del país, tradi-
cionalmente violenta. Con el triunfo de Berger, se volvió a cumplir una ley no
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
escrita según la cual ningún partido guatemalteco ha conseguido dos victorias
consecutivas en elecciones presidenciales, ni regresado victorioso al Palacio
i: Nacional, sede del Poder Ejecutivo. Hasta el momento, en los cinco comicios
li presidenciales celebrados desde 1985 han ganado cuatro partidos diferentes y,
en esta ocasión, por primera vez, ha sido una coalición (en 1986 triunfó la
DC; en 1990, el MAS; en 1995, el PAN yen 1999, el FRG). Finalmente, las
elecciones locales también estuvieron dominadas por cuatro partidos: de
las 331 alcaldías, el FRG consiguió alcanzar el 36% de las mismas; GANA,
el 23%; UNE, 11 % y PAN 10%.
D) El sistema de partidos
A pesar de la reducida experiencia de libre competencia y a la no pre-
i
sencia de grupos de izquierda en las elecciones de 1984 y 1985, se trata de
I
un sistema multipartidista, cruzado socialmente por líneas étnicas, lingüís-
l
r
ticas y religiosas que no llegan a alcanzar expresión partidista. En el último
medio siglo y hasta 1985, sólo entre 1944 y 1954 los partidos políticos actua-
ron como organizaciones de masas que canalizaron presiones, si bien al final
del período fueron desbordados por los acontecimientos. En ese período, la
I dispersión partidista no generó la presencia de un partido hegemónico, lo
que también ayudó a precipitar la crisis por falta de un liderazgo claro yar-
ticulado.
En el bienio 1984-1985, en que se concentraron las elecciones que abrie-
ron el proceso de transición política, se sentaron tímidamente las bases del
nuevo sistema de partidos. Sus líneas fundamentales fueron: la alta prolife-
ración del número del partidos con representación parlamentaria; el ascenso
al rango mayoritario según se asentaba el proceso, de la DC, y de su líder,
Vinicio Cerezo, con un fúerte apoyo de la Iglesia católica; la aparición de un
nuevo partido de liberal y centrista -a raíz de la apertura de 1983 como segun-
da fuerza- denominado la Unión de Centro Nacional (UCN), con implan-
tación urbana apoyado sólidamente en el mundo empresarial y liderado por
Jorge Carpio; el personalismo de todas las formaciones, algo más mitigado
en la De, que cuenta con una mínima infraestructura partidista, a la que no
es ajeno el apoyo de la Internacional Democratacristiana; el mantenimiento
de los viejos partidos oligárquicos, que colaboraron en el período militar; y
la escasa presencia de la izquierda, únicamente articulado por el Partido Socia-
lista Democrático (PSD), de centro-izquierda, fundado en 1978 por Rober-
3 64
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
to Fuertes Mohr y disidentes del PR, dirigido por Mario Solórzano tras el
asesinato de aquél. Todo esto conformaba una situación de pluralismo extre-
mo ideológicamente moderado, con cierta fragmentación pero sin polariza-
ción ideológica al estar excluida la izquierda. Ha quedado conformado un
bloque reformista no tradicional en torno a la DC y la UCN, frente a aque-
llos que representan intereses muy conservadores y la izquierda, salvado el
minoritario PSD, que no encuentra la coyuntura idónea para su incorpora-
ción al proceso electoral.
En las elecciones de noviembre de 1999 disminuyó el número de partidos
políticos presentados, ya que de 29 postulantes en 1995 se pasó a 16 inscri-
tos. De estos 16 partidos, cuatro son de reciente formación, y 17 desaparecie-
ron después de 1995 tras su fracaso electoral, lo que refleja la inestabilidad del
sistema de partidos y la poca capacidad de implantación de los partidos polí-
ticos en el país. A pesar de la fragmentación partidista, los resultados electo-
rales de 1999 constataron que la mayoría de los votos se concentraban en las
dos agrupaciones conservadoras FRG y PAN, muy de lejos el resto de agru-
paciones políticas. El primer lugar le correspondió al FRG, con Alfonso Por-
tillo a la cabeza, seguido por el candidato del PAN, Óscar Berger, por una ajus-
tada diferencia, lo que llevó a ambos a una segunda vuelta. La estrategia electoral
de las pequeñas agrupaciones políticas de izquierda fue la creación de una coa-
lición denominada Alianza Nueva Nación (ANN), en la cual se reunían los
partidos URNG, FDNG, UNID y DIA. La creación de esta alianza preten-
día aglutinar el disgregado voto de izquierda. Debido a desavenencias inter-
nas, el FDNG fue expulsado de la coalición pocos meses antes de los comi-
cios, sin embargo, la Alianza Nueva Nación consiguió situarse como tercera
fuerza política con Álvaro Colom a la cabeza. A pesar del pluralismo político
y la ampliación del espectro hacia la izquierda, la participación electoral con-
tinuó siendo muy baja.
En 2003, GANA fue el partido "taxi" que consiguió llegar al poder. Esta
coalición contó con el mayor porcentaje de apoyo popular, gracias allideraz-
go de Berger, cuya carrera política se inició en el PAN. Fue alcalde de Guate-
mala durante dos mandatos consecutivos, 1990 y 1995, yen las elecciones
anteriores fue candidato presidencial del PAN, partido que abandonó por dife-
rencias internas. A partir de entonces, el riesgo asumido era considerable al
competir con el PAN yel FRG, los partidos más poderosos de los últimos
años. Sin embargo, consciente de su popularidad y de la importancia que un
liderazgo fuerte tiene en la política guatemalteca, no dudó en llevar a cabo su
proyecto. Sus cálculos fueron acertados.
36,
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Mientras el futuro del PAN, tras perder a su líder, no parece prometedor,
el del FRG pasó por el empeño en presentar a Ríos Montt como candidato a
la presidencia. La inscripción de la candidatura de Ríos Montt se consiguió
después de varios años y provocó una batalla legal que desembocó en una cri-
sis institucional. Todo se explica por su pasado político. La Constitución pro-
híbe a toda persona asociada a un golpe de Estado aspirar a la presidencia y él
fue nombrado Presidente por un grupo de militares en 1982, tras derrocar a
otro dictador, Fernando Romeo Lucas García. Su intención de aspirar a la pre-
sidencia se remonta a 1990, la primera vez que intentó inscribirse. En aquel
'í
entonces y en 1995 sus solicitudes fueron rechazadas, siguiendo la norma cons-
! titucional.
Otro líder a destacar es Rigoberto Quemé, ex alcalde de Quezaltenan-
II go, la segunda ciudad del país, que aspiró a la presidencia, aunque renunció
a la candidatura, dadas las divisiones entre las formaciones que le apoyaban.
I
I Las circunstancias han impedido saber la reacción del electorado ante la pos-
tulación de un candidato indígena, máxime cuando en Guatemala el 70%
de la población es maya, aunque más que la unidad y la uniformidad, domi-
na la diversidad y la diferencia. Se distinguen 22 grupos con sus respectivas
lenguas y dentro de cada grupo domina una identidad local. A diferencia de
Bolivia o Ecuador, la organización política indígena es embrionaria. Aun-
que desde hace años existe un movimiento y una élite intelectual maya, ésta
ha sido incapaz de dar el salto a la política para presentar un proyecto alter-
nativo, en un país donde el racismo ha marginado del poder, de los recur-
sos económicos y de la educación a la población indígena. Los partidos polí-
ticos se ven obligados a mencionar a la población indígena en sus discursos,
pues éste es un electorado imprescindible, pero tampoco van más allá. Excep-
cionalmente lo ha hecho la URNG, cuyo candidato a la vicepresidencia era
indígena; y si bien se han centrado en cuestiones étnicas, no por ello han
logrado atraer a dicho electorado. El voto indígena se encuentra disperso y
repartido entre todos los partidos. En el Norte yen el Altiplano, donde se
concentra la mayoría de la población indígena, no hay una preferencia par-
ticular por ningún partido o candidato. En estas regiones, como en el resto
del país, el candidato con más apoyo es Berger, seguido por Colom, aunque
esto no significa que estas formaciones respondan a sus necesidades y preo-
cupaCIOnes.
El abstencionismo es uno de los problemas que amenaza la consolida-
ción democrática en Guatemala. Uno de los factores que explica la escasa
participación política es la discriminación sistemática del indígena, ignora-
3 66
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
do en la participación en las listas electorales y en la difusión de mensajes
políticos en idiomas vernáculos. Otro problema añadido es la elaboración
del padrón electoral y la distribución geográfica de las mesas electorales. A
todo ello se le une la suspicacia que el sistema político nacional sigue levan-
tando entre la población. Todo ello se traduce en una escasa participación
popular, no sólo en la arena electoral, sino también en otras formas de orga-
nización social, como asociaciones vecinales, organizaciones cívicas o gru-
pos sindicales.
5.2+ Honduras
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
Durante décadas, Honduras fue arquetipo de las denominadas "repúbli-
cas bananeras", en las que el Estado tenía una notable precariedad, el ascenso
al poder se realizaba mediante golpes de fuerza, no existía una sólida clase
gobernante y la soberanía nacional era prácticamente inexistente. En este mar-
co, el sistema político adquirió una serie de notas negativas. Con todo ello, el
país también se incorporó a los procesos democratizado res de la década de
1980, aunque más mediatizado que en otros casos por la influencia nortea-
mericana al ser la plataforma de lucha contra la revolución sandinista. El invo-
lucramiento hondureño en la guerra nicaragüense, sirviendo de plataforma
directa a un grupo de ex guardias somocistas, que se refugiaron en el país y
dieron origen a lo que se denominó "la Contra'. Este elemento, junto al apo-
yo indirecto a la administración Reagan y su estrategia de "guerra de baja inten-
sidad", puso en tela de juicio la autonomía del Gobierno. Algunos autores han
llamado a esta situación como de carácter "proconsular", en relación al papel
de la embajada norteamericana en Tegucigalpa, que gravita seriamente sobre
todo el sistema político.
Siendo uno de los países latinoamericanos más pobres su economía, liga-
da a las exportaciones de banano, no ha podido aprovechar las sumas de dine-
ro recibidas de EE UU durante la década de 1980, lo que le llevó a ser el déci-
mo país receptor de asistencia norteamericana. El dinero fue destinado
mayoritariamente al área de Defensa, para propiciar los ataques contra Nica-
ragua y a los altos niveles de corrupción gubernamental. La transición políti-
ca hondureña, si bien comparte aspectos con otros procesos similares del área,
tiene unas notas peculiares. Una característica general que se presenta de for-
3 67
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ma relevante es que, si bien los Gobiernos civiles y militares se han alternado
en el poder en las tres décadas comprendidas entre 1950 y 1980, desde este
último año el poder civil se encuentra asentado. En términos concretos, hay
que señalar, en primer lugar, que el último cambio político consistió en un pro-
ceso en el que el principal agente movilizador era externo, la administración
Carrero Ésta ejerció una presión notable sobre la Junta Militar, presidida des-
de agosto de 1978 por Policarpo paz García, quien acentuó las tendencias dere-
chizantes que se habían iniciado con Melgar Castro. El resultado fue la con-
vocatoria a elecciones constituyentes en 1980 frente a la oposición de imporrantes
sectores militares y civiles. Se trataba del diseño que Honduras recibía como
modelo de la estrategia norteamericana en el área y el mantenimiento de este
país como un aliado leal e incuestionable, preparado para apoyar a EE UU en
la tarea de socavar el experimento sandinista.
La segunda característica de la transición se refiere a la convocatoria de un
proceso electoral constituyente, mediante una nueva Ley Electoral y de las
j Organizaciones Políticas establecida por el Gobierno militar, que impedía el
:¡
1,
acceso de los partidos de izquierda y provocaba, como aspectos positivos, la
aceptación de dos nuevos partidos y cierta democratización interna en los tra-
dicionales. Las elecciones de 1980 contaron con un récord de participación
que llegó al 81 % del censo. La Asamblea tuvo por misión elaborar un nuevo
texto constitucional y preparar las elecciones presidenciales y legislativas de
1981, las primeras de esta época en el área centroamericana. Estas elecciones
se realizaron en medio de graves problemas agrarios, estudiantiles y políticos,
sin que las élites pudieran encontrar soluciones apropiadas a estos problemas.
La tercera característica atañe al régimen de partidos, que siguió mantenien-
do el tradicional bipartidismo en torno al Partido Liberal (PL) y al Partido
Nacional (PN), la exclusión de las organizaciones de izquierda, y la aparición
de dos nuevas formaciones minoritarias, entre las que se encontraba el Parti-
do de Innovación y Unidad (PINU) y la DC En este sentido, surgía como
mayoritario y heredero de la nueva situación, el PL, que recogía los frutos del
castigo que el electorado inflingiría al PN por su colaboracionismo con el
gobierno militar, en las elecciones de 1980, 1981 Y 1985. El PN tenía una
mejor organización interna, mayor estructuración de recursos financieros y
humanos y personal más capacitado, por su vinculación con la administración
pública. A diferencia de otras situaciones en las que el régimen anterior venía
definido por aspectos "deptocráticos" y de violación de derechos humanos, y
cuya naturaleza era autoritaria, en el caso hondureño no se encontraban estas
connotaciones, por lo que no figuraban en la agenda de la transición.
3 68
q¡
Ül J
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
B) Aspectos institucionales
La vida política hondureña ha tenido altas cotas de personalismo y clien-
telismo, así como una notable capacidad, desde 1954, para asimilar reivindi-
caciones de corte sociolaboral, incorporándolas en el ordenamiento jurídico y
actuando de forma notable a la hora de eliminar tensiones. Si bien está esca-
samente institucionalizada, se caracteriza por la existencia de un régimen pre-
sidencialista de Gobierno, en el que el Poder Ejecutivo desempeña un papel
preponderante; el Poder Legislativo es unicameral, y son dos los partidos que
ocupan de forma mayoritaria sus escaños. Paralelamente, y como consecuen-
cia de la articulación de la tradición histórica y de la escalada bélica centroa-
mericana, las Fuerzas Armadas tienen un protagonismo que proviene de ser la
principal fuerza política, ejerciendo un papel de tutoría sobre las instituciones
republicanas, asumiendo en algunos casos rasgos reformistas.
La regulación de las actuales instituciones políticas se ha llevado a cabo
mediante lo dispuesto en la decimosexta Constitución, confeccionada por
una Asamblea Nacional Constituyente, y en vigor desde 1982, junto a las
reformas de 1997. Las elecciones a la Asamblea Constituyente se llevaron a
cabo en 1980, con una participación del 81 %. El PL alcanzó el 49,4% del
voto frente al 42,2% del PN y al 3,5% del Partido de Innovación y Unidad
(PINU), lo cual traducido en escaños significó 35 para el PL, 33 para el PN
y 3 para el PINU. Los 379 prolijos artículos que componen la Constitución
hondureña establecen un régimen de Gobierno presidencialista de forma
"republicana, democrática y representativa", y con complementariedad, inde-
pendencia "y sin relaciones de subordinación" entre los poderes. En cuanto
a la forma de Estado, a pesar de que se reconoce la capacidad autónoma de
los municipios, los cuales se administran "por corporaciones electas por el
pueblo", se mantiene un fuerte régimen centralista, sin gozar de especiales
prerrogativas autonómicas los departamentos en que se encuentra dividido
el territorio nacional. El voto es universal, obligatorio, igualitario, directo,
libre y secreto (el voto femenino existe desde 1956) llevándose a cabo las elec-
ciones cada cuatro años. La elección presidencial se realiza por mayoría sim-
ple, mientras que la elección de los diputados es por el sistema de represen-
tación proporcional.
Tras la reforma constitucional de octubre de 1997, el tamaño del Congre-
so pasó de 82 a 128 escaños. La función electoral está reservada a un organis-
mo autónomo e independiente denominado Tribunal Nacional de Elecciones.
Está integrado por un miembro designado por la Corte Suprema de Justicia y
3 69
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
por representantes designados por cada uno de los partidos políticos legalmente
inscritos. La nueva Ley Electoral de 2004 permite el voto cruzado y serán dis-
tintas la papeletas para presidente, legisladores y autoridades locales.
Cuadro 5.16. Régimen Electoral Presidencial Hondureño (1980-2005).
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Sufragio Universal, obligatorio, directo, libre y secreto.
Voto en el extranjero Residentes en el extranjero para elegir Presidente de la Repú-
blica (desde 2001) en los consulados hondureños en ciuda-
des elegidas al azar.
Requisitos de los candidatos Ser hondureño de nacimiento, tener más de 30 años, gozar
de derechos ciudadanos, ser del estado seglar.
¡.
II
Duración del mandato 4 años (comienza el 27 de enero siguiente a la elección).
Prohibida reelección.
I Renovación de mandatos
I 2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único nacional.
Fórmula Electoral Mayoría relativa.
Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas del 19.05.1981,
actualizada hasta DL n.O 180-92 y por la Ley Electoral y de Organizaciones Políticas Decreto n.O
44-2004.
C) La dinámica política
Los rasgos de la sociedad hondureña, de corte mayoritariamente rural y
con altos niveles de analfabetismo y exclusión social de la mujer, son condi-
cionantes estructurales del desarrollo político. En términos económicos el país
ha mostrado tasas de crecimiento insuficientes que se han visto afectadas tras
el impacto del huracán Mitch en 1998. Desde el regreso a la democracia se ha
dado cierta alternancia del Gobierno por medios democráticos, así como un
desarrollo político mínimamente institucionalizado. A partir de 1985 se ha
conformado un quehacer político basado en el consenso entre los actores polí-
37°
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
ticos, el cual ha contribuido al asentamiento de los civiles y a superar la crisis
que desencadenó el Gobierno personal de Roberto Suazo en el primer perío-
do después de la transición. Por otra parte, el término del acoso antisandinis-
ta aportó al sistema político un elemento de equilibrio, al desaparecer la varia-
ble externa omnipresente a lo largo de la década de 1980. Quedan, no obstante,
las secuelas de un largo período de presencia de ejércitos no nacionales agre-
sivos con la vecina Nicaragua. Las presidencias de Carlos Roberto Reina y de
Carlos Roberto Flores, ambos del PL, han contribuido a lo largo de la década
de 1990 a asentar el predominio civil sobre los militares
El PL obtuvo mayoría en las Cámaras elegidas en la constituyente de 1980
yen la elección presidencial de 1981, que llevó a la presidencia a su candida-
to Roberto Suazo, quien ya había sido presidente del Congreso Constituyen-
te. Suazo organizó un régimen político clientelístico, corrupto y conservador
en el que la separación de poderes no existió, y sus manejos alcanzaron hasta
el interior de la oposición del PN. Este proceso electoral puso a prueba a las
Fuerzas Armadas, ya que debían demostrar que aceptaban la voluntad ciuda-
dana; sin intervenir en el mismo y vigilando que no hubiera incidentes que
pusieran en duda su compromiso con las elecciones.
En 1984, los militares, de la mano del general Gustavo Álvarez Martínez,
con la connivencia del Gobierno civil, pusieron en marcha una política de con-
trainsurgencia para facilitar el acoso a Nicaragua que tuvo un coste enorme en
violaciones de derechos humanos. No obstante, los conflictos interinstitucio-
nales que vivieron los poderes del Estado se resolvieron con una madurez inu-
sitada, acudiendo al establecimiento de formas consensuales, como la alcan-
zada por las fuerzas políticas y sociales en el Acta de Compromiso de 1985,
que avanzó en la democratización interna de los partidos y en el diseño del sis-
tema electoral para las elecciones de dicho año. La crisis que estalló en los pri-
meros meses de 1985, enfrentando al presidente con el Poder Legislativo,
teniendo como telón de fondo la sucesión presidencial, afectó al Poder Judi-
cial y, a la postre, volvió a poner de relieve el papel arbitral de las Fuerzas Arma-
das para desactivarla.
Tras un año de intensa actividad política, en noviembre de 1985, los hon-
dureños concurrieron a unas elec'ciones presidenciales, legislativas y munici-
pales. Éstas se presentaron como la oportunidad para desterrar el comporta-
miento autoritario de Suazo, que pretendía seguir controlando la presidencia.
Se llevaron a cabo bajo un clima de tensión, rumores de golpe de Estado y sos-
pechas de continuismo, tras el intento de un grupo de diputados liberales de
transformar al Congreso en una Asamblea Constituyente y permitir la per-
37 1
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

manencia del Presidente durante seis meses más. Los efectos del ''Acta de Com- encabezó la lista mayoritaria con el 30% de los votos, alcanzó la presidencia.
promiso", firmado por los líderes políticos en el cuartel de las Fuerzas Arma- El triunfo electoral sorprendió a los diversos sectores y debilitó a las filas libe-
das, se situaban en el terreno de las denominadas democracias pactadas, en las rales, por el fraccionamiento y división interna que produjo. El nuevo gobier-
que los acuerdos afectaban al grueso de los actores políticos y se ponía en prác- no se constituyó sobre la base de un pacto entre "callejistas" y "azconistas", dos
tica con el aval de las Fuerzas Armadas, la representación de los obreros y la corrientes afines que juntas reunían el 66% de los votos; sin embargo, este
mediación de la Iglesia católica. De ahí que pueda establecerse en este momen- arreglo político-partidista no tenía contenido programático, siendo más bien
to el punto álgido de la transición. un reparto de cargos públicos y posiciones de poder. Los liberales también
obtuvieron la mayoría absoluta de los diputados, al conseguir 67 de los 134
escaños. El PN alcanzaba una clara hegemonía en el Poder Judicial, que le posi-
Cuadro 5.17. Resultados Elecciones Presidenciales (dos candidatos). bilitó tener una decisiva influencia en el Tribunal Nacional de Elecciones, de
7." vuelta 7," vuelta Votos suerte que encaraba un futuro electoral sin demasiadas preocupaciones.
Año Candidato Partido Abstenciones
(n. o votos) (%) válidos Durante la administración de Azcona, las Fuerzas Armadas volvieron a
mostrar su grado de autonomía. Nuevamente provocaron la caída de su Coman-
1981 Roberto Suazo Córdova PLH 636.392 53,9
Ricardo Zúñiga Augustinus PNH 491.080 41,6
1.180.060 17,2 dante en Jefe, Walter López Reyes, en 1986, y se enfrentaron con los poderes
1985 José Azcona del Hoyo
del Estado al actuar unilateralmente contra un narcotraficante al que detu-
PLH 786.594 51
1.541.878 16 vieron y extraditaron a EE UU, en una actuación inconstitucional. Por otra
Rafael Leonardo Callejas PNH 701.406 45,5
1989 Carlos R. Flores Facussé PLH 776.983 44,3 parte, dado el peculiar papel de Honduras en la crisis centroamericana como
1.753.556 24
Leonardo Callejas Romero PNH 917.168 52,3 buque insignia norteamericano, las Fuerzas Armadas colaboraron estrecha-
1993 Carlos Reina PLH 906.793 51 mente con las de EE UU asentadas en bases levantadas en territorio hondure-
1.710.737 32,7
Jose Ramos PNH 735.123 41,4 ño. Esta situación dio una posición preeminente en el sistema político a las
1997 Carlos Roberto Flores PLH 1.040.343 52,8
1.977.169 36,2
Fuerzas Armadas que terminaron consolidándose tanto en la esfera política
Nora Gúnera Melgar PNH 846.222 42,7 como en la económica.
2001 Rafael Pineda PLH 964.590 44,26 Las elecciones generales de 1989 representaron la alternancia en el poder
2.179.181 33,7
Ricardo Maduro Joest PNH 1.137.734 52,21
de los dos partidos tradicionales como resultado de un proceso electoral com-
2005 Mel Zelaya PLH 49
40 petitivo, circunstancia desconocida en las últimas décadas. De hecho Callejas
Porfirio Lobo Sosa PNH 46
era el primer candidato de la oposición que ganaba una elección desde 1932.
Fuente: Elaboración propia a partir del TNE y Salomón (2004: 254). El triunfo del PN y de su candidato, Callejas, se asentó en un mayor y más
efectivo esfuerzo de modernización de su organización y de la imagen que pro-
yectó al electorado, especialmente al más joven, por lo que los nacionalistas
mantuvieron la iniciativa en la campaña electoral. El PN consiguió el control
Las elecciones se llevaron a cabo mediante un pacto político poco orto- de los tres poderes del Estado y de las principales alcaldías del país, como Tegu-
doxo, de cariz inconstitucional, que posibilitaba la concurrencia de diferentes cigalpa y San Pedro Sula. Por otra parte, se sancionó al Gobierno liberal y su
líderes de facciones de cada partido político, resultando ganador aquel que, forma de gestionar la crisis. La desarticulación de la Contra y los cambios polí-
dentro de la mayor cifra una vez acumulados los votos por partidos, liderara ticos en Managua centraban los problemas hondureños en el estricto ámbito
la facción más votada. Esto es, se fusionaban las elecciones internas con las interno, contribuyendo a la consolidación del sistema que enfocaba condi-
generales. El candidato del PN, Rafael Leonardo Callejas, fue el más votado ciones y restricciones más manejables. Sin embargo, el gobierno de Callejas
con el 44% de los votos, pero fue el PL la formación que obtuvo mayor núme- debía negociar con las Fuerzas Armadas, de quien sufrió dos fallidos inten-
ro de sufragios, por lo que José Azcona Hoyo, que dentro de las filas liberales tos de golpe de Estado en 1991 y 1993. El pulso entre civiles y militares ter-

37 2 373
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

minó con un informe que denunció la existencia de 300 asesinatos y desapa- peñado el cargo de ministro de la Presidencia durante el Gobierno de Suazo,
recidos en el período 1979-1990 así como la existencia de torturas sistemáti- continuó el proceso de reducción de la autonomía militar iniciado por Reina,
cas y violación de los derechos humanos. confirmando la supresión del cargo de Comandante en Jefe de las Fuerzas Arma-
Las elecciones de 1993 provocaron una nueva alternancia en la presidencia, das en 1999 y nombrándose por primera vez a un civil como ministro de Defen-
a pesar de haber sido uno de los procesos con menos debate de contenidos, sa. Sin embargo, en julio, Flores debió cambiar drásticamente a la cúpula mili-
mayor centralidad de los candidatos y altos niveles de confrontación mediáti- tar en una actuación que mostraba el descontento en los cuarteles.
ca. El candidato del PL, Carlos Roberto Reina, antiguo presidente de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, ganó cómodamente obteniendo su par-
tido igualmente la mayoría en la Cámara de Diputados. La impopularidad del Cuadro 5.18. Evolución de la composición del Congreso Nacional.
Gobierno saliente del PN así como las denuncias por corrupción y violación de
Partido 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005
los derechos humanos cobraron una importancia decisiva para castigar al Gobier-
no nacionalista, inclinar la balanza electoral a favor del PL y de su propuesta de PLH 44 67 56 71 67 55 62
"Revolución Moral" y concertación política. La presidencia de Reina se centró PNH 34 63 71 55 54 61 55
PINU 3 2 2 5 4 2
en la depuración de responsabilidades por las violaciones de derechos humanos PUD 1 5 5
yen la paulatina disminución de la autonomía de las Fuerzas Armadas. Para PDCH 1 2 1 1 3 4
ambos extremos fue básica la puesta en marcha de la Dirección de Investigación TOTAL 82 134 128 128 128 128 128
Criminal, un organismo civil que sustituyó a la militar División Nacional de
Fuente: Elaboración propia.
Investigaciones. Igualmente, se apoyaron las tareas del independiente Comité
de Defensa de los Derechos Humanos en Honduras (CODEH), que investiga
el esclarecimiento de los desaparecidos durante la década pasada.
En 1996, el Congreso aprobó la transferencia del poder militar a los civi-
les por primera vez en tres décadas, se eliminó el servicio militar obligatorio y Tras dos administraciones liberales, la oposición nacionalista llegó al poder
se sustituyó por uno voluntario, fruto de una fuerte demanda social presente en 2001. Éstas fueron las séptimas elecciones desde la instauración democráti-
desde el régimen autoritario y que había servido en su momento para satisfa- ca y las primeras tras el huracán Mitch. A diferencia de las elecciones anterio-
cer las demandas de unas Fuerzas Armadas sobredimensionadas por la crisis res, esta fue la primera vez que todos los candidatos y sus partidos presentaron
centroamericana. La transición de la Policía del control militar al civil origi- sus programas de gobierno durante la campaña electoral y que las organiza-
nó una curiosa situación al ser nombrado por el Congreso en 1997 como jefe ciones de la sociedad civil exigieron la firma de compromisos por los candida-
interino de la Policía, el arzobispo de Tegucigalpa, Oscar Andrés Rodríguez tos. El eje que cruzó la contienda fue la violencia y la inseguridad debido a una
Madariaga. Al final del mandato de Reina, en 1997, se llevó a cabo la refor- insólita ola de crímenes. Ricardo Maduro, el candidato del PN, fue especial-
ma constitucional. mente creíble en sus promesas de erradicar y "hacer una guerra" al crimen, a
En las elecciones de 1997 se presentaron cinco candidatos: los dos de los las pandillas juveniles, porque su hijo mayor fue asesinado en un intento de
partidos tradicionales, uno del PINU, otro de la DC y uno del Partido Unifi- secuestro. El empresario Maduro propuso la aplicación de la llamada "toleran-
cación Democrática (PUD). El tema central de esta campaña fue la pobreza y cia cero" para combatir esos delitos, la impunidad y la corrupción del sistema
la inequidad social, cuestión introducida en la agenda mediática por la Iglesia de justicia y del Gobierno. Rafael Pineda, el candidato liberal, quiso imitar a
católica. El PL fue nuevamente el triunfador. Los liberales volvieron a contro- Maduro e intentó postularse también como el candidato que iba a luchar con-
lar la mayoría del Congreso y la presidencia, bajo la candidatura de Carlos Rober- tra el crimen, pero no fue creíble. Maduro se proclamó vencedor con una ven-
to Flores, quien fuera elegido con una cómoda mayoría frente a la candidata del taja de ocho puntos frente al aspirante del gobernante PL. Maduro, con su lema
PN, Alba Nora Gúnera de Melgar. La presidencia de Flores, quien había desem- ''Arriba Honduras", obtuvo el 52,21 % contra un 44,26% de Pineda. Propuso

374 375
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
un Gobierno que sentara las bases de una "verdadera transformación nacional"
y un programa que perseguía la participación pública y la toma de responsabi-
lidad por la ciudadanía como medida de controlar el poder estatal. Aunque par-
tidario de la apertura económica y del rigor financiero, Maduro señaló que
Honduras debía recibir un tratamiento asimétrico del FMI, que recomendaba
la reconversión del sector bancario, el servicio civil y el sistema tributario, así
como una cautelosa política de salarios, en atención a su incipiente estructura
productiva, casi totalmente basada en las exportaciones agrícolas, en especial
las del banano y el café, y en las remesas de los emigrantes.
En 2005 se celebraron por quinta vez elecciones primarias desde el regre-
so del orden constitucional en 1980. Se presentaron 34.000 políticos para
3.000 cargos de elección popular, en las que se eligieron a los candidatos ofi-
ciales del PL Y del PN. El resto de los partidos, al no tener movimientos inter-
nos, presentan sus candidatos a las elecciones generales sin necesidad de pri-
marias. Las elecciones se hicieron "estrenando" la nueva Ley Electoral y de las
Organizaciones Políticas de 2004, que trajo como novedad la reducción del
tiempo de campaña, el voto directo para la elección de los diputados y la cuo-
ta del 30% de participación de las mujeres en los cargos de elección popular.
Los candidatos ganadores, en cada uno de los partidos principales, fueron Por-
firio Lobo Sosa por el PN Y Manuel Zelaya Rosales por el PL. La elección pre-
sidencial se llevó a cabo en noviembre. Las urnas dieron como ganador al libe-
ral Mel Zelaya Rosales, con el 49% de los votos, en una elección muy reñida
frente a Lobo Sosa que sacó 46%. Tras un clima de fuerte incertidumbre, caos
organizativo y reticencia del candidato nacional a admitir su derrota, Zelaya
fue investido presidente.
D) El sistema de partidos
A pesar de que la tradición electoral no es importante, se puede definir el
sistema de partidos como bipartidista. Sus raíces se asientan en el último tercio
del siglo XIX. El PL yel PN conforman dos sub culturas en el universo político
definidas por diferenciaciones ideológicas muy reducidas, en teoría aquél más
progresista y más conservador el último, y por una clientela estable de carácter
pluriclasista y asentamiento tanto urbano como rural. Ambos se han desarro-
llado históricamente bajo la influencia de las compañías bananeras. La tendencia
al fraccionalismo de ambas formaciones ha sido habitual, lo que lleva a que el
feudalismo se sostenga en el interior de los partidos (callejismo, madurismo,
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
reinismo, florismo O melisma, por mencionar algunos) y reste espacio para la
cohesión y la disciplina interna y exacerba el personalismo y el caudillismo. Uno
de los elementos característicos de los partidos hondureños es la percepción
dinástica, especialmente en el PL aunque no se descarta en el PN. Se entiende
por percepción dinástica la práctica habitual de algunos líderes de colocar a sus
hijos/as en puestos clave, incluso sin contar con la experiencia necesaria y aun
cuando ellos continúan ejerciendo cargos de relevancia dentro del partido. A
esos hijos se les suele llamar "bebesaurios" y forman parte de la política de la
herencia, el testamento o el derecho de sangre. En suma, política patrimonial,
que se sustenta en sendas redes clientelares, la base del poder político.
El PL, de carácter progresista y situado en el centro ideológico, heredero
de los ideales de Morazán y prointegracionista, surgió en 1891. En los últimos
años, la línea de división fundamental del PL ha venido marcada por la incor-
poración o no al grupo que lideró Modesto Rodas, denominado rodista. Este
sector conformó luego las facciones de los expresidentes Suazo y Azcona, así
como la inspirada por Efraín Bú Girón, ex presidente del Congreso. Frente a
él apareció la Alianza Liberal del Pueblo (AUPO), de carácter más progresis-
ta y de la que en las elecciones de 1985 se desgajó, con escaso apoyo de votos,
el Movimiento Liberal Democrático Revolucionario M-Líder, de carácter social-
demócrata. Estas divisiones, que tuvieron su momento culminante antes de
las citadas elecciones, motivaron la reforma electoral "a la uruguaya". Las elec-
ciones de 1993 le supusieron al PL volver al poder como partido mayoritario,
circunstancia que se volvió a repetir en 1997.
Por su parte, el PN surgió de una escisión del PL en 1902 y se consolidó
en 1919 al oponerse sus seguidores y dirigentes, que componían el principal
sector de terratenientes conservadores, a la Unión Centroamericana. Se trata
del partido de la derecha tradicional, que ha llegado al poder en la mayoría de
los casos mediante el fraude electoral y el Golpe de Estado apoyados por el
ejército. Durante el Gobierno de Suazo se vio sometido a una fuerte manipu-
lación proveniente del presidente y de las Fuerzas Armadas, con las que había
estado vinculado en el período anterior. El triunfo de Rafael Callejas como
candidato conservador más votado en 1985 en la lista del Movimiento Nacio-
nal Callejista (MONARCA) le alzó como líder indiscutible del partido, pro-
piciando la unidad interna, que sirvió para asegurar el comienzo de un inte-
resante proceso de modernización y que quedó revalidado con el éxito en las
elecciones presidenciales y legislativas de 1989 en las que el partido obtuvo la
mayoría. Sin embargo, los comicios de 1993 y de 1997 le supusieron un tras-
pié que le llevó de nuevo a la oposición.
377
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Frente a los dos grandes partidos, se encuentran otras dos formaciones
minoritarias, que intentan romper el régimen bipartidista pero que aún con-
tinúan siendo agrupaciones con algún éxito electoral municipal. El Partido
Demócrata Cristiano creado en 1968 y el Partido de Innovación y Unidad
(PINU), fundado en 1970, de carácter socialdemócrata. Dentro de los parti-
dos que no se han encontrado en el arco parlamentario y que han recibido un
apoyo electoral extremadamente bajo, figura el Frente Patriótico Hondureño
(FPH), en el que se agruparon los principales partidos de la izquierda marxis-
ta que participaron en las elecciones de 1981 sobre el que se desató una feroz
represión en los años siguientes, de manera que no acudió a los comicios de
1985 ni a los de 1989. En las elecciones de 1997, la izquierda finalmente logró
alcanzar representación parlamentaria bajo la forma del Partido de Unifica-
ción Democrática (PUD) formado en 1993.
5.2.5. Nicaragua
A) Revolución, transición e instauración del régimen político
A diferencia de otros países centroamericanos, Nicaragua se ha caracteri-
zado por un desarrollo político peculiar. El 19 de julio de 1979 se dio por fina-
lizada la dictadura de los Somoza, que había gobernado de manera patrimo-
nialista, despótica y personalista el país desde 1936, con el apoyo de EE UU.
El movimiento que derrocó a Anastasia Somoza Debayle integraba un brazo
armado compuesto por la guerrilla del Frente Sandinista de Liberación Nacio-
nal (FSLN), creado en 1961 con orientación guevarista, y cuyas acciones de
hostigamiento a la Guardia Nacional habían ganado en efectividad y especta-
cularidad a partir de 1974. Tras una década de fracasos desarrollaron una estra-
tegia de "acumulación de fuerzas en silencio", a partir de la cual penetraron en
la sociedad civil y captaron la adhesión de los estudiantes, de sectores popula-
res, de algunos de la burguesía y próximos a la Iglesia católica, que se encon-
traban asfixiados por la omnipresencia somocista en casi todos los ámbitos de
la vida socioeconómica.
La caída de Somoza deparó la constitución de una heterogénea y eclécti-
ca Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional (JGRN), de carácter pi u-
ralista, compuesta inicialmente por Violeta Barrios de Chamarra, viuda del
prestigioso periodista Pedro Joaquín Chamorro, asesinado por los Somoza,
el escritor socialdemócrata Sergio Ramírez, en representación del Grupo de
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
los Doce, el empresario liberal Alfonso Robelo, Daniel Ortega y Moisés Has-
san Morales del pro-sandinista Frente Patriótico Nacional (FPN). Además, se
puso en funcionamiento un Consejo de Estado, una Corte Suprema de Justi-
cia, y a partir de 1984, como un cuarto poder, el Consejo Supremo Electoral.
La JGRN, que fuera anunciada en Costa en junio de 1979, asumió el poder
una vez que lo que quedaba de la Guardia Nacional saliera en desbandada
hacia Honduras y, tras un acuerdo con el Gobierno norteamericano, que Somo-
za abandonara Nicaragua y se dirigiera a Miami. La JGRN proclamó el Esta-
tuto Fundamental de Derechos y Garantías, la base institucional del nuevo
entramado revolucionario, que reconocía un amplio número de derechos civi-
les; la Declaración de Derechos Humanos de la ONU y de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de la OEA.
La Junta dictó medidas dirigidas a acabar con la estructura de poder de la
dictadura, para lo cual: abolió la Constitución, disolvió la Guardia Nacional,
prohibió los partidos Liberal Nacionalista y Conservador Tradicionalista, con-
fiscó las propiedades de los Somoza, creó el Ejército Popular Sandinista, esta-
talizó los bancos privados y las compañías de seguros, tomó diferentes medi-
das que permitieran un control directo del Estado para encauzar el desarrollo
y promulgó la Reforma Agraria que nacionalizaba todas las propiedades rura-
les de los Somoza, el 20% del suelo cultivable del país. La victoria de la Revo-
lución Sandinista, que se asentaba más en el fervor popular que en el éxito
militar, contaba con el apoyo no sólo de La Habana sino también de sectores
progresistas internacionales. Entre los revolucionarios se encontraban marxis-
tas, socialdemócratas, demócratas cristianos y conservadores partidarios de la
libre empresa. Esta composición variopinta, que contaba con un fuerte apo-
yo inicial de las clases populares; de los sectores de la teología de la liberación
de la Iglesia católica y de amplios y heterogéneos sectores de la burguesía, pron-
to entró en contradicción.
El poco espacio existente desalojó a los "compañeros de viaje" menos radi-
cales, aproximó el proceso al área de influencia cubana y soviética, catalizó las
expectativas guerrilleras en los países vecinos y no supo dar confianza a secto-
res económicos tradicionales, que abandonaron el país en masa. El Consejo
de Estado, puesto en marcha en 1980, intentaba expresar una verdadera uni-
dad nacional, al reunir a distintos sectores, con el objetivo principal de enca-
minar al país hacia la reconstrucción nacional. Primero lo constituían 33 miem-
bros designados por las organizaciones políticas, populares, sindicales, gremiales
y sociales; posteriormente se amplió a 47, lo que generó la crisis y salida de los
no sandinistas, y finalmente por 51. La entrada en el Movimiento de Países
379
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
no Alineados en 1979 y la modificación del Consejo de Ministros en benefi-
cio del FSLN hizo que, primero Robelo y luego Chamorro, abandonaran la
JGRN.
Todo este entramado comenzó a quebrarse en abril de1980. Se organizó
una oposición interna en la que el Consejo Superior de la Empresa Privada
(COSEP) pasó a desempeñar un papel político, procurando frenar lo que con-
sideraban desviaciones del programa original; al igual que la jerarquía de la
Iglesia católica, que a través del cardenal Miguel abando y Bravo tendió a lle-
nar el vacío político, y el diario La Prensa, que asumió el papel de mentor ide-
ológico del antisandismo. Paralelamente, los sandinistas, cuya hegemonía,
mayor experiencia y mejor articulación durante el proceso armado les daba
una ilimitada capacidad de liderazgo, usaron de ella y del control de la maqui-
naria del Estado para incrementar su poder y llevar adelante su programa polí-
tico enmarcado en el "socialismo tercermundista". Esta posición suponía los
siguientes ejes programáticos: una economía mixta, una doctrina de no aline-
ación internacional, la existencia de pluralismo político interno y un discurso
político democrático y de participación.
Su ubicación en la izquierda dogmática junto con algunos errores como el
cometido con las comunidades indígenas del Atlántico a quienes no respeta-
ron sus derechos históricos y algunas otras prácticas de abuso de poder con-
tribuyeron a la aparición de una oposición interna que, como en el caso de
Edén Pastora o del Cardenal abando, abandonaron el proyecto sandinista. A
esto ayudó la imbricación sandinista en el conflicto centroamericano, el apo-
yo decidido a otros procesos revolucionarios, fundamentalmente el salvadore-
ño y el viaje de Daniel Ortega a la Unión Soviética que internacionalizó los
efectos de la Revolución. La administración Reagan comenzó un acoso cen-
trado en el boicot y bloqueo a la economía, el apoyo a acciones de sabotaje y
el impulso a una guerrilla mercenaria montada sobre antiguos guardias nacio-
nales en territorio hondureño, que pasó a formar -coordinado por la CIA- el
Frente Democrático Nicaragüense (FDN) a fines de 1982. Éstos integraron
"la Contra" y así comenzó una estrategia de guerra de baja intensidad, que no
sólo afectó la economía sino también hizo inviable el proyecto sandinista. Des-
de 1985, la administración Reagan recrudeció su estrategia. A fines de la déca-
da de 1980, Nicaragua padeció una inflación incontrolable. De la misma for-
ma, actores importantes de la sociedad internacional comenzaron a presionar
al proceso nicaragüense en pro de una efectiva democratización que homolo-
gase la democracia participativa que se decía instaurada con la democracia polí-
tica. El fruto de esta campaña fue la anticipación en la convocatoria de elec-
3 80
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
ciones presidenciales y legislativas para 1984 y el carácter constituyente de la
Asamblea elegida. Los comicios de 1984 se llevaron a cabo bajo condiciones
difíciles e irregulares, caracterizada por la ausencia del principal grupo oposi-
tor, agrupado en la Coordinadora Democrática, que decidió no concurrir a las
elecciones dos meses antes de su celebración. Su participación fue bloqueada
por la administración Reagan, que estaba convencida de que el triunfo de los
sandinistas en una elección abierta les fortalecería notablemente al legitimar
por las urnas su estancia en el poder.
El país se encontraba en guerra, sometido a un fuerte aislamiento y en
medio de un proceso de profundos cambios, todo lo cual provocaba proble-
mas institucionales e intensos debates políticos. Paralelamente, el estado de
emergencia favorecía al FSLN, con mayor capacidad organizativa y de comu-
nicación con su electorado que a los restantes partidos políticos. A pesar de
ello, la campaña electoral pudo celebrarse con un apreciable grado de libertad
y competencia. Por otra parte, los sandinistas cedieron ante la Coordinadora
Democrática en algunas de sus demandas sobre el proceso electoral para qui-
tarle argumentos justificativos de su retirada. El proceso electoral se desarro-
lló correctamente, aunque con inconvenientes y dificultades. La participación
se elevó al 75%, y los observadores internacionales evaluaron positivamente
la elección. Los resultados mostraron un alto porcentaje de apoyo a los sandi-
nistas, que cotejaban su popularidad en sectores mayoritarios de la sociedad
nicaragüense. Sin embargo, la existencia del conflicto regional, el diseño autó-
nomo del experimento lejos del control de Washington y las características
hegemónicas del sandinismo tildaron al proceso de "elección demostrativa
doméstica". Esta calificación pesó sobre la vida política nicaragüense, que nun-
ca pudo convalidar los resultados de estos comicios. Daniel Ortega tomó pose-
sión de la presidencia, teniendo como testigos a los presidentes de Cuba y
Yugoslavia, a los vicepresidentes de Argentina y la URSS ya cuatro ministros
de Relaciones Exteriores latinoamericanos.
El Gobierno sandinista tuvo que afrontar un período de deterioro econó-
mico al que no era ajeno la descapitalización de la economía nacional, la inefi-
cacia de muchas de las políticas económicas implementadas, sesgadas de vol un-
tarismo y desconocimiento de la realidad, los efectos de un peso excesivo en el
presupuesto de defensa y los derivados del embargo comercial norteamericano
decretado en 1985. Tal fue el estado de bancarrota que, a mediados de 1988,
el Gobierno no tuvo más remedio que poner en marcha un programa de ajus-
te para recibir la ayuda prometida por los organismos financieros internacio-
nales, lo cual contribuyó a incrementar el descontento de la población.
3 81
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Los esfuerzos regionales e internacionales para lograr la paz en la región
propiciaron que distintas instancias intervinieran para la puesta en marcha de
soluciones negociadas, tras el convencimiento de que el éxito militar estaba
vedado para las partes en liza. El esfuerzo más notable de países vecinos había
sido, en 1983, la iniciativa del denominado grupo de Contadora, a la que
siguió, cuatro años más tarde, el acuerdo conocido como Esquipulas 11, alcan-
zado entre los propios países centroamericanos. El acento se ponía en el desa-
rrollo de los procesos democratizadores, el carácter regional de cualquier solu-
ción, el repudio a intervenciones extrarregionales y el cese de la ayuda a
movimientos guerrilleros. Las organizaciones internacionales de los partidos
políticos, los países europeos y otros organismos de carácter internacional aus-
piciaron igualmente las soluciones pactadas. Como consecuencia de la expe-
riencia de 1984 y la variopinta presión internacional que se agudizó desde los
diferentes sectores entre 1987 y 1989, las elecciones de 1990 contaron con la
toma de conciencia del gobierno sandinista de que sólo la participación de
todas las fuerzas del espectro político y la limpieza del proceso serían capaces
de homologarlo. De esta forma, podría emprender el camino que concluiría
con el bloqueo, la desaparición del acoso armado, la destrucción del aparato
productivo y la desmoralización de importantes núcleos de población.
La paz, la reconciliación y el desarrollo económico con el mantenimiento
de las conquistas socioeconómicas de la revolución se alzarían como una reali-
dad. El proceso dio cabida a la Constitución de 1987, debatida desde 1985 y
homologable al texto más democrático pluralista existente, ya la Ley Electoral
de 1988, reformada al año siguiente tras negociarse con la oposición que obje-
taba la forma de confeccionar el Consejo Supremo Electoral. La negociación
entre el Gobierno y la oposición culminó con el ''Acuerdo Político" nacional
de agosto de 1989 por el que se precisaba la desmovilización de la Contra y la
participación en las elecciones de todos los partidos signatarios del Acuerdo.
La oposición quedaba conformada en torno a la coalición que represen-
taba la Unión Nacional Opositora (UNO). Su principal problema provenía
de las divisiones internas de los 14 partidos que la componían, que solamente
se veían superadas por su antisandinismo y por la popularidad de su candi-
data: Violeta Chamorro. AlIado, concurrían otras formaciones minoritarias,
siendo la más importante el Movimiento de Unidad Revolucionaria (MUR),
de Moisés Hassan, que decía representar al espíritu real de la Revolución san-
dinista. El régimen posibilitó la llegada al poder en 1990 de una oposición
ávida de desmontar el entramado construido por los sandinistas, pero esca-
samente articulada bajo la administración de Violeta Chamorro. El juego
3 82
L
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
gobierno-oposición, las alteraciones en las alianzas políticas y los viejos patro-
nes familiares fueron extendiéndose en el panorama político y la revolución
quedaba trunca para dar paso a la competencia electoral y la alternancia en
el poder.
B) Aspectos institucionales
En términos institucionales, la Revolución sandinista consagró en 1987
los mecanismos reguladores de la parafernalia estatal y los principios que ha-
bían conformado el núcleo fundamental de la ideología sandinista, creando
dentro de la independencia existente entre los cuatro poderes un régimen pre-
sidencialista y unicameral. La Carta de 1987 fue elaborada por la Asamblea
Nacional elegida en 1984, en la que no se hallaba presente representación algu-
na de la derecha por haber repudiado los comicios. El texto aprobado entron-
ca con el constitucionalismo de tradición liberal-democrática y, en particular,
con el modelo norteamericano y latinoamericano. De forma que no se fun-
damenta el calificativo de autoritario o su orientación teórica siguiendo las
pautas establecidas por el modelo cubano.
El imperio absoluto de la Constitución es reconocido plenamente, de suer-
te que se indica la subordinación de las demás leyes, así como el diseño de las
facultades de los poderes del Estado. Por otro lado, establece expresamente el
pluralismo político, con la única limitación de vetar la intervención de aquellos
grupos que propugnasen el retorno al pasado, yen el terreno de la economía
reconoce el papel de las inversiones extranjeras que contribuían "al desarrollo
económico social del país, sin detrimento de la soberanía nacional" y busca una
fórmula intermedia entre el papel del Estado en dirigirla y planificarla, la garan-
tía de la "coexistencia democrática de las formas de propiedad pública, privada,
cooperativa, asociativo y comunitaria" y, en general, la economía mixta. Por últi-
mo, recoge muchas de las ideas motrices del sandinismo en el terreno de la sobe-
ranía y de la autodeterminación nacional; la lucha por la paz y un orden inter-
nacional justo; y la construcción del Estado, para asegurar el bien común,
promover el desarrollo humano protegiendo a los nicaragüenses "contra toda
forma de explotación, discriminación y exclusión".
Como consecuencia de la fuerte presión que se traducía en una constante
amenaza al sistema sandinista, así como de la misma concepción militarista del
sandinismo, se enfatizaba el papel de la defensa nacional como deber y derecho
de los nicaragüenses, integrándose en el Ejército Popular Sandinista, definido
3 83
Refor"'rnas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
como "el brazo armado del pueblo". El apelativo "sandinista" en una de las ins-
tituciones básicas del Estado planteaba serios dilemas en cuanto a su carácter
partidista y no nacional, de manera que estos dos artículos fueton reformados
en 1995 para establecer el Ejército de Nicaragua. Igualmente quedaba consti-
tucionalizada la reforma agraria como "instrumento fundamental para la demo-
cratización de la propiedad y la justa distribución de la tierra". De esta forma,
aunque se garantizaba la propiedad de la tierra, había una profunda convicción
de abolir el latifundio, el rentismo, la ineficiencia y la explotación de los cam-
pesinos que posteriormente se dulcificó con la reforma constitucional.
Cuadro 5.19. Régimen Electoral Presidencial Nicaragüense.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Sufragio Universal, igual, libre y secreto para los ciudadanos
mayores de 16 años. Obligatoriedad de inscribirse en la Jun-
ta Receptora del voto.
Voto en el extranjero No, y tampoco por correo.
Requisitos de los candidatos Nicaragüense de nacimiento, más de 25 años, gozar de dere-
chos civiles y políticos y haber residido o trabajado en forma
continua en el país los cinco años anteriores a la elección,
salvo misión diplomática o estudios en el extranjero.
Duración del mandato 5 años.
Renovación de mandatos Prohibida expresamente la reelección.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito \ Único nacional.
Fórmula Electoral Sistema de doble vuelta (40% en primera vuelta o 35% con
5 puntos de diferencia entre primero y segundo, si no se con-
sigue pasan a segunda los dos más votados). En la segunda
vuelta, el candidato que obtenga más votos es el triunfador.
Fuente: Elaboración propia a partir de la normativa constitucional y electoral.
La Constitución de 1987, reformada en 1995 y 2000, era un texto semi-
flexible en cuanto a la reforma parcial de su articulado, y más rígido en lo que
3 84
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
se refiere a su reforma total. La Asamblea Nacional estaba facultada para refor-
marlo parcialmente a iniciativa del Presidente o un tercio de los represen-
tantes. Como consecuencia de la nueva mayoría, de ideología radicalmente
opuesta a aquella que redactó la Constitución de 1987, se generó un senti-
miento extendido de reforma de la Constitución. Nicaragua, vivía una seria
confrontación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo que introducía un fac-
tor de crispación en su vida política. Ambos aspectos llevaron a que se abrie-
ra un proceso de reforma constitucional encaminada a eliminar los aspectos
ideológicos sandinistas más extremos y a limitar el poder presidencial. En este
sentido, en noviembre de 1994 la Asamblea Nacional, aprobó la reforma de
70 de los 202 artículos de la Constitución. Esta reforma se presentó a la pre-
sidenta Chamarra en febrero de 1995 para su sanción, promulgación y publi-
cación, negándose a ello.
La Asamblea las publicó y el Poder Ejecutivo las recurrió ante la Corte
Suprema, quien determinó su inconstitucionalidad en mayo de 1995. La cri-
sis política desencadenada fue resuelta con la mediación del cardenal Obando
mediante un pacto de aceptación de la reforma que incorporaba 66 nuevos
artículos. La reforma se centró en la reducción de los mandatos presidencia-
les y legislativos de seis a cinco años, la eliminación de la prohibición de ree-
lección, la introducción de una cláusula de consanguinidad para ser candida-
to presidencial, la elección presidencial a doble vuelta, el cambio de la Corte
Suprema y la eliminación de numerosos principios programáticos básicos del
sandinismo, entre ellos la desaparición del término en el título del ejército.
Con el nuevo marco constitucional se establecía que para la elección del
presidente los candidatos deben obtener una mayoría de al menos el 40% de
los votos válidos o 35% con cinco puntos de diferencia entre el primero yel
segundo, pasando a la segunda vuelta los dos más votados en caso de que nin-
guno obtuviera esos porcentajes. El Presidente dura en su mandato cinco años
y está expresamente prohibida la reelección. En cuanto a la elección de, se eli-
gen por el sistema de representación proporcional por cociente electoral en lis-
tas cerradas y bloqueadas. Los diputados duran en sus cargos cinco años y está
permitida la reelección. En cuanto a las elecciones municipales se introdujo el
requisito de residencia en el municipio para poder presentarse como alcalde.
Las nuevas medidas estaban destinadas a crear barreras para la creación de
nuevos partidos, que debían conseguir un número de firmas equivalente al 3%
de los votos válidos para obtener personería jurídica y el 4% de la votación a
nivel nacional en las elecciones que concurrieran para mantenerla. La ley eli-
minó la posibilidad de que agrupaciones electorales de "suscripción popular"
3 85
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
[ 1
;" '~

ii,~¡
11 pudieran lanzar candidaturas de alcaldes y exigió que las alianzas electorales el Estado. Este voto de castigo a los sandinistas se movilizó por la existencia
que quisieran participar tuvieran que presentar un número de firmas igual al de los siguientes cinco factores: el deterioro de la economía, que hizo des-
3%. Finalmente, la Ley exige a los partidos que para la obtención de su per- cender el nivel de vida de los nicaragüenses; en segundo término, la pervi-
sonalidad jurídica debe iniciar los trámites por lo menos 12 meses antes de las vencia de la situación de guerra y el principal instrumento político usado por
elecciones nacionales o seis antes de las municipales. el gobierno contra ella, que era el servicio militar obligatorio, en un país sin
; tradición al respecto; en tercer lugar, un deseo generalizado de mejorar las
1

relaciones con EE UU -la invasión norteamericana de Panamá fue entendi-

C) La dinámica política
Violeta Chamorro asumió la presidencia en 1990, tras unas elecciones en
las que participó el 86% del electorado, porcentaje no demasiado sorprendente
al ser obligatoria la inscripción electoral, al no postular ningún partido polí-
tico en favor de la abstención y ante las expectativas suscitadas por el fervor
de la campaña electoral. Paralelamente a las elecciones para la presidencia y la
Asamblea Nacional, donde Chamorro consiguió también la mayoría absolu-
ta (51 de los 92 escaños), se llevaron a cabo comicios municipales en los que
UNO ganó 99 de los 131 municipios. Pero la concurrencia masiva estuvo mar-
da como un aviso de lo que sucedería si se materializaba el triunfo sandinis-
ta-; en cuarto lugar, la percepción de que el FSLN era hostil a la Iglesia cató-
lica, sentimiento muy extendido después de la visita del papa Juan Pablo JI;
finalmente, el fin de la guerra fría y la superación de los conflictos de polari-
zación ideológica.
Cuadro 5.20. Resultado de las elecciones presidenciales.
Votos %

cada por la crisis económica y social, debido a la guerra que se había prolon- 1984 FSLN Daniel Ortega Saavedra 735.967 67
gado y las demandas sociales pospuestas. PCDN Clemente Guido 154.327 14
Chamorro negoció con el sandinismo un mes antes de la toma de pose- PLI Virgilio Godoy Guido 105.560 9,6
PPSC Mauricio Díaz Davila 61.199 5,6
sión el Protocolo de la Transición del Poder Ejecutivo, un consenso mínimo PcdeN Alán Zambra na Salmeron 16.034 1,5
en torno a una serie de puntos políticos y jurídicos que garantizara una cier- PSN Domingo A. Sánchez Salgado 14.494 1,3
ta gobernabilidad y que comprendía el respeto a la Constitución, a las ins- MAP-ML Isidro Tellez Toruño 11.352 1
Total votos válidos 1.098.933
tituciones y a las "conquistas sociales" de la Revolución, así como el desar-
1990 FSLN Daniel Ortega 579.886 40,8
me de la Contra. Paralelamente, en esos meses, los dirigentes sandinistas UNO Violeta Chamorro 777.552 54,8
llevaron a cabo la "piñata", apelativo usado para denominar la distribución Otros 57.861 4,1
de bienes estatales entre los principales cuadros del sandinismo, fundamen- Total votos válidos 1.420.544 94
I talmente los que habían pertenecido al somocismo y habían sido expropia- 1996 PCN Noel José Vidaurre 40.069 2,3
FSLN Daniel Ortega Saavedra 669.443 37,7
dos durante el régimen revolucionario. En tanto, los diputados de la UNO AL Amoldo Alemán Lacayo 904.908 51
sacaron adelante una ley de amnistía para todos los ex guardias somocistas CCN Guillermo Osomo 72.621 4,1
que aún permanecían en prisión. PRONAL Benjamín Lanzas 9.323 0,5
MRS Sergio Ramírez 7.724 0,4
La victoria electoral de UNO, alcanzada en contra de la mayoría de las Otros 161.745
predicciones, se debió a un voto masivo de castigo, traducido en una dife- Total votos válidos 1.865.833
rencia de casi 200.000 votos, que el electorado infligió al Gobierno sandi- 2001 PLC Enrique Bolaños 1.216.863 56,2
nista, más que a un apoyo explícito a la oferta política que representaba. Este FSLN Daniel Ortega 915.417 42,3
PC Alberto Saborío 29.933 1,4
triunfo supuso un mayor pluralismo en la competencia política; el uso de las
Total votos válidos 2.162.213 100
reglas de juego de la Constitución de 1987; el cambio en la correlación de
fuerzas dominantes y la resituación de los actores políticos en su relación con Fuente: Corte Nacional Electoral y Alcántara (1999).

3 86 3 87
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
El triunfo de la oposición supuso no sólo un cambio de Gobierno sino el
inicio de un proceso de cambio político que sustituía al régimen anterior por
otro que introducía los principios y las prácticas de la democracia liberal y alte-
raba las bases de la legitimidad del sistema político; la forma por la cual (ya
quiénes) el Gobierno pasaba a rendir cuentas; la relación entre el Estado, la
sociedad civil y los ciudadanos y el modelo de influencia y acceso a las auto-
ridades políticas. El Gobierno de Violeta Chamorro, que asumió con el com-
promiso de EE UU de participar en la reconstrucción económica, se encon-
tró con una situación dual, en la cual los sandinistas controlaban el ejército,
la policía y los sindicatos pero nh el Congreso donde, por otra parte, UNO
comenzaba a sufrir fracturas.
El Gobierno se convirtió en un intermediario entre intereses en compe-
tencia deseosos de solventar los dos puntos más enrevesados del momento: los
derechos de propiedad y la efectiva pacificación del país mediante la desmovi-
lización y reasentamiento del ejército sandinista y de la Contra. El tema de los
derechos de propiedad se refería tanto a las pequeñas propiedades transferidas
durante el proceso de reforma agraria como a los efectos de la piñata, lo cual
introducía un fenómeno de división en las filas sandinistas entre los que se
habían beneficiado de una u otra manera de la revolución y los que no.
Chamorro procedió a revertir algunas de las medidas aplicadas por el gobier-
no anterior, como la reforma agraria, la estatización de empresas y la subven-
ción de servicios públicos, y aplicó un paquete de medidas liberales de auste-
ridad contenidas en el denominado Plan de los 100 Días o Plan Mayorga, en
referencia a su impulsor, el ministro de Finanzas. Pero la reacción sandinista,
que conservaba gran capacidad de movilización popular y controlaba a los sin-
dicatos, le obligó a retirar buena parte de las medidas, granjeándose la hosti-
lidad de los sectores más conservadores de la UNO. El programa de ajuste lan-
zado en marzo de 1991, precariamente financiado con préstamos del FMI e
instancias internacionales y nacionales, que contemplaba la multiplicación de
los precios de las tarifas públicas y los bienes de primera necesidad, una deva-
luación del córdoba del 400% y la reconversión laboral del funcionariado,
encontró similar contestación en forma de huelgas y manifestaciones. La abul-
tada deuda exterior sufrió los recargos de las ayudas trabajosamente gestiona-
das por Chamorro en su apretada agenda, si bien en septie~bre de 1991 el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo accedieron a con-
donar la totalidad de los débitos contraídos.
La discusión política enfrentó al Poder Ejecutivo con el Legislativo, cru-
zándose propuestas legislativas contrapuestas y utilizando aquél su capaci-
3 88
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
dad de veto. El resultado final, a efectos prácticos, dejó las cosas en su esta-
do inicial y propició una inesperada alianza entre el Gobierno, donde el
ministro de la Presidencia, Antonio Lacayo, yerno de Violeta Chamorro,
fungía como hombre fuerte, y los sandinistas en el Legislativo frente al gru-
po mayoritario presidido por Alfredo César Aguirre que, no obstante, fue
paulatinamente escindiéndose. Con respecto a la pacificación, el Gobierno
redujo los efectivos del ejército sandinista de 61.000 a menos de 45.000 y
hubo de integrar a 20.000 contras, todo lo cual requirió de tierras, servicios
sociales y acceso al crédito. Las dificultades del proceso unidas a los celos en
ambos colectivos llevó a diferentes crisis que se acentuaron en 1993 con
acciones llevadas a cabo por ex sandinistas y ex contras (recontras). En ene-
ro de 1993, el gobierno pactó con el FSLN el mantenimiento de determi-
nados logros de la revolución, como la legislación socializante de la propie-
dad de la tierra y la vivienda (cuya derogación parlamentaria decidió vetar),
a cambio de una liberalización económica promercado y la reprivatización
de algunas empresas, hecho que precipitó la ruptura con el vicepresidente,
Godoy, que pasó a exigir su dimisión. Personas ligadas al sandinismo entra-
ron en el Gobierno, y el socialdemócrata Gustavo Tablada fue elegido pre-
sidente de la Asamblea Nacional.
Una de las situaciones por la que los elementos derechistas de la UNO car-
garon de reproches a Chamorro fue la continuidad al frente del Ejército Popu-
lar de Humberto Ortega, hermano de Daniel y considerado un exponente
de la línea dura del sandinismo. Como presidenta y ministra de Defensa,
Chamorro se atribuía la jefatura nominal de las Fuerzas Armadas, y por un
decreto de febrero de 1991 estableció su control directo sobre las mismas. Aún
con sus atribuciones reducidas, Humberto Ortega permaneció en la jefatura
de la institución armada hasta febrero de 1995, cuando fue reemplazado por
el general Joaquín Cuadra Lacayo.
Un intento de establecer un marco institucional que aliviara las tensio-
nes se centró en la reforma constitucional del texto de 1987 que, dentro del
respeto al liberalismo político, había tratado de plasmar la filosofía sandinis-
ta, pero que supuso un nuevo desgaste entre el Ejecutivo y el Legislativo y
que tuvo como colofón que la aplicación de la cláusula de inelegibilidad de
la consaguinidad dejara fuera de la carrera presidencial de 1996 a Antonio
Lacayo, el poderoso ministro de Presidencia durante la gestión de Violeta
Chamorro. Las elecciones de 1996 llevaron a la presidencia a Amoldo Ale-
mán al frente de la coalición "Alianza Liberal", en la que su partido, el Libe-
ral Constitucionalista (PLC), era el elemento central junto a los minoritarios
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Convergencia Liberal, Partido Liberal Independiente de Unidad Nacional,
Partido Neo-Liberal y Partido Unionista Centroamericano. A diferencia de
su predecesora, Alemán contaba con fuertes vínculos personales con el somo-
cisma; imprimió a su Gobierno un carácter sectario y visceralmente antisan-
dinista, lo cual le llevó a tener que afrontar frecuentemente manifestaciones
y movilizaciones populares.
Con su llegada a la presidencia se abrió un período de tensiones institu-
cionales y políticas. Si bien su triunfo supuso la normalización democrática
en la medida en que la oposición al sandinismo llegaba al poder; también sig-
nificó el triunfo del espíritu de revancha y cierta vuelta atrás. Los esfuerzos por
encontrar un espacio centrista no validaron la opción del Movimiento de Reno-
I vación Sandinista (MRS) ni del Camino Cristiano Nicaragüense (CCN) cuya
,11
representación parlamentaria era casi simbólica y su rendimiento en la elec-
I¡ ción presidencial mínimo. Alemán contaba con una amplia mayoría en la
Asamblea Nacional, a diferencia de Chamorro; lo que le facilitó el control del
! Legislativo. La administración Alemán no pudo resolver los grandes proble-
mas a los que se enfrentaba el país desde 1990 como los conflictos por las pro-
piedades confiscadas durante la revolución, el bajo nivel de institucionaliza-
'1 ción de los organismos del Estado, la polarización y confrontación social y el
"i
clientelismo. Junto a las denuncias por corrupción, el huracán Mitch y la ine-
ficiencia gubernamental, fue la firma de un pacto político -el Pacto- semise-
creto entre el presidente Alemán y Daniel Ortega en 2000 el elemento clave
de esos años. Este acuerdo entre las cúpulas de los dos principales partidos, sin
contar con los espacios institucionales y en un clima de polarización política,
tuvo efectos determinantes sobre la vida política de los años siguientes y, fun-
damentalmente, en cuanto a la administración electoral.
El presidente Alemán impulsó un programa económico ultraliberal, que
contemplaba reformas estructurales y la creación de medio millón de puestos
de trabajo en el sector privado. Uno de los problemas a los que se enfrentaba
era la restitución o reventa a precios reales de las propiedades expropiadas
durante el régimen sandinista, la reinserción de los combatientes de la guerra
civil y la violencia social. Respecto a la primera cuestión, cooperó con el FSLN,
sin cuyo aval no hubiera podido gobernar, al que ofreció un diálogo nacional
"sin agenda ni condIciones". Esta alianza no duró mucho debido a las dife-
rencias ideológicas entre los distintos sectores. Además, los sandinistas acusa-
ron a Alemán de fomentar la reaparición de las "dos Nicaraguas" y de preten-
der destruir las conquistas sociales posteriores a la Revolución, en particular
todo lo referente a la reforma agraria. Después de organizar una importante
39°
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
movilización social, a lo largo de 1997 le presionaron para pactar la renuncia
a buena parte de sus proyectos de devolución de latifundios. Con todo, en
diciembre de 1997 el Gobierno anunció que los últimos 500 recontras, anti-
guos miembros de la Resistencia Nacional o Contra que no se plegaron a los
acuerdos de 1990, habían entregado las armas para acogerse a las medidas de
integración social.
El Gobierno de Alemán acordó con el FMI y otros acreedores internacio-
nales la condonación de un 80% de la deuda a cambio de aplicar un ajuste
estructural. Por otro lado, la tendencia de crecimiento económico (5% en 1998
y 1999 Y un punto más en 2000) que, sin embargo, no alteró el registro del
PIB per cápita, el segundo más bajo de América tras Haití, y en la que fue ins-
trumental el rápido desarrollo de las maquilado ras taiwanesas, se vio parcial-
mente afectada por los desastres naturales, como las erupciones volcánicas, las
sequías provocadas por El Niño y, revistiendo mayor gravedad, el huracán
Mitch, que en noviembre de 1998 causó un millar de muertos y arrasó exten-
sas zonas agrícolas. En este contexto, en abril de 1999 el descontento con la
administración de Alemán, acusado de incumplir sus promesas, revivió en una
ola de disturbios y protestas laborales, sobre todo en el sector del transporte,
de tal magnitud que el presidente ordenó al Ejército la vigilancia de institu-
ciones y edificios gubernamentales. Alemán vio desplomarse su popularidad
y se encontró con que la Contraloría de la Nación le exigía explicaciones por
el aumento de su patrimonio en un 900% coincidiendo con su ejercicio pre-
sidencial. Ante el cariz que tomaba la protesta, el de una muy inquietante frac-
tura social, Alemán optó por congelar la liberalización del transporte público
y mantener los subsidios a los combustibles.
A las elecciones municipales de 2000 se presentaron cuatro partidos (FSLN,
PLC, PCN, Camino Cristiano); en un clima de fuerte incertidumbre e ines-
tabilidad. El PLC consiguió 94 alcaldías de 151 yel FSLN obtuvo importan-
tes apoyos en las ciudades de Managua, León y Chinandega, a pesar de los
intentos de los liberales de desalentar la participación y el voto hacia esa agru-
pación. Ese mismo año, el presidente Alemán y el principal líder de la oposi-
ción, Daniel Ortega, realizaron un pacto que supuso cambios importantes en
la Constitución y en la Ley Electoral. En cuanto a la administración de justi-
cia, las reformas endurecieron las condiciones para la sanción (y levantamien-
to de inmunidad) del Presidente, exigiendo mayoría absoluta y otorgaban un
escaño adicional al ex Presidente y al candidato a la presidencia que quedara
segundo. También se habilitó a concurrir a las elecciones a quienes con ante-
rioridad hubieren renunciado a la nacionalidad nicaragüense y la tuvieran otra
39 1
~I
I!
i
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

vez, en relación a los exiliados en EE UU, adoptando la nacionalidad de allí. Cuadro 5.21. Evolución de la composición de la Cámara
En las elecciones presidenciales de 2001, sólo tres partidos pudieron compe- de los Diputados.
tir (a excepción de las formaciones étnicas que participaron en las dos regio-
Partido 7984 7990 7996 2007
nes autónomas de la Costa Atlántica: YATAMA y PAMUC). Éstos eran el
FSLN, PLC yel Partido Conservador de Nicaragua, aunque el voto se con- Sandinismo
centró en los dos primeros. La campaña electoral estuvo caracterizada por la FSLN 61 39 37 43
polarización política; crispación mediática y movilización. Mientras los san- MRS
Antisandinismo
dinistas hacían grandes concentraciones; los liberales volvían al pasado y -a UNO 51
través de los medios de comunicación- traían imágenes de la guerra de la con- Alianza Liberal 44 47
Otros 35 2 11 2
tra o del racionamiento. El programa electoral de Bolaños titulado "Gober-
Total 96 92 93 92
nabilidad, democracia y transparencia: muchos retos, dos opciones, una alter-
nativa", puso el acento en la creación de empleo y en el desarrollo. Sobre este
Fuente: Elaboración a partir de Alcántara (1999) Y para 2001, Payne et al. (2003).
punto, Bolaños trazó tres grandes planes, a desarrollar respectivamente en las
zonas rurales (partiendo de nuevas facilidades de crédito para los campesinos),
en el sector de la pequeña y mediana empresas, y en las áreas de turismo e infra-
estructuras. D) El sistema de partidos
Aunque la AL como tal no se reeditó, Bolaños y el PLC se aseguraron
mediante un pacto el apoyo de una serie de agrupaciones que ampliaban el El sistema de partidos se caracteriza por la existencia de dos bloques con-
espacio ideológico de aquella y que en parte revivía el espíritu de la UNO. La formados por su posición frente al sandinismo. El más homogéneo es el inte-
elección dio el triunfo a Enrique Bolaños, del PLC, que consiguió 1.216.863 grado por el FSLN frente a otro que se configuró en 1990 en torno a UNO y
votos frente a los 915.417 de Daniel Ortega, por tercera vez candidato pre- en 1996 en Alianza Liberal, ambas coaliciones electorales. Por tanto, la estruc-
sidencial del FSLN, a pesar de haber perdido en las dos anteriores. Días después tura de la competencia electoral es bipolar, centrada en una oposición bilate-
de ser proclamado presidente electo, Bolaños buscó diferenciarse de Alemán ral entre dos bloques excluyentes. Se trata de ofertas ideológicamente polari-
con su anuncio de que se proponía revisar la Constitución para terminar con zadas ya que el sandinismo queda situado en la extrema izquierda y la Alianza
el reparto de cargos en los poderes del Estado entre liberales y sandinistas. En Liberal en la extrema derecha. Con el transcurso de la competencia electoral
2002 tomó posesión de la jefatura de la Nación con mandato hasta 2007 en se registra una vuelta a la polarización de la década de 1970 en la medida en
presencia de varios presidentes de la región y alrededor de 500 empresarios y que esta última está recuperando el acerbo somocista de la mano del PLC.
hombres de negocios de 28 países, como una manera de mostrarles de que Finalmente, se trata de un sistema de partidos con tendencia a la fragmenta-
Nicaragua era un sitio propicio para la inversión extranjera. La gestión de Bola- ción sobre la base de partidos extremadamente personalistas, por lo menos has-
ños se ha caracterizado por el conflicto entre Legislativo y Ejecutivo, agudiza- ta la campaña electoral de 2001, cuando tras el Pacto entre Alemán y Ortega,
do a partir del encarcelamiento del ex presidente Alemán en 2003 a 20 años el sistema electoral desincentiva la formación de nuevos partidos.
de cárcel por fraude al Estado y blanqueo de dinero, y la disputa en el PLC, El FSLN, que durante las dos décadas de 1980 y 1990 ha sido el partido
entre los partidarios del presidente y de Alemán. En julio de 2005 Alemán fue mayoritario, empezó a tomar carácter de partido político después del triunfo
excarcelado bajo un "régimen de convivencia familiar". Desde diciembre de de la Revolución, cuando adquirió una forma de comportamiento hegemó-
2004, Alemán estaba bajo arresto domiciliario. Dicho acto ha sido visto como nica. Hasta entonces, y desde su fundación en 1961 por Carlos Fonseca Ama-
parte de los acuerdos del pacto político entre FSLN y el PLC, mediante el cual dor, Silvio Mayorga y Tomás Borge, antiguos miembros del prosoviético Par-
controlan los poderes Legislativo, Judicial, Electoral y la Contraloría General tido Socialista de Nicaragua, su actuación estuvO vinculada a la actividad
de la República. guerrillera, siendo su primer golpe de efecto el secuestro de un grupo de somo-

39 2 393
r
I
I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
I
I
cistas en 1974. A partir de 1975 y como consecuencia de la acción represiva
desencadenada por Somoza, bajo la bandera sandinista convivieron tres ten-
dencias diferenciadas que supusieron el "fraccionamiento de la vanguardia": la
proletaria, liderada por Jaime Wheelock, Carlos Núñez y Luis Carrión; la de
Ii la guerra popular prolongada, a cuyo frente se encontraban Tomás Borge, Henry
Ruiz y Bayardo Arce, y la insurreccional o tercerista, dirigida por Daniel
!I y Humberto Ortega y Víctor Tirado. A diferencia de lo que históricamente
había ocurrido en otras organizaciones revolucionarias latinoamericanas cuan-
'I¡
, do sufrían escisiones, al producirse el fraccionamiento en el FSLN ninguna de
las tres tendencias aspiró a crear o formar un nuevo grupo armado, sino que
il cada una siguió actuando bajo la sigla FSLN, aunque la reunificación no se pro-
dujo hasta marzo de 1979. El triunfo de la Revolución supuso la conciliación
I
de los puntos básicos del pensamiento de Sandino en torno al nacionalismo y
al antiimperialismo a la luz del marxismo-leninismo y con componentes de la
teología de la liberación, abandonando la influencia anarcosindicalista de San-
dino. En todo caso, la mayor parte de las bases ideológicas del sandinismo se
establecieron después de la Revolución, adaptándose a la coyuntura política con
bastante flexibilidad.
El Frente se articuló como un movimiento en el que a su cabeza se situa-
ba el órgano colectivo denominado Dirección Nacional, y sí diseñó formas
"a la cubana" de movilización social, como fueron los Comités de Defensa San-
dinista. El manejo del aparato del Estado le brindó una oportunidad para esta-
blecer una red clientelar tejida sobre el apoyo social que tenía, así como para
constituirse en la formación mejor organizada de Nicaragua. Solamente tras
su derrota electoral comenzó a actuar como partido político celebrando su pri-
mer Congreso a principios de 1991. El proyecto sandinista fue parcialmente
avalado por una pléyade de partidos menores que colaboraron con el FSLN
en los primeros momentos, creándose el Frente Patriótico Nacional, que des-
pués conformaron la oposición leal al sistema participando en los comicios de
1984. La existencia de estos partidos, así como la auromarginación de los sec-
tores más duros, constituye una de las características fundamentales y más ori-
ginal€s de la Revolución nicaragüense, puesto que coinciden el intento de
reconciliar el pluralismo político con la hegemonía popular y la realización de
cambios sociales profundos. Una vez en la oposición, el FSLN sufrió su crisis
más aguda cuando en 1995 Sergio Ramírez lideró una escisión que culminó
formando el Movimiento de Renovación Sandinista (MRS). Cuatro años más
tarde, Álvaro Rarnírez propició otra escisión para crear el Partido Popular Nica-
ragüense.
394
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
El juego civilizado gobierno-oposición no tenía tradición histórica alguna en
Nicaragua. De esta forma, coherentemente la oposición antisandinista, hasta fina-
les de 1989, tuvo un comportamiento de oposición desleal. Por una parte se negó
a participar en las primeras elecciones y, por otra, articuló todos sus esfuerzos en
buscar una salida militar, apoyando y pasando a dirigir la opción de la Contra,
liderada por la Fuerza Democrática de Nicaragua, hasta que en 1987 sustituyó
su nombre por el de Resistencia Nicaragüense (RN). La coalición Coordinado-
ra Democrática Nicaragüense (CDN), que boicoteó las elecciones de 1984, esta-
ba dirigida por Arturo Cruz. Atacaba la radicalización del FSLN y solicitaba el
restablecimiento de una democracia liberal en la que quedaran integrados los
componentes de la Contra. El triunfo de la UNO, integrada por catorce par-
tidos, desde la derecha más conservadora a los comunistas más ortodoxos, intro-
dujo cambios en el sistema de partidos. En la Asamblea Nacional el multiparti-
dismo sería la nota predominante, con un partido mayoritario con cohesión
interna e ideológica y fuertemente estructurado y extendido por todo el país, que
es el FSLN, y una serie de pequeños partidos polarizados en torno al FSLN ya
la contraparte que representa Violeta Chamorro, ideológicamente dispersos, mal
organizados y con una distribución geográfica irregular.
En los años siguientes se fue articulando una alianza para intentar con-
formar un proyecto conservador ajeno al PLC de manera que en 1998 se for-
mó una coalición integrada por la Alianza Popular Conservadora, el Movi-
miento Democrático Nicaragüense, el Movimiento para una Nueva Alternativa,
el Partido Liberal Independiente, el Partido Resistencia Nicaragüense y la
Unión Social Cristiana. El denominador común fue el surgimiento de for-
maciones con muy poca militancia, escasa relevancia social, extremadamente
personalistas y programáticamente difusas. Para 2001, el PLC continuó en el
poder bajo la presidencia de Enrique Bolaños, miembro de una de las fami-
lias más influyentes vinculadas al histórico Partido Liberal, luego llamado Par-
tido Liberal Nacionalista (PLN), a raíz de su instrumentación por el clan de
los Somoza para legitimar la dictadura de 1937. El PLC, fundado en 1968 por
el ex ministro Ramiro Sacasa Guerrero, surgió como una fuerza de oposición
al dictador Somoza Debayle. Bolaños fue desde la década de 1970 dirigente
patronal y presidente de la Asociación de Algodoneros de Oriente y durante
el régimen el sandinismo expropió fincas y fábricas como parte de la reforma
agraria. El PLC le había escogido como su candidato a las primarias de la UNO
para definir al contrincante de Ortega en las elecciones generales de 1990.
Bolaños fue aventajado por dos personalidad ideológicamente más modera-
das, Virgilio Godoy Reyes, del Partido Liberal Independiente (PLI), y Viole-
395
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ta Chamorro, que ganó la nominación de la UNO y meses después la jefatu-
ra de la nación, poniendo final a una década de hegemonía del FSLN.
5+ Panamá
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
La vida política panameña se ha encontrado estrechamente vinculada al
Canal. De esta forma, el nuevo Estado quedó ligado a los intereses financie-
ros y estratégicos que prevalecieron entonces, de suerte que incluso su capaci-
dad para negociar una serie de condiciones mínimas ha sido muy prolija y con
casi nulas consecuciones. La hipoteca de los acuerdos, "que ningún paname-
ño firmó", pesó muy seriamente desde aquel momento. Tras la elección de
Arnulfo Arias en 1968 y sus intentos por desvertebrar a la Guardia Nacional,
se llevó a cabo un Golpe de Estado que derrocó al viejo político populista,
conducido por los oficiales de la Guardia Nacional, Boris Martínez, más radi-
cal, y Ornar Torrijos, de talante más moderado. A finales de 1969, Torrijos
alcanzó el control pleno y único de la situación con el apoyo de los liberales
tecnócratas y el asentamiento del Partido del Pueblo (comunista), incapaz para
movilizar a las masas pero implantado en las organizaciones obreras yestu-
diantiles. El torrijismo puede entenderse en dos etapas: la primera desde 1968
a 1972 y, la segunda, entre 1972 a 1978, en el que se inició el proceso de libe-
ralización política tras la firma de los acuerdos Torrijos-Carter.
El torrijismo supuso una modalidad de política llevada a cabo desde una
óptica militar con actitudes autoritarias y nacionalistas. Entroncó con el refor-
mismo militar presente en otros países latinoamericanos, como Perú. El "Esta-
do democrático reformista" se articuló, en un primer período, que se exten-
dió entre 1970 y 1978, en torno a la recuperación del Canal como objetivo
prioritario, de carácter estratégico, aglutinador de las esferas de acción econó-
mica, política e ideológica. Todo este programa fue realizándose progresiva-
mente. En primer lugar, se alcanzó la reforma de la Constitución, consiguiendo
elaborar una Carta Magna en 1972 que recogía una peculiar interpretación
del "poder popular" por el que todo el poder se hacía descansar en una gran
asamblea constituida por representantes elegidos desde la unidad administra-
tiva más pequeña del país: el corregimiento; y, al mismo tiempo, se elimina-
ban los partidos políticos. En segundo término, se puso en marcha la reforma
agraria, de la enseñanza y del Código de Trabajo. Se procedió a establecer
39 6
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
comunidades campesinas; se extendió la educación y se fomentó el sindicalis-
mo. Por último, se alcanzaron los acuerdos Torrijos-Carter en 1977, por los
que el Canal pasaría a ser de soberanía panameña en 1999, incorporándose
medidas graduales de cesión paulatina. Durante este primer período, los elec-
tores fueron convocados en 1972 y 1978 para elegir representantes de la Asam-
blea Nacional sin candidaturas partidistas.
A partir de 1978, el torrijismo se dispuso a iniciar un período de transi-
ción al cual tampoco fue ajena la oposición, que articuló su voto en contra de
los tratados del Canal en el referéndum de 1977, en disconformidad con la
gestión de Torrijos. Introdujo cambios en el régimen político que se refirieron
al reconocimiento del papel de los partidos políticos y a la inclusión en el tex-
to constitucional de la elección directa del presidente. Sin eliminar la Asam-
blea Nacional, se otorgaba la potestad legislativa a la Asamblea de Legislado-
res, heredera del Consejo Nacional de Legislación, que funcionaba desde un
principio paralelamente al poder popular. En lo relativo a la apertura política
partidista, el torrijismo se conformó en el Partido Revolucionario Democrá-
tico (PRD), que llegó a estar vinculado a la Internacional Socialista; se reco-
noció el papel político de la Guardia Nacional, auto definida como garante de
todo el proceso. Torrijos, hasta su muerte en 1981 en un accidente de avión,
se recluyó en la comandancia en jefe de esta institución, controlando la vida
política sin llegar a intervenir directamente.
Una vez muerto Torrijos, el torrijismo se desvaneció del escenario políti-
co. Sin embargo, durante un largo período, los sectores que controlaban la
Guardia Nacional, ya denominada Fuerzas de Defensa de Panamá, siguieron
tutelando la situación, cuando no ejerciendo un completo control, y conti-
nuaban siendo la institución política más poderosa del país. En este sentido,
la muerte del líder desató una contienda por el poder que culminó con el triun-
fo del general Manuel Antonio Noriega. Con anterioridad, en 1982 el presi-
dente Arístides Royo yel coronel Florencio Flores dejaron la vida política en
beneficio del vicepresidente Ricardo de la Espriella y del general Rubén Darío
Paredes, lo que representó la quiebra del "torrijismo progresista". La aspira-
ción de Paredes de convocar a sectores más amplios y de presentar su candi-
datura presidencial en 1984, liderando la Unión Nacional Democrática, supu-
so la irrupción de Noriega para frustrar dicho proyecto.
En el ámbito institucional, la Constitución fue nuevamente reformada en
1983, y se convocaron elecciones en 1984, en las que gracias al fraude alcanzó
la presidencia el candidato del PRD, Nicolás Ardito Barletta, al cual Noriega
hizo dimitir en 1985, siendo sustituido por Eric Delvalle hasta que en 1988,
397
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
contando este último con el apoyo de EE UU, intentó hacer dimitir a Norie-
ga. Perdido el pulso político entre el poder civil y el militar por Delvalle, éste
fue reemplazado por Manuel Salís Palma hasta las nuevas elecciones convoca-
das en 1989; esta última sustitución se produjo al margen de la Constitución
representando un golpe de facto. El papel pretoriano de las Fuerzas de Defen-
sa fue cuestionado, según avanzaba la década, por la fracción financiera del capi-
tal panameño estrechamente ligada a los intereses de carácter internacional. El
proyecto antinacional quedó envuelto en un discurso democrático y antimili-
tarista en el que Noriega era el blanco de todos los ataques, logrando atraer las
simpatías de amplios sectores de la oposición tradicional y de los que Arnulfo
Arias extrajo importantes réditos electorales. La Cruzada Civilista Nacional, de
notoria carencia de elementos civilistas y nacionales, formó la ''Alianza Demo-
crática de Oposición" (ADO) para concurrir a las elecciones de 1989, apoyan-
do la candidatura de Guillermo Endara y agrupando a arnuflistas, demócrata-
cristianos y al Partido Liberal Auténtico. Frente a ella se encontraba el entramado
norieguista que constituyó la Coalición de Liberación Nacional (COLINA),
postulando a la presidencia a Carlos Duque del PRO.
El triunfo electoral de la ADO fue reprimido por las Fuerzas de Defensa
que suspendieron el recuento de votos, quedando de relieve el componente
autoritario de Noriega. Hasta la intervención de las tropas norteamericanas en
diciembre de 1989, su Gobierno se desenvolvió entre el autoritarismo y el des-
crédito y repudio internacional, que había hecho salir a Panamá del Grupo de
los Ocho y abandonar el país a numerosos embajadores. La violación del Dere-
cho internacional por el Gobierno de EE UU deparó la detención del general
Noriega y la asunción al poder bajo un supuesto triunfo electoral, toda vez que
nunca se llegó a conocer su resultado. Guillermo Endara juró su cargo en una
base norteamericana y no expuso su compromiso de revalidar y legitimar la
situación por medio de una llamada a las urnas. Este hecho pasó a ser el "acto
fundacional" del nuevo régimen, y con ello se llevó a cabo la transición a un
sistema político que a partir de allí tendría alternancias en el poder de parti-
dos representativos de programas e ideales opuestos gracias a procesos electo-
rales libres y competitivos.
B) Aspectos institucionales
La Constitución establece el voto obligatorio, libre, igual, universal, secre-
to y directo. El presidente es elegido "por mayoría de votos", mientras que las
39 8
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
elecciones a la Asamblea Legislativa se realizan en 40 circuitos electorales en
los que se divide el territorio nacional. En 22 distritos se elige un legislador
por mayoría simple y en los 14 restantes se eligen 45 a razón de dos y seis por
distrito según la población con listas cerradas no bloqueadas. El órgano eje-
cutivo está constituido por el presidente y los ministros de Estado. El presi-
dente es elegido conjuntamente con dos vicepresidentes, para un período de
cinco años, no pudiendo ser reelegidos para el mismo cargo en los dos perío-
dos presidenciales siguientes. En el equilibrio de poderes, el Ejecutivo se pre-
senta como preponderante, habida cuenta de sus atribuciones. El presidente
ejerce el nombramiento de los ministros de Estado, convoca a la Asamblea a
sesiones extraordinarias y objeta proyectos de ley por considerarlos inconve-
nientes o inasequibles, en cuyo caso la Asamblea puede insistir para su pro-
mulgación por una mayoría de los dos tercios de sus miembros.
Cuadro 5.22. Régimen Electoral Presidencial Panameño.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto Sufragio Universal, obligatorio, igual, directo y secreto.
Requisitos de los candidatos Panameño de nacimiento, más de 35 años, gozar de dere-
chos ciudadanos.
Duración del mandato 5 años.
Renovación de mandatos Reelección sólo después de que pasen dos períodos.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único nacional.
Fórmula Electoral Mayoría relativa.
Fuente: Elaboración propia a partir de normativa electoral.
Las atribuciones del presidente con la participación del ministro respecti-
vo se refieren a la sanción de las leyes, al nombramiento de los gobernadores
de las provincias, así como a los altos funcionarios, la iniciativa legislativa del
proyecto de presupuestos y la reglamentación de las leyes. La Asamblea Legis-
lativa se renueva cada cinco años, el mismo día en que se celebren las eleccio-
399
1I;.· '
, Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
¡
I
nes presidenciales. El Tribunal Electoral es el organismo encargado de inter-
pretar y aplicar la Ley Electoral, dirigir el censo, expedir la cédula de identi-
dad personal y controlar las fases del proceso electoral. Está compuesto por
tres magistrados designados para un período de diez años, uno por el órgano
Legislativo, otro por el Órgano Ejecutivo yel tercero por la Corte Suprema de
Justicia. Como algo peculiar, se ha creado la Fiscalía Electoral, encargada de
salvaguardar los derechos políticos de los ciudadanos y de vigilar la conducta
oficial de los funcionarios públicos en lo que respecta a los derechos y debe-
res políticos electorales.
Desde la reorganización del Tribunal Electoral en 1990 se han aprobado
tres leyes para reformar el sistema electoral, estatuyéndose la tradición de lle-
var a cabo procesos de reforma después de celebradas las elecciones. La refor-
ma de 1992 sirvió para dotar al Tribunal Electoral de los medios necesarios
para ejecutar sus funciones. La reforma de 1994 introdujo, entre otras, la pape-
leta única de votación, la elección popular de alcaldes y la modificación de la
fórmula de representación proporcional en los circuitos plurinominales para
que los escaños adjudicados por los restos lo fuesen por mayoría de votos entre
los candidatos más votados, independientemente del partido al que pertenez-
can. La reforma de 1997 introdujo la obligatoriedad de que los candidatos
presidenciales fuesen postulados a través de elecciones internas de los parti-
dos, aunque de ello quedaban exentas las candidaturas de alianzas en cuyo caso
sería la respectiva Convención Nacional la que postulara al candidato. Asi-
mismo se aprobó la obligatoriedad de que en las elecciones internas de los par-
tidos las listas de candidatos estuviesen integradas por un mínimo del 30% de
mujeres. También se creó el Consejo Nacional de Partidos Políticos para ase-
sorar en todos los asuntos que a su consideración sometan tanto el Tribunal
Electoral como los propios partidos.
C) La dinámica política
El Gobierno del presidente Endara agotó rápidamente su escaso rédito popu-
lar. Tras dos años en el poder, su legitimidad comenzó a erosionarse. Las políti-
cas neoliberaIes, la nula sensibilidad social, las protestas de las comunidades indí-
genas en pro de autogobierno y de una mayor atención por el Estado y una
sensación de corrupción generalizada impregnaron su mandato. En este clima
se desató una grave crisis institucional que llevó al vicepresidente Arias Calde-
rón ya cuatro de sus ministros del PDC a abandonar el Gobierno, obligando al
4°0
'flj
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
Presidente a cambiar a sus socios en el poder. En 1991 se llevaron a cabo elec-
ciones legislativas parciales con el objeto de completar los nueve escaños faltan-
tes, a raíz de su indefinición en las elecciones de 1989. El PRD ganó 5 de los 9,
reforzando la popularidad del presidente, que mantendría su control hasta el
final de su mandato, aunque de manera descendente. Endara buscó reformar la
Constitución y convocó un referéndum en noviembre de 1992, por el que se
consultaba eliminar la existencia del Ejército. Esta consulta terminó convirtién-
dose en un plebiscito sobre la labor del Gobierno, saliendo victorioso el no con
más del 63% de los votos frente al 31,2% del sí, en un contexto de baja parti-
cipación, donde el abstencionismo llegó al 60%.
El presidente fue acusado de reprimir a los sindicatos y de altos niveles de
corrupción. El deterioro de la propuesta anti RD facilitó el triunfo del candi-
dato del PRD, Ernesto Pérez Ballladares, bajo el lema "El pueblo al poder" en
las siguientes elecciones presidenciales de mayo de 1994, las que se constituye-
ron en las primeras abiertamente democráticas y sin control militar en la histo-
ria reciente del país. En estas elecciones se pusieron en juego temas cruciales
como la transición política, la reversión a Panamá del Canal y las instalaciones
civiles y militares norteamericanas (5.000 edificios militares y 34.000 hectáreas
equipadas), el desarrollo de una estrategia económica que paliara la pobreza de
la población. En el proceso participaron dieciséis partidos políticos, siete candi-
datos presidenciales y un millón de electores. El PRD ganó con un tercio de los
votos, gracias a que el oficialismo civilista estaba dividido; la de la candidata de
la coalición ''Alianza Democrática", Mireya Moscoso, viuda de Arnulfo Arias,
que se quedó a las puertas de obtener una mayoría suficiente en la Asamblea
Legislativa, lo que le obligó a establecer una alianza con partidos pequeños.
El nuevo Gobierno centró sus esfuerzos en liberalizar el mercado de tra-
bajo, en sacar adelante un nuevo programa privatizador y en continuar con el
proceso de transmisión del Canal que debería completarse el 31 de diciembre
de 1999. Pérez Balladares orientó su política en tres direcciones: preparó al
Gobierno para recibir la transferencia del Canal y creó la Autoridad del Canal
con el fin de que pudiera administrar la cesión, elaboró una política para dis-
tribuir los bienes de la antigua Zona del Canal y propuso la creación de un
Centro Multilateral Antidrogas (CMA) con un componente militar nortea-
mericano para después de 2000. Esta última fue rechazada por la opinión
pública, que no dejó de protestar desde su anuncio en 1995. Paralelamente,
persiguió la reforma constitucional que posibilitara la reelección presidencial
para lo cual planteó la cuestión a la ciudadanía en un referéndum que se lle-
vó a cabo en agosto de 1998, que contó con la participación del 65,4%. Los
4 01
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

panameños se manifestaron en contra de esta posibilidad, ya que sólo el 34% Cuadro 5.23. Resultados de las elecciones presidenciales.
apoyó la iniciativa reeleccionista de Pérez Balladares. La propuesta del Ejecu- Fecha Candidatos Partidos Votos %
tivo, aprobada por la Asamblea Legislativa antes de ser enviado a su ratifica-
ción por la consulta popular, se centraba en tres artículos constitucionales: 1994 Alianza Democrática 310.372 29,1
Mireya Moscoso ARNULFISTA 211.780
a) reforma del artículo que no permite la reelección presidencial inmediata;
PLA 43.797
b) mayor autarquía económica para el Tribunal Electoral; e) abolición del dere- LIBERAL 46.775
cho de los partidos políticos a revocar a sus legisladores. A pesar de ello, la opi- UDI 8.020
nión pública se centró en las ansias reeleccionistas y rechazó la propuesta refor- Cambio 94 171.192 16
mista, en un clima complicado por la posición del gobierno ante la transferencia Rubén Caries MOLlRENA 115.478
REN. CIVIL. 23.592
de la Zona del Canal. MORENA 32.122
Las elecciones presidenciales de 1999 contaron con una participación del
Concertación Nacional 18.424 1,7
71,6% y enfrentaron a Martín Torrijos, hijo del general, como candidato de Samuel Lewis Galindo SOLIDARIDAD 9.120
una coalición liderada por el PRD e integrada por el Partido Liberal Nacio- MISiÓN 9.304
nal, Solidaridad y Papa Egoro; con Mireya Moscoso encabezando otra coali- Pueblo Unido 355.307 33,3
ción denominada Unión por Panamá, construida en torno al Partido Arnul- Ernesto Pérez Balladares PRD 326.095
PALA 17.046
fista y a otros partidos nuevos como el Movimiento Liberal Republicano LIBRE 12.166
Nacionalista (MOLlRENA), Cambio Democrático y MORENA, ya Alber- Eduardo Vallarino DEMÓCRATA CRISTIANO 25.476 2,4
to Vallarino, al frente de una tercera coalición denominada "Acción Oposito- José Salvador Muños PANAMEÑISTA DOCTRINARIO 3.668 0,3
Rubén Blades PAPA EGORÓ 182.405 17,1
ra" y conformada por su partido el Demócrata Cristiano, Renovación Civilis-
Votos válidos 1.066.844 100
ta, el Liberal y el PNP. En estos comicios se elegía al presidente, 71 legisladores,
1999 Unión por Panamá 559.550 45
24 alcaldes y 511 representantes de corregimiento. La elección mostró la for- Mireya Moscoso ARNULFISTA 360.906
taleza del PA en la mayoría de las provincias y en las dos principales ciudades: MOLlRENA 136.371
Panamá y Colón y en la provincia del Darién, donde remontó del 8,8% obte- c.DEMOCRÁTICO 34.730
MORENA 27.543
nido en 1994 al 23% de 1999. En términos generales el partido salió fortale-
cido ya que consiguió un 10% más de votos que en las elecciones anteriores. Nueva Nación 469.418 38
Martín Torrijos PRD 392.791
Si bien el triunfo fue para Moscoso, que obtuvo el 45% de los votos fren- SOLIDARIDAD 21.963
te al 38% de Torrijos y el 17% de Alberto Vallarino, la coalición liderada por PAPA EGORÓ 19.842
el PRD pasaba a dominar la Asamblea Legislativa, gracias a una gran coali- PART. LIBERAL NACIONAL 34.822

ción, con 46 escaños, de los que 34 eran del PRD. Aunque los poderes otor- Acción Opositora 217.944 17
Alberto Vallarino PDC 138.906
gados por la Constitución habilitaban a Moscoso a gobernar en solitario, en P.N.P 9.961
lo relacionado a la política de aranceles y a la asignación de partidos circuita- LIBERAL 24.522
les, claves para el control de las relaciones Ejecutivo-Legislativo. En este perío- RENOVACiÓN CIVILISTA 44.516
Total votos válidos 1.288.568 100
do gubernamental se dio el histórico traspaso del control y administración del
Canal desde EE UU a Panamá; hecho clave para las reivindicaciones identita- 2004 Martín Torrijos PRD 704.954 47,7
Guillermo Endara Partido Solidaridad 459.205 30,8
rias panameñas. Paralelamente, el Gobierno de Moscoso no pudo responder Miguel Alemán Partido Arnulfista 243.650 16,3
a las promesas realizadas durante la campaña electoral para reducir la pobreza Ricardo Martinelli Cambio Democrático 78.629 5,29
y entregó el Gobierno en medio de una profunda crisis económicas, con gra-
ves denuncias de corrupción, politización de la justicia y nepotismo. Fuente: Tribunal Electoral de Panamá y PDBA para 2004.

4 02 4°3
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

Las elecciones de 2004 fueron las terceras desde la invasión norteamericana La contienda se caracterizó por su corte personalista, con escasos debates
en 1989 y las primeras desde que el último grupo de militares estadounidenses ideológicos y discusión de programas y con una participación que alcanzó el
abandonara el territorio luego de la entrega a manos panameñas del Canal. En 80% del electorado. Torrijos, alejado del discurso nacional-populista de su
esta oportunidad, el ex viceministro de Gobierno y Justicia de Pérez Balladares, padre y proclive a la reforma y modernización del Estado con propuestas social-
Martín Torrijos, volvió a competir por la presidencia, en representación de la demócratas, siguiendo las directrices de los organismos internacionales, pro-
''Alianza Patria Nueva", que integraba al PRD ya su antiguo rival político, al puso un nuevo pacto social centrado en la activa participación ciudadana;
ahora denominado Partido Popular, ex Partido Demócrata Cristiano. Torrijos defendió el Tratado de Libre Comercio con EE UU y aboga por la ampliación
resultó triunfador con el 47,7% de los votos frente al expresidente arnulfista Gui- del Canal a través de un referéndum. Las acusaciones de corrupción del gobier-
llermo Endara, esta vez bajo la etiqueta del Partido Solidaridad. no arnulfista; sus bajos niveles de popularidad y la división del voto arnulfis-
La elección presidencial se dio en un momento en el que el país tenía altas ta entre el disidente Endara y el candidato oficial Alemán fueron algunas de
tasas de desempleo (la población desempleada ronda el 14,5%) yen el cual la las causas que llevaron al PRD al poder. En la arena legislativa, Torrijos con-
pobreza era acuciante: un 40% era pobre y un 26% estaba inmersa en la pobre- siguió un bloque que le permitió gobernar sin dificultades durante el primer
za extrema. Torrijos debía resolver la crisis del sistema jubilatorio así como rever- año de su gestión y enfrentar los graves desafíos producto de un mal manejo
tir la imagen de corrupción dejada por el gobierno de Moscoso, la cual ha cala- de la economía de los Gobiernos anteriores, llegando a ser en 2004 los nive-
do en las percepciones de la sociedad panameña, al punto de que muchos analistas les de desempleo del 14,5% Y la pobreza extrema del 26%.
esperaban un aumento del abstencionismo (lo que no se produjo) como mues-
tra del malestar social. Finalmente, las obras de ampliación y modernización del
Canal constituyen un proyecto que, probablemente, deba ser sometido a con- D) El sistema de partidos
sulta popular y, si obtiene tal aval, requerirá de financiación internacional.
El sistema de partidos panameño ha estado cruzado por dos corrientes
nacionalistas importantes y diferentes entre sí desde 1978, cuando Torrijos
Cuadro 5.24. Evolución de la composición de la Asamblea Legislativa.
-entonces presidente de facto- comenzó a impulsar una tenue apertura demo-
Partido 1994 1999 2004 crática. Por una parte, el "torrijismo", está ligado al Partido Revolucionario
Democrático (PRD), fundado en 1978 por Torrijos y, por otra, el "arnulfis-
PDC/PP 1 5
PRD 30 34 41
mo", que sigue la tradición del caudillo nacionalista y tres veces presidente
MOLlRENA 5 3 4 Arnulfo Arias, que se articula en el Partido Arnulfista. La influencia de estos
LIBRE 2 dos liderazgos ha llevado a que el sistema de partidos estructurara organiza-
UDI 1
c. DEMOCRÁTICO ciones basadas más en un vínculo carismático que programático. Esta diná-
2 3
MORENA 1 1 mica personalista del sistema ha llevado a contar con partidos escasamente ins-
ARNULFISTA 14 18 17 titucionalizados, a la vez que junto al sistema electoral vigente ha fomentado
SOLIDARIDAD 4 4 9
LIBERAL
la fragmentación. El PRD a partir de 1981 se vio afectado por la desunión, la
2 3 3
PALA 1 falta de programa y una preocupante incapacidad para dominar la política
PAPA EGORÓ 6 panameña. Para asegurarse el triunfo en las elecciones de 1984, el PRD, como
RENOVACION CIVILISTA 3
PLA
en 1989, creó en su entorno la Unión Nacional Democrática (UNADE), una
2
PL coalición en la que se integraron el Partido Laborista (PALA), de carácter con-
Total 72 71 78 servador y que representaba a los intereses urbanos financieros, el Partido Repu-
blicano (PR), próximo a los sectores agroindustriales, el Partido Liberal Nacio-
Fuente: Tribunal Electoral de Panamá.
nal (PLN) y una facción anti Arias escindida del Partido Panameñista Auténtico

4°4 4°5

.oL
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
(PPA). Desde su fundación a fines de la década de 1970, el PRD no tuvo pro-
blemas para definir su línea política: era articulada en los cuarteles. Entre
1978-1981 bajo la dirección de su fundador, el general Torrijos; entre 1982-
1983 bajo el control del general Paredes; de 1983-1989 por el liderazgo del
general Noriega. Después de la ocupación norteamericana de 1989, parecía
que podría desaparecer pero no ocurrió así; por una combinación de alianzas
internas y una labor de acercamiento de los sectores empresariales y hacia
EE UD, Pérez Balladares consiguió llevar al partido al Gobierno en 1994. Des-
de 1990, había trabajado para reestructurarlo y convertirlo en una máquina
electoral yel resultado fue la presidencia. Tras su ejercicio del poder y la impo-
sibilidad de la reelección de Pérez Balladares, el PRD se encontraba sin un
liderazgo fuerte, al que estaba acostumbrado, y fuertemente fraccionado debi-
do a la existencia de diversas candidaturas de cara a las presidenciales de 1999.
La oposición se articulaba en la Alianza Democrática de Oposición (ADO),
en la que Arnulfo Arias participó hasta su muerte en 1988, yel PPA; a su lado
se encontraba el Partido Demócrata Cristiano (PDC), cuyo líder era Ricardo
Arias Calderón, yel Movimiento Liberal Republicano Nacionalista (MOLI-
RENA). Estos tres partidos y un número elevado de organizaciones profesio-
nales terminaron por fundar en 1987 la Cruzada Civilista Nacional, respon-
sable y coordinadora de las movilizaciones contra Noriega. En este sentido,
quedó conformado un teórico sistema multipartidista. La ausencia de una vida
institucional normalizada y el personalismo autoritario de Noriega polariza-
ron en gran medida la política panameña de forma que la contienda electoral
tampoco pudo ayudar a aliviar el conflicto, ya que el fraude electoral compli-
có la salida e incremento la frustración del sector antinorieguista.
La década de 1990 confirmó la existencia de dos polos articulados en tor-
no al PRD que se mantiene como el único partido sólido y con presencia cons-
tante en la vida política. El polo dominado por el PRD, situado en el centro-
derecha, ha sabido integrar a alguna de las expresiones más originales del país,
como la formación ecologista e indigenista Papa Egoró. El bloque anti PRD,
situado en la derecha, es personalista y se mueve en torno al Partido Arnulfis-
ta y MOLIRENA. En ese año se inscribe el PA, siguiendo la tradición de los
partidos políticos fundados por Arnulfo Arias: Partido Panameñista y Partido
Panameñista Auténtico. Dentro del PA ha destacado la figura de Mireya Mos-
coso, viuda del carismático líder Arnulfo Arias, fallecido en 1988.
Existe un tercer bloque más minoritario y también opuesto al PRD en tor-
no al partido Demócrata Cristiano liderado por Alberto Vallarino, que en las
elecciones de 1999 participó en alianza con el PRD bajo la denominación de
4 06
L
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
Partido Popular. Por otro lado, se encuentra el MOLIRENA, un partido bisa-
gra que no cuenta con más de 75.000 afiliados pero que tiene un buen núme-
ro de profesionales y políticos tradicionales con buen manejo de la política. Este
partido ha estado aliado en las diferentes elecciones presidenciales al Partido
Arnulfista, que también cuenta con el apoyo del Partido Liberal, una de las fuer-
zas políticas más relevantes del istmo, que gobernó entre 1912 y 1928.
La fluidez del sistema de partidos, por los constantes cambios de parti-
dos, la escisión interna y la relativa facilidad para crear nuevas agrupaciones,
fueron característicos de las etapas 1989-1994 y 1994-1999, donde en el pri-
mer período cerca del 24% de los diputados cambiaron su pertenencia par-
tidista. La aplicación del artículo 132 de la Constitución y el Código Elec-
toral, que estipulan el cumplimiento de la barrera legal del 5%, estimulan el
cambio de partidos, ya que muchas veces los partidos por los que los diputa-
dos fueron elegidos pierden la personalidad jurídica de una elección a otra.
Por ejemplo, tras la elección de 1999, cinco de 12 partidos perdieron su per-
sonalidad jurídica.
5 ·4. República Dominicana
A) La transición democrática y la instauración del régimen político
La transición de una forma autoritaria de Gobierno a una democrática se
ha realizado a lo largo de un período de 17 años, que se inició en 1961, con
el asesinato del dictador Rafael Leonidas Trujillo, y finalizó en 1978, con la
llegada de la oposición al poder por la vía electoral. En el intermedio se pro-
dujo un proceso de movilización popular, un golpe militar contra el vencedor
de las primeras elecciones democráticas, Juan Bosch, un nuevo proceso de
movilización y de insurgencia tendente a restablecer a Bosch en la presidencia
y restablecer la Constitución de 1963, una invasión militar norteamericana;
la promulgación de otra Constitución en 1966, yel dominio absoluto de Joa-
quín Balaguer entre 1966 y 1978.
El período de doce años que comprendió el primer Gobierno prolongado
de Balaguer se caracterizó por el diseño de un régimen bonapartista, burocrá-
tico y contrainsurgente, al cual no fueron extrañas la cultura política gestada
durante el trujillismo, así como la peculiar forma de Estado surgido entonces.
A eso se le añadiría la personalidad de Balaguer, que conducía los asuntos del
Estado de manera muy personal, dientelar y patrimonial; la Constitución, que
4°7
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
restringía el pluralismo y permitía la reelección ilimitada; el acoso guerrillero
y la brutal represión y desmovilización del movimiento popular -iniciado tras
la caída de Trujillo- por el Estado. Durante todo el proceso los actores apenas
se modificaron, aunque cambiaron otros, de tipo internacional. Así sucedió
con el papel desempeñado por la administración Carter, la Internacional Socia-
lista, la inestabilidad y descomposición haitiana y la crisis en América Central.
B) Aspectos institucionales
La Constitución dominicana de 1966 no fue una carta concertada en el
proceso de su elaboración siendo impuesta por la mayoría partidista que apo-
yó el proyecto político de Balaguer. Sin embargo, el régimen político puesto
en marcha supone un hito de más de 30 años de continuidad y de lenta y pro-
gresiva operatividad de las instituciones, si bien el período de gobierno de Bala-
guer entre 1966 y 1978 fue de una completa irregularidad institucional por
cuanto que éste dominó a los demás poderes del Estado. La Constitución esta-
blece un régimen presidencialista en el que el Poder Ejecutivo lo ejerce el Pre-
sidente, quien, en el equilibrio entre los poderes ocupa una posición prepon-
derante. El Presidente es elegido por sufragio directo para un período de cuatro
años. La Constitución no establecía limitación alguna en lo que se refiere a su
reelección, circunstancia que también venía a fortalecer su figura política, pero
tras la reforma de 1994 se incluyó que el Presidente "no puede ser elegido para
el siguiente período constitucional". Tras esa reforma constitucional, es elegi-
do por mayoría absoluta en una circunscripción única, que comprende la tota-
lidad del territorio nacional. Cuando ningún candidato obtuviese la mayoría
absoluta de los votos válidos tiene lugar una segunda elección participando
únicamente los dos candidatos más votados).
El Presidente también tiene capacidad de adquirir poderes especiales en
situaciones críticas. En caso de alteración de la paz pública, puede decretar el
estado de sitio cuando no se encontrase reunido el Congreso Nacional y tam-
bién se le conceden facultades extraordinarias para paliados efectos de movi-
lizaciones sindicales o laborales. El presidente es el jefe de la Administración
pública y de las Fuerzas Armadas y los cuerpos policiales El vicepresidente sus-
tituye al presidente en ausencia o renuncia de éste. El Poder Legislativo es de
carácter bicameral. El Congreso está compuesto por un Senado y una Cáma-
ra de Diputados. Ambas Cámaras desarrollan idéntico papel en el proceso legis-
lativo, y todo proyecto de ley debe ser aprobado por las dos. Senadores y dipu-
4 08
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
tados son elegidos por sufragio directo para un período de cuatro años. Sus
cargos son incompatibles con los de "cualquier otra función o empleo de la
Administración pública", lo que impide a los Secretarios de Estado ser miem-
bros del Legislativo. La Junta Electoral establece el número de diputados a ele-
gir en función de las provincias y del Distrito Nacional, a razón de uno por
cada 50.000 habitantes o fracción de más de 25.000, sin que en ningún caso
sean menos de dos.
Cuadro 5 .25. Régimen Electoral Presidencial de República Dominicana.
1 . LEY ELECTORAL
Derecho a voto El voto es obligatorio (art. 88) para los mayores de 18 inscri-
tos en el registro -es permanente-, del cual sólo son exclui-
dos los ciudadanos pertenecientes a las Fuerzas Armadas y
cuerpos de policía.
Voto en el extranjero Instaurado a partir de la elección de 2004.
Requisitos de los candidatos Dominicano de nacimiento u origen, 30 años de edad. Estar
en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos. No estar
en servicio militar o policial activo, por lo menos durante el
año que preceda a la elección.
Duración del mandato 4 años.
Renovación de mandatos Reelección después de un período.
2. SISTEMA ELECTORAL
Principio de Representación Mayoritario.
Distrito Único Nacional.
Fórmula Electoral Doble vuelta. Si ningún candidato consigue la mayoría abso-
luta, pasan a la segunda los dos más votados.
Fuente: Elaboración propia a partir del texto constitucional de 1966 y las reformas de 1994.
C) La dinámica política
Las elecciones de 1978, celebradas en un clima sin precedentes de libertad,
movilizaciones sociales y observación y presión internacional, propiciaron la alter-
nancia política. Las características del hecho, incluyendo a los actores que la hicie-
4°9
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

ron posible, señalan que se trataba del primer cambio de gobierno entre partidos
diferentes bajo reglas democráticas en la historia del país. La alternancia no dejó
de ser difícil, pues Balaguer intentó manipular el resultado, impidiéndoselo tan-
to la administración Carter como los observadores de la Internacional Socialista
y la diferencia de votos a favor del candidato del PRD, Antonio Guzmán. El
gobierno de Guzmán no se diferenció del talante personalista de su antecesor.
Aupado sobre una Constitución que le otorgaba amplios poderes, se distanció
del PRD Yse rodeó de un grupo de fieles con quienes compartió prebendas e
influencias. A lo largo de su mandato yen el de su sucesor, el empleo público se
triplicó. La crisis de legitimidad de su Gobierno, que también dañó seriamente
al sistema, se produjo en 1980. El descontento ante su administración se verte-
bró en favor del PLD Y de Juan Bosch, mientras que Joaquín Balaguer mantenía
su constante apoyo electoral en torno al 40 por 100 de los votantes.
Las elecciones de 1982 volvieron a dar la presidencia al candidato del PRD
y, esta vez, el triunfo en el Senado que se le había negado en los comicios ante-
riores. No obstante todo el poder concentrado en las manos del PRD duran-
te cuatro años, éste no supo proyectarlo en la sociedad dominicana. Tras el sui-
cidio en el palacio presidencial de Antonio Guzmán poco antes de la toma de
posesión del nuevo presidente, el PRD pareció tomar las riendas de la vida
política. En este caso, su candidato y vencedor de los comicios, Salvador Jor-
ge Blanco, se presentaba como el hombre del partido que desde el Senado
había dirigido la oposición a Guzmán.
próximo a Balaguer, la tendencia "jorgeblanquista", y la del Bloque Institu-
cional de José Francisco Peña Gómez, deseosa de revitalizar las bases institu-
cionales e ideológicas del partido. También fracasó, al igual que Antonio Guz-
mán, en el terreno social y económico, donde no se avanzó en los temas de la
reforma agraria, de la reforma fiscal, ni de la legislación laboral. Finalmente,
las acusaciones de corrupción alcanzaron un nivel insostenible, quedando
demostradas tras el enjuiciamiento al que Balaguer sometió a Blanco una vez
que culminó su período presidencial. Las consecuencias de los fracasos en la
puesta en práctica de políticas frente a la crisis que asolaba la economía domi-
nicana en 1986, la corrupción gubernamental y las profundas divisiones inter-
nas del PRD, donde Peña Gómez no actuaba ya como árbitro, sino que era
una pieza interesada en el juego político, dieron el poder al recién formado
Partido Revolucionario Social Cristiano (PRSC) ya su líder, Joaquín Balaguer,
que llegaba a la presidencia por quinta vez. La derecha tradicional pudo recom-
ponerse en torno a un discurso moralizante y conservador y alcanzar el éxito
en las elecciones de 1986, ratificándolo en los comicios siguientes de 1990.
Cuadro 5.27. Resultados de las elecciones presidenciales.
7982 1986
Partidos
Candidatos votos % votos Candidatos votos % votos

PRO Salvador Jorge 854.868 46,7

Blanco
Cuadro 5.26. Resultados de las elecciones presidenciales. PR/PNVC/ Joaquín Balaguer 717.719 39,2
UCN!PAN!
Fecha Partidos Candidatos Votos CX)
MIDA
1978 PRO Antonio Guzmán 856.084 52 PLD luan Bosch 179.849 9,8 Juan Bosch 378.971 17,9
PR Joaquín Balaguer 698.273 42,41 PCO Narciso Isa 11.241 0,6 Narciso Isa
PlO Juan Bosch 18.375 1,11 Conde Conde
Otros 73.505 4,41 Joaquín Balaguer 877.378 41,4
PRSC!PQO!
Votos válidos 1.646.236 99,93 PNVC
PRO!PPC/lE! Jacobo Majluta 828.147 39,2
Fuente: Jiménez Polanca (1999:269).
MCN!UO
Otros 78.294 2,8 12.871 0,6
Votos válidos 1.830.730 95,2 2.112.101
Blancos y anulados 91.637 4,8
Sin embargo, durante su mandato vio cómo la crisis política continuó afec-
tando a su partido, que se dividió en tres facciones: la de Jacobo Majluta, más Fuente: Elaboración propia a partir de: Nohlen (1993: 561-562).

4 IO 4 II
 Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

del medio siglo anterior- ponía de relieve que el país se dirigía hacia una situa-
Cuadro 5.28. Evolución de la Composición de la Cámara de los Diputados.
ción de potencial vacío político como consecuencia de las débiles institucio-
Partido 7978 7982 7986 7990 7994 7998 2002 2006 nes políticas, así como de los partidos y de la edad, descrédito o incierto carác-
ter, del liderazgo. Por otra parte, el PRSC perdía las elecciones en la Cámara
PR!PRSC 43 50 56 41 50 17 35 22
MMP 48 de Diputados iniciándose un gobierno en el que Balaguer amplió el uso de los
PRO 62 48 33 57 83 72 60 decretos-ley.
PLO 7 16 44 13 49 41 76
Otros 2 2
Total 91 120 120 120 120 149 150 178
Cuadro 5.29. Resultados de las elecciones presidenciales.
Fuente: Elaboración a partir de Nohlen (1993: 555) y Base de Datos de Legislativos de América Lati- 7994
na (U. de Salamanca) para 1998, 2000 Y 2006.
7990
Partidos % votos
Candidatos votos % votos Candidatos votos

Joaquín Balaguer 1.263.341 41,89

PR!PRSC
A diferencia de su anterior llegada al poder en 1966 y de sus dos conse- 653.595 34,2 Juan Bosch 395.653 13,11
PLO Juan Bosch
cutivas convalidaciones, el triunfo de Balaguer en 1986 y 1990 se fraguó en 678.064 35,5
PRSC!PQO/ Joaquín
elecciones libres y competitivas, disminuyendo escasamente su apoyo popu- PNVC Balaguer
lar a lo largo de cuatro elecciones seguidas, pero sabiendo canalizar el movi- 449.399 23,5 José F. Peña 1.188.394 39,40
PRO/PPC! Jase F. Peña
miento popular que iba expresando un estado de inconformismo de parte de Gómez
LE/MCN/UO Gómez
7,1 Jacabo Majluta 68.910 2,85
las grandes masas excluidas del clientelismo del PRD. Su éxito se centraba PRI Jacabo Majluta 135.649
18.213 45.460 3,59
en las clientelas rurales que le apoyaban totalmente, en la imagen paternal y Otros
1.910.253 97,5 3.015.750
de anticorrupción que proyectaba, en la nueva configuración de un sistema Votos Válidos
pluripartidista y en las reglas de un régimen político que otorgaban un inmen- Blancos v anulados 48.356 2,5

so poder al candidato mejor situado.

Fuente: Elaboración propia a partir de Nohlen (1993: 561 ·562) para 1990 Y Jiménez Palanca (1999: 277)
Los dos períodos de gobierno Balaguer se diferenciaron tanto por el dis- para 1994.
par nivel de respeto a las libertades civiles y a los derechos humanos y en las
medidas puestas en marcha para reducir la corrupción. Dentro de estas últi-
mas, las más espectaculares se llevaron a cabo, desde el punto de vista penal,
Las elecciones de 1994 confrontaron, una vez más, a Joaquín Balaguer lide-
contra miembros de la familia Guzmán, contra el vicepresidente saliente, Jaco-
rando al PRSC, a Juan Bosch como candidato del PLD, ya José Francisco Peña
bo Majluta, acusado de entiquecimiento ilegal y fundamentalmente contra el
Gómez al frente del PRO. La campaña se polarizó entre el primero yel último,
presidente saliente Salvador Jorge Blanco. Frente a estas diferencias, los para-
favoreciendo el resultado a Balaguer por un estrecho margen. Las evidencias de
lelismos en la gestión entre ambos períodos son abundantes, centrándose éstos
fraude llevaron a una fuerte movilización social y a la presión internacional a
en el estilo de conducción política de Balaguer.
favor de la repetición de los comicios. Los candidatos acordaron bajo un "Pac-
Las elecciones de 1990 supusieron el hundimiento del fragmentado PRO,
to por la Democracia" que el mandato de Balaguer se extendiera únicamente
en el que Jacobo Majluta lideraba la candidatura del Partido Revolucionario
18 meses, debiéndose convocar nuevas elecciones; que se reconocieran los resul-
Independiente, en beneficio del PLD y de Juan Bosch. Pero también el man-
tados de las elecciones municipales y legislativas; que se prohibiera la reelección
tenimiento del caudal electoral del PRSC, cuyos socios demócrata-cristianos
presidencial en períodos sucesivos; se instalara la doble vuelta electoral, en caso
pensaban heredar el legado constante de votos de Balaguer. La polarización
de que ningún candidato consiguiera el 50% de los votos y se reconociera el
del electorado -en los dos hombres que simbolizaban la historia dominicana

4I 3
4 I2

~
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

I derecho a la doble nacionalidad optativa para los dominicanos residentes en el cientes para evitar la segunda vuelta. En junio, al nuevo líder del PLD, Leo-
exterior. La fecha electoral definitiva fue finalmente establecida por el Congre- nel Fernández le ganó al veterano líder del PRD, Peña Gómez por una dife-
so que amplió el período de Balaguer hasta mayo de 1996. Igualmente quedó rencia de 71.741 votos (apenas un 2,4%). En términos territoriales los resul-
aprobada la cláusula de la no reelección inmediata presidencial y la fórmula tados de las elecciones mostraron algunas cuestiones relevantes: a} Peña Gómez
¡ electoral de mayoría absoluta a doble vuelta. conservó en la segunda vuelta su electorado, volviendo a ganar en las princi-
,! pales provincias con predominio urbano; b} Fernández predominó en las pro-
vincias rurales; e} en las provincias donde triunfó Fernández las diferencias
1' Cuadro 5.30. Resultados de las elecciones presidenciales de 1996. de voto fueron más significativas que aquellas en las que triunfó Peña Gómez,
y, el triunfo de Fernández fue definido en la ciudad de Santo Domingo, ya
1 1:' vuelta (16 mayo) 2. a vuelta (30 junio)
que el voto de Peña no aventajó significativamente al del candidato del PLD.
1 Partidos
Candidatos votos % votos Candidatos votos % votos La inclinación del voto del PRSC a favor de Fernández fue decisiva para que
éste lograra la presidencia. Sin embargo, el Presidente tuvo que gobernar con
1
I PRSC Jacinto Peynado 435.504 14,94 un nuevo Congreso adverso, situación que se mantuvo tras las elecciones legis-
"
PRO-A José F. Peña 1.333.923 45,93 1.394.641 48,75 lativas de 1998 en que la muerte de Peña Gómez, en sus vísperas, catapultó
Gómez
al PRD a una posición mayoritaria en ambas Cámaras ya un control del 90%
PLD Leonel 1.130.523 38,94 1.466.382 5 J ,25
Fernández de los municipios.
Otros 145.619 4,92
Total votos válidos 2.949.098 2.861.023 100,00
Abstención (%) 21,37 23,20 Cuadro 5.31. Resultados de las elecciones presidenciales de 2000.
Partido Candidatos 1." vuelta (% votos)
Fuente: Alcántara (1999).

PRSC Joaquín Balaguer 24,61

PRO Hipólito Mejía 49,86
PLO Oanilo Medina 24,95

Las elecciones de 1996 fueron las primeras en 30 años a las que no con-
currió Balaguer, ni tampoco Bosch, que debió abandonar por razones de salud.
Ello impuso al PLD un proceso de elección de candidatura menos obvio que
los desarrollados hasta el momento. Se organizaron elecciones internas, en el
que las bases participaron para seleccionar al candidato. Por una parte, una
alianza con el PRD yel Acuerdo de Santo Domingo (agrupaciones de izquier-
da reunidas bajo el liderazgo del PRD). Del otro lado se encontraba los anti-
PRD, que apelaban al pragmatismo y con una gran vocación de poder, que se
habían beneficiado del balaguerismo y aspiraban a reforzar su alianza de las
pasadas elecciones. Leonel Fernández, quién había sido candidato a vicepresi-
dente de Bosch aportaba juventud y dinamismo al partido. A pesar de no con-
tar con el partido resultó ganador de la candidatura con el apoyo del mismo
Bosch. Si bien en la primera vuelta Peña Gómez consiguió un 46% de los
votos, Fernández el 39% y Peynado el 15%; estos resultados no fueron sufi-
Fuente: http://www.fortunecity.de/olympia/beckenbauer/30/index21.html
En las elecciones presidenciales de 2000, el PRD consiguió acceder al
gobierno con la candidatura de Hipólito Mejía frente a la de Danilo Medina,
bajo el lema "Fuerza morada", representante del oficialista PLD, y del histó-
rico, Joaquín Balaguer de 94 años por el PRSC. En un contexto de fuerte con-
trol internacional, las elecciones se dieron con normalidad. A pesar de que
Mejía no consiguió la mayoría absoluta en la primera vuelta, se alzó con el
triunfo tras la renuncia de Medina de pasar a una segunda ronda. Junto a él,
juró la primera mujer que ocupó el cargo de vicepresidenta, Milagros Ortiz
Bosch, quien había salido segunda en las elecciones internas del partido y goza-
ba de un importante apoyo electoral en Santo Domingo. Mejía contaba con

4I 4 4I 5

~' \
ti'
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales

el apoyo claro de su partido, de fuertes sectores empresariales, la Iglesia cató- políticas, las elecciones se llevaron a cabo con relativa normalidad y los resul-
lica y la importante región de Cibao. El éxito del PRD se daba tras su conso- tados fueron respetados. Fernández acometió una impopular política de pri-
lidación luego del fraude de la elección anterior y del pacto entre PRSC y PLD vatizaciones. Pero, pese a la corrupción denunciada, la República Dominica-
para impedir que el candidato Peña Gómez triunfara en 1996. Ya se había vis- na creció casi ocho puntos. Su principal baza fue el fracaso de Mejía, bajo cuya
to ese fortalecimiento en las legislativas y municipales de 1998, cuando el PRD Administración sus compatriotas sufrieron una crisis económica y una pérdi-
consiguió la mayoría en el Senado, la Cámara de Diputados y los gobiernos da de poder sin precedentes en una década. Desde el punto de vista electo-
municipales. El PLD, además, se encontraba desgastado por su ejercicio del ral, dos novedades caracterizaron estas elecciones: la supresión de los recintos
gobierno y por un candidato presidencial sin ningún carisma que tampoco cerrados y la utilización del voto de los dominicanos en el extranjero así como
había conseguido sólido apoyo en la Convención de su partido. también el éxito electoral del PRD que aventajaba en más de 28 provincias a
Si bien Mejía prometió dedicar sus mayores esfuerzos a los cuatro secto- sus competidores.
res fundamentales: la educación, la salud, la vivienda y el empleo; su gobier-
no se enfrentó a una grave crisis económica, ingobernabilidad, fuertes huelgas
que paralizaron al país y descontento social. La cotización pasó de 32 a 50 Cuadro 5.32. Resultado de las elecciones presidenciales de 2004.
pesos por dólar durante los primeros 20 días de enero de 2004 y la inflación
fue del 43% en 2003. La crisis económica dominicana se transformó en abis- 7." vuelta (76 mayo)
mal desde el colapso en 2003 de los bancos Baninter y Bancrédito. En medio Partidos
de esa crisis, el 18 de julio de 2002, Joaquín Balaguer -presidente durante 24 Candidatos votos % votos
años- murió en Santo Domingo. Un año antes, Juan Bosch, su eterno rival,
PRSC Eduardo Estrella 312.493 8,65
había fallecido a los 92 años pero, a diferencia del anterior, sólo había gober- PRD Hipólito Mejía 1.215.928 33,65
nado siete meses, aunque fue candidato presidencial en 1978, 1982, 1986, PLD Leonel Fernández 2.063.871 57,17
Total votos válidos 3,613,700 98,75
1990 Y 1994.
Abstención (%) 25,98
En el ámbito político, Mejía utilizó la distribución de cargos en el parti-
do y en el gobierno como una manera de acallar las disputas entre las distin- Fuente: Junta Electoral Central.
tas facciones internas; impulsó el crecimiento de la administración pública
como una vía de empleo así como desarrolló estrategias clientelares. Después
de la reforma de 1994 y varios cambios a la ley electoral de 1997 y 1998, se
planteó la necesidad de reformar la Constitución en 200 l. Se enfrentaron, Fernández asumió en un momento de crisis financiera y monetaria, com-
sobre este tema, dos corrientes. Por una parte, el PRD y los más vinculados a binada con un enorme déficit en el sector eléctrico, agravado por los altos pre-
Mejía buscaban extender el período legislativo hasta 2004, para unificar las cios del petróleo. Heredó un país cuya deuda externa se ha casi duplicado en
elecciones presidenciales con las legislativas-municipales y reinstaurar la ree- cuatro años, de 3.685 millones de dólares a 7.200, una disminución del PIB,
lección presidencial. La otra corriente tenía apoyos dentro de los grupos de la en 2003, de 5.000 millones de dólares, una inflación del 31 % y un peso fuer-
sociedad civil (y también había sido propulsada por Peña Gómez) y plantea- temente devaluado en los últimos 22 meses. El paro galopante, una quiebra
ba la necesidad de reformar el mecanismo de revisión constitucional para esta- bancaria que engulló casi la mitad del presupuesto nacional y destapó una
blecer una Asamblea Constituyente por voto popular. corrupción escandalosa y un incremento de la polarización. Las huelgas con-
En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2004, el ex presi- tra la carestía de la vida, con 15 muertos, acrecentaron la irritación social y
dente Leonel Fernández, -que gobernó entre 1996-2000-, derrotó por mayo- política. En el terreno comercial Fernández se enfrentó a la necesidad de pro-
ría absoluta al entonces presidente Mejía (56% contra 34%). Pese al clima de fundizar el Tratado de Libre Comercio firmado con EE UU en 2005. Es EE UU
violencia en algunas regiones, la desconfianza y las denuncias entre las fuerzas el principal socio comercial del país y de ahí provienen más de 2.000 millo-

4 I6 4I 7
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
nes de dólares anuales en remesas de emigrantes, la segunda fuente de divisas
después del turismo. Otras dos prioridades de Fernández son impulsar una
reforma tributaria -uno de los compromisos asumidos por el Estado domini-
cano en el acuerdo sujeto a condiciones con el FMI-, Yvender los activos de
los bancos quebrados para reponer el déficit fiscal y estabilizar la moneda local.
En mayo de 2006 se llevaron a cabo elecciones legislativas en las que Fer-
nández consiguió la mayoría de los legisladores frente a sus opositores.
D) El sistema de partidos
El Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) ha sido la palanca política
de Joaquín Balaguer mediante la que ha estado en el poder entre 1966 y 1976
y entre 1986 y 1996. Se trata de una remodelación del anterior Partido Refor-
mista, también fundado por Balaguer en 1961, para incorporarlo a la órbita
internacional de la Democracia Cristiana en 1985 y contrapesar la influencia
de la Internacional Socialista. El PRSC se ha configurado como un instrumento
político personal de Balaguer, sin programa específico ni posición política que
no sean las preferencias del líder, adaptando una posición movimientista con-
traria a todo tipo de institucionalización. A partir de 1970 se benefició de la
desaparición de la Unión Cívica Nacional (UCN), partido conformado tras la
caída de Trujillo, que contaba con el apoyo de la burguesía industrial, comer-
cial y agrícola. El giro de Balaguer en las elecciones de 1996 cuando decidió
apoyar a la candidatura presidencial del PLD desestructuró al PRSC debili-
tando a sus bases y obstaculizando la emergencia de un nuevo líder. Ellideraz-
go de Jacinto Peynado, avalado en un primer momento por Balaguer, no cua-
jó y precipitó al partido a una será crisis al final de la década de 1990.
El Partido Revolucionario Dominicano (PRD), fundado en 1939, fue una
organización que tradicionalmente abogó por una especie de populismo socia-
lista y que se desempeñó coherentemente en su nivel programático. Típica-
mente caudillista, siguió la orientación cambiante de su líder, Juan Bosch, has-
ta su abandono en 1973. De hecho, el proceso de radicalización de éste, que le
llevó a la elaboración en 1969 de la tesis "dictadura con respaldo popular", estu-
vo en la base de su ruptura con el PRD. Su sucesor, José Francisco Peña Gómez,
emprendió una tarea tendente a desvincular al partido del matiz radical que
había adquirido en los últimos años, centrándose en desmontar la tesis impe-
rante del abstencionismo a ultranza que se había materializado en los comicios
de 1970 y 1974. De esta suerte, el PRD acudió a las elecciones de 1978 con
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
un programa socialdemócrata, un amplio apoyo de la Internacional Socialista
y la proclama de la "revolución democrática de nuevo tipo". El período en el
gobierno del PRD entre 1978 y 1986 debilitó su imagen, al estar salpicada su
gestión de casos de corrupción y al no cumplir una política mínimamente social-
demócrata. A pesar del deterioro de la imagen del partido y de la salida de Jaco-
bo Majluta para formar el Partido Revolucionario Independiente a principios
de la década de 1990, Peña Gómez logró contener la crisis y mantener al par-
tido en un lugar central de la política dominicana recuperando su fuerza elec-
toral en las elecciones de 1994. El hecho de que Peña Gómez perteneciese a la
raza negra pudo pesar en su futuro político como consecuencia del "anti-hai-
tianismo" histórico en la sociedad dominicana. El PRD consolidó su afiliación
y su estructura interna y a partir de 1994 volvió a ser el partido mayoritario.
Cuando Juan Bosch abandonó el PRD, pasó a fundar el Partido de la Libe-
ración Dominicana (PLD) en 1973 como un partido de ideología marxista-
leninista. Desde entonces, y más concretamente tras las elecciones de 1982,
ha ido incrementando su presencia en la vida política, no siendo ajeno a este
fenómeno el descenso de apoyo electoral al PRD Y después al PRSC, y ha ido
liberalizando su discurso político aproximándolo a la socialdemocracia, de
manera que ideológicamente ha pretendido presentarse como la pura tradición
del PRD. El PLD es el partido más articulado, en el que los Comités de Base
desempeñan un papel de engarce con la sociedad, estando muy extendida la
preocupación por su organización interna, así como por su institucionaliza-
ción, que le inmunice del personalismo del carismático Bosch. El anciano cau-
dillo fue sustituido por Leonel Fernández, elegido nuevo líder por las bases en
1995. El "pacto patriótico" entre Balaguer y Bosch en 1996 hipotecó al PLD
que le hizo entrar en la órbita del PRSC para enfrentarse al PRD, sin embar-
go, el liderazgo moderno de Leonel Fernández le garantizó ser, al final de la
década de 1990, el partido con mayor cohesión entre su estructura interna, su
ideología y su liderazgo.
5.5. Cuba
A) Introducción
El sistema político cubano presenta un modelo original y único en los sis-
temas políticos de América Latina. Se trata de un sistema surgido de un proce-
so revolucionario que, como en otros casos de la región, abanderó una pro-
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
clama fuertemente nacionalista (antinorteamericana) y, como un aspecto dife-
renciador, se definió socialista, abrazando el marxismo-leninismo como ideo-
logía oficial y desarrollando políticas socioeconómicas igualitarias. Comple-
mentariamente, se construyó sobre una base de autoritarismo caudillista en
la que Fidel Castro, figura mítica de todo el período, llenó la vida política,
rodeándose de una oligarquía consultiva conformada institucionalmente por
el Partido Comunista de Cuba, único existente. Por último, estos elementos
quedaron aglutinados en un bloque compacto con la interesada! alianza de
carácter simbiótico durante tres décadas con la Unión Soviética, en el terreno
militar, cultural y de las relaciones económicas e internacionales.
En la actualidad, el régimen se debate para sobrevivir frente a una serie
de problemas. Se enfrenta con una amenaza de aislamiento; tiene problemas
por la pérdida de legitimidad en la medida en que se alejan las causas que
configuraron el momento fundacional sin haberse articulado formas efecti-
vas y libres de avalar la conducción política pese a la fraseología democráti-
ca utilizada; y sufre de ineficacia del Gobierno autoritario para solucionar
los problemas que afectan a la sociedad. En esta coyuntura, las tibias refor-
mas económicas en el terreno del turismo y la dolarización, gracias a las reme-
sas del exilio, han generado una fuerte estratificación social y ciertas expre-
siones de descontrol social traducidas en la prostitución y el incremento de
los delitos. En los últimos años, Castro ha sabido tejer una alianza con el
populista Hugo Chávez, presidente de Venezuela, de cara a conformar un
bloque latinoamericano que le permita seguir manteniendo su presencia en
el continente, así como también con Evo Morales, tras su triunfo electoral
en 2005.
B) La Revolución cubana
• Etapas
Las cuatro décadas en las que se extienden las consecuencias directas de la
revolución cubana, pese a mantener una serie de características constantes, no
pueden considerarse una dimensión temporal homogénea. Si se toma en cuen-
ta el nivel de institucionalización en el proceso de torna de decisiones y de
movilización social, de diseño de políticas económicas y de orientaciones en
la política exterior y sus repercusiones en la isla, puede estimarse la existencia
de cinco períodos plenamente diferenciados.
::]
r 1 4 20
.;
1)1
:~
~
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
El primero abarca de 1959 a 1962, del triunfo de la Revolución a la defi-
nición del carácter socialista de la misma por parte de Castro. El segundo perío-
do se extiende de 1962 a 1970. Se trató de una etapa en la que las fuerzas
políticas que sostenían la Revolución fueron configurando órganos unitarios
de coordinación y de articulación política (Partido Comunista de Cuba) sin
que éste todavía tuviera un peso decisivo y absoluto. La tercera etapa, defini-
da en su inicio por un fuerte proceso de auto crítica llevado a cabo por Fidel
Castro, dio paso a una nueva política económica apoyada resueltamente por
la Unión Soviética. La progresiva institucionalización de la Revolución quedó
de relieve con la celebración del Congreso de la Central de Trabajadores de
Cuba en 1973 después de un largo paréntesis, la celebración del Primer Con-
greso del Partido Comunista de Cuba en 1975 y la promulgación de una nue-
va Constitución en 1976. Se trataba, por consiguiente, de la fase de mayor
ortodoxia. El cuarto período se extiende desde la época de madurez institu-
cional hasta la crisis de los regímenes comunistas europeos. La élite dirigente
fue capaz de articular un sistema operativo de representación de intereses que
funcionó de arriba abajo correctamente. Al mismo tiempo, la proyección inter-
nacional del Estado cubano cobró una dimensión que superó lo testimonial o
simbólico para comprometerse, por mediación de su ejército, en acciones con-
cretas de evidente riesgo calculado.
La última etapa se inicia con el acelerado proceso de desintegración del
socialismo real y los serios problemas internos existentes en la Unión Soviéti-
ca que debilitaron enormemente el sistema cubano y se extiende a lo largo de
la década de 1990. El régimen autoritario acentuó su carácter monolítico eli-
minando liderazgos internos que pudieran suponer una alternativa a Castro,
abortó toda posibilidad de liberación económica doméstica, respondió a la
política de embargo norteamericano con un mayor endurecimiento de su polí-
tica exterior y prosiguió el deterioro del nivel de vida de los cubanos.
• Características generales
Muy tempranamente, el régimen revolucionario adoptó una serie de carac-
terísticas propias que lo definieron con precisión y que, básicamente, se han
mantenido, con ligeras matizaciones, hasta la actualidad. Éstas han sido: el
establecimiento de un régimen autoritario, el nacionalismo a ultranza, la inclu-
sión en el bloque soviético y la puesta en marcha de políticas igualitarias socio-
económicas. Según fue transcurriendo el tiempo, estas características fueron
influyéndose hasta generar un modelo de sistema político peculiar. El carác-
4 2I
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
ter caudillista que aportó la personalidad de Castro fue moldeándose en una
forma singular por presupuestos organizativos teóricos del marxismo-leninis-
mo. De esta suerte, la estructuración del Estado en torno al centralismo demo-
crático posibilitó el proceso de selección de la élite dirigente, conformándose
un esquema original en la estratificación jerárquica, dándose paso a un régi-
men denominado de "oligarquía consultiva".
A pesar del proceso de institucionalización que vivió la Revolución a par-
tir de 1975, en clave de una sovietización del régimen, la autoridad política
en las esferas más elevadas de liderazgo permaneció inalterable e incuestiona-
da. Esta situación no se encuentra únicamente definida por elementos estruc-
turales objetivos del régimen, sino también por la figura de Castro. Su estilo
de dominación carismática le ha hecho ser el elemento central en estrictos tér-
minos de poder; también se ha convertido en el árbitro que interviene entre
las opiniones contendientes. Por otra parte, sus continuas llamadas al incen-
tivo moral de construir el "hombre nuevo" como forma de motivación popu-
lar se ven acompañadas por un comportamiento vocacional mesiánico por el
que únicamente se siente responsable ante la historia.
La inclusión en el bloque de influencia soviético afectó al componente
nacionalista de la Revolución. Apenas si pudo mantenerse el nacionalismo en
la esfera económica por cuanto que la Revolución puso en cuarentena la pro-
piedad privada de los medios de producción y asignó un papel fundamental
al Estado en la orientación y planificación de la economía socialista. Ahora
bien, la economía siguió dependiendo, en la misma medida que en 1959, de
sus exportaciones de azúcar, cuyas compras fueron aseguradas por la URSS a
precios superiores de los del mercado. Por otra parte, la ayuda económica sovié-
tica a Cuba fue en cierto momento la mitad de la concedida por este país a la
totalidad del Tercer Mundo, en igual proporción que en cuanto a la ayuda
militar. La presencia de la ayuda de la URSS llegó a alcanzar entre el 25 yel
30% del PIB cubano.
Las políticas de igualitarismo socioeconómico y el énfasis con que se
abordó la supresión de taras estructurales tradicionales, hicieron posible la
realización de importantes cambios. Su dimensión fue aún mayor al com-
parar las condiciones cubanas con las existentes en el entorno de la isla. La
eliminación del analfabetismo, la escolarización masiva, la vivienda, el ple-
no empleo (aunque en condiciones de productividad bajas) y la sanidad lle-
garon a alcanzar cotas inabordables para un país subdesarrolado. Al mismo
tiempo, el intento de eliminar rasgos de la cultura política que marginaban
a la mujer ya negros y mulatos ha sido también evidente. Sin embargo, el
4 22
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
reto que se presenta a toda revolución es precisamente que, una vez alcan-
zados y consolidados niveles de bienestar mínimos, la población se niega a
legitimar la situación frente a la etapa anterior al triunfo revolucionario. Las
realizaciones ya son un hecho consumado, comenzando la petición de nue-
vas reivindicaciones, en cuya demanda los aparatos de control social y de
representación de intereses tienen que ser modificados so pena de quedar
obsoletos y desbordados. El cambio supone, necesariamente, la transforma-
ción del sistema político.
• Aspectos institucionales
El caso de Cuba presenta claras diferencias en el terreno de las institu-
ciones del Estado con respecto a la mayoría de los países latinoamericanos.
Su origen se basa en la revolución de 1959. Posteriormente, la élite revolu-
cionaria ha ido conformando un proceso que puede definirse de "oligarquía
consultiva". El régimen cubano ni sería exclusivamente una dictadura per-
sonal, ni un régimen de participación igualitario, sino más bien un régimen
jerarquizado, burocratizado, de eficacia funcional y de ajuste en cuanto a
riesgos organizativos con una presencia del papel militar relevante. En este
sentido, desempeñaron desde un principio un papel notable las organiza-
ciones emanadas de la Revolución, que, tras su éxito, quedaron integradas
en el Estado. Se trata del partido político y de sus organizaciones conexas,
las Fuerzas Armadas y otras que realizan una tarea de apoyo y movilización
social, como los Comités de Defensa de la Revolución, la Central de Traba-
jadores de Cuba y la Agrupación Nacional de Agricultores Pequeños, entre
las más relevantes.
El marco jurídico en el que se dan cabida y se definen las instituciones
del Estado es la Constitución de 1976, reformada en 1992, como culmina-
ción del dilatado proceso de "institucionalización de la Revolución", inicia-
do con la Ley Fundamental de 1959. Su forma de elaboración contempló un
paso inicial con la promulgación, en 1974, de la Ley de Reforma Constitu-
cional y con la creación en el mismo año, de una Comisión Redactora que
produjo un anteproyecto que "fue sometido a discusión popular a través de
las organizaciones de masas" y finalmente aprobado el proyecto definitivo por
el 97,7% del electorado. Por consiguiente, el proceso no contó con la parti-
cipación de una Asamblea Constituyente independiente de delegados popu-
larmente electos representativos de los distintos sectores de intereses diver-
gentes de la sociedad. Igualmente coincidió este momento en el proceso de
42 3
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
institucionalización con la celebración del I Congreso del Partido Comunis-
ta de Cuba en 1975.
La Constitución de 1976 se encuentra influida por la de la URSS de 1936,
aunque las reformas de 1992 eliminaron algunas de las formulaciones más orto-
doxas. Define a Cuba como "un Estado socialista de trabajadores, independiente
y soberano, organizado con todos y para el bien de todos, como república uni-
taria y democrática, para el disfrute de la libertad política, la justicia social, el
bienestar individual y colectivo y la solidaridad humana; establece el papel "diri-
gente superior de la sociedad del Estado" del Partido Comunista, y señala que
la soberanía "reside en el pueblo del cual dimana todo el poder del Estado". El
Estado "organiza, dirige y controla la actividad económica nacional" y "admi-
nistra directamente los bienes que integran la propiedad socialista de todo el
pueblo", rigiendo "el sistema de economía basado en la propiedad socialista de
todo el pueblo sobre los medios fundamentales de producción" La institucio-
nalidad de la Cuba revolucionaria se basa en el desarrollo del concepto de "poder
popular" expandido durante la década de 1970 como parte del nuevo énfasis
que entonces se daba a la participación de las masas. Inexistente en otros países
comunistas, se desarrolla conceptualmente en la Constitución, que establece que
todo el poder pertenece al pueblo trabajador, que lo ejerce por medio de las
Asambleas del Poder Popular y demás órganos del estado que de ellos se deri-
van, o bien directamente. Paralelamente se expresa que "los órganos del Estado
se integran y desarrollan su actividad sobre la base de los principios de la demo-
cracia socialista". De esta suerte, se puede hablar de separación de funciones"
pero no de "división de poderes" en el seno de los órganos del Estado.
La Asamblea Nacional del Poder Popular es el órgano supremo del Esta-
do, con la única potestad constituyente y legislativa. Sus 510 miembros son
elegidos por voto libre, directo y secreto de los electores, por un período de
cinco años. Las atribuciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular son
en teoría extremadamente amplias, dándose cabida, entre las más relevantes,
a: la reforma de la Constitución, para lo cual se necesita una mayoría cualifi-
cada de los dos tercios de sus miembros yel referendo popular en los casos de
reforma total o de modificación de la integración y facultades de la Asamblea
Nacional del Poder Popular o de su Consejo de Estado; la aprobación, modi-
ficación o derogación de las leyes; la actuación como Tribunal Constitucional
en la interpretación de la Carta Magna; la elección de los miembros yel con-
trol del Consejo de Estado, del Consejo de Ministros, del Tribunal Supremo
Popular y de la Fiscalía General de la República. Comparte con todas estas ins-
tancias la iniciativa de las leyes, a las que deben sumarse el Comité Nacional
42 4
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
de la Central de Trabajadores de Cuba, las Direcciones Nacionales de las demás
organizaciones sociales y de masas y a diez mil ciudadanos.
El carácter colegiado del Consejo de Estado, junto con la existencia de un
Presidente, que es el Jefe de Estado y Gobierno, introducen cierto equívoco y
confusión, como consecuencia de la preocupación por difuminar el carácter
autoritario y personalista del régimen. Es el órgano de la Asamblea Nacional
del Poder Popular que la representa entre uno y otro período de sesiones, eje-
cutando sus acuerdos y desempeñando cierto número de atribuciones. Entre
las atribuciones del Consejo de Estado se encuentra: la legislación por decreto-
ley; la sustitución de los miembros del Consejo de Ministros y la suspensión de
sus disposiciones, así como las procedentes de las Asambleas locales del Poder
Popular que no se ajusten a la Constitución, entre uno y otro período de
la Asamblea Nacional, dando cuenta a ésta de lo actuado; e impartir instruc-
ciones al Tribunal Supremo Popular y a la Fiscalía General. El Presidente del
Consejo de Estado, Fidel Castro, elegido por la Asamblea Nacional, convoca y
preside las sesiones del Consejo de Estado y las del Consejo de Ministros, pro-
pone a la Asamblea los miembros del Consejo de Ministros y desempeña la
Jefatura Suprema de las Fuerzas Armadas Revolucionarias.
El Consejo de Ministros constituye el Gobierno de la República, siendo
el máximo órgano ejecutivo y administrativo, responsable ante la Asamblea
Nacional del Poder Popular, a quien debe rendir cuentas periódicamente. En
su seno se articula un Comité Ejecutivo, que ya había sido instituido en 1972,
integrado por el presidente, el primer vicepresidente (Raúl Castro) y los cin-
co vicepresidentes, de suerte que en caso de urgencia pueden decidir sobre las
cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros. La estratificación existente hace
que se mantengan vínculos muy estrechos entre el Comité Ejecutivo y los órga-
nos superiores del partido; por el contrario, los restantes miembros del Con-
sejo de Ministros se caracterizan por una orientación más técnica, promocio-
nándose en la burocracia en función de su eficacia.
De acuerdo con la Constitución, el sufragio no es obligatorio y el voto es
libre, igual y secreto. La mayoría de edad se fija en los 16 años, los miembros
de las Fuerzas Armadas revolucionarias tienen derecho a elegir y ser reelegidos
y queda establecido el sistema uninominal mayoritario absoluto. La ley elec-
toral de 1992 estipula que cada votante elige de acuerdo con las cualidades y
capacidades personales de los candidatos sin que sea un elemento determi-
nante las propuestas ideológicas concretas.
La articulación de la élite revolucionaria en el Partido Comunista de Cuba
(PCC) se realizó a lo largo de tres lustros. Subyacieron en este proceso tanto
42 5
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
cuestiones organizativas como de oportunidad, y en el fondo del debate per-
maneció la polémica en torno al momento del engarce del castrismo con el
comunismo. El PCC se fundó formalmente en 1965. Sus antecedentes pre-
vios al triunfo de la Revolución eran el Movimiento 26 de Julio, el Partido
Socialista Popular (PSP) yel Directorio Revolucionario de Estudiantes 13 de
Marzo. La demora que se produjo hasta su fundación y, más aún, hasta su
primer congreso, que no se celebró hasta 1975, pudo entenderse por las difi-
cultades reales de fusionar las distintas organizaciones existentes; por la pug-
na ideológica entre el marxismo-leninismo como ideología formal del régi-
men y la pervivencia de la mitología del movimiento revolucionario y del
legado guerrillero; y, finalmente, por el carisma personal de Castro, cuya for-
ma de conducción caudillista podía chocar con la forma de conducción par-
tidista. El proceso de institucionalización revolucionaria afectó también, por
consiguiehte, al PCC, cuyo primer congreso se celebró apenas un año antes
de la puesta en marcha del primer texto constitucional.
En su estructura organizativa, el PCC cuenta con un Comité Central de
150 miembros, en el que se encuentran personajes con representación simbó-
lica y que tiene la responsabilidad de conducir al partido durante el período
de cinco años entre los congresos; un Buró Político, de 24 miembros, es la
máxima instancia entre los plenos del Comité Central; y un Secretariado, de
nueve miembros. Al mismo tiempo, el PCC tiene una rama juvenil, la Unión
de Jóvenes Comunistas (UJC). La imbricación de los directivos pertenecien-
tes a estos dos últimos órganos con los de los organismos del Estado es prác-
ticamente completa. Fidel y Raúl Castro controlan el PCC por mediación de
sus puestos de Primer y Segundo Secretario, respectivamente, teniendo toda-
vía una presencia notable en la estable estructura superior del PCC los anti-
guos militantes del Movimiento 26 de Julio, a pesar de las innovaciones y cam-
bios introducidos en los Congresos del partido de 1981, 1986, 1991 Y 1997.
Las tareas más importantes del PCC pueden reducirse a tres niveles: atención,
control y resolución. La atención se centra en el apoyo yen la asistencia para
inducir una conducta apropiada y para generar circunstancias que redujeran
la posibilidad de la existencia de conductas inapropiadas. El control conlleva
dos significados: por una parte el ejercicio del poder y del dominio sobre otros,
pero también es el hecho de controlar y supervisar lo que pueda detener el
déficit del actual ejercicio del poder. Por último, la resolución en la práctica
partidista se refiere a la expectativa existente en la que los líderes y miembros
del PCC tienen que actuar directamente para atajar los problemas que se sus-
citan.
4 26
L
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
5.6. Haití
A) Introducción
Haití representa un serio reto a la hora de analizar su sistema político. El
aspecto fundamental que se suscita es el propio cuestionamiento de la exis-
tencia de ese sistema. A lo largo de la historia del país más pobre de Améri-
ca Latina, que contaba en 2003 con una población de 8.400.000 habitantes,
se constata una incapacidad notable para la conformación del Estado nacio-
nal; como consecuencia de ello, se acumulan una serie de deficiencias o de
distorsiones con relación a los elementos clásicos de un sistema político, ya
que el grado de institucionalización de estos elementos es bajo. Son hechos
evidentes: la nula eficacia u operatividad del Gobierno; la tradicional desar-
ticulación de la sociedad civil, la inexistencia de partidos políticos o de cual-
quier tipo de asociación o de movimiento autónomo mínimamente cohesio-
nado; la patrimonialización del aparato burocrático que se puede denominar
Estado; y la ausencia del concepto de ciudadanía definida por sus derechos o
deberes políticos.
Todo ello a pesar de que, irónicamente, el constitucionalismo ha estado
presente, de forma absolutamente teórica en la vida haitiana con más de vein-
te textos diferentes. Igualmente, la invasión y ocupación del país por parte de
EE UU, durante casi 20 años a comienzos del siglo xx, no solucionó ningu-
no de los problemas preexistentes, sino que introdujo otros nuevos, como el
régimen sultanístico del duvalierismo entre 1957 y 1987. El estilo de ejercer
su poder fue significativamente distinto del de sus predecesores yobviamen-
te tuvo éxito. El duvalierismo sobrepasó en duración a todos los regímenes
anteriores por lo que se apoyaba en bases más sólidas que la simple habilidad
de un hombre beneficiado por circunstancias favorables. Hubo un mayor
reparto de riqueza desde el gobierno por mediación de lazos de patronazgo,
por la participación en diversos proyectos gubernamentales o por la compli-
cidad directa con fuerzas de policía y paramilitares, estas últimas recién orga-
nizadas. Este sistema de prebendas pudo llevarse a cabo por la decapitación
de los sectores burgueses ilustrados de la sociedad.
Asimismo, las distintas instituciones civiles fueron debilitadas o desman-
teladas, siendo el único ente operativo aquel manejado directamente por el
Estado al que asimilaba. Durante la etapa de Duvalier, el Estado emergió
como el resultado de un largo proceso que se encontraba marcado por una
creciente distorsión entre la sociedad política y la sociedad civil. La nueva
42 7
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
situación suponía la identificación entre el Estado y el Poder Ejecutivo, esto
es, la patrimonialización del Estado por Duvalier y su saga. Todo este entra-
mado permitió que le sucediera su hijo ]ean-Claude, Baby Doc, a su muerte
en 1971. Aunque el sistema siguió funcionando, a partir de 1980, Duvalier
comenzó a sustituir a los aliados de su padre, la clase media negra, particu-
larmente la no urbana, por jóvenes tecnócratas, lo que confirió una profun-
da debilidad al proyecto de dominación que terminó por quebrar su estabi-
lidad. Al mismo tiempo, la Iglesia católica, después de la visita del Papa en
1983, comenzó a desempeñar un papel de búsqueda de la justicia social, des-
conocido hasta entonces, por mediación del clero joven de origen haitiano.
La otra institución controlada por el duvalierismo, las Fuerzas Armadas, desa-
rrolló una actividad cada vez más independiente, extendiéndose a lo largo de
1984 y de 1985 rumores de desobediencia a las órdenes presidenciales e inclu-
so de amagos de golpe de Estado. Las protestas masivas iniciadas a fines de
1985 -motivadas por el gran desabastecimiento de productos alimenticios-
surgieron ante el relajamiento de los elementos de control social así como
ante la penosa situación económica y que agravaba sus efectos por el enorme
grado de corrupción, quintaesencia de un "Estado cleptocrático". Todas las
acciones de protesta fueron reprimidas violentamente, pero acertaron a con-
seguir una cierta apertura política al permitir Duvalier, desde entonces, la
actividad de algunos partidos políticos. Por otra parte, únicamente EE UU,
cuya ayuda podía representar una parte muy elevada del presupuesto (supe-
rior a la mitad), mantuvieron hasta el final una postura dubitativa con res-
pecto al apoyo a Baby Doc.
Cuando ]ean-Claude Duvalier abandonó el país en febrero de 1986 el
poder quedó en manos del Consejo Nacional de Gobierno (CNG), institu-
ción cívico militar en la que el papel principal lo desempeñaban los generales
Namphy y Regala. Todo parecía indicar que la sustitución de Duvalier era una
perfecta y calculada maniobra para que un grupo aparentemente dispar de
individuos se hiciera con el poder. Esto justificaría los confusos movimientos
vividos entonces, así como el desencadenamiento de un lento proceso consti-
tuyente en el que el primer paso fue la elección en octubre del mismo año de
una Asamblea Constitucional de 61 miembros, de los que 41 eran elegidos, y
el resto, designados por el CNG. Aunque la participación en estos comicios
no llegó al 10%, a partir de entonces la desaparición de muchos de los obstá-
culos de la época de los Duvalier hizo que surgiera un importante número de
organizaciones opositoras. Muchas se aglutinaron en 1987 en el Congreso
Nacional de los Movimientos Democráticos.
4 28
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
B) Aspectos institucionales
La Constitución, aprobada mediante un referéndum celebrado en 1987,
centró la atención por su posible capacidad de eliminar los obstáculos histó-
ricos relativos a la inexistencia de un régimen político mínimamente legítimo.
Sin embargo, apenas estuvo vigente entre marzo de 1987 y junio de 1988 y
de nuevo entre marzo de 1989 y septiembre de 1991. Desde octubre de 1994
ha estado plenamente vigente. Su propósito de desarraigar al duvalierismo cho-
có con la oposición de los sectores que habían estado en connivencia con el
régimen anterior. La Constitución establece un régimen semipresidencial, en
el que el presidente es elegido por un período de cinco años, no pudiendo
desempeñar el cargo durante más de dos períodos. El presidente nombra al
Primer Ministro en función de la mayoría que éste tenga en el Legislativo, que
es bicameral. En otro orden de cosas, y como elementos más sobresalientes:
hay un reconocimiento del poder de las autoridades locales; la policía queda
separada de las Fuerzas Armadas; se establece un Consejo Electoral Perma-
nente (CEP), instancia independiente integrada por civiles para organizar y
supervisar todas las elecciones; se reconoce el creole como lengua oficial jun-
to al francés, así como la libertad de culto para el vudú; finalmente, se regis-
tra la exclusión de los empleos públicos a prominentes duvalieristas durante
10 años. Este último aspecto enfatizaba la demanda de grupos sociales en pro
de un definitivo desarraigo de los elementos ligados al duvalierismo.
C) La dinámica política
Las dificultades para reinvertir el curso de una historia políticamente esté-
ril quedan de manifiesto por la provisionalidad de los Gobiernos surgidos des-
pués de la caída de la dinastía Duvalier; provisionalidad que, al extenderse
durante un período de ocho años, contribuyó a incrementar el grado de incer-
tidumbre y pesimismo sobre el futuro y viabilidad del sistema político. Una
de las características centrales del período ha sido la violencia e inestabilidad
política. El desinterés de los militares en pro de una transición política nor-
malizada en la que las elecciones desempeñaran un papel primordial quedó de
relieve en 1987, cuando suspendieron indefinidamente la celebración de los
comicios locales. Otro indicador lo representó el continuo enfrentamiento
entre el CEP y el poder militar con relación al proceso electoral global. Esta
tensión se manifestó con motivo de las primeras elecciones generales bajo el
42 9
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
imperio de la nueva Constitución, que fueron saboteadas violentamente por
el propio CNG. La reanudación de los comicios en enero de 1988, tras la dimi-
sión y huida en bloque del anterior CEP, llevó al poder a Leslie Manigat. La
consulta electoral registró una participación reducida y las acusaciones de frau-
de fueron constantes. Después de un breve período de gobierno civil, el gene-
ral Henri Namphy desplazó del poder a Manigat en junio, desarrollando una
política represiva contra los partidos políticos y los movimientos sociales. Una
de las más violentas acciones llevada a cabo en una iglesia salesiana, en sep-
tiembre del mismo año, propició un nuevo golpe militar, promovido por un
grupo de sargentos que llevaron al general Prosper Avril al poder.
El nuevo gobierno tuvo que enfrentarse a lo largo de 1989 a numerosos
motines de diversos sectores del Ejército, lo que también ponía de manifiesto
suprofunda desvertebración, a pesar de haber sido junto con la Iglesia Católi-
ca las dos únicas fuerzas nacionales organizadas. A principios de ese año, se
celebró una cumbre entre el gobierno de Avril y los partidos políticos, el deno-
minado Foro Nacional, que consiguió poner en marcha, de acuerdo con la
Constitución, al CEP conformado por miembros independientes. Se preten-
día, al consolidar esta institución, no caer en la dicotomía y consiguiente enfren-
tamiento gobierno-CEP, como sucedió bajo Namphy. La renuncia de Avril se
produjo en marzo de 1990 ante la fuerte presión internacional y de la oposi-
ción iqterna. La sociedad internacional le había dado la espalda por su inca-
pacidad de llevar adelante la transición, retirándole todo tipo de ayuda. El pac-
to con la oposición consistía en entregar el poder a un gobierno temporal,
encabezado por un miembro del Tribunal Supremo. De esta forma, fue desig-
nada a la cabeza del Ejecutivo, Ertha Pascal-Trouillot, cuya principal tarea fue
convocar las elecciones con la supervisión de la ONU y la OEA, dando prio-
ridad a las locales frente a las legislativas y presidenciales, para instaurar estruc-
turas democráticas en las unidades administrativas de base, antes de llegar al
Legislativo y al Ejecutivo.
Por primera vez en la historia se registraba el desarrollo de partidos políti-
cos relacionados con las grandes corrientes internacionales, una vez superadas
las tendencias de los tres años siguientes a la caída de Duvalier, cuando se orga-
nizaban numerosos partidos políticos en torno a ambiciones personales. Entre
ellos, la Alianza Nacional para la Democracia y el Progreso (ANDP), forma-
da en 1989 como consecuencia de la unión del Partido Nacionalista Progre-
sista Revolucionario (PANPRA), miembro consultivo de la Internacional Socia-
lista, el Movimiento Nacional Popular también de tendencia socialista, yel
Movimiento para la Instauración de la Democracia (MIDH) de tendencia
43°
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
democrático liberal, todos ellos surgidos en 1987. Sin embargo, estos partidos
políticos fracasaron ante el reto de canalizar al sector social que se encontra-
ban en el centro del dilema de Haití: la mayoritaria población rural campesi-
na y negra.
La Iglesia católica, como fuerza nacional organizada, desempeñó un papel
político destacable. A través de Radio Soleil, emisora propiedad de la Iglesia, se
pudo articular el movimiento de protesta contra Duvalier y, tras su expulsión,
canalizar los impulsos que conformaron un amplio abanico de movimientos
sociales. Sin embargo, dentro de la estructura eclesial se registraron tensiones
similares a las existentes en otros países latinoamericanos, de suerte que se die-
ron claras divisiones entre la jerarquía y el movimiento vinculado a la teología
de la liberación, centrado en la orden religiosa de los salesianos. En el seno de
estas tensiones surgió la figura de Jean Bertrand Aristide que se puso al frente
del movimiento popular Lavalas (avalancha) y se alió con el Frente Nacional
para el Cambio y la Democracia (FNCD, de centro-izquierda), triunfando por
una mayoría del 67% en las elecciones presidenciales de 1990 frente al candi-
dato conservador, que había sido ministro de Economía de Duvalier y que con-
taba con el apoyo de EE UU, Marc Bazin. Este candidato defendía un progra-
ma de corte neoliberal que coincidía con los intereses del capital extranjero, las
maquilado ras y la agricultura de exportación.
El programa de justicia social de Aristide (reforma agraria, apoyo al sector
campesino, educación y salud, reforma del sector público) amenazaba los inte-
reses de la oligarquía, el capital extranjero y las Fuerzas Armadas. Además, el
gobierno contaba con una fuerte oposición del Poder Legislativo, que no con-
trolaba, y de la vieja élite social asustada por los planes de justicia social del
presidente. El 30 de septiembre de 1991 un golpe militar dirigido por el gene-
ral Raoul Cedrás derrocó a Aristide. Marc Bazin se convirtió en el presidente
de facto. El período de cuatro años que siguió al golpe se caracterizó por la
exacerbación de la violencia entre los seguidores de Aristide cuyas víctimas se
estimaron en 5.000 personas asesinadas (la mayoría militantes de la coalición
Lavalas-FNCD), un mayor empobrecimiento de la población que comenzó a
dejar el país por cualquier medio a su alcance, cierre de los medios de comu-
nicación (el primer día del golpe se cerraron diez emisoras de radio) y la con-
dena de la comunidad internacional que terminó avalando una intervención
norteamericana denominada "Operación Mantener la Democracia" (con 21.000
soldados) para propiciar el regreso de Aristide en 1994. De vuelta a la presi-
dencia, en octubre de ese año, Aristide redujo el tamaño del Ejército, de 7.500
a 1.500 efectivos, y organizó las elecciones legislativas y municipales de 1995
43 I
ir
I
'11
1"
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
que fueron un triunfo electoral total de la Organisation Politique Lavalas (OPL).
El plazo entre las dos vueltas contribuyó a aumentar la intimidación y las irre-
gularidades de un proceso electoral con bajo nivel de participación.
Aristide tuvo que enfrentar las demandas radicales de un movimiento
popular debilitado y las presiones de sus patrocinadores estadounidenses. El
nuevo gobierno reflejaba el cambio en el balance de poder. El gabinete no
incluía a ningún representante de movimientos populares pero sí a ministros
del anterior régimen militar. Como condición para el retorno de Aristide hubo
que poner en práctica un programa económico de liberalización y privatiza-
ción, lo que dio lugar a tensiones entre el Gobierno yel movimiento popu-
lar. Mientras tanto, en los barrios bajos de las ciudades y en el campo se recu-
rría a métodos más sutiles para romper los lazos entre el gobierno y sus
seguidores. Mientras en algunas partes del país, los que apoyaban al FRAPH
ya los paramilitares habían huido, las tropas estadounidenses, yen concreto
1.100 miembros de las Fuerzas Especiales colaboraban con los comandantes
locales y un equipo de la CIA reclutaba a nuevos miembros del FRAPH. Ade-
más, los esfuerzos de la misión para desarmar a los paramilitares fueron esca-
sos, y más que otra cosa motivo de controversia entre EE UU y la ONU que
en marzo de 1995 se hizo cargo de una fuerza de intervención reducida.
Las elecciones presidenciales tuvieron lugar seis meses más tarde (en diciem-
bre de 1995) ratificando por una mayoría del 87,9% el triunfo del candidato
de OPL, René Préval, con una participación del 28% (muy superior a la de
otros comicios). Préval, que había sido primer ministro con Aristide antes del
golpe, inmediatamente dejó la tutela de éste comenzando a poner en marcha
medidas contra la evasión fiscal, la corrupción, la renovación de la policía gra-
cias a la ayuda internacional y de la República Dominicana. Fruto de la nue-
va política de acercamiento con la República Dominicana fue la visita del pre-
sidente Leonel Fernández, en 1998, que supuso la primera de un Jefe de Estado
del país vecino en más de 70 años.
En agosto de 1996, tras unas jornadas de convulsión social en las que se
produjeron asesinatos políticos, ataques contra el Palacio Nacional, el Parla-
mento, la estación de televisión nacional y la Policía, Evans Paul acusó al gobier-
no de Préval de ser responsable de las muertes de Antoine Leroy, número dos
del partido Movilización para el Desarrollo Nacional (MDN), de extrema dere-
cha, y del militante Jacques Florival. Préval ni pudo detener la espiral de vio-
lencia social ni la escisión de la OPL, muy marcada por el personalismo de
Aristide que creó un nuevo partido llamado "Fanni Lavalas" (FL) en noviem-
bre, lo cual hizo perder la mayoría en la A~amblea ya que se llegó a conformar
432
Desarrollo nacional, cambios de Gobierno y procesos electorales
en 1997 un bloque antineoliberal pro Aristide. Préval tenía problemas para
lograr que sus candidatos al puesto de primer ministro fueran aprobados y se
paralizó el trabajo legislativo durante 1998.
En 1998, la OPL transformó su nombre por el de Organisation du Peuple
en Lutte y las difíciles relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo con-
tinuaron de manera que Préval siguió teniendo serias dificultades para nom-
brar primer ministro. Su candidato, Hervé Denis, fue rechazado por un Sena-
do hostil que solamente aceptó la candidatura de Jacques Edouard Alexis
presentada en julio y finalmente ratificada en diciembre, cerrándose así una
crisis política de año y medio. Como consecuencia del acuerdo para la ratifi-
cación del nuevo primer ministro se eligió un Consejo Electoral, con carácter
provisional para llevar a cabo el control y la organización de los comicios
siguientes previstos para 1999 y evitar la desconfianza que suscitaron los resul-
tados de la elección parcial de 1997.
En 2000 se retiraron las últimas tropas de EE UU, convertidas en cascos
azules de la ONU, y poco después se celebraron elecciones municipales y legis-
lativas, bajo la atenta mirada de una legión de observadores internacionales.
Las elecciones llegaron precedidas por asesinatos, bombas, secuestros y las vio-
lentas intimidaciones del partido oficial. Triunfó el partido de Aristide, Fami-
lia Lavalas, y se renovó el Congreso. En diciembre de ese año, se llevaron a
cabo elecciones presidenciales donde Aristide ganó -con fraude según la opo-
sición-, en un marco de escasa participación política y tras la suspensión de la
segunda vuelta electoral debido a los altos niveles de violencia y a la huida del
país del presidente del Consejo Electoral. En diciembre de 2001, un grupo de
policías armados atacó y ocupó el palacio presidencial, causando 13 muertos
y una salvaje represión de la disidencia. El ataque fue atribuido al ex comisa-
rio de policía Guy Philippe, destituido el año anterior por el ex presidente
René Preval por conspirar en su contra. La comunidad internacional congeló
600 millones de dólares destinados a Haití. La huelga general lanzada en ene-
ro del año 2003 por los partidos y una plataforma de organizaciones sociales
precedió a otras movilizaciones.
En febrero de 2004 estalló una rebelión en la histórica ciudad de Gonai-
ves, en la que participaron grupos armados formados por Aristide y otros
supuestamente infiltrados desde la vecina República Dominicana al mando
de Louis Jodel Chamblain, paramilitar acusado de dirigir los escuadrones de la
muerte durante la dictadura del general Cedrás (1991-1994). En un clima de
violencia política, reclamos de los estudiantes y los sindicalistas exigiendo la
renuncia a Aristide, el 1 de marzo los marines norteamericanos, encabezando
433
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
una fuerza multinacional ocuparon el Palacio Presidencial, el aeropuerto, emba-
jadas, residencias y puntos neurálgicos o susceptibles de ser atacados por los
rebeldes. De este modo, se presionó para que Aristide abandonara el poder (y
el país) el 29 de febrero, tras el avance de un grupo de rebeldes liderados por
ex comisario de policía Guy Philippe y por Louis-Jodel Chamblain, quienes
fueron aclamados como caudillos libertadores por sus seguidores.
La misión, que finalmente contó con el apoyo del Consejo de Seguridad
de la ONU, tenía originalmente un plazo de tres meses para restaurar el orden
y respaldar "el proceso constitucional". El magistrado Boniface Alexandre, pre-
sidente interino, e Ivon Neptune, primer ministro del depuesto Jean Bertrand
Aristide, negociaron con la comunidad internacional y la oposición para enca-
rrilar la transición. Finalmente, Gerard Latortue fue elegido presidente inte-
rino por un consejo de notables que representaba a diversos sectores de la socie-
dad haitiana. Este consejo fue nombrado por la oposición, el partido Familia
Lavalas de Aristide y la comunidad internacional. Latortue reemplazó a Nep-
tune, a quien los sectores más radicales de la oposición quieren procesar por
corrupción y supuesta complicidad en el asesinato de disidentes. ElIde junio
de 2004. la Misión de Naciones Unidas para la Estabilidad en Haití (Minus-
tah), dirigida por Brasil, integrada por fuerzas de países latinoamericanos y
españoles comprometidos en la resolución 1542 de la ONU, sustituyó el des-
pliegue anterior de Naciones Unidas con el objeto de estabilizar al país, cola-
borar en su reconstrucción, desmovilizar a una sociedad civil fuertemente arma-
da e impedir que los partidarios de Aristide y las milicias contrarias entren en
I colisión frontal y la situación se deteriorase aún más.
434
6
La integración económica
en América Latina y el Caribe
Los procesos de integración económica en América Latina y el Caribe (ALC)
se iniciaron hace casi medio siglo y de forma simultánea a los procesos euro-
peos, especialmente al que hoy conforma la Unión Europea (UE). Las elabo-
raciones teóricas de esos años reflejan los avatares de la dinámica integracio-
nista europea, pero se fueron convirtiendo en referentes para la experiencia
latinoamericana y caribeña. Autores de la región fueron partícipes de aquellos
debates, algunos de los cuales a la vez influyeron en su contexto. En este capí-
tulo se hace un recorrido secuencial de las más importantes agrupaciones o
entidades de integración de la región. Se inicia con la Asociación Latinoame-
ricana de Libre Comercio (ALALC) surgida en 1960, y transformada en Aso-
ciación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980, que incluye la prác-
tica totalidad de los países de América del Sur y a México. Se continúa, en el
área del Istmo y del Caribe, con el Mercado Común Centroamericano
(MCCA), también conformado en 1960 y, en la actualidad, en una dinámica
más amplia, y con la Comunidad del Caribe (CARICOM) establecida en 1973.
Posteriormente, se expone un proceso más subregional, como es el Grupo
Andino (GRAN), fundado en 1969, y que ha evolucionado recientemente
hacia la Comunidad Andina de Naciones (CAN). A continuación, se obser-
van los casos más recientes y más delimitados geográficamente, como son el
Mercado Común del Sur (MERCOSUR) que entró en vigor en 1991 y el Tra-
tado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que lo hizo en 1994.
Por último, se expone el plan de la Asociación de Libre Comercio de las Amé-
ricas (ALCA).
435
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
6.1. De la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC)
a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
A finales de la década de 1950 diversos acontecimientos llevaron a plantear-
se de otra manera las relaciones económicas de los países de ALe. Básica-
mente fueron dos: la creación en 1957 de la Comunidad Económica Euro-
pea (CEE) (que hacía pensar que iba a limitar sus mercados a los productos
de la región, especialmente los agrícolas) y la renovación y ampliación de los
"acuerdos preferenciales intra suramericanos", que chocaba con la cláusula de
"nación más favorecida", de igual trato para todos los demás, que estaba con-
sagrada en el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT). Ante
esta situación quedaba abierta la posibilidad de constituir una zona de libre
comercio, compatible con las disposiciones del GATT, que autorizaba a las
partes contratantes a adoptar acuerdos de ese tipo o de unión aduanera. Por
otra parte, desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de
\: la ONU se impulsaba esta opción, lo que dio fundamento a la decisión. Así
iL fue como, tras unas rápidas negociaciones, se firmó en 1960 el Tratado de
1
Montevideo que creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
1 (ALALC) y que llegó a estar integrada por las diez repúblicas de América del
j
':1 Sur y México.
I! El objetivo central de la ALALC era la construcción de una zona de libre
ri.i
¡
it
comercio en doce años que, en 1969 mediante el Protocolo de Caracas, se
amplió a veinte. Durante este tiempo se debían eliminar gradualmente los
aranceles y otras restricciones a los flujos comerciales entre los socios. Los ins-
I! trumentos que se utilizaron fueron de dos tipos, las listas nacionales y la lis-
'1
ta común. En las listas nacionales se incluían las concesiones que cada país
otorga al resto de los socios, estableciéndose unas reducciones arancelarias de
ocho puntos porcentuales anuales que, al no poder alcanzarse, una década
después se redujeron a algo menos de tres puntos, con excepciones para los
países de menor desarrollo económico relativo. Por su parte, la lista común
incluía los productos que quedaban exentos para siempre de cualquier barre-
ra arancelaria o del establecimiento de cupos, actualizándose cada tres años,
para ir alcanzando una parte significativa del comercio intrazonal. Estos dos
mecanismos básicos fueron complementados por otros instrumentos como,
por ejemplo, ciertos acuerdos de complementación industrial o ciertas ven-
tajas preferenciales especiales para algunos países.
Con todos sus avatares, en los cinco primeros años de vida de la ALALC
el intercambio comercial intrazonal se duplicó en términos monetarios y alcan-
43 6
l,
La integración económica en América Latina y el Caribe
zó un 9% del total del comercio exterior de los países socios. Superada la fase
de las concesiones fáciles, el proceso se estancó yen lugar de crearse una zona de
libre comercio se quedó sólo en una zona de preferencias arancelarias, dado
que se fortalecieron las tendencias proteccionistas. Entre otras razones que
explican este resultado, se considera que los países entraron en una dinámica
de integración sin haber pasado por una práctica de cooperación económica
entre ellos, además de faltar complementariedad de las economías y voluntad
política. Ante esta situación, que impidió cumplir los compromisos asumidos,
yen un nuevo contexto, se decidió sustituir a la ALALC, mediante el nuevo
Tratado de Montevideo que se firmó en 1980 y que creó la Asociación Lati-
noamericana de Integración (ALADI). El objetivo de ALADI es la creación
de un mercado común latinoamericano, sin poner plazos para alcanzarlo y
dejando de lado el principio de la "nación más favorecida". Esta condición se
vio posibilitada gracias a la Cláusula de Habilitación (negociada en la Ronda
Tokio del GATT en 1973) que permitía a los "países en desarrollo" el poder
otorgarse entre sí preferencias sin que ello les obligue a extenderlas a los demás
firmantes del GATT.
Los primeros años de la Asociación fueron dedicados a que los países rene-
gociaran las preferencias acordadas durante los veinte años de la ALALe. Así
se concertaron más de cuarenta acuerdos de libre comercio bilaterales, otro
entre cuatro países y más de veinte acuerdos sectoriales con distinto número
de participantes. Posteriormente se llevaron a cabo acuerdos regionales, con
todos los países, que tuvieron como destino los países de menor desarrollo eco-
nómico relativo (Bolivia, Ecuador y Paraguay) y un acuerdo de Preferencia
Arancelaria Regional. A su vez, el subgrupo de países andinos (Bolivia, Colom-
bia, Ecuador, Perú y Venezuela) continuó con el esquema subregional que les
regula con disposiciones propias, mientras que sus relaciones con los demás
de la ALADI las regula ésta última.
No obstante esta continuidad, el nuevo tratado introduce cambios nota-
bles con respecto al pasado. Entre otros, sobresalen los siguientes: la sustitu-
ción del anterior programa de liberación comercial multilateral de la zona de
libre comercio por un área de preferencias económicas; el reemplazo del esque-
ma comercial de la ALALC por otro más integral (que incluye la promoción
y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y el de-
sarrollo de acciones de cooperación económica); la incorporación de un siste-
ma integral de apoyo a los países de menor desarrollo relativo y el recono-
cimiento de la existencia de los países de desarrollo intermedio; y la posibilidad
de adhesión y participación de países no miembros en acciones parciales.
437
1I Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
1
Frente a la rigidez de lo que fue la ALALC, ahora se reivindican principios
como el pluralismo, la convergencia, la flexibilidad, los tratamientos diferen-
ciales y la multiplicidad, reconociendo de esta manera la heterogeneidad de la
región, en un marco flexible a las iniciativas integracionistas y sin establecer
compromisos cuantitativos.
Para la creación de un área de preferencias económicas en la región, la ALA-
DI propicia los siguientes mecanismos básicos: la preferencia arancelaria o tari-
faria regional (PAR o PTR), los acuerdos de alcance regional (AAR) y los acuer-
dos de alcance parcial (AAP).
La PAR es el principal instrumento de estímulo a la integración de ALA-
DI, que se aplica a productos originarios de los países miembros frente a los
aranceles vigentes para terceros países, siendo un mecanismo multilateral
que pretende abarcar la totalidad del universo arancelario de los países miem-
bros, que se irá profundizando mediante negociaciones, que tiene en cuen-
ta la situación de los sectores sensibles y que establece listas de excepciones.
Estas preferencias partieron en 1984 de un nivel de 5%, se incrementaron
hasta un 10% en 1987 y alcanzaron el 20% en 1990. En los AAR partici-
pan todos los países miembros y ellos pueden ser comerciales, de comple-
mentación económica, agropecuarios, de promoción del comercio, de pro-
moción del turismo, de cooperación científica y tecnológica, de preservación
del medio ambiente, etc., mientras que en los AAP participan dos o más de
los países miembros, no extendiéndose los beneficios al resto, aunque deban
estar abiertos a la adhesión de los otros socios para tender a una situación
multilateral.
Diez años después los resultados obtenidos por la ALADI han sido consi-
derados modestos. Así, por ejemplo, las importaciones intrarregionales se redu-
jeroh considerablemente, recuperándose en 1988, sin alcanzar los valores ante-
riores. Pero estos hechos deben inscribirse en el contexto de la crisis de la década,
con elevadas deudas externas y políticas de ajuste, donde se registró idéntica
tendencia con las importaciones del resto del mundo. En 1990 el Grupo de
Río intentó darle una nueva proyección a esta Asociación, comprometiéndo-
la con la formación de una zona de libre comercio entre sus socios, pero la
mayoría de los Gobiernos optaron por negociaciones selectivas, bilaterales y
mini laterales, que en algunos casos incluyeron "acuerdos de complementa-
ción económica", negociados en el ámbito de la ALADI. Unos años después
se añade una complicación, con la firma por parte de México del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que cuestiona su condición
de país integrante de la ALAD 1.
43 8
La integración económica en América Latina y el Caribe
Estos intentos integracionistas latinoamericanos se ven, de esta manera, per-
judicados, lo que les hace perder protagonismo regional, todo ello reforzado
por elementos que se arrastran del pasado, como la mala o inexistente integra-
ción física, las políticas de desarrollo, los recelos nacionalistas y la falta de volun-
tad política. Sin embargo, la ALADI sigue siendo la estructura jurídica que da
marco institucional y normativo a los acuerdos de integración regional que han
ido surgiendo o reformulándose más recientemente, como el Mercado Común
del Sur (MERCOSUR), el Grupo de Tres (G3) y la Comunidad Andina de
Naciones (CAN), mientras que en 1999 Cuba formalizó su adhesión al Trata-
do. Actualmente ALADI viene trabajando en su reestructuración, a la vez que
impulsa la conformación de un espacio de libre comercio regional yacompa-
ña el proceso de creación de una Comunidad Sudamericana de Naciones (resuel-
ta en la Cumbre de Cuzco, Perú, en diciembre de 2004), en un contexto don-
de el comercio intraregional tuvo grandes tasas de crecimiento en 2004
(alcanzando un nivel de 60.000 millones de dólares), que continúan en 2005,
en un ámbito de expansión global, aunque la participación porcentual de las
exportaciones intraregionales con respecto al total alcancen sólo el 13%.
6.2. Del Mercado Común Centroamericano (MCCA)
al Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos,
Centro américa y República Dominicana (DR-CAFTA)
En Centroamérica se encuentra el proceso de integración regional de más lar-
ga duración en América Latina y donde la Comisión Económica para Amé-
rica Latina (CEPAL), creada pocos años antes, tuvo un papel activo. En 1951
se firmó la Carta de San Salvador que creó la Organización de Estados Cen-
troamericanos (ODECA) para impulsar el desarrollo económico, social y cul-
tural de la región y cuyos cinco miembros fueron Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua. En 1958 la articulación del istmo adquie-
re una connotación económica con la firma del Convenio Multilateral de
Libre Comercio e Integración Centroamericana. En 1960 se suscribió el Tra-
tado de Managua o Tratado General de Integración Económica Centroame-
ricana, el instrumento normativo del Mercado Común Centroamericano
(MCCA). El mismo entró en vigor de manera escalonada para los diferentes
países. Asimismo ha sufrido diversas modificaciones y crisis institucionales,
del mismo modo que se han creado otras instancias como el Sistema de la
Integración Centroamericana (SICA) en 1991.
439
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
En dicho tratado y en otros instrumentos, de manera imprecisa, queda
establecida la voluntad de crear una zona de libre comercio, constituir una
unión aduanera e incluso se declara que los Estados contratantes resuelven
establecer un mercado común en los próximos cinco años. Si bien no se hicie-
ron efectivas determinadas acciones que se desprendían de los textos que, por
otra parte, no todos los países habían firmado, el MCCA sí consiguió llevar a
la práctica casi la totalidad de lo que se propuso respecto a la unión aduane-
ra, como, por ejemplo, un arancel externo uniforme. Por otra parte, el libre
comercio fue favorecido por la creación de uno de los instrumentos de más
éxito, la Cámara de Compensación Centroamericana (CCC).
También en este período, entre los logros positivos, hay que señalar que la
convertibilidad se mantuvo invariable y que no hubo graves desequilibrios de
balanza de pagos, excepto en dos ocasiones en Costa Rica. En este sentido,
una medida importante fue la creación en 1969 del Fondo Centroamericano
de Estabilización Monetaria (FOCEM), para asistir financieramente (conce-
der créditos de estabilización) a los países con desequilibrios temporales de su
balanza de pagos, a la vez que prevenir aspectos desfavorables en los regíme-
nes cambiarios. En 1964 se había suscrito el Acuerdo para el establecimiento
de la Unión Monetaria Centroamericana, que creó el Consejo Monetario Cen-
troamericano, administrador del FOCEM, aunque no se alcanzaron los obje-
tivos de conseguir uniformar los sistemas cambiarios y las legislaciones y las
condiciones monetarias, cambiarias y crediticias de los países socios. En 1961
se creó el Banco Centroamericano de Integración Económica, que ha contri-
buido con sus recursos al desarrollo de la infraestructura y a la financiación de
actividades económicas productivas y sociales.
Antes de su deterioro, el MCCA fue considerado el proceso de integra-
ción más exitoso de la región, pues fue más lejos y rápido que los otros, desa-
rrolló instituciones que trascendieron el tema comercial y sus tasas de creci-
miento económico fueron de las más altas del continente en los años sesenta
y setenta. Cuando en 1958 se suscribió el Tratado Multilateral las importa-
ciones intrarregionales constituían el 4% de la importación total, mientras
que diez años después constituyó el 24%, el nivel de participación más alto a
que se llegó. En El Salvador y Guatemala las exportaciones a la subregión lle-
garon a representar el 40% yel 35% de las totales. Otro resultado significa-
tivo de la integración fue la reducción de la distancia con estos dos países, así
entre 1965 y 1978 Costa Rica aumentó su participación de 14% a 21 % del
intercambio zonal y Nicaragua de 9% a 17%, colocándose en la posición de
principal exportador de algunos productos industriales. Honduras fue el úni-
44 0
La integración económica en América Latina y el Caribe
co país que no aumentó destacadamente sus exportaciones al Mercado Común.
Igualmente este proceso abrió el paso a las exportaciones industriales, que
constituyeron el 90% del comercio intrarregional, incluso en los años críti-
cos de los ochenta.
El MCCA fue siempre el área subregional con mayor comercio orientado
al interior de su esquema de integración, debido a que todos los acuerdos de
integración de América Latina llegaron a operar como compartimentos cerra-
dos. La ALALC no podía dar un tratamiento preferencial a los países centroa-
mericanos en virtud de la cláusula de nación más favorecida incorporado al
Tratado de Montevideo y además por el trato preferencial a los países de menor
desarrollo relativo (Bolivia, Ecuador y Paraguay). A su vez, tampoco era posi-
ble la apertura en el caso de Bolivia y Ecuador en virtud del Acuerdo de Car-
tagena, del que forman parte. Del mismo modo, existen dificultades de acuer-
dos por la similitud de algunas ramas industriales entre los países de ALALC
y los de Centro américa (productos alimentarios, textiles, etc.). Pero, al mismo
tiempo, la falta de interés en exportar a otros esquemas y en importar desde
otros bloques se debe a que la capacidad instalada no lo permite y a la debili-
dad de los mercados internos para abrirlos, a la vez que se tiene poco conoci-
miento de otros mercados. Por todo ello, se hace inequívoca la concentración
geográfica del intercambio, tanto en la ALALC como en el MCCA, especial-
mente localizado en Centroamérica en el intercambio entre El Salvador y Gua-
temala.
El deterioro de este proceso de integración se inició con una crisis políti-
ca de efectos comerciales, a la que posteriormente se añadieron factores deri-
vados de la crisis económica de los ochenta, aunque esta causa se compartió
con toda la región. En 1969 El Salvador y Honduras entraron en guerra por
un problema fronterizo y rompieron sus relaciones diplomáticas hasta 1980.
Por lo demás, argumentaba Honduras la desigual distribución de los costos y
beneficios que le significaba la liberalización comercial en la región, lo que se
traducía en un déficit permanente en su intercambio con los socios. Al fraca-
sar las negociaciones el Gobierno de Honduras restableció los derechos aran-
celarios sobre las mercancías procedentes de los otros países centroamericanos,
abandonando la zona de libre comercio a finales de 1970, lo que provocó otros
efectos, como el que Costa Rica y Nicaragua, ante la presión sobre sus mer-
cados, impusieran restricciones a las ventas de productos de los otros socios.
La situación negativa de desintegración se vio agudizada y alcanzó sus
momentos de mayor crisis con el acicate de conflictos políticos y militares
(Gobierno sandinista en Nicaragua, lucha armada en varios países, confron-
44 1
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
tación con EE UU, traslado de las tensiones geopolíticas internacionales, etc.)
y la recesión económica de los ochenta, de manera que los factores externos
intervinieron de manera activa y diversa como nunca antes. En los primeros
ochenta, la crisis de la deuda externa (cuyos efectos se sintieron primero en
Costa Rica) puso en evidencia las debilidades de las políticas seguidas. En la
medida que el sector externo es fundamental para las economías centroame-
ricanas y a su acentuada característica de economías abiertas (con un prome-
dio ponderado del nivel de apertura de algo más del 60% en 1989, el doble
que ALADI) , políticas como la de promoción de la exportación de productos
agrícolas y de exportaciones no tradicionales destinados a terceros mercados
se vio dañada por la caída de los precios internacionales, lo que repercutió en
sus tasas de crecimiento. Pero, además, estas economías de tamaño reducido
no sólo no se ampliaron con nuevos socios sino que también se redujo su núme-
ro, induciendo, entre otros males la quiebra del sistema de pagos, pues los
Gobiernos de estos países optaron por cumplir sus compromisos con terceros
antes que con el MCCA.
Al mismo tiempo que se produjo la crisis de la cámara de compensación,
también hubo atrasos en los pagos a las instituciones principales del proceso
de integración, como el Banco Centroamericano de Integración Económica
(BCJE) y la Secretaría Permanente del Tratado de Integración Económica Cen-
troamericana (SIECA), lo que hizo profundizar la crisis de los mecanismos
jurídicos, las instituciones y el comercio de la región, con un reducido apoyo
de los organismos multilaterales.
En 1984, mientras los países miembros del MCCA se encontraban revi-
sando el arancel externo común (que es fundamental para ser una unión adua-
nera), Costa Rica negociaba su primer préstamo de ajuste estructural, redu-
ciendo la protección y devaluando la moneda (en 1981 ya había hecho una
fuerte devaluación) para aumentar la competitividad, lo que tuvo un efecto
demostración, puesto que, luego de la irritación inicial, los otros países cen-
troamericanos siguieron procesos de devaluación de magnitudes diversas. En
1988, negociando un segundo préstamo de ajuste estructural, Costa Rica, adu-
ciendo la cláusula de salvaguardia (instrumento de política comercial que per-
mite eludir temporalmente compromisos asumidos en el marco de integración
ante el advenimiento de circunstancias no previstas) inició una reducción uni-
lateral de sus aranceles, y el arancel externo común dejó de serlo. Poco años des-
pués, otros países hicieron suyas políticas liberalizado ras de mayor alcance,
optando por acciones de integración unilateral en su inserción internacional,
cuestionando, al inicio de la década de los noventa, la legitimidad del MCCA.
44 2
La integración económica en América Latina y el Caribe
Estas políticas de ajuste y la apertura de EE UU, como resultado de la Ini-
ciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), impulsada por el Gobierno de Rea-
gan desde 1984, hicieron posible que las exportaciones centroamericanas cre-
cieran significativamente, cambiando la proporción de las mismas en la
estructura del destino. De un 35,2% del total de las exportaciones hacia EE UU
en 1980 se pasó al 40,2% en 1990, mientras que el comercio intra regional
pasó de un 25,5% en 1980 a un 14,4% en 1990. Con los países de la actual
UE, durante toda la década se mantuvo por encima del 20%.
Un nuevo impulso al proceso de integración de Centroamérica se dio a
partir del proceso de pacificación subregional, que se inició en la Cumbre Pre-
sidencial de Esquipulas II de 1987, en la que se acordaron las bases para la paz
y la democracia de la región. Estas negociaciones fueron viables por la homo-
geneidad ideológica y de las políticas económicas de los gobernantes, lo que
facilitó el consenso. En la Cumbre Presidencial de Antigua (Guatemala) en
1990 se reafirmó la idea de que no era posible la paz sin el desarrollo. Tanto
la Declaración de Antigua como el Plan de Acción Económica para Centro a-
mérica (PAECA) plasman los acuerdos de avanzar hacia la Comunidad Eco-
nómica del Istmo Centroamericano, que incluye a Panamá, concibiendo la
integración como un componente básico de la apertura externa, mediante "una
estrategia conjunta hacia afuera" para fortalecer la participación en el comer-
cio mundial. La presencia de Panamá y, en una posterior Cumbre, de Belice,
significa la búsqueda de una ampliación del histórico MCCA. En la Cumbre
de San Salvador de 1991 se decidió alcanzar un arancel externo común para
inicios de 1993, mientras que Honduras anunció su retorno al Mercado
Común, haciendo multilaterales los acuerdos bilaterales que sostenía con los
cuatro países.
Esta nueva voluntad integracionista se vio respaldada por el Gobierno de
EE UU, particularmente con la Iniciativa para las Américas presentada por el
presidente Bush en 1990, y por los organismos multilaterales. Asimismo, las
instituciones centrales del MCCA se hallan insertas en transformaciones y
algunas como el BCIE vuelven a tener signo positivo en sus operaciones e
incorporan socios extra regionales con presencia en la dirección. Durante esta
década la reformulación del modelo continúa, pero recién se aprecia desde
2000 una recuperación del comercio intrarregional, aunque sigue bajo los nive-
les de inicios de las décadas de 1980 y 1990.
Para América Central su comercio con EE UU sigue siendo el más impor-
tante y desde inicios de este siglo se rige por la Ley de Asociación Comercial
EE UU-Cuenca del Caribe, que vencerá en 2008. A su vez, las negociaciones
443
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) La integración económica en América Latina y el Caribe

para lograr un Tratado de Libre Comercio (TLC) se inscriben en el objetivo ses son diferentes en magnitud y contenido a la normativa comunitaria, será
de aumentar las exportaciones a ese país y atraer más inversiones a la subre- la normativa del Tratado DR-CAFTA la que tendrá supremacía sobre la legis-
gión. A finales de 2003 concluyeron las negociaciones con El Salvador, Gua- lación del MCCA en algunas materias, 10 que obligará a buscar la compatibi-
temala, Honduras y Nicaragua, a principios del 2004 con Costa Rica y poco lidad de las normas. En todo caso, hay que esperar un tiempo para evaluar los
después la República Dominicana se adhirió al Tratado. Finalmente, el Trata- resultados de esta nueva dinámica integradora, que se articula con otras dimen-
do de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y EE UU siones como son nuevos acuerdos de libre comercio con otros bloques regio-
(DR-CAFTA, siglas en inglés) también denominado Acuerdo de Libre Comer- nales, como el Mercosur, o los pasos que se vienen dando para la creación de
cio República Dominicana-América Central-EE UD (RD-ALCAC/CAFTA) un pasaporte único para los centroamericanos.
fue ratificado por el Congreso de EE UU en 2005, con apenas dos votos de
diferencia y entrará en vigor en los primeros meses de 2006. La controversia
sobre el Tratado tuvo como temas principales a la industria azucarera, la aper- Cuadro 6.1. MCCA: matriz de participación de mercado del comercio
tura del sector textil y los derechos laborales, considerando la posible destruc- intrarregional, 2004 (en millones de dólares y porcentajes).
ción de empleos en EE UU y la situación laboral en Centroamérica y Repú-
Coeficiente
blica Dominicana. Durante las negociaciones se conformaron seis grupos MCCA (U$S) MCCA (%)
intrarregiona/J
dedicados a los temas referidos al acceso a los mercados, servicios e inversión,
compras del sector público y propiedad intelectual, medio ambiente y asun- Costa Rica 863 25,1 14,2
El Salvador 822 23,9 55,7
tos laborales, solución de controversias y asuntos institucionales. 1.227 35,7 41,8
Guatemala
De esta manera queda establecida la segunda zona de libre comercio más Honduras 279 8,1 22,2
importante de América Latina para exportaciones estadounidenses. Una vez en Nicaragua 248 7,2 34,1
MCCA 3.440 100,0 28,4
vigor el Acuerdo quedarán eliminados de inmediato el 80% de los aranceles y
el resto se eliminará paulatinamente en el transcurso de 10 años. Otras fuen- " El coeficiente del comercio intrarregional se define como la proporción de la suma de las
tes, como CEPAL, estiman que para el 89% de los productos agrícolas se libe- exportaciones intragrupo en las exportaciones totales del grupo.

rará el mercado de EE UU al entrar en vigencia el Tratado, mientras que en los
países centroamericanos la liberación se producirá para el 50% de los produc-
-( tos, estableciéndose un plazo de 15 años para alcanzar al1 00%. Al mismo tiem-
po, se expone "que, en promedio el Tratado podría significar un mayor creci-
miento de un 0,5% a un 1% del PIE subregional y la creación de 20.000
a 25.000 empleos, así como una tendencia a la disminución de la pobreza".
~n 2004 el MCCA continúa siendo el esquema de integración subregional con
mayor intensidad de comercio intrabloque, cuyo coeficiente es superior al 28%,
con situaciones muy disímiles aunque relevantes para casi todos ellos, que van
del 14,2% de Costa Rica al 55,7% de El Salvador (véase el cuadro 6.1).
Más allá de precisiones estadísticas, no hay que olvidar que este tipo de
acuerdos también pueden producir otros efectos, además de los normativos,
como la posible desviación del comercio intra regional (causada por la com-
petencia entre los productos de EE UD y los de la subregión) yel impacto fis-
cal (pues la eliminación arancelaria supone una pérdida de recaudación fiscal).
Lo cierto es que, considerando que los compromisos asumidos por estos paÍ-
I
Fuente: elaborado a partir del cuadro 1/1.7, CEPAL (2005: 110).
6.3. La Comunidad del Caribe (CARICOM)
La Comunidad del Caribe (Caribbean Community, CARICOM) se creó en
1973 bajo el nombre de Comunidad y Mercado Común del Caribe, con la
firma del Tratado de Chaguaramas (Trinidad y Tobago) por cuatro países (Bar-
bados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago), con el fin de fortalecer sus lazos
e integrar un mercado común en la región. Posteriormente, se integraron varios
países (Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Dominica, Granada, Haití, Mont-
serrat, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, y
Surinam) hasta alcanzar quince miembros plenos y cinco asociados (Anguila,
Bermuda, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, e Islas Vírgenes Británicas), la
mayoría de los cuales pertenece a la Mancomunidad Británica de Naciones,

444 44J
:1
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
I
I!
por lo que la lengua oficial es la inglesa, aunque en 2003 se acordó hacer del
castellano el segundo idioma oficial, para reducir las distancias de comunica-
ción y culturales que los separan de sus vecinos latinoamericanos. La Secreta-
ría Regional de la Comunidad del Caribe será reconocida como la Secretaría
de la Comunidad y será el órgano administrativo principal de la Comunidad,
con sede en Georgetown, Guyana.
La Comunidad se propuso alcanzar la integración económica de los esta-
dos miembros a través del establecimiento de un régimen de mercado común
con propósitos como los siguientes: fortalecimiento, coordinación y regula-
ción de las relaciones económicas y comerciales entre los miembros en orden
a promover su acelerado, armonioso y equilibrado desarrollo, la expansión sos-
tenida y la integración continua de actividades económicas, cuyos beneficios
deben ser equitativamente compartidos, considerando la necesidad de dar espe-
ciales oportunidades a los países de menor desarrollo; la obtención de mayor
independencia económica y efectividad de los estados miembros en su rela-
ción con otros estados, grupos de estados o entidades de cualquier naturaleza;
la coordinación de las políticas exteriores de los estados miembros; etc. A esto
hay que añadir la búsqueda para alcanzar objetivos tales como establecer una
tarifa externa común, armonizar los incentivos fiscales, realizar acuerdos sobre
doble tributación y constituir una Corporación de Inversiones del Caribe
(CIC).
En 1992 se modificó el Tratado para cambiar, entre otras cosas, el nom-
bre al actual, al tiempo que se crean nuevas instituciones. Así, por ejemplo, en
ese año se acordó la creación de la Asociación de Estados del Caribe (AEC),
como ámbito gubernamental de consulta, cooperación y concertación, que
incluye la promoción de las actividades económicas entre los socios. Los Esta-
dos miembros son, además de los de la CARICOM (Antigua y Barbuda, Baha-
mas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Mont-
serrat, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía,
Surinam y Trinidad y Tobago) y del MCCA (Costa Rica, El Salvador, Guatema-
la, Honduras y Nicaragua), otros países del área como Colombia, Cuba, Méxi-
co, Panamá, República Dominicana y Venezuela. Desde 1995 a 2001 se han
realizado tres Cumbres de Jefes de Estado y Gobierno de la AEC, con pree-
minencia de los temas que tienen que ver con el turismo sustentable, funda-
mental para la región.
Algunas instituciones han sido creadas bajos los auspicios de la comuni-
dad como el Instituto Meteorológico del Caribe, la Organización Meteoroló-
gica del Caribe, el Instituto de Investigaciones Agrícolas del Caribe, el Cen-
44 6
~~ \
La integración económica en América Latina y el Caribe
tro Regional para la Educación y Entrenamiento en Veterinaria y Salud Ani-
mal y el Instituto para la Alimentación y N utrición del Caribe, mientras que
otras se han asociado formalmente con la Comunidad, como el Banco de Desa-
rrollo del Caribe, la Universidad de Guyana, la Universidad de las Indias Occi-
dentales y la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO). Más
recientemente, en 2005, se instaló la Corte Caribeña de Justicia, con sede en
Puerto España, Trinidad y Tobago, que ha sido dotada de dos tipos de com-
petencia: una originaria y otra como tribunal de última instancia para las juris-
dicciones nacionales, lo que hasta el momento ha sido aceptado sólo por algu-
nos de los miembros.
Sin embargo, según Hirst y Streb, "la dimensión reducida de los merca-
dos internos y el predominio de las vinculaciones económicas extra regiona-
les de estos países se convirtieron en serios obstáculos para el cumplimiento"
de las metas establecidas. Tomando sólo en consideración las cinco econo-
mías de mayor desarrollo relativo (Bahamas, Barbados, Guyana, Jamaica y Tri-
nidad y Tobago), la superficie es de 245.000 km 2 (Guyana, la de mayor super-
ficie, tiene 215.000, y Barbados, la menor, no alcanza los 500 km 2) y la pobla-
ción apenas superaba en 1990 los cinco millones de habitantes (de los cuales
la mitad vive en Jamaica y apenas un cuarto de millón en Bahamas y Barba-
dos, respectivamente). Por otra parte, el coeficiente de apertura externa
(el comercio exterior con respecto al PIB) tiene una media de casi 70%, sien-
do el comercio intra-CARICOM muy modesto, al punto que en 1990 aquél
representó tan sólo el 5,6% de las exportaciones totales y el 4,5% de las impor-
taciones.
Estas economías han sido esencialmente agro exportadoras y con superpo-
sición de cultivos, lo que ha dificultado una mayor complementariedad, depen-
diendo buena parte de ellas de los flujos turísticos. Hoy por hoy, en varios de
estos países sus exportaciones son principalmente de bienes, como Trinidad y
Tobago (gas natural, petróleo, industria petroquímica), Guyana y Surinam
(bauxita, oro y productos agrícolas). En el resto, el ingreso mayoritario de divi-
sas proviene de la venta de servicios.
Han existido múltiples intentos para impulsar al CARICOM, desde la
Declaración de Grand Anse, Granada, a principios de la década (cuyo objeti-
vo principal fue reactivar el proceso de integración y articular la Comunidad
con otros procesos regionales), pasando por la creación de la AEC en 1992,
hasta el más reciente Consenso de Chaguaramas en 1999 o el Tratado Revi-
sado de Chaguaramas en 200 l. Las Conferencias de Jefes de Gobierno de la
Comunidad del Caribe con la intención de promover a la CARICOM frente
447
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
a la llegada del siglo XXI, han tomado decisiones referidas a la tarifa externa
común, las reglas de origen, la cooperación aduanera, el movimiento libre de
capital, el establecer un Fondo de Inversión, aumentar la consulta y coordi-
nación de las políticas económicas, eliminar barreras comerciales, intensificar
la representación conjunta en las negociaciones internacionales, establecer una
Asamblea de Parlamentarios, crear o fortalecer otros organismos regionales,
impulsar políticas sobre el medio ambiente, las comunicaciones, el desarrollo
humano, la emisión de un pasaporte común para los ciudadanos de la CARI-
COM, etc. En este sentido, el panorama ha cambiado, como se observa en el
cuadro 6.2, con el crecimiento del comercio intrarregional, aunque muy desi-
gual, y con una gran asimetría en el peso económico, donde, con diferencia,
Trinidad y Tobago es la economía más destacada, con casi el 80% de todo lo
que exporta la CARICOM, favorecida por el alza de los precios del petróleo.
Cuadro 6.2. CARICOM: matriz de participación de mercado
del comercio intrarregional, 2004 (en millones de dólares y porcentajes).
CARICOM CARICOM Coeficiente
(U$S) (%) in trarregiona ",
Barbados 51 6,6
Guyana 45 5,9
Jamaica 29 3,8
Surinam SS 7,2
Trinidad y Tobago 585 76,S
CARICOM 765 100,0
. -------
, El coeficiente del comercio intrarregional se define como la proporción de la suma de las
exportaciones intragrupo en las exportaciones totales del grupo.
Fuente: elaborado a partir del cuadro 111.8, CEPAL (2005: 111 J.
Actualmente, la Comunidad del Caribe centra sus esfuerzos de integra-
ción en la puesta en marcha del Mercado y Economía Únicos del Caribe
(MEUC), lo que estaba previsto para 2006. Éste se concibe como un marco
que afronte de manera conjunta la apertura comercial que impone el con-
texto externo. Las áreas principales incluyen el libre movimiento de bienes y
servicios, capital y trabajo; la armonización de leyes y regulaciones que afec-
tan el comercio (incluidos los procedimientos aduaneros); la propiedad inte-
44 8
La integración económica en América Latina y el Caribe
lectual; la política de competencia; la imposición tributaria; y la legislación
sobre dumping y subsidios. El MEUC al completo es un mercado integrado
por 6.400.000 habitantes, de los cuales casi 3 millones son la fuerza de tra-
bajo y tiene un PIB de 39 mil millones de dólars. Para este mercado, según
la CEPAL, "la importancia de la integración regional [... ] reside más en los
aumentos de productividad y eficiencia que en una expansión significativa
de las exportaciones. Esto es mucho más relevante para las economías peque-
ñas de la región".
Aunque se ha avanzado mucho en el cumplimiento de los protocolos del
MEUC, que debería estar funcionando de manera plena en 2008, el esquema
de integración es el de una unión aduanera imperfecta, sin que se apliquen de
manera uniforme la última fase del arancel externo común para todos los paí-
ses, con disparidades significativas en los aranceles promedio y apreciables
exenciones a los tributos a las importaciones (sobre todo en las economías más
pequeñas), y con predominio de impuestos no arancelarios (al consumo, a las
transacciones con moneda extrajera, al medio ambiente, especiales, etc.), afec-
tando incluso al comercio intra regional. En el esquema vigente de la CARI-
COM existen algunos elementos de un mercado común, como la movilidad
de capital y laboral (en este caso, sólo para algunas categorías de trabajadores
cualificados). En todo caso, los temas que en las negociaciones intra regiona-
48,6 les tienen mayor importancia son la Corte Caribeña de Justicia (encargada de
17,1
4,8 la interpretación y aplicación del Tratado de la CARICOM), el Fondo de Desa-
17,1 rrollo Regional (que centra su atención en los países, sectores y regiones más
18,8 desfavorecidos) y la movilidad laboral (considerada fundamental en el proce-
17,1
so de integración) .
La situación se hace aún más compleja cuando, desde la óptica de un regio-
nalismo abierto, algunos países del área, además de consolidar sus relaciones
con su región más cercana, intentan también asociarse o se asocian a otros
ámbitos de integración, como es el ALCA o la Comunidad Sudamericana de
Naciones. Igualmente hay negociaciones entre el grupo que conforman el
CARIFORUM (buena parte de los países del MEUC) y la UE, para suscribir
un acuerdo de asociación, donde la diferencia básica está centrada en el grado
de cobertura de los productos que entrarían en el acuerdo (los europeos abo-
gan por un grado de cobertura del 90% y los caribeños por uno bastante
menor).
Finalmente, hay que recordar que en 1982 el Gobierno de EE UU, como
parte de un programa integral de política exterior para promover la revitaliza-
ción económica y facilitar la expansión de las oportunidades económicas en el
449
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Caribe, propuso la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) como sistema de
preferencias comerciales y otros beneficios para 24 países del Caribe (básica-
mente los integrantes del MCCA y CARICOM). La "Ley de Recuperación
Económica de la Cuenca del Caribe" (CBERA, siglas en inglés) entró en vigen-
cia en 1984 y ha sido modificada varias veces, pero la reforma más sustantiva
de que fue objeto fue la introducida en la Ley de Expansión de la Recupera-
ción Económica de la Cuenca del Caribe de 1990, que hizo permanente el
programa de beneficios comerciales. Se otorga unilateralmente un tratamien-
to comercial preferencial (ya sea libre comercio o aranceles preferenciales más
bajos que los aranceles que se aplican) para la mayoría de los productos impor-
tados de los países beneficiarios. Los productos elegidos para el libre comer-
cio son todos los que no tengan un arancel preferencial establecido, con deter-
minadas excepciones.
Los países del Caribe, en el año 2000, logran la ampliación de la ICC,
mediante la aprobación de la Ley de Asociación Comercial EE UU-Cuenca
del Caribe (CBTPA, siglas en inglés), como parte de la Ley de Comercio y
Desarrollo de 2000. La CBTPA, que reforma y amplía los beneficios de la
CBERA o ICC, viene a darle satisfacción a las reclamaciones de los países del
Cuenca del Caribe y a restablecer una nivelación con México. Uno de los aspec-
.tos más significativos de la CBTPA es que el Congreso de EE UU la definió
explícitamente como un paso previo para un Tratado de Libre Comercio con
la subregión, que contenga disposiciones comparables a las del TLCAN.
6+ Del Grupo Andino (GRAN) a la Comunidad Andina de Naciones (CAN)
El Grupo Andino (GRAN) o Pacto Andino se creó en 1969 con la firma del
Acuerdo de Cartagena (Colombia) en el marco de la ALALC. Los socios ini-
ciales fueron Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú que, a su vez, ratifica-
ron de manera escalonada el Tratado en el mismo año, adhiriéndose Venezuela
en 1973. A su vez Chile se auto excluyó del Grupo en 1976. La experiencia de
la ALALC llevó a los países andinos a buscar una modalidad diferente de inte-
gración, apartada de un enfoque comercial que buscara la transformación
estructural de las economías, colocando a la industria como el sector de avan-
zada, como parte de una estrategia de desarrollo integrado bajo la dirección
del Estado a través de la planificación, inscribiéndose así en la tradición de la
CEPAL. El Acuerdo establecía el propósito de no ser una simple zona de libre
comercio y disponer desde el principio de un arancel externo mínimo común,
45°
La integración económica en América Latina y el Caribe
de modo que las tarifas asegurasen un margen de preferencia a favor de los
productos de la subregión. Estas y otras disposiciones permiten apreciar que
la voluntad de los firmantes era hacia "una integración lo suficientemente cohe-
sionada como para avanzar hasta los bordes mismos de una unión económica
(armonización de políticas, arancel externo único, planificación industrial,
mercado interior común, programación conjunta de inversiones, etc.) que,
aun a pesar de las excepciones y las salvaguardias, no tenía equivalente en los
demás instrumentos integrados de América Latina".
Otra singularidad del GRAN ha sido su tratamiento de la inversión extran-
jera y la transferencia de tecnología. La Decisión 24, en vigor desde 1971, esta-
bleció un Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y Sobre
Marcas, Patentes, Licencias y Regalías. Por su parte, la Decisión 84 sentó las
Bases para una Política Tecnológica Regional y la Decisión 85 estableció un
sistema de Propiedad Industrial para evitar abusos con las patentes. Estas medi-
das tuvieron fuertes resistencias y los empresarios, incluidos los nacionales, se
opusieron a la Decisión 24, sufriendo posteriormente grandes modificaciones,
mientras que la Decisión 46 quedó solo en el enunciado ya que no se consti-
tuyó entonces ninguna empresa multinacional andina.
En la práctica, entre el año de su creación y 1979, la dinámica integrado-
ra se orientó esencialmente a la negociación de acuerdos de liberalización par- '
cial y progresiva entre sus miembros, a la firma de acuerdos bilaterales de sim-
plificación arancelaria, al diseño y creación de un transitorio marco de soporte
institucional, ya la aprobación de numerosos acuerdos, resoluciones y dispo-
siciones generales, que sirvieron de base normativa original. Todo transcurrió
con lentitud y altibajos, en un contexto de fuerte proteccionismo bajo la orien-
tación del crecimiento "hacia adentro", pero donde los gobiernos en general
actuaron sin excesivo convencimiento.
A partir de 1979 y durante la década de 1980 el GRAN vivió una etapa
caracterizada por el estancamiento y el descenso de la dinámica del proceso
de integración. Ello se explica, por un lado, por la generalización de los
incumplimientos por los países miembros de sus obligaciones comunitarias
y la incapacidad de las instituciones para corregir la situación, y, por otro,
por la contracción económica y la crisis financiera expresada en los altos índi-
ces de endeudamiento externo de estos países. En esta etapa, el esfuerzo ins-
titucional se orientó a la creación de nuevos organismos de dirección, regu-
lación y solución de controversias en el ámbito andino, como el Tribunal de
Justicia Andino, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y el Par-
lamento Andino.
451
¡:¡ . ~II Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
r,
¡i
I
!
¡
Veinte años después del inicio del proceso de integración andina, a pesar
de que fuera desde el punto de vista político-institucional la iniciativa de inte-
gración más creativa en América Latina y que en una fase inicial tuvo resulta-
dos relativamente exitosos, los limitados resultados económicos cuestionaron
If
Ir su trayectoria y la desintegración subregional fue notable, llevando la expe-
II.¡.
!~ ; riencia a una profunda crisis. El intercambio comercial entre los integrantes
:! del GRAN nunca representó una proporción significativa de su comercio total,
r¡
sino muy modesto. "En los años ochenta las exportaciones e importaciones
Ir
l ·)r
f: intra regionales correspondieron en promedio a un 4% ya un 4,8% del total,
respectivamente", pero a su vez esos flujos se concentraban con uno o dos
socios principales, generalmente fronterizos o con similares niveles de desa-
rrollo. Por ejemplo, a principios de la década de los noventa, esto ocurría entre
Colombia y Venezuela, Perú con Colombia y Venezuela, Bolivia y Ecuador
con Perú, etc. "Una importante razón explicativa de los bajos índices de comer-
cio subregional es dada por el peso de las vinculaciones comerciales extra andi-
nas, particularmente con EE Uo. En 1990 el mercado norteamericano absor-
bió el 54,7% de las exportaciones venezolanas, el 45,8% de las colombianas y
el 45,2% de las ecuatorianas".
A partir del Protocolo Modificatorio de Quito, de 1988, se inició la refor-
mulación del GRAN, fijándose las bases para entendimientos bilaterales y
adoptándose un esquema flexible para los programas de desgravación, la libe-
ralización del capital extranjero y la promoción de nuevos campos de colabo-
ración (tecnología, servicios, fronteras). En 1989, con la Declaración de Galá-
pagos, los países suscribieron un Compromiso Andino de Paz, Seguridad y
Cooperación, que fijó la meta de formar una unión aduanera en 1995. En
1990, el Acta de La Paz anunció un nuevo plazo para formar una zona de libre
comercio y se proclamó que en 1995 se adoptaría una tarifa externa común.
Estos cambios forman parte de la ejecución de programas unilaterales de aper-
tura económica y ajuste estructural que los países andinos vienen adoptando
desde mediados de los años ochenta.
En los años noventa se produjo una relativa recuperación del ritmo inte-
grador y una cierta recuperación de la dinámica de las magnitudes macroeco-
nómicas, en un contexto de profundización regional e internacional de aper-
tura, desregulación y liberalización económica. En 1993 se creó una zona de
libre comercio, como un espacio común liberalizado comercialmente, con un
arancel cero intra subregional (excepto un sector de la producción de Perú) y
en 1995 se constituyó la unión aduanera, con un arancel externo común entre
el 5% yel 20% para el 90% de las importaciones comunitarias desde terceros
452
La integración económica en América Latina y el Caribe
países. Estas condiciones han llevado a definir una política comercial común
y plantearse alcanzar en la siguiente década un mercado común como objeti-
vo central de la profundización del proceso de integración. A partir de 1997
el Grupo Andino pasó a denominarse Comunidad Andina de Naciones (CAN)
y se creó el Sistema Andino de Integración (SAl). El SAl constituye el con-
junto de órganos e instituciones comunitarias que trabajan estrechamente vin-
culadas, cuyas acciones están encaminadas a lograr los objetivos de profundi-
zación de la integración subregional, la promoción de su proyección externa
y al robustecimiento del proceso. Tiene como objetivo estratégico proporcio-
nar la base institucional, jurídica y política para acometer los retos planteados,
garantizando la coherencia institucional y la actuación de los máximos nive-
les de Gobierno nacionales.
El escenario en la actualidad ha cambiado favorablemente para el comer-
cio intra comunitario, puesto que en 2004 alcanzó al 10,4% de las exporta-
ciones, luego de dos años de reducciones consecutivas (cuadro 6.3). Es más
del doble que en los ochenta, pero sigue siendo en promedio bajo. El mayor
crecimiento de este indicador se produjo en Colombia, el país con mayor pene-
tración exportadora en la CAN, con el41 % de las exportaciones, aunque ello
representa sólo un quinto de sus exportaciones. Bolivia dirige a ese mercado
casi un cuarto de sus exportaciones, mientras que Perú y Venezuela tienen una
baja dependencia del mercado andino, con algo más del 6% de sus exporta-
ciones, a pesar de que, esta última, con casi el 32%, sea el segundo país con
penetración exportadora en la CAN. El coeficiente del comercio intra regio-
nal de Ecuador supera el 11 %.
La Comisión de la CAN en 2005 adoptó un plan de trabajo para profun-
dizar su integración comercial, mediante la libre circulación de bienes y servi-
cios (por medio de la detección y remoción de las dificultades de acceso);
promoviendo la unión aduanera (arancel externo común y estabilización de
los precios agropecuarios), reforzando el sistema de solución de controversias
(arbitraje entre actores privados y perfeccionando el carácter vinculante de los
dictámenes), estableciendo un plan conjunto de inversión y desarrollo pro-
ductivo (energía y agroindustria y sistema de garantías para las pequeñas y
medianas empresas), e impulsando programas especiales de apoyo a Bolivia
y Ecuador (el proceso comunitario debe generar beneficios equilibrados yafron-
tar las asimetrías). Una dificultad añadida es que varios de sus miembros
(Colombia, Ecuador, Perú) están en negociaciones ya punto de firmar un tra-
tado de libre comercio con EE UU que incluye mayores compromisos a los
existentes en la CAN (debiendo conceder trato nacional a las inversiones ya
453
 I Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) La integración económica en América Latina y el Caribe

los servicios estadounidenses, igual que en materia de compras públicas), lo apertura selectiva de ambos mercados. Esto introdujo una nueva dinámica en
que la convertiría en una modalidad de integración de menor nivel, de ahí la las relaciones bilaterales que se tradujo en un aumento del comercio y una
importancia y urgencia que del citado plan de trabajo. En 2005 entró en vigor movilización positiva de los sectores dirigentes, pero la inestabilidad macroe-
el Acuerdo de Libre Comercio entre la CAN y el Mercosur (y entre Perú y el conómica y la recesión hicieron inoperante la mayoría de los protocolos del
Mercosur), liberando de inmediato el 80% del comercio entre ambos bloques, Programa y a la revisión de la estrategia inicial. En 1988 ambos gobiernos fir-
mientras que el 20% restante se liberará en los próximos 14 años. maron el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo para asegurar un
compromiso recíproco de continuidad para el proceso de integración bilate-
ral. De esta manera se prevé que los dos países integrarán un espacio econó-
Cuadro 6.3. CAN: matriz de participación de mercado del comercio mico común, acordándose conformar una zona de libre comercio y, poste-
intrarregional, 2004 (en millones de dólares y porcentajes). riormente, establecer un mercado común. Este marco jurídico dio un impulso
a la integración, suscribiéndose 24 protocolos relativos a la especialización y
CAN CAN Coeficiente
(U$S) (%) intrarregiona/a
complementación de ambos países en sectores como los bienes de capital, los
alimentos industrializados, la siderurgia, la industria automotriz y otros. Por
Bolivia 478 6,2 23,5 su parte, en 1990 los acuerdos comerciales fueron consolidados en un único
Colombia 3.163 40,7 19,3
instrumento, el Acuerdo de Complementación Económica n.O 14 que se regis-
Ecuador 854 11,0 11,1
Perú 802 10,3 6,5 tró en la ALADI y estipuló un programa de liberalización comercial. En julio
Venezuela (R. B. de) 2.469 31,8 6,3 se firmó el Acta de Buenos Aires, que profundizó el proceso y donde se esta-
CAN 7.766 100,0 10,4 bleció que el mercado común se pondrá en marcha en 1995.
a El coeficiente del comercio intrarregional se define como la proporción de la suma de las En 1990 comenzó a gestarse un proceso que adquirió mayor proyección
exportaciones intragrupo en las exportaciones totales del grupo. subregional y llevó al acuerdo cuatripartito (con Paraguay y Uruguay), que
Fuente: elaborado a partir del cuadro 111.6, CEPAL (2005: 110). culminó en 1991 con el Tratado de Asunción. Éste es un acuerdo marco
que se ha ido complementando por medio de instrumentos adicionales que
las partes han ido negociando, primordialmente el Protocolo de Brasilia de
1991 yel Protocolo de Ouro Preto de 1994. El objetivo general de Mercosur,
6.'5. El Mercado Común del Sur (Mercosur) según el Tratado, es la ampliación de los mercados nacionales como "condi-
ción fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con jus-
El Mercado Común del Sur (Mercosur) encuentra su antecedente inmediato ticia social", mediante "el más eficaz aprovechamiento de los recursos dispo-
en el proyecto de integración iniciado por Argentina y Brasil a mediados de la nibles, la preservación del medio ambiente, la coordinación de las políticas
década de los ochenta. El contexto es la crisis económica internacional (sobre macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la eco-
todo financiera), el retorno de regímenes democráticos a ambos países y la bús- nomía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio", y
queda de superar las divergencias geopolíticas bilaterales. En 1985 los presi- "teniendo en cuenta la evolución de los acontecimientos internacionales en
dentes Alfonsín y Sarney firmaron la Declaración de Iguazú, el inicio formal especial la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de
de este proceso, manifestando su voluntad política para acelerar la integración lograr una adecuada inserción internacional para sus países".
en diversas áreas económicas y establecer las bases para la cooperación en el Los objetivos específicos para la constitución del mercado común son: la
uso pacífico de la energía nuclear. En 1986 se firmó el Acta para la Integra- libre circulación de bienes, servicios y factores productivos; un arancel exter-
ción Argentino-Brasileña, que estableció un Programa de Integración y Coo- no común y una política comercial común; la coordinación de políticas macro-
peración Económica (PICE), gradual, flexible y equilibrado, con el objetivo económicas y sectoriales; yel compromiso de armonizar las legislaciones en
de propiciar la formación de un espacio económico común por medio de una las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.

454 455

L\
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
Para el cumplimiento de estos objetivos, se establecieron los siguientes ins-
trumentos: un Programa de Liberación Comercial, con rebajas arancelarias
progresivas, lineales y automáticas, acompañadas de la eliminación de restric-
"
ciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes, así como de otras res-
'1 j tricciones al comercio entre los Estados, para llegar a 1994 con arancel cero,
sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario; la
coordinación de políticas macroeconómicas, que deberá realizarse gradual-
mente y en forma convergente con los programas de desgravación arancelaria
y de eliminación de restricciones no arancelarias; un arancel externo común,
que incentivará la competitividad externa de los Estados (un instrumento esen-
cial para conformar la unión aduanera); y la adopción de acuerdos sectoriales,
para optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de
alcanzar escalas operativas eficientes.
J ! En 1992 en el Cronograma de Las Leñas (Argentina) se fijaron los plazos
para la negociación y metas como la definición de la estructura institucional
del Mercosur; el establecimiento del arancel externo común o la armonización
de las diversas áreas. "Durante los tres años siguientes, el calendario de des-
gravaciones arancelarias del Programa de Liberalización Comercial se fue cum-
pliendo con puntualidad, pero las negociaciones dirigidas al establecimiento
del arancel externo común entraron en un relativo estancamiento hasta media-
dos de 1994". Según Abreu, en enero, en la Cumbre de Colonia (Uruguay),
se redefinió por primera vez la secuencia del proceso de integración y el cro-
nograma de perfeccionamiento de los instrumentos, "afirmándose el propósi-
to inmediato de formalizar una unión aduanera 'como paso esencial' para ini-
ciar una nueva etapa en la construcción del mercado común", meta que, aunque
permanece como objetivo final, queda postergada en el tiempo. En agosto, en
Buenos Aires, se desbloquearon las decisiones sobre los requisitos mínimos
para la entrada en vigor de la unión aduanera. En la Cumbre de Ouro Preto
(Brasil) se aprobó un Protocolo adicional al Tratado de Asunción, que dio for-
ma jurídica a las decisiones políticas de las dos reuniones anteriores, estable-
ciéndose la estructura institucional del Mercosur, se la dotó de personalidad
jurídica internacional y se adoptaron los instrumentos de política comercial
común que regirán la unión aduanera (arancel externo común, régimen de
adecuación, registro de origen, código aduanero, etc.).
En enero de 1995 los cuatro países del Mercosur entraron en una nueva
etapa, al constituir una unión aduanera (la segunda del mundo), calificada de
"imperfecta', para señalar que el Mercosur es una zona de libre comercio incom-
pleta (enero de 2000 funcionará un Régimen de AdecuaciÓn, para incluir pro-
45 6
La integración económica en América Latina y el Caribe
ductos de cada país en listas de tratamiento arancelario determinado) yes una
unión aduanera incompleta (se autorizan excepciones al arancel externo común).
A partir de este momento se abrió una etapa con pretensiones de consolida-
ción y profundización del proceso de integración en dirección al objetivo de
establecer un mercado común. Esta etapa está orientada, entre otras disposi-
ciones, por el Programa de Acción del Mercosur hasta 2000, que constituyó
una declaración política que estableció objetivos y líneas de acción para orien-
tar las negociaciones y se ha caracterizado "por el recurso a criterios de flexi-
bilidad y pragmatismo en la administración del proceso de integración, tanto
en lo relacionado con la política arancelaria, como en el establecimiento de
reglas yen la resolución de los conflictos planteados". En 2002 se aprobó el
Protocolo de Olivos (Buenos Aires) para la solución de las controversias entre
los Estados sobre la interpretación, aplicación o incumplimiento del Tratado
de Asunción, protocolos, decisiones, resoluciones y directivas, designando el
Consejo del Mercado Común a los juristas que conformarán el Tribunal Per-
manente de Revisión del Mercosur, lo que ha dado paso a un nuevo sistema
de solución de controversias.
La agenda posterior a Ouro Preto ha sido muy compleja y ha tendido a
buscar la consolidación del "Mercosur posible", fruto de permanentes nego-
ciaciones. Múltiples factores han intervenido en el proceso de integración. En
lo interno, no sólo hay que llegar a cerrar los acuerdos sobre la zona de libre
comercio y el arancel externo común, sino también alcanzar acuerdos sobre la
libre circulación de bienes (como la eliminación y armonización de restric-
ciones y medidas no arancelarias, las cuestiones relativas a políticas públicas
que distorsionan la competitividad o la defensa de la competencia y del con-
sumidor) y sobre la definición de una política comercial común extra zona
(como el doble cobro del arancel externo común, temas de origen, o temas
pendientes como el automotor y el azucarero; etc.). En lo externo, influyeron
la crisis cambiaria en México en 1994, la adhesión de Chile y Bolivia, la rela-
ción con la OMe, el ALCA y la UE, y, finalizando el siglo xx, las turbulen-
cias económicas y financieras internacionales que obligaron a Brasil en 1999
a devaluar su moneda, mientras se producía una desaceleración económica y
se verificaban grandes diferencias en las políticas macroeconómicas de los
Gobiernos de la zona que dificultaban la alianza.
Aunque los costes y beneficios del proceso de integración se han distri-
buido en forma desigual entre los distintos socios y actores, el impacto del
Mercosur en términos económicos ha sido importante, pues ha generado cam-
bios en sus actividades productivas en el intercambio subregional y estos flu-
457
 La integración económica en América Latina y el Caribe
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)

jos, en volumen y valor, se incrementaron notablemente. Así, entre 1991 y tiempo es visible el aumento de la importancia de EE UU como destino de las
1998, mientras el comercio del Mercosur con el resto del mundo aumentó un exportaciones (21 % del total), al tiempo que se mantuvo estable la UE (23%),
94% (alcanzando los 140.000 millones de dólares) las exportaciones intra blo- ha crecido el peso de los países de ALAD I (15 %) y las demás áreas geoeconó-
que 10 hicieron un 300% (más de 20.000 millones de dólares). Ahora bien, micas participan cada una de ellas con menos del 5%, aunque aumentando la
mientras que sus exportaciones al resto del mundo crecieron en un 44% sus participación de China e India.
importaciones 10 hicieron en el mismo período en una proporción mucho
mayor, un 169%,10 que ha generado un déficit comercial muy desfavorable.
'1 Cuadro 6.4. Mercosur: matriz de participación de mercado
Sin embargo, según Hirst, "la vigencia del Tratado de Asunción fue pre-
cedida de un período de expansión en el intercambio comercial en la sub re- del comercio intrarregional, 2004 (en millones de dólares y porcentajes).
gión", a tal punto que entre 1987 y 1991 prácticamente se duplicó, siendo el Mercosur Coeficiente
Mercosur
principal factor de impulso los resultados del PICE entre Argentina y Brasil. (U$S) (%) intrarregiona/a
Estas asimetrías se ven también en 10 que representa el mercado sub regional
Argentina 6.770 39,1 19,9
para cada uno de estos países. El Mercosur en 1991, como destino y origen 51,5 9,4
Brasil 8.912
del comercio exterior de sus socios, tiene un peso mayor para las economías Paraguay 863 5,0 32,9
más pequeñas, mientras que, en el caso de Argentina, representó el 17,1% de Uruguay 771 4,5 26,5
17.316 100,0 12,9
sus exportaciones y el 26,4% de sus importaciones y para Brasil es considera- MERCOSUR
blemente menor. A su vez, Brasil aumentó más sus exportaciones hacia la subre- a El coeficiente del comercio intrarregional se define como la proporción de la
gión, muy especialmente hacia Argentina, a quien provee el 23,4% de sus suma de las exportaciones intragrupo en las exportaciones totales del grupo.
importaciones, mientras que apenas el 7,6% de las importaciones brasileñas Fuente: elaborado a partir del cuadro 111.5, CEPAL (2005: 109).
provienen de Argentina. Por su parte, el 13,6% de las exportaciones argenti-
nas se dirigieron al mercado brasileño y el 4,7% de las ventas brasileñas 10
hicieron con destino al mercado argentino. Por 10 demás, las exportaciones de
Brasil tienen un mayor grado de diversificación y el peso de los bienes indus-
triales es mayor. Del mismo modo, el comercio exterior de Paraguay y Uru- A mediados de esta nueva década, como recoge CEPAL, "se aprecia en el
guayes dependiente de Argentina y Brasil, mientras que para éstos aquellos Mercosur la convergencia de un ciclo económico expansivo con un alinea-
son marginales. miento cambiario y monetario, saldos fiscales positivos y menor volatilidad
Un poco más de una década después, en 2004 (véase el cuadro 6.4), aun- cambiaria y financiera", 10 que se ve reforzado por la solidez macroeconómi-
que Brasil representa algo más de la mitad de las exportaciones del Mercosur, ca de Brasil y la exitosa renegociación de la deuda externa de Argentina. A ello
dirige a la subregión un 9,4% de sus exportaciones. Argentina'interviene con hay que añadir la dimensión política, con gobiernos que trascienden el entor-
el 39,1 % de las exportaciones de la subregión, pero vende a sus socios un 20% no nacional, tanto en 10 ideológico como en sus proyectos integracionistas, 10
de sus exportaciones. En el otro extremo están Paraguay y Uruguay, con un que ha incrementado el papel de la subregión como espacio político. A los
tercio y un cuarto de sus exportaciones al Mercosur, que sólo representan un acuerdos de asociación de Chile y Bolivia, se añadieron los de Colombia, Ecua-
9,5% de las exportaciones del bloque. Esto significa que el coeficiente del dor y Perú, el interés de México y la integración en 2005 de Venezuela en el
comercio intra regional no alcanza el 13%. La crisis y recesión económica de los bloque. En 2004 se produjo la Cumbre de presidentes del Mercosur y de Esta-
países de la subregión desde finales del siglo pasado explican la pérdida de dos Asociados en Puerto Iguazú (Argentina), cuyo comunicado dejó mención
importancia del comercio intra Mercosur, puesto que desde hacía unos años de la determinación de consolidar la relación entre el Mercosur, la CAN y Chi-
la participación había superado el 20%, alcanzando en 1998 el 28%, para lue- le, en el camino de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Ese año
go caer al 11 % en 2002 y recuperar algo en los años más recientes. Al mismo se celebró en Cuzco la III Reunión de presidentes de América del Sur, que dio

45 8 459
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
lugar a la Comunidad Sudamericana de Naciones, con México y Panamá de
observadores. El sub continente, el 45% de la superficie de todo el continen-
te americano. con casi 400 millones de habitantes, posee reservas de gas, petró-
leo, minerales, agua dulce, la cuarta parte de especies animales del mundo y
el 30% de los bosques madereros. Brasil fue el impulsor de esta iniciativa, que
propuso en 2000 en la Cumbre de Brasilia, para fomentar una integración físi-
ca y energética que favoreciera un aumento de la productividad regional. En
el marco de la reunión Brasil y Perú firmaron un acuerdo bilateral para la cons-
trucción de una autopista entre el Atlántico y el Pacífico.
Al tiempo, se aprecia, según CEPAL que Mercosur "enfrenta una prueba
de credibilidad" y objetivos, pues once años después de definirse como unión
aduanera esa meta dista de ser cumplida, subsistiendo excesivas excepciones
arancelarias y decisiones unilaterales, sobresaliendo las disputas comerciales
entre Argentina y Brasil, poniendo de manifiesto la debilidad del mecanismo
de solución de controversias y, por lo tanto, la ausencia de certidumbre jurí-
dica. Por su parte, Paraguay y Uruguay consideran que las asimetrías no se
están abordando adecuadamente y, por lo contrario, agravan su condición,
entre otras razones "por el impacto de la descoordinación macroeconómica
entre las economías más grandes, como por la persistencia de incentivos tri-
butarios a la inversión y la promoción de exportaciones en las economías mayo-
res, lo que distorsiona las competitividades relativas". Este estado de la cues-
tión ha reactivado debates que llevan a plantear dilemas entre ser una unión
aduanera o una zona de libre comercio, o entre institucionalidad comunitaria
o acuerdos entre gobiernos, o a discutir cuál es el papel de Brasil en el bloque,
en la región, en el hemisferio yen su proyección internacional, lo que obliga
a reconocer que hay una agenda abierta y que es difícil precisar las perspecti-
vas del Mercosur a corto plazo.
6.6. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, o North Ame-
rican Free Trade Agreement, NAFTA) entre Canadá, EE UU y México entró
en vigor ell de enero de 1994, luego que empezaran las negociaciones forma-
les en 1991 en Toronto (Canadá). Anteriormente, en 1988, los dos primeros
países pactaron la creación de un espacio de libre comercio, ya principios de
1990 extendieron la oferta a México. No establece organismos centrales de coor-
dinación y sólo existe un Secretariado, conformado por una Sección por país,
4 60
~,
La integración económica en América Latina y el Caribe
responsable de la administración de las disposiciones sobre solución de con-
troversias del Tratado. Su Preámbulo declara que los Gobiernos de los tres paí-
ses están decididos a "contribuir al desarrollo armónico, a la expansión del
comercio mundial y ampliar la cooperación internacional", creando "un mer-
cado más extenso y seguro para los bienes y los servicios producidos en sus terri-
torios", reduciendo "las distorsiones en el comercio", estableciendo "reglas cla-
ras y de beneficio mutuo para su intercambio", asegurando "un marco comercial
predecible para la planeación de las actividades productivas y de la inversión",
desarrollando "sus respectivos derechos y obligaciones derivados del GATT, así
como de otros instrumentos bilaterales y multilaterales de cooperación inter-
nacional", fortaleciendo la competitividad de sus empresas en los mercados
mundiales", alentando "la innovación y la creatividad y fomentar el comercio
de bienes y servicios que estén protegidos por derechos de propiedad intelec-
tual", creando "nuevas oportunidades de empleo, mejorar las condiciones labo-
rales y los niveles de vida en sus respectivos territorios", emprendiendo todo lo
anterior de manera congruente con la protección y la conservación del ambien-
te", preservando "su capacidad para salvaguardar el bienestar público", promo-
viendo "el desarrollo sostenible", reforzando "la elaboración y la aplicación de
leyes y reglamentos en materia ambiental" y protegiendo, fortaleciendo y hacien-
do efectivos "los derechos de sus trabajadores".
Para alcanzar lo anteriormente citado, se establece que las Partes esta-
blecen una zona de libre comercio y cuyos objetivos son los siguientes: eli-
minar obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bie-
nes y servicios; promover condiciones de competencia leal en la zona de libre
comercio; aumentar las oportunidades de inversión; proteger y hacer valer,
de manera adecuada y efectiva, los derechos de propiedad intelectual; crear
procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este Tratado,
para su administración conjunta y para la solución de controversias; yesta-
blecer lineamientos para la ulterior cooperación trilateral, regional y multi-
lateral encaminada a ampliar y mejorar los beneficios de este Tratado. En
relación con otros tratados internacionales, se observa que las Partes ratifi-
can los derechos y obligaciones vigentes entre ellas conforme al GATT y
otros acuerdos de los que sean parte y que, en caso de conflicto entre esos
acuerdos y el TLCAN, "éste prevalecerá en la medida de la incompatibili-
dad, salvo que en el mismo se disponga otra cosa".
Diez años después de la entrada en vigor del TLCAN, sus impactos sobre
la economía de México son evaluados de manera diferente según los diversos
intereses. Existe coincidencia en afirmar que el Tratado se ha convertido en
4 61
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
un elemento fundamental de la estrategia económica de México. En ese sen-
tido ha sido exitoso para un segmento de la economía mexicana que se vio
beneficiada por la expansión de la economía estadounidense, lo que significó
un impacto positivo en las exportaciones mexicanas y en la creciente y pro-
funda integración de ramas manufactureras, como la industria electrónica, en
la economía estadounidense. Se puede discutir el grado de responsabilidad del
Tratado en el desempeño comercial de México, pero lo visible es que México
hoyes "la octava potencia comercial mundial y la primera en América Latina,
con una participación del 44% en las exportaciones y 49% en las importa-
ciones de la región", que entre 1993 y 2003 triplicó sus exportaciones e incre-
mentó sus importaciones en 161 % y que entre 1994 y 2003 fue el cuarto recep-
tor de inversión extranjera directa entre los países en desarrollo (después de
China, Hong Kong y Brasil) y el segundo en América Latina.
Entre 1994 y 2003 el incremento de los flujos de comercio e inversión
entre México, EE UU y Canadá ha sido muy alto, al punto que una cuarta
parte del comercio de la subregión se realiza entre los socios del TLCAN. En
estos diez años el comercio trilateral aumentó 117%. Canadá se convirtió en
el tercer mercado para los productos mexicanos (detrás de EE UU y Japón)
y México se convirtió en el quinto socio comercial de Canadá. El comercio
bilateral entre México y EE UU se ha triplicado, y lo convirtió en el tercer
mercado más grande para los productos estadounidenses y en el tercer pro-
veedor de EE UU (pasando al cuarto lugar durante 2003, cuando China lo
superó), siendo para México su principal socio comercial. México pasó de
una participación del 6,9% en 1993 en las importaciones estadounidenses al
11 % diez años después. Las importaciones mexicanas procedentes de EE UU
se multiplicaron por 2,3 en ese tiempo. En 2003, el 90,5% del valor de las
exportaciones mexicanas fue dirigido a sus socios del norte, en su inmensa
mayoría EE UU, yel 64,2% del las importaciones de México provinieron de
esos socios, lo que hace que el 77,1 % del comercio de México esté concen-
trado con EE UU y Canadá. Con algunos matices, la CEPAL también con-
sidera que las exportaciones entre los países del TLCAN son muy importan-
tes (véase el cuadro 6.5), especialmente para Canadá y México, con un alto
grado de concentración de sus intercambios con EE UU.
En lo que tiene que ver con la inversión extranjera directa (IED), también
se registra una alta concentración, dado que EE UU es la principal fuente para
México, y Canadá (la UE es la segunda). En esa década, el incremento de la
inversión de América del Norte fue de casi un 300%. El destino de las inver-
siones de origen estadounidense fue fundamentalmente el sector servicios y la
4 62
La integración económica en América Latina y el Caribe
industria manufacturera (con algo más de un 40% cada una), mientras que la
de origen canadiense fue al sector manufacturero (casi el 59%) ya servicios
(22,4%). Si bien, según el BID, "el TLCAN coincidió con otros factores que
dan cuenta del crecimiento de la IED en México, puede considerársele impor-
tante en la configuración de las estrategias regionales de las empresas, así como
en el fomento de un clima de inversión en México, con lo cual contribuyó al
sostenimiento de los flujos de IED".
Cuadro 6.5. TLCAN: matriz de participación de mercado del comercio
intrarregional, 2004 (en millones de dólares y porcentajes).
TLCAN TLCAN Coeficiente
(U$S) (%) intrarregional'
Canadá 271.289 37,5 85,9
EEUU 298.488 41,2 36,6
México 153.833 21,3 86,7
TLCAN 723.610 100,0 55,2
d El coeficiente del comercio intrarregional se define como la proporción de la suma de las
exportaciones intragrupo en las exportaciones totales del grupo.
Fuente: elaborado a partir del cuadro 111.9, CEPAl (2005: 112).
Cada país mantiene por separado negociaciones de otros acuerdos de libre
comercio. México concluyó tratados con Colombia y Venezuela (el Grupo de
Tres, 1995), Costa Rica (1995), Bolivia (1995), Nicaragua (1998), Chile
(1999), la UE (2000), Israel (2000), el Triángulo del Norte (El Salvador, Gua-
temala y Honduras, 2001), la Asociación Europea de Libre Comercio (2001),
Uruguay (2004) o Japón (2005), que tienen un reducido peso cuantitativo en
su balanza comercial.
En la Reunión de la Comisión de Libre Comercio del TLCAN, en Mon-
treal, 2003, se acordó explorar mecanismos para profundizar la integración de
América del Norte, en la llamada Iniciativa de América del Norte (JAN), ana-
lizándose la posibilidad de crear una unión aduanera y flexibilizar las reglas de
origen. En 2005 los tres países suscribieron la Alianza para la Prosperidad y
Seguridad de América del Norte (APSAN), que va más allá del libre comercio
y se orienta a reforzar la integración de las tres economías mediante iniciati-
vas específicas como impulsar el comercio electrónico, liberalizar las reglas de
4 63
 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
origen, proteger la salud de los consumidores (bioprotección) o aumentar la
movilidad laboral de los profesionales. En junio, en la reunión de Jefes de Esta-
do en Canadá, se planteó avanzar hacia un mercado común, para conciliar
avances en seguridad y prosperidad, donde surgieron temas complejos, como
las migraciones (algo muy sensible para México) y las exportaciones chinas
(también relevante para México, dado el impacto sobre el sector textil yen
general sobre las maquilas, que pierden competitividad).
Junto a estos problemas existe la delicada situación del sector agropecua-
rio mexicano, que concentra buena parte de la pobreza del país y muestra
impactos negativos de la apertura comercial. Asimismo se aprecia que las ven-
tajas del acceso preferencial al mercado de EE UU debido al TLCAN "tende-
rá a depreciarse gradualmente en el tiempo, en la medida en que este último
país continúe con su decidida política de acuerdos bilaterales de libre comer-
cio con países de dentro y fuera de la región". Del mismo modo, algunos sec-
tores de México, valoran la conveniencia de diversificar la estructura produc-
tiva y el comercio exterior, a la vez que aumentar el desarrollo interno, para de
esta manera intentar atenuar los impactos negativos del vínculo económico
con el vecino del norte, dada la supeditación a su ciclo económico.
6·7· Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)
En 1990 el Gobierno de EE UU presentó la Iniciativa para las Américas, un
primer acercamiento económico a los países latinoamericanos. Se propusieron
acciones en tres áreas: deuda externa, fomento de la inversión y fortalecimiento
de las relaciones comerciales. Se creó un Fondo para las Américas de 500 millo-
nes de dólares, que gestionó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Para fomentar y potenciar el comercio hemisférico, mediante reducciones aran-
celarias, se proponía constituir una zona continental de libre comercio, con-
dicionada a que se llevaran a cabo reformas económicas para la liberalización
del comercio. Esta iniciativa fue el antecedente para que en la siguiente Ad-
ministración se promoviera una profundización en el proceso de integración
Norte-Sur americano.
En 1994 se reunió en Miami la primera Cumbre de las Américas, con
los Jefes de Estado y de Gobierno de 34 países del hemisferio, que acorda-
ron crear un Área de Libre Comercio de las Américas (ALeA), para elimi-
nar las barreras al comercio y a la inversión en un plazo hasta 2005. La Decla-
ración de Principios se tituló Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad:
4 64
La integración económica en América Latina y el Caribe
Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Américas. A los
años comprendidos entre 1994 y 1998 se los llamó fase preparatoria, y se
establecieron doce grupos de trabajo. En ese período hubo cuatro reunio-
nes, una por año, empezando en 1995 en Denver (EE UU) y siguiendo en
Cartagena (Colombia), Belo Horizonte (Brasil) y San José (Costa Rica). La
Declaración de San José estableció la estructura de las negociaciones yacor-
dó los principios generales que servirían como guía para las negociaciones
formales.
La II Cumbre de las Américas, en 1998 en Santiago de Chile, acordó que
el proceso de negociaciones sería equilibrado, comprensivo, congruente con
la OMC, que constituirá un compromiso único y que tomará en cuenta las
diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías, a fin de ele-
var el nivel de vida, mejorar las condiciones de trabajo y proteger el medio
ambiente. En 1999, en Toronto, se realizó la V reunión negociadora, avan-
zándose en aspectos de procedimiento, y se aprobaron medidas de facilitación
de negocios, sobre todo en áreas relativas a los procedimientos aduaneros y al
aumento de la transparencia, para el intercambio comercial hemisférico. En
la sexta reunión, en 2001, en Buenos Aires, los ministros recibieron el borra-
dor del Acuerdo del ALCA y se crearon ámbitos institucionales, a la vez que
se convocaba a la sociedad civil a una mayor participación.
La III Cumbre de las Américas, en 2001 en Québec, aprobó publicar el
primer borrador del acuerdo y fijó como fecha límite enero de 2005 para
concluir las negociaciones y diciembre para la entrada en vigor del acuerdo.
En la séptima reunión de negociación, en 2002 en Quito, se tomaron medi-
das para impulsar las negociaciones y se decidió publicar el segundo borra-
dor del acuerdo. También se aprobó un Programa de Cooperación Hemis-
férica (PCH) para fortalecer las capacidades de aquellos países que buscan
asistencia para participar en las negociaciones. En la octava reunión, Miami
2003, los ministros reiteraron su compromiso con el ALCA, para fomentar
el crecimiento económico y reducir la pobreza. Conscientes de las diferen-
cias en las negociaciones se reconoce que "los países pueden asumir dife-
rentes niveles de compromiso". Se acordó igualmente hacer público el ter-
cer borrador del acuerdo. En 2004 se realizó una Cumbre Extraordinaria de
las Américas, en Monterrey (México), que culmina con la Declaración de
Nuevo León, en la que se expresa la necesidad de alcanzar tres objetivos
"estrechamente vinculados e interdependientes": el crecimiento económico
con equidad, para reducir la pobreza, el desarrollo social y la gobernabilidad
democrática.
4 65

Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
La estructura y organización de las negociaciones del ALCA garantizan
una amplia participación geográfica, de modo que la presidencia del proceso,
la sede de las negociaciones y la presidencia y vicepresidencia de los grupos de
negociación y de los comités rotan entre los países participantes, o cada die-
ciocho meses o al concluir cada reunión ministerial. Los ministros responsa-
bles del comercio ejercen la supervisión y gestión de las negociaciones, cum-
pliendo los viceministros responsables del comercio, en su calidad de Comité
de Negociaciones Comerciales (CNC). Los nueve grupos de negociación fue-
ron: acceso a mercados; inversión; servicios; compras de! sector público; solu-
ción de controversias; agricultura; derechos de propiedad intelectual; subsi-
dios, antidumping y derechos compensatorios; y política de competencia. A
su vez, hay tres comités y grupos que se encargan de temas horizontales re!a-
cionados con las negociaciones: e! Grupo Consultivo sobre Economías más
Pequeñas, e! Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participa-
ción de la Sociedad Civil y e! Comité Conjunto de Expertos de! Sector Públi-
co y Privado sobre Comercio Electrónico.
Se creó además un Comité Técnico de Asuntos Institucionales para con-
siderar la estructura general de un Acuerdo del ALCA (asuntos generales e
institucionales) y se estableció un grupo de expertos ad hoc para informar
al CNC sobre la implementación de las medidas de facilitación de nego-
cios relacionadas con asuntos aduaneros acordados en Taranta. El apoyo
técnico y analítico corresponde a un Comité Tripartito integrado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la OEA y la CEPAL. Hasta
ahora, tres han sido los países designados como anfitriones para las nego-
ciaciones: EE UU (Miami, desde 1998 a 2001), Panamá (Ciudad de Pana-
má, desde 2001 a 2003) y México (Puebla, desde 2003 hasta la conclusión
de las negociaciones).
Los valedores de! ALCA aprecian varias razones para que se constituya este
bloque comercial: el acceso recíproco garantizado a los mercados de las subre-
giones de! hemisferio, especialmente el acceso al mercado estadounidense; la
contribución a la consolidación de las reformas estructurales; la consolidación
de vínculos políticos a nivel hemisférico. Esto último es relevante pues, se con-
sidera, que reduciría la probabilidad de conflictos y serviría para fortalecer la
cooperación de EE UU con la región, dado que, según el BID, "el incremen-
to de! comercio y la inversión en e! hemisferio y su contribución a la compe-
titividad de las empresas norteamericanas en la economía mundial deberían
aumentar el interés de ese país en las perspectivas de la región". Se piensa que
e! Acuerdo será "un punto de referencia para determinar la pertinencia de los
4 66
La integración económica en América Latina y el Caribe
acuerdos subregionales existentes y potenciales", en algunos casos positivos
pero, en otros, la coexistencia de acuerdos subregionales plantearían algunas
desventajas, como, por ejemplo, más complejidad y menor transparencia en
los sistemas hemisféricos y dificultar los avances en la liberalización de ciertos
sectores dentro de las negociaciones del ALCA. En todo caso, aunque "la crea-
ción de un ALCA consistente con la OMC convertiría automáticamente los
acuerdos regionales en bloques más abiertos" la situación plantea tensiones
entre los diferentes procesos y grados de integración regionales.
Finalmente, no fue posible que al iniciarse 2005 (fecha prevista original-
mente) e! ALCA se conformara en e! conjunto de! hemisferio. Las diferencias
han sido muchas y ha tenido a los Gobiernos de! Mercosur del lado más crí-
tico, lo que llevó a EE UU, e! impulsor de este proceso de integración, a fir-
marlo bilateralmente con los gobiernos más afines de la región, tras compro-
bar que e! acuerdo conjunto era imposible. Esta situación permite constatar
valoraciones diferentes sobre los procesos de integración y los intereses geo-
económicos y políticos en juego, entre los que están los referidos al liderazgo
y la hegemonía, desde América Latina o desde EE UU, que supera lo econó-
mico y tiene un claro significado político.
6.8. Balance y reflexiones finales
Los procesos de integración regional de ALC se encuentran en unas circuns-
tancias donde, una vez más, la evolución de la economía mundial es decisiva,
en la medida que plantea unos retos que repercuten en su futuro inmediato y
a los que la región debe dar algún tipo de respuesta. En este caso, importa
mucho considerar los cambios que se estarían dando en la estructura de los
flujos comerciales y financieros internacionales. Más particularmente, en este
escenario, hay que considerar, en primer lugar, cuál es e! dinamismo econó-
mico de EE UU, pero también el de la UE y Japón, y valorar a una China
emergente que se ha ido convirtiendo en un motor del crecimiento mundial,
a la vez que formador de precios internacionales, sobre todo importante fren-
te a una crisis energética que hoy se presenta como crisis petrolera. A esto debe
añadirse, junto a la preocupación por un rebrote del proteccionismo en los
mercados mundiales, las negociaciones en el sistema multilateral de comercio,
donde la Ronda de Doha de la OMC atraviesa serias dificultades, con los con-
sabidos riesgos e incertidumbres, más aún cuando la multiplicidad de ámbi-
toS de negociación es tan amplia y abierta.
4 67
I!
1ii
íh
Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006) La integración económica en América Latina y el Caribe

En ALe, con todos sus matices y diferencias, "en ese escenario múltiple, Cuadro 6.7. Coeficientes de comercio intrarregional en varias regiones
no se observan correcciones en los mecanismos de integración respecto de sus yen América Latina y el Caribe (1990-1994 y 2000-2004)
tradicionales falencias", como la carencia de una efectiva institucionalidad comu- (exportaciones de bienes como proporción del PIB en porcentajes).
nitaria, la debilidad de las instancias de solución de controversias, la ausencia
de coordinación macro económica; la adopción de normas comunitarias que no 1990-1994 2000-2004
se incorporan a la legislación nacional o no se llevan a la práctica, el trato insu- Unión Europea-15 64,4 62,2
ficiente de las asimetrías en el seno del esquema de integración, y el comercio TLCAN 44,2 55,9
intrarregional reducido y marcadamente pro-cíclico. Más aún, de manera más Asia 31,5 34,1
CARICOM 12,9 21,8
crítica, José Luis Machinea, secretario ejecutivo de la CEPAL, afirma que, "des- MCCA 19,4 20,5
pués de varias décadas, el balance de la integración no es favorable. La brecha ALC 18,0 16,6
entre retórica y práctica es elevada y la región no muestra avances sólidos en MERCOSUR 14,4 14,8
CAN 7,7 9,7
competitividad, diversificación exportadora o innovación tecnológica". África 7,9 9,7
En el inicio de esta década el comercio intrarregional sigue siendo muy
bajo y con intensidades muy diversas, como puede apreciarse en los cuadros Fuente: elaborado a partir del gráfico 111.2, CEPAL (2005: 104).
6.6 y 6.7. Esto se vio cuando se examinaron las matrices de comercio intra-
rregional por esquema de integración, pues apenas supera el 17,3% de las
exportaciones totales, cuando en la UE corresponde a casi dos tercios y en En cuanto a la estructura por destino de las exportaciones de los principales
Asia a poco más de un tercio, con tendencia a crecer. En la región, el por- esquemas de integración subregionales (cuadro 6.8), es evidente la importancia
centaje incluso no sólo es inferior al existente en 1995 sino al de principios del comercio con EE UU, que es el más substancial de todos y en todos los casos,
de esa década, aunque ahora parece revertir la tendencia decreciente marca- excepto en el Mercosur que lo es con la UE, seguido por EE UU y Asia. En la
da por los efectos de la crisis asiática. Por lo demás, esa media no refleja las composición del comercio, sobresale el hecho que la mayor propensión a expor-
diferencias entre los distintos esquemas de integración que son muy notables, tar manufacturas es hacia el interior de las subregiones, con una media (homo-
pues las cifras del MCCA y la CARICOM superan cómodamente los bajos génea) superior al 84% para los cuatro bloques subregionales examinados.
promedios que se registran en el Mercosur y en la CAN, muy particularmente
en esta última, con poco más del 10% de sus exportaciones orientadas a su
mercado comunitario. Cuadro 6.8. Estructura de las exportaciones de los principales esquemas
de integración subregional en América Latina y el Caribe (2004)
(en % de las exportaciones totales).
Cuadro 6.6. Porcentaje de exportaciones intracomunitarias
Otros países Unión Asia (incluye Otros
(1990-2004). fntra-grupo de ALe EEUU
Europea a japón) países
1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 18,3 15,7 14,8
MERCOSUR 12,9 15,4 23,0
CAN 10,4 16,8 46,6 11,0 9,6 5,6
CAN 4,1 12,3 8,5 10,6 10,0 9,0 10,4 MCCN 17,7 8,5 57,8 10,0 2,0 4,0
Mercosur 8,9 20,2 20,7 17,2 11,4 11,9 12,9 CARICOMb 17,1 3,9 51,7 14,5 3,1 9,7
MCCA 16,0 23,5 22,7 27,8 28,2 27,3 28,4
CARICOM 12,4 15,1 19,4 22,8 21,3 23,3 , Totales utilizados para el cálculo del coeficiente incluyen exportaciones de maquila y zonas francas.
ALC 13,9 19,8 17,4 17,0 15,4 15,8 17,3 b Incluye información de 5 países: Barbados, Guyana, Jamaica, Surinam y Trinidad y Tobago (cifras preli-
minares para el período enero-septiembre).
Fuente: elaborado a partir de cuadro 111.2, CEPAL (2005: 103). Fuente: elaborado a partir del cuadro 111.3, CEPAL (2005: 106).

4 68 4 69
 1
1 Reformas económicas y consolidación democrática (1980-2006)
1.í.
I

¡','
1:
La integración económica en América Latina y el Caribe
" El nivel de apertura comercial de ALe es también reducido, aunque en la
última década viene subiendo, no obstante sigue siendo el más bajo en com-
f
paración con Asia y África, como queda registrado en el cuadro 6.9. Es en los armonizar disciplinas (gradual armonización de las diversas reglas contempla-
últimos años que la región incrementa su apertura hasta los más recientes nive- das), coordinación macro económica (por ejemplo, en la definición y gestión
les cercanos al 25% del PIB. África, la zona comercialmente más abierta entre de las políticas cambiaria, monetaria y fiscal), y mejorar la infraestructura (vial,
aquellas en desarrollo, en este último año se ha visto superada por Asia. En la energética, de telecomunicaciones, etc.). Pero, "concretarlos, sin embargo,
región, el Mercosur es quien tiene el menor coeficiente de apertura, aunque demandará un serio esfuerzo político y técnico".
viene subiendo.

Cuadro 6.9. Coeficientes de apertura en varias regiones en desarrollo

yen América Latina y el Caribe (1990-1994 y 2000-2004)
'. ~
(exportaciones como proporción del PIB, en %).
~~ --------.~-------------------
1990-1994
2000-2004
África
Asia 25,8
33,0
ALC 23,5
32,7
MCCA 14,8
23,0
CAN 15,8
22,2
CARICOM 18,3
21,0
TlCAN 19,1
19,6
MERCOSUR 8,7
10,0
7,7
13,9
Fuente: elaborado a partir del gráfico 111.5, CEPAL (2005: 107).

Al día de hoy los debates tienden no sólo a identificar las debilidades de

los procesos de integración, sino también a considerar que los mismos deban
se considerados como parte de procesos de transformaciones que los incluyan,
cuyos objetivos no sean únicamente comerciales y financieros, sino instru-
mentos para alcanzar Cotas de crecimiento y desarrollo más altas, que logren
disminuir los niveles existentes de desigualdad y pobreza. Los marcos institu-
cionales, por si mismos, no resuelven los problemas existentes. En consecuencia,
se juzga necesaria una readecuación de los esquemas de integración, actuali-
zando sus compromisos y dotándose de una calidad superior a los tratados de
libre Comercio. Para ello, desde algunos ámbitos, se sugiere que, entre otras
medidas, hay que fortalecer la institucionalidad integracionista (empezando
por cumplir los acuerdos suscritos y dotarse de mayor certidumbre jurídica);

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OTROS TÍTULOS DE LA COLECCIÓN

l. La independencia y el comienzo
de los regímenes representativos (1810-1850)
Guillermo Palacios
Pabio Moraga

4. El Estado en crisis (1920-1950)

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