CASO N°1

Fijación de tarifas de distribución en 1997

José Luis Bonifaz F.
La controversia entre la CTE y las empresas distribuidoras de Lima Metropolitana
surgió con la actualización del VNR que la CTE realizara en setiembre de
1997, como parte del proceso de fijación tarifaria que le encargó la LCE.

Resolución Nº 014-97 P/CTE

El 26 de setiembre de 1997 fue publicada en el diario oficial El Peruano la
Resolución Nº 014-97 P/CTE, en la cual se fijaba el VNR de las
empresas de distribución eléctrica de todo el país. En el cuadro 2.1 se presentan
las cifras publicadas en la precitada resolución.
Dicho cuadro reporta los VNR totales para las empresas Edelnor y Luz del Sur
en cada uno de los sectores típicos a los cuales brindan servicio. El sector típico 1
se refiere a las zonas de alta densidad como Lima Metropolitana; el segundo a
sectores de mediana densidad (capitales de departamentos); el tercero al ámbito
urbano rural; mientras que el último sector corresponde al sector rural.

Cuadro 2.1

(en miles de nuevos soles)

1 861,803 942,748
2 41,435 -
3 1,674 -
4 1,230 -
Fuente: CTE
Elaboración propia

A partir de este cuadro es fácil darse cuenta que para Edelnor el sector típico 1
es el más importante. Para Luz del Sur, ese sector es el único al cual presta
servicio. Cabe resaltar que los VNR de Luz del Sur y Edelnor sumados representan
casi el 60% del VNR de todas las empresas distribuidoras del país.

Recurso de reconsideración presentado por Edelnor

El 6 de octubre de 1997 Edelnor presentó un recurso de reconsideración
contra la Resolución 014-97 de la CTE. En el recurso se indica que “el VNR fijado
por la CTE para Edelnor representa el 43,7% del VNR presentado por la empresa
como resultado de la correcta aplicación de la LCE y su reglamento”. Y se añade:
“La determinación incorrecta del VNR puede conducir a una fijación errónea del
VAD de Edelnor y, en consecuencia, de las tarifas del servicio público de electricidad
que le son aplicables. Esta situación lesiona el interés económico de Edelnor
y de sus accionistas, entre ellos el Estado que es titular del 36,45% de su capital
social, y pone en riesgo el interés general en la continuidad de la prestación del
servicio público de electricidad”.
Para afirmar esto, Edelnor presentó una fundamentación explicada en el
recurso de reconsideración donde plantea que la LCE reconoce taxativamente la
existencia de dos VNR, uno de los cuales corresponde al sistema económicamente
adaptado (VNR-SEA) y el otro corresponde al de la empresa concesionaria.
Este último VNR se estima sobre la base de la información que proporciona la
concesionaria con respecto a las inversiones realizadas.
Edelnor se apoya principalmente en el artículo 76º de la LCE para fundamentar

1
su distinción entre las dos aplicaciones del concepto del VNR. Según el recurso
presentado, el artículo 76º define el VNR como “el costo de renovar las obras y
bienes físicos destinados a prestar el mismo servicio con la tecnología y precios
vigentes”. Además, “no existe en la definición del VNR del artículo 76º referencia
alguna al sistema arbitrariamente adaptado que la CTE habría adoptado en la
resolución”.
La principal discrepancia metodológica entre la CTE y las empresas distribuidoras
radica en la facultad de “rechazar fundadamente la incorporación de bienes
innecesarios” que indica el artículo 76º de la LCE. Según el recurso de reconsideración,
esa facultad de “actualizar” las instalaciones y los valores sobre la base de
precios y tecnología vigente no debe permitir a la CTE “crear” una empresa modelo
que no corresponda a la realidad de Edelnor. En otras palabras, lo que la
compañía afirma es que la CTE desconoce las instalaciones reales existentes y
recurre a una empresa modelo eficaz inexistente con la cual depura los bienes.

En resumen, los principales argumentos presentados por Edelnor y Luz del Sur
consignados en el recurso de reconsideración fueron los siguientes:
• La CTE ha actuado ilegalmente al aplicar los criterios del SEA a la determinación
del VNR para efectos del cálculo de la TIR a la cual se refiere el
artículo 70º de la LCE.
• El error de la resolución consistió en que se confundieron los conceptos de
VNR del artículo 76º de la LCE y en su lugar se aplicó el concepto del VNR
del SEA del artículo 65º.
• No existen uno sino dos conceptos de VNR en la LCE. La LCE reconoce
taxativamente la existencia de dos VNR: uno correspondiente al SEA para
el VAD (artículo 65º de la LCE) y otro para las instalaciones de cada
empresa en el cálculo de la TIR (artículo 70º inciso c de la LCE) y que éste
último se fija sobre la base de cifras reales.
• El uso de un VNR real constituye la única garantía para los inversionistas. Si
en el artículo 70º de la LCE se emplease el VNR del SEA, la verificación de
la rentabilidad no tendría ningún sentido, puesto que se estaría comparando
un modelo teórico con otro modelo teórico y obviamente la TIR que arroje
dicha comparación será del 12% como señala el artículo 79º de la LCE.
• Para efectos de la definición contenida en el artículo 76º de la LCE, renovar
es ciertamente distinto de sustituir. En la renovación, se trata de los
mismos bienes, mantenidos en todo aquello que no requiere cambio. Así,
por ejemplo, si se utilizan postes de distribución de madera y de cierta
dimensión, que coexisten con postes de otros materiales y dimensiones,
pero tanto los unos como los otros cumplen su función, ambos constituyen
tecnología vigente.
• Los precios vigentes no son otros que los precios de mercado considerando
la situación real de los bienes.

Resoluciones 015-97 P/CTE y 017-97-P/CTE

El 11 de octubre de 1997 la CTE publica las resoluciones Nº 015-97-P/CTE y Nº
017-97-P/CTE, en respuesta a los recursos de reconsideración presentados por
Luz del Sur y Edelnor respectivamente, en las cuales declara fundado, en parte,
los recursos de reconsideración y, por ejemplo, en el caso de Edelnor incrementa
su VNR en 14%.
Para la CTE no existían dos conceptos de VNR sino sólo uno, aunque precisa
que lo utiliza en dos contextos diferentes, destacando los siguientes principales
argumentos:
• A su criterio existe sólo un concepto de VNR y éste es el que corresponde
a la definición contenida en el artículo 76º de la LCE. Por ello, cualquier
interpretación que pretenda sostener lo contrario no coincide con el texto
de la LCE.
• La LCE emplea el concepto de VNR en el contexto del modelo de empresa
eficaz utilizado para establecer el VAD para cada sector de distribución
2
típico. El SEA es un sistema eléctrico en el que existe una correspondencia
de equilibrio entre la oferta y la demanda de energía, procurando el menor
costo y manteniendo la calidad del servicio. Por lo tanto, el SEA es en sí
mismo el modelo de eficiencia hipotético que necesariamente debe corresponder
a la empresa modelo eficiente utilizada para el cálculo de los VAD.
• La LCE establece que una vez determinados los VAD sobre la base de la
empresa modelo eficiente, debe verificarse la TIR para un grupo de concesionarios.
Si bien la LCE no hace referencia al concepto de SEA al describir
el VNR (a tomarse en cuenta para efectos del cálculo de la TIR) sí
establece claramente que no se trata de una cifra histórica o de reproducción,
ni del valor reportado y calificado como real por el concesionario, sino
es lo que corresponde a “renovar las obras y bienes físicos destinados a
prestar el mismo servicio con la tecnología y precios vigentes”, rechazando
“bienes innecesarios”.

¿Final del conflicto?

Las empresas distribuidoras observan a la CTE el hecho de que no haya
aplicado la secuencia que indica la LCE para fijar las tarifas, y que en la práctica ha
asumido que la tarifa sólo responde a aquella que debería corresponder a una
empresa “idealizada” eficaz, sin realizar el ejercicio de consistencia tarifaria que
contempla la ley para proteger la rentabilidad del negocio.
Por su parte, la CTE afirma que la definición legal del VNR comprende tres
elementos que claramente indican su naturaleza: mismo servicio, tecnología y
precios vigentes y rechazo de bienes innecesarios. El artículo 76º señala que se
trata de renovar para prestar el mismo servicio con tecnología y precios vigentes.
Técnicamente dicha renovación no puede limitarse a reponer la obra o bien con
elementos obsoletos o ineficaces, sino a garantizar un servicio equivalente (“mismo
servicio”) tanto en capacidad adecuada a la demanda y con calidad de servicio
similares.
Este problema, que revela falta de comunicación entre el organismo regulador
y las empresas reguladas, es el que ha ocasionado la disputa sobre la metodología
aplicada por la CTE para estimar el VNR. En la práctica, la CTE, en lo que
compete al ejercicio de consistencia tarifaria, ha estimado un VNR para las
instalaciones de las empresas que es casi idéntico al VNR-SEA de la primera
etapa. Así, se puede apreciar que la diferencia entre el VNR-SEA y el promedio de
los VNR de las empresas del sector típico 1 es de sólo 0,02%.

La metodología empleada por la CTE arrojó los siguientes resultados:

Cuadro 2.2

VNR Luz del Sur (A) 356,718 (Resolución 015-97-p/cte)

VNR Edelnor (B) 320,199 (Resolución 017-97-p/cte)
Promedio (A+B)/2 338,459
VNR-SEA 338,401 (Informe SED/CTE N° 58-
97)
Fuente: CTE
Elaboración propia

Por su parte, las empresas Luz del Sur y Edelnor presentaron valores de VNR
iguales a 757,773 y 664,403 miles de dólares, respectivamente. Así, se aprecia
una notable diferencia entre los VNR presentados por las empresas y los VNR
aprobados por la CTE. El cambio que explica estas diferencias está relacionado,
principalmente, con el reconocimiento de la CTE de la red subterránea de las
empresas.
La mayor parte de las redes de distribución eléctrica en Lima son subterráneas.
Estas líneas son mucho más caras que las redes aéreas. Las empresas
3
distribuidoras compraron esta infraestructura con esas características en 1994. En
el primer proceso de fijación de tarifas, que se llevó a cabo en 1993 antes de la
privatización, la CTE, al momento de estimar el costo de inversión, reconoció todo
el porcentaje de la red subterránea de baja tensión (BT) que equivale al 92% de la
red. Las redes de distribución en Lima están compuestas por la red de media
tensión (MT) y la red de baja tensión. La primera funciona como troncales o
avenidas, mientras que la segunda está compuesta por líneas que abastecen
directamente a los usuarios. La mayor parte de la red total está conformada por la
red de BT, la cual constituye la mayor parte de la inversión de las empresas de
distribución eléctrica.
En 1993, si bien en el llamado “Programa de Garantía Tarifaria” –que realizó la
CTE al amparo de una disposición transitoria de la LCE para fijar las tarifas– no se
reconoció gran parte de la red subterránea que corresponde a MT, sí se reconoció
el íntegro de la red subterránea de BT que, como se mencionó anteriormente,
constituye el 92% de la red de BT.
En 1997, cuando se realiza el primer estudio de fijación tarifaria y por primera vez
la CTE tiene que estimar los VNR, se reconoce sólo un 35% de la red de BT como
subterránea y el resto como aérea. Así, por ejemplo, en el caso de la zona de
concesión de Edelnor para Lima Norte, a fines de 1997 la extensión total de la red
de BT para servicio particular era de 6,233 km. De éstos, 5,713 km eran
subterráneos y sólo 520 eran aéreos (Grade, 1998). Sin embargo, en su fijación del
VNR de las instalaciones de la empresa la CTE reconoció 2,276 km de red
subterránea e imputó 3,957 km de red aérea, pues consideró que esa era la
distribución adecuada según los términos de eficiencia. Este cambio origina una
reducción en la estimación del costo de inversión y es el principal factor en las
diferencias entre el VNR presentado por las empresas y el VNR aprobado por la CTE.

Cuadro 2.3

1. Baja tensión servicio particular

1.1 Aérea 520 3,957 761%
1.2 Subterránea 5,713 2,276 40%
1.3 Total 6,233 6,233
2. Alumbrado público
2.1 Aéreo 539 3,541 657%
2.2 Subterráneo 4,479 1,477 33%
2.3 Total 5,018 5,018
Fuente: CTE
Elaboración propia

Pero las discrepancias en ese punto no terminan aquí. Las empresas distribuidoras
indican que en los costos de redes subterráneas sólo se han considerado
los costos de reposición de veredas y no se ha tenido en cuenta los costos de
reposición de pistas, los que son sustancialmente más caros que los anteriores.
Además, indican, no se ha contemplado la topología de la red. Es decir, no se ha
considerado que al levantar las redes de subterráneas a aéreas generalmente no
se puede ir por el mismo trazado y, por tanto, se incrementan sustancialmente los
kilómetros de redes reemplazadas.
Con respecto a este punto, la CTE, en las resoluciones citadas, indica que los
costos de reposición de pistas sí han sido considerados y la topología de la red
está de acuerdo con la resolución 001-94 P/CTE.
Otra diferencia notable entre lo reportado por las empresas y lo reconocido por
la CTE ocurre en el caso de las inversiones no eléctricas. En este caso, los
equipos de comunicaciones que presentó Luz del Sur (US$9 millones) no fueron
reconocidos por la CTE en la resolución sino hasta el nivel de inversiones no
eléctricas presentado por Edelnor (US$1.4 millones). Luz del Sur argumenta que
4
su inversión en telecomunicaciones no tiene por qué ser igual a la de Edelnor
debido a los distintos servicios brindados y los distintos estándares de servicio al
cliente. La CTE, por su parte, considera que las diferencias señaladas y la mayor
extensión del área de concesión de Luz del Sur no justifican que la inversión de
ésta tenga que ser siete veces la inversión de Edelnor.
Todas estas menores valoraciones de la CTE en el VNR se tradujo en un fuerte
diferencial de tarifas. En el cuadro 2.4, se consignan las TIR de Edelnor para el
VNR presentado por la empresa y el VNR aprobado por la CTE:

Cuadro 2.4

Unidad VNR CTE VNR

Edelnor
TIR % 10,66 3,28
VAD baja tensión S/. kW.h-mes 8 015 11 710
VAD media tensión S/. kW.h-mes 28 557 37 450
Tarifas
Promedio media tensión Cm S/.kW.h 16,45 17,56
Promedio baja tensión Cm S/.kW.h 26,35 29,61
Baja tensión BT-5 Cm S/.kW.h 25,64 28,73
Fuente: CTE
Elaboración propia

Como se observa, los valores aprobados por la CTE arrojan una TIR de
10,66% para Edelnor, que se encuentra entre 8% y 16%. Por tanto, estos cálculos
del VAD quedaron como definitivos. Por otro lado, el VNR presentado por las
empresas arroja una TIR de 3,28%, valor muy inferior al mínimo de 8% ofrecido
por la LCE.
En cuanto a las tarifas finales se puede afirmar que, según la fuente, si la CTE
hubiera reconocido el VNR presentado por la empresa entonces las tarifas habrían
aumentado en un rango de entre 6% y 12%. La CTE, por su parte, indicaba que el
crecimiento hubiera sido del orden del 16% al 20% si se reconocía tal cifra.
De lo anterior se desprende que existen muchas discrepancias entre lo reportado
por las empresas y lo reconocido por la CTE. En algunos casos las diferencias
son significativas tanto conceptual como económicamente.

5
 CASO N°2

¿Por qué no firman contratos los

generadores con las distribuidoras de
electricidad?
Raúl García Carpio
(Resumen para el Curso de Actualización de la FIEE-UNAC)

1. Antecedentes

En los últimos años, algunas empresas distribuidoras han encontrado dificultades

para cerrar contratos de suministro para el mercado regulado con las empresas
generadoras. Particularmente, en el año 2004 tres distribuidoras estatales se encontraron
retirando energía del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional sin el respaldo de un
contrato, por el equivalente a 105,8 MW, aproximadamente el 5% de la máxima
demanda de las distribuidoras. Esta situación no logró resolverse con las licitaciones
convocadas por las empresas, por el contrario se agravaron con el incremento de los
precios “spot” en el 2004 (el costo marginal promedio estuvo algunos meses
alrededor de US$ 100 por MW.h). Esta situación ha venido afectando el funcionamiento
del sector eléctrico y comprometiendo la asignación de responsabilidades en el mercado
mayorista por los retiros de energía que vienen realizando las distribuidoras sin contrato.
Debe recordarse que, en el esquema peruano, los contratos de los generadores
representan solamente un compromiso financiero, toda vez que la producción de cada
unidad generadora depende de las decisiones que toma el Comité de Operación
Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES - SINAC) a fin de minimizar el
costo de abastecimiento. Por tal motivo, las divergencias entre los compromisos
contractuales asumidos por los generadores y su nivel de producción efectivo deben ser
subsanadas comprando energía al costo marginal del sistema, lo que en períodos secos
implicaba incurrir en importantes pérdidas financieras, siendo este riesgo inherente a la
firma de un contrato, salvo que se tenga suficiente capacidad de generación incluso en
los períodos críticos.
La problemática de la contratación de electricidad tiene una serie de posibles
causas, existiendo controversia sobre la importancia relativa de cada una de ellas, en
particular si son factores de naturaleza coyuntural, o si más bien revela la existencia de
fallas estructurales asociadas al diseño de mercado vigente. Los problemas coyunturales
estarían referidos al impacto de un año seco y a las posibilidades de obtener ganancias
vendiendo sólo en el mercado “spot”. Por su parte, los problemas estructurales estarían
referidos al hecho de que las ventas en el mercado “spot” no pueden ser propiamente una
opción independiente de la firma de contratos pues en el diseño de mercado peruano no
se transfieren precios “spot” a usuarios finales o comercializadores, y solamente tienen
sentido si otro generador es el responsable contractual de los retiros de energía existentes
en el sistema, lo que genera un vacío en el marco regulatorio.
Debe destacarse el riesgo de que las empresas distribuidoras incumplan con
el artículo 34º de la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE - Decreto Ley Nº
25844) referido a la garantía de 24 meses de la energía y la potencia contratada. La
verificación de esta obligación tiene lugar en el mes de julio de cada año, y corre a
cargo de la Dirección General de Electricidad del Ministerio de Energía y Minas. Este
eventual incumplimiento puede dar lugar a precedentes no deseados de conductas

6
discriminatorias, en favor de las empresas estatales, en caso de incumplimiento de las
normas vigentes.
Se advierte una grave falta de definición respecto de las obligaciones
comerciales asociadas a los retiros de potencia y de energía que vienen realizando las
distribuidoras. La LCE establece que la única forma de realizar compras de energía
destinadas al mercado regulado, es mediante contratos a tarifas en barra reguladas, por
lo que no existen otras alternativas como la compra en el mercado “spot” y/o la
transferencia de los mayores costos a los usuarios finales.
Ante esta situación, el 20 de julio de 2004, se promulgó una norma mediante la
cual se establecía que en el período julio - diciembre de 2004 las empresas generadoras
del Estado a cargo del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado (FONAFE) asumirían, en forma proporcional a su potencia
firme, los retiros que las distribuidoras realizaran sin contrato para el servicio público,
mientras que los retiros efectuados los asumirían todos los generadores del SEIN
(Decreto de Urgencia Nº 007-2004). Esta norma ciertamente aliviaba los problemas
legales y financieros existentes en el corto plazo, pero no ofrecía una solución al
problema estructural, cuyos efectos han sido evidentes durante el año 2005. Una vez
más, se optó por socializar una mayor parte de las pérdidas a las empresas públicas.

2. Problemas Generados por la No Firma de Contratos

El problema descrito tiene una serie de consecuencias inmediatas y potenciales

sobre el funcionamiento eficiente del mercado eléctrico, sobre el bienestar de los
usuarios de servicio público y sobre la inversión y adecuación de la capacidad de
generación en el mediano y largo plazo. En el corto plazo, la no firma de contratos
tendría como una primera consecuencia legal la caducidad de la concesión de las
distribuidoras, pues éstas deben tener contratada toda su demanda para los próximos
dos años. A su vez, se genera un vacío en el funcionamiento del mercado mayorista,
pues el COES no debería permitir retiros de energía que no tengan el respaldo de
contratos de suministro.
La negativa a contratar a tarifa en barra por parte de los generadores, puede
tener su origen en una serie de factores, muchos de los cuales están relacionados
entre sí. Un primer factor está referido a las políticas comerciales de los diferentes
generadores, ya que en algunos casos estos prefieren reducir la volatilidad de sus flujos
de caja, contratando sólo un porcentaje cercano al 50% y 60% de su capacidad efectiva,
e incluso priorizando las ventas a los clientes libres, con tarifas que solamente dependen
del acuerdo al que lleguen las partes. Sin embargo, la composición del portafolio de
contratos de cada generador depende de las rentabilidades y riesgos implícitos en cada
una de las variables de precio y cantidad, lo cual es algo más bien endógeno al diseño
de mercado y funcionamiento del sector, y por lo tanto su análisis supone una
evaluación de los instrumentos y mecanismos existentes para manejar estos riesgos.
Otro argumento se relaciona con una conducta oportunista por parte de los
generadores. De hecho, el vencimiento de varios contratos coincidió con un período en
que los precios “spot” estaban en un nivel alto, y por lo tanto el no contratar los eximía
de la obligación de “cubrir” a las distribuidoras o clientes finales cobrando un precio
estabilizado, en este caso la tarifa en barra, en lugar del precio “spot”, en
contraprestación a la cobertura que las distribuidoras les habían hecho pagando precios
en barra cuando los precios “spot” estaban por debajo de las tarifas en barra.

7
 Sin embargo, también existen otros argumentos, principalmente por parte de las
empresas de generación, que atribuyen su decisión de no contratar a problemas de
credibilidad en el cálculo de las tarifas en barra. Así, algunos generadores indican que el
precio en barra no refleja los costos marginales proyectados, pues las tarifas en barra
se vino reduciendo por la entrada del gas natural y de otras inversiones consideradas en
el “plan de obras”, que sufrieron retrasos o incluso no llegaron a ingresar al sistema.
También se argumenta que las proyecciones de demanda han sido conservadoras y, por
lo tanto, las tarifas en barra no han reflejado los verdaderos costos de suministro. Otra
explicación de la debilidad de los incentivos a contratar está asociada a la reducción
esperada de las tarifas como consecuencia de la entrada de Camisea. El impacto
era mayor cuando el horizonte de proyección para el cálculo de las tarifas era de cuatro
años y no de dos años, como lo es actualmente, lo cual hacía más atractivo para los
generadores vender en el mercado “spot”, más aún en un año seco.

3. Esbozo de un Diagnóstico del Problema1

A fin de analizar el origen del problema para cerrar contratos se debe revisar el
funcionamiento de los contratos financieros dentro del diseño de mercado peruano,
donde existe un “pool obligatorio”. En la actualidad la tarifa en barra (que corresponde
a los precios de energía, potencia y transmisión principal) es una tarifa que tiene la
finalidad de suavizar los precios que se transfieren a los consumidores finales.2 La
obligación que las empresas distribuidoras compren a un precio fijo esperado supone
implícitamente un esquema de aseguramiento mutuo de la volatilidad del precio “spot”
entre las empresas generadoras y las distribuidoras, por lo que se puede incluir bajo el
esquema de “Contratos por Diferencias” (“contracts for differences”).3 En estos
contratos, los generadores cubren el riesgo a las distribuidoras vendiendo a un precio
menor cuando el precio “spot” (costo del sistema) es alto y las distribuidoras cubren a
los generadores comprando a un precio mayor cuando el costo del sistema es menor, por
lo que favorece a ambas partes con un mutuo aseguramiento.
Para que el mecanismo de contratos a precios en barra funcione, el plazo
de los contratos debe ser suficiente para que ambas partes se aseguren (existan períodos
de tarifas “spot” bajas y altas) y que los promedios sean similares, de forma tal que las
diferencias asumidas por los agentes se compensen. Conceptualmente el precio en barra
debe ser un buen predictor del precio “spot” en el largo plazo. Sin embargo, este
sistema no elimina el riesgo cantidad, el cual dependerá de las decisiones de
contratación de los agentes, la naturaleza de los “shocks” de oferta que pueden enfrentar
y la forma de cálculo de los precios en barra y su relación con el precio “spot”.
Debido a que es muy difícil construir un escenario contrafactual con el cual comparar la
evolución de las tarifas y sus determinantes, los análisis tienen que ser más bien
indirectos como i) la comparación de los precios “spot” y los precios en barra,
incluyendo un examen de los problemas asociados a la definición del plan de obras de
generación, y ii) los problemas experimentados en el caso chileno, cuyo diseño de
mercado y marco regulatorio son prácticamente idénticos al caso peruano. En teoría, las
tarifas en barra representan el precio que debería igualar el valor presente de los
ingresos esperados de los generadores, con el valor presente de los costos esperados.
Sin embargo, en cuanto al riesgo en el precio, se puede apreciar que en promedio y
para todo el período los costos marginales instantáneos han sido superiores a las
tarifas en barra (US$ 35 versus US$ 29 por MW.h), estas diferencias se deben a
múltiples factores como el período de proyección de las tarifas, y todos los relativos a
las dificultades para realizar predicciones en este tipo de mercados.

8
 Un hecho importante es la baja correlación entre las tarifas en barra de
energía y el precio “spot”. De hecho, el coeficiente de correlación histórico entre estas
variables para el período comprendido entre 1993 y 2005, fue de 0,14. Este valor es
pequeño debido a la alta volatilidad que presenta el precio “spot” versus el precio en
barra (22 versus 3,6 US$ por MW.h) y debido también a la reducida covarianza entre el
precio “spot” y la tarifa en barra.

Una explicación es que las fórmulas de actualización de las tarifas en barra sólo
consideran su sensibilidad a cambios en variables como el tipo de cambio, el precio de
los combustibles líquidos y el carbón, teniendo ponderadores basados en simulaciones de
precios ante cambios en estas variables y no las variaciones en la disponibilidad de
energía hidráulica que, como se mencionó, determina prácticamente el resto de la
volatilidad de los precios “spot”, ni el efecto de las indisponibilidades.
Otro análisis comparativo relevante se refiere a la evolución de las tarifas en
barra respecto a los precios en el mercado libre. Sin embargo, la comparación de ambos
precios al nivel de generación es muy difícil. Previamente es necesario llevarlos a un
mismo nivel de referencia, debido a que muchos clientes están ubicados en el área de
concesión de las distribuidoras. La LCE establece que las tarifas en barra no pueden
diferir en más de diez por ciento de los precios libres vigentes. Sin embargo esta
comparación todavía enfrenta dificultades, debido a que no se cuenta con toda la
información sobre los contratos en el mercado libre. Además, existen problemas
metodológicos asociados a una eventual diferenciación entre los productos transados en
ambos mercados. Las estadísticas indican una tendencia decreciente en los precios libres,
que podría atribuirse a un mayor grado de competencia entre generadores, y entre
generadores y empresas distribuidoras; y también al hecho de que en este mercado los
generadores pueden controlar, además del plazo, los niveles de precios y sus fórmulas
de actualización, lo que no sucede con los precios en barra que son regulados
administrativamente, antes semestralmente y ahora anualmente.

1
. Esta sección está basada en Gallardo, J., García, R. y J. Távara. “Instituciones y Diseño de Mercado en el Sector
Eléctrico Peruano: Análisis de la Inversión en Generación”. Consorcio de Investigación Económica y Social -
Proyecto Mediano, 2006 (mimeo).
2
. En particular, el cálculo del Precio Básico de Energía (PBE) considera un horizonte de proyección de la
demanda de dos años y de la oferta. Luego se obtiene el costo marginal mensual esperado de suministro
para el sistema utilizando los costos variables vigentes de las centrales y optimizando la operación del
parque hidráulico considerado. El PBE corresponde al precio que iguala el valor presente de los ingresos
esperados con el valor presente de los costos de suministro proyectados en un horizonte de 24 meses
utilizando una tasa de descuento de 12%. Adicionalmente, recientemente se ha establecido que en esta
actualización también se considere cuáles hubieran sido los costos de suministro en el año anterior en
base a las realizaciones efectivas de la oferta de capacidad y demanda del sistema eléctrico.
3
. Los beneficios variables de un generador con un contrato por diferencias son los siguientes:
π id ( p) = Qid ( p) * ( p − CM ) − ( p − PCid ) * QCid
⇒ π id ( p) = QCid * PCid + (Qid ( p) − QCid ) * p − CM * Qid
De esta expresión se sigue que si la cantidad contratada por las empresas coincide con la cantidad
despachada, los beneficios de la empresa no dependerían de la evolución del mercado “spot”, sino sólo
de las cantidades y precios contratados, por lo que los generadores y distribuidores estarían eliminando el
riesgo de la volatilidad del precio “spot”. Ambos agentes intercambiarían un flujo de ingresos variable por
uno constante, por que el instrumento funcionaría como un “swap”.

9
 De otro lado, las centrales térmicas construidas para utilizar el gas natural de
Camisea, fueron incluidas por primera vez en la fijación de tarifas en barra de
noviembre de 1996. El inicio de operaciones de la Central de Camisea 1 estaba
inicialmente previsto para enero del
2000 y el de la Central de Camisea 2 para enero del 2001, cada una de ellas contaría con
una potencia de 150 MW. Estas centrales se incluyeron en cuatro procesos regulatorios
consecutivos (noviembre de 1996, mayo y noviembre de 1997 y mayo de 1998), luego
fueron retiradas del programa de obras de los tres siguientes procesos, para ser
nuevamente incluidas en los procesos siguientes, correspondientes a los períodos
entre mayo del 2000 y mayo del 2003. Dichas centrales fueron incluidas en el
programa de obras de 11 procesos regulatorios. La entrada de la primera central fue
postergada 55 meses y la segunda 43 meses, debido a que el Consorcio Shell-Mobil se
retiró del Proyecto Camisea.
Los dos casos reseñados representan situaciones extremas de postergación en la
entrada de centrales respecto a las primeras previsiones, por períodos de
tiempo claramente prolongados. En ambos casos, sin embargo, existen explicaciones
razonables. En la primera se destacan retrasos en los desembolsos de las
contrapartidas públicas al préstamo japonés, que dieron lugar a un proceso de
transferencia de dicha central al sector privado, con la obra aún inconclusa. El segundo
caso se explica por la ruptura de las negociaciones con la empresa Shell el año 2000,
evento que no pudo ser anticipado por ninguno de los agentes del sector.
Los problemas suscitados en la proyección de la demanda y de la oferta de
generación, dieron lugar a algunos intentos de perfeccionar el marco normativo. En
efecto, mediante el D.S. Nº 010-20044, actualmente derogado, el Ministerio de Energía y
Minas modificó algunos artículos del Reglamento de la LCE referidos a los
procedimientos utilizados en la proyección de la demanda y la oferta, con el propósito
de “reducir la discrecionalidad del regulador”. Así, se estableció que los proyectos con
demandas superiores a 10 MW serían considerados por separado en la proyección de la
demanda, siempre que cumplan con requisitos y condiciones a aprobarse mediante
resolución ministerial. También se aprobaron normas específicas para el tratamiento de
la demanda derivada de interconexiones internacionales, como la de Perú con Ecuador.
En el caso del “plan de obras” se estableció que se considerarían factibles de
entrar en operación los proyectos de generación y transmisión cuyos títulos no se
encuentren en causal de caducidad o cancelación, según corresponda, y que cumplan
con los requisitos y condiciones que se aprobarían por resolución ministerial. A su vez
se establecía que los requisitos y condiciones para el programa de obras y la proyección
de la demanda podrían ser revisados por el Ministerio cada dos años, debiendo ser
publicados antes del 30 de noviembre del año correspondiente.
También ha sido materia de discusión el eventual comportamiento estratégico
por parte de las empresas, cuando se trata de informar sobre sus nuevas inversiones y
también sobre los incentivos que algunas de ellas tendrían para invertir en nuevas
tecnologías como el gas natural, teniendo importantes costos hundidos en centrales
hidráulicas y Diesel, las cuales verían reducida su rentabilidad de realizarse estas
inversiones. Es por ello que en algún momento se propuso que el plan de obras
considerado sea un plan eficiente, de expansión a mínimo costo. Esta opción daba lugar
a nuevos interrogantes, por ejemplo sobre el curso de acción más apropiado en caso
estas inversiones no llegaran a materializarse.

10
4. Medidas Tomadas para Solucionar la Crisis

Los problemas que han venido experimentando las empresas distribuidoras para
renovar sus contratos destinados al servicio público, así como la necesidad de garantizar
cierta continuidad en las inversiones y de evitar los riesgos de interrupciones en el
servicio, han inducido algunos cambios en el marco normativo dirigidos a llenar los
principales vacíos. Así, a fines del 2004 se modificaron las normas referidas a las
causales de caducidad de las concesiones y al procedimiento a utilizarse en la fijación
de las tarifas en barra.5

En lo referente a la caducidad de las concesiones, se ha incorporado como una

de las causas el reiterado incumplimiento en el pago por el abastecimiento de energía y
la no realización de estudios o la ejecución de las obras establecidas en los contratos de
concesión. A su vez se ha suspendido, hasta el 31 de diciembre de 2007, la aplicación
de la causal de caducidad a las distribuidoras que no cuenten con contratos de
suministro para los próximos 24 meses. De otro lado, se han aprobado modificaciones a
los plazos y procedimientos a seguirse en la fijación de las tarifas en barra. En primer
lugar, se establece que el COES proyectará la oferta y demanda para un período de
menor duración (los próximos 24 meses, en lugar de los 48 meses contemplados en la
norma anterior), y que en esta proyección se considerará como constantes tanto la oferta
como la demanda extranjeras, sobre la base de las transacciones históricas del último
año.
Asimismo, se estableció que el proceso de fijación de tarifas en barra se
realizará una vez al año, antes del 30 de abril, y que en el cálculo de las tarifas de
energía se considerarán los costos marginales proyectados para los próximos 24 meses, y
además los costos de los 12 meses anteriores, considerando la oferta y demanda
realmente registrada en este período. Ambas proyecciones se actualizarán al 31 de
marzo del año correspondiente. Por último, en la disposición final de la norma se
estableció la creación de una “Comisión para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la
Generación Eléctrica”, que tenía un plazo hasta el 30 de junio de 2005 para presentar un
proyecto de ley que sería sometido a la aprobación del Congreso de la República.
La Comisión creada por el Congreso de la república del Perú para proponer
medidas destinadas a garantizar la suficiencia del suministro de electricidad y para
permitir un desarrollo eficiente del sector entregó su propuesta en el año 2005, siendo la
ley aprobada recientemente (Ley Nº 28832 - Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente
de la Generación Eléctrica).
En esta norma se incluyen una serie de mecanismos dirigidos a mejorar las
condiciones de contratación entre generadores y distribuidores. Así, se establece poner
un sistema de certificación de energía y potencia disponible, de acuerdo a
procedimientos técnicos vigentes, que respalde la realización de contratos de
suministro y permita al regulador monitorear la evolución del mercado a fin de reducir
el riesgo de racionamiento y facilitar la solución de problemas para contratar energía.

4
. Decreto .Supremo Nº 010-2004-EM. Modificación de los artículos 119º y 123º del Reglamento de la Ley
de Concesiones Eléctricas.

5
. Ver al respecto la Ley de Nº 28447, promulgada el 30 de diciembre de 2004. Ley que modifica el Decreto Ley Nº
25844, Ley de Concesiones Eléctricas.

11
 La medida principal es la organización de licitaciones de la demanda no
contratada para los tres años siguientes. Este mecanismo busca facilitar el cierre de
contratos y fomentar la inversión en capacidad en condiciones de competencia,
haciendo posible la participación no sólo de los operadores actuales sino también de
los potenciales. En la actualidad todavía se vienen discutiendo los aspectos referidos a
los detalles de la convocatoria, siendo un riesgo los
potenciales de inflexibilidad de los precios que se podrían generar y que pueden dar
lugar a controversias y cuestionamientos “ex post” al proceso de subasta.
En cuanto a las medidas de administración de riesgos, se propone que en los
contratos se especifiquen requerimientos de capacidad y se establezca la compra en
bloques de energía, abandonando paulatinamente el esquema de contratos “Full
Requirement”. Esto permitirá que las empresas distribuidoras asuman el riesgo de
comprar a precio “spot” y de vender a precio en barra, cuando sus errores en predecir la
demanda superan estos límites máximos. A su vez, se propone el acceso de los clientes
libres al mercado “spot”, a fin de que puedan racionalizar su consumo y vender al
mercado “spot” cuando esta opción resulta económicamente atractiva. Esta medida
permitirá alcanzar una mayor eficiencia en el despacho, y a la vez generará una
respuesta más adecuada de la demanda en contextos de escasez. En la Ley se
establecen medidas complementarias como la reestructuración del COES, en la
dirección de constituirlo como un operador independiente del sistema. También se
contempla la revisión de los mecanismos de remuneración de la transmisión, a fin de
que los problemas de congestión no se conviertan en un obstáculo para el suministro
eficiente de electricidad.

5. Mecanismos Alternativos de Manejo de Riesgos

Como se ha mencionado, parece ser que en un sistema sujeto a importantes

“shocks” de oferta y demanda, y un sistema de precios muy rígido, es necesario evaluar
mecanismos alternativos que repartan mejor los riesgos entre los agentes y permitan el
cierre de contratos en el sector. En particular, en el sistema peruano, el porcentaje de
“pass-trough”, es mínimo, ya que las tarifas en barra se calculan, como un promedio,
para diferentes escenarios hidrológicos con los costos de combustibles vigentes, y sólo
se actualizan por los cambios en los costos de los combustibles de acuerdo a diferentes
factores estimados en base a simulaciones.6
Esta relativa rigidez del sistema de precios, y por lo tanto de la demanda
regulada, genera algunos problemas para administrar o “acomodar” “shocks” de
mediana magnitud asociados, por ejemplo, a un año seco en el ciclo hidrológico, o a
indisponibilidades en determinadas centrales. La demanda regulada no reacciona a los
precios “spot”, obligando a los generadores sobrecontratados a asumir un riesgo mayor
al que estarían expuestos si existieran mecanismos para transferir estas señales a los
consumidores o limitar los precios de compra en el mercado “spot”.
Como puede apreciarse, este riesgo de contratar explica que en equilibrio, si los
generadores son adversos al riesgo, su decisión sea no contratar a una tarifa dada,
incluso si la determinación de esta tarifa no se ve afectada por problemas asociados al
riesgo regulatorio y a la credibilidad del regulador. En el extremo, los generadores
sólo contratarían hasta un nivel similar al mínimo de potencia disponible, el cual
corresponde exactamente a la noción inicial de “potencia firme” (límite máximo de
contratación de los generadores), la cual se ha visto distorsionada por los cambios en
los procedimientos aprobados en años recientes. Las dificultades para administrar los
“shocks” mediante contratos regulados, pueden hacer que los generadores tengan más
12
incentivos para contratar en el mercado libre, quizá a precios más altos o con otras
fórmulas de reajuste. E incluso en caso de no conseguir estos contratos, dado que la
demanda libre es limitada, puede ocurrir que no realicen o que posterguen algunas
inversiones, ya que la opción de vender al sistema a precios “spot”, genera una mayor
volatilidad en el flujo de caja de los proyectos de generación.
En el mercado eléctrico peruano no se han desarrollado aún estos
mecanismos de manejo de riesgos, debido a una serie de factores relacionados con las
estrategias de los diferentes grupos económicos, y a condicionamientos de tipo
institucional. En primer lugar tenemos el caso de algunos grupos económicos que
habrían optado por diversificar su parque generador, a fin de asimilar internamente los
“shocks” de oferta mediante cambios en la combinación de sus centrales de generación
(térmica e hidráulica) y contratar solamente una parte de su potencia efectiva, como ha
ocurrido con el grupo Endesa y Duke Energy.
En segundo lugar tenemos el caso de Electroperú, una empresa estatal
predominantemente hidráulica, que habría optado por contratar incluso en exceso para
el nivel de incertidumbre hidrológica, como una forma de sostener el mercado de
contratos debido a la renuencia a contratar de los otros generadores, y motivada también,
en parte, por el propósito de obtener ganancias en el corto plazo. Recientemente, gracias
a la transferencia del contrato de “Take or Pay” de suministro de gas con Etevensa,
Electroperú puede tener un mejor manejo de estos riesgos, aunque a costa de asumir los
costos fijos de este tipo de contrato.
Es oportuno mencionar al respecto que si bien la LCE expresa una concepción
conservadora, en la medida en que establece que un generador sólo puede contratar
hasta un máximo equivalente al nivel de su potencia firme, la forma como se calcula
este máximo no garantiza que los generadores tengan un bajo grado de exposición de
compra al mercado “spot”, pues una serie de normas relajaron la forma de cálculo de este
indicador.

6. Comentarios Finales

Una de las razones detrás de los problemas para cerrar contratos que tienen las
distribuidoras está relacionado con el diseño del mercado eléctrico peruano, el cual
si bien intenta proteger a los consumidores de la alta volatilidad de precios, genera la
necesidad de realizar un cálculo más bien administrativo de una serie de precios y por
lo tanto controversias con los operadores. Un aspecto central del problema ha sido que
los precios en barra se estimaban como una proyección para los próximos cuatro años,
lo cual frecuentemente daba lugar a marcadas divergencias entre el costo real de
suministro y el precio en barra. En consecuencia, el sistema resultaba “sobre expuesto”
a medida que la demanda no respondía a condiciones de escasez, lo cual se expresaba
en un deterioro de los flujos de caja de los generadores, por las pérdidas en que incurrían
al comprar a precios “spot” elevados.
En este contexto, inevitablemente se generan incentivos distintos para la
contratación entre generadores y distribuidores. El paliativo adoptado ha sido que las
generadoras estatales respondan cubriendo los retiros sin contrato de las distribuidoras
en un primer momento y que, luego, estos sean socializados entre los generadores con
un criterio que no es eficiente como es el reparto en proporción a su potencia firme.
Una solución adecuada debería incluir un análisis sobre qué magnitud de las
fluctuaciones de precios sería eficiente que asuman los usuarios finales o si sería

13
suficiente el fomento de instrumentos financieros o de otro tipo que permitan un mejor
manejo de estos riesgos a los generadores.

Es posible afirmar que existen algunos rasgos comunes entre la situación actual
del sector eléctrico peruano y el contexto previo a las crisis en Chile y California. Sin
embargo, también es preciso reconocer que en el caso peruano estos rasgos son de
alguna manera incipientes y están claramente limitados, debido a la existencia de
contratos de largo plazo entre distribuidoras y generadoras en el mercado regulado, y
de contratos entre grandes clientes y empresas generadoras, o distribuidoras, en el
mercado libre.

Es por estas consideraciones que se requiere incrementar la flexibilidad en las

transacciones, permitir un mejor manejo de riesgos - actualmente cargados
principalmente a los generadores - y en última instancia, tratar que el proceso de
formación de precios responda en mayor medida a mecanismos de mercado. Entre los
mecanismos que podrían adoptarse para un mejor manejo de riesgos, se destacan las
siguientes: i) transferir en mayor medida las señales de escasez a los usuarios finales y a
las empresas distribuidoras, a efectos de que el sistema pueda acomodar mejor los
“shocks” de demanda, sobre todo en contextos de crisis, ii) utilizar instrumentos
financieros como opciones de compra de capacidad, que permitan manejar los riesgos
de comprar energía en el mercado “spot”, controlando al mismo tiempo el precio
máximo que se tendría que pagar en estos casos, lo cual puede operar, posteriormente,
como un mecanismo de remuneración de la capacidad, y iii) establecer derechos
financieros de transmisión que permitan un mejor manejo de la congestión, la cual
constituye un riesgo adicional a la realización de transacciones en el mercado eléctrico.

Los problemas que han venido experimentando las empresas distribuidoras para
renovar sus contratos destinados al servicio público, así como la necesidad de garantizar
cierta continuidad en las inversiones y de evitar los riesgos de interrupciones en el
servicio, han inducido algunos cambios en el marco normativo dirigidos a llenar los
principales vacíos. En lo referente a la caducidad de las concesiones, se incorporó como
una de las causas el reiterado incumplimiento en el pago por el abastecimiento de
energía y la no realización de estudios o la ejecución de las obras establecidas en los
contratos de concesión. Además, se ha suspendido, hasta el 31 de diciembre de 2007, la
aplicación de la causal de caducidad a las distribuidoras que no cuenten con contratos de
suministro para los próximos 24 meses. De otro lado, se han aprobado modificaciones a
los plazos y procedimientos a seguirse en la fijación de las tarifas en barra como la
proyección de la oferta y demanda para un período de menor duración (los próximos 24
meses, en lugar de los 48 meses), entre otros.

Las medidas recientes se han orientado hacia un esquema de licitaciones de

contratos de potencia y energía, que permitan una entrada más ordenada de nuevos
inversionistas, introducir competencia a los agentes incumbentes con los potenciales
inversionistas, ya que se licitaría la demanda proyectada para los próximos tres
años, y reducir los riesgos del cálculo administrativo de tarifas pues los precios
resultantes no serían revisados por un plazo determinado. Este último esquema es
utilizado en países como Brasil, Francia y México, y ha probado ser exitoso en la
atracción de inversiones.

6
. Las tarifas se actualizan cuando algunos de los factores mencionados superan un crecimiento
acumulado de 5%.

14
 Puede advertirse que estos países tienen en común el hecho de que el
proceso de reformas en el sector eléctrico aún se encuentra en una etapa intermedia,
que podría considerarse equivalente a un esquema de “Comprador Único”
(“Single Buyer”). Bajo este esquema, el Estado asume un rol planificador, de
manera que las compras de capacidad proceden de forma centralizada. Esto
permite generar un esquema de transferencias de los diferentes costos a los
usuarios, garantizando a su vez la recuperación de las inversiones en nueva
capacidad. La adopción de este esquema ciertamente facilita la entrada, reduciendo
riesgos, y permite a la vez cierto nivel de competencia en las subastas. Sin embargo
su adopción podría ser interpretada como un retroceso respecto a esquemas más
avanzados, como aquellos asociados a la creación de mercados mayoristas
competitivos, donde los generadores más bien compiten “en” los diferentes
mercados y no “por el mercado”.8
Parte de estas medidas se adelantaron en el Decreto de Urgencia Nº 007-
2006, el precio ofertado en estos contratos se mantendrá fijo por un período de
cinco años y por esta vez se ha estipulado que las empresas distribuidoras sean
eximidas de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, estando en la
actualidad en proceso de definir los estándares de los contratos de suministro, los
cuales estarán sujetos a audiencias públicas donde todos los agentes darán sus
sugerencias. Como se comentó, su limitación es que puede generar problemas de
inflexibilidad y, dependiendo de las sendas de precios que se obtengan, puede dar
lugar a controversias y cuestionamientos “ex post”. En cuanto a las medidas de
administración de riesgos, se propone que en los contratos se especifiquen
requerimientos de capacidad y se establezca la compra en bloques de energía,
abandonando paulatinamente el esquema de contratos “Full Requirement”. A su vez,
se propone el acceso de los clientes libres al mercado “spot”, a fin de que puedan
racionalizar su consumo y vender al mercado “spot” cuando esta opción resulta
económicamente atractiva, lo que permitirá alcanzar una mayor eficiencia en el
despacho, y generará una respuesta más adecuada de la demanda en contextos de
escasez.
En términos generales estas reformas, si bien son algo heterodoxas respecto
a los consensos crecientes a nivel internacional como el “Standard Market Design”
(Diseño de Mercado Estándar) de la Federal Energy Regulatory Comisión (FERC),
se orientan al fomento de mercados mayoristas más dinámicos. Sin embargo, en el
futuro deberá analizarse la creación de diferentes mercados (de día previo, de
servicios complementarios, de transacciones en tiempo real), el uso de
sistemas de precios nodales e instrumentos financieros como los derechos
financieros de transmisión y la modificación del esquema de remuneración de la
capacidad basado más en mecanismos de mercado. Sin embargo, es preciso
reconocer que si bien estos esquemas vienen siendo perfeccionados luego de las
experiencias de reforma, aún no han sido suficientemente probados como eficientes,
ni garantizan que el servicio se provea en condiciones adecuadas, particularmente
en lo que se refiere a precios razonables y a garantías que aseguren su continuidad.
A nivel internacional, los problemas observados en experiencias como las de
California, cuyo sistema colapsó y aún se encuentra en reestructuración, y la de
Reino Unido donde, pese a los éxitos iniciales de la reforma del 2001, hay evidencia
de dificultades para atraer inversiones, han reabierto la discusión sobre la mejor
forma de organizar el sector eléctrico, especialmente en lo que se refiere a la

15
participación relativa que deben tener las diferentes instituciones gubernamentales y
privadas, y a la forma de utilizar los mecanismos de mercado.

16