ESPACIOS

PÚBLICOS Y
COHESIÓN
SOCIAL

Intercambio de
experiencias y
orientaciones para
la acción
Juan Carlos Ruiz y Elena Carli, editores
El ambicioso proyecto generado por la
Municipalidad de Peñalolén para reunir a
un grupo de representantes de los gobier-
nos locales de América Latina y Europa en
torno a experiencias participativas de
rescate de espacios públicos dio como
resultado la transmisión de experiencias
y también los documentos que las relatan
y comunican.

Este libro es un esfuerzo por aportar en

el tema de espacios públicos, seguridad
ciudadana y cohesión social, y pretende
poner al alcance de cualquier interesado
tanto dichas prácticas como las ideas y
conceptos que las sustentan.

Editores:

Elena Carli: Socióloga y Phd de la Facultad

de Sociología en la Universidad de Milano
Bicocca, Italia. Es investigadora social y
ha trabajado en seguridad urbana, parti-
cipación y movimientos sociales en Italia.
Actualmente es investigadora y vice presi-
denta de la Asociación Amapola en Turín,
Italia.

Juan Carlos Ruiz: Sociólogo y Magíster

en Desarrollo Urbano de la Pontificia
Universidad Católica de Chile. Ha traba-
jado en participación urbana y políticas
de prevención social para la violencia
en barrios. Actualmente es docente y
coordinador de proyectos del Programa
de Seguridad Urbana de la Universidad
Alberto Hurtado.
 ESPACIOS
PÚBLICOS Y
COHESIÓN
SOCIAL
Intercambio de
experiencias y
orientaciones para
la acción

Juan Carlos Ruiz y Elena Carli, editores

Esta publicación forma parte del Proyecto “Espacios Públicos y Cohesión Social”, dirigido y coordinado
por la Municipalidad de Peñalolén. El contenido de este documento se ha logrado gracias al trabajo de
las ciudades socias y de la sistematización y elaboración realizada por las entidades académicas que
fueron parte de este proyecto, Universidad Alberto Hurtado de Chile y la Asociación Amapola de Italia.

La edición estuvo a cargo de la Universidad Alberto Hurtado.

Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea a través del Programa
Urb-Al y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea.

Agradecemos a todos los participantes de los seminarios realizados en Badalona y Peñalolén:

Fernando Aguirre, Josep Caubet, Valter Cavallaro, Ricardo Cofré, Marisa Cortese, Cacilda De Menezes,
Conrado Fernandez, Alberto García, Graciela García, Iria García, Ivonn Grilli, Catalina Guzmán, Josep
Lahosa, Natalia Lizana, Eduardo López, Jorge López, Leonardo Aracena, Norma Maray, Felix Martínez, Ali
Munive, Claudio Orrego, Joaquim Ortilles, Marina Pelfini, Josep Pera, Laudecina Pereira, Isabel Plá, Paola
Ramello, Andrés Ramos, Juan Carlos Ruiz, Felicià Sabaté, Lina Sañudo, Regina Serrano, Ricardo Scaff,
Marco Sorrentino, Cristian Sottolichio, Osvaldo Torres, Franz Vanderschueren, Johnny Vásquez, Carolina
Vernal, Sonia Villanueva y Alba Vidal.

Editores: Juan Carlos Ruiz

Elena Carli

Asistente de Edición: Valeria Icardi

Autores: Roberto Arnaudo, Valter Cavallaro, Álvaro Espinoza, Conrado Fernández, Natalia Lizana, Marina
Pelfini, Juan Carlos Ruiz, Martín Torres, Franz Vanderschueren y Elkin Velásquez.

Traductoras: Paola Ramello y Valeri Icardi.

Edición de estilo: María Eugenia Meza

Diseño y diagramación: Marcela Veas

Impresión: Gráfica Funny

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación debe ser reproducida, almacenada en
algún sistema de recuperación de datos o transmitida en cualquier forma o mediante cualquier medio
eléctrico, mecánico, fotocopia, grabación u otros medios, sin el permiso escrito previo de los editores.

Registro de Propiedad Intelectual 180653

ISBN: 978-956-8421-24-3

Primera edición: Santiago, Junio de 2009

Indice

Colaboración para recuperar el espacio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
¿Cuál espacio público para cuál ciudad?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Marina Pelfini
1.1 Para una definición de espacio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2 La ciudad contemporánea: cuál espacio ofrece, cuál espacio pide . . . . . . 17
Lugares contendidos, abarrotados, abandonados:
el conflicto transforma el espacio de la ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Juan Carlos Ruiz
2.1 Estado de situación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.2 Los conflictos más frecuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2.3 Tipos de proyectos (intervenciones) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos sociales
y prevenir el delito?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Elkin Velásquez M.
3.1 De la conflictividad social en la ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3.2 De las intervenciones en el entorno urbano, en búsqueda de
manejar conflictividades sociales y prevenir la delincuencia. . . . . . . . . . . . 69
3.3 ¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos
y prevenir el delito?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
¿Quién construye espacio público? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.1. Los municipios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Natalia Lizana
4.2 La policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Conrado Fernández
4.3 Las organizaciones sociales y comunitarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Martín Torres
4.4 El partenariado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Franz Vanderschueren
Para una sustentabilidad de las intervenciones en el espacio público. . . . . . . . . . . 125
5.1 Objetivo: sustentabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Marina Pelfini
5.2 Sustentabilidad social y económica en las intervenciones
en el espacio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Valter Cavallaro


 5.3 Construir espacio público sustentable: sugerencias para
administradores y ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Roberto Arnaudo
Monitoreo y evaluación como herramientas de apoyo a la gestión. . . . . . . . . . . . . . 147
Álvaro Espinoza
6.1 Monitoreo y evaluación como herramientas de apoyo a la gestión. . . . 149
6.2 La evaluación de iniciativas de intervención en el espacio público. . . . 153
6.3 Participación de la comunidad en el monitoreo y evaluación . . . . . . . . . 156
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163


Colaboración para recuperar el espacio público

Es mucho más lo que nos une que aquello que nos separa. Esa es una de las principa-
les conclusiones que podemos extraer del intercambio entre gobiernos locales e insti-
tuciones que nos enfrentamos diariamente al tremendo desafío de hacer del espacio
público un lugar de cohesión social, tanto en América Latina como en Europa.

Este documento es el resultado de un fructífero intercambio y de un esfuerzo por

la sistematización de experiencias que creemos pueden ser replicadas, en sus com-
ponentes fundamentales, en distintos lugares del mundo.

Gracias a compartir el trabajo realizado en lugares tan distantes como Peñalolén,

en Chile; Salto, en Uruguay; Rímac y Ate, en Perú; Medellín y Bogotá, en Colombia;
Recife, en Brasil; Badalona y Barcelona, en España o Torino, en Italia, hemos podido
discutir acerca del rol que le corresponde jugar a los gobiernos locales en la tarea
de administrar los espacios, no solamente como entes normativos sino dinamiza-
dores, líderes, mediadores y, sobre todo, impulsores del trabajo participativo.

En la comuna de Peñalolén, en Santiago de Chile, hemos promovido con fuerza el

principio de corresponsabilidad en la construcción de barrios más seguros y ama-
bles. Así, pudimos confirmar que la participación es un eslabón indispensable para
pasar, definitivamente, desde el conflicto a la cohesión social en espacios públicos
que presentan tensiones y problemáticas de tipo delictual, racial, intergeneracio-
nal o ambiental.

Generar estrategias que incentiven la participación ciudadana y potenciar el tra-

bajo en redes aparece hoy como una responsabilidad insoslayable para las autori-
dades locales. ¿Cómo hacerlo? Esa es una de las preguntas que intenta responder
este trabajo conjunto. La planificación de espacios públicos, el desarrollo de pro-
yectos participativos, la animación social, la mediación comunitaria, la inversión
en infraestructura y la prevención social son algunas de las posibles respuestas,
revisadas aquí por medio de ejemplos concretos.

Uno de los objetivos del programa Urb–Al es reforzar el diálogo y la colaboración

recíproca entre las ciudades socias, en la perspectiva de desarrollar vínculos direc-
tos y duraderos entre entidades locales europeas y latinoamericanas. Puedo ase-
gurar que este objetivo se ha cumplido plenamente, ya que hemos profundizado
con algunas de estas ciudades y entidades lazos de colaboración permanente en
éste y otros ámbitos.

No me queda más que agradecer a los gobiernos e instituciones que hicieron posi-
ble este trabajo. Primero, a la Comisión Europea, gracias a su programa de coopera-


ción con América Latina Urb–Al, quien financió esta iniciativa; a las ciudades socias;
a las entidades académicas que participaron de él e, igualmente, a otras institucio-
nes que a lo largo del proceso se fueron sumando.

Como anfitriones de este ambicioso proyecto, estamos seguros de que puede

entregar luces a la reflexión sobre la recuperación del espacio público, al desarro-
llo urbano en las urbes modernas y a la cohesión social, así como también aportar
líneas de acción concretas, probadas e implementadas de manera exitosa en esce-
narios diversos.

Claudio Orrego Larraín

Alcalde de Peñalolén


Presentación

A lo largo de la historia de las ciudades, el espacio público -plazas, estadios, merca-

dos- ha cumplido un rol central de cohesión social, propiciando la integración de
las personas de una misma zona.

Sin embargo, en las últimas décadas, en Europa y América Latina y como conse-
cuencia de las transformaciones económicas y sociales en los centros urbanos y
sus fenómenos de emigración y procesos de urbanización, el rol del espacio público
ha cambiado. En él se generan conflictos sociales en los que muchas veces queda
de manifiesto la discriminación étnica, racial y la estigmatización social y/o econó-
mica, que no le permiten cumplir su función social. Se producen luchas de poder
por la ocupación territorial de ese espacio, las que pueden ser luchas entre pares, o
por razones económicas, raciales e intergeneracionales.

Por esta razón ha aumentado la percepción de que los espacios públicos y semi
públicos son lugares de inseguridad y exclusión ciudadana.

Para avanzar en la recuperación de su seguridad, es fundamental reconocer que

ésta es producto de las personas y del uso que ellas le dan al espacio, significán-
dolo positiva o negativamente. Por ello, los gobiernos locales, las policías, las orga-
nizaciones civiles y comunitarias, son actores claves en la tarea de generar mayo-
res y mejores espacios públicos. Sólo el trabajo conjunto de todos los involucrados
permite construir, recuperar y profundizar los espacios comunes como el lugar
preferente en donde se desarrolla y nutre el tejido social.

En esta perspectiva, la Municipalidad de Peñalolén de la Región Metropolitana de

Chile decidió promover un proyecto de intercambio de experiencias entre gobier-
nos locales latinoamericanos y europeos en el tema de políticas urbanas y de segu-
ridad, con enfoque en las intervenciones centradas sobre la relación entre espa-
cio público y cohesión social. Su objetivo fue visibilizar iniciativas exitosas a nivel
local, con fuerte impacto social. ¿Cuáles son los espacios que hoy la comunidad
considera públicos, cuáles sus conflictos asociados y qué estrategias han imple-
mentado diversos gobiernos locales en conjunto con la comunidad para superar
esos conflictos? Estas fueron las preguntas que nos hicimos ciudades de Europa
y América Latina junto a entidades académicas en el encuentro de la Red 14 del
programa Urb–Al.

Aprender de otros y con otros siempre es una experiencia positiva. Y ésta no ha

sido la excepción. Agradezco a cada uno de los socios de este proyecto, a las ciuda-
des de Badalona y Barcelona de España, a Torino de Italia, Recife de Brasil, Medellín
y Bogotá de Colombia, El Salto de Uruguay, Ate y Rimac de Perú, a la Universidad


Alberto Hurtado de Chile y a la Asociación Amapola de Italia, quienes confiaron en
nosotros como coordinadores y dispusieron de sus mejores profesionales para el
éxito de este proyecto.

Aunque este trabajo no estuvo exento de las complejidades propias de la hetero-

geneidad de los participantes, les presentamos este libro, fruto de la recopilación
e intercambio de experiencias y de la reflexión de profesionales operativos y aca-
démicos de las ciudades y entidades socias. Creemos haber logrado un documento
versátil e interesante, que podrá ser un importante aporte a la reflexión sobre el
tema.

Norma Maray
Coordinadora Proyecto Urb–Al
Municipalidad de Peñalolén


INTRODUCCIÓN

El proyecto
La presente publicación es el resultado del proyecto Urb–Al “Espacios públicos y
cohesión social”, de intercambio de experiencias entre las nueve ciudades socias:
Peñalolén, quien coordinó el proyecto; Ate, Badalona, Barcelona, El Salto, Medellín,
Rímac y Torino. Junto con ellas, como miembros asociados a cargo de la coopera-
ción técnica, participaron la Asociación Amapola de Italia y la Universidad Alberto
Hurtado, de Chile.

El objetivo fue reforzar las competencias técnicas de funcionarios(as) de los gobier-

nos locales de América Latina y Europa, para –gracias a su acción- conseguir que el
espacio público cumpla con su rol natural de cohesión social, poniendo énfasis en
revisar y adaptar las políticas urbanas en el uso y papel de los espacios públicos,
para mejorar la calidad de vida de sus habitantes en cada comunidad.

Para ello fue intencionado el intercambio de prácticas y experiencias locales de

cohesión social y de resolución de conflictos en los espacios públicos. Igualmente
se trabajó sobre la identificación de los componentes más interesantes de las
experiencias (metodología, enfoques) en términos de eficacia, innovación y
replicabilidad.

Las experiencias puestas en común cubren un abanico amplio de respuestas a pro-

blemas y necesidades que tienen en la creación y re-creación del espacio público
su principal satisfactor.

El escenario del intercambio ha sido diverso. En primer lugar, cada uno de los
municipios identificó los proyectos y experiencias en el espacio público llevados
a cabo en las ciudades; luego, fueron desarrollados dos encuentros internaciona-
les, en Badalona (noviembre de 2007) y Peñalolén (abril de 2008). Los protagonistas
de estas experiencias fueron representantes municipales y, por medio de ellos, los
actores de decenas de experiencias en que el espacio público ha sido el denomina-
dor común de los relatos y análisis. Los instrumentos para el intercambio fueron
las fichas de investigación general, la profundización gracias a los medios audiovi-
suales y los relatos de informantes calificados.

El primer seminario tuvo como objetivo promover el encuentro y discusión entre

los socios sobre los problemas de espacios públicos y cohesión social presentes
en cada una de las ciudades integrantes. Como dijimos, cada ciudad socia trabajó
previamente en la explicación de diversos proyectos de intervención en espacios
públicos, utilizando la Ficha de Investigación General y, durante el seminario, cada
socio realizó en plenario una presentación general de su contexto urbano, los desa-
fíos para la gestión de los espacios públicos y las políticas de espacios públicos y


cohesión social, permitiendo a los demás socios un primer acercamiento a la reali-
dad de los otros y un espacio de diálogo.

El segundo seminario estuvo orientado a formular las lecciones para la profundi-

zación de proyectos de modo de contribuir al diseño de políticas públicas locales
para los espacios públicos, desde el punto de vista de la cohesión social y el análisis
de los contextos organizativos desde donde son realizados los esfuerzos en este
ámbito. La sistematización de estas iniciativas fue realizada empleando los videos
de experiencias seleccionadas y las Fichas de Investigación General centradas en
la descripción del contexto físico, social y económico del espacio intervenido, así
como de la acción realizada.

Para el primer tema, el trabajo tuvo como base la revisión de todos los videos que
muestran las experiencias de los municipios participantes en el proyecto. Con res-
pecto al segundo, el trabajo fue grupal, para abordar las siguientes temáticas espe-
cíficas: participación, normatividad en el espacio público y trabajo colaborativo de
los distintos departamentos al interior del gobierno local.

¿Por qué es importante intercambiar experiencias?

El intercambio de experiencias está en el centro de la implementación del proyecto
de Espacios Públicos y Cohesión Social. Lo que se ha intercambiado son las iniciati-
vas consideradas interesantes por su novedad, pertinencia, resultados o enfoque,
que distintos municipios o ayuntamientos han desarrollado para la creación o re-
creación (recuperación) de espacios públicos, como factor de cohesión social y de
resolución de los conflictos producidos entre miembros de la comunidad o entre
éstos y el Estado.

Esta dinámica entre actores municipales de distintas ciudades o territorios ocupa-

dos del espacio público es un atajo para encontrar formas innovadoras de hacer
ciudades amigables, con espacios públicos que favorezcan la cohesión social; así
como de resolver conflictos desarrollados en ellos y de incorporar a la comunidad
como un actor en la solución de sus problemas.

Las claves para el intercambio de experiencias están en la buena disposición de

los(as) participantes; en las condiciones para producir aprendizaje; en la calidad
de los relatos y análisis de los problemas o necesidades que cada ciudad -o barrio-
tiene en materia de espacio público y de las estrategias de intervención y modelos
de gestión que adopta para resolverlos. Estas condiciones son las que han estado
presentes en los encuentros internacionales organizados para transferir experien-
cias en el marco del proyecto de Espacios Públicos y Cohesión Social.

Los beneficios de este intercambio van en un doble sentido. Los(as) participantes

de los encuentros lograron incorporar nuevas formas de satisfacer necesidades

10
asociadas al espacio público o de solucionar conflictos producidos en él, a la vez
que tuvieron la oportunidad de aprender más de sus propias experiencias. La nece-
sidad de sistematizar y analizar lo realizado antes de transferirlo a otros hizo evi-
dente un conjunto de aspectos que permanecían en el silencio.

Sobre esta publicación

El presente texto recoge los aprendizajes del proyecto, producto del intercambio
de experiencias de las ciudades socias y apunta a transformarse en un referente
práctico para el desarrollo de iniciativas en espacios públicos que busquen la cohe-
sión social.

Está estructurado en seis capítulos que incluyen, junto con la discusión y presenta-
ción de propuestas, cuadros resumen de algunos de los proyectos más relevantes
intercambiados. La totalidad de las propuestas revisadas -en versión resumida y
completa-, así como el material audiovisual sobre los mismos, está disponible en
http://www.urbal-espaciospublicos.cl/2008/

El Capítulo 1 discute una definición de los espacios en el contexto actual de las

ciudades occidentales, identificando los roles que cumple para la cohesión social
y sus principales desafíos; el Capítulo 2 revisa algunos de los conflictos más recu-
rrentes en el espacio público y las principales estrategias para enfrentarlos. Ambos
capítulos fueron enriquecidos con los aportes de Iria García del Ayuntamiento de
Barcelona. El Capítulo 3 plantea la forma de resolver la conflictividad ocurrida en
las colombianas ciudades de Bogotá y Medellín.

Por su parte, el Capítulo 4 presenta los roles de los actores más relevantes en la cons-
trucción de espacios públicos cohesionadores (municipio, policía y comunidad); el
Capítulo 5 recoge los principales aprendizajes en torno a la sustentabilidad de las
intervenciones en el espacio público; y el Capítulo 6 propone algunas sugerencias
necesarias para el monitoreo y evaluación de las intervenciones. Finalmente, están
consignadas las conclusiones arrojadas por el proceso de discusión e intercambio
de experiencias de Urb – Al “Espacios públicos y cohesión social”.

11
 CAPITULO

1
¿CUáL ESPACIO PÚBLICO
PARA CUáL CIUDAD?

Marina Pelfini
Arquitecta • Asociación Amapola • Torino, Italia
13
1
14
1.1 Para una definición de espacio público

El espacio público es, en primer lugar, el espacio de la ciudad, de la participación

de la gente, los ciudadanos y ciudadanas, en los asuntos cívicos. Lo público en
la ciudad es una figura colectiva, siempre precaria y en construcción, acerca del
bien común, por contraposición al espacio privado de los intereses particulares
(Inerarty, 2008).

Como experiencia, lo público está relacionado con aquello abierto a la visibi-

lidad de todos(as), a aquello que es de acceso libre, que remite y es común a
todos(as) los(as) integrantes de una sociedad. También en una dimensión polí-
tica: es el contenedor donde el poder y las relaciones sociales se organizan
(Vicherart, 2008).

El espacio público urbano es, igualmente, el ámbito prioritario de la ciudad donde

los(as) ciudadanos(as), individualmente o en grupo, desarrollan sus actividades de
ocio, encuentro, relación y donde es evidente con mayor claridad la pluralidad de
expresiones culturales, religiosas, lingüísticas, etc., que manifiestan las diferentes
formas y estilos de vida.

Es el lugar básico donde la convivencia adquiere su máxima expresión y donde, a la

vez, se manifiesta de forma más patente el conflicto y la diferencia. Es un escenario
complejo, donde las interacciones sociales y la expresión de los diversos intere-
ses de las personas y los grupos establecen, construyen, modelan y transforman la
identidad citadina.

El espacio público ayuda decisivamente a conformar lo que puede denominarse

‘cultura urbana’ o, lo que es lo mismo, el conjunto de caracteres reales y a veces
imaginados o difusos que otorgan a la ciudad una identidad propia. La identidad
urbana favorece la socialización y el sentido de pertenencia, puesto que define a la
ciudad como una entidad en sí misma, que la diferencia de otras.

Los espacios públicos asumen distintos roles para contribuir a la cohesión social:

Espacios reconocidos: son los lugares en los cuales los(as) ciudadanos(as) se reco-
nocen como miembros de una comunidad, creando su historia colectiva y ade-
cuándose a los cambios y a la innovación del tejido urbano. Sintetizan la historia
de los contextos donde están localizados y pueden ser símbolo de una zona o de
toda la ciudad.

Espacios de convivencia: plazas, parques y mercados, que desempeñan un rol cen-

tral de cohesión social, fomentando la integración de los(as) habitantes de una

15
misma zona. Son -de hecho- el lugar privilegiado de una ciudad, en el cual se esta-
blecen y conviven relaciones, se construyen y entrelazan las identidades, los inte-
reses y las trayectorias individuales.

Espacios complementarios: la calle y la plaza han sido siempre la prolongación

de la vivienda, principalmente en donde estas cuentan con un espacio reducido,
lo que generalmente ocurre a familias de bajos ingresos económicos. A la calle y
la plaza todos(as) tienen acceso y derecho, y ofrecen la posibilidad de crear activi-
dades para las cuales no hay un lugar adecuado en los espacios privados. En estos
términos puede ser utilizado como un instrumento de re-equilibrio en las desigual-
dades sociales.

Para profundizar una definición de lo que es posible entender por espacio público
interesa fijarse en el uso que se hace de él, más allá de la oposición público-privado,
actualmente más difusa que en otros momentos históricos. Lo anterior se debe,
por una parte, a la creciente tendencia a la privatización de lo público y, por otra,
al carácter público que adquieren determinados espacios urbanos como, por ejem-
plo, los centros y lugares comerciales.

Además, en los espacios debe producirse una interacción significativa entre per-
sonas y grupos y de ellos debe hacerse un uso cuantitativa y cualitativamente sig-
nificativo. Como ampliará el Capitulo 2, esta interacción no se manifiesta siempre
gracias a relaciones positivas: tal vez produce conflictos más o menos latentes,
conectados a los distintos usos del espacio público y/o a la presencia de grupos
sociales marginales.

Jurídicamente, este tipo de espacios son propiedad de la administración pública,

que tiene su dominio, la potestad de regular su uso y definir las actividades que
pueden realizarse en cada uno de ellos y, a la vez, la obligación de asegurar su fun-
cionalidad y mantenimiento así como de su uso universal y libre para todos(as)
los(as) ciudadanos y ciudadanas.

En la ciudad actual, en muchos casos el espacio público ha perdido el carácter

abierto, heterogéneo y accesible de otros tiempos, cuando la segregación era
menor y la calle era un espacio multifuncional y reconocido donde eran estableci-
dos, con naturalidad, encuentros y relaciones sociales. La ciudad es cada vez menos
un espacio amable, y, en muchas ocasiones, sus espacios públicos han llegado a ser
lugares de paso donde es difícil la comunicación y la interacción.

¿Cuáles son las características que permiten al espacio público asumir su función
en la construcción de identidad urbana y cohesión social?

16
1.2 La ciudad contemporánea:
cuál espacio ofrece, cuál espacio pide

¿Qué hace de una plaza, una calle, un parque, un espacio público poblado, un lugar
de interacción y de integración comunitaria?

Sin duda, un conjunto de características. Unas ligadas al espacio físico y otras a

las condiciones sociales y a las relaciones que en aquel espacio se crean; carac-
terísticas relacionadas y que se influencian recíprocamente. Sin pretender hacer
una lista exhaustiva de estas características, y considerando que cada individuo
puede tener una percepción distinta de un espacio público sobre la base de edad y
género, entre otros factores, es posible definir como espacio público aquel que la
comunidad de referencia considera:

• Propio: el espacio público tiene que ser percibido como un bien común,
hacia el cual tener una actitud de responsabilidad y cuidado.
• Accesible y diversificado: todas las personas, los grupos y colectivos, tienen
que sentirse en derecho de acceder al espacio y utilizarlo de formas diferen-
tes. El espacio debe favorecer las posibilidades de expresión y de identifica-
ción, para propiciar las relaciones sociales, el conocimiento y la intercomu-
nicación. Con el tiempo, el espacio necesita adaptarse a situaciones nuevas
y diferentes, con el suficiente dinamismo para acoger nuevas sensibilidades
y opciones.
• Seguro: las personas tienen que sentirse libres de frecuentarlo sin riesgos para
su integridad y sin percibir inseguridad en los diferentes horarios del día.
• Funcional y acogedor: desde el punto de vista de las características físicas,
debe ser adecuado a los usos; estar bien integrado en el entorno urbano y,
sobre todo, haber sido pensado con un criterio de funcionalidad, además de
tener una calidad suficiente para que las personas lo consideren acogedor y
reconozcan en él una identidad propia. Por fin, es útil que sea conectado con
otros espacios públicos, sin restricciones físicas, legales o temporales.

La mayor parte del tiempo, las características mencionadas están relacionadas y

se sobreponen unas con otras (por ejemplo, un espacio debe ser seguro para ser
considerado accesible, o no puede ser vivido como propio si no es considerado aco-
gedor). Debido a ello analizaremos cada tema en detalle.

Espacios reconocidos: sentido de pertenencia y apropiación

Cuanto más un área urbana se ofrece como un área vital, rica de relaciones socia-
les, y de redes de cooperación y control informal a quien la utiliza o la habita, tanto
más aquella área será percibida como un lugar donde sentirse libre de moverse o
quedarse, a la vez que tenerle confianza y deseos de cuidarlo.

17
Uno de los factores considerado fundamental en el desarrollo de una comunidad
es el capital social, concepto multidimensional y dinámico referido a la estruc-
tura de una colectividad, y a la construcción de redes sociales de confianza que
permitan la valorización del contexto y el capital humano. Robert Putnam define
el capital social como la confianza, las normas compartidas y la participación a
la vida publica; todos elementos que caracterizan a la comunidad cívica que pre-
senta una organización social más eficiente, a diferencia de la menos cívica, donde
hay desconfianza, mayor riesgo y las leyes impuestas desde arriba son fácilmente
transgredidas.

El sentido de adhesión, y de responsabilidad, de los habitantes por los lugares

en que viven, hacen que en el vivir la cotidianidad la comunidad construya un
rol social. El primero consiste en la percepción que el individuo tiene de las
relaciones desarrolladas al interior de un contexto: un espacio físico no asume
las características de un territorio si no han sido creadas redes sociales, cos-
tumbres, ritos que determinan con el espacio una relación económica, social o
afectiva. Todo esto permite a las personas sentirse parte, participar de cuidar, y
reconocerse en el espacio.

Un territorio donde, además de un contexto físico de calidad, se desarrollan redes

sociales activas y caminos de cohesión, comunica a quien lo habita y a quien lo
transita una mayor percepción de seguridad y determina un circulo virtuoso, así
que la comunidad influye positivamente sobre los individuos, y los individuos
influyen sobre la comunidad en un proceso interno de desarrollo.

Frente a las contradicciones siempre más evidentes en las diferentes realidades

locales, y de una mayor complejidad de la vida social, ¿qué políticas y acciones
pueden promover el desarrollo de estos procesos de integración, apropiación y per-
tenencia que acompañan la transformación física y mejoran la calidad de vida?

Planificación de espacios públicos destinados al uso social.

Muchas veces, los problemas nacen en la ausencia de espacios en la comunidad
o de la inadecuada calidad de los mismos: plazas, parques, patios que sean perti-
nentes para acoger acciones colectivas y prácticas individuales. Su planificación
y organización debe considerar los diferentes usos y las necesidades de grupos
distintos (jóvenes, famillas, ancianos), empezando por un análisis concreto de los
tiempos de utilización.

El objetivo tiene que ser planificar las diferentes funciones de un espacio público,
organizado para ser un lugar capaz de estimular el imaginario y la interactividad
de sus usuarios(as) y, en paralelo, aparecer como un espacio de mediación para los
conflictos relacionados a su uso.

18
Proyectos participativos.
El concepto de participación es utilizado cada vez más frecuentemente, y se funda
en el derecho de las personas a ser parte de las decisiones que, directa o indirecta-
mente, les atañen. Las modalidades participativas tienen como objetivo desarro-
llar nuevos métodos de relación entre los(as) ciudadanos(as) y la administración
pública. Al mismo tiempo, es una ocasión para experimentar conexiones distintas,
gracias a la diferenciación de intereses, necesidades, valores y historias de vida,
buscando un sentido de adhesión a la colectividad y cultivando relaciones signifi-
cativas, en contextos que permiten experimentar el sentido de comunidad.

En las diferentes etapas de la planificación -desde el análisis hasta las elecciones

estratégicas-, los procesos participativos garantizan la posibilidad de recoger
las reales necesidades del entorno a partir de la percepción y conciencia de los
diferentes grupos de actores locales. Informaciones, necesidades, visiones, cono-
cimientos implícitos y explícitos pueden transformarse en un patrimonio común,
finalizada la planificación.

Existen muchas prácticas que intentan involucrar a los ciudadanos sobre temas
como la planificación ambiental y arquitectónica. Por ejemplo, como lo muestran
las distintas experiencias que muestra la presente publicación, es posible llegar
a resultados muy interesantes gracias a la planificación de un parque con los(as)
niños(as) del barrio (ver Capítulo 3); nuevas iluminaciones planificadas con la cola-
boración de los(as) residentes (ver Capítulo 2), o a una plaza creada con la colabora-
ción de los(as) habitantes del sector (ver igualmente Capítulo 2).

Además de potenciar el sentido de responsabilidad de cada uno(a), en relación a

los espacios que ha contribuido a planificar, los programas de planificación per-
miten un “efecto manutención”, por el cual la comunidad cuida lo que ha creado
y se preocupa para que también otros(as) usuarios(as) utilicen los espacios de
manera correcta.

Recuadro 1

Peñalolén, Chile
Recuperación de la Curva Oriental y conformación de Plaza Villa Lo
Arrieta.
La participación para crear espacios públicos sustentables.
El único espacio público del barrio era un basural. Los(as) vecinos(as) se
organizaron en conjunto con el Municipio, para diseñarlo, construirlo y
plantar flores: el basural se transforma en un lugar significativo, utili-
zado por todas y todos.

19
 Lugar a intervenir y objetivo
Espacio público utilizado como micro-basural, donde son consumidas drogas
y alcohol y han ocurrido delitos contra las personas. En el entorno del lugar
residen más de 1200 personas.
El objetivo principal de este programa fue involucrar a los(as) vecinos(as) en
todas las etapas de la planificación, desde el diseño hasta la construcción directa
del espacio a recuperar.
Metodología de trabajo
Se realizaron reuniones entre los(as) vecinos(as) y el municipio, para discutir el
diseño del espacio; así como recorridos diurnos y nocturnos para identificar la
utilización del espacio por la comunidad y los requerimientos de iluminación.
En la construcción de las obras trabajaron durante dos meses -los días sábado
y domingo- aproximadamente 50 vecinos(as), mediante un sistema de turnos,
mientras que durante la semana los encargados municipales continuaron con
las actividades.
Impacto / Efecto logrado
La recuperación del espacio -realizada en coordinación entre el municipio y la
comunidad- logró generar un mejoramiento concreto de un espacio que pasó
a ser significativo y proyecta una mayor sustentabilidad del trabajo realizado.
El micro-basural fue transformado en una plaza ‘abierta a la comunidad’ con
equipamientos infantiles y un escenario al servicio de los distintos grupos que
conviven en el sector. En esta experiencia, los(as) vecinos(as) son sujetos activos
que trabajan para la comunidad, la cual se ve fortalecida por el desarrollo de un
proyecto concreto.

Animación social.
Hacen parte de esta categoría todas las acciones que intentan individualizar y pro-
mover nuevas dinámicas de desarrollo y de adhesión a nivel local: desde los even-
tos culturales y deportivos, hasta los festivales y las jornadas temáticas. Son accio-
nes planteadas sobre una idea de desarrollo local, conectadas a las características

20
de los diversos contextos territoriales que, en diferentes etapas, expresan distintas
necesidades. Su fin es crear la confianza necesaria para que los grupos de intereses
presentes en el territorio -comunidades locales, instituciones políticas y privadas-
colaboren en el proceso de su desarrollo ambiental, social o económico.

Espacios con acceso tolerante y diversificación

La accesibilidad y la diversidad del espacio público son elementos característicos
de las ciudades occidentales. La estratificación y las intervenciones producidas
con la llegada a la ciudad de grupos y poblaciones diferentes han determinado un
uso diversificado de los espacios abiertos.

La ciudad racionalista, de la que somos hijos(as), ha intentado poner orden a la con-

fusión, y la tendencia ha sido la restricción de los espacios de uso colectivo, la limi-
tación de las funciones, la reducción de los espacios de socialización espontánea,
el miedo al vacío y a la indeterminación, percibidos como peligro o abandono.

Por esto, el espacio público se ha transformado en un lugar cada vez más defendido
y controlado, o ha sido ocupado por otros actores más fuertes, como los autos y la
organización de eventos turístico–culturales. En muchos casos, el espacio público
donde más se manifiesta la diversidad es, en realidad, aquel ocupado por usos pre-
dominantes, como por ejemplo la circulación viaria.

Esta actitud difícilmente deja lugar en este espacio al diálogo entre distintos acto-
res y a la interacción positiva que puede nacer desde la diversidad. Y, por lo mismo,
no puede ser la zona donde el mutuo conocimiento, el encuentro y la relación inter-
personal y grupal habrían de actuar como desmitificadores de realidades imagina-
das y como áreas de convivencia, de libertad y de construcción de ciudadanía.

Por el contrario, muchas veces el espacio público pasa a ser el lugar donde se
concretizan los miedos y se manifiestan los conflictos (ver Capítulo 2) motivando
a abandonarlo a quienes tienen posibilidades de utilizarlo, prescindiendo de lo
colectivo y pasando del parque al jardín privado, de la plaza al centro comercial o
del barrio a la urbanización, donde el individualismo campea a sus anchas.

Cuando esto sucede, el espacio público queda como un lugar residual e inde-
seable, reducto de aquellos que no tienen otras posibilidades, porque existe
un fenómeno de reocupación de ellos por parte de nuevos grupos sociales. En
algunos casos, esta reocupación del espacio abandonado por los(as) ‘viejos(as)’
ciudadanos(as) provoca también procesos positivos, de animación y de revitali-
zación, porque la presencia de nuevos(as) ciudadanos(as), portadores de culturas
y tradiciones en que puede existir una diferente percepción del espacio público
y de sus funciones, multiplica las modalidades de utilización de los parques y
plazas, a la vez que genera nuevos significados en la atribución de las funciones

21
del espacio mismo. Sin embargo, en otros casos esta reocupación preocupa a los
habitantes cercanos, que ven los espacios utilizados por diferentes maneras de
interacción (ver Capítulo 2).

Los inmigrantes no son los únicos actores con un rol ambivalente en relación al
espacio público. También los jóvenes ocupan una posición similar: ellos son, por un
lado, ‘agentes de vitalidad’, siendo los mayores utilizadores de calles, plazas y par-
ques; pero, por otro lado, también son los(as) actores del conflicto, frecuentemente
percibidos como principales responsables de acciones inciviles y desorden.

Territorio contendido, en el espacio público se sobreponen las voces de aquellos(as)

que practican usos diferentes; pero también de las personas que utilizan plazas y
calle versus aquellos(as) que prefieren no hacerlo, con la intención de evitar usos
impropios o situaciones de conflicto, que generan miedos e inquietud (sobretodo
en algunos grupos de la población como, por ejemplo, los ancianos).

La confianza a la que hoy son llamadas las comunidades y los entes públicos es
a la capacidad de reapropiarse de los espacios públicos, reconquistándolos para
una utilización diferenciada, capaz de diferentes subjetividades, de hacer convivir
los diferentes tipos de utilización y de crear un ambiente agradable y seguro para
diferentes grupos de la población -vieja y nueva-, que los viven y los cruzan.

Desde este punto de vista, el conflicto no puede ser visto como un factor social
a ser eliminado, sino entendido como un elemento importante y potencialmente
positivo en los procesos de interacción. Es necesario pensar políticas públicas que
sepan gestionar los conflictos espaciales, atribuyendo valor planificador a las prác-
ticas espontáneas de uso y fruición de los espacios, mejorando la inclusión social
y cultural.

Mediación comunitaria
Una herramienta posible de usar es la mediación comunitaria, mecanismo alter-
nativo de resolución de conflictos, caracterizada porque la implementan agentes
comunitarios. Es una alternativa a la demanda social por una administración de
justicia más eficaz, tanto en términos de agilidad, economía y cercanía a las per-
sonas, como en cuanto a alcance territorial, pues es susceptible de ser aplicada en
diferentes contextos socioeconómicos y culturales.

Por ello, es sumamente interesante desde el punto de vista de su aplicación en

contextos sociales donde el acceso digno a la justicia es problemático (debido a
las pocas posibilidades de sostener económicamente procesos judiciales que, en
ciertos casos, son prolongados y desgastantes), pues permite, en los casos donde
no existe un afán netamente reivindicativo en la persona del afectado, llegar a una
resolución capaz de satisfacer a las partes.

22
Asimismo, la mediación comunitaria responde a la necesidad de dotar a la comuni-
dad de instrumentos que les permitan resolver sus propios conflictos, de tal modo
que pueda ser prevenido un posible foco de conflicto de consecuencias mayores.
En sectores vulnerables, la mediación comunitaria tiene por objetivo resolver aque-
llos conflictos propios de la vida cotidiana por la vía de la articulación de media-
dores reconocidos y validados por la comunidad como agentes sociales, los cuales
tienen fuertes nexos sociales en la comunidad, en términos de redes de apoyo.

Por último, ayuda a la formación de una comunidad más autónoma, que por sí
misma resuelve parte de sus conflictos vecinales, sin la necesidad de utilizar la red
institucional existente. Con ello, la comunidad pasa a tener un rol significativo en
su devenir, como actor empoderado y responsable.

Recuadro 2

Proyecto Parque de la Pellerina, Torino, Italia

Mediación comunitaria para dar acceso al espacio público a
ciudadanos(as) inmigrantes
Las fiestas peruanas en el parque molestaban a los habitantes del barrio.
Los mediadores acompañaron a los(as) inmigrantes peruanos(as) en su orga-
nización formal: se consiguió menos ruidos, menos basura, más tolerancia.
El proceso de integración puede empezar.
Lugar a intervenir y objetivo
Se trata de un espacio público de grandes dimensiones, en un sector donde
residen cerca de 120.000 personas. Es utilizado por una diversidad de grupos,
siendo uno de ellos de inmigrantes peruanos, que desarrollan actividades
recreativas y deportivas generando ruidos molestos y basura. El objetivo
principal de esta intervención fue generar instancias de mediación, las cuales
permitieran resolver los conflictos de manera pacífica, tomando un rol activo y
de reconocimiento entre las partes involucradas.
Metodología de trabajo
En primer lugar, fueron dadas a conocer las demandas de todos los grupos
relevantes de vecinos(as). Fueron planteados los conflictos concretos, y también
las necesidades y condiciones de cada grupo. Se invitó a las partes en tensión a
reconocerse como sujetos o grupos en igualdad y a pensar cómo pueden resolver
los problemas de manera satisfactoria para ambas partes y también para toda la
comunidad. En esta experiencia el municipio participó como garante de los acuerdos
y facilitador de recursos y servicios necesarios para hacerlos sustentables.
Impacto / Efecto deseado
Gracias a la mediación, el grupo de peruanos que organizaba los momentos
de festividad, reunión y de suministro de comida, formó una asociación. Las

23
 actividades espontáneas han sido formalizadas en una manifestación de carácter
socio-cultural y reglamentadas (con días, horarios, modos). La municipalidad ha
adaptado el área para poder acogerlas con espacios para estos grupos y servicios
higiénicos en número suficiente. Desde entonces cada verano se llevan a cabo
actividades de encuentro socio–cultural y los niveles de conflictos han bajado.

Espacios seguros
Es necesario plantearse, en primer lugar, la discusión sobre la seguridad en cual-
quiera de las dimensiones en boga en el último tiempo: pública, humana, urbana,
ciudadana, privada.

Actualmente, las ideas más comunes sobre la seguridad están relacionadas con el
respeto a la integridad física y al temor a que ella sea violentada; sin embargo, la
seguridad no es la mera ausencia de agresión o temor, ya que el valor de la seguri-
dad apunta a la certeza de que al individuo le será respetada la integridad física, psi-
cológica y social. El enfoque de la seguridad propuesto aquí va más allá de las múlti-
ples formas de violencia y delincuencia, puesto que en la seguridad se juega no sólo
la vida de la persona individual, sino igualmente la de la sociedad y de la ciudad.

La seguridad también es un derecho humano, de los llamados de ‘cuarta genera-

ción’; pertenece tanto a los individuos, como a las comunidades y les permite alcan-
zar una calidad de vida acorde a la dignidad de ciudadanos(as). En este sentido, no
es sólo un valor jurídico, normativo o político, sino también social, pues es la base
del bien común de las sociedades para su cohesión. Es uno de los pilares del buen
gobierno y está en la base de la libertad y de la igualdad para el desarrollo pleno y
equitativo de las personas (Ruiz y Vanderschueren, 2008).

La posibilidad de que el espacio público desarrolle su rol político y cohesionador

está ligada a sus condiciones de seguridad: un espacio inseguro, o percibido así,
difícilmente podrá tener aquellas características de frecuentación y animación
que están en la base, porque aquella plaza o calle tienen un rol de referencia para
la comunidad y son lugares de construcción de la cohesión social.

24
Lo que determina sus condiciones de inseguridad no son sólo los episodios crimi-
nales -robos, asaltos contra la persona y el patrimonio- sino que entran en juego
también sus características relativas a la degradación ambiental y social. Un espa-
cio descuidado, rodeado por edificios depreciados y sucio; aquel donde ocurren
fenómenos de ilegalidad o concita la presencia de sujetos que no le dan un uso
apropiado, es inevitablemente percibido como un espacio inseguro.

Esto lleva a pensar que la demanda de seguridad de los(as) ciudadanos(as) no es

tan sólo motivada por una ‘invasión’ directa de la criminalidad, sino expresión de
una sensación producto del caos de la vida urbana y de las conductas desviadas,
agresivas, semilegales, que la caracterizan en gran medida y que encuentran su
máxima visibilidad en el espacio público.

Frente a contextos inseguros, las personas reaccionan según distintas modalida-

des: modificando sus conductas, dejando de cumplir algunas actividades (reten-
ción) o buscando medios de defensa o disuasión (protección). Es posible encontrar
conductas elusivas como evitar encontrarse solos en algunas áreas o en determi-
nados momentos del día; o acciones de autoreclusión por miedo a moverse y salir
sin compañía.

El peso que estas conductas pueden asumir en un análisis sobre la calidad de vida
de las personas y en los usos de la ciudad en determinadas áreas permite que, muy
fácilmente, estos temas estén al centro del debate político y mediático sobre la
seguridad urbana.

Así, problemas de mantención física, de convivencia entre grupos y la escasa -o

excesiva- frecuentación de los espacios, terminan para ser colocados en un ámbito
de emergencia de seguridad, definidos como tales y afrontados con los instrumen-
tos típicos de las políticas de control y represión.

El problema de la seguridad en el espacio urbano es enfrentado en la ciudad con-

temporánea con las herramientas del control formal de la policía y con interven-
ciones de prevención situacional actuados por medio de la planificación del espa-
cio urbano, de la reglamentación de los usos y del control tecnológico de lo que
pasa en él.

Este tipo de enfoque, entendido en términos de control formal y como respuesta

normativa y tecnológica a la demanda social de seguridad y a las manifestacio-
nes políticas y mediáticas de alarme social, es un enfoque que intenta invalidar
algunas de las características propias del espacio público, y algunas de las prerro-
gativas fundamentales de la ciudad: el sentido de libertad individual, la acogida
del distinto, la mezcla heterogénea. Al reducir los niveles de acogida de la ciudad,
estas políticas tienen como consecuencia hacerla menos urbana y menos tranqui-

25
lizadora, porque tienden a vaciarla de sus características fundamentales de plura-
lidad, apertura y accesibilidad, produciendo fragmentación, separación y trazado
defensivo de los confines.

Una política sobre el espacio público que asuma una respuesta –también- a las
ansias sobre la seguridad. precisa tener dos deberes fundamentales: afirmar que
a la demanda de seguridad no hay respuestas definitivas; que no es posible elimi-
nar el riesgo ni sacrificar la libertad de los(as) ciudadanos(as) en su nombre; y el
deber de buscar caminos alternativos que den respuestas concretas por la vía de
diferentes métodos: transformando los usos de los espacios públicos en algo más
denso y culturalmente rico, e imaginando formas de control social no represivo ni
exclusivamente policial.

La prevención social es el conjunto de los medios para eliminar, o reducir, los fac-
tores de criminalidad actuando sobre sus causas sociales; se realiza por medio
de intervenciones en algunas áreas (barrios o ciudades enteras) para favorecer el
desarrollo socio económico y mejorar las condiciones de convivencia. Los progra-
mas de prevención comunitaria pueden referirse a la organización y la defensa de
la comunidad, reconstruyendo el control social informal gracias a la movilización
de los(as) residentes, el desarrollo de la comunidad y la dimensión comunitaria, así
como al mejoramiento de las condiciones de viviendas y servicios.

Espacios de calidad: diseño urbano, forma y funcionalidad

¿Cuál es la relación entre planificación urbana y arquitectónica de un espacio
público y el rol que este espacio asumirá en la vida de la comunidad local? ¿Cómo
puede la planificación y proyección mejorar las condiciones de frecuentación, ani-
mación o seguridad de un lugar? ¿Cuál es la responsabilidad de muros, edificios,
calles, de las personas que los han construidos, y de quienes viven allí?

Las relaciones entre el ambiente urbano y sus usos han sido objeto de análisis y
estudios, sobretodo desde el principio de los años 60. Puede ser útil recorrer sin-
téticamente la historia del enfoque ambiental de la seguridad urbana: si bien
algunas de las respuestas ofrecidas por los(as) expertos(as) han estado demasiado
cerca de un determinismo arquitectónico/urbanístico, estos estudios han forjado
herramientas útiles en la comprensión del desarrollo de las dinámicas en los usos
de los espacios urbanos. Del mismo modo, han hecho evidente cómo una buena
planificación, en las formas, materiales y funciones previstas para un espacio
público, puede ser importante al momento de potenciar la frecuencia de uso y los
usos positivos, elementos importantes para promover la cohesión social.

 Como planificar y construir un espacio a prueba del crimen. Resulta difícil certificar un espacio en
este sentido, a diferencia de lo que puede hacerse en relación a la seguridad anti incendios.

26
El primer grupo de estudios sobre los aspectos ambientales de la seguridad urbana
está concentrado en la obra de la antropóloga estadounidense Jane Jacobs. En Vida
y Muerte en las Grandes Ciudades Estadounidenses (1961) gracias a una atenta
observación del sector de Nueva York en el que vivía, individualiza algunas caracte-
rísticas ambientales que hacen un barrio seguro. Analiza las relaciones entre los(as)
vecinos(as), lo compacto del tejito social, las funciones y tipologías de los edificios.
Sus resultados pueden ser resumidos en tres elementos fundamentales:

• Un barrio es tanto más seguro cuando en él se desarrollan diversas

actividades.
• Un barrio es tanto más seguro cuando existe una delimitación clara, evi-
tando la formación de ‘tierras de nadie’.
• Un barrio es tanto más seguro cuando los habitantes pueden ejercitar, de
manera espontánea, un control sobre él. De aquí la exigencia de proyectar
edificios y espacios de manera que sea posible ‘el ojo sobre la calle’. (Los
ejemplos clásicos son: proyectar ventanas asomadas hacia la calle, elimi-
nar obstáculos, arbustos, o otros elementos que puedan limitar la vista de
la calle).

En los años setenta, el arquitecto Oscar Newman hizo un programa de reducción y

prevención del crimen basado sobre el concepto de ‘espacio defendible’. Su obje-
tivo fue transformar el trabajo de Jane Jacobs en criterios operativos para una
planificación donde las palabras clave son territorialidad y vigilancia espontánea.
Para Newman, los edificios multiplanos, una fuerte división de la funciones, y una
gran cantidad de espacios semipúblicos representan un obstáculo a la creación del
espacio defendible.

Este diagnóstico lo llevó a proponer nuevos tipos de barrios, en los cuales los espa-
cios abiertos están claramente divididos entre privados y públicos, y los edificios
tienen una morfología que favorece todo lo posible la vigilancia informal.

Otros estudios analizan la ‘geografía del crimen’ tomando en cuenta las relaciones
con el ambiente construido por otros puntos de vista, por ejemplo la accesibilidad
del área. Las tasas de crímenes de rapiña y hurtos están muy condicionadas por
la facilidad de acceso a una zona, por lo que esa variable fue acentuada por las
teorías sobre la oportunidad de accesibilidad y la presencia de vías de escape. Esas
conclusiones son confirmadas por estudios realizados sobre los datos de las entre-
vistas con los transgresores.

Por su parte, la mantención es el centro de las argumentaciones de Catherine Coles

y George Kelling, criminólogos estadounidenses que elaboraron las estrategias que
están en la base de las políticas sobre la seguridad en la ciudad de Nueva York en
los últimos años. En Fixing Broken Windows (1996) definen un proceso por el cual,

27
partiendo del poco mantenimiento, desde el simple desorden, la situación de un
área puede gradualmente agravarse llevando a un estado de gran inseguridad.

La novedad de este pensamiento reside en que sostienen la existencia de una rela-

ción entre pequeña y gran criminalidad y que, por eso, actuar sobre la primera puede
prevenir y contener la segunda. Esta relación todavía no ha sido demostrada y se
han alternado, desde los ‘90 hasta hoy, estudios que la han confirmado con otros
que la ponen en duda. De todas formas, el monitoreo de estas experiencias ha rele-
vado una relación entre el desorden urbano y la percepción de seguridad de los(as)
ciudadanos(as), lo que sostiene la elección de administraciones públicas que promue-
ven acciones para la ‘eliminación del desorden’ en las políticas de seguridad urbana.

La historia reciente de las ciudades ha puesto en evidencia cómo una mala pla-
nificación y un escaso o ausente mantenimiento de un espacio urbano pueden
contribuir al proceso de degradación física y social de un área. Los episodios más
conocidos, a veces precisamente porque implicaban la demolición de edificios o
barrios enteros, muestran de qué manera al llegar a situaciones criticas de invisibi-
lidad sumadas a errores de planificación urbanística y arquitectónica se ha gene-
rado una degradación del tejido social. Lo mismo sucede cuando se elige, de modo
recurrente, destinar porciones de ciudad únicamente a una parte de la población
extremamente desfavorecida, lo que es riesgoso desde el punto de vista social.

En algunos casos en las ciudades latinoamericanas no ha habido elecciones equi-

vocadas sino ausencia de planificación. Por ello surgen espontáneamente nuevos
barrios y urbanizaciones, sin servicios ni espacios públicos, o en donde éstos emer-
gen espontáneamente en los espacios vacíos dejados por las zonas contraídas. Estas
acciones provocan procesos progresivos de degradación ambiental y social, siendo
el espacio público, en primer lugar, donde estos fenómenos se hacen visibles.

El estado de descuido y el abandono de los espacios y de las estructuras, los ruidos

molestos y la basura; y la degradación social que puede comprender episodios rela-
cionados con el consumo y el tráfico de droga, la prostitución, el vagabundaje, la
mendicidad, el comercio injusto, los grupos abusivos de personas y los actos van-
dálicos son indicadores claros de declinación ambiental en un barrio.

Los dos fenómenos pueden tener un espectro muy amplio para impedir que los
espacios públicos puedan desarrollar su propia función de referente para la comu-
nidad. Es muy difícil que los espacios públicos donde hay una degradación ambien-
tal o social puedan ser lugares de encuentro o integración. Por el contrario, podrán
ejercitar un rol activo en alimentar el miedo de los habitantes: edificios abando-
nados o descuidados, rayados en los muros, faroles rotos, calles sucias podrán
ser leídos por los(as) ciudadanos(as) residentes, o sólo de pasaje, como señales de
alarma por cuatro motivaciones:

28
• La presencia en aquella área de sujetos ‘peligrosos’, que han producido esas
señales.
• La falta de control por parte de las fuerzas de orden, tanto que los(as) res-
ponsables han podido actuar sin problemas.
• Abandono por parte de las instituciones, que no se hacen cargo de la solu-
ción del problema.
• La debilidad de la comunidad local, que no es capaz de crear un ambiente
ordenado y probablemente ‘hospeda’ a los elementos peligrosos.

A la inversa, espacios bien mantenidos y cuidados, transmiten a los(as)

ciudadanos(as), residentes y no residentes, un sentido de acogida y la presencia de
una comunidad cohesionada y capaz de ejercitar un control sobre su territorio. Al
planificar una intervención de recalificación de espacios públicos o de áreas más
vastas en situación de degradación, o al planificar la realización de espacios de
nueva edificación, es necesario favorecer una interacción capaz de responder a las
exigencias de la comunidad. Espacios pensados para satisfacer las necesidades y
las aspiraciones de las personas que los vivirán, fácilmente accesibles, funcionales
para diferentes usos por parte de distintos grupos etarios o de diferentes grupos,
tendrán una mayor probabilidad de llegar a ser lugares de congregación y puntos
de referencia para la comunidad local.

Además, es importante diseñar espacios flexibles, funcionales a los usos prefigu-

rados; pero no rígidos, ya que fácilmente usos y actividades en el espacio público
pueden modificarse en el tiempo. En última instancia, también sería útil encontrar
la manera de dejar espacio a lo no planificado, si el equilibrio entre las exigencias
de planificación y las de dejar una parte de espacio a disposición de la imprevisibi-
lidad son el punto de llegada más difícil de alcanzar. Es posible observar cómo en el
espacio público se generan fenómenos espontáneos: el jardín que llega a ser área
de descanso, el aparcamiento que por la noche es una pista de patinaje, el rincón
de la plaza que se transforma en una pista de baile… La informalidad del uso del
espacio público es indicador de vitalidad y dinamismo social.

Recuadro 3

Metroplús (Medellín, Colombia)

Metroplús es el sistema integrado de transporte masivo de mediana capacidad

que mejoró la movilidad vial en la ciudad y el Valle de Aburrá, articulando en
forma física y tarifaria el Metro, Metrocable y las rutas de buses alimentadores.
El sistema no está funcionando aún en un cien por ciento.
La Troncal va desde la Universidad de Medellín, por la calle 30 hasta la Avenida
del Ferrocarril, donde continúa hacia el norte hasta la calle 67 (Barranquilla), para

29
 subir por esta vía hasta el sitio Palos Verdes, girar hacia el norte por la carrera 45
hasta llegar a la calle 93 y bajar al occidente por esta calle hasta llegar al Parque
de Aranjuez.
El sistema tiene estaciones localizadas cada 500 metros con paradas fijas, lo que
permite la entrada y salida ágil y organizada de los(as) pasajeros. Sus modernos
buses no pueden exceder los límites permitidos de velocidad y cuentan con la
última tecnología de emisión de gases, frenado y suspensión, entre otros. Al
movilizarse por vías en donde no tendrán que competir por el espacio con otros
vehículos, bajarán los tiempos de recorrido. El recaudo es por medio de una
tarjeta inteligente, integrada con el Metro.

Veamos más en detalle cómo los diferentes elementos de la planificación, la defi-

nición de los adornos y de los materiales, las elecciones de los caminos pueden
influir sobre el carácter que los lugares asumen y sobre el uso que hacen de ellos
las personas.

Decorado urbano e iluminación.

El modo en que un espacio público se presenta, su forma, los materiales domi-
nantes, cómo está iluminado, son decisivos para determinar su frecuentación,
en términos de cantidad y tipología de personas. Elementos como el decorado,
las pavimentaciones, la iluminación, llegan a ser instrumentos esenciales de
estrategias para promover un uso amplio y diversificado de una plaza, una calle
o un parque.

En los últimos años, la planificación ha sido utilizada muchas veces para asegurar
condiciones de seguridad en los espacios públicos, siguiendo una de las rutas posi-
bles: poner el acento mayormente en atraer ‘buena frecuentación’ o animación, o en
rechazar a personas ‘indeseadas’ o ‘peligrosas’. La primera línea de acción intenta

30
crear espacios acogedores, agradables, ricos en ofertas. La segunda, confía en ele-
mentos disuasivos, que desaniman a los(as) frecuentadores(as) no deseados(as).
Pero muchos de estos últimos sistemas terminan por desanimar no solamente a
los ‘indeseados” sino a cualquier frecuentador. Por ejemplo en las paradas o esta-
ciones los asientos son pocos, muchas veces están escondidos y generalmente son
incómodos. Debido a ello, se percibe un sentido de rechazo, de hostilidad por parte
del lugar o de quien lo ha ideado.

A lo mejor, es aconsejable partir desde las acciones en positivo, de ‘atracción’

del mayor número y variedad de personas, contando con el efecto de seguridad
del lugar garantizado por la animación. Es posible hacer de diferentes maneras,
a veces simplemente un cambio de pavimentación puede transformar radical-
mente un lugar.

La sensación de acogida advertida en un ambiente está muy condicionada por el

dominio visivo del espacio circunstante y por la general familiaridad con el sitio. El
primer factor depende directamente de la iluminación; pero aun el segundo puede
ser condicionado. Es fundamental ofrecer la posibilidad de ver y reconocer un
lugar. Secundariamente, la iluminación influencia mucho la posibilidad de frecuen-
tar los lugares en relación a los horarios del día: un espacio bien iluminado permite
el desarrollo de actividades durante las horas de tarde y noche, prolongando en
el tiempo su función como lugar de congregación. La iluminación puede determi-
nar la percepción de un espacio urbano como acogedor, y no sólo por medio de la
acción física -consintiendo ver-, sino también por medio de una acción indirecta, ya
que trasmite una imagen percibida como positiva del lugar.

Un sistema de iluminación de alta calidad, o realizado para valorizar estéticamente

el contexto, puede modificar sencillamente la imagen y la atmósfera de un espacio.

Transportes, tráfico, aparcamientos.

La circulación viaria es uno de los elementos que cruza y contribuye a diseñar el
espacio público y que influye sobre su carácter. No siempre es considerado el poten-
cial que la relación entre espacio público y circulación viaria aporta para construir
un espacio público más o menos animado, más o menos seguro. La localización de
la parada de un autobús, antes que el pasaje vehicular, puede ser un elemento a
poner en juego para contribuir a la frecuentación y animación de los lugares.

El momento en que es creado un plan de tráfico o proyectadas transformaciones

para la viabilidad, es la oportunidad para alcanzar objetivos sobre la vivibilidad del
espacio público. Existen aspectos técnicos ligados a la organización de las infraes-
tructuras (por ejemplo, la capacidad de satisfacer la demanda de movilidad), aspec-
tos culturales conectados a los comportamientos de los usuarios (los(as) jóvenes (es
uno de los casos) y aspectos organizativos ligados a represión, control y vigilancia.

31
Por lo tanto, es necesario prever acciones integradas obrando, por un lado, sobre
los aspectos ambientales y físicos –entre ellos, la ubicación de las paradas, el tipo
de cobertizo y de vagones o medios utilizados-, y sociales, confiando en las rela-
ciones entre las personas (pasajeros, controlador, animador social…) para intentar
eliminar el clima de aislamiento o tensión que puede generar la percepción de
inseguridad o la inseguridad real.

En particular, hay tres aspectos sobre los cuales intervenir:

En primer lugar, la organización del flujo del tráfico: la posibilidad de acceder a una
calle y la velocidad con la que se viaja pueden tener muchas consecuencias sobre
la seguridad de quienes viajan en vehículos motorizados así como de los peatones.
Igualmente influyen en la multifuncionalidad de aquel espacio; es decir, sobre la
posibilidad de que sea utilizado por distintos tipos de usuarios(as).

En segundo lugar, los aparcamientos pueden ser pensados para mejorar la circula-
ción y la vivibilidad de los espacios.

Finalmente, por lo que concierne a la seguridad en los transportes públicos y pri-

vados es preciso intervenir con medidas de prevención y responsabilización de
conductores y pasajeros. Por otro lado, es necesario garantizar la acogida de los
lugares de espera: desde hace años algunos estudiosos insisten sobre la necesidad
de planificar las paradas de los autobuses para garantizar la máxima visibilidad,
iluminación y su construcción en áreas no aisladas de la ciudad (Politecnico 2007).

Por lo tanto, nos parece importante volver a subrayar que una planificación atenta
al uso y a la vivibilidad de los espacios públicos debe poner en relación las inter-
venciones con el contexto urbano -intentando asegurar un ‘mix’ social y una mul-
tifuncionalidad de los espacios- y basarse en el concepto de ‘vigilancia natural’,
es decir utilizando todos los instrumentos a disposición (personas, automóviles,
medios de transportes públicos).

32
BIBLIOGRAFIA

Coles C., Kelling G., Fixing broken windows, Free Press. Nueva York, 1996.
García, I. (2008) Conflicto y espacio urbano. Barcelona [s.e.].
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y Construcción Social, Ediciones Sur. Santiago de Chile, 2008.

33
 CAPITULO

2
LUGARES CONTENDIDOS,
ABARROTADOS, ABANDONADOS:
EL CONFLICTO TRANSFORMA EL
ESPACIO DE LA CIUDAD

Juan Carlos Ruiz

Sociólogo • Programa de Seguridad Urbana,
Universidad Alberto Hurtado
35
• Santiago, Chile
2
36
2.1 Estado de situación

Como resultado de una serie de fenómenos económicos, sociales, culturales y tec-

nológicos, en las últimas décadas se ha producido una transformación gradual de
las ciudades y de los espacios de la cotidianidad (Segovia, 2008). Tales cambios sien-
tan las bases de una nueva forma de organización social y de un nuevo modelo
cultural. En la ciudad actual, el espacio público ha perdido -en muchos casos- el
carácter abierto, heterogéneo y accesible de otros tiempos, cuando la segregación
era menor; y la calle, un espacio multifuncional y reconocido donde se establecían
con naturalidad encuentros y relaciones sociales. Emerge la sensación de que la
ciudad es cada vez menos amable y sus espacios públicos llegan a ser en ocasiones
lugares de paso donde es difícil la comunicación y la interacción.

Las experiencias europeas y latinoamericanas revisadas a lo largo del proyecto

muestran que los aspectos de conflictividad asociados a los espacios públicos son
diversos. Principalmente están relacionados con procesos de exclusión de grupos
sociales, problemas de convivencia a raíz de choques culturales e identitarios, efec-
tos de una planificación urbana inadecuada o incompleta, además de fenómenos
de criminalidad juvenil, tráfico de drogas y temor.

Estos conflictos han generado un aumento considerable de la percepción de inse-

guridad de los(as) habitantes de las ciudades, en una proporción que no necesaria-
mente se condice sólo con el nivel objetivo de ocurrencia de delitos. Un elemento
central en la conflictividad de los espacios públicos urbanos es la relación entre la
creciente sensación de inseguridad difusa y exclusión social juvenil, por un lado, y
la decreciente capacidad del espacio público de cumplir un rol de cohesión social y
ciudadanía, por otro. Debido a ello, para el buen desarrollo de la ciudad es necesario
considerar tanto su cohesión social como su diseño urbano (Borja, 2003).

En el caso de los países latinoamericanos, existe una serie de procesos de deterioro

en este sentido. Algunos de ellos son la insuficiencia de espacios públicos ade-
cuados, en términos físicos y ambientales; el riesgo medioambiental de muchos
asentamientos urbanos precarios, la exclusión social y laboral de diversas comu-
nidades, unida a la falta de dialogo de la sociedad civil con el Estado, allí donde
sí existen espacios públicos adecuados. Todos estos elementos representan un
obstáculo importante para una buena cohesión social y una mejor convivencia de
las personas y comunidades. Al mismo tiempo, tales carencias privan a la sociedad
de uno de los caminos posibles para preservar y fortalecer el patrimonio y capital
social, para generar ciudadanía y —en último término—construir una democracia
más profunda y efectiva (Segovia, 2007).

A su vez, en los países europeos hay un desconocimiento creciente en relación al

‘otro’, a quien se ve distinto por un simple mecanismo de defensa ante un potencial

37
riesgo; los usos diversos del espacio por personas y grupos diferentes generan una
desconfianza instintiva, basada la mayoría de las veces en prejuicios. Al añadir a la
diversidad factores como las situaciones de desigualdad social, de género o de cul-
tura, las posibilidades de conflicto se multiplican exponencialmente. En este con-
texto, las migraciones, como efecto inevitable de la globalización, desestructuran
los modelos sociales e introducen nuevos elementos de tensión en los mecanismos
regulatorios de las relaciones sociales. Así, en algunas situaciones la inmigración
es asociada con la violencia, la mayoría de las veces sin fundamentos objetivos.

Frente a estas diversas situaciones, y considerando la función que cumplen los

espacios públicos como mecanismos fundamentales de socialización de la vida
urbana, surge una presión constante sobre las autoridades de las ciudades para
que den respuestas más eficientes y eficaces a las demandas de seguridad y bien-
estar de los(as) ciudadanos(as) y de los territorios bajo su administración (UN-
Habitat, 2002: 2).

“Su distribución más o menos desigual, su concepción articuladora o fragmen-

tadora del tejido urbano, su accesibilidad y su potencial de centralidad, su valor
simbólico, su polivalencia, la intensidad de su uso social, su capacidad para crear
ocupación, su capacidad para fomentar nuevos ‘públicos’, la autoestima y el reco-
nocimiento social, su contribución para dar ‘sentido’ a la vida urbana, son siempre
oportunidades que nunca habrían de desaprovecharse para promover los derechos
y obligaciones políticas, sociales y cívicas constitutivas de la ciudadanía” (Borja,
2003: 23-24).

2.2 Los conflictos más frecuentes

En la época de la globalización, la ciudad es el territorio básico de la diversidad. Es

en el espacio público donde ésta mejor se pone en juego, ya que por definición es
el lugar donde el mutuo conocimiento, el encuentro y la relación interpersonal y
grupal deberían actuar como desmitificadores de realidades imaginadas y como
espacios de convivencia, libertad y construcción de ciudadanía. Sin embargo,
muchas veces se produce el efecto contrario, y los que tienen posibilidades de
hacerlo abandonan el espacio público y prescinden de lo colectivo, pasando del
parque al jardín privado, de la plaza al centro comercial o del barrio a las comuni-
dades cerradas, quedando el espacio público como un lugar de conflicto, residual e
indeseable, reducto de aquellos que no tienen otras posibilidades.

El conflicto está determinado por la cultura de las partes, entendida como el

conjunto de experiencias y valores que las personas acumulan a lo largo de
su vida y que conforman su manera de sentir, pensar y actuar y, en última ins-

38
tancia, su visión de la realidad. Raza, religión sexo, ocupación, país o zona geo-
gráfica, situación socio económica, etc.,. son factores que determinan la ads-
cripción a una cultura concreta, y, dentro de ella, a una subcultura específica.
Evidentemente, estos no son conceptos estáticos, sino permeables a múltiples
influencias y modificables.

En términos sociales, la tensión puede producirse a nivel interpersonal, inter o

intragrupal y sus motivaciones pueden ser personales, relacionales o de comuni-
cación, y estructurales. Para que surja debe haber competencia por recursos mate-
riales o simbólicos y se define no sólo por el motivo que lo provoca, sino también
por la percepción que tienen las partes que interactúan. Es necesario que su(s)
causa(s) sea(n) percibida(s) y sentida(s) por una o dos de las partes como una situa-
ción que supone una amenaza para sus intereses o necesidades. Este sentimiento
puede obedecer a razones objetivas y reales, o deberse a percepciones personales
negativas, a prejuicios que predisponen a una actitud defensiva y a un sentimiento
de riesgo potencial que favorecen el desencadenamiento del conflicto. Podría
hablarse, en esos casos, de conflictos imaginarios, en la medida que no existen las
causas objetivables que los justifiquen.

Es necesario considerar al conflicto como algo inherente a toda sociedad, natural

e inevitable, expresión de la diversidad, motor de cambio y de mejoría en situacio-
nes inadecuadas o que no están suficientemente resueltas; es necesario para el
desarrollo de cualquier colectividad, que progresa, cambia y avanza cuando busca
y encuentra soluciones a sus problemas. Por lo mismo, no es positivo ni negativo y
sí un elemento estructural y estructurador de la vida en comunidad y cuando tiene
solución puede dar resultados beneficiosos. Por lo tanto, la forma de gestionarlo
es la base para asegurar resultados positivos o negativos. Únicamente asumiendo
esto, intentando entenderlo y analizándolo es posible ofrecer una alternativa que
permita superarlo y generar la necesaria satisfacción de los intereses y necesida-
des de las partes.

La dimensión y concepción comunitaria del conflicto, especialmente de aquel

que aparece en el espacio público urbano, apunta directamente a la gestión
alternativa y lo entiende como un proceso interactivo regulador de las relacio-
nes sociales, con una función social positiva, expresión de la diversidad frente a
una determinada situación de carencia o de conflicto de intereses. Según cómo
la comunidad gestione sus conflictos obtendrán resultados positivos o negati-
vos que reforzarán o dificultarán la convivencia y ayudarán o no a la cohesión
social.

A continuación, explicamos brevemente los tipos de conflictos diagnosticados y

las formas de intervenirlos.

39
Deterioro urbano
La rápida expansión de las ciudades, la creciente urbanización, y la concentración
de la población y actividades en los núcleos urbanos centrales, producen la desarti-
culación en la planificación, uso y mantenimiento de los espacios exteriores. Estos
hechos son algunas manifestaciones culturales resultantes de un proceso de trans-
formación económica y territorial asociadas a la globalización (Fernández, 1993).

Este conflicto está referido al abandono físico de sectores o barrios de la ciudad

por envejecimiento de la población, deterioro de la edificación, infravivienda, defi-
ciente infraestructura urbana, ausencia de servicios y marginalidad, el que puede
llegar a desembocar en la destrucción física de los edificios, del espacio urbano y
el deterioro de la convivencia social (Romero, 2001). Esta situación está abordada
en los casos de Barcelona, donde se aplicó la Ley de Mejora de Barrios (ver recuadro
siguiente).

Recuadro 4

Barcelona, España
Ley de Mejora de Barrios y Pueblos
Una intervención integral para enfrentar el deterioro urbano
Frente al deterioro social y económico, el Ayuntamiento propuso un plan
transversal de recuperación. Se trabaja tanto sobre el espacio público
como sobre las viviendas, en la recuperación económica y la promoción
social.
Lugar a intervenir y objetivo
Barrio Pueblo Seco, donde residen cerca de 40.000 personas. De ellas, alrededor
de 10.000 provienen de países extra-comunitarios debido, principalmente, a la
disponibilidad y bajo precio de viviendas (viviendas vacías, deterioradas y con
una población autóctona envejecida). Este barrio se caracteriza por una alta
densidad demográfica y deficientes espacios públicos.
El objetivo principal fue realizar una intervención pública de grandes dimensiones,
en diversas áreas del barrio: acceso a viviendas de mayor calidad; mejoramiento,
cuidado y ampliación de los espacios públicos; incentivo a la generación de
servicios. Todo ello con el fin de generar una recuperación económica y social
del barrio.
Metodología de trabajo
El Ayuntamiento desarrolló un plan de trabajo a gran escala en el barrio,
las viviendas, los espacios públicos, los servicios (siendo los principales los
sanitarios, educativos, comerciales, gubernamentales y de salud). En general, fue
una recuperación infraestructural del barrio, generada desde la autoridad local.

40
 Impacto / Efecto deseado
Gracias a la Ley de Mejora de Barrios y Pueblos que requieren una atención
especial, el Ayuntamiento de Barcelona y el Departamento de Política Territorial
y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya han dotado al barrio de Pueblo
Seco de una intervención centrada en los siguientes campos:
• Mejora del espacio público y dotación de espacios verdes.
• Rehabilitación de los elementos comunes de los edificios.
• Provisión de equipamientos para el uso colectivo.
• Fomento de la sostenibilidad del desarrollo
• Incorporación de las tecnologías de la información en los edificios para
permitir la instalación de cableado u otros sistemas.
• Accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas.
El deterioro está relacionado con los siguientes patrones de obsolescencia urbana
(Rojas et. al., 2004):

• Obsolencia funcional: [de edificios y espacios públicos] surge cuando una

estructura ya no cumple las funciones para las cuales fue diseñada.
• Obsolencia física: deterioro de la estructura, instalaciones o terminaciones
de los edificios al punto de que éstos ya no tienen la capacidad de acoger las
funciones para las cuales están destinados.
• Obsolencia económica: se produce cuando ya no son rentables los usos ori-
ginales de un edificio debido a la dinámica del mercado urbano de suelo
(Sabatini, 2000).

En el caso de las ciudades latinoamericanas, muchas veces sucede, más que un

deterioro urbano, una normalidad de la precarización de los espacios informales,
constituyéndose las soluciones parciales en soluciones definitivas, ante lo cual la
recuperación urbana es más bien una construcción formal y adecuada de los espa-
cios urbanos, como lo muestra el caso de Nuevo Salto Nuevo, en El Salto, Uruguay
(ver recuadro siguiente).

41
Recuadro 5

Salto, Uruguay
Proyecto ‘Nuevo Salto Nuevo’
Recuperación participativa de espacio público en el barrio Salto Nuevo.
Ante la necesidad de una perspectiva integral del barrio y de su deterioro,
los vecinos fueron invitados a participar del mejoramiento del espacio
público.
Lugar a intervenir y objetivo
En el barrio Salto Nuevo, uno de los más poblados de la ciudad y donde se
desplazan diferentes grupos, residen alrededor de 10.000 personas. Durante varios
años, el Ayuntamiento ha realizado trabajos parciales y focalizados en sectores y
problemáticas específicas, pero no una intervención a mayor escala e integral.
El objetivo principal es la propuesta de una revalorización del espacio público
como elemento generador de la cohesión social del barrio.
Metodología de trabajo
Fue realizado un tipo de intervención que afectó
a la totalidad del barrio y a los intereses de sus
distintos componentes, por lo que fue desarrollada
de manera conjunta con la población. Es decir, el(la)
vecino(a) tuvo un rol activo tanto en la definición de
las mejoras al espacio público, como en el trabajo
concreto de la recuperación.
Impacto / Efecto deseado
Los efectos de esta intervención son diversos. En primer lugar los trabajos
mejoraron los espacios públicos, y como la comunidad jugó un rol activo y en
la toma de decisiones, el vínculo entre ella y el espacio público se profundizó,
lo cual permite resignificar al espacio y tener mayores probabilidades de
sustentabilidad.

Percepción de inseguridad, crímenes y delitos

La inseguridad urbana es una mezcla de inestabilidades; las personales (complejos,
ansiedades, dudas), las externas (empleos precarios, exclusión, modelos sociales basa-
dos en el consumo y en el mercado como regulador de las relaciones sociales) y las vic-
timizadoras (ser víctimas concretas de robos, amenazas u otras formas de violencia).

Hoy se vive un progresivo sentimiento de inseguridad generalizada en la ciudad, lo

que impacta directamente sobre la capacidad de cohesión de los espacios públi-
cos. Dicha sensación se produce a partir de un ciclo negativo, donde la violencia

42
y la criminalidad creciente en estos espacios tiene como consecuencia la atomi-
zación social, el declive de la participación, el consiguiente abandono de dichos
lugares y la baja calidad y acceso a los servicios públicos urbanos. La violencia y
la criminalidad erosiona el capital social y dilapida los pocos recursos que los(as)
habitantes poseen para una mejor calidad de vida.

La sociedad demanda seguridad; pero la delincuencia y el temor socavan el dere-

cho básico de las personas a vivir en paz y gozar plenamente de un hábitat seguro
y sustentable. La violencia y la inseguridad amenazan directamente la vida en
sociedad, la cohesión social y el desarrollo sustentable de los espacios públicos
(Vanderschueren et. al, 2004). Muchas veces la respuesta a esta demanda es la segre-
gación de los espacios públicos, la discriminación y victimización global de colecti-
vos y grupos, el miedo a la diferencia, la privatización de las actividades cotidianas
y la propia configuración y estructura del espacio público urbano. El miedo influye
directamente en la conformación y en el uso espacial, y la obsesión por la seguri-
dad pública, sin considerar la integralidad del fenómeno, induce a que el control
social y la represión sean las respuestas crecientes a los conflictos urbanos.

En el caso de Medellín, desde un enfoque de recuperación integral de barrio se

buscó superar el miedo en el espacio público (ver recuadro siguiente).

Recuadro 6

Medellín, Colombia
Proyecto ‘El Centro vive’
La recalificación física como presupuesto por un espacio público
accesible y seguro.
El centro de Medellín es uno de los espacios más densos –de personas y
de problemas– de la ciudad: habitantes en situación de calle, prostitución,
comerciantes informales... “El Centro vive” es un intento de poner en orden
este espacio caótico empezando por el espacio público.
Lugar a intervenir y objetivo
El centro de la ciudad de Medellín es un espacio donde más de 6.000 habitantes en
situación de calle viven y/o deambulan por sus vías, más de 5.000 comerciantes
informales ocupaban indebidamente el espacio público y cerca de 3.000
personas estaban envueltas en situaciones de prostitución o explotación
sexual infantil.
La movilidad peatonal y la seguridad vial tienen en el centro uno de los
puntos críticos y es innegable que durante años ha sido una caótica ‘terminal
de transporte’, una de las zonas de la ciudad con mayores problemas medio
ambientales y donde la tasa de homicidios es la más alta de toda la ciudad.

43
 El objetivo principal fue el desarrollo de importantes obras físicas: el mejoramiento
de la movilidad (tanto de vehículos como de peatones), la consolidación del
espacio público como escenario para el encuentro y la protección del medio
ambiente y también la mantención de los equipamientos y servicios públicos.
Metodología de trabajo
La forma de puesta en práctica de estos proyectos surgió desde el gobierno de
Medellín, y estuvo basada en el desarrollo de diversas obras físicas orientadas a
darle más orden al funcionamiento de la zona centro de la ciudad.
Impacto / Efecto deseado
El programa ‘El Centro vive’ tiene entre otras metas la construcción y consolidación
de los siguientes parques: intervención física del Parque Norte, Parque Jardín
Botánico, Parque Explora, Centro Cívico San Lorenzo y Plaza de Cisneros; la
formulación de un proyecto urbano integral que promueva el desarrollo de los
ejes Carabobo y la Playa y la adecuación y articulación de cuatro kilómetros de
calles, andenes y espacios públicos de los corredores urbanos y parques en el
cuatrienio.
Busca desarrollar iniciativas que concierten los puntos más vitales del centro,
por medio de acciones físicas y de gestión encaminadas a tejer este territorio e
integrarlo desde el espacio público, los equipamientos, la movilidad, la cultura,
la educación, la ciencia, la tecnología y la recuperación de la vivienda en todos
niveles socioeconómicos, mediante la formulación e implementación del Plan
Especial del Centro.
Incluye también el mejoramiento y adecuación de calzadas entre San Diego y
los puentes, el arreglo de andenes y del separador central, entre Argentina y
Amador; y la reposición de redes de servicio: dotación de mobiliario urbano e
iluminación peatonal, pasos peatonales, colocación de línea táctil para personas
con movilidad y visión reducidas y arborización.
También fue realizado el cambio de las placas de concreto de la vía, la
reorganización de los andenes alineando paraderos, módulos de ventas y
árboles, despejando los andenes para el aprovechamiento de este espacio
por parte de los(as) peatones(as). En el separador central fueron instaladas
‘montañas’ de colores con el fin de impedir el paso de los peatones por el medio
de la vía y motivarlos a cruzar por los pasos peatonales y disminuir así la tasa de
accidentes en esta vía.

Contaminación e insalubridad
En todas las ciudades existen problemas de contaminación e insalubridad; por
ejemplo, la contaminación del aire y el ruido, los basurales de desperdicios sóli-
dos incontrolados o la contaminación de los cursos de agua. Dichos fenómenos

44
constituyen una dificultad en los espacios públicos, pues tienen repercusiones
importantes sobre la salud, difíciles de determinar pero que deben ser tomadas
en cuenta.

Ambas situaciones urbanas están asociadas a conflictos en el espacio público en la

medida que desafían la sustentabilidad ambiental y social citadina y restringen las
capacidades de desarrollo de los(as) habitantes. En este sentido, la sustentabilidad
tiene relación con una mirada socioecológica, referida tanto a la mantención de
la sociedad -como hecho social y humano-, como al sistema ecológico o biofísico,
y las relaciones entre ambos (Gallopin, 2003). A su vez, la conflictividad urbana de
los espacios públicos es transversal a diversas dimensiones, en que la contami-
nación e insalubridad aparecen destacadas. En este sentido, Polèse y Stren (2000)
proponen que para ser ambientalmente sustentables, las ciudades y los espacios
públicos también deben serlo socialmente. Dicha sustentabilidad social está defi-
nida por un desarrollo y crecimiento compatible con la evolución armoniosa de la
sociedad civil, promoviendo un medioambiente que contribuya a la cohabitación
cultural y social de diversos grupos mientras que, al mismo tiempo, es promovida
la integración social, mejorando la calidad de vida de los grupos sociales (Polèse y
Stren, 2000: 15-16).

La sustentabilidad social pone énfasis en la integración de los actores sociales, y

tiene como mayor desafío superar los procesos de exclusión social. Debido a ello,
son destacables los esfuerzos desarrollados en Peñalolén, donde por medio de la
recuperación participativa de espacios públicos fueron eliminados microbasurales
(ver recuadro siguiente).

Recuadro 7

Peñalolén, Chile
Plaza de Ramón Carnicer
La participación para crear espacios públicos sustentables.
El único espacio público del barrio era un basural. Los(as) vecinos(as) se
organizaron y, en conjunto con el Municipio, lo diseñan, construyen y
plantan flores. Finalmente, el basural llega a ser un lugar significativo y
utilizado por todas y todos.
Lugar a intervenir y objetivo
Recuperar un espacio público ubicado en un sector de más de 1200 residentes,
donde existen poblaciones de alta vulnerabilidad social. El lugar era utilizado
como microbasural, por lo que se habían masificado plagas de ratones que
contaminaron todo el sector. Asimismo, la oscuridad del lugar configuraba un
espacio con poca vigilancia que facilitó la ocurrencia de delitos.

45
 El objetivo principal de este programa fue involucrar a los(as) vecinos(as) en todas
las etapas de la planificación, desde el diseño hasta la construcción directa del
espacio a ser recuperado.
Metodología de trabajo
El Municipio entabló conversaciones con los(as) vecinos(as) del sector respecto de
la posibilidad de recuperar este espacio; e indagó en la disposición y capacidades
organizativas existentes en la comunidad para realizarlo de forma conjunta.
El proyecto comenzó con la realización de reuniones en las que participaron la
Junta de Vecinos y los encargados municipales del Programa de Recuperación de
Espacios Públicos (REP), específicamente del área de Operaciones. El objetivo de
estas reuniones consistió en acordar el diseño del espacio, siendo la idea de base
que este concordara, por una parte, con las necesidades de los(as) vecinos(as) y,
por otra, que fuera un diseño armónico y adecuado a los recursos disponibles
en el Municipio. En la construcción de las obras trabajaron los días sábado y
domingo los(as) vecinos(as), mediante turnos; mientras que durante la semana
los encargados municipales continuaban las actividades.
Impacto / Efecto deseado
La recuperación del espacio, realizada en coordinación entre el Municipio
y la comunidad, logró generar un mejoramiento concreto de un espacio
transformándolo en significativo, lo que proyecta una mayor sustentabilidad del
trabajo realizado. Como resultado de este proceso participativo fue construida
una plaza con juegos infantiles, escaños y luminarias, que permiten el encuentro
de todos(as) los(as) vecinos(as) de la zona recuperada. En esta experiencia, los(as)
vecinos(as) fueron sujetos activos que trabajaron para la comunidad, la cual se
vio fortalecida por el desarrollo de este trabajo específico.

Uso del espacio comunitario (convivencia)

El espacio público es el lugar de encuentro de las personas, que preserva, pro-
mueve y organiza la comunicación entre gente diferente, permitiendo la genera-
ción de los vínculos sociales y de construcción de la identidad (Segovia y Oviedo,

46
2000). La transformación urbanística de los últimos años, junto con los cambios
demográficos y sociales y los procesos migratorios, han favorecido modificaciones
estructurales en los espacios públicos. Hoy una gran diversidad de personas convi-
ven en una misma comunidad de vecinos y vecinas, con costumbres y maneras de
vivir diferentes entre sí lo que, en ocasiones, puede generar incompatibilidades o
situaciones de conflicto en la convivencia vecinal.

Para los(as) jóvenes de contextos más conflictivos, el espacio es el territorio de

referencia; es decir, el conjunto de los lugares que constituyen el ámbito vital. La
micro-comunidad pasa a ser un fuerte dispositivo generador de identidad, ya que
ellos(as) se definen en relación y oposición a otros grupos y zonas de la ciudad,
sobre la base del lugar de origen, en particular al barrio o calle a que pertenecen.
Para los ancianos, por su parte, la participación en la vida del barrio o en los even-
tuales centros de asociación favorece la posibilidad de reunirse y de hablar. Por
ello, donde el espacio público carece de una adecuada oferta de socialización, la
convivencia está limitada y los espacios menos compartidos.

Un conflicto de convivencia puede deberse a los diversos tipos de uso de un espa-

cio público -por ejemplo, ocio y residencia- ya que esto contrapone a los distintos
actores el espacio, algunos residentes, otros usuarios de tránsito. Un segundo tipo
de conflicto de convivencia se produce por patrones culturales diferentes que,
frente a un mismo tipo de uso (residencia, por nombrar uno), genera tensiones en
el orden social del espacio público. Esta situación se produce tanto intergenera-
cionalmente (conflictos entre jóvenes y gente adulta) como entre habitantes con
distinto origen que cohabitan en un mismo barrio.

Recuadro 8

Barcelona, España
Proyecto Jardines de Mediterránea
Intervención integral para el mejoramiento de la convivencia.
¿Que pasa cuando niños y niñas, jóvenes, adultos mayores, mujeres, e inmi-
grantes quieren utilizar el mismo jardín? Por medio de la animación social
y coordinando desde el barrendero hasta el guardia urbano se apunta a
una intervención integral que lo haga un espacio de todos y todas.
Lugar a intervenir y objetivo
En este caso se trató de espacios públicos situados en el interior de varios
bloques de edificios de titularidad privada, los que hacen de pantalla. Están
enmarcados en una zona relacionada con la actividad comercial: mercado
municipal de la Marina y comercios de la calle Mare de Deu del Port. En este

 http://www.casaldelraval.org/INTIEspanyol.pdf

47
 sector, los(as) vecinos(as) percibían la existencia de áreas sucias y descuidadas,
tanto en el interior de los jardines como en los pasillos de conexión con el
exterior. Además, había una trasgresión persistente de la normativa por parte
de los(as) encargados(as) de los locales situados en la zona, ruidos y peleas
entre jóvenes a altas horas de la madrugada, que eran una molestia constante
para los habitantes del barrio.
El objetivo principal estuvo orientado a revisar los diferentes usos del espacio,
para facilitar una buena convivencia entre los(as) usuarios(as).
Metodología de trabajo
En esta experiencia, la Municipalidad intentó facilitar la buena convivencia
buscando la complicidad y el compromiso del vecindario para el control y
buen uso de este espacio. Se buscó coordinar las diferentes actuaciones en
el espacio público, revisando la frecuencia de paso, los horarios y el tipo de
maquinaria con la que se hacen los servicios de limpieza, para acordar en qué
horarios era más efectiva y necesaria ésta.
Finalmente, fue revisada la zona -responsabilidad de Parques y Jardines- para
analizar los usos determinados en ella y acordar posibles cambios para la
mejora del espacio.
Impacto / Efecto deseado
El proyecto logró dinamizar el uso del espacio de los jardines por medio de
diversos incentivos, principalmente: gracias a la programación de actividades
familiares e infantiles y a la promoción de este espacio para que las entidades
de la zona se impliquen en dicha programación. Paralelamente, fue fomentado
el uso familiar de estos jardines
los domingos por la mañana, de
manera de convertir el espacio
en un lugar de encuentro para
padres, madres y niños(as) del
sector. Asimismo, fue crucial en
el desarrollo de la experiencia la
coordinación con otros servicios
o departamentos y la revisión de
diversos aspectos de los jardines
(equipamientos, etc.).

Exclusión de grupos de inmigrantes

Los crecientes flujos migratorios, como efecto inevitable de la globalización, rees-
tructuran los modelos sociales e introducen nuevos elementos de conflicto en los
mecanismos de regulación de las relaciones sociales. Esta situación es particular-

48
mente aguda en los países europeos, aun cuando en Latinoamérica la migración
intra e interregional -debido a conflictos armados y búsqueda de mejores oportu-
nidades- también es un fenómeno importante.

Socialmente se produce la dicotomía de, por una parte, entender el fenómeno de

la inmigración como consecuencia del subdesarrollo y la pobreza, de la falta de
expectativas en los países de origen y, por otra, responsabilizar a los(as) inmigran-
tes -especialmente a los irregulares-, de todo tipo de males: abaratar el trabajo, qui-
társelo a la población autóctona, copar los servicios sociales, ser los causantes del
aumento de la delincuencia, entre otros problemas.

El asentamiento de comunidades procedentes de América, Asia, África o Europa del

Este provoca en la población de las ciudades europeas una sensación de pérdida de
identidad, de los valores, prácticas y lengua que daban coherencia a su percepción
de la realidad y fundamentaban un sentimiento colectivo básico de seguridad. Ha
ido generándose una visión de la inmigración como un fenómeno ilegal y masivo,
que atenta contra la sociedad del bienestar, que provoca la inseguridad ciudadana
y cuestiona la identidad.

Esta mirada estereotipada del fenómeno migratorio encuentra expresión más

clara en los territorios urbanos de mayor concentración de inmigrantes los
que, generalmente, son aquellos donde vive la población autóctona con menor
nivel social, cultural y económico. Surgen situaciones a veces críticas,
porque la fractura étnica y cultural queda superpuesta a la fractura social
preexistente, siendo ésta una situación común a las ciudades europeas y
latinoamericanas.

Es en el espacio público de estos barrios, a menudo en las periferias urbanas,

donde aparece una mayor segregación. Este fenómeno es provocado por la cre-
ciente concentración de grupos de inmigrantes en espacios reducidos como
lógica de autoprotección. Como consecuencia de la concentración espacial de
inmigrantes se produce, por un lado, una mayor desconfianza ante el senti-
miento de desestructuración y pérdida del propio espacio y de la antigua identi-
dad del barrio como espacio propio y reconocido por parte de los(as) vecinos(as)
autóctonos(as). Por el otro, al(la) extranjero(a) le cuesta mucho encontrar oca-
siones y lugares para su auto-representación cultural, como consecuencia de las
dificultades vinculadas al reconocimiento del permiso de estadía y trabajo y, en
general, al estatus jurídico.

Estas situaciones se manifiestan en diversos conflictos por el espacio como, por

ejemplo, los protagonizados por jóvenes inmigrantes en la periferia de Badalona
(Cataluña, España). Como muestra el recuadro siguiente, fue realizado un tra-
bajo con ellos(as) para la integración y socialización al interior de un barrio.

49
Recuadro 9

Badalona, Comunidad Autónoma de Cataluña, España

Proyecto Casal de Jóvenes de Santo Cristo
Animación de jóvenes para solucionar conflictos en el espacio público
En un barrio pobre, con problemas de integración y marginalidad, se
apuesta por el futuro. Trabajando con niños, niñas y jóvenes es promovida
una utilización respetuosa del espacio común.
Lugar a intervenir y objetivo
El espacio intervenido consiste en la creación de una casa de jóvenes, una ludoteca
infantil y unos espacios de uso colectivo en el barrio. Las personas que acuden
más frecuentemente a ellos son, mayoritariamente, niños(as) y jóvenes. También
participan algunas de las familias de los(as) niños(as). El horario preferente es la
tarde o la noche, en particular durante los fines de semana. Colectivos de jóvenes
y adultos utilizan el casal como lugar comunitario de encuentro.
El objetivo principal del proyecto consistió en la dinamización de trabajos
integrales orientados a jóvenes y niños(as) del barrio, para crear procesos de
socialización y participación de ellos(as).
Metodología de trabajo
El Municipio y la entidad juvenil diseñaron conjuntamente el proyecto. Las
actividades programadas de forma genérica son: salidas culturales y excursiones,
talleres de formación, talleres de sensibilización, soporte a proyectos puntuales
de colectivos del barrio, actividades lúdicas, culturales y de ocio. Las acciones
implican una intervención integral, tanto del individuo como del barrio.
Impacto / Efecto deseado
Esta experiencia logró trabajar con jóvenes y niños(as), gracias a diversas
actividades recreacionales y culturales, potenciando un espacio de socialización
y participación democrática.

2.3 Tipos de proyectos (intervenciones)

Como ya hemos ilustrado con la descripción de distintos proyectos, los conflic-

tos urbanos son asumidos por los municipios de forma distinta, de acuerdo a las
características de la ciudad, la governanza imperante, los recursos disponibles y
la especificidad de los espacios públicos. Es posible, en todo caso, categorizar las
intervenciones en cinco temas distintos:

 Este es un concepto de reciente difusión que designar la eficacia, calidad y buena orientación de
la intervención del Estado. También se utiliza el término gobierno relacional; y en muchas ocasio-
nes, la palabra gobernancia.

50
Reconversión y dinamización urbana: la complejidad del deterioro urbano de los
espacios públicos implica dimensiones tanto sociales (empobrecimiento), eco-
nómicas (precarización del empleo), históricas (formas de poblamiento) y físicas
(obsolescencia funcional). Debido a ello, es un factor común a diversos proyectos
el proponer medidas integrales, que incluyan junto con el mejoramiento físico, su
reactivación en distintos ámbitos, tales como el potencial económico, comercial,
o laboral; educativo, la calidad de las viviendas y la integración social, gracias a
medidas sustentables desde la perspectiva medioambiental.

Infraestructura: debido a los graves problemas de desigualdad socioeconómica

y déficit de espacios públicos en muchas ciudades, son propuestas medidas para
mejorar la cohesión social por medio de la construcción de grandes obras de infra-
estructura, que mejoren los servicios urbanos tales como conectividad y servicios
públicos, entre otros. Dichos proyectos van dirigidos a zonas pobres, o deprimidas
económicamente, de la ciudad y están orientados a producir un hábitat urbano
que permita mejor integración y mayor seguridad. Se trabaja desde una dimensión
física de la infraestructura, sin apreciarse actividades sociales o comunitarias aso-
ciadas. Son realizadas intervenciones que, en el caso de las ciudades latinoameri-
canas, apuntan a superar el déficit físico y cuantitativo del espacio público.

Revitalización de espacios públicos: todos los proyectos trabajan en el mejora-

miento urbano de lugares que han perdido capacidad de ofrecer cohesión social,
desde una escala barrial (a excepción de los proyectos de la ciudad de Medellín).
Gracias a la participación de vecinos y vecinas residentes alrededor del espacio,
se utiliza la funcionalidad del lugar para potenciar el encuentro y la buena con-
vivencia entre ellos. Medidas de prevención situacional, mejoramiento urbano y
prevención social comunitaria permiten la recuperación de espacios inseguros,
reactivando las capacidades ciudadanas para lograr que se apropien del espacio
público. Dichas capacidades se trabajan desde el involucramiento de vecinos y
vecinas residentes alrededor de los espacios, incluyendo a los(as) niños(as).

Mediación de conflictos: en Europa y frente a problemas de convivencia en espa-

cios públicos entre población autóctona y la inmigrante, son adoptadas medidas
de prevención comunitaria. En algunos casos, estas medidas están asociadas a
una nueva forma de concebir la relación policía-habitantes gracias a la policía de
‘proximidad estratégica’, como en Badalona, y en otros a la prevención situacio-
nal y/o mejoramiento urbano. Han sido logrados distintos niveles de aproximación
intercultural, mediante estrategias de negociación y acuerdo de normas de convi-
vencia entre los grupos. Existen casos en Badalona y Torino donde se ha trabajado
directamente con grupos de inmigrantes en temas de vivienda y trabajo, asociados
a los conflictos en el espacio público. En el ámbito de vivienda ha sido realizado

 El Capitulo 4, en su punto 4.2, profundiza este tema.

51
un control de pisos (departamentos) empadronados y acciones para disminuir la
sobreocupación de éstos, mediante acuerdos con la población inmigrante; en lo
laboral se ha intentado promover el potencial económico de ciertas actividades
informales por medio del involucramiento directo de los grupos inmigrantes que
las llevan a cabo.

Prevención social: aparecen estrategias de prevención comunitaria como foco de

las intervenciones para enfrentar diversos conflictos en el espacio público. Una
línea de prevención que merece ser destacada es la estrategia para prevenir y dis-
minuir el consumo de drogas y la proliferación de pandillas callejeras por la vía
del fortalecimiento de la participación juvenil. A su vez, los conflictos de conviven-
cia entre grupos de distintas nacionalidades, principalmente logran enfrentarse
mediante la utilización de los espacios públicos del sector. Por ejemplo, mediante
la formación de una comisión de dinamización de espacios públicos para realizar
actividades recreativas, deportivas y culturales con jóvenes y adultos(as) del barrio,
o gracias al trabajo de agentes educadores(as) que organizan salidas culturales y
excursiones, talleres de formación y sensibilización, actividades lúdicas, culturales
y de ocio.

A continuación, presentamos una matriz que muestra las dimensiones del conflicto
en el espacio público. Está elaborada como síntesis de las experiencias realizadas
en el espacio público por parte de las nueve ciudades socias del proyecto Espacios
Públicos y Cohesión Social.

En el eje vertical aparecen los distintos tipos de conflictos asociados a los espacios
públicos que fueron descritos por las ciudades socias, correspondientes a dete-
rioro y declive urbano; crímenes, delitos y percepción de inseguridad; contamina-
ción e insalubridad; convivencia y, por último, inmigración.

En el eje horizontal, las experiencias están clasificadas según tipologías de proyec-

tos; es decir, a partir del elemento central que pretendieron intervenir en cada una
de ellas. En este caso, los proyectos varían entre iniciativas de reconversión y dina-
mización urbana, obras de infraestructura, procesos de revitalización de espacios
públicos, de mediación de conflictos y de prevención social.

 Como ya hemos dicho, la lista total de proyectos, su descripción general y resumida, e información
audiovisual en el caso de los proyectos más emblemáticos, puede ser encontrada en http://www.
urbal-espaciospúblicos.cl/2008/

52
Matriz

Dimensiones del conflicto en el espacio público

Tipo de
proyecto Reconversión
Infraestructura Revitalización de Mediación de
y dinamización Prevención social
Tipo de espacios públicos conflictos
urbana
conflicto

Salto Medellín Barcelona Barcelona

• Barrio Salto Nuevo • El Centro Vive • Barri Educador • Barri Educador
• Parque Juanes Horts de St. Pau Besos, diagnóstico
Recife • Metroplus participativo
• Projeto Gestão e • PUI Comuna 13 Torino Rimac
Formação para um • PUI Nororiental • Cascina • Fomento turismo
Deterioro Ambiente Saudável e Roccafranca en la Alameda y
Seguro • Parque Arrivore Alrededores, con rep.
urbano
Barcelona Medellín culturales
• Ley de Barrios • Parque Explora
• Parques Biblioteca
Torino
• Basse di Stura
Rimac
• Desprecarización

Ate Ate Ate

• Pavimentación de • Parque Los Laureles • Talleres producti-
calle Los Claveles vos para jóvenes de
• Urbanización Santa Barcelona alto riesgo social
Percepción de • Espacio emblemá-
Inseguridad, Rosita
tico Pasage Trinitat Rimac
crímenes y Peñalolén Vella • Teatro como estra-
delitos • Salida Metro Las tegia de prevención
Torres Torino de la violencia
• Parque Valentino
Medellín
• Parques Lineales
• Plan del Poblado

Barcelona
• Espacio emblemá-
tico Solar C/ Alloza
Peñalolén
Contaminación • Plaza Colegio
e Insalubridad La Puerta
• Plaza Ramón
Carnicer
• Cancha tres
• Plaza Los Mares
• Curva Oriental

Ate Barcelona Peñalolén Ate

• Construcción de • Jardines de la • Feria de Arrieta • Taller de confec-
pistas y asfaltado de Mediterranea ción Vaca Mecánica
calles • Interior de manzana
Uso del espacio • Construcción de un • Jardines de Badalona
comunitario boulevard Ermessenda de • Can Ribó
(Convivencia) • Asfaltado de una Carcassona
avenida • Plaça del Diamant
Torino
• Plaza Aiuola
Donatello

Barcelona Badalona Badalona

• Plaza Osca • Plaza Antonio • Pista polideportiva
Machado • Casal Jóvenes
• Mediación Santo Cristo
Exclusión de • San Roque
grupos de
Barcelona
Inmigrantes • El Campillo de la
Virgen
Torino
• Parque Pellerina
• Porta Palazzo

53
BIBLIOGRAFÍA

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54
 3
CAPITULO

¿Intervenir el espacio urbano

para manejar los conflictos
sociales y prevenir el delito?

Elkin Velásquez M.
Investigador • CIDS-Centro de Investigaciones sobre
Dinámica Social • Universidad
55
Externado de Colombia
3
56
La gobernanza urbana ha entrado a formar parte del lenguaje de los científicos y
de los responsables de la ciudad. Una primera aproximación del término insinúa la
idea de considerarla como inversamente proporcional a la conflictividad urbana.

Además, en buena parte, las conflictividades urbanas se construyen en el espacio

público, en el espacio de lo colectivo, en la ciudad, que coincide en mucho con el
entorno de la infraestructura urbana (transporte, parques, edificios públicos, etc.).

Si lo anterior es cierto, construir gobernanza urbana y manejar las conflictivida-

des sociales en la ciudad también pasa por intervenir apropiadamente el espacio
público, si la meta es más apropiación de él por los actores sociales y de conseguir
una mayor cohesión social.

En una búsqueda inicial de diálogo entre dichas aproximaciones, a partir de algunas

experiencias de ciudades andinas este documento propone una discusión sobre
las conflictividades en la ciudad y sobre las intervenciones en el espacio público y
el entorno urbano que han ido tras su apropiación ciudadana y el mejoramiento de
las condiciones de seguridad ciudadana y convivencia, con logros y problemas aún
por evaluar de manera definitiva. Posteriormente aborda el tema de la interven-
ción en el espacio público sobre la base de la experiencia colombiana.

3.1 De la conflictividad social en la ciudad

Breve introducción al concepto de conflicto social

El concepto de conflicto social, cualquiera sea su naturaleza, tradicionalmente
posee una connotación negativa o patológica (Schelling, 1960). Es considerado
‘indeseable’ o expresión de lo ‘anómico’, en términos funcionales. Sin embargo,
múltiples reflexiones teóricas e investigaciones en ciencias sociales han mostrado
que es un elemento sinequanon de las dinámicas sociales, inherente a la estructu-
ración de las sociedades y algunas veces útil para su buen funcionamiento (Coser,
1956; Freund, 1983). Por otra parte, así como puede ser destructor, otras veces es
constructivo (Deutsch, 1994). Sin dejar de lado el interés en los efectos o las conno-
taciones del conflicto en términos de daños, disfunciones o perjuicios, el conflicto
debe ser abordado como parte estructural, dinámica e integrante de la organiza-
ción social.

Las ciencias sociales focalizan el conflicto social en términos del papel que juega
en aspectos como la formación de clases sociales, la estructuración socio-espa-
cial, la organización social, el régimen político o la estructuración económica. Y en
torno al conflicto se interesan en sus diferentes dimensiones y escalas, desde la
local hasta la internacional, en las fuerzas en conflicto y los factores que contribu-

57
yen al mismo, y en la evolución del todo y de sus partes. En el abordaje del conflicto
social, una de las dimensiones que más interés despierta son las manifestaciones
de violencia.

Interesará también lo concerniente a las respuestas que contextos socioculturales

diversos dan a las diferentes formas de conflicto social. Por ello existen numerosos
trabajos sobre formas de manejar el conflicto tales como la mediación, la resolu-
ción temprana y la negociación. Igualmente surgirá el interés por la multiplicidad
de conflictos: ambientales, del ámbito privado, ligados al capitalismo, al ordena-
miento territorial, a la producción de espacio, a la gestión de los territorios, etc.

Referirse al conflicto social es hablar de un aspecto central, amplio y complejo de

la organización social y permite múltiples ventanas de entrada, no sólo desde una
tipología de conflictos sino desde la aprehensión de sus diferentes aspectos con
diferentes bases disciplinarias. Este documento abordará algunos de estos aspec-
tos, sobre todo los ligados al territorio y a la ciudad, y que pueden estar relaciona-
dos con los temas de la gobernanza de la seguridad ciudadana.

Ciudad y conflicto
Ciudad y conflicto van de la mano. Como dice Signarelli (1999), las ciudades están
lejos de ser “sistemas equilibrados de relaciones humanas integradas y serenas: al
contrario, las ciudades han sido siempre el punto de máxima tensión de todo sis-
tema social, a causa de la marcada definición del trabajo que las caracteriza, de la
interdependencia de las funciones y del antagonismo de los intereses que de ellas
derivan”.

Lo cierto es que, con pocas excepciones, la ciudad tiende a ser evaluada casi siem-
pre de manera negativa por la gran cantidad de problemas que alberga: desde las
dificultades de sus sistemas funcionales propios (movilidad, flujos de información,
etc.), pasando por las dificultades en la provisión de bienes y servicios públicos
(salud, educación, vivienda, servicios públicos domiciliarios) y los ambientales,
hasta llegar a aquellos relacionados con la convivencia y la inseguridad.

A todo lo anterior, hay que sumar una conflictividad social inherente a la organi-
zación social, como ya dijimos, que en la ciudad alcanza niveles insospechados en
cantidad, diversidad y complejidad y que influye en los problemas mencionados.
Los psicólogos también mencionan el estrés asociado a un acelerado ritmo de vida,
la depresión, el aislamiento y la pérdida de identidad como complicaciones pro-
pias de la vida citadina. Todo esto constituye lo que algunos autores denominan
“patología social urbana”.

Para Goody (1988, citado en Signarelli, 1999), la ciudad nunca es igual para todos(as)
sus habitantes. Por ello, la conflictividad social es susceptible de asimetrías y hete-

58
rogeneidades. Es más, en la ciudad actual las oportunidades de unos(as) pueden
significar las conflictividades de otros(as). Para Borja (2003), la relación entre con-
flicto y ciudad es clara y para abordarla retomará tres grandes líneas de análi-
sis de la nueva realidad urbana: la fragmentación espacial, la desestructuración
social y el debilitamiento del papel del Estado. Las citas siguientes exponen dichos
planteamientos:

Tres líneas de análisis de las nuevas realidades urbanas según Borja

(2003)
“(…) no hay una ciudad ‘emergente’ difusa y discontinua como única realidad.
Sí que hay una tendencia a la fragmentación del territorio, con zonas muy
articuladas y otras marginadas, con áreas densas y polivalentes y otras de baja
densidad y alta homogeneidad, con lugares fuertes y otros débiles. Es decir,
la ciudad-región urbana es muy compleja y está sometida, como ya se dijo, a
dinámicas contradictorias. La revalorización de la ciudad ‘densa’, del medio
ambiente urbano, de la mixtura social y funcional, de la interculturalidad (…) es
la otra cara de la ciudad dispersa y segmentada.
“Tampoco vale la confusión entre las muy reales dinámicas de segregación
social en el espacio, de desestructuración de relaciones sociales construidas en
la ciudad moderna, con la tesis de la inevitable dualización de la ciudad Europa
y más aún en Estados Unidos y América Latina de un aumento de la desigualdad
social, un empobrecimiento de parte de los sectores medios y un aumento de los
grupos de más altos y más bajos ingresos (…).
“Y por último, sobre el debilitamiento de la intervención del Estado, nos parece
que no debe entenderse como un abandono de la ciudad al libre mercado sin
más. Es cierto que la tendencia dominante en muchos casos es impulsar ‘la
ciudad de los promotores’ y que la cooperación ‘público-privada’ ha servido en
demasiadas ocasiones para favorecer intereses más privados que públicos. El
debilitamiento del Estado tiene sin embargo manifestaciones diversas. Por una
parte el planeamiento tradicional, más normativo pero menos operativo, ha sido
sustituido a veces por el laxismo, aunque en otras ocasiones se han encontrado
fórmulas interesantes aunque aún poco desarrolladas, como el planeamiento
estratégico, el plan-programa-proyecto, etc. Por otra parte, la privatización de
muchos servicios públicos y de programas de vivienda social no siempre se ha
vinculado ni mucho menos a condiciones de reversibilidad y de control que
garantizasen su universalidad y el cumplimiento de los objetivos de interés
general. Lo cual no es necesariamente inherente a la concesión de la gestión de
ciertos servicios o programas al sector privado o al tercer sector. No olvidemos
además que para el 50 por ciento aproximadamente de la población mundial
la vivienda y los servicios básicos no los ofrecen ni el Estado ni el mercado
capitalista, sino que son resultado de un proceso de autoproducción”.

59
La ciudad alberga una serie de contraposiciones y dialécticas. Por ejemplo, la que
existe constantemente entre las esferas pública y privada; y aquella entre clases
sociales diferentes. Para Signarelli (1999) las ciudades y las metrópolis siguen
siendo los espacios colectivos disponibles para las clases subalternas; es decir, los
únicos donde es posible hacer circular la información y construir sistemas socia-
les de relevancia numérica. Borja va más allá, y explica que las dialécticas urbanas
se desarrollan por medio de una confrontación de valores, voluntades políticas,
intereses económicos y demandas sociales. Ello permite aventurarse a conside-
rar que la ciudad, por naturaleza, es esencialmente dialéctica. Y, en los términos
del mismo Borja, se trata menos del conflicto social simétrico y estructural propio
de la sociedad industrial, que de contradicciones transversales al conjunto de los
grupos sociales (ver cita siguiente).

Dialécticas urbanas según Borja (2003)

“Las dialécticas urbanas se desarrollan a través de una confrontación de
valores, voluntades políticas, intereses económicos y demandas sociales.
Nuestras conclusiones se diferencian de las de otros autores con los que
compartimos gran parte de sus análisis, como Ascher, Castells, Nel-lo, Indovina,
Harvey, Godard, Mitchell, etc. (que tampoco coinciden todos entre ellos), en
que enfatizamos más, nos parece, las dimensiones contradictorias de los
actuales procesos urbanos, metapolitanos, como diría Ascher. Es cierto que
en muchos casos parece dominar la tendencia a la ciudad difusa, al desarrollo
urbano mediante los productos que selecciona el mercado, a la acentuación
de la desigualdad social, al abandono del espacio público, a la conversión
del ciudadano en cliente (comprador de bienes o de servicios)(…) Pero no sólo
sabemos que tendencia no es destino, que no hay una fatalidad unidireccional
inmanente a la evolución social, sino que además podemos observar el carácter
contradictorio objetivamente, conflictivo subjetivamente, de los procesos
urbanos en curso. No se trata tanto del conflicto social simétrico y estructural
propio de la sociedad industrial, como de contradicciones transversales al
conjunto de los grupos sociales, aunque los valores e intereses pueden tener
peso relativamente distinto en cada uno de ellos.
Las políticas urbanas dominantes pueden favorecer la cohesión social y la
integración cultural, pero muchas veces, por su debilidad o su vinculación a los
agentes económicos capitalistas y a los grupos sociales privilegiados, facilitan
las dinámicas dualizadoras. En este caso el territorio aparece como el espacio de
la ‘lucha de clases’ del siglo XXI”.

En la ciudad contemporánea Borja (2003) observa que “las incertidumbres aso-

ciadas al empleo, la movilidad social o la actividad económica, las dificultades
para aceptar y convivir con colectivos inmigrados culturalmente distintos y que
entran en competencias en el territorio y el trabajo, la inseguridad…, las decisio-

60
nes políticas y económicas que afectan la vida de los ciudadanos…” son fenóme-
nos concretos que afectan, de manera distinta a los(as) ciudadanos(as) dando
pie a conflictos sociales. En todo caso, se trata de una conflictividad urbana
compleja, con visos de ambivalencia. Según Borja, en las demandas pueden
tener expresión reivindicaciones sociales legítimas, pero también actitudes con-
servadoras, defensoras de privilegios.

Una gran parte de los conflictos citadinos está íntimamente asociada a los compor-
tamientos sociales urbanos, que tienen lugar en una ciudad donde, según Ascher
(2001) “se multiplican las posibilidades de elección en todos los aspectos de la vida
urbana, en la localización de actividades y de trabajos, en las relaciones personales
y en el lugar de residencia, ocio y en la vida asociativa o política”. Esta multiplica-
ción de posibilidades para muchos(as) ciudadanos(s) también amplifica las posibili-
dades de interacción entre individuos y grupos en la ciudad, o como podría decirse,
entre territorialidades. Y todo ello trae consigo la eventualidad de un aumento de
las relaciones conflictivas.

Habría que tener en cuenta algunas recientes formas de interacción entre los(as)
ciudadanos(as) en el espacio público de la ciudad, articuladas a una serie de aspec-
tos de la sociedad contemporánea y que son fuente de conflictividad social:

• Generalización de nuevos medios y formas de comunicación y consumo,

que tienden a consolidar la autonomía individual. Attali (2006) comple-
menta esta idea con el planteamiento de los desarrollos tecnológicos que, en
general, han buscado la autonomía individual. Y Borja escribe (2003): “Todo
ello libera potencialmente al individuo del grupo familiar, vecinal, social (…)
de un tiempo rígido y repetitivo, pero acentúa las desigualdades sociales,
territoriales e individuales”.
• Cambios económicos y sus efectos sociales sobre el trabajo y la forma en
que está compuesta la población activa. Estos han contribuido a crear una
sociedad individualizada y fragmentada, en la cual son normales fenómenos
de precarización laboral; grandes flujos migratorios, con los problemas apa-
rejados del proceso de inmigración y adaptación de las sociedades recepto-
ras de los flujos; deslocalización industrial, unida a la pérdida de dinámicas
económicas en algunos sitios consolidados; multiplicación de formas de
exclusión social, etc.
• Modificaciones en las estructuras sociales tradicionales como la familia.
Las nuevas formas de organización familiar en la ciudad -como la familia
monoparental, las parejas del mismo sexo o incluso el hogar de una sola
persona- entran en conflicto con las formas tradicionales de la familia
biparental.
• Movilidad en la ciudad como fuente de estrés y de conflictos en la vida coti-
diana. La ciudad global descrita por Sassen (2001) implica una gran dinámica

61
 interna en términos de movilidad. Pero los requerimientos de la ciudad no
van siempre acompasados con las adecuaciones en términos de infraestruc-
tura o de políticas del tiempo que regulen, para disminuir o hacer más fáci-
les, los desplazamientos cotidianos. La población activa tiene una movilidad
diversificada que genera nuevas demandas por lo que este factor es fuente
de nuevas segregaciones sociales, inequidades, ambiente de estrés y conta-
minación asociada a los combustibles fósiles que aún siguen primando en
gran cantidad de urbes.

Pensando en la ciudad de países desarrollados, Borja (2003) resume la situa-

ción de la siguiente manera: “(…)esta teórica multiplicidad de movilidades,
de espacios y de tiempos de la ciudadanía es tanto un factor de democrati-
zación de la vida urbana para una parte de la población como una causa de
nuevas desigualdades. En la actual sociedad urbana se expresan desigual-
dades territoriales, sociales y culturales que combinadas rompen con el
mito de la integración ciudadana (…). Aparece un nuevo proletariado urbano
heterogéneo, precarizado, mal pagado, ejército de reserva, a veces ilegal
(inmigrantes, los sin papeles), otras veces frustrado en sus expectativas (los
jóvenes ‘cualificados’ que no pueden acceder al nivel de vida de sus padres).
En la ciudad opulenta la oferta de consumo es inaccesible a inmigrantes y
a jubilados, a jóvenes y a desocupados. Bolsas de pobreza y de inmigración
coexisten con ‘áreas globalizadas ostentosas’”.

Una perspectiva de la conflictividad urbana en las ciudades

andinas: un caso ecuatoriano
Unda (2004) aborda “el rostro actual de la conflictividad urbana” en Ecuador
teniendo en cuenta cuatro elementos fundamentales:

• el tipo de conflictos
• la relación con los antagonismos generales de la sociedad
• la presencia de actores campesino-indígenas
• el carácter de los sujetos que se conforman al calor de estos conflictos
urbanos.

Como se ha visto más arriba, los conflictos sociales en la ciudad pueden obedecer
a dinámicas bastante diferentes. Unda (2004) reconoce tres tipos principales en
Ecuador. Primero, los “conflictos urbanos localizados”, es decir, aquellos relaciona-
dos con la vida en la ciudad y con el manejo local de dicha realidad. Segundo, los
conflictos vinculados con ejes de confrontación generales de la sociedad como un
todo, en los cuales los actores urbanos están involucrados. Los movimientos socia-
les campesinos o indígenas tienen a la ciudad como un sitio de confluencia para
sus acciones colectivas y algunos actores urbanos participan de dichos espacios,
como parte del movimiento social. Y, tercero, los conflictos que no necesariamente

62
tienen que ver con las ciudades o con los actores de la vida urbana, para los que la
ciudad es espacio de manifestación y amplificación. Esto hace que otras realidades
y problemas se vayan convirtiendo en parte de la vida cotidiana de las ciudades.

Sobre la relación entre la conflictividad urbana con los antagonismos generales de

la sociedad, Unda (2004) muestra que la conflictividad nacional en Ecuador tiene
un peso importante en los conflictos urbanos tanto en términos cuantitativos
como en referencia a la variedad de involucrados y del impacto sobre la vida coti-
diana urbana. Los actores urbanos (indígenas, trabajadores, estudiantes, maestros,
mujeres, ambientalistas, cristianos, etc.) toman partido en torno a los ejes o a las
posiciones del antagonismo social de carácter general o nacional y, por esa misma
vía, se convierten en actores nacionales.

Las polarizaciones, los conflictos y las grandes discusiones del país en materia polí-
tica, económica o social modifican la conflictividad urbana, como indica Unda: “a
tal punto es la centralidad de estos ejes de conflicto, que incluso las temáticas más
‘tradicionales’ o ‘locales’ (servicios, por ejemplo) se ven atravesadas y reconstitui-
das por ellos”.

Sobre la presencia de actores campesino-indígenas en la tensión manifiesta en la

urbe, es necesario constatar la relación, o el vaso conductor, entre la conflictividad
urbana y los conflictos en las zonas rurales; que pone de manifiesto el hecho de
que las dinámicas y conflictividades urbanas siguen, de una u otra forma, en rela-
ción a veces directa con aquellas del mundo rural.

Dicho de otra manera, para entender algunas conflictividades en la ciudad muchas

veces hay que orientar el análisis hacia el mundo rural, campesino o indígena. Si,
por un lado, esta perspectiva de la conflictividad en la urbe tiene dificultades natu-
rales para el manejo de conflictos urbanos, dada la competencia circunscrita de
las autoridades urbanas al territorio interno de la ciudad, por otra parte permite la
consolidación del sujeto nacional o supraterritorial, más allá de la “ciudad amura-
llada” y permite la consolidación de una unidad política entre urbanos(s) y rurales.

Para Unda (2004), “cuando la ciudad se convierte en escenario de la acción de acto-

res y sujetos no urbanos, se vuelve más factible el acercamiento espiritual entre
los actores originarios de la ciudad y aquellos otros que toman la ciudad como un
escenario de sus acciones: la cercanía física acerca también las inquietudes y las
propuestas, y pueden producirse acercamientos de sus respectivas esperanzas (…)”

Sobre el carácter de los sujetos conformados al calor de estos conflictos urbanos, Unda
(2004) reconoce tres tipos de actores que construyen territorialidades diferentes:

 Reviste esto mayor interés al recordar que una de las definiciones de lo urbano se desarrolla en
contraposición de lo rural.

63
• Un primer grupo en torno a conflictos locales, con acciones localizadas y
horizontes limitados a sus espacios inmediatos de actuación y de demanda.
En general, no sobrepasan los marcos establecidos de conducta social y se
desenvuelven dentro de lo permitido o lo inducido; sus formas de contesta-
ción o la creatividad social, con pocas excepciones, están circunscritas a lo
estrictamente necesario. Algunos pueden vincularse a las acciones colecti-
vas generales de los ejes centrales de conflictividad nacional, como parte de
las movilizaciones populares amplias.
• Un segundo grupo tiene una referencia nacional o general. Son grupos
pequeños focalizados, por ejemplo, en protestas contra de la OMC o el Alca,
así como a favor de causas ambientales. Muchas veces trabajan desde una
generalidad ideológica, no necesariamente articulada con necesidades y
aspiraciones inmediatas de la vida cotidiana.
• En el tercer grupo están aquellos actores que asumen dobles referencias: lo
local y lo nacional, lo particular y lo general, la economía y la política. Estos
actores conducen acciones relacionadas con demandas particulares; pero
articuladas a situaciones y condiciones generales que afectan a una mayo-
ría. Enlazan los conflictos particulares con los centrales. En Ecuador, según
Unda (2004), “vienen desde afuera de las ciudades: se trata del movimiento
indígena que (…) se convierte en punto de referencia, en invitación a la crea-
tividad y a la autonomía para los actores urbanos, que en estos momentos se
presentan más bien dispersos y aislados”.

La lectura del conflicto social desde la perspectiva territorial

El análisis del conflicto social territorialmente localizado está íntimamente rela-
cionado con la noción de proximidad. Analizar los conflictos desde ese ángulo per-
mite ubicar la dimensión geográfica en el centro de la reflexión.

Desde una perspectiva sistémica, un conflicto no aparece por una única causa.
Según Monroy & Fournier (1997), en general existe sí un evento desencadenante
que interviene en un momento en el cual hay un sistema en cuestionamiento y un
sistema emergiendo. Si esto es cierto, conocer el fenómeno desencadenante puede
llevar a descubrir las causas del conflicto. Por otra parte, un cierto tipo de evento
no necesariamente va a desencadenar sistemáticamente un conflicto, ni el mismo
tipo de conflicto. Su efecto depende del lugar y del instante. En términos territoria-
les, esto significa que el estado previo de un sistema incide en la emergencia o no
del mismo. Entender un conflicto implica la comprensión del estado del sistema en
que aparece o, como plantean Lecourt. & Baudelle (2004), los atributos del sistema
que alberga dicho conflicto en un territorio.

 Proximidad significa vecindad en el espacio.

64
Los eventos espaciales pueden estar en el origen de una tensión y la categoría
resulta apropiada para analizar los determinantes territoriales de un conflicto
social localizado. El evento espacial surge en un territorio delimitado e introduce
un nuevo elemento, que modifica la organi-
zación y el equilibrio del sistema territorial.
Puede ser un proyecto específico, un ima-
ginario, un discurso, la acción de un actor
específico, un cambio en alguna variable
económica o social, o la evolución de un
proceso socio-cultural. Y será la proximi-
dad a actores específicos del sistema la que
determinará, en muchos casos, el desenca-
denamiento del conflicto.

¿Cómo influencia el sistema territorial el

desarrollo de un conflicto? Según Lecourt &
Baudelle (2004) la aparición de un conflicto y
su intensidad dependen de las propiedades
territoriales del sistema en el que se desa-
rrolla. En conflictos sociales de un territorio
determinado, que enfrentan una comuni-
dad frente a fenómenos exteriores, es posi-
ble determinar la capacidad de involucramiento o de reacción de una comunidad
en función de cuatro indicadores: redes de socialización, perfil socio-económico de
los(as) habitantes, apropiación territorial e identidad cultural.

Una categorización de conflictos en el territorio

En el territorio y en el espacio público los conflictos sociales pueden responder
a diferentes razones y dinámicas. A partir de una síntesis de los trabajos de la
Fundación Buen Gobierno y la Escuela Superior de Administración Pública (Esap
2004), como del Sistema Unificado de Información en Violencia y Delincuencia de
la Subsecretaria de Gobierno de Bogotá (SUIVD 2007) una clasificación de carác-
ter operativo para identificar los conflictos en el territorio y en el espacio público
puede incluir las siguientes categorías:

1. Conflictos en las relaciones intraestatales: buena parte de los conflictos en

la ciudad surge en el ámbito de las mismas instituciones. En general, apa-
recen por choques entre niveles o agencias del gobierno; por colisiones de
competencias entre poderes, sectores y agencias estatales y por la aplica-
ción de instrumentos de intervención como los actores judiciales, la planea-
ción y la asignación de recursos.

 Un evento espacial es una perturbación de la organización de un sistema territorial (EPEES, 2000).

Un sistema territorial, a su vez incluye inputs, outputs, objetivos y una serie de procesos.

65
2. Conflictos en las relaciones Estado-sociedad: emergen en la interacción
entre ciudadanos(as) y organizaciones sociales con la institucionalidad esta-
tal. Esta es una realidad de suyo conflictiva, pues siempre hay una situación
de reclamo y presión desde la sociedad sobre el Estado. La magnitud, vigen-
cia y tipo de conflictos generados en el marco Estado-sociedad, están rela-
cionados con la capacidad que tenga el Estado de garantizar los derechos
que ofrece a todos(as) los(as) integrantes de la sociedad y a la capacidad de
incluir intereses específicos de los colectivos sociales en la agenda pública.
Los conflictos de esta categoría surgen alrededor de tres vínculos constitu-
tivos de la relación: el vínculo funcional -qué hace el Estado y qué hace la
sociedad (los particulares)-, es decir, la ‘división del trabajo’ entre Estado y
sociedad; el vínculo material, es decir, la distribución del excedente social
entre el Estado y la sociedad, cómo se reparte la riqueza y quién aporta qué
recursos entre los distintos niveles de gobierno, las distintas localidades o
partes del territorio urbano y las diversas clases sociales; y el vínculo de la
autoridad y el poder: la distribución de poder entre el Estado y la sociedad,
lo que equivale a qué manda y qué controla el Estado y sobre qué manda y
qué controla la sociedad.
3. Conflictos en las alteraciones que genera la parainstitucionalidad: se dan en
el accionar de organizaciones ilegales que actúan en contra o paralelamente
al Estado para disputarle y suplantar su poder en el territorio. Además de las
posibles derivaciones o manifestaciones de violencia que pueda implicar, se
trata de un proceso de apropiación y ejercicio del poder; una forma de domi-
nación o poder absoluto soportada y reproducida gracias a las fisuras que
deja el Estado en su acción sobre el territorio. Muchos de esos resquicios
aparecen asociados a la inequidad y al desorden del desarrollo económico
en el territorio. Estos conflictos impactan y distorsionan. en mayor o menor
proporción. el sistema político, la administración del Estado, la organización
social y el desarrollo económico. Las mafias o grupos de criminalidad orga-
nizada a veces actúan en este ámbito.
4. Conflictos en las relaciones entre grupos y actores sociales: aparecen
en las relaciones entre diferentes grupos de actores sociales. Entre ellos,
es posible identificar conflictividades vecinales o comunitarias (pandilla,
barras bravas, problemas intrafamiliares o en el entorno escolar), conflicti-
vidades asociadas a transacciones y tráficos (en torno al expendio de licor y
o de drogas, al comercio de personas, de armas, de contrabando); conflicti-
vidades asociadas a sitios de concentración de actividad comercial (extor-
siones, agiotismos, delincuencia común, ruidos, problemas con vendedores
ambulantes, en torno a plazas de mercado); conflictividades asociadas a la
exclusión social y la intolerancia (problemas étnicos, inmigraciones, niños
en la calle, personas sin domicilio fijo, intolerancia frente al sector LGBT o
frente a jóvenes).
 Lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas

66
Elementos para el análisis de los conflictos territoriales
Determinar una problemática en términos de conflictividad implica reconocer los
conflictos existentes en la relación formal o informal de actores. Es necesario reco-
nocer las condiciones objetivas o subjetivas que definen el conflicto, la relación no
armónica, la disfunción o la contradicción. La Esap y la Fundación Buen Gobierno
(2004) proponen un grupo de condiciones para reconocerla (ver Cuadro 1).

Cuadro 1

Condiciones para reconocer la conflictividad

Condiciones objetivas Condiciones subjetivas

Conocimiento consciente de los otros actores Percepción del ‘otro’ o de los ‘otros’ como con-
estratégicos. trarios o contrapartes.

Objetos que interesan a los diferentes actores. Percepción de objetos de interés común como
indivisibles o de acceso excluyente.

Movilización simultánea (en el tiempo) y sobre Percepción de movilización de la parte contraria

el mismo espacio social, hacia los objetos de hacia el objetivo de interés común como amena-
interés. zas a propias pretensiones.

Emprendimiento de acciones tendientes a limi- Desconfianza en gestos o propuestas del ‘otro’.

tar, neutralizar o eliminar opciones de acceso
del ‘otro’ hacia objetos de interés común.

Enfrentamiento y respuesta concreta a acciones Sentimiento de hostilidad o menosprecio hacia

emprendidas por otro actor para limitar, neutra- acción de otros actores.
lizar o eliminar sus opciones de acceso al objeto
de interés.

Modificaciones concretas de las circunstancias Sentimiento de afectación por las acciones del
iniciales como consecuente de acciones del ‘otro’
‘otro’.

Modificación de las circunstancias iniciales del Estímulo gracias a los ‘problemas’ causados al
‘otro’ por medio de acciones propias. ‘otro’.

Un procedimiento para reconocer la conflictividad puede partir de criterios como

los del cuadro anterior; sin embargo, otros tres elementos resultan importantes
para la caracterización del conflicto: su expresión territorial, cómo afecta a los
flujos y dinámicas sociales y la afectación a los procesos de toma de decisiones. Por
ello, una vez identificados los conflictos es preciso caracterizarlos. El trabajo reali-
zado por Esap y la Fundación Buen Gobierno (2004) propone una serie de variables
(ver Cuadro 2) para atender en la caracterización de los conflictos de diferentes
tipos que pueden afectar el territorio y el espacio público.

 10
Adaptado de Esap & Fundación Buen Gobierno, 2004.

67
Cuadro 2
Elementos de la matriz para la caracterización de conflictos y de sus factores
de manejo 
Elementos
Dimensión
Planos de relación
Factores de problemática
Áreas de problemática
Situaciones problemáticas
Problemas concretos
Agentes y agencias afectados
Conflictos definidos
Caracterización de conflictos
Factores de manejo
Acceso a los factores de manejo
 Utilizados por Esap & Fundación Buen Gobierno (2004) en análisis de conflictividad territorial en
Colombia.
Definición
Indica qué fuente de conflictividad es abarcada en el análisis.
Muestran en relación a qué campos gruesos de problemá-
tica serán suscritas las conflictividades que abarcará cada
dimensión.
Desagregan e identifican los puntos nodales que dan origen a
las ‘áreas de problemática’ en cada dimensión.
Están referidas a marcos, en los que suceden las situaciones de
problemática de cada dimensión.
Señalan mecanismos, redes, sistemas, condiciones, niveles ,
circunstancias o patrones que generan las conflictividades a ser
tratadas en cada dimensión.
Especifican y listan los hechos anómalos, disfuncionales y con-
tradictorios que surgen de las situaciones problemáticas.
Identifican los actores o sujetos (sociales, económicos o insti-
tucionales) involucrados en cada problema, ya concretamente
definido.
Son aquellas situaciones posibles de asumir como conflictos, las
que se sustraen del universo de ‘problemas concretos’.
Organizan los conflictos por períodos históricos apropiados para
el análisis; establecen y califican frecuencia (aislado, esporádico,
recurrente, permanente); localización (focal, local, regional,
nacional); medios de expresión (violencia física, acciones de pre-
sión sin fuerza física, mediación institucional, mixtos); énfasis
de impacto (económico, social, político, de seguridad ciudadana,
seguridad nacional y/o defensa, mixto) cobertura del impacto
territorial (local, distrital, regional y nacional)e intensidad (baja,
media baja, media, media alta, alta)de cada conflicto.
Permiten observar evolución y tendencia.
Reconocen los elementos de los cuales depende el manejo
de cada uno de los conflictos identificados dentro de cada
dimensión.
Califican la capacidad de acceso de cada instancia territorial a
los factores determinantes para el manejo de cada conflicto.
Este ítem considera los niveles municipal, distrital, departamen-
tal y nacional, así como tres grados: bajo, mediano, alto.
68
Para caracterizar los conflictos sociales en la ciudad propiamente dicha, también
será útil tener en cuenta los planteamientos de Unda (2004) quien insiste en que
pueden responder a diferentes territorialidades, desde locales hasta globales. Una
mirada general a ellos permite identificar diversos tipos de actores presentes en
los conflictos:

• Actores urbanos (locales) en conflictos locales (urbanos).

• Actores urbanos en conflictos nacionales.
• Actores no urbanos en conflictos nacionales, dentro de escenarios urbanos.
• Confluencia de actores urbanos y no urbanos en conflictos nacionales
dentro de escenarios urbanos.
• Actores no urbanos en escenarios urbanos, con relación a conflictos que no
tienen origen en las ciudades.

A esta tipología tentativa es posible agregar la categoría de ‘actores no urbanos en

conflictos locales’, así como la combinación de algunas de ellas.

3.2 De las intervenciones en el entorno urbano, en

búsqueda de manejar conflictividades sociales y
prevenir la delincuencia

La intervención en el espacio público para manejar conflictividades sociales y

prevenir la inseguridad suele sustentarse en las teorías de la decisión racional y
de las actividades rutinarias. Los trabajos de la prevención situacional y de Crime
Prevention Trough Environmental Design (CPTED) en América Latina, impulsados
por el CPTED-Región de Chile, y los trabajos de Macarena Rau (2004) introducen ele-
mentos teóricos en esta perspectiva. Por otra parte, las intervenciones conocidas
en ciudades como Bogotá y Medellín, implican evidencia que permite establecer
avances y retos en dichas relaciones.

Según Crawford (1998), la teoría de la decisión racional aplicada al análisis de la

inseguridad y el crimen supone abordarlos como procesos voluntarios, susten-
tados en una decisión racional por parte de los ofensores. En general, considera
que las decisiones son tomadas tras hacer un balance costo-beneficio, y un cálculo
del riesgo por parte del decisor, según sean sus objetivos y ganancias esperadas,
y teniendo en cuenta el esfuerzo requerido. De esta manera, si hubiera actores
racionales en un conflicto social o en un delito, intervenir en el entorno de dicho
conflicto social o de dicho proceso delictivo podría incidir en disuadir el comporta-
miento conflictivo y delictivo del actor.

 Ver www.cpted.cl.

69
Desde la perspectiva de la teoría de actividades rutinarias, el espacio urbano
aparece como el telón de fondo, sumada la falta de vigilancia, al que concurren
víctimas y agresores potenciales dispuestos a cometer un delito. Si la rutina en
un espacio público incorpora la presencia constante de ciudadanos(as), esto
constituye un elemento de ‘vigilancia natural’ como la denominan los expertos
de la teoría del CPTED. Nelson, por ejemplo, (1986, 1995) propone la noción de
‘guardián’ o ‘vigía’ que puede, con su sola presencia, inhibir la ocurrencia del
crimen. Trabajos como los de Balkin & Houlden (1983) sugieren que la presencia
de funcionarios uniformados en la calle inhibe el delito y, adicionalmente, evita
la percepción de inseguridad. En este caso,
la teoría de las actividades rutinarias puede
servir como explicación complementaria.
Otras perspectivas prefieren hablar de la
apropiación del espacio público por parte
de la ciudadanía como elemento disuasivo
de delitos y conflictividades sociales.

Por ejemplo, en la principal vía comercial

de Bogotá, -la Carrera Séptima- ha sido
desarrollado “el septimazo”, que consiste
en que la calle es cerrada a la circulación
de automóviles y el comercio permanece
abierto hasta tarde en la noche. La calle
es, literalmente, ‘tomada’ por miles de
ciudadanos(as) los que son entretenidos,
además, por la intervención de artistas.
La evidencia ha mostrado que, pese a la
gran concurrencia de personas, durante
los “septimazos” disminuye fuertemente el pequeño robo callejero, en una zona
reputada por este delito. Una motivación posible para desarrollar esta activi-
dad ha sido facilitar e inducir la toma del espacio público por parte de los(as)
ciudadanos(as). En la lógica de Felson, podría significar un aumento de la vigi-
lancia ciudadana sobre este espacio y la disuasión sobre posibles agresores. En
otra lógica, lo que se estaría desarrollando es un esquema de convivencia y cul-
tura ciudadana que disuade a los(as) delincuentes.

Cuando la teoría de las actividades rutinarias aborda el entorno o el sitio de

ocurrencia del delito como una de las variables fundamentales, también
introduce mayor interés por los atributos espaciales y situacionales del delito.
De ahí que varios autores hayan propuesto vínculos entre la teoría de decisión
racional y la de actividades rutinarias. A partir de esto, la relación entre espacios,
diseño, arquitectura, urbanismo, medio ambiente y delito aparece como un tema
de interés.

70
Las dos teorías analizadas conciben al delito como un aspecto ‘normal’, que forma
parte de las rutinas de la vida social contemporánea. Por ello Garland (1996) ve el
crimen como un riesgo que puede ser calculado, prevenido o controlado y no como
una patología moral. Esta aproximación no está alejada de múltiples reflexiones
teóricas e investigaciones en ciencias sociales que abordan la conflictividad social
como un elemento sinequanon de las dinámicas sociales, inherente a la estructu-
ración de las sociedades (Coser, 1956; Freund, 1983). Esta perspectiva hace posible
cruzar claramente el análisis del delito con el de las conflictividades sociales, como
intenta este texto.

Los problemas del desplazamiento de conflictos y delitos

Las intervenciones en el espacio público para manejar conflictos sociales o pre-
venir delitos, pueden adolecer de un efecto de desplazamiento. Son fenómenos
espacio-temporales que se pueden presentar al intervenir un sitio en la búsqueda
de disminuir la oportunidad de ocurrencia delictiva. En este caso, es inhibido un
determinado delito, pero el fenómeno se desplaza a un contexto más favorable. De
hecho, esta es una de las críticas más frecuentes a las intervenciones de la preven-
ción situacional del crimen.

El efecto de desplazamiento puede tomar diferentes formas, incluso a veces de

manera simultánea:

• Espacial: los mismos conflictos o delitos ocurren en sitios diferentes luego

de la intervención.
• Temporal: los mismos conflictos o delitos afectan a las mismas personas o
las mismas víctimas a otra hora.
• Táctico: cambia el modus operandi del delito o la dinámica del conflicto. Sólo
hay mutación.
• Cambio de blanco: en el caso de delitos, el mismo fenómeno se traslada a
otro blanco.
• Tipo de crimen: los mismos ofensores realizan cambios en la naturaleza de la
actividad delictiva.

El análisis espacial de algunos delitos de alta ocurrencia en Bogotá ha demostrado

algunos de estos fenómenos de desplazamiento. El trabajo de Moreno (2005) sobre
el impacto del Transmilenio en la situación criminal de la Avenida Caracas y sus
vecindades muestra que, en el período 1999-2002, hubo cambios significativos en el
comportamiento de delitos como el atraco a establecimientos comerciales (-78,2%),
atraco a personas (-90,4%), homicidios (-95,2%), hurto de vehículos (-87,1%), robo a
establecimientos comerciales (-85,3%), robo a personas (-87,9%), robo a residencias
(-82,5%) y en el crimen agregado (-86,3%). Si bien esta intervención urbanística per-

 Categorías inspiradas en Reppeto (1976) y Hakim & Rengert (1981).

 Sistema de buses articulados de Bogotá.

71
mitió este resultado sobre esta avenida, las cifras de los mismos delitos mostraron
aumentos significativos para el mismo período analizado en la Carrera 13, vía para-
lela a la intervenida.

Otro de los hitos urbanísticos de Bogotá ha sido la construcción del parque Tercer
Milenio en el centro de la ciudad (ver fotografías), zona urbanísticamente muy dete-
riorada en la cual se habían concentrado expendios de estupefacientes y una gran
cantidad de actividades delictivas, incluido el homicidio. El análisis de la concen-
tración del homicidio antes y después sugiere un efecto de desplazamiento de esta
actividad delictiva hacia otros sitios alrededor de esta zona, antiguamente deno-
minada El Cartucho (ver mapas antes y después). Por lo demás, el parque Tercer
Milenio aún dista mucho (en 2008) de haber sido apropiado por la ciudadanía y de
estar acompañado de un proceso de convivencia y cultura ciudadana.

1 2

3 4

Secuencia temporal de intervenciones de la operación Parque Tercer Milenio (2003-2005).

(Alcaldía Mayor de Bogotá)

72
Mapa 1

Concentración de homicidios en zonas del centro de Bogotá antes y después

de la operación urbanística Parque Tercer Milenio

Sitio Parque
Tercer Milenio

Homicidios en localidades del centro Homicidios en localidades del centro

Concentración por densidad 1999 Concentración por densidad 2005

Fuente: SUIVD-Sistema Unificado de Información sobre Violencias y Delincuencias de Bogotá.

En cuanto a los desplazamientos de tipo táctico o criminal, en Bogotá el hurto a

bancos prácticamente ha desaparecido. Sin embargo, y frente al aumento de la
seguridad de las entidades bancarias, los grupos delictuales que antes se dedi-
caban a esta práctica orientaron su acción hacia las personas que retiran dinero
en los bancos, haciendo seguimientos a sus víctimas, en lo que en Colombia se ha
denominado informalmente ‘fleteo’.

Espacios urbanos apropiados vs espacios urbanos aislados

Los trabajos de Jacobs (1962) ya habían mostrado cómo en el urbanismo estado-
unidense de los años sesenta algunos proyectos presentaban problemas como el
aislamiento, que podían llegar a generar temor. A partir de sus análisis empíricos
esta autora ha propuesto que, a más combinación de usos del suelo que introduz-
can una cierta dinámica en el territorio urbano, más fácilmente los(as) residentes
podrán observar lo que pasa en su entorno e integrarse al mismo, teniendo en
cuenta tres ideas:

• Una clara demarcación entre los espacios públicos y privados.

• La existencia de ‘ojos en la calle’ que miren lo que ocurre y que pertenezcan
a los(as) propietarios(as) naturales del espacio público.
• Un uso y apropiación constante del espacio público.

Jacobs apunta al desarrollo de una apropiación del espacio público como, en última
instancia, la base de la convivencia social: “Una buena comunidad en las calles

73
 maneja un maravilloso balance entre la determinación de las personas de tener pri-
vacidad esencial y sus deseos simultáneos de diferentes grados de contacto. Este
balance se da por pequeños detalles físicos manejados sensiblemente, practicados
y aceptados tan normalmente que se dan por garantizados”. (Jacobs, 1962). El ejem-
plo del “septimazo” en Bogotá también sirve para ilustrar esta perspectiva.

Ahora bien, es cierto que el mecanismo de vigilancia natural solo no basta para hacer
seguros los espacios públicos como lo sugieren Linden (1997) y Ramsey (1982). Sin
embargo, la evidencia muestra que la falta de este elemento en el diseño urbanístico
y arquitectónico sí puede contribuir a situaciones de incivilidad, como ocurre en las
soluciones de vivienda de interés social francesas (‘cités’) donde, además de otros pro-
blemas de índole social y de integración de comunidades principalmente de emigran-
tes, han ocurrido en fenómenos críticos de violencia urbana los últimos años.

Intervención en el espacio urbano para mejorar la convivencia y

disminuir la conflictividad social
El(la) ciudadano(a) apropiado(a) del espacio público desarrolla una propensión a la
convivencia y al manejo de los conflictos sociales. La evidencia en Medellín así lo
deja entrever. Desde 2004, esta ciudad colombiana ha sido objeto de grandes inter-
venciones urbanísticas en zonas marginales, que incluyen infraestructura pública
moderna y estéticamente de gran factura, que han sido parte de los Proyectos
Urbanos Integrales (PUI) y que han contribuido a construir nuevas condiciones de
convivencia y de autoestima en comunidades que, históricamente, habían sido
dejadas de lado del desarrollo de la ciudad.

En esas zonas intervenidas, las cifras de la violencia habían contribuido años atrás
a hacer de ésta una de las ciudades más violentas del mundo. En este período, y en
la comuna nororiental de Medellín, han sido desarrolladas grandes intervenciones
urbanísticas, que incluyen un sistema de transporte público por cable, así como
una gran biblioteca diseñada por un afa-
mado arquitecto internacional y numerosos
paseos peatonales y parques (ver fotos).

Estas intervenciones urbanas y de recupe-

Parque de la Paz y la Cultura, contiguo a la estación
Andalucía del Metrocable. Assesment of Safety and
Security Issues in Slum Upgrading Initiatives, Medellin-
Case Study.
10 Ver http://www.edu.gov.co/macro.php?cod=3
ración del espacio público son piezas clave
de un gran proyecto urbanístico integral
que ha contribuido, en conjunto con una
serie de acciones sociales y económicas, a
mejorar la calidad de vida de los(as) habi-
tantes pobres de la zona, aumentar los
niveles de pertenencia y convivencia y dis-
minuir la violencia10.

74
Recuperación urbanística del corredor de torres del Recuperación urbanística Paseo calle 106. Assesment of
Metrocable: paseo urbano Andalucía calle 107. Assesment Safety and Security Issues in Slum Upgrading Initiatives,
of Safety and Security Issues in Slum Upgrading Initiatives, Medellin-Case Study.
Medellin-Case Study.

En la misma zona nororiental de Medellín, la experiencia de consolidación habita-

cional en Juan Bobo11 (ver foto) consistió en un programa de mejoramiento integral
que consideró actividades de estabilización y recuperación ambiental de la micro-
cuenca, reposición de redes de servicios públicos, adecuación de espacios públi-
cos, equipamiento comunitario, reasentamiento en viviendas nuevas en el mismo
sitio y legalización de viviendas.

En su formulación, este proyecto partió

de un ejercicio de planeación participa-
tiva con la comunidad (ver foto), en que
fueron identificados criterios de diseño
espacial que contribuyeron a incluir la
prevención del delito. Por ejemplo, la
comunidad planteó que toda calle debía
tener entrada y salida pues los callejo-
nes sin salida facilitan la concentración
de actividades de consumo de droga y
generan temor entre los(as) habitantes. Proyecto de consolidación habitacional sector Juan Bobo,
Igualmente, los habitantes del sector Comuna Nororiental de Medellín. Assesment of Safety and
recomendaron que las fachadas de las Security Issues in Slum Upgrading Initiatives, Medellin-Case
Study.
viviendas recuperadas debían ser conti-
nuas, y evitar espacios y resquicios entre las casas. Con esto fueron evitadas las
esquinas o lugares que indujeran a transeúntes inciviles a utilizar esos espacios
como baños públicos, situación que genera incomodidad, malos olores, no facilita
la apropiación del sitio por parte de los(as) habitantes y cuando habían ocurrido
contribuían a que en esta comunidad aumentara la percepción de inseguridad.

11 Pequeño barrio marginal e ilegal de este sector.

75
Participación ciudadana en la planeación del proyecto de consolidación habitacional del sector de Juan Bobo:
a la izquierda, asamblea comunitaria y a la derecha, Taller de ‘Imaginarios’ (foto de www.edu.gov.co).

3.3 ¿Intervenir el espacio urbano para manejar

los conflictos y prevenir el delito?

¿Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos y prevenir el delito? La

respuesta es sí. Pero con matices.

La teoría y la evidencia muestran que hay posibilidad de obtener buenos resulta-

dos; sin embargo, la teoría no explica todo completamente. Los conflictos sociales
en la ciudad no se deben exclusivamente al entorno urbano. Ocurren en él.

Entonces, habría que matizar: cuando las conflictividades sociales y los delitos no
sólo ocurren en el espacio público sino que se deben, en buena parte, a las carac-
terísticas o al diseño o al efecto del mismo, la intervención dará resultado. En caso
contrario, no ocurrirá así. Y dado que las conflictividades sociales en la ciudad res-
ponden a diferentes tipologías y a distintos orígenes, incluso extra-urbanos, habrá
que tener cuidado de no pretender solucionar un conflicto macro con la construc-
ción de una biblioteca o de un puente, por ejemplo.

Además, la evidencia muestra que no basta con tener la buena idea de intervenir
el espacio urbano. Hay que hacerlo de modo físico, pero también socialmente. Y de
manera integrada, como en el caso de los Proyectos Urbanos Integrales de Medellín.
En caso contrario, lo que puede generarse es un efecto de desplazamiento, como
demuestran los dos casos mencionados de Bogotá.

También la evidencia expresa que es posible pasar de la teoría a la práctica en mate-

ria de participación ciudadana, como en el caso de Juan Bobo. Cuando hay parti-
cipación en los proyectos de apropiación del espacio público, también hay más
posibilidades de construir un sentido de apropiación. Incluso sin muchos recursos
y con buena imaginación, como en el caso del “septimazo” en Bogotá.

76
Un comentario final: los ejemplos discutidos de manera somera permiten presen-
tar la articulación entre intervención en el espacio público y manejo de las con-
flictividades sociales y prevención de la inseguridad en las ciudades de Bogotá y
Medellín. De todas formas hay que decir que aún es necesario recurrir a evalua-
ciones profundas que permitan identificar mejor los mecanismos que explican
dichas relaciones y el verdadero peso de las mismas en los resultados obtenidos. O,
incluso, comprender por qué no han funcionado bien o han tenido efectos inespe-
rados, cuando así haya ocurrido.

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78
 4
CAPITULO

¿QuiÉn construye
espacio público?

Conrado Fernández • Natalia Lizana

Martín Torres • Franz Vanderschueren
79
4
80
4.1 Los municipios

Natalia Lizana
Trabajadora Social • Programa de Seguridad Urbana
Universidad Alberto Hurtado • Santiago de Chile
A partir de los cambios en el espacio público en las ciudades contemporáneas, se
vuelve relevante reflexionar sobre cuál es el rol del Estado en general y del muni-
cipio, en particular, en la puesta en marcha de una política urbana enfocada en la
construcción de espacios públicos cohesionadores. Para ello es necesario conside-
rar distintos elementos: el desarrollo de procesos de gestión urbana local, de par-
ticipación de las organizaciones sociales y de la comunidad no organizada, junto
con el empoderamiento de los distintos actores sociales y la obtención de prácti-
cas sustentables e institucionalizadas.

El municipio y su rol en la gestión de los espacios públicos

Desde la posición del Estado frente a los espacios públicos es adecuado definirse con
una orientación local, ya que las instituciones locales poseen una mayor vinculación
con los habitantes y organizaciones de un territorio determinado. En este sentido, el
municipio es la instancia de gobierno que puede lograr una comunicación más directa
y fluida con la comunidad, permitiendo la generación de confianza y posibilitando su
incorporación en la resolución de los conflictos (Oviedo y Abogabir, 2000).

De esta forma, las experiencias internacionales basadas en la prevención comuni-

taria y la participación -en cuanto estrategias para enfrentar los conflictos urbanos-
han obtenido exitosos resultados (UN-Habitat, 2002). Dicho éxito está vinculado y
se fundamenta, en gran medida, por su implementación a nivel local, considerando
como base algunas características mínimas, como transparencia, responsabilidad
y eficiencia. Sin dichos estándares mínimos, se ven comprometidas las condiciones
de perdurabilidad de las políticas de prevención.

Dentro de las características comunes de estas experiencias es posible mencionar

los siguientes elementos claves.

En primer lugar, que las autoridades locales asuman un rol de liderazgo, con la capa-
cidad de difundir pedagógicamente una visión política que conduzca el proceso de
intervención el cual, para ser efectivo, debe estar basado en un diagnóstico participa-
tivo de las necesidades locales. En este sentido, hay una clara división del trabajo con
el gobierno nacional, que implica autonomía pero que no excluye la colaboración.

Luego, desde la prevención comunitaria, se enfatiza el rol y la participación de los

actores de la comunidad local en el diseño, implementación y evaluación de la
política urbana. Dentro de este enfoque, los distintos actores políticos, sociales y

81
económicos son vistos como coproductores de seguridad, lo que implica reconocer,
implícitamente, que el Estado no es el único en la definición e implementación de las
políticas, ya que la construcción de seguridad es responsabilidad de todos los agen-
tes del Estado, incluido el nivel local y también de las instituciones de la sociedad
civil y el sector privado, junto con los habitantes involucrados.

Además es preciso la existencia de una normativa flexible y orientadora, para que

sea un instrumento adaptable a los contextos específicos, ya sea de nivel micro o
macrosocial, y que contribuya a organizar la labor local, en vez de obstaculizarla.

Otro aspecto relevante consiste en el carácter comunicativo de la política, que debe

apuntar a dos focos principales: por un lado está la comunicación pedagógica, diri-
gida a la comunidad interna, directamente beneficiada por el proceso de interven-
ción urbana y, por otro, la comunicación al resto de la sociedad, que busca influir en
la política pública y sus enfoques.

Por último, las iniciativas deben ser multisectoriales, lo que incluye la coordinación
y disposición a cooperar de los distintos servicios locales, para generar resultados
sinérgicos que enfrenten la complejidad de los conflictos urbanos y que perduren.

Llevando a cabo iniciativas locales que cumplan con las características mencionadas
será posible garantizar los derechos a la ciudad y a la seguridad. El primero considera
la apropiación de los espacios públicos por todos(as); y el derecho a la seguridad pre-
supone la aceptación de la diversidad, de la alteridad, y exige un proceso pedagógico
para lograr la aceptación de las diferencias generacionales, de género, étnicas, de
comportamiento sexual o religioso y, al mismo tiempo, modalidades de resolución
de posibles conflictos en este espacio.

Lo anterior supone generar los espacios públicos de encuentro adecuados a las

necesidades legítimas de los distintos grupos que componen la ciudad, y establecer
ciertas condiciones de protección que permitan relaciones civilizadas. Ello requiere
construir y acordar formas de resolución de conflictos adecuadas a las demandas y
necesidades de los grupos, a la vez que flexibles para adaptarse a los cambios que
ocurren permanentemente en la dinámica citadina.

El derecho a la seguridad implica la capacidad de vivir en un ambiente donde los dere-

chos humanos son respetados. Por ejemplo, el derecho de los(as) jóvenes a tener espa-
cios y poder manifestarse de formas propias o el derecho de minorías religiosas, étnicas
o sexuales a tener lugares de reunión, de conmemoración o de fiesta propios. Lo dicho
no significa la ausencia de conflictos, a veces violentos, sino más bien la capacidad
de regularlos por medio de una educación colectiva permanente, de control social, y
sobre todo, gracias a formas de prevención que permitan reducir las causas de la violencia
y reeducar a quien está en situación de vulnerabilidad (Ruiz y Vanderschueren, 2007).

82
Un ejemplo de iniciativa interesante es la llevada a cabo por el Municipio de Rimac,
en Lima, Perú. En ella, trabajando con grupos y compañías de teatro existentes en
el barrio y por medio de la formación de monitores(as) de teatro fue propiciada la
prevención en jóvenes de la violencia callejera (ver recuadro siguiente).

Recuadro 10

Rímac - Perú
Teatro en Centro Histórico de Rimac
Prevención comunitaria contra el pandillaje
En un centro histórico muy deteriorado proliferan las pandillas ¿puede el
teatro ayudar a los(as) jóvenes a utilizar de manera mejor el propio tiempo
y el propio espacio?
Lugar a intervenir y objetivo
Es un centro histórico altamente deteriorado. En sus alrededores residen cerca de
4500 habitantes y acuden turistas, principalmente en las horas de luz natural. Debido
a su condición de Distrito Antiguo que no ha sido renovado urbanamente, el Rímac
enfrenta, desde tiempo atrás, graves procesos de hacinamiento, tugurización,
deterioro habitacional, y del medio ambiente en general, sobre todo en la zona
denominada Centro Histórico, siendo los más afectados
los(as) niños(as), adolescentes y jóvenes. Los principales
problemas sociales son el aumento del consumo y
micro-comercialización de drogas y la proliferación de
pandillas.
El objetivo principal fue fortalecer la participación juvenil
en espacios que promueven la prevención de la violencia
y el fomento de la cultura de paz en el distrito.
Metodología de trabajo
Por medio de actividades teatrales será favorecido el desarrollo de capacidades
en esta población en el uso productivo de su tiempo y la participación activa en
los espacios que la Municipalidad y otras instituciones les ofrecen.
Para lograrlo fue formado un elenco artístico de adolescentes y jóvenes como
promotores de la paz. Además los padres de familia fueron sensibilizados sobre
la prevención de la violencia juvenil, propiciando que involucraran a sus hijos(as)
en los diferentes espacios juveniles.
Impacto / Efecto deseado
La promoción del arte y la cultura son alternativas de participación y
socialización de niños(as), adolescentes y jóvenes, que fomentarán el desarrollo
juvenil. El efecto deseado es prevenir problemas, en especial la incorporación de
adolescentes y jóvenes a las pandillas.

83
Si bien es posible identificar en las experiencias sobre espacios públicos algunos
elementos claves que dan cuenta de los procesos que permiten generar cohesión
social, también es importante tener en cuenta ciertos elementos obstaculizadores.
Dichas situaciones son comunes en los casos estudiados y deben ser sorteadas
para obtener iniciativas participativas y eficaces.

Entre ellos hay que considerar las limitaciones de las intervenciones de la adminis-
tración local las que, frecuentemente, son realizadas con una perspectiva sectoria-
lista o aislada, de acuerdo a las metas de cada sector/departamento, y sin tender
hacia la complementariedad e intersectorialidad, lo que reduce el impacto de las
acciones locales al no abarcar la complejidad de los conflictos urbanos.

Esto genera descoordinaciones en la implementación de iniciativas en los espacios

públicos desde los mismos departamentos del gobierno local, producto de restric-
ciones político-administrativas, fragmentación de la estructura organizativa, falta
de liderazgo y ausencia de una visión estratégica que no permite la transversalidad
de la acción municipal. Esto es acentuado por la falta de equipos con formación
técnica adecuada, inestabilidad en su interior debido a cambios permanentes,
ambigüedad y confusión en los roles y funciones de cada organismo, que presen-
tan una fuerte dependencia política del nivel nacional.

En términos de la estructura municipal, aparece un modelo burocrático excesiva-

mente orientado en los procedimientos, que no considera la relevancia de los pro-
ductos en términos de gestión. A su vez es notoria una perspectiva ‘garantista’ de
la administración pública, que asigna un rol protagónico al Estado, dejando al(la)
ciudadano(a) en un segundo nivel.

Por otra parte, la fase de evaluación de políticas en la agenda local tiende a ser con-
fusa y ambivalente. Esto está vinculado al hecho de que el gobierno local suele aso-
ciar demasiado el grado de satisfacción de la ciudadanía en relación a una política
pública con el resultado efectivo que se obtiene. “La cercanía gobierno-ciudadanos
crea dificultades para diferenciar la aprobación ciudadana y el impacto de un pro-
grama municipal” (Cabrero, 2003 en De la Maza, Fernández y Navarro, 2004, p. 78).

Así, es posible llevar a cabo una política urbana activa y participativa, en la medida
que exista voluntad política para reconocer los elementos obstaculizadores antes
mencionados y para trabajar en conjunto para subsanarlos, tanto al interior del
municipio como con el resto de las instituciones y organizaciones locales.

Municipio y necesidad de una política participativa

Desde el enfoque de coproducción de seguridad, una política urbana debería
incentivar y fomentar la participación de la comunidad organizada y no organi-
zada, considerándolas como actores fundamentales del proceso de diagnóstico

84
de los conflictos en los espacios públicos y planificación e implementación de las
estrategias para enfrentarlos.

Especialmente en el caso de los sectores excluidos, los(as) ciudadanos(as) “requie-

ren de espacios que posibiliten su integración, encuentro e interrelación social, y
tienen derecho a participar activamente en las decisiones que afectan la organiza-
ción de su hábitat y la calidad de sus espacios públicos” (Segovia, O. 2007, p. 101).

A partir de este trabajo conjunto se avanza en la construcción de confianza en la

ciudadanía por medio de procesos que crean sinergias y resonancias en ella. “Los
ciudadanos apoyan políticas públicas no tanto porque satisfagan sus intereses,
sino por razones y emociones. Las apoyan simplemente porque las han entendido.
Y entender da más derecho a vigilar y reclamar” (Mockus A. 2007, p. 120).

Las sinergias referidas se traducen en el fortalecimiento del liderazgo y la capaci-

dad de acción de las organizaciones sociales; el reforzamiento de la convivencia
entre los(as) vecinos(as); aumento de la capacidad de lograr acuerdos entre actores
locales y mayor autonomía de la comunidad en la gestión de sus problemas. Para
que tales efectos tengan lugar, es necesario que los agentes implicados permanez-
can y cumplan con los compromisos adquiridos (Segovia, O. 2007, p. 102).

Lo anterior, en términos concretos, requiere de instrumentos normativos, informa-

tivos y de cooperación que permitan y promuevan el proceso participativo, tales
como consejos y reglamentos de participación, y presupuestos participativos,
entre otros (Borja, 2003).

En el caso del diagnóstico participativo, este debe estar liderado por un equipo téc-
nico proactivo, que considere el involucramiento y trabajo mancomunado entre
participantes locales, para movilizar a los actores urbanos y construir comunidad,
organizándola, generando así capacidades y empoderamiento. De esta forma será
posible establecer un consenso inclusivo sobre las necesidades y prioridades de la
comunidad de interés, los equipos del gobierno local y los propios vecinos.

Así, las propuestas elaboradas estarán en sintonía socioeconómica y cultural con

el contexto local, al considerar la identificación de los recursos locales económi-
cos, sociales y simbólicos, respetando la normatividad y enmarcándose en las prio-
ridades para planificar acciones inmediatas y de mediano y largo plazo.

Desde el criterio de sustentabilidad de una política urbana participativa se requiere,

en ese orden: “Fortalecer los espacios públicos como escenarios para el encuentro
y la interacción (animación del lugar); comprometer a la ciudadanía en su gestión
para asegurar su uso (capacitación de la comunidad); y articular a actores, acciones
y recursos para optimizar la gestión (…)” (Segovia, O. 2007, p. 102).

85
En suma, mediante el empoderamiento, las organizaciones sociales y comunitarias
junto con los(as) vecinos(as) no organizados se constituyen en aliados del gobierno
local, en actores apropiados de los espacios públicos y, por ende, responsables de
su seguridad.

Una iniciativa que apunta en el sentido planteado es la desarrollada en Recife,

Brasil. Según es posible apreciar en el video de profundización del proyecto (http://
www.urbal-espaciospúblicos.cl/2008/), parte de la formación y capacitación a jóve-
nes -incluidos(as) aquellos(as) en situación de calle- implica el diagnóstico y redi-
seño de los espacios públicos, para reevaluar el uso del territorio de modo más afín
a sus necesidades.

Los desafíos de un enfoque de cohesión social desde el municipio

Abordaremos los roles específicos que debería cumplir este organismo, y los prin-
cipales desafíos que debe trabajar para dicho propósito, teniendo presente los
elementos claves de las experiencias estudiadas y las dificultades que presenta
la gestión municipal -como garante del derecho a la seguridad en la ciudad- para
enfrentar adecuadamente la complejidad de los conflictos urbanos.

En primer lugar, implica el desarrollo de capacidades de gobernanza, considerando

las formas de relacionarse, consensuar, llegar a acuerdos e incorporar la mayor
cantidad y a los más importantes actores que den sustentabilidad, respaldo y masa
crítica a una política (Velásquez, 2006). Este proceso es crucial para que las iniciati-
vas logren los resultados esperados y permanezcan.

A su vez, tienen un carácter dinámico, donde las competencias y responsabilidades

de las autoridades locales y de sus asociados en la gestión urbana se deben trans-
formar para adaptarse a los cambios de los contextos locales (UN-Habitat, 2002), lo
que permite la consolidación de prácticas democráticas y la construcción de una
gobernanza estable en dichos espacios (Cabrero, 2003 en De la Maza, Fernández y
Navarro, 2004, p. 61).

Como motor de la estrategia local, el rol fundamental del municipio es tener la

responsabilidad de proyectar una política que constituya un aporte a la cohesión
social y a la calidad de vida, junto con la capacidad de articular dicha política con
el conjunto del proyecto municipal. Debe promover una acción intersectorial, que
enfrente la complejidad de los conflictos urbanos con iniciativas integrales lleva-
das a cabo por equipos multidisciplinarios, y con la participación de una diversidad
de actores sociales y políticos.

Por otra parte, la comunicación de los resultados de las iniciativas urbanas reali-
zadas es clave para influir en las percepciones de los(as) habitantes de la ciudad,
respecto de la seguridad en los espacios públicos. “Lo que piensan las personas y

86
su actitud hacia ella están moldeados en el tiempo por la información que corre de
boca en boca y los reportajes de los medios de comunicación, entre otros factores.
Cambiar estas actitudes y percepciones es un proceso que requiere una estrategia
de comunicaciones que apoye los cambios y los sustente en el tiempo” (Manual
Habitat, p. 106). Y es responsabilidad del municipio visibilizar los resultados de su
gestión para potenciar el impacto de los logros alcanzados.

El rol del municipio debe adecuarse a las características específicas de las reali-
dades que se desarrollen en los distintos contextos urbanos. En este sentido, no
existen métodos unívocos para enfrentar los conflictos urbanos.

En el caso de la mayoría de las grandes ciudades europeas, las tensiones generadas

por la convivencia entre distintas culturas están presentes. “El discurso sobre el
derecho a la diferencia y el valor de la tolerancia es poco eficaz cuando la convi-
vencia cotidiana en el territorio (el barrio, la calle, la entrada de la escalera) deviene
una confrontación de intereses y comportamientos que aparecen como incompa-
tibles” (Borja, J., 2003). En estos espacios frecuentemente surgen conflictos por el
enfrentamiento cultural entre la población autóctona, que defiende sus derechos
como ciudadanos nacionales y que no acepta las diferencias culturales y de intere-
ses con la población inmigrante.

Para el municipio es un desafío trabajar sobre problemas de convivencia entre

grupos culturales muy distintos; sin embargo, mediante la participación como
mecanismo fundamental es posible llegar a acuerdos sobre normas básicas de res-
peto, tolerancia y uso compartido del espacio, legitimando las necesidades e inte-
reses de cada grupo. Lo relevante es estudiar la complejidad en cada caso, e iden-
tificar el choque de intereses de los grupos, para proponer respuestas que logren
conciliar las diferencias culturales existentes y tender hacia una convivencia armó-
nica y pacífica que sea resultado de un trabajo dialógico y educativo.

En el caso específico de los problemas de convivencia a raíz de conflictos cultura-

les e identitarios, el gobierno local posee la responsabilidad de “(…) hacer efectivo
el derecho a la seguridad en la ciudad, es decir, el derecho a los espacios públi-
cos protectores. Pero para todos. Sin exclusiones” (Borja, J., 2003: 28). Ello implica
prestar servicios de carácter social, sanitario y educativo a la población inmi-
grante en el marco de una política clara y generosa de cuotas; de combate a las
mafias que trafican con las personas; de reagrupamiento familiar y de acogida de
refugiados(as) y asilados(as); de reclutamiento de funcionarios y agentes públicos
de origen inmigrado y, principalmente, de regulación flexible de los(as) residentes.
Esto se observa en el caso de la Unidad de Convivencia de la Guardia Urbana de
Badalona, que mediante acciones dialógicas y educativas enfrenta los conflictos
generados en los espacios públicos entre los(as) ciudadanos(as) autóctonos y las
comunidades inmigrantes.

87
Por último, es necesario identificar determinados desafíos, presentes en las expe-
riencias realizadas y prioritarios de abordar:

• Cooperación entre los distintos departamentos municipales y la pluralidad

de actores de la sociedad civil, del sector económico y del mercado, así como
del nivel nacional, para facilitar y conducir procesos urbanos inclusivos, que
determinen cómo serán tomadas las decisiones políticas y elaboradas las
normas sociales de convivencia democrática.
• Establecimiento de redes horizontales y construcción de consenso respecto
de visiones compartidas sobre problemas, prioridades y estrategias a imple-
mentar para enfrentarlos. Estos acuerdos deben ser asumidos no sólo por
el(la) líder(esa) local y su equipo técnico, sino también por los(as) socios(as)
que tendrán un rol clave en la estrategia, incluidos(as) los(as)habitantes de
la comunidad.
• Reconocimiento de la interdependencia entre los distintos actores involu-
crados y que generen compromisos entre la comunidad, el gobierno local y
nacional, para que las iniciativas perduren.
• Funcionar bajo la lógica de complementariedad entre los distintos servicios
locales. La política de prevención requiere un enfoque compartido y cohe-
rente con las demás políticas sociales, para abordar la multicausalidad de
los conflictos urbanos e incorporar adecuadamente a los distintos grupos
interesados.
• Sostenibilidad financiera. La experiencia internacional ha mostrado que uno
de los riesgos mayores de las buenas prácticas es su abandono por falta de
recursos financieros en tiempos reales. Los recursos humanos y económi-
cos locales suelen ser insuficientes, por lo que es recomendable conseguir
el apoyo del gobierno central y del sector privado, asegurando la existencia
de financiamiento para todas las fases de implementación de las iniciativas
y, gracias al cofinanciamiento, aumentar el nivel de compromiso, de interde-
pendencia y mejorar el control de los gastos.
• Institucionalización de la participación y la prevención como lógicas de la
gestión local. Es necesario incorporar reformas institucionales, políticas y
legales a las capacidades y recursos locales, además de permanente capa-
citación, actualización, sistematización y evaluación de las experiencias
realizadas.

Respecto del último punto, cabe recalcar que todos los esfuerzos realizados sólo
tienen sentido si sus impactos son duraderos y se logran instalar en la cotidianei-
dad. Únicamente así podemos asegurar que éstos serán capaces de generar cam-
bios y que los programas aplicados van a ser exitosos. “(…) En la práctica se trata
de que tanto en el actuar de la comunidad como en el de los gobiernos locales los
temas se incorporen como prioridades en sus ejes de acción, esquemas y prácticas
organizacionales” (Manual de Hábitat, p. 102). Cuando los enfoques participativos

88
pasan del nivel de los proyectos al de las políticas, se toma conciencia de que “la
participación sólo puede ser efectiva si incide en el cambio institucional” (Gaventa,
2003 en De la Maza, Fernández y Navarro, 2004, p. 90).

La institucionalización es un proceso progresivo, que se desarrolla durante todas

las etapas de la política, y cuyo objetivo es formar un equipo legitimado. capaz
de monitorear todo el proceso, tanto a nivel político como técnico. En el plano
político es relevante el apoyo de quienes toman decisiones a un alto nivel de los
socios claves, para la inserción de la política urbana dentro del municipio. A su vez,
el equipo técnico debe irse construyendo en un proceso que implica fundamental-
mente la formación sistemática, el conocimiento de la realidad local y el aprendi-
zaje sobre los resultados de las políticas implementadas (Manual Habitat, p. 33).

En el proceso descrito es fundamental la visión de las autoridades y su rol en la

coordinación de los actores, y su resultado es generar una mayor apropiación
colectiva del espacio público de los barrios, donde “ambos se fortalecen y apoyan
mutuamente –ciudadanos fuertes, concientes, responsables, activos y comprome-
tidos, junto con gobiernos democráticos fuertes, incluyentes, abiertos, atentos,
capaces de escuchar y dar respuestas” (Gaventa, 2003 en De la Maza, Fernández y
Navarro, 2004: 91).

A su vez, lo anterior aumenta la seguridad de los(as) habitantes. En la medida en

que las autoridades locales, en conjunto con la comunidad, son aliados y trabajan
coordinadamente respecto de los conflictos cotidianos, se potencian las capacida-
des de ambos para mejorar el tipo de uso y la convivencia en los espacios públicos.
Esto genera un círculo virtuoso donde los espacios públicos se posicionan como
instancias más inclusivas y democráticas.

89
4.2 La policía

Conrado Joaquín Fernández Justes

Superintendente Jefe de la Policía Local-Guardia Urbana de Badalona
Cataluña- España

Un nuevo enfoque para una nueva sociedad: la proximidad

estratégica
La policía es uno de los actores destacados en el escenario de los espacios públi-
cos y su relación con la seguridad y, en la actualidad, los cambios acaecidos en el
uso de esos espacios por nuestras sociedades están planteando otros retos para
su desempeño profesional. Han surgido nuevas demandas y nuevos desafíos que
le obligan a revisar su papel como institución y le conducen a distintas proposicio-
nes organizativas, a fin de no quedar obsoleta y poder ofrecer un servicio útil a una
ciudadanía más exigente y rigurosa con las instituciones democráticas.

Las formas policiales clásicas de abordar el trabajo en el territorio y en el espacio

público han estado basadas en dos líneas de acción: un tratamiento puramente
reactivo, soportado por unidades policiales capaces de intervenir rápidamente
ante un conflicto y, en el mejor de los casos, un complemento de proximidad, con
una base de despliegue exclusivamente comunitario, o ‘policía comunitaria’, tal
como se teorizaba en los años 80 (Trojanowicz, R. y Bucqueroux, B ; 1.990).

Pero, eso no es suficiente para dar respuesta a las necesidades actuales. La misión
social de la policía puede seguir siendo la misma que hace algunos años -“alcanzar
el mayor grado de cohesión de la población para obtener un nivel óptimo de cali-
dad de vida”-, sin embargo las contingencias, y entre ellas específicamente la carac-
terización del entorno, han cambiado, por lo que se requieren nuevas fórmulas de
operativización policial (Fernández, C.J. ; 2.008).

Las variables de contingencia son factores externos que influyen de manera directa
sobre las organizaciones y condicionan su forma de trabajar. Según su importancia, pue-
den terminar incidiendo en el diseño de las estructuras que las configuran (Mintzberg,
H; 1.987). Algunas de estas variables jugarán un papel importante en la creación y
caracterización de las unidades con que la policía se estructura en cada época.

De modo especial, para la policía resultan contingentes algunas circunstancias

externas a la propia fuerza, tales como la disposición económica de la administra-
ción pública que debe sostenerla; la edad de la organización y de sus integrantes;
el sistema técnico con que trabaja; la legislación; el tamaño de la organización y, de
manera determinante, el entorno donde desarrolla su principal actividad de forma
preventiva: el espacio público.

90
Estas variables serán decisivas en el diseño y la construcción de sus estructuras, si
es que la policía desea estar alineada con la demanda y la realidad de la sociedad.
Si esperan alcanzar un alto rendimiento, los cuerpos policiales deben encontrar
una consistencia entre ellas y la estructura que se configura con las diferentes uni-
dades policiales (Fernández, C.J. ; 2.001).

A las variables ya mencionadas, hay que añadir otra circunstancia de carácter esen-
cial: la velocidad con la que se producen los cambios a nivel social en las últimas
décadas. Este fenómeno condiciona a todas las organizaciones, tanto públicas
como privadas, las que en todo momento deben ser consecuentes con la realidad
y no mantener formulaciones que hayan quedado obsoletas. De lo contrario, unas
pueden perder su utilidad social; y otras, desaparecer del mercado. Podemos con-
cluir que en los albores del siglo XXI, espacio público y velocidad de cambio social
son determinantes para construir con acierto también las estructuras de los cuer-
pos policiales.

Las policías se encuentran con realidades muy dinámicas y con un entorno territo-
rial que suele ser complejo y muy diversificado tanto en relación a sus caracterís-
ticas como a los problemas que en él surgen. Para dar respuesta a todas esas cir-
cunstancias, deben crear estructuras orgánicas integradas por muchas unidades,
descentralizar los servicios y, especialmente, estudiar el criterio con el cual se han
de crear estas unidades. Por consiguiente, está obligada a replantear su posiciona-
miento territorial.

La disyuntiva clásica era entre el control del territorio o el control de la población;

es decir, si con la esperanza de garantizar la seguridad en el espacio público había
que dividir el territorio en segmentos y asignarles policías o determinar poblacio-
nes de riesgo a las que era necesario controlar. La perspectiva actual, basada en el
modelo de ‘proximidad estratégica’, introduce una nueva visión, sustentada en las
necesidades del ciudadano-cliente y en los problemas que le afectan allí donde se
encuentra, y según cada rol o papel que debe ejecutar en cada momento. Un ejem-
plo de esto es la intervención de la Unidad de Convivencia Urbana de Badalona en
la Plaza Antonio Machado, como muestra el siguiente recuadro.

Recuadro 11

Badalona, España
Proyecto Plaza Antonio Machado
La mediación comunitaria y el rol de la policía de proximidad
Gitanos, inmigrantes y antiguos habitantes viven codo a codo en un barrio
periférico muy denso y la plaza se transforma en el foco de conflicto:
¿puede la Guardia Urbana ser la mediadora?

91
Lugar a intervenir y objetivo
Importante espacio público ubicado entre dos barrios principales (barrios de la
Salut i Llefià, con alrededor de 64.500 habitantes), a él acuden personas de origen
rumano-gitano, que han convertido esta plaza en su lugar de concentración,
donde saben que habitualmente hay otros compatriotas. Del mismo modo, un
grupo reducido de jóvenes desempleados, de origen nacional, ha ubicado en esta
plaza su lugar de encuentro. Debido a la presencia de estos nuevos sujetos, ha
habido un abandono del lugar por parte de las personas jubiladas autóctonas,
que vieron cómo la plaza “de toda la vida” era ocupada por extranjeros que
no seguían las mismas “pautas culturales“. La falta de comunicación, o bien
la necesidad de intermediación en la resolución del problema, llevó a la
convocatoria de manifestaciones populares por la disputa del terreno público.
Entre los grupos de jóvenes también se han producido encontronazos por la
disputa del uso y ocupación de los espacios públicos, ya sean de carácter abierto
-como las plazas-, o bien cerrado, como el centro juvenil del barrio, o las mismas
entidades cívicas que ofrecen espacios de promoción en sus instalaciones.
El principal objetivo está orientado a la resolución pacifica de los conflictos
entre la población autóctona y la inmigrante.
Metodología de trabajo
En una primera fase, y para calmar los ánimos, fue oportuna la presencia de
personal de la Guardia Urbana uniformada. La problemática estaba centraba en
la existencia de personas de origen rumano, de etnia gitana, con importantes
limitaciones económicas y de comunicación verbal. Al vivir próximos, centraron
su punto de reunión en la plaza Antonio Machado, dado que la configuración del
territorio no permite otro lugar.
En una segunda fase, se observó que el foco de los conflictos se originaba en las
viviendas de las personas extranjeras. Fue efectuado un trabajo en ellas respecto
a civismo, higiene y sanidad, así como a normas básicas de comportamiento, las
que dieron fruto.

92
 La tercera fase permitió que los residentes locales volvieran a la plaza y
entendieran que deben compartirla con los(as) inmigrantes.
Impacto / Efecto deseado
Este proyecto intenta, en primer lugar, establecer una forma de resolución
pacifica de conflictos comunitarios entre la población autóctona y la inmigrante.
En ese proceso, el objetivo es que ambas partes se reconozcan como vecinos o
grupos que deben convivir armónicamente, con derechos y responsabilidades
en las acciones y conductas que desarrollen. En este sentido, se ha intentado
romper con aquellas barreras que no permiten hacer una comunidad de
todos(as), caracterizada por su cohesión social.

Tradicionalmente, la estructura de los cuerpos policiales se agrupaba sobre la

base de las habilidades técnicas policiales y, en ocasiones, en torno a los procesos
internos. También eran seguidos criterios geográficos, de tiempo o de lugar, siendo
estos últimos los utilizados principalmente en el despliegue territorial. El problema
fue enfocado, también, pensando en los individuos que ocupaban el espacio. En
Nueva York, esta distribución fue propuesta como una estructuración pragmática,
que buscaba ir directamente al núcleo del problema, y donde lo central no era una
asignación de territorio, sino una asignación de población molesta que había que
desterrar. El resultado fue más bien poco acertado, discriminatorio, y apartado
de la resolución del auténtico problema. Por lo demás, lo que se persigue no es la
exclusión, si no la inclusión. Por ello, en modo alguno podemos concluir que esas
propuestas contribuyeran al verdadero objetivo de la cohesión social.

Al pensar ahora en términos de cliente y en espacio público, si quiere ser eficiente

la policía debe alterar estos criterios y pensar en estructuras capaces de respon-
der a los problemas que estos(as) ciudadanos(as) van a encontrar en ese espacio
público (Goldstein, H. 1.990), teniendo en cuenta que la mutación de los problemas
se producirá con gran velocidad. Resulta una buena estrategia establecer unidades
básicas que atienden problemas concretos o programas de trabajo determinados
para, ante problemas concretos y cercanos, conseguir reacciones más rápidas, más
riqueza de respuesta y un mayor estímulo profesional, ya que permiten la incor-
poración de más cerebros en la toma de decisiones y favorecen la creatividad y el
desarrollo de las personas más inteligentes y creativas de la organización. En un
contexto profesionalizado, posibilita a los agentes poner en funcionamiento, de
manera motivadora, sus habilidades y capacidades profesionales.

Hoy cuando, por el contrario, se insiste en mantener un despliegue territorial exclu-

sivamente con unidades divididas en diferentes zonas, los resultados están siendo
más pobres que en otros momentos, por diferentes circunstancias y por las varia-
bles de contingencia anteriormente mencionadas, que aparecen como factores

93
determinantes de esta disminución de la eficiencia policial. De ellas, y de manera
especial, hay que destacar dos: las dificultades económicas de la administración
pública para mantener un número de efectivos policiales suficiente, a fin de soste-
ner el despliegue territorial necesario con aquel diseño, y en segundo lugar un uso
diferente del espacio público, que ahora no facilita como antes la proximidad de
los(as) agentes policiales con los(as) ciudadanos(as) y no garantiza que los(as) agen-
tes estén siempre donde de verdad el ciudadano(a) siente que los(as) necesita.

Un ejemplo de adaptación a esta nueva perspectiva es la policía local – Guardia

Urbana de la ciudad catalana de Badalona. Sobre la base de un modelo organiza-
tivo denominado por esta organización como ‘proximidad estratégica’, este cuerpo
policial se estructura de forma diferente a la clásica, de manera flexible y adapta-
tiva en el territorio. Además de mantener algunas de las unidades tradicionales,
que patrullan los barrios en automóviles, la policía local de Badalona reinterpreta
su presencia para el trabajo en el territorio y plantea una estrategia consistente
en configurar las unidades en relación con los problemas que en cada caso son
detectados. Las nuevas unidades realizan un trabajo denominado de ‘microespe-
cialidad’ sobre la base del conocimiento profesional y la indagación ingeniosa de
soluciones para cada problema planteado, buscando calidad y buenas prácticas
(Fernández, C.J.; 2.008).

Si el único cambio operado fuera la forma de estructuración, podíamos quedarnos

con una visión estrecha para afrontar las soluciones deseadas. La nueva estruc-
tura ha de facilitar la orientación del trabajo o servicio prestado hacia el problema
específico; pero por sí sola es insuficiente. Debe, por tanto, incorporar una visión
estratégica y un trabajo táctico para abordar su acción.

Como el objetivo policial es resolver de manera eficiente el problema, debe hacer

un seguimiento de él, hasta que su minoración o finalización permitan decir que
la cohesión social y la calidad de vida están garantizadas en un espacio público
que, antes de la intervención, estaba deteriorado. Es el método de trabajo de las
unidades lo que diferencia las respuestas finales de los resultados clásicos. El fun-
damento del resultado final radica en la incorporación de presupuestos tácticos
y de estrategias a medio plazo de resolución de problemas, planteadas al interior
de las unidades. Los(as) agentes siguen una secuencia operativa basada en dife-
rentes fases: detección del problema y determinación de su magnitud, estimación
de recursos necesarios para afrontarlo y, finalmente, determinación estratégica y
tácticas para encontrar una solución.

El resultado esperado debe ser siempre la finalización del problema y no está con-
templado como resultado final su traspaso a otro servicio, institución o departa-
mento. Se exige así un seguimiento determinante, que debe comprender una situa-
ción inicial y una situación final resultante. Los policías no tienen, necesariamente,

94
soluciones o competencias para la complejidad de las situaciones que produce el
problema, y se suele decir que la policía no es siempre una institución finalista,
si no una derivadora; pero han de ser capaces de dinamizar, o articular, la impli-
cación de los que sí las tienen, a fin de alcanzar el resultado final. La apertura a la
participación de los implicados y de otros posibles actores es determinante. Los
principios de transparencia, prevención y proactividad son contemplados como
elementos básicos de la intervención. Los(as) policías deben facilitar soluciones,
buscar arreglos, acuerdos o aproximaciones que puedan aceptar las partes impli-
cadas y, en última instancia, intervenir coactivamente si la situación lo requiere.

En ocasiones, los mecanismos que permiten la solución se consiguen por medio

del ‘partenariado’ (ver apartado sub siguiente) dirigido; en otras, proceden accio-
nes informativas e incluso formativas o educativas. El abanico de soluciones que
pueden administrar es amplio, tanto como el de los recursos posibles de obtener
de su propia acción o de la intervención de otras instituciones. En definitiva, se
trata de incorporar todo tipo de fórmulas válidas para facilitar la resolución de los
conflictos y restablecer la cohesión en los espacios públicos, la convivencia y la
tranquilidad vecinal.

Un ejemplo del trabajo de la Guardia Urbana de Badalona basado en este modelo

de intervención, es el mencionado de la Plaza de Antonio Machado, situada en el
barrio de la Salud. Remodelada y mejorada substancialmente, este lugar acabó
generando un problema de gran relevancia social por la aparición de otro nuevo
fenómeno, el de la migración. La paradoja consiste en que una plaza remodelada y
recuperada no acaba produciendo la calidad de vida esperada por los(as) vecinos(as)
debido a que, pese a mantener una sensación de propiedad sobre dicho espacio, lo
han abandonado. Los(as) recién llegados(as), por su parte, necesitan utilizarlo para
huir del hacinamiento en que se hallan en sus viviendas.

La convivencia resulta complicada al contraponerse modos de vida y costumbres

diferentes y, rápidamente, se produce un rechazo social hacia los(as) nuevos(as)
usuarios(as) que se manifiesta en forma de demanda a la policía de la que se
requiere que actúe de manera autoritaria y ‘contundente’ contra ellos. Lo que los
vecinos más antiguos piden es que la policía se una con ellos, como parte reque-
riente, en contra de los nuevos. La policía detecta que lo que ocurre en la plaza
es reflejo de lo que sucede en el seno de las comunidades vecinales, por lo que es
necesario un tratamiento integral del problema.

En un sistema democrático clásico, la policía habría manifestado su incapacidad

de dar respuesta al problema, o habría señalado su falta de competencias para
realizar una intervención, al no encontrarse frente a ilícitos penales u otro tipo
de infracciones. Los(as) ciudadanos(as) demandantes habrían interpretado que la
policía les abandonaba o no les escuchaba. Los responsables políticos de la poli-

95
cía habrían sufrido, en primer lugar, la presión de esos ciudadanos en torno a una
demanda de servicio policial y, después, su incomprensión porque los vecinos se
habrían sentido mal atendidos o considerarían que su actuación para encontrar
una solución era un auténtico fracaso.

En Badalona, por el contrario, sobre la base de este concepto de policía de ‘proxi-

midad estratégica’ y desde el despliegue territorial, fue creada la Unidad de
Convivencia (UCO) para tratar específicamente el problema y buscar las posibles
soluciones. La unidad basa su actuación en la interacción con las partes implicadas
en el problema y su objetivo es dar una respuesta final y no derivar.

Para cumplirlo, articuló diferentes estrategias, siendo la principal el informar a las

partes y hacer que sea posible conjugar los aspectos culturales con la realidad en
la nueva ubicación de los recién llegados. Se trató de que todos(as) adquieran la
condición de vecinos(as), y sean reconocidos por el otro. La información y la ense-
ñanza son la base principal de la estrategia, aunque no están descartadas tácticas
de corrección de infracciones y de conductas transgresoras, si se producen. El papel
del policía sigue siendo claramente el de agente de la autoridad y es reconocido
como tal; pero, además, es el referente de la comunidad para conseguir soluciones
ante sus problemas de convivencia.

Los(as) agentes pueden gestionar problemas de escolarización, información y

acceso a servicios; pero también exigen respuestas a las partes, especialmente de
participación en la superación de las dificultades y los problemas. Después de dos
años de intervención de la UCO en la plaza de Antonio Machado, y calles adyacen-
tes del barrio de la Salud de Badalona, del total de 176 viviendas causantes de pro-
blemas, diagnosticadas a principios de 2006, a inicios de 2008 tan sólo se registra-
ban seis en las que se seguían produciendo situaciones de falta de convivencia con
el resto de los(as) ciudadanos(as).

En la actualidad, la Unidad sigue tratando los problemas de convivencia en otros

barrios de la ciudad, conflictos en general producidos por causas diferentes a las
aquí mencionadas; sin embargo, la metodología de trabajo sigue siendo la misma.
La Policía Local de Badalona cuenta, además, con otras unidades territoriales dedi-
cadas al tratamiento específico de problemas, como la Unidad del Civismo (UCI),
la Unidad de Mercados y Zonas Comerciales (UME) y desarrolla programas con la
misma metodología dirigidos hacia diferentes problemas como ámbito escolar,
violencia doméstica, indisciplina viaria y problemas de la tercera edad, entre otras
temáticas.

96
4.3 Las organizaciones sociales y comunitarias

Martín Torres
Sociólogo • Programa de Seguridad Urbana • Universidad Alberto Hurtado
Santiago de Chile
La interacción producida entre los distintos actores de la ciudad caracteriza las
formas de cohesión social que el espacio público es capaz de producir. En este pro-
ceso, la comunidad -representada por las organizaciones sociales y comunitarias-
juega un rol fundamental.

Dicho rol se ha transformado a lo largo del tiempo. En comparación con otros

momentos históricos, en la actualidad existen relaciones sociales diversificadas y
amplias en el seno comunitario, lo cual merma la profundidad y resistencia de esos
nexos. Sin embargo, esa misma diversidad genera nuevos espacios de organización
social, los cuales deben ser considerados para la definición del rol de la comunidad
en la construcción de espacios públicos orientados a potenciar la cohesión social.

La organización social y comunitaria y el espacio público han debido enfrentar

diversas transformaciones, tanto a nivel de sentido como desde el rol que les ha sido
otorgado e. incluso, de la forma en que se materializan en la realidad. La radicaliza-
ción de los procesos de individualización contemporáneos, por otra parte, ha mer-
mado la potencia y significación de las organizaciones comunitarias en general.

Además, “el movimiento moderno en la primera mitad del siglo y las políticas
públicas en la segunda mitad han configurado un urbanismo que se ha confun-
dido con la vivienda y con las obras públicas (vías, puentes, accesos; es decir,
comunicaciones). El hacer ciudad como producto integral e integrador quedó
olvidado y con ello el espacio público. O por lo menos relegado a un rol secunda-
rio” (Borja, 1998: 15). Es decir, quienes posibilitan la generación de los espacios
públicos (tanto el Estado como los organismos privados) lo hacen de manera
marginal -o colateral- a la construcción de diferentes obras públicas o privadas.
Ello precariza, aun más, la relación posible entre las organizaciones sociales y
comunitarias y el espacio público.

En esta misma dirección, la organización social y comunitaria actual está compuesta

por relaciones sociales múltiples y amplias, lo cual provoca un debilitamiento de
ellas mismas. Es por esto que conceptos como ‘rompimiento del tejido social’ o
‘crisis de la cohesión social’, han tomado fuerza en el último tiempo (Borja, 2003).

Sin embargo, es necesario observar esta crisis de la sociedad urbana como una
oportunidad, lo que permitiría considerar este proceso como una instancia de con-
solidación de una nueva forma de desarrollar las relaciones sociales. En este sen-

97
tido, el espacio público surge como aquel lugar común, de todas las personas, en
donde crece y se nutre la cohesión social.

La revalorización del espacio público radica, precisamente, en solucionar esta fra-

gilidad del tejido social: “El espacio público también tiene una dimensión socio-
cultural. Es un lugar de relación y de identificación, de contacto entre las gentes,
de animación urbana, a veces de expresión comunitaria. La dinámica propia de la
ciudad y los comportamientos de sus gentes pueden crear espacios públicos que
jurídicamente no lo son, o que no estaban previstos como tales, abiertos o cerra-
dos, de paso o a los que hay que ir” (Borja, 1998: 15). Las personas, los vecinos y
vecinas en un determinado territorio, hacen comunidad de una forma o de otra,
usan los espacios públicos disponibles y es necesario que existan las instancias o
marcos en donde la participación ciudadana se desarrolle y sustente.

Participación ciudadana
La participación ciudadana debe ser incentivada en sus más amplias formulacio-
nes, incluyendo a grupos que tradicionalmente han estado fuera del ámbito de tra-
bajo comunitario. En este sentido, la diversidad de grupos o micro-comunidades
dentro de una comunidad debe ser potenciada y para ello es necesario incluirlos
en el trabajo comunitario cotidiano. Es clave generar estrategias que permitan la
capacitación no sólo de líderes comunitarios sino también de vecinos y vecinas
que normalmente están fuera del ámbito dirigencial; así comenzará a ser desarro-
llada una comunidad empoderada y, con ello, este trabajo deja de ser asistencia-
lista: la comunidad empoderada se convierte en un actor informado, proactivo y
responsable del trabajo posible de realizar.

Probablemente, en el trabajo directo con organizaciones sociales y comunitarias

surgirán ideas y sentimientos de antaño, de cuando la organización social y comu-
nitaria era potente y estaba ligada estrechamente a una doctrina o a un partido
político. Caracterizadas por ser altamente representativas de la población, en un
determinado territorio, sus objetivos fundamentales fueron llegar a ser organis-
mos formadores de ciudadanos, además de representar sus demandas colectivas.
Asimismo, allí la participación de la comunidad era cotidiana, por lo cual las actua-
les problemáticas sobre la convocatoria y participación ciudadana no existían
como un desafío en sí mismo.

De esta organización social y comunitaria de antaño surgen diversos mitos que

influyen en la forma en que las instituciones u organismos públicos se relacionan
con la organización social y comunitaria actual. Por ello, en primer lugar, debemos
romper con esta mitificación de la organización social y comunitaria, para poder
observarla en el contexto y con las características que la definen hoy. En este sen-
tido y para algunos investigadores, desde fines de los ´70 está en curso un movi-
miento social que presenta una nueva forma de desarrollar organizaciones y de

98
generar participación, la que denominan ‘asociativismo’. Este movimiento “quie-
bra con las tradicionales formas de la organización y participación social vigen-
tes hasta la décadas de los ´70: aquellas basadas en instituciones jerarquizadas y
estructuradas en torno a objetivos generalmente muy amplios, con rituales estric-
tos de incorporación y rechazo. La nueva forma de organización, por el contrario
promueve relaciones horizontales, flexibles, entre personas que piensan global-
mente y que actuan de manera colectiva en el ámbito local (…)” (Oviedo y Abogabir,
2000: 20).

La participación de las diversas organizaciones sociales y comunitarias puede ser

del más amplio tipo, por lo cual es preciso generar metodologías de trabajo con-
juntas, validadas y legitimadas por la comunidad. Cuando el trabajo trata sobre
un espacio público, el involucramiento de la comunidad -en sus diferentes expre-
siones: participación directa, corresponsabilidad, fiscalización y monitoreo en las
diferentes etapas del proyecto o intervención- genera un sentimiento de pertenen-
cia con el espacio, que permite mayor sustentabilidad a su buen uso.

Cabe destacar que el concepto de ciudadanía se ha modificado a través de los años,

y que los derechos constitucionales y ciudadanos ya han sido fundamentados,
aunque sin embargo hoy la preocupación clave debe ser garantizarlos, para que
se traduzcan en prácticas ciudadanas que permitan potenciar principalmente el
desarrollo local (Serrano, 1997).

¿Cómo podemos incentivar la participación ciudadana?

Para lograr este objetivo es necesario, primero, contar con la disposición e interés
del gobierno local (municipio, ayuntamiento, alcaldía) porque “la participación ciu-
dadana depende en gran medida de la voluntad política del gobierno local, de su
estilo de relación con la población, de los instrumentos normativos, informativos
y de cooperación (…).” (Borja, 2003: 324) y, segundo, es clave desarrollar estrategias
que generen los marcos y mecanismos pertinentes a este objetivo.

Estrategias que permiten e incentivan la participación ciudadana

• Reglamentos de participación, oficinas de información, radio y televisión

locales.
• Apoyo a las asociaciones ciudadanas y partenariados.
• Consejos de participación ciudadana.
• Planes o programas y presupuestos.
• Instrumentos de democracia directa.
• Instrumentos de participación individual.
• Mediación y presencia de un ombudsman (defensor del pueblo).

 Fuente: Borja, 2003: 324-326

99
 Para el Estado, la participación ciudadana es fundamental, ya que es una vía hacia
el desarrollo social: es un motor que permite el desarrollo social, generando espa-
cios o instancias de cooperación entre ciudadanía y Estado, motiva a las personas,
las significa como agentes relevantes y genera capacidad práctica en la solución
de problemas concretos y complejos que puedan presentarse en un determinado
territorio (Hirschman, 1986).

Es importante que las organizaciones

Principios de la participación sociales y comunitarias participen acti-
ciudadana: vamente en los diversos procesos que
puedan desarrollarse en un territorio.
• Proactividad Sin embargo, esa participación -tan
• Inclusión requerida por el Estado-, debe estar
• Responsabilidad previamente definida por las propias
• Flexibilidad organizaciones. Para ello, es preciso
• Pertinencia que las propias organizaciones sociales
• Transparencia y comunitarias se perciban como acto-
• Oportunidad res relevantes, con un rol central en la
implementación de políticas o proyec-
tos. Esta definición, importa tanto por cómo desarrollarán su participación en un
determinado proyecto o política, como porque considera la historia que antecede
a la organización, así como por su proyección a futuro. Así pueden interpelar a los
organismos públicos y privados de manera más potente, ayudando a disminuir la
asimetría de poder existente en la relación entre comunidad, Estado y organismos
privados.

Cómo acercarse a las organizaciones sociales y comunitarias

Las diferentes estrategias de acercamiento hacia las organizaciones sociales
y comunitarias están orientadas hacia el trabajo local; es decir, suponen una
labor localizada en un territorio determinado. En esta lógica de incentivo de la
participación ciudadana es necesario visualizar qué organizaciones sociales y
comunitarias existen en un territorio. En este punto es clave observarlas desde
perspectivas diversas.

Al momento de trabajar con ellas, es posible detectar diferencias relevantes en

las organizaciones sociales y comunitarias, las que exigen un acercamiento y
un desarrollo de trabajo diversificado por parte de los organismos públicos. En
este sentido, es factible encontrar distintos criterios que permitan identificar
las organizaciones y grupos existentes en un territorio, ya sea según el obje-
tivo que persiguen (recreativo, cultural, deportivo, político, etc.), su composición
(hombres mujeres, ancianos, jóvenes, etc.) o su estructura (vertical, horizontal),
entre otros criterios.

 Fuente: Oviedo y Abogabir, 2000: 31-32

100
Estas diferenciaciones son importantes, ya que permiten a los organismos públi-
cos desarrollar enfoques y estrategias de trabajo distintas según el tipo de orga-
nización o grupo. Usualmente aquellas organizaciones o grupos más alejados del
ámbito tradicional de representación comunitaria tienen una mayor dificultad
para relacionarse con el gobierno local y central e, incluso, con otras organizacio-
nes sociales y comunitarias más formales.

Por ejemplo, generalmente los grupos juveniles son de carácter más horizontal, y
no tienen un presidente o un secretario y si observamos a los(as) niños(as) es poco
probable ver que ellos estén ‘organizados(as)’. Ante ello es necesario que los orga-
nismos públicos flexibilicen sus formas de relacionamiento y convocatoria a las
organizaciones o grupos existentes en un territorio.

Independientemente de sus características, su existencia permite potenciar diver-

sas formas de capital social. Y, mientras estas organizaciones o grupos sean más
densos, es más probable que los(as) ciudadanos(as) estén dispuestos e interesados
en trabajar por el bien común.

Distintos países, lugares distintos: organizaciones sociales y

comunitarias diversas
El contexto, la historia y las condiciones actuales son diferentes en cada región,
país o ciudad, y las particularidades de un territorio son las variables que definen
la existencia de las organizaciones sociales y comunitarias y el desarrollo y uso
que se da al espacio público. Ante ello es necesario diferenciar a la organización
comunitaria europea de la latinoamericana.

En el caso europeo, la organización social y comunitaria tiene un rol protagónico

en el desarrollo de las diferentes políticas y estrategias provenientes tanto del
Estado como del ámbito privado. La sociedad civil cuenta con el desarrollo de una
cultura ciudadana más profunda, que le permite posicionarse como agente clave
con mayor facilidad. Tanto las organizaciones públicas como las privadas logran
desarrollar metodologías de trabajo más estables y fructíferas con la comunidad;
es decir, existe una mayor ‘costumbre’ en la relación que entablan las diferentes
organizaciones sociales y comunitarias con los diversos organismos públicos y
privados.

Los actores actúan como colectores de instancias del territorio, desarrollando la

capacidad de movilizar la atención pública y de promover el interés de los entes
públicos sobre las transformaciones del territorio. Hoy las organizaciones socia-
les dirigen mayor atención a las temáticas inherentes al bienestar y a la calidad
de vida de las ciudades y, desde este punto de vista, interceptan un interés de las
comunidades para el desarrollo local de los territorios y de los espacios públicos
(Magnaghi, 2000).

101
Pero existen algunas criticidades. Sin bien una de sus características es la capa-
cidad de involucrar amplios estratos de población, sobretodo en momentos crí-
ticos y sobre algunas temáticas muy sentidas en la opinión publica; al mismo
tiempo chocan con la dificultad de desarrollar una participación más continua:
muchas veces hay dificultades en involucrar de manera estable a los diferen-
tes sujetos, en particular aquellos de los estratos medio-bajos de la población.
La adhesión y participación en las organizaciones sociales está limitada a una
minoría de sujetos pertenecientes a grupos sociales homogéneos.

En el contexto latinoamericano, las organizaciones sociales y comunitarias son

dinámicas, pero menos experimentadas que las europeas. La emergencia de los
regímenes militares en diversos países de Latinoamérica (década de los ´70),
significó una sistemática desaparición de la sociedad civil, expresada antes en
una diversidad de organizaciones sociales y comunitarias. El profundo silencia-
miento de la ciudadanía latinoamericana significó una pérdida de la cultura ciu-
dadana y, por ende, el rol de la comunidad quedó reducido. En estas condiciones
más precarias encontramos un ámbito donde la comunidad organizada (los ‘sin
vivienda’, ‘sin educación’, etc.) pudo seguir, pese al contexto generado por las
dictaduras.

Precisamente el abandono, o la ausencia, del Estado en problemáticas sociales

de subsistencia, hizo necesario que la comunidad se organizara, o continuara
organizada, para lograr satisfacer (en la medida de lo posible) algunas necesida-
des materiales básicas en la población (alimentación: ollas comunes; vivienda:
tomas de terrenos, entre otros). Esta orientación puede ser observada en dife-
rentes periodos e, incluso, en el presente ya que resisten organizaciones socia-
les de este tipo.

Este mismo carácter precario de las organizaciones existentes –y, por lo mismo,
del territorio- presenta otro problema: el clientelismo entre gobiernos locales o
centrales y la comunidad, que implica un incentivo perverso al desarrollo social
de la comunidad. Desarrollado preferentemente en localidades muy pobres, pre-
cariza a las organizaciones sociales y comunitarias. Incluso las intervenciones o
trabajos que presentan características de asistencialismo, pueden ir socavando
la confianza y el dinamismo de la comunidad en un determinado territorio.

En estos casos, el desafío de la comunidad puede ser hacer frente a estos incen-
tivos perversos, fortaleciendo el carácter comunitario y organizado (Merklen,
1997). La identidad, la confianza y el compromiso comunitarios son esenciales
en la resistencia de las comunidades ‘pobres’, ante la manipulación y la coopta-
ción de los gobiernos u organismos, tanto del sector público como del privado.

102
Conceptos claves, mejores estrategias, experiencias relevantes
El desarrollo de proyectos o políticas de carácter urbano en los espacios públicos
de un determinado territorio, exige la creación y aplicación de nuevos conceptos,
que permitan concretizar los objetivos e intenciones en estrategias y acciones.

Uno de esos conceptos claves es el empoderamiento de la comunidad. Plantea la

necesidad de revalorizar el rol del agente comunitario como fundamental en todas
las etapas a desarrollar en la implementación de una determinada política, pro-
grama, plan o estrategia. Desde la identificación de la problemática, pasando por el
diagnóstico, la selección de la estrategia y su implementación, hasta la evaluación
y el seguimiento. Para lograr que la comunidad esté presente en todas estas etapas
como un actor relevante que decide y que también es responsable, es necesario
capacitarla y otorgarle mayor autonomía. En este sentido, el empoderamiento es
un concepto que apunta a formar una comunidad informada, responsable, con
mayores recursos (humanos y económicos) y, por lo mismo, más autónoma.

Un buena experiencia sobre cómo el gobierno local va instalando competencias en

la comunidad, con el objetivo de que ésta sea partícipe de los procesos desarrolla-
dos en su territorio, es la desarrollada en Recife, Brasil (ver recuadro siguiente). Allí
está en curso la iniciativa Gestión de Proyectos y Capacitación para un Ambiente
Seguro y Saludable, consistente en generar acciones de articulación, formación y
capacitación de vecinos y vecinas, para que se transformen en agentes sociales.
Busca desarrollar un mejoramiento del espacio urbano con la participación de la
comunidad, lo que la incentiva a la apropiación del espacio y le da una mayor sus-
tentabilidad al proyecto.

Recuadro 12

Recife, Brasil
Proyecto en el Barrio Canal Jacarezinho
Gestión y formación de jóvenes para un ambiente saludable y seguro
Frente a las condiciones sociales y ambientales adversas: ¿formar a los(as)
jóvenes como agentes sociales cambiará el futuro del barrio?
Lugar a intervenir y objetivo
El barrio del Canal Jacarezinho está en la cuenca del Rio Beberibe en la Región
Metropolitana de Recife. La gran mayoría de sus habitantes trabaja en empleos
informales, precarios y de baja calificación, ya sea como trabajadoras domésticas u
obreros de la construcción. Igualmente existe un alto numero de desempleados(as),
un bajo nivel educacional (35% de los(as) jefes(as) de hogar poseen sólo tres años de
estudios). Es un área de alta exclusión social, persistencia crónica de condiciones
de pobreza y bajas posibilidades de inserción en la ciudad formal.

103
 El principal objetivo de este proyecto fue prevenir la violencia en el barrio,
asociada a la exclusión y a la desigualdad social, gracias a la construcción de
un espacio físico organizado y sustentable desde el punto de vista social y
ambiental.
Metodología de trabajo
El proyecto apuntó a potenciar acciones de articulación, formación y capacitación
de agentes y actores sociales que actúan en el barrio. Propuso dar una visión
integral y transversal que actúe transformando el espacio urbano, ya sea
mejorando su infraestructura o en trabajos sociales de promoción y apropiación
de este espacio urbano por parte de la población.
Impacto / Efecto deseado
Como consecuencia de este proceso se espera garantizar el trabajo, la educación,
el deporte, la preservación ambiental, la promoción de salud y la conciencia
ciudadana de una gestión participativa.

Un segundo concepto que ha tomado fuerza en las últimas décadas es la inclusión

de nuevos grupos sociales. Referente a los actores del espacio público, integrar
a nuevos grupos, colectividades y organizaciones presentes en un determinado
territorio es esencial.

Estos grupos ‘nuevos’ -mujeres, niños(as), ancianos(as), inmigrantes, marginales-

eran invisibles para el Estado y el mercado y, en diferentes ámbitos y facetas, no
eran tomados en cuenta como actores relevantes, con historia, visiones e intereses
distintos. Todas las personas que habitan en un determinado territorio (y también
aquellas que no necesariamente residen en él), lo construyen y le atribuyen signifi-
cados. Los grupos o colectividades formadas y transformadas en ese territorio son
actores relevantes, ya que van construyendo y significando ese lugar que puede
ser un barrio, una cuadra, un parque, etc.

Como fue dicho, la cohesión social se desarrolla preferentemente en el espacio

público, por lo que rescatar las visiones, necesidades e intereses de ‘otros’ grupos

104
existentes en un determinado territorio ayuda a recomponer o fortalecer el tejido
social. Es clave incluir no sólo al grupo dirigencial presente en un determinado
territorio, sino convocar a otros agentes que reproduzcan los conocimientos en
sectores más alejados del grupo de dirigentes sociales. El desafío es la inclusión de
grupos que tradicionalmente no han sido considerados (jóvenes, adultos mayores,
niños, inmigrantes). Muchos de ellos no están organizados de forma tradicional,
por lo que existen dificultades para entablar relación entre el aparato público y
estos nuevos grupos u organizaciones sociales y comunitarias. Incluso podemos
considerar que la propia existencia de grupos organizados es un obstáculo para
poder incluir, por ejemplo a los(as) niños(as) que no lo están. En ese caso, las insti-
tuciones públicas deben flexibilizar y adaptar sus canales de comunicación para
convocar y considerar las visiones, reflexiones y significados que un determinado
grupo pueda presentar. En relación a la inclusión de los(as) niños(as) en proyectos
de mejoramiento urbano podemos mencionar el proyecto de recuperación urbana
del Parque del Valentino, de Torino, Italia (ver recuadro siguiente).

En este caso, el Ayuntamiento decidió desarrollar el plan de recuperación del parque

incluyendo a la comunidad, especialmente a los(as) niños(as) de ese sector, quienes
entregaron ideas concretas y proyectaron cómo debía mejorarse este importante
espacio público, gracias a un intenso trabajo conjunto con los(as) arquitectos res-
ponsables del proyecto.

Recuadro 13

Torino, Italia
Proyecto de un Area de Juegos en el Parque del Valentino
Planificación participativa con los(as) niños(as) para promover la
integración
Con los(as) niños(as) los(as) arquitectos(as) diseñan espacios más creati-
vos, originales y adaptados a las exigencias de pequeños(as) y adultos(as).
El proyecto de un área de juegos en un parque histórico puede devenir en
motor de la integración y regeneración.
Lugar a intervenir y objetivo
El área de interés del proyecto es parte del parque público del Valentino. En la zona
residen, o desarrollan sus actividades, más de 37.000 habitantes. Las personas
que utilizan el Parque del Valentino pertenecen a grupos distintos, dependiendo
de las horas del día: por la mañana y la tarde sobre todo hay niños(as), jóvenes,
ancianos(as) y estudiantes universitarios(as); durante las horas nocturnas son
los(as) usuarios(as) de los distintos locales abiertos en la zona. Dado el elevado
número de usuarios(as), el área resulta ser mal equipada y, además, a menudo
es objeto de actos vandálicos, ligados a la presencia de fenómenos de micro

105
 criminalidad y a la venta de drogas en las horas nocturnas. El objetivo principal
de este proyecto apunta a que los(as) niños(as) participen en la planificación y
diseño del parque, con el fin de promover la integración social.
Metodología de trabajo
En un trabajo en conjunto fueron desarrollados talleres de planificación
participativa entre los(as) arquitectos(as) municipales y los(as) jóvenes y
niños(as) del barrio. La elaboración técnica del proyecto respetó sus ideas y
no fue alterado el contexto de referencia, sino exaltadas sus potencialidades
naturales, en búsqueda de un equilibrio entre fantasía y realidad, entre deseos
y vínculos de factibilidad. La planificación del espacio lúdico ha sido realizada
con la conciencia de que se estaba trabajando sobre un lugar especial y querido
por los(as) ciudadanos(as). Con el objetivo de disfrutar del medio ambiente,
fue creado un proyecto con espacios para el juego libre, que estimulen los
sentidos y la percepción táctil y que favorezcan el juego creativo, el movimiento
y la autonomía. Antes de comenzar la planificación ejecutiva los resultados
del proyecto fueron presentados a niños(as) y jóvenes y, más tarde, hubo una
presentación pública del proyecto.
Impacto / Efecto deseado
La inclusión de los(as) niños(as) en el diseño y planificación de la recuperación
de este espacio público, dio cabida a ideas novedosas, creativas, las cuales
se transformaron en los equipamientos que ellos(as) mismos usarán. Es una
propuesta destinada a que la comunidad use y cuide el parque, por lo que
considerar a los(as) niños(as) permite proyectar al parque a futuro, porque la
próxima población adulta estará ligada al espacio e integrada socialmente.

Un tercer concepto clave es la corresponsabilidad. Una comunidad empoderada,

que considera a la mayor cantidad de grupos, colectividades u organizaciones
existentes, es capaz de comprender la necesidad de trabajar conjuntamente

106
y de compartir responsabilidades y riesgos, en pos de un objetivo en común,
con las demás instituciones y organizaciones públicas y sociales. Esa es la
corresponsabilidad.

Es decir, la comunidad y, por ende, los diversos grupos que la componen toman
un rol activo en el desarrollo de un proyecto, donde se asume que la problemá-
tica a resolver es tarea de todos. En el caso de la seguridad ciudadana, el trabajo
conjunto entre policías, gobierno (municipios) y comunidad es fundamental en la
implementación de planes o estrategias localizadas en un determinado territorio.

Una experiencia relevante en temas de corresponsabilidad y de inclusión de

nuevos grupos sociales es el proyecto Barri Educador en los Jardines Horts St Paul,
Barcelona, España (ver recuadro siguiente). En esta experiencia un grupo de inmi-
grantes ecuatorianos hacían mal uso de un espacio público de carácter boscoso
situado en las cercanías de un barrio (Ciudad Meridiana). Allí llevaban a cabo activi-
dades recreativas nocivas (ingesta abusiva de bebidas alcohólicas, apuestas ilega-
les, venta y consumo de comida no autorizada, realización de fogatas y contamina-
ción del espacio producto de la basura generada).

Respondiendo a una demanda de diversos actores relevantes de la localidad, el

Ayuntamiento decidió desarrollar diversas estrategias de información, incentivo
del buen uso del espacio público (familiar, deportivo), seguimiento y vigilancia al
colectivo que utilizaba la zona. Este trabajo con la comunidad logró darle un uso
adecuado al espacio público, no imponiendo una orden al grupo inmigrante, sino
estableciendo acuerdos consensuados con ese colectivo y en donde el espacio
quedó totalmente disponible para ser utilizado de una buena manera. Esta expe-
riencia logró dar relevancia al grupo inmigrante, generar corresponsabilidad del
mismo y apropiación del espacio público al que todos(as) dieron buen uso, por lo
cual la probabilidad de sustentabilidad de la iniciativa es más alta.

RECUADRO 14

Barcelona, España
Proyecto Barri Educador en los Jardines Horts St. Paul
Participación y animación para mejorar la convivencia
El pequeño parque del barrio era el lugar de encuentro para sujetos mar-
ginales.
La Municipalidad, colaborando con una asociación que trabaja con niños y
jóvenes, intentó restituirlo a vecinos(as). Niños(as) y adultos(as) planificaron
una área de juegos, un espacio para los perros, huertos cuidados por los(as)
ancianos(as, espacios mas funcionales y acogedores.

107
Lugar a intervenir y objetivo
Los jardines están en el céntrico barrio del Raval, carente de espacio verde. Con
una superficie de 1,09 Km., es uno de los barrios más poblados de Barcelona,
con cerca de 50.000 habitantes, y lugar de acogida de las distintas olas
migratorias. Los pisos son más pequeños y están más sobreocupados que la
media de la ciudad y la droga tuvo allí una gran repercusión, lo que acrecentó
las situaciones de marginalidad de su población. Sin duda estos elementos
retroalimentan el mal estado del parque y su disfuncionalidad, lo que sumado
a las situaciones de marginalidad presentes en el barrio (drogadicción,
personas sin techo, inmigrantes indocumentados(as), menores inmigrantes
no acompañados(as), etc.) afectaba significativamente su dinámica. El
principal problema es que los jardines no representaban un espacio de los(as)
vecinos(as) y no ofrecían un uso social.
El principal objetivo de este proyecto fue recuperar un parque, por medio de
la participación ciudadana y de la generación de instancias inclusivas de los
diferentes grupos presentes en el sector, con el fin de mejorar la convivencia.
Metodología de trabajo
El proyecto surgió del Municipio e intentó recuperar un pequeño parque, gracias
a la participación de la comunidad. Con su desarrollo, la participación se abrió a
nuevos grupos los cuales pasaron a ser sujetos incluidos en la comunidad.
Impacto / Efecto deseado
El proyecto Barri Educador trabaja para la mejora de la convivencia en el
espacio público. Promueve un uso social y comunitario de las plazas del barrio,
construyendo una identidad positiva -basada en la diversidad-, y usa la calle como
espacio de encuentro, relación y ocupación entre vecinos(as). Trabaja en procesos
de participación para la mejora de espacios públicos concretos, en los cuales
un diagnóstico participativo sirve de base para promover la implicación en el
proceso; e utiliza la observación durante todo el proceso, para hacer seguimiento
de los cambios, dinámicas de uso y relaciones que acontecen en el espacio. Una

108
 comisión ha seguido las mejoras en infraestructuras, mantenimiento y limpieza.
Destacamos la protección y cierre de accesos, la construcción de una tarima
permanente, la apertura de una terraza de bar, la ampliación de la iluminación,
colocación de barandillas de seguridad, construcción de una área para perros, la
ampliación del número de papeleras y de las labores de limpieza.

Con relación a temas de conflicto vecinal, algunos municipios chilenos han rea-
lizado experiencias de mediación comunitaria, como estrategia de prevención
de delitos, en las cuales ha sido posible observar un gran involucramiento de la
comunidad en la resolución alternativa de conflictos vecinales, buscando que sean
resueltos por la comunidad, antes de que adquieran mayor gravedad. La resolución
temprana de los conflictos permite, por una parte, descongestionar la red institu-
cional y social (tribunales, policía, municipios) y, por otra ,potenciar a la comunidad
como una entidad más autónoma.

Es necesario mencionar que estas experiencias son recientes y han debido supe-
rar diversos desafíos. Uno es lograr instalar el concepto de mediación comunitaria
como una alternativa validada y legitimada para lo que es fundamental el apoyo
de la autoridad (alcalde(a), comisario) y el estar visibilizados en la red institucional
y social (ser conocida por las demás instituciones y personas que existen en un
determinado territorio).

Un cuarto concepto relevante en la puesta en práctica de proyectos urbanos en

espacios públicos es la apropiación. El rol activo de las personas o ciudadanos(as)
en su desarrollo otorga una mayor cercanía de la comunidad con el objetivo bus-
cado, lo que queda claro en aquellos proyectos de recuperación y/o mejoramiento
de espacios públicos. En esos casos, esta actuación grupal genera un sentimiento
de apropiación con el espacio mejorado o recuperado por lo que pasa a ser signifi-
cativo para quienes han participado.

Es generado un sentimiento de pertenencia con el espacio, el cual está dotado de

significaciones y valoraciones por parte de vecinos y vecinas. Tal como lo hemos
observado en las experiencias presentadas, el involucramiento de la comunidad
con la generación o recuperación de los espacios públicos es clave, ya que la com-
promete a darle un buen uso. Es más, esta vinculación incentiva o ayuda a la identi-
dad de la comunidad, profundiza los nexos, dinamiza las relaciones sociales de las
personas y, por lo tanto, nutre al tejido social. Un espacio público significativo, con
el cual los vecinos y vecinas se identifican, crea comunidad.

Un quinto concepto clave en el desarrollo de proyectos o políticas urbanas en espa-

cios públicos, es consecuencia del desarrollo de los anteriores: la sustentabilidad.
Una comunidad empoderada, con representación de una diversidad de grupos o

109
colectividades (es decir, de personas distintas), que asume una responsabilidad
conjunta en la resolución de diversas problemáticas, que logra apropiarse de los
espacios públicos por medio de estrategias participativas, genera una mayor sus-
tentabilidad al proyecto o proyectos que sean realizados en una localidad.

El costo de sustentar proyectos a los cuales la comunidad no ha estado vinculada

es muy alto. En cambio, la sustentabilidad respaldada en la comunidad disminuye
los costos y da más eficacia a los objetivos logrados. En este punto, mientras más
involucrada e identificada esté la comunidad, en relación a un determinado espa-
cio público, mayor será la probabilidad de sustentabilidad de los proyectos que ahí
sean ejecutados.

110
4.4 El partenariado

Franz Vanderschueren
Director • Programa de Seguridad Urbana • Universidad Alberto Hurtado
Santiago de Chile
Los actores que construyen el espacio público -ayuntamiento, policía, gobierno cen-
tral, grupos de comerciantes, la comunidad (grupos juveniles, de mujeres, etc.,)- son
los llamados a asociarse, a coordinar sus acciones en torno a objetivos buscados, a
establecer las alianzas que generen mejores condiciones para el enriquecimiento
del tejido social. Las alianzas generadas entre estos socios complementarios son
aquellas que permiten la cohesión social en el espacio público; pero muchas veces
ocurren de manera aislada y, por ello, ineficiente.

En materias de prevención, hoy dos hechos nuevos se han impuesto progresiva-

mente en aquellos países en donde la prevención constituye una política efectiva.

Por una parte, se pasó de una prevención predominantemente penal a una más
social y situacional, en la cual la seguridad de las colectividades es considerada
un bien común. En esta perspectiva, el Estado -que mantiene un rol fundamental-
no es más el único que interviene en la formulación ni en la implementación de
las políticas de prevención. Diversos actores de la sociedad civil han llegado a ser
coproductores de seguridad al lado del Estado. El ejemplo más evidente de esto
es el aumento espectacular del sistema de seguridad privado, que actúa paralela-
mente a las policías y, a veces, las substituye. Pero también lo es los programas de
prevención exitosos de países como Australia, Brasil, Canadá, Colombia, EEUU y la
Unión Europea, donde la sociedad civil juega un papel esencial.

Por otra parte, hoy es aceptada la idea de que la criminalidad, las incivilidades o
los abusos en los espacios públicos son fenómenos multicausales, derivados de
la presencia de múltiples factores de riesgo cuyos impactos se entrelazan. La res-
puesta a esta situación, que rinde compleja la acción preventiva, es el abordaje del
conjunto de factores de riesgo, lo que implica un tratamiento multisectorial.

El no uso democrático –por todos y todas y en seguridad- de los espacios públicos,

deriva tanto de acciones especulativas, de comportamientos juveniles de pandillas
que intentan apropiarse un espacio, de la venta de drogas, de la mala construc-
ción o del mal mantenimiento de estos espacios, de la privatización de algunos de
ellos, de la ineficiencia de los servicios municipales o policiales, de la intolerancia
frente a grupos étnicos o minorías, etc. Abordar este conjunto de factores de ries-
gos implica un enfoque multisectorial capaz de enfrentar esta multicausalidad.
Limitarse a embellecer espacios públicos, sin preocuparse de quien los usa, tendrá

111
poco efecto; y poner iluminación allí donde el espacio es oscuro sirve sólo si hay
un involucramiento comunitario y/o policial para preservar la seguridad. Porque
un espacio renovado o iluminado puede servir tanto a quien vende drogas como a
quien quiere pasearse o jugar allí.

El enfoque de coproducción de la seguridad responde a estas dos tendencias con-

temporáneas. Significa que una serie de actores de la sociedad civil intervienen y
adoptan un abordaje de los problemas en forma multisectorial. Además, donde el
esquema de coproducción funciona, estos actores aceptan que cada institución
o socio coproductor considere que su propio actuar es parte tanto del problema
como de la solución: por ejemplo, una mala política municipal hacía los pandillas
puede conducir a que estas transformen algunos espacios públicos en terrenos de
combate violentos.

En un enfoque que asume la coproducción como respuesta ineludible a la mul-

ticausalidad de la criminalidad, uno de los instrumentos eficaces de trabajo -no
siempre alcanzable- es la asociación bajo la forma de partenariado (partnership).
Esta es una forma de alianza entre socios complementarios que buscan un obje-
tivo común, en este caso, la prevención.

¿Quienes son los socios naturales de este partenariado?

Existen dos tipos de partenariado. En el contexto de prevención local animada
por la municipalidad, uno de ellos reúne a los principales actores de la preven-
ción alrededor del municipio; está constituido principalmente por las ‘comuni-
dades de intereses’ de la municipalidad o de los organismos que trabajan en
ella. Por comunidades de interés entendemos “los grupos de personas que com-
parten un interés o una característica que les confiere una opinión particular
en materia de criminalidad o de su prevención“ (Fesu, 2008, 30). Esto se aplica
tanto a personas que son víctimas de la criminalidad (comerciantes o moradores
de áreas con tasa de delincuencia alta), a grupos que son víctimas y victima-
rios -jóvenes- pero que manifiestan un interés en comprometerse en prevenir la
delincuencia, a grupos de mujeres que buscan prevenir la violencia domeéstica
(VIF), a grupos minoritarios que luchan por su inclusión social, a policías que
están encargados de la seguridad, etc.

Normalmente, una municipalidad que conduce un proceso de elaboración e imple-

mentación de una estrategia preventiva se hace acompañar por coaliciones de
socios de este tipo, que participan desde el diagnóstico inicial hasta la implemen-
tación y evaluación de la estrategia local.

El segundo tipo de partenariado es aquel referido a la asociación alrededor de

un problema de seguridad preciso y circunscrito. Una experiencia a considerar
en relación a este tipo es el proyecto Feria Modelo de Arrieta, desarrollado en

112
la comuna de Peñalolén, Región Metropolitana de Chile. En este proyecto, la
asociación entre el Municipio y el grupo de comerciantes de la feria permitió
mejorar el funcionamiento de ésta, tanto a nivel organizativo como infraestruc-
tural. Con ello se logró minimizar las externalidades negativas que provocaba su
funcionamiento, fueron regularizados los permisos a comerciantes e incentivó
el liderazgo positivo al interior del grupo mismo. Asimismo, fueron generadas
acciones preventivas en torno al establecimiento de locatarios ilegales y a la
piratería.

Recuadro 15

Peñalolén, Chile
Proyecto Feria Modelo de Arrieta
Uso del espacio comunitario (convivencia). Mediación de conflictos
El municipio y los comerciantes asociados en la Feria de Arrieta trabajaron
conjuntamente con el objetivo de mejorar y potenciar el funcionamiento
de la feria. No sólo mejores condiciones para los comerciantes, sino tam-
bién para la población residente y los clientes.
Lugar a intervenir y objetivo
La población residente en las Unidades Vecinales Nº 12 y Nº 13 en las cuales
está ubicada la feria alcanza a los 10.614 habitantes. Y las viviendas de los(as)
vecinos(as) que, específicamente, rodean la feria bordean las 8.000. En el sector
se instalaban tres tipos de ferias, las que implicaban aproximadamente a 1.800
comerciantes: una ‘feria libre’ formada por comerciantes de frutas, verduras
y pescados; una ‘feria persa’, compuesta por comerciantes de artículos de
abarrotes, paquetería y ropa; y una ‘feria de cachureos’de comerciantes que
venden diversos artículos en desuso o de segunda mano. Además, hay una feria
no autorizada, que corresponde a los puestos clandestinos, de personas que no
poseen patente ni padrón. Durante la semana, a ella acuden dueñas de casa y,
el fin de semana, los(as) usuarios(as) aumentan con adultos mayores, hombres y
mujeres que trabajan, jóvenes y niños(as).
El objetivo principal fue crear un espacio urbano polifuncional que sea un aporte
de valor urbano al barrio no sólo durante los días de feria, sino que también toda
la semana.

 Según las ordenanzas municipales, en Chile se llama ‘feria libre’ al  lugar destinado en los días y
horas que determine el municipio, para el ejercicio del comercio de productos agrícolas y artícu-
los de diverso origen que realicen los feriantes.
 En Chile se llama ‘feria persa’ a toda aquella venta pública y callejera donde puedan ser encontra-
dos los más diversos objetos. Su idea, más que su nombre, está inspirada en los mercados (socos)
árabes.
 Objetos desechados por unas personas, que pueden ser útiles para otras.

113
 Metodología de trabajo
El Departamento de Inspección y el Departamento Económico del Municipio
llevaron a cabo la estrategia de trabajar en conjunto con los comerciantes
de la Feria de Arrieta para actualizar la Ordenanza Municipal de Ferias Libre y
Persa, generando las condiciones para conformar una “feria modelo”, espacio
para todos(as) los(as) vecinos(as) y comerciantes, que permita mejorar la imagen
urbana de la comuna y aumentar la plusvalía del sector.
En cuanto a las actividades realizadas, la primera consistió en el empadronamiento
de los puestos de los comerciantes y en la regularización de las patentes de los(as)
comerciantes fallecidos(as). En marzo de 2007 se puso en marcha la metodología
de mesas de trabajo con los(as) delegados(as), al mismo tiempo que el Centro
Yunus, del Departamento de Desarrollo Económico Municipal, desarrolló talleres
de capacitación a los(as) nuevos(as) comerciantes autorizados a instalarse
en la feria. También fue realizada la jornada de capacitación “Fortaleciendo
liderazgos” y, por último, el primer Cabildo Abierto, con la participación de
todos(as) los(as) comerciantes de la feria para validar el trabajo llevado a cabo
respecto de la ordenanza.
Impacto / Efecto deseado
Crear un espacio urbano polifuncional que sea un aporte de valor al barrio no sólo
durante los días de feria, sino que también toda la semana. Construir un diseño
que permita convertir a la feria en un lugar que potencie las características del
barrio, y respete y construya nuevos lugares de permanencia para las zonas
residenciales colindantes. Fijar un ordenamiento permanente que pueda
efectivizar los aspectos de instalación y ocupación de cada uno de los puestos
y en su conjunto.

En ambos tipos, el partenariado se diferencia de una colaboración puntual

-como aceptar participar en una marcha exploratoria sin asumir otro compro-
miso- y de una concertación que implica negociar algunos acuerdos, en que su
finalidad va más allá, al buscar el objetivo de seguridad compartido. En el caso
del partenariado de las comunidades de interés municipales la implementación
de una estrategia y su consolidación; y en el caso del espacio contaminado por
vertederos ilegales, conseguir espacios seguros accesibles a todos y reapropia-
dos por los(as) vecinos(as).

Características del partenariado

Para funcionar y ser eficaz, el partenariado necesita coaliciones de socios com-
plementarios y evitar tanto el cuoteo social o político (distribución de recursos,
cargos, proyectos en razón de intereses personales o políticos) como la repe-
tición de socios que tienen las mismas características, porque precisamente

114
en la complementariedad radica una de sus fuerzas al permitir que grupos con
intereses diversos se unan alrededor de un objetivo común, aportando sus expe-
riencias propias. Incluso cuando todos los sectores involucrados le otorguen a
determinado espacio un significado distinto, es más eficaz unir una asociación
juvenil, el municipio, la policía, el sector privado de comerciantes, sectores de
vinculados a las iglesias y los(as) moradores(as) del lugar en torno al uso demo-
crático de un espacio público. La complementariedad permite una acción de
largo plazo, en la cual se responsabiliza tanto a la sociedad civil como al Estado
central o local.

Esta complementariedad permite trabajar en redes: cada socio tiene sus propios
contactos y redes, por lo tanto puede aportarlos a la coalición ya sea en térmi-
nos de competencia o respecto de los acuerdos tomados. Una asociación juvenil
puede controlar posibles disturbios de parte de los grupos juveniles llegando
a acuerdos que la policía o el municipio no podrían obtener, como no pintar
nuevos graffitis en el espacio rescatado, a menos de contar con el acuerdo y
consenso de los(as) moradores(as) y a cambio del uso de una sede, por ejemplo.

La complementariedad también es importante en función de los conflictos

existentes en la zona. Ejemplos de validez e impacto de esos partenariados son
las coaliciones jóvenes y adultos trabajando por la recuperación y al embelle-
cimiento de un espacio público que sirve a ambos grupos; aquellas en que aso-
ciaciones de mujeres y de hombres trabajan en la lucha contra la VIF; o entre
grupos sociales de clases diversas para la recuperación de un espacio destinado
a las familias.

Para funcionar, es preciso que estos acuerdos tengan un mínimo de formalidad

y de difusión: un acuerdo firmado con responsabilidades precisas es mejor que
uno verbal siempre sujeto a interpretación y más cercano a la simple concer-
tación. Pero, un acuerdo firmado en público compromete mucho más que uno
firmado en una oficina municipal. Estos acuerdos deben explicitar los compro-
misos (responsabilidades, financiamiento, calendario) de cada socio y las moda-
lidades de verificarlos. Una experiencia donde sea posible observar cómo los
acuerdos contraídos por todas las partes son respetados asegura un adecuado
nivel de compromiso. Este es el caso del proyecto “La ciudad duerme no la des-
piertes”, desarrollado en Badalona, España. En este caso, el Ayuntamiento rea-
lizó acciones en torno a disminuir algunas conductas de riesgo en la población
juvenil, en un territorio dedicado a la recreación y el ocio nocturno (bares, dis-
cotecas, etc.)

115
Recuadro 16

Badalona, España
Proyecto La Ciudad Duerme no la Despiertes
Prevención para jóvenes y uso consciente de su tiempo de ocio
El Ayuntamiento generó acciones de carácter preventivo para disminuir
conductas de riesgo en jóvenes en un territorio dedicado al ocio. Los jóve-
nes, considerados como socios en este proyecto, se responsabilizan de sus
acciones y con ello previenen conductas de riesgo.
Lugar a intervenir y objetivo
Zona industrial, destinada al ocio, con poca habitabilidad, aunque junto a ella
existen barrios con 23.200 habitantes, aproximadamente.
Las principales actividades comerciales y servicios presentes en la zona de ocio,
y durante los horarios nocturnos, son discotecas y bares musicales. La zona es
de carácter estrictamente industrial, pero rodeada de diferentes núcleos de
viviendas. Las personas que acuden más frecuentemente a este espacio son
jóvenes, de entre 18 a 25 años mayoritariamente.
El objetivo principal estuvo orientado a disminuir las conductas de riesgo
entre ellos.
Metodología de trabajo
El proyecto comenzó con un estudio de las problemáticas, determinándose que
el conflicto único era el vandalismo en las horas de salida de los locales de ocio.
En primer lugar, para mejorar la percepción de inseguridad de los(as) vecinos(as)
fue aumentada la presencia policial, y potenciada la iluminación artificial
durante la noche y la limpieza en el entorno.
En segundo lugar, se trabajó en la concienciación de los jóvenes, con visitas y
charlas en los institutos, campañas informativas en diarios, radio y televisión;
y visitas a centros de rehabilitación de personas con minusvalías físicas a

116
 consecuencia de accidentes de tráfico por consumo de alcohol. En la zona de ocio
también fueron efectuadas representaciones de accidentes, con la actuación de
los servicios de emergencia, y consecuencias de éstos.
En tercer lugar, fueron instalados controles policiales en las vías de acceso a la
zona de ocio, así como se reforzó la presencia policial en el colindante barrio de
Canyadó, que sufría los actos vandálicos.
Impacto / Efecto deseado
Mejorar la percepción de la seguridad de los(as) vecinos(as); informar a jóvenes
y entregar propuestas educativas en colegios y disminuir del riesgo para los(as)
propios(as) jóvenes.

Aunque no la sustituye, el partenariado facilita la participación y responsabilización

ciudadana. Es inútil tratar de recrear la participación de todos los(as) moradores(as)
en zonas donde la confianza no es efectiva entre habitantes (lo que es común en
muchos barrios de una ciudad fragmentada) y donde las organizaciones barriales o
locales son poco representativas de toda la comunidad. A partir de las coaliciones
se genera una imagen de seriedad, que reconstruye la confianza mostrando que la
asociación fortalece a los(as) moradores(as).

Desde esta acción colectiva es posible esperar que los habitantes empiecen a
recuperar la confianza y participen en la toma de decisión. Hay que insistir en
este aspecto: más que la simple aprobación o involucramiento en la toma de
decisiones, la participación de las comunidades locales en materia de seguridad
significa, ante todo, su responsabilización. Hay en este aspecto un importante
cambio cualitativo.

El partenariado permite un efecto multiplicador del impacto de su política a una

asociación o institución que no sería posible de alcanzar si trabajara sola. Un
ejemplo relevante en la asociación de dos organismos orientados hacia un fin
común es una experiencia desarrollada en Torino, Italia. En esta ciudad fue reali-
zado el proyecto Cascina Rocca Franca donde el Ayuntamiento se asoció con un
grupo de comerciantes de la zona. En este proyecto fue recuperada e integrada
al espacio urbano del barrio una antigua granja abandonada, la que fue conver-
tida en un centro cultural y recreacional que dinamizó al barrio, entregando un
lugar de esparcimiento a los(as) residentes, adultos(as) mayores en su mayoría.
Además, con la participación del grupo de comerciantes se estructuró una ins-
tancia que genera recursos que pueden permitir una mayor sustentabilidad del
espacio.

117
Recuadro 17

Torino, Italia
Proyecto Recalificación de la Cascina Rocca
Procesos más eficaces y resultados de más impacto
Trabajar coordinada y asociadamente entre dos o más organismos potencia
la labor a realizar, genera procesos más eficaces y un efecto multiplicador
del impacto que logra alguna intervención o trabajo. Cada institución o
grupo involucrado desarrolla las tareas para las cuales está más capaci-
tada y motivada.
Lugar a intervenir y objetivo
En esta zona residen cerca de 25.000 personas, principalmente adultos(as)
mayores, y en ella existen pequeños comercios y algunos puestos de artesanías;
y en las afueras, un área industrial. El proyecto de la granja, en funcionamiento
desde 2007, está orientado a la familia y a
los(as) adultos(as) mayores residentes. Su
horario va desde las 8.00 hasta las 24.00
horas, de lunes a sábado. Los domingo abre
sólo en excepciones. Los problemas más
importantes del área pueden ser resumidos
en una sensación de aislamiento del barrio
con respecto a la ciudad; la elevada presencia
de ancianos(as), la mayoría solos(as) con
débiles nexos sociales y con una renta
muy baja; la degradación física de los pisos
populares y de algunas áreas publicas; más
la presencia de tráfico de drogas en algunos
lugares.
El objetivo principal fue recalificar la antigua
granja ubicada en esta zona altamente
deteriorada, en donde reside una población
envejecida.
Metodología de trabajo
El proyecto Urban (recalificación global del área de Mirafiori Nord) ha
determinado las condiciones para volver a poner en marcha la vida social
del barrio y para un involucramiento activo de las asociaciones presentes.
La Cascina Roccafranca, y su modelo de gestión publico/privado, han
representado un importante ejemplo en cuanto sujeto capaz de dar
continuidad al desarrollo local del barrio en una dimensión que no ha
significado intervenciones extraordinarias.

118
 Impacto / Efecto deseado
La Cascina Rocca franca es un nuevo centro cultural y recreativo; un espacio
donde vivir de manera activa el barrio, un lugar acogedor donde encontrarse,
pasar el tiempo libre y cultivar sus propios intereses. Un centro cívico innovador
que no tiene otros ejemplos en la ciudad, un lugar pensado para que los(as)
ciudadanos(as) sean protagonistas, donde los valores mas importantes sean
la participación y la acogida y la hospitalidad. Entre las múltiples actividades
que se llevan a cabo en la granja, hay iniciativas de las tiendas temáticas (tienda
comercio justo, espacio mujeres, tienda del bienestar, tienda familias); un
incubador de ideas y proyectos; cursos de distintos tipos; espacios dedicados
a las asociaciones y a los grupos informales. El aspecto más innovador es el
hecho de que lleva la gestión una Fundación en Participación constituida por la
Ciudad (el Ayuntamiento) y la agrupación de asociaciones locales. El modelo de
gestión publico/privado está basada en una diversidad de actividades lucrativas
de tipo comercial, con las que esperan conseguir el sustento económico de la
fundación.

El partenariado puede generar una nueva cultura de colaboración. Frente a la frus-

tración que causa la ausencia de organizaciones de base poderosas, al abandono
de sectores populares por parte de instituciones intermedias -como los partidos
políticos o los sectores de iglesias socialmente comprometidos- nuevas prácticas
de asociación que parten de las comunidades de interés pueden regenerar moda-
lidades diversas de cooperación y crear confianza. Los análisis de Crawford sobre
la situación inglesa en el período de Tony Blair y, en particular, su insistencia en
la inutilidad de intentar de reconstruir los lazos tradicionales organizativos de la
clase obrera, han evidenciado este aspecto.

Exigencias y dificultades del partenariado

El partenariado es parte de la cultura de la negociación; es decir, de los compromi-
sos entre actores. Por ende, supone una voluntad de llegar a acuerdos superando
los egoísmos institucionales (Paquin, 2005) lo que implica también un cambio cul-
tural, es decir, la apertura a una forma de colaboración en la cual el liderazgo es
compartido, sin que esto signifique atribuir a los otros socios la responsabilidad
de los fracasos.

Es importante la continuidad de los(as) representantes de las diversas institucio-

nes y la puesta en evidencia de de los acuerdos y beneficios para todos(as), más
que de los fracasos. El partenariado no significa ausencia de liderazgo claro para
ciertas actividades -aunque es deseable que así sea- ya que es aceptado que la ins-
titución en mejores condiciones de liderar un programa o un proyecto asuma esta
condición, sin que esto signifique para los demás una pérdida de protagonismo. En
esto radica su mayor dificultad.

119
A partir de su estudio en Canadá, donde muchos partenariados han tenido éxito, S.
Paquin ha identificado obstáculos como la carencia de flexibilidad y los liderazgos
invasores de algunas organizaciones y sus delegados(as). Esta situación surge, a
menudo, en las alianzas entre el sector público y organizaciones de la sociedad
civil. Las exigencias de resultados por parte del Estado, su poder financiero y socio-
político empujan a menudo al liderazgo invasivo.

Los enfoques opuestos a reconciliar constituyen también un problema particular-

mente agudo. Un ejemplo de relaciones complicadas aparece en la colaboración
entre policías y sociedad civil, por el hecho de que la policía debe, a menudo, actuar
en situación de urgencia, mientras las organizaciones de la sociedad civil trabajan
en una perspectiva de mayor plazo. Las culturas policiales y aquellas de la sociedad
civil son distantes y carecen de espacio de encuentro donde sea posible dialogar.
Otras dificultades comunes son el tiempo dedicado al partenariado, la práctica
orientada a buscar solución de los problemas, la precariedad financiera y los cam-
bios en las estructuras.

Es evidente que los partenariados unen a grupos y actores que no tienen un capi-
tal de poder similar. Se ha dicho que el Estado es más potente que todos los otros
actores; sin embargo, en una perspectiva de complementariedad es importante
valorizar los diversos poderes que cada socio posee.

Conclusiones
El espacio público lo producen las personas y el uso que éstas le den lo significa
como seguro o inseguro, inclusivo o excluyente, integrador o segregador. Los gobier-
nos locales, las policías, las organizaciones sociales y comunitarias (la comunidad)
son los actores claves en la tarea de generar mayores y mejores espacios públicos.

Sólo el trabajo conjunto de todos los(as) involucrados(as) permite construir, recu-

perar y profundizar los espacios públicos como el lugar preferente donde se desa-
rrolla y nutre el tejido social. Por ello experiencias como las mencionadas en el
presente texto, llevadas a cabo en diferentes ciudades del mundo, son un ejemplo
a seguir en problemáticas urbanas que son globales.

Es preciso comprender las estrategias y metodologías ya puestas en práctica en

otras ciudades y localidades y contextualizarlas a las particularidades de cada
territorio. Así será posible generar espacios públicos seguros, inclusivos e integra-
dores, donde las personas puedan hacer comunidad.

El partenariado puede ser un instrumento potente, que genere una cultura diversa
de la seguridad fomentando su coproducción. Supone la aceptación progresiva de
la participación de actores de la sociedad civil, con sus características propias, en
las políticas de seguridad en forma de coaliciones con los municipios y los Estados.

120
Esta cultura es difícil y lenta de instalar, pero facilita la responsabilización de los
socios y los(as) ciudadanos(as), obliga a superar egoísmos institucionales y facilita
la transparencia; a la vez que permite readecuar políticas institucionales conside-
radas como intocables. Los partenariados pueden contribuir a desarrollar el capi-
tal de gobernanza de los socios locales, aumentando su legitimidad y su acceso a
recursos y conocimientos. (D. Sans Façon, 2005)

Uno de los instrumentos más efectivos para lograr estos partenariados son los
acuerdos sobre la base de diagnósticos de situaciones que requieren tiempo, pero
que generan consensos; y, por otra parte, los liderazgos locales capaces de imponer
una efectiva colaboración alrededor de una visión común.

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123
 5
CAPITULO

Para una sustentabilidad

de las intervenciones
en el espacio público

Roberto Arnaudo • Valter Cavallaro

Marina Pelfini
125
5
126
En un capítulo que lleva como título “condiciones de sustentabilidad”, vamos a
empezar con introducir el término sustentabilidad, puesto que es difícil encontrar
una definición que tenga un consenso reconocido.

El término se origina en el ámbito de la ecología, donde está referido al equilibrio

de una especie con los recursos de su entorno. Para que un proceso sea sustenta-
ble debe utilizar los recursos naturales a un ritmo que permita su regeneración de
forma natural. En los años 60 y ‘70, fue difundido el concepto, cuando se puso en
relación el modelo de desarrollo de la sociedad capitalista occidental con el medio
ambiente (Informe sobre los límites del desarrollo, Club di Roma, 1972).

La definición más difundida -referida al concepto de desarrollo sustentable - es la

propuesta por el Informe Bruntdland en 1987. Plantea que “el desarrollo sostenible
es aquel que satisface las necesidades del presente, sin comprometer la capaci-
dad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades”
(Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988).

Es difícil encontrar una acepción de sistema sustentable universalmente compar-

tida, porque es un concepto polifacético, que incluye la totalidad de las activida-
des humanas y puede, por lo tanto, ser definido sólo en una perspectiva de diálogo
entre valores. Por ejemplo, aplicado a un sistema complejo como el urbano, tendrá
que fundarse en una visión transversal que incluya las tres dimensiones: social,
económica y ecológica.

La ciudad sustentable estaría definida como el polo urbano “donde los logros
alcanzados en el desarrollo social, económico y físico son perdurables. Una ciudad
sustentable posee una oferta continua de los recursos naturales en los que basa
su desarrollo (y los utiliza a un nivel de sustentabilidad). Una ciudad sustentable
mantiene una seguridad permanente frente a los riesgos ambientales que pueden
amenazar su desarrollo (permitiendo sólo niveles de riesgos aceptables.” (Naciones
Unidas - Habitat, 2000: 2).

Es más frecuente que las ciudades contemporáneas no sean sustentables. O, más

bien, es posible decir que si bien la actual crisis de sustentabilidad es generada por el
modelo de acumulación asentado principalmente en las ciudades (Jenks,M., Burton,
E., y Willians, K., 1996). En ellas también se gestan la dimensión operativa para el mejo-
ramiento de la calidad de vida (Jordán, 2003) y las mejores prácticas para un desarrollo
sostenible, resultado de la asociación efectiva entre los(as) ciudadanos(as), el poder
político-institucional, y los agentes privados (Naciones Unidas – Habitat , 2004).

Justamente con este enfoque, las intervenciones en el espacio público pueden

entenderse como experimentaciones de esa dimensión operativa y talleres de
buenas prácticas.

127
Dentro del presente Proyecto Urb–Al queda claro el elemento de la sustentabili-
dad como un tema transversal y común. Dicha situación es evidente al revisar las
experiencias presentadas por las ciudades socias, aun refiriéndose a contextos con
características físicas, sociales y relacionales diferentes entre ellas.

En unos pocos casos, las experiencias presentadas tienen relación directa con el
saneamiento ambiental: planes de saneamiento del terreno en un área industrial
o arreglo de la ribera de un río. Estos proyectos hacen evidente la fuerte relación
entre sustentabilidad ambiental y social cuando hay que intervenir en el espacio
público: una se entrelaza con la otra, y puede ser un medio para alcanzar la otra.
Por ejemplo, participando en trabajos de saneamiento de su propio territorio - la
eliminación de un micro-basural para devolver una plaza al barrio – una comuni-
dad puede establecer relaciones, desencadenar procesos de inclusión, dar forma a
sus exigencias; en conclusión, lograr importantes resultados también en términos
de sustentabilidad social (ver Recuadros 1, 7 y/o 12 ).

Hay una segunda tipología de experiencia, donde la intervención está concentrada

– principalmente- en las dinámicas sociales y de comunidad; pero incluye también
acciones de transformación física de los lugares y puede asumir una connotación
de recalificación ambiental del espacio (por ejemplo la planificación de un área de
juego en un parque, como lo muestran los casos mostrados en los Recuadros 4, 6
y/o 13).

Por último, hay una tipología de experiencias que prevén intervenciones de tipo
social, con el objetivo de reducir el nivel de conflicto dentro de un determinado
espacio público, o en una parte de él. En la casi totalidad de los casos, estos
proyectos han sido llevados a cabo con la participación de los actores sociales
relacionados con ese contexto. En estos casos el objetivo principal es la susten-
tabilidad social.

En estas páginas exploraremos más en profundidad el rol de la sustentabilidad

en las políticas para el espacio público, con atención específica en la dimensión
social, que asume un rol absolutamente central en las intervenciones que apuntan
a mejorar la cohesión de la comunidad.

128
5.1 Objetivo: sustentabilidad

Marina Pelfini
Arquitecta
Asociación Amapola

La relación entre espacio público y políticas de planificación connota tradicio-

nalmente el gobierno de la ciudad, entendiéndolo como actividad de regulación,
negociación y producción de bienes y espacios públicos. Sin embargo, hoy el con-
texto social ha cambiado y estamos desorientados frente a unos usos del espacio
diferentes y contradictorios.

Son establecidos nuevos fenómenos, resultado de una creciente diversidad: cam-

bian los estilos de vida y de trabajo, las formas de utilizar y consumir las ciudades,
así como la organización del tiempo y las relaciones entre los grupos y los indivi-
duos. El sistema de los espacios públicos es sometido a una evidente reconfigura-
ción, transformándolo en lugar de disputa, objeto de atribución de valores y signi-
ficaciones distintos.

Frente a estas transformaciones, emerge la necesidad de un pensamiento urbano

que produzca métodos y herramientas para las políticas públicas. Es preciso acti-
var proyectos para el territorio, procesos de regeneración sin gentrificación (abur-
guesamiento), prácticas de participación y negociación sobre los usos del espacio
y de diálogo entre los individuos.

La articulación y la diversificación del espacio público ha sido el centro vital de

la ciudad occidental. El espacio público ha sido vivido como una prolongación
relacional, exterior y complementaria del espacio privado. La ciudad europea ha
sido definida como lugar de acogida de poblaciones diversas por historia y cultura.
Grupos y personas distintas ocupaban áreas determinadas de la ciudad y compar-
tían los espacios abiertos, sobre todo en ocasión de fiestas y mercados.

También los espacios urbanos contemporáneos siguen siendo catalizadores y, al

mismo tiempo, medios para la expresión y la subjetividad social, lugares donde las
identidades se encuentran y se enfrentan, visibles en un escenario donde los com-
portamientos sociales no siempre son predeterminables.

En este sentido, el espacio deviene público por la reglamentación de la pluralidad

de los usos y de las interacciones más que por las normas que establecen cómo
este debe ser utilizado. La dimensión pública se manifiesta como resultado inclu-
sivo de procesos de negociación. Un lugar es público cuando los que se relacionan
hacen experiencia de la copresencia y de la convivencia. El conflicto – entre grupos

129
sociales o con la autoridad pública – no es, por lo tanto, un elemento social que
forzosamente debe ser eliminado, sino un elemento importante y con un potencial
positivo en los procesos de interacción.

Es necesario plantear políticas públicas que sepan manejar los conflictos en el

espacio: para esto es necesario atribuir una función a las prácticas espontáneas de
uso y ocupación de los espacios, así como favorecer formas de participación efec-
tivas e inclusivas, para hacer sustentables los efectos que las transformaciones de
la ciudad contemporánea tienen sobre los espacios públicos.

Habría también que preguntarse de quién es realmente el espacio público, y de

quien debería ser; si existen, aunque de forma latente, exigencias de usos distintos;
si hay, aunque de forma inexpresada, necesidades difusas de usos diferentes y cul-
turalmente densos, a los que sea posible atribuir valor relacional y de microsociali-
dad; y si es posible construir mapas que reconozcan o atribuyan al espacio público
una diversificación por niveles, donde los usos diferentes no sean meramente fun-
cionales o de consumo y no sean formalizados de manera rígida. 

Un enfoque de este tipo, que apunta a la sustentabilidad social del espacio público,
tiene que proponerse los siguientes objetivos:

• trabajar sobre la reversibilidad de las acciones, de manera que nuevos usos

del espacio público no limiten posibles procesos de reconversión, con aber-
tura hacia el futuro.
• Desreglamentar el uso de los espacios, logrando resolver los conflictos y
haciendo que estos sean comprensibles y acogedores.
• Inventar nuevos usos de los espacios públicos, estimulando la imaginación
de las personas, respondiendo a sus necesidades inexpresadas y enseñándo-
les posibilidades inesperadas.
• Imaginar mecanismos de regulación que limiten el espacio privatizado de
los automóviles.
• Impulsar procesos de participación e inclusión.
• Activar intervenciones que reconozcan, abiertamente, la diversificación de
los espacios públicos y su especificidad por medio de instrumentos que pro-
pongan una reglamentación administrativa flexible.
• Estimular un uso del espacio público que manifieste riqueza cultural y una
utilización plena en todas las horas del día.
• Restituir al uso público todos los espacios comunes y los espacios
indefinidos.

130
5.2 Sustentabilidad social y económica en las
intervenciones en el espacio público

Valter Cavallaro
Arquitecto
Ayuntamiento de Torino, Italia

El concepto de sustentabilidad suele utilizarse mucho con referencia a las políticas

públicas y, en particular, a las políticas de regeneración urbana y de intervención
en el espacio público.

En sus distintos significados, sin embargo, su difusión tiene diferencias. Si a las

palabras clave ‘espacio público’, se les asocia el adjetivo ‘social’, la búsqueda en
Internet produce 3.340 resultados en lengua italiana, 14.400 en inglés y 938.000 en
castellano; al asociarle al adjetivo ‘económico’, aparecen 5.480 resultados en ita-
liano, 16.400 en inglés y 355.000, en castellano. En cambio, al utilizar el adjetivo
‘ambiental’, tenemos respectivamente 235.000, 88.100 y 289.000 resultados. Es un
desequilibrio notable.

Es posible empezar por decir que los distintos niveles de sustentabilidad social
y económica en la organización del espacio público están relacionados con la
concepción de los distintos modelos de desarrollo urbano (europeo, estadouni-
dense y el de las grandes metrópolis de América Latina, África y Oriente). En estos
modelos existen distintos equilibrios en la relación entre valor social del espacio
público (como lugar posible de relación entre los habitantes), valor estético (cali-
dad del paisaje urbano) y valor económico, en lo referido a (gastos para) ejecución
y mantenimiento.

Determinar el impacto en los diferentes términos es, entonces, una cuestión bas-
tante compleja, que no puede ser generalizada ni siquiera a nivel de cada ciudad:
baste con pensar a qué pueden ser atribuidos distintos valores en dichos tres ámbi-
tos entre áreas en el centro de la ciudad y otras menos céntricas o, mejor, entre
áreas con fuerte atractivo turístico y otras destinadas a funciones diferentes.

Haciendo referencia especialmente a los niveles cualitativos (estético y social),

la evaluación de la sustentabilidad adquiere fuertes connotaciones de subjetivi-
dad. Por ejemplo, si limitamos el espacio de análisis a la calidad física del paisaje
urbano, y tomando como único criterio el respecto del genius loci, seguramente es
posible encontrar múltiples concepciones de ‘bajo impacto’: hay quien idealiza la
mimetización de las intervenciones y quien, por lo contrario, alaba la necesidad de
evidenciar toda intervención que no sea de la misma época.

131
Desde el punto de vista de la sustentabilidad social, incluso cuando la transforma-
ción resulta ser un juego de suma positiva, a menudo se trata de una operación
donde también hay componentes negativos. Esto porque, de manera casi general,
no podemos afirmar que de existir un determinado status quo este por, definición,
sea óptimo. El desplazamiento hacia un equilibrio diferente, para un actor que
está acostumbrado a otro equilibrio anterior, tendrá siempre un impacto negativo
y la intervención será evaluada como no sostenible.

Tomando estas notas preliminares como puntos de partida, analizaremos qué

significados puede asumir el término sustentabilidad y definiremos el rol de los
distintos actores en la percepción de los valores relativos de ella, de manera que
el proceso de transformación sea sustentable de manera sistémica; es decir, para
la red de relaciones entre múltiples actores, y no sólo en relación a sus diferentes
capacidades reivindicativas.

Por esta razón, también, en términos generales no parece tener mucho sentido
separar la sustentabilidad social de la económica (además, ¿cómo pueden ser
medidos los costes económicos de una escasa sustentabilidad social?). Parecería
más correcto hablar de sustentabilidad social (donde, justamente, deben revelarse
los distintos significados positivos y negativos que las personas atribuyen a las
transformaciones) y de una viabilidad financiera, es decir, de cómo los proyectos de
transformación pueden encontrar los recursos financieros necesarios para su rea-
lización. De otra parte, oportunos mecanismos de financiamiento pueden mejorar
el nivel de sustentabilidad. Si la sustentabilidad social deriva, directamente, de los
significados que son atribuibles a las transformaciones, no cabe duda que las dis-
tintas formas de financiación contribuyen a la construcción de estos significados.

Empieza a manifestarse la argumentación central de este capítulo, que lleva a con-

siderar el concepto de sustentabilidad con referencia al “producto de complejos
procesos de estratificación que tienen que ver tanto con las intervenciones en la
morfología física de los lugares, como con la atribución a éstas de significados fun-
cionales y simbólicos” (Mela, 2006).

Estos múltiples significados dan origen a conflictos que constituyen una presión
hacia la generación de procesos transformativos del espacio público. El conflicto
es el indicador de la presencia de una red densa, que es un valor para cualquier
organización (por consecuencia, para cualquier sociedad) y representa, segura-
mente, una oportunidad.

 El concepto fue sugerido por una charla del psicoterapeuta Roberto Merlo durante un seminario
organizado en Nápoles por la Scorso Cooperativa Dedalus. Esta afirmación resulta válida en un
contexto de complejidad, por lo cual se supone necesariamente que cada supuesto es expresado
por un observador que representa un punto de vista específico.

132
Clasificaremos las distintas estructuras posibles de los sistemas, poniendo en rela-
ción los actores sociales en un gráfico con dos ejes, donde en las ordenadas está
representada la cohesión social (débil-densa) y en las abscisas la propensión a acti-
var relaciones de tipo no colaborativo-colaborativo entre los actores del sistema.
El esquema es el siguiente:

Redes
Densas

Conflicto Cooperación

Oposición Colaboración

Marginación Contrato
Redes
Débiles

La situación más favorable para desencadenar procesos de transformación del

espacio público con probabilidad de éxito es aquella donde prevalecen procesos
de territorialización (Raffestein, 1984), y, por lo tanto, la formación de redes socia-
les densas con propensión a arraigarse en el territorio. La motivación al cambio y a
la transformación surge de atribuir significados diferentes (oposición) por parte de
distintos actores sociales, lo que lleva a la presencia de conflictos, los que pueden
ser considerados como una oportunidad más que como una amenaza.

Mucho más seria, y con riesgo de resultar insostenible, es la situación donde pre-
valecen procesos de desterritorialización (de redes densas a redes débiles). Es un
fenómeno que lleva a la separación clara (y física) del espacio privado del espacio
público (pensamos en las murallas alrededor de las casas de Los Ángeles bien des-
critas por Davis en 1993): en el primero se establecen las relaciones, mientras que el
segundo es aquel destinado a los marginados, donde es preciso quedarse el menor
tiempo posible (otra vez tenemos imágenes de Estados Unidos, de los sin techo
de Manhattan). Los procesos de desterritorialización hacen que sea cada vez más

 Es posible hablar de territorio, más bien que de tierra, sólo en presencia de redes sociales arrai-
gadas. La primera acción que forma una red social es la denominación de un lugar (Turco, 1988),
hecho que permite la comunicación entre seres diferentes con una referencia de tipo espacial.

133
improbable la interpretación y la apreciación del espacio público como “lugar en
común” (Dansero 2002).

De todas maneras, y de acuerdo con Raffestein (1984) podemos decir que el proceso
de desterritorialización no es irreversible, sino más bien una fase de una dinámica
circular que alterna este tipo de procesos con aquellos de reterritorialización. Sobre
todo por este motivo resulta necesario y posible intervenir el proyecto, pero sólo si
este es resultado de una intensa sinergía entre distintos tipos de conocimientos y
deja abierta la participación de los actores sociales en la escena urbana.

En el esquema de arriba, las dinámicas de desterritorialización y territorialización

pueden verse como espirales que pasan de un semiplano a otro. En particular, es
posible leer los procesos de desterritorialización como una dispersión de las redes
sociales, a consecuencia de conflictos no resueltos. El ciclo tiene un movimiento
contrario a los punteros del reloj. Sin embargo, la capacidad de gestionar los con-
flictos puede modificar esta dirección, de manera que la resolución del conflicto
pueda darse en el semiplano que representa dinámicas de tipo colaborativo. Pero
es necesario que esto ocurra en un contexto constituido por acciones arraigadas
en el territorio. Por esta razón, el espacio público tiene un rol fundamental en la
construcción de un sentido común (making common sense together).

Redes
Densas

Conflicto Cooperación

va
si

x
ión e cluye
clu

ac
alizaci ón i n

nt
z
rritoriali

Oposición Colaboración
ste
ori

De
it
rr e

Marginación Contrato
Redes
Débiles

En este último proceso, en dirección horaria, el actor social, en sus multiples formas
de ser “de alguna manera y en algún momento: a) produce territorio; b) usa territo-
rio; c) activa, desarrolla y termina relaciones con otros actores sociales a través del
territorio” (Turco, 1988).

134
Del razonamiento desarrollado hasta aquí, se deriva que la sustentabilidad social
de las transformaciones del espacio público no debe ser evaluada en términos solo
técnicos, sino más bien por medio del desarrollo de las relaciones entre actores
sociales y del proceso de creación de un sentido común. También las formas de pla-
nificación participativas, que a menudo representan planteamientos puramente
demagógicos, deben ser activadas sólo por esta razón y con este objetivo: la bús-
queda y la construcción de ‘lugares comunes’, de significados del territorio y del
espacio público que sean compartidos, más que por la ejecución de un proyecto de
arquitectura urbana bien hecho. La planificación participativa permite que queden
claros los roles de los distintos actores sociales, roles que deben quedar separa-
dos de las competencias técnicas (individuación de limitaciones, búsqueda de las
soluciones).

De esa manera, la separación de la esfera privada (en particular, la vivienda y el edi-

ficio donde se reside, pero no únicamente) de la esfera pública (el espacio abierto
a disposición) pero, más en general, la separación entre los distintos usos del terri-
torio (donde vivir, producir, hacer comercio, transportarse) es un gran obstáculo
a la transformación del espacio público en términos “sustentables” (Villasante e
Tamarit, 1982). No cabe duda de que la construcción de una reja en los jardines del
barrio evita el conflicto entre perros y niños, pero impide la activación de relacio-
nes, la construcción de un sentido común por el cual los amos sientan como deber
natural recoger los excrementos de sus perros y los niños aprendan a no tener
miedo de estos animales y a no molestarlos tirándoles el rabo.

Tanto en las ciudades estadounidenses como en las europeas hay una búsqueda
del sentido de seguridad gracias a mecanismos de recíproca exclusión de los dife-
rentes usos del territorio, de tal forma que, a menudo, se desatan fenómenos de
autoexclusión (Mela, 2003): también algunos espacios típicos de la esfera pública
son regulados con entradas reservadas por medio del reconocimiento individual.

Tiene particular significado el caso de algunos centros históricos que, como si

fueran una ciudad antigua, tienen murallas electrónicas que regulan el acceso
de los coches según las horas, y cada vez más están divididos en áreas temáticas:
las calles comerciales, el área de las finanzas y de las oficinas, el centro cultural y
turístico. Cada área adquiere la característica de zona separada del resto, que vive
según determinados ciclos de tiempo y queda ajena al contexto.

En conclusión, las acciones de transformación de espacio público que pueden cum-

plir con adecuados niveles de sustentabilidad son aquellas capaces de desatar proce-
sos de territorialización incluyente, de favorecer procesos de ‘apropiación’colectiva
por parte de los(as) habitantes y de construir relaciones interfuncionales.

 Tal vez sea superfluo recordar que el término apropiación se usa aquí con el significado de “sentir
como propio”, y no como posesión física.

135
 La escala de estas intervenciones es, a menudo, la microurbana porque es la idónea
para representar de manera más evidente las relaciones entre los distintos actores.
Esto no excluye la necesidad de promover también operaciones a gran escala, pero
estas son casi por definición ‘no sostenibles’, ya que representan grandes innova-
ciones de las estructuras urbano-sociales. La escala microurbana, por lo contrario,
puede “crear una relación innovativa entre el espacio urbano y la acción en que se
desarrolla en ello, sin borrar todas las huellas de las relaciones anteriores” (Mela,
2006) en un proceso de decantamiento del ‘sentido común’.

Además, incluso desde el punto de vista de la sustentabilidad financiera, a esta

escala resulta más sencillo encontrar recursos para emprender procesos signi-
ficativos. También puede ser significativa, si es parte de los procesos descritos
arriba, una pequeña intervención de recalificación del espacio, que no necesite
recursos excesivos. En las experiencias tradicionales, las transformaciones del
espacio público son financiadas con aportes públicos; pero este canal no favo-
rece prácticas de apropiación por parte de los(as) ciudadanos(as). Esto parece
aún más evidente cuando las intervenciones son llevadas a cabo directamente
por las empresas que construyen los
edificios (en Italia por la vía de impues-
Partenariado público-privado: un modelo
tos de construcción). La búsqueda de
muy interesante es el utilizado en los países
canales de financiamiento directo
anglosajones: el Community Improvement
puede permitir un control mayor (y por
District (CID), cuya versión comercial
lo tanto es más fácil que se den casos
(Business Improvement District, BID) ha
de territorialización) por parte de los
tenido especial éxito.
actores sociales sobre las inversiones
Se trata de un partenariado público- en la calidad urbana.
privado que, en un área determinada,
establece introducir un impuesto que Una reciente norma del Estado ita-
apunta al mejoramiento de la calidad liano (noviembre 2008) ha introducido
ambiental. Los contribuyentes son la posibilidad de que los actores socia-
los(as) propietarios(as) de los inmuebles. les puedan proponer y costear proyec-
Está claro que una iniciativa tal debe tos de recuperación urbana. La norma
estar reconocida por la autoridad prevé que “para la realización de obras
administrativa, ya que sus ámbitos de interés local, grupos de ciudadanos
de intervención tienen relación con organizados pueden presentar a la
el espacio público. Nueva York tiene entidad territorial competente pro-
60 de estos organismos activos, con puestas operativas realizables a corto
presupuestos que van desde 53.000 plazo, indicando costes y medios de
dólares hasta decenas de millones. financiación, sin costo para el ente
público”.

Frente a semejante compromisos es posible otorgar beneficios fiscales. Sin

embargo, esta norma es todavía muy genérica y será necesario dar ulteriores por-

136
menorizaciones en los reglamentos que las ciudades pueden dictar. Ya ha habido
algunas experiencias: se han activados patrocinios, sobre todo en relación con
obras de mantenimiento.

El mantenimiento del espacio público puede representar un importante elemento

en la formación de procesos de territorialización. Las prácticas de planificación
participada que han tenido más éxito son las que prevén hasta la autoconstruc-
ción de los edificios. Sin embargo, sobre todo en los países con economía más desa-
rrollada, las normas de seguridad en el trabajo hacen que la participación de los(as)
ciudadanos(as) en las obras mismas sea difícil. El trabajo de mantenimiento por
parte de asociaciones de vecinos(as) puede contribuir a la formación de un sentido
de pertenencia.

Como conclusiones de este acápite, podemos decir que el espacio público es un

elemento central de la organización urbana, sometido a continuos cambios, de
naturaleza física (nuevos proyectos, mantenimientos), y relativos a los distintos
significados que adquiere, a partir de los puntos de vista de los diversos actores
sociales que lo viven. Estas transformaciones son indicadores privilegiados de las
actitudes de los actores, las que pueden ser clasificadas como acciones que ‘pro-
ducen territorio’ y acciones que ‘niegan territorio’. Estas últimas tienden a separar
de forma bruta (murallas, rejas, barreras arquitectonicas, torniquetes) el espacio
público del privado, son utilizadas principalmente por el segundo y tiene reducen
al mínimo las relaciones sociales. Por eso consideramos que una acción es susten-
table cuando, incluso proviniendo de situaciones de conflicto, no limita la inte-
racción sino produce fenómenos de territorialización, mediante la construcción
de significados compartidos. Con este enfoque, la búsqueda de la sustentabilidad
financiera de las intervenciones (financiamiento compartido, participación directa
a la construcción y al mantenimiento de las obras) puede ser también decisiva para
alcanzar el objetivo.

 Teniendo cuidado de que acciones de este tipo no desencadenen fenómenos de privatización y

espectacularización a nivel urbano.

137
5.3 Construir espacio público sustentable:
sugerencias para administradores y ciudadanos

Roberto Arnaudo
Sociólogo
Asociación Amapola, Italia

La construcción participativa del espacio público –entendiéndola como un proceso

necesario de negociación entre intereses, necesidades y usos diferentes- resulta
ser un instrumento por medio del cual es posible hacer que el espacio público sea
social y económicamente sustentable. Sin embargo, la participación de la comu-
nidad en la planificación del espacio público es, a menudo, un proceso largo, com-
plejo y agotador. Sobre todo, es un proceso que no puede reducirse a formas efíme-
ras de involucramiento de los(as) ciudadanos(as) en la construcción de consenso
en torno a decisiones no del todo transparentes.

A lo largo de los años ha quedado en evidencia cómo el fenómeno participativo

tiene una relación ambivalente con el poder y con el cambio y que, de por sí, no
siempre es un proceso positivo y de emancipación. Una mirada crítica hacia los
procesos participativos no puede evitar destacar cómo a veces estos son utilizados
para crear consenso y reducir la conflictividad social.

Por otra parte, en lo que concierne a los modos de participación de los ciudada-
nos, se nota cómo en las formas de agregación de las bases [grassroots] –como,
por ejemplo, los comités espontáneos- debido al bajo nivel de estructuración
y al buen arraigamiento local, hay una fuerte tentación a considerarse como
representantes naturales de las instancias del territorio, como si la representa-
tividad fuera una propiedad inherente de la pertenencia a un lugar. En realidad,
la representatividad no es nunca un elemento inmediato, sino siempre un resul-
tado mediado de procesos formales legítimos, y que tiene carácter provisional
y mutable. La participación no necesita sólo motivaciones, intereses y volun-
tarismo sino también, y sobre todo, dispositivos participativos no limitados a
grupos de interés muy estructurados.

A este punto, es evidente que, de las formas en que se desarrolla la relación entre
administraciones públicas y actores locales, dependen muchas de las posibilida-
des de éxito de los procesos participativos y de las transformaciones de un lugar
reconocido y vivido en cuanto público. Hay, por lo tanto, algunos elementos que
deberían orientar la acción de estos dos actores hacia el objetivo común de la
transformación positiva de los territorios. Estos elementos son:

138
Conocer los lugares: comparación entre datos y percepciones
La construcción de un espacio público pone como condición previa el conoci-
miento del territorio donde este se sitúa. Es necesario conocerlo en sus elemen-
tos físicos, sociales y económicos, así como su evolución histórica (cómo se ha ido
construyendo a lo largo del tiempo, en lo referido a las edificaciones y a la comuni-
dad, qué procesos y dinámicas se han desarrollado). Es importante reconstruir con
claridad las políticas públicas que tienen lugar en él y comprender el significado de
las transformaciones que han ocurrido, utilizando herramientas eficaces y articu-
ladas de observación.

Es necesario, sobre todo, que el conocimiento de lugares y problemas sea el resul-

tado de procesos de intercambio en los que confluyan la supuesta o real objeti-
vidad del ‘dato’, presentada por la administración pública, con la experiencia
sujetiva, es decir, con la imagen que de forma difusa existe del territorio. Estas,
a menudo, se encuentran a raíz de las peticiones de protesta y participación de
los(as) ciudadanos(as), quienes pueden manifestar, incluso, cierta agresividad.

Construir un proyecto: integración de las políticas e interacción institucional

Afrontar la construcción de un espacio público significa definir un proyecto de
mediano a largo plazo. Sobre todo en el momento en el que nos encontramos con
un espacio crítico o conflictivo, es importante planificar una estrategia en la cual
se desarrollaran las políticas públicas. De otra manera, existe el riesgo de que las
acciones emprendidas queden en intervenciones puntuales y no sea posible sumar
los resultados producidos.

La necesidad de construir un proyecto plantea la centralidad de la integración

entre las políticas públicas y la interacción estratégica entre los distintos sectores
y agencias que tienen poder de intervención sobre los lugares. Si no hay forma de
obtener una interacción entre los sujetos y sectores que tienen competencia ins-
titucional, es difícil que sea posible lograr procesos de involucramiento y partici-
pación de los(as) ciudadanos(as) que puedan ser interpretadas como experiencias
positivas de intercambio y negociación.

Transparentar la comunicación entre autoridad y ciudadanos(as)

En la relación entre autoridad pública y ciudadanos(as), hay que elegir la transpa-
rencia. Los problemas relacionados con el espacio público son a menudos comple-
jos: esa complejidad tiene que ser declarada abiertamente y compartida, tomando
en cuenta que las percepciones de los actores locales son parte del problema y/o
de su posible solución. Por eso es necesario que la autoridad pública comunique su
proximidad a los(as) ciudadanos(as), reconociendo los problemas y manifestando
que se hace cargo de ellos. Al mismo tiempo, es necesario presentar los fenómenos
en su justa proporción y llevar a la comunidad a la comprensión y aceptación de
los cambios.

139
Los problemas y las posibles intervenciones deben ser presentadas y debatidas
sin simplificarlas, sin dejar de incluir elementos críticos, limitaciones, vínculos y
tiempos de ejecución. Sólo de esta manera los(as) ciudadanos(as) van a sentir que
realmente son parte de la búsqueda de soluciones: el administrador público ya no
es mirado como alguien que no ofrece las respuestas pedidas, sino como un inter-
locutor que afronta un problema difícil, que tal vez no pueda solucionarse del todo,
y cuya solución está condicionada por complejas relaciones entre los recursos dis-
ponibles y la pluralidad de las competencias institucionales.

Construir una relación estructurada entre actores locales e instituciones

El ciudadano o ciudadana que promueve o participa en intervenciones en el
espacio público busca un interlocutor fiable en la institución, alguien dispuesto
a involucrarse en la búsqueda de una solución duradera. Quienes deciden
comprometerse para mejorar el territorio donde viven, consideran importante
encontrar en los administradores públicos el mismo compromiso, manifestado
en una presencia constante, en la capacidad de no perderse en la sucesión de
los acontecimientos, en la disponibilidad a comunicar y, en algunos casos, tam-
bién a compartir la planificación de proyectos a realizar. Lo contrario -una pre-
sencia ocasional o desganada con respuestas que no son claras- lleva a los(as)
ciudadanos(as) a perder la confianza y a tomar el camino de la indiferencia o de
la protesta a toda costa.

Asumir responsabilidad
No se pide asunción de responsabilidad únicamente a los(as) administradores(as)
públicos(as), sino también a los(as) ciudadanos(as). La voz de los(as) habitantes de
un área problemática, al comienzo generalmente se manifiesta de forma reivin-
dicativa: se reclama un espacio como propio en el momento en el que ya no está
disponible porque otras personas o cosas lo han ido ocupando. Para que, a partir
de la reivindicación, se desencadene un proceso de transformación, es necesario
pasar por una asunción de responsabilidad: si nos identificamos en un lugar, hay
que estar dispuestos a hacerse cargo de su complejidad.

Sustentar la racionalidad sin negar la emoción

Frente a un espacio público que presenta una situación crítica, el(la) ciudadano(a)
que decide intervenir puede tomar dos caminos: él de la ‘racionalidad’, o el de ‘las
emociones’. El camino de las emociones resulta más inmediato y espontáneo, sobre
todo cuando el territorio donde uno vive está en condiciones de emergencia que
afectan a la vida personal, seguridad o salud, y requiere intervenciones radicales
que no siempre están en las posibilidades o en las intenciones de las instituciones;
esta orientación conlleva el riesgo de que, dejándose llevar por la ola emocional,
sean reclamadas intervenciones que, aunque parezcan traer soluciones definiti-
vas, tienen un valor meramente simbólico o conllevan, incluso, el peligro de salir
de los límites de la legalidad.

140
El camino racional implica elegir un proceso gradual y progresivo que apunta a
alcanzar resultados en el mediano y corto plazo. Implica también la actitud a obser-
var el proceso en su conjunto, evaluando los resultados y comparando el ‘antes’ y
el ‘después’, sin limitarse a considerar la solución del problema en términos absolu-
tos. Sin embargo, la racionalidad no puede ser impuesta, la administración pública
no puede pedirla como conditio sine qua non, y el proceso de negociación entre
autoridad pública y ciudadanos(as) tiene que tomar en cuenta también la dimen-
sión emocional.

Construir experiencias colectivas

Un espacio problemático presenta a menudo un conjunto de conflictos entre acto-
res locales diversos y con las instituciones. El escenario a veces es borroso y resulta
importante definir un procedimiento estructurado, que involucre a administrado-
res y actores locales con fundamento en la transparencia recíproca.

Cada uno tiene sus propias experiencias; pero es posible intentar compartir
aquellas de carácter colectivo, promoviendo y valorando el rol de los distintos
actores involucrados, así como identificando objetivos compartidos. En este
proceso los líderes informales, es decir las personas que tienen más herramien-
tas que otros(as) y aquellas con una predisposición particular a cultivar las rela-
ciones, pueden ser reconocidas como sujetos privilegiados, en la medida en que
faciliten los procesos de diálogo y no quieran asumir un rol de representante
exclusivo de los(as) vecinos(as).

Pasar el relevo
Los líderes informales, movilizados de forma espontánea frente a un problema,
pueden consolidar su acción ampliando el grupo involucrado en el proceso o
compartiendo su experiencia con otras personas que podrán sostenerles y subs-
tituirlos cuando sea necesario. Esto es aún más significativo al tratarse de un
relevo entre personas que tienen edad, origen y culturas diferentes, porque evi-
dencia el valor de las diferencias presentes. Es importante que las formas de
participación queden abiertas y no sean confundidas con formas de participa-
ción exclusiva.

Individuar los interlocutores

Muchas veces, el(la) ciudadano(a) que decide ocuparse de su territorio, hasta
ese momento se ha dedicado a otras cosas (es profesor(a) empleado(a), etc.);
por lo tanto debe descubrir cuáles son los caminos a emprender para alcanzar
su objetivo y cuáles son las personas a quien dirigirse; así mismo, debe aprender
a reconocer si las respuestas recibidas son verdaderas. Tener un(a) interlocutor(a)
fiable permite invertir energías y recursos en la definición de un plano/pro-
yecto de intervención; de otra manera, estas seguirán puestas en la fase
de búsqueda.

141
Evitar revisionismos y supresiones
En una situación problemática, y aun más de emergencia, puede pasar que sean
reinterpretados los procesos de manera funcional al objetivo de cada uno, per-
diendo la objetividad. Puede suceder, por ejemplo, que un territorio con un con-
flicto sea descrito falsamente como un área sin problemas hasta ese momento,
suprimiendo partes de su historia pasada. Sin embargo, es necesario recuperar
‘el hilo de la memoria’, recordar la vida de los territorios y los cambios ocurri-
dos. También puede suceder que en la comunicación con las instituciones sean
tomadas en cuenta sólo las respuestas que corresponden a las expectativas e
ignoradas las limitaciones o los tiempos técnicos de ejecución que la adminis-
tración plantea.

Considerar la complejidad y la perspectiva histórica es indispensable para evaluar

los resultados del proceso en el que se está tomando parte.

Evaluar el proceso
Intervenir en un área problemática no siempre puede tener como objetivo la
solución del problema. Más a menudo se trata de intentar mejorar la situación
y bajar el nivel de conflicto. Además, puede haber consecuencias inesperadas e
importantes de considerar: una comunidad movilizada para hacerse cargo de
su propio territorio tendrá también la oportunidad de crear o reforzar las rela-
ciones, de llevar a cabo un proceso de ciudadanía, que va a ser un patrimonio
común, y de adquirir conocimientos que pueden ser reinvertidos en otros luga-
res u otros temas. Es fundamental poner de relieve también estos resultados;
de otra manera, hay riesgos de hacer un balance injustamente negativo del pro-
ceso llevado a cabo.

El sentido último de estas consideraciones reside en reconocer como fundamen-

tal -en un área de diálogo efectivo entre ciudadanos(as) y autoridades locales- el
intento de transformar la lógica del pedir, del conflicto, o de la ‘falsa’ participa-
ción. Esto quiere decir que es central el propósito de mover el eje de la cuestión,
pasando de una relación demanda-respuesta a un diálogo donde las peticiones
no son simplificadas y las respuestas no resuelven el problema. Se trata de crear
un diálogo donde la política, gracias a la negociación, intenta restituir la com-
plejidad de las circunstancias a los(as) ciudadanos(as). En un contexto donde se
piensa que pueda haber soluciones sencillas, es importante evidenciar y com-
partir la complejidad. La construcción de procesos donde sendas responsabili-
dades se fundan en la transparencia y en el respeto, ofrece al(la) ciudadano(a) y a
las instituciones una importante oportunidad para dar sentido a la experiencia
de ciudadanía.

Un ejemplo interesante de cómo pueden cristalizar las dimensiones señaladas es

la experiencia del proyecto Arena, en Ate, Perú, descrito a continuación.

142
Recuadro 18

Ate – Perú
Proyecto Arena una nueva sociedad
Un centro educativo y reglas para prevenir problemas de convivencia
Autoorganización comunitaria para una mejor convivencia y cuidado del
espacio público: desde la toma de un terreno nace un nuevo barrio. Para
prevenir problemas de convivencia y degrado la comunidad se organiza
con reglas y con la construcción de un centro educativo.
Lugar a intervenir y objetivo
En la Semana Santa de 2003, varios miles de pobladores(as) emigrados(as) de
la sierra, debido a los conflictos con el grupo guerrillero Sendero Luminoso, se
congregaron en los alrededores de un gran terreno que pertenecía al Country
Club. Los intentos para desalojarlos fueron inútiles y los(as) pobladores(as)
terminaron quedándose en este terreno que, posteriormente, les fue vendido en
un millón de dólares, que pagaron dando U$1.050 por poblador(a).
Por ser una zona de la que era extraída arena para la industria de construcción,
el terreno estaba totalmente desnivelado.
El objetivo principal de este proyecto consistió en la autoorganización de la
comunidad, en pos de una mejor convivencia y de generar espacios públicos al
servicio de todos(as). En esta experiencia se desarrolló la construcción de una
escuela, en la cual la comunidad tiene un rol esencial.
Metodología de trabajo
La comunidad, por medio de diversos mecanismos de participación, estableció
un reglamento de convivencia que debe ser respetado por todos(as) los(as)
residentes de Arena; su incumplimiento es castigado. Y, ante la precariedad de
servicios y equipamientos, la comunidad se organizó para responder a esas
necesidades básicas teniendo todos(as) el deber de trabajar para el logro de los
objetivos propuestos.
Impacto / Efecto deseado
Creación de un centro educativo: desde un inicio Arena dio gran importancia
a la educación; la prueba más palpable y concreta de ello es que aún cuando
sus pobladores(as) siguen viviendo en chozas de madera, con sus esfuerzos y
el apoyo de la municipalidad de Ate, en tal sólo cinco años de existencia han
logrado construir, en material sólido, un centro educativo formado por dos
pabellones de tres pisos donde funciona una escuela que presta servicios de
educación Primaria y Secundaria. Gracias al nuevo centro educativo, las familias
no debieron llevar a sus hijos(as) fuera del poblado, con un consistente ahorro
de tiempo y dinero. Además, han extendido la red de beneficiarios(as), ya que en

143
 estas aulas han sido implementadas las denominadas ‘Escuelas para Padres’, se
dictan charlas para la juventud, de primeros auxilios y sobre salud para mujeres
y adultos mayores.
Adopción de reglas: desde el inicio fueron establecidas una serie de normas
de conductas muy estrictas, que han mejorado notablemente la convivencia y
la calidad de vida de los(as) pobladores(as). Se trata de un total de trece reglas
para cada sector. Sin estar escritas existen otras reglas que rigen la vida diaria,
como la de no poner música a niveles altos para no perjudicar el descanso de
los(a) vecinos(as). Una de las más importantes y polémicas es la prohibición del
consumo del alcohol en toda Arena, ya que en Perú hay un índice de permisividad
muy alto con el alcohol el que, incluso, es parte de los mecanismos sociales de
socialización y celebración. La severa aplicación de esta norma ha permitido
reducir notoriamente los problemas de violencia derivados del alcoholismo y,
como atestiguan las mujeres, ordenar las economías familiares. Concientes de
que al erradicar el alcohol estaban suprimiendo una de las válvulas de escape
de una población con muchos problemas, los(as) pobladores(as) dieron gran
importancia a las prácticas recreativas: todos los domingo, después de la jornada
de limpieza en la que participa toda la comunidad, empiezan las jornadas
deportivas que se desarrollan entre las 9 de la mañana y las 5 de la tarde.

BIBLIOGRAFIA

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territoriale per Torino 2006, in E. Dansero e A. Segre (editores), Il territorio
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monográfico del Bollettino della Società Geografica Italiana, serie XII, VII, 4,
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Mela A., Gli spazi pubblici: la scena e gli attori, in Villanti G. (editor), Città e progetto.
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2006.
_____ (editor), La città ansiogena. Le cronache e i luoghi dell’insicurezza urbana a
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Raffestin C., Territorializzazione, deterritorializzazione, riterritorializzazione e
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Turco A., Verso un teoria geografica della complessità, Unicopli. Milano, 1988.
Villasante T. e Tamarit L.G., Hacia una ciudad habitable, Miraguano. Madrid, 1982.

145
 CAPITULO

6
Monitoreo y evaluación
como herramientas de apoyo
a la gestión

Álvaro Espinoza
Criminólogo • Universidad Alberto Hurtado • Chile
147
6
148
6.1 Monitoreo y evaluación como herramientas de
apoyo a la gestión

La gestión de un programa, proyecto o, más en general, de las políticas de una

empresa o gobierno, tiene en el monitoreo y la evaluación a dos de sus principales
herramientas de apoyo.

El monitoreo o seguimiento consiste en el análisis periódico de la ejecución de un

proyecto, con el objeto de establecer el grado en que las tareas, actividades, crono-
grama de trabajo, prestaciones y resultados son cumplidas de acuerdo a lo planifi-
cado (Siempro, 1999).

La realidad supera ampliamente lo que, a priori, es posible prever e incorporar en

la planificación y, por lo tanto, es normal que durante la ejecución de un proyecto
sea preciso hacer ajustes al diseño original y al cronograma de trabajo. Cambiar
aspectos de lo planificado inicialmente no representa un problema; lo problemá-
tico es tomar decisiones sin la información suficiente o de forma inoportuna. Es
aquí donde el monitoreo es una herramienta vital de apoyo a la gestión, al ser
su función el proporcionar información confiable, suficiente y oportuna sobre
el funcionamiento de un proyecto, para disminuir el riesgo de tomar decisiones
equivocadas.

¿Por qué es necesario monitorear un proyecto?

Porque…

• Proporciona una base para la toma de decisiones sobre las modificaciones

que sea necesario hacer al proyecto, ya se trate de reajustar la utilización de
recursos, modificar la escala de prioridades e introducir actividades nuevas.
Da mayor flexibilidad y agilidad a su gestión.
• Ayuda al gerente, o al administrador, a mostrar resultados.
• Ayuda a comprender y explicar a los demás lo que sucede en el proyecto y por
qué se logran o no los resultados esperados.
• Ayuda a presentar argumentos en favor de los cambios necesarios.
• Ayuda a fomentar la confianza a nivel de la alta gerencia, o de la alta dirección
del organismo público involucrado, y con los organismos de financiación
asociados.
• Brinda mayores oportunidades para servir bien a la población destinataria,
porque el efecto sobre la misma es analizado en forma reiterada.

Fuente: OPS, 1999.

149
El seguimiento o monitoreo puede ser interno o externo. Es interno cuando lo rea-
lizan quienes ejecutan un programa o proyecto; como contrapartida, es externo
cuando lo efectúan agentes que tienen responsabilidades administrativas y/o
financieras sobre él, aún cuando no participan directamente en su ejecución, y
quienes tienen interés en sus resultados y aportan valor agregado a los produc-
tos. Entre los primeros están los ministerios y servicios públicos que externali-
zan la ejecución de sus proyectos; y, entre los segundos, suelen estar grupos de
ciudadanos(as) organizados(as).

Una propuesta básica y tradicional de monitoreo debe identificar los principales

indicadores a nivel de objetivos, productos y actividades enunciados en la plani-
ficación. De esta manera serán cubiertas áreas estratégicas del proyecto como la
financiera, las de bienes y servicios y cobertura.

Para desarrollar los componentes básicos de la propuesta de monitoreo es útil

emplear una Malla de Verificación; es decir, una propuesta de ordenamiento para
consignar las especificaciones necesarias para la verificación y uso de los indicado-
res seleccionados en el seguimiento de cada programa o proyecto.

Los conceptos contenidos en la Malla de Verificación son aquellos que parecen

centrales, tanto en la definición técnica de los indicadores como en las caracte-
rísticas de los programas o proyectos de inversión. La selección definitiva de los
indicadores corresponde a los gestores de cada proyecto, de acuerdo a las particu-
laridades que presente en su operación o modo de seguimiento.

Los aspectos que deben ser considerados en la Malla de Verificación de indicado-

res son los siguientes:

• Momento de verificación: establece el momento en que es efectuada la veri-

ficación. Puede estar referida a momentos específicos del año, o a cualquier
unidad temporal aplicada adecuadamente y coherente con la operación del
programa o proyecto (semestre, mes, semana, etc.). Es importante que, al
definir el momento, sean consideradas no sólo las características del indi-
cador, sino también un factor de realismo (sin mucha exigencia, ni tampoco
laxo, siempre hay que establecer desafíos posibles de ser alcanzados por
los(as) responsables).
• Periodicidad: implica determinar cada cuánto tiempo parece pertinente y
realista repetir la verificación. Determina el rango de tiempo en el cual el
indicador es representativo y, al igual que en el aspecto anterior, éste debe
ser establecido de manera realista.
• Fuente de verificación: corresponde a la unidad, persona, situación o regis-
tro que debe ser observada para verificar el indicador. Es la fuente primaria
de donde obtener información.

150
• Responsable: indica el integrante del proyecto que tiene la responsabilidad
de que la verificación sea realizada en los momentos y con la periodicidad
que corresponda. También debiera administrar la información recolectada
(registrarla, enviarla, ingresarla a un sistema de información, etc.).
• Procedimiento: detalla la modalidad de observación por medio de la cual
será obtenida y/o procesada la información. Son las técnicas de obtención
de información: observación directa, revisión de material escrito, encuesta,
entrevista, etc.
• Cobertura territorial: permite determinar cuál es la base territorial que será
asumida en el respectivo indicador. También puede aplicarse para unidades
programáticas, si corresponde.

Malla de Verificación de Indicadores

Indicadores Momento de Periodicidad Fuente de Cobertura Responsable Procedimiento

verificación verificación territorial

1.

2.

3.

4.

5.

6.

Por su parte, la evaluación permite formular juicios de valor sobre la eficiencia y

efectividad presente o futura de un programa o proyecto, sobre la base de indicado-
res que midan el logro de sus objetivos y que han sido determinados previamente.

Existen distintos tipos de evaluación, según el momento en que sea realizada ésta
y quien la realiza. La evaluación puede ser ex ante o ex post, según la etapa del ciclo
de un proyecto a la cual está asociada; e interna o externa, según quien la realiza.

En la etapa de preinversión, es realizada la evaluación ex ante de un proyecto,

para determinar si satisface requisitos de rentabilidad futura, costo/impacto o de
estándares basados en criterios de pertinencia, coherencia y sustentabilidad. Por
lo tanto, sus resultados serán utilizados para decidir sobre la mejor alternativa de
inversión entre proyectos alternativos.

La evaluación ex ante está integrada a los procesos de asignación de recursos en la

mayor parte de los países latinoamericanos y europeos, especialmente en el caso
de los proyectos de inversión en infraestructura, como suelen ser las iniciativas de
espacios públicos. Una experiencia innovadora en este sentido es la impulsada por

151
el Gobierno de Chile, que ha incorporado la participación ciudadana a sus procesos
de evaluación ex ante de los proyectos de espacios públicos que forman parte del
Sistema Nacional de Inversiones.

En la etapa de ejecución u operación tiene lugar la evaluación ex post, que puede

realizarse en cualquier momento, desde que comienza la entrega de bienes y ser-
vicios a los(as) beneficiarios(as) y no sólo después de que ha finalizado, como suele
pensarse (Cohen y Franco, 2007). Sus resultados pueden poner término anticipado
a un proyecto en ejecución, decidir sobre su continuidad o la modificación de algu-
nos de sus componentes.

Una de las evaluaciones ex post más requeridas y, al mismo tiempo, menos realiza-
das debido a su alto costo y exigencia metodológica, es la evaluación de impacto.
Ella busca medir, y emitir un juicio de valor, el impacto logrado por el proyecto
por medio de la entrega de sus productos. El impacto corresponde a la magnitud
cuantitativa del cambio que experimenta el problema o necesidad insatisfecha de
la población, objetivo atribuible al proyecto (Cohen y Franco, 2007). Las caracterís-
ticas más específicas que adquirirá la evaluación de impacto pueden ser defini-
das durante la operación. Sin embargo, es posible -y conveniente- definir a priori el
momento en que será efectuada, con el fin de preparar las condiciones técnicas y
financieras para su realización.

La evaluación puede ser interna, cuando la implementan sus propios ejecutores;

y externa, cuando la realizan agentes que no participan en su ejecución. Entre las
ventajas de la evaluación interna están la riqueza de información para la interpre-
tación de los datos y la posibilidad de orientar el proyecto o programa hacia aspec-
tos más sensibles para los ejecutores directos y usuarios (UNFPA, 2004). La principal
ventaja de la evaluación externa radica en que se le atribuye mayor objetividad en
la interpretación de los datos e independencia en la formulación de conclusiones
y recomendaciones.

El monitoreo y evaluaciones que se contempla realizar durante el horizonte de

implementación del proyecto puede ser expresado en una línea de tiempo durante
la planificación. En ella hay que señalar los momentos en que será realizada la eva-
luación. Cuando no sean permanentes, como el monitoreo, es necesario indicar un
momento puntual y no pretender mostrar el lapso de tiempo que durará el estudio.

Línea de tiempo de la evaluación

Monitoreo
Años
0 1 2 3
Evaluación de satisfacción Evaluación de impacto

152
6.2 La evaluación de iniciativas de intervención en el
espacio público

Las prácticas evaluativas

La práctica evaluativa de proyectos o iniciativas de intervención del espacio público
tiene realidades dispares, según el momento en que es realizada. Es común que los
gobiernos nacionales, federales y locales hagan evaluaciones de proyectos de este
tipo para decidir sobre la asignación de recursos para su ejecución (evaluación ex
ante). Para ello, comúnmente recurren a metodologías de análisis costo-eficiencia
y/o multicriterio establecidas y difundidas con anterioridad a la formulación de
los proyectos.

El nivel de sofisticación de los procesos de asignación de recursos y del análisis

evaluativo propiamente tal depende en lo fundamental de la escala de inversión
involucrada en los proyectos y de la mantención de la oferta programática en el
tiempo. En el caso de proyectos de alto costo, existen sistemas con metodologías
bastante desarrolladas que forman parte de líneas de inversión, mantenidas por
muchos años como pueden ser la construcción de hospitales, escuelas, carreteras
o, en el caso de los espacios públicos, parques, plazas y paseos peatonales. Para los
proyectos de bajo costo, y que además responden a políticas muy cambiantes, las
metodologías de evaluación suelen ser más simples.

El Sistema Nacional de Inversiones de Chile tiene una larga tradición en la evalua-

ción ex ante de proyectos de inversión física que postulan a financiamiento público.
A él ingresan proyectos nacionales y locales formulados y evaluados de acuerdo
a requerimientos técnicos preestablecidos. Los proyectos que cumplen con ellos
son recomendados para su financiamiento. Si se trata de los proyectos de cons-
trucción y recuperación de espacios públicos, existe una guía con orientaciones
generales para su formulación que incluye materias como: conceptos de espacio
público, espacio urbano emblemático, pasos peatonales, monumentos públicos y
otros; identificación del tipo de proyectos incluidos para el sector; identificación
de normativas específicas que regulan algunas líneas de financiamiento; objetivos
a los cuales deben estar orientados los proyectos; y requerimientos de información
para la presentación de los proyectos según postulen a la etapa de diseño o ejecu-
ción (incluida la evaluación). En el caso específico de los proyectos presentados al
Programa de Espacios Públicos (concursable) han sido establecidos parámetros de
calificación que permiten priorizar los proyectos que cumplen con los requisitos
técnicos solicitados. (Ministerio de Planificación –Mideplan-. Chile, 2009).

153
 Parámetros de Calificacion en Proyectos de
Recuperación y Mejoramiento de Espacios Públicos
(Programa de Espacios públicos)

• Emplazamiento (tamaño poblacional de la comuna).

• Área de influencia (número de habitantes en el área de influencia) .
• Nivel socioeconómico (porcentaje de población pobre o indigente en relación
a la región).
• Tamaño (superficie total del espacio público a intervenir).
• Diseño (adaptación al entono social, territorial, medioambiental y
materialidad).
• Aporte del municipio (según porcentaje superior al mínimo exigido).
• Antigüedad de postulación (número de veces que ha sido postulado).
• Espacios públicos patrimoniales (emplazamiento en áreas urbanas
patrimoniales).

Fuente: Resolución Exenta Nº 2.128. Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.

En materia de evaluación ex post, la realidad es totalmente diferente, porque es

una práctica poco habitual, casi inexistente. Así queda en evidencia cuando, por
ejemplo, los integrantes de un panel de evaluación del Programa de Rehabilitación
de Espacios Públicos ejecutado en Chile, sostienen que no existe información rele-
vante que permita evaluar el desempeño del programa, debido a que no existe
una función de seguimiento y evaluación sistemática por parte de la Unidad
Responsable. Sin ir más lejos, en el marco del proyecto que da origen a este libro
(Espacios públicos y Cohesión Social) fueron catastradas 49 iniciativas impulsa-
das por nueve municipios de distintos países de América Latina, España e Italia y
la inmensa mayoría de ellas no han sido sometidas a una evaluación formal que
determine cuáles han sido sus efectos, el cambio en el problema o necesidad que
pretendía resolver o mitigar, si han sido cumplidos los objetivos propuestos y el
nivel de satisfacción de los usuarios.

Es decir, se desconoce en qué medida la Plaza Ramón Carnicer en Peñalolén (Chile)

ha dejado de ser un lugar inseguro y sucio, para convertirse en un espacio de
encuentro de los(as) vecinos(as); cuál es el impacto y nivel de satisfacción de quie-
nes hacen uso de los espacios intervenidos por medio del programa El Centro Vive,
en Medellín (Colombia); si ha mejorado el cuidado del mobiliario urbano, la higiene
y la convivencia en la Plaza Antonio Machado en Badalona (España); o, en general,
si las plazas, parques y espacios urbanos intervenidos son ocupados para los fines
propuestos y en la magnitud deseada, si son utilizados por distintos grupos eta-

 Síntesis ejecutiva de la Evaluación del Programa de Rehabilitación de Espacios Públicos. Dirección

de Presupuesto, (Dipres), Ministerio de Hacienda.Chile, 2004.

154
rios, si aumenta la sensación de seguridad, si se realizan actividades que favore-
cen la convivencia, si los juegos infantiles son seguros para sus usuarios, si se han
identificado las buenas prácticas, las malas y las que hay que modificar, en fin, si los
proyectos o acciones tienen la efectividad buscada para que los espacios públicos
sean los ‘lugares’ que deben ser.

Necesidad de evaluación ex post en proyectos o acciones que

intervienen el espacio público
Teóricamente, la evaluación ex post debiera ser menos necesaria en la medida que
son perfeccionados los sistemas de asignación de recursos y, en particular, las
metodologías de evaluación ex ante. Habría una tendencia a ejecutar un porcen-
taje cada vez mayor de proyectos exitosos, lo que progresivamente haría menos
necesaria la evaluación de sus resultados e impactos, ya que estarían garantiza-
dos de antemano. Sin embargo, ésta no es necesariamente la tendencia actual y,
aunque lo fuera, la perfección en esta materia no es posible, por lo que siempre hay
espacio para mejorar lo hecho.

Las rápidas transformaciones del espacio urbano, la complejidad de la vida en la

ciudad, la marginalidad, el deterioro de la cohesión social y la falta de recursos
ponen obstáculos difíciles de flanquear en la tarea de construir espacios públicos
pertinentes, de buena calidad y sustentables por tiempos razonables. Por esto no
es extraña la proliferación de espacios públicos abandonados, inseguros, sucios,
destruidos, subutilizados o poco accesibles, y la continua necesidad de ejecutar
proyectos para recuperar estos espacios. Ambos son indicios de que hay cosas que
no están siendo bien hechas y constituyen, a la vez, un llamado de atención sobre
la necesidad de evaluar lo hecho en este ámbito.

En el caso de los proyectos registrados en el marco del Proyecto de Espacios Públicos

y Cohesión Social, puede constatarse la existencia de evaluaciones consistentes
en el conteo de actividades realizadas como ‘el número de intervenciones de lim-
pieza’, ‘el número de acciones aplicadas para que el pasadizo no se vandalice’, y de
productos logrados como el número de árboles plantados o de metros cuadrados
construidos. Son pocos los ejecutores que informan la existencia de este tipo de
evaluaciones; aún así son bastante más que aquellas centradas en la medición de
los resultados e impactos. También hay información sobre la existencia de metodo-
logías participativas de evaluación, como la existencia de Comités de Seguimiento y
Evaluación integrados por representantes vecinales y de organismos públicos. Son
evaluaciones y metodologías necesarias; pero a la vez insuficientes como evalua-
ción ex post ya que no logran establecer los cambios en los problemas o necesida-
des que dieron origen a los proyectos ni la calidad de los procesos involucrados.

Dados estos antecedentes, la evaluación ex post se impone como una necesidad

para mejorar la calidad de los proyectos de espacios públicos, mejorar sus resulta-

155
dos e –indirectamente- para perfeccionar las metodologías de evaluación ex ante
a las que son sometidos. Como contrapartida, su ausencia eleva el riesgo de cons-
truir espacios públicos que no cumplen con los fines propios.

6.3 Participación de la comunidad en el monitoreo y

evaluación

Monitoreo y evaluación como forma de participación ciudadana en

las políticas publicas
La participación ciudadana en las políticas públicas y, entre ellas, en las que consti-
tuyen la oferta programática, genera un amplio consenso técnico-político, aunque
en la práctica son muchos los obstáculos que la restringen.

La información hacia los(as) ciudadanos(as) suele ser considerada como una forma
de participación, aunque no implica necesariamente que cumpla un requisito
fundamental de ella, la ‘intervención’ o ‘involucramiento’ del(la) ciudadano(a) en
el desarrollo de la política. Aún así, la información no deja de ser una condición
básica para posibilitar la participación.

La forma en que los(a) ciudadanos(as) pueden hacer efectiva su participación es

gracias a los siguientes procesos:

a) Consultivo: el(la) ciudadano(a) actúa como un(a) informante que expresa

sus demandas, necesidades, aspiraciones, juicios u otro tipo de opiniones
no vinculantes con la toma de decisiones. Los mecanismos o instrumentos
que comúnmente son utilizados en este proceso son los estudios de diag-
nóstico, consultas ciudadanas y evaluaciones participativas en que figuran
como informantes calificados.

b) Cogestión: es una forma de participación en la que el(la) ciudadano(a)

organizado(a), junto con agentes del Estado, asume responsabilidades en la
ejecución de proyectos, ya sea actuando como beneficiarios-ejecutores(as) o
participando en instancias de coordinación.

c) Resolutivos: supone la participación del(la) ciudadano(a) en la toma de deci-

siones, durante la etapa de formulación de la política, programa o proyecto,
durante su implementación o, incluso, una vez que ha concluido. Algunos
mecanismos de participación resolutiva son los plebiscitos, los presupues-
tos participativos, las mesas de negociación, jornadas de planificación,
cabildos y directorios o consejos institucionales.

156
La participación de los(as) ciudadanos(as) como receptores de información y en
procesos consultivos constituyen las formas más comunes de involucramiento
ciudadano. En cambio, la cogestión y la participación en procesos resolutivos son
formas mucho más escasas y difíciles de operacionalizar.

La participación ciudadana en la formulación e implementación de las políticas

públicas es más eficaz recurriendo a instrumentos como el monitoreo y evalua-
ción conjunta. El monitoreo participativo está inserto en los procesos de cogestión
como un instrumento de control y apoyo a la ejecución de programas y proyectos
que forman parte de la oferta pública.

El monitoreo puede ser interno, cuando los(as) ciudadanos(as) son coejecutores(as)

de los proyectos; o externo, cuando no participan en su ejecución pero son
usuarios(as) directos(as) de sus productos; o, no siendo usuarios, desarrollan rela-
ciones de control de las políticas publicas en general.

En materia de monitoreo externo, una experiencia novedosa en Latinoamérica

es la desarrollada por el gobierno mexicano, que ha impulsado la realización
del Monitoreo Ciudadano como forma de dar cumplimiento a la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Este instrumento
permite que organizaciones de la sociedad civil, o grupos de ciudadanos(as), puedan
-por invitación o iniciativa propia- realizar el monitoreo de algún programa o polí-
tica pública, entendiendo que este consiste en la “realización de ejercicios siste-
máticos, independientes y planificados para observar, dar seguimiento y proponer
mejoras sobre aspectos como la manera en que los servidores públicos toman deci-
siones y utilizan los recursos públicos; cómo se generan y cuáles son los resultados
de la gestión pública, su apego al marco legal y el cumplimiento de metas y planes
estratégicos, entre otros”(SFP, 2005).

¿Por qué realizar ejercicios de monitoreo ciudadano?

Porque…

• Facilitan la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión pública.

• Permiten ejercer el derecho a la información para mejorar el nivel de vida de
la ciudadanía.
• Ayudan a mejorar la calidad de los servicios públicos.
• Permiten combatir y denunciar la corrupción.
• Facilitan la participación en el diseño de políticas de gobierno que respondan
a las necesidades reales de los(as) ciudadanos(as).
• Permiten actualizarse en temas de interés.

Fuente: Secretaria de la Función Pública, 2005.

157
Es posible insertar la evaluación participativa tanto en los procesos consulti-
vos como en los de cogestión, dependiendo de la función que cumplan los(as)
ciudadanos(as) en ella. Si actúan como informantes, su participación se inserta en
procesos de tipo consultivos; en cambio, si además de aportar información parti-
cipan en su análisis y hacen uso de ella, su actuación está situada en el nivel de la
cogestión. A su vez, ambos instrumentos se insertan en los procesos resolutivos,
aportando insumos para la toma de decisiones.

Monitoreo y evaluación participativa,

según procesos de participación y ciclo de proyectos

Proceso de partici- Etapas del ciclo de los proyectos

pación ciudadana
Preinversión Operación

Consultivo Evaluación participativa ex ante con ciudadanos(as) como informantes

Cogestión • Monitoreo
• Evaluación participativa ex post con
ciudadanos(as) como informantes, analistas y
usuarios(as) de la información.

Resolutivo Utiliza los resultados del monitoreo y la evaluación como insumo para la toma
de decisiones

Información Mínimo transversal

Monitoreo y evaluación participativa en proyectos de espacios

públicos
Cuando el monitoreo y la evaluación involucran a los(as) ciudadanos(as), o a la
comunidad, aportan un doble beneficio: favorecen la pertinencia, calidad y susten-
tabilidad de los resultados de los programas y proyectos; y contribuyen al empo-
deramiento de los(as) ciudadanos(as). Este tipo de beneficios es común a cualquier
tipo de proyectos; sin embargo, en el caso de las inversiones en obras físicas, como
comúnmente ocurre en el caso de los espacios públicos, el monitoreo y evaluación
comunitaria tienen algunos efectos particularmente valiosos.

En primer lugar, los proyectos de espacios públicos generalmente consisten en una

inversión de recursos que origina obras físicas de uso público. Cuando en su cons-
trucción no ha participado la comunidad, aumenta el riesgo de que sean vistas
como algo externo, de ‘otros’ y no de ‘nosotros’; quedando, por lo tanto, fuera de
su esfera de responsabilidad, y dejando el cuidado y mantención de la plaza, el
parque, los jardines, las calles, el mobiliario urbano o el equipamiento lúdico en
manos de los municipios o del Estado, ya que ‘para eso pagamos impuestos’.

En segundo lugar, la participación de la comunidad en el monitoreo y la evaluación

constituye un proceso de aprendizaje individual y colectivo sobre la relación con

158
otros actores, y mediante el cual las personas obtienen mayor conciencia de sus
puntos fuertes y débiles, de sus realidades sociales más amplias, de los fines del
proyecto y del valor financiero y simbólico de sus productos (UNFPA, 2004). Este
proceso empodera a la comunidad, a sus organizaciones y líderes, lo que favorece
las relaciones que, en un marco democrático, deben establecer con instituciones
públicas durante la ejecución del proyecto y, con posterioridad a él, cuando surjan
conflictos o se ejerzan demandas referidas los espacios públicos de su entorno.

Las formas de participación de la comunidad en el monitoreo y la evaluación

pueden variar según la escala del proyecto y el tipo de participación que en
él tiene.

El monitoreo de un proyecto de espacios públicos con fuerte inversión en infraes-

tructura, como puede ser la construcción de un parque, es muy distinto al moni-
toreo de una iniciativa destinada a revitalizar el uso de un espacio público por
medio de la realización de actividades en dicho espacio y de la participación de la
comunidad.

El monitoreo de los grandes proyectos de inversión sigue orientaciones bastante

clásicas. Los ejecutores de las obras mantienen un permanente registro de las acti-
vidades que realizadas y un control del cronograma de trabajo y de los gastos. Por
su parte, el organismo que entrega el financiamiento se ocupa de supervisar el
avance en la ejecución de las obras y de controlar el cumplimiento de las especifi-
caciones técnicas.

La incorporación de la comunidad en el monitoreo de proyectos de gran enver-

gadura necesita flexibilidad metodológica y voluntad de negociación, ya que
debe realizarse en coordinación con los responsables y ejecutores del proyecto,
siguiendo parámetros distintos a los tradicionales y puede derivar en requerimien-
tos hacia la autoridad que ameriten una negociación. El monitoreo participativo
de este tipo de proyectos puede realizarse por parte de dirigentes vecinales o lide-
res naturales acudiendo periódicamente al lugar de las obras y centrando su aten-
ción en aspectos como: la incorporación de los aportes que la comunidad pudiera
haber hecho en la etapa de diseño; las brechas temporales entre el avance real
de las obras y el planificado; los problemas que los trabajos están produciendo en
la vida cotidiana de los(as) vecinos(as) y sus posibles soluciones; la entrega de la
información recogida a sus representados(as) o vecinos(as) en general; la entrega
formal de sus conclusiones a los responsables del proyecto; y la negociación de sus
requerimientos, si fuera necesario.

Cuando se trata de un proyecto pequeño, donde la inversión es menor e integran-

tes de la comunidad participan en su ejecución, el monitoreo comunitario tiene
características distintas al anterior. En estos casos, debe estar adaptado a la escala

159
del proyecto y a los recursos existentes: comúnmente no es posible contar con soft-
ware para almacenar información, instrumentos de recolección de información
ni con conocimientos técnicos de monitoreo, etc. Para este tipo de iniciativas, el
monitoreo generalmente consiste en la realización de reuniones periódicas donde
representantes de los equipos de trabajo informan sobre las actividades y gastos
realizados, son compartidos los problemas existentes, se buscan soluciones a los
problemas y planifica el período siguiente de actividades.

En la evaluación participativa ex post, la comunidad y, particularmente, los(as)

usuarios(as), pueden actuar informando sobre el nivel de satisfacción con el espa-
cio público construido o mejorado y las partes que lo componen, expresar sus
expectativas futuras respecto de dicho espacio, informar sobre lecciones apren-
didas en aquello que les ha cabido participación y valorar el trabajo realizado por
distintos actores que han participado en el proceso.

Un nivel superior de intervención de la comunidad en el proceso evaluativo ocurre

cuando no sólo entregan información para que otros hagan uso de ella, sino que
analizan la información y aportan juicios y recomendaciones sobre el proyecto.
Este tipo de participación por parte de la comunidad disminuye el riesgo de insatis-
facción y, por lo tanto, aumenta las posibilidades de uso del espacio y la resolución
de conflictos.

Ventajas de la participación comunitaria en la planificación y

realización del seguimiento y la evaluación

• Garantiza que los hallazgos del seguimiento y la evaluación y su interpretación

guarden relación con las condiciones locales.
• Crea en los interesados un sentido de propiedad respecto de los resultados
del seguimiento y la evaluación, con lo que promueve su participación en el
proceso de toma de decisiones.
• Permite que los interesados comprendan mejor las estrategias y procesos de
ejecución del proyecto, los esfuerzos involucrados, las problemas surgidos y
las percepciones que de ellos tienen las partes; qué surte efecto y qué no, y
por qué.
• Contribuye al mejoramiento de la comunicación y la colaboración entre los
agentes que trabajan en diferentes niveles de implementación del proyecto.

Fuente: Adaptado de UNFPA, 2004.

160
BIBLIOGRAFIA

Aubel, Judy. Manual de evaluación participativa del programa. Catholic Relief

Services y Child Survival Technical Support. Febrero, 2000.
Cohen, E. y Franco, R., Gestión social: como lograr eficiencia e impacto en las
políticas sociales. Siglo XXI Editores. México, 2007.
Dirección de Presupuesto, Ministerio de Hacienda, Síntesis Ejecutiva de la
Evaluación del Programa de Rehabilitación de Espacios Públicos. Chile,
2004.
Ministerio de Planificación, NIP 2010 – Sector multisectorial – Desarrollo urbano.
Sistema Nacional de Inversiones. Chile, 2008.
OPS, Manual de monitoreo de la ejecución de proyectos. Abril, 1999.
Secretaría de la Función Pública, Guía para el monitoreo ciudadano. México, 2005.
Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (Siempro),
Gestión integral de programas sociales orientada a resultados. Fondo de
Cultura Económica. Argentina, 1999.
UNFPA, Conjunto de herramientas de planificación, seguimiento y evaluación del
administrador de programas. Agosto, 2004.

161
 7
CAPITULO

conclusiones

163
7
164
Conclusiones

Intercambio de experiencias y aprendizajes

La reflexión sobre el espacio público y la cohesión social reunida en este libro per-
mite plantear algunas constataciones importantes para el diseño e implementa-
ción de políticas locales, tanto en el área de prevención, de proyectos y espacios
públicos, como de políticas urbanas, en un sentido más amplio y general.

En primer lugar, los espacios públicos están en la encrucijada, en una ciudad y un

mundo urbano cambiante y dinámico. Los roles de integración política y cohesión
social que les fueron atribuidos con anterioridad son hoy más un desafío que un
hecho real. Debido a ello, es preciso lograr su centralidad en las políticas urbanas,
debido a la necesidad de dotarlo de condiciones sociales y físicas adecuadas para
integrar a los nuevos(as) ciudadanos(as) (niños, niñas, jóvenes, mujeres, migrantes,
pobres urbanos, entre otros), y de convertirlo en un espacio cohesionador, donde
el conflicto dé paso al encuentro con el otro y al mutuo reconocimiento, por sobre
la separación, la segregación y el estigma, que ocurren en muchos de los casos
revisados.

Ningún conflicto, por grave que sea, conduce a situaciones irreversibles, como lo
ilustran diversos ejemplos en las ciudades europeas y latinoamericanas. Estos con-
flictos están cargados de emocionalidad, factor que los responsables públicos y las
comunidades deben asumir como un componente de la gestión de la política de
espacio público. En este sentido, la política requiere de un enfoque integrado y de
competencias multidisciplinarias, donde la gestión de los espacios públicos impli-
que procesos de aprendizaje colectivo, de resolución de conflictos y de apropia-
ción de la ciudad por sus habitantes. A su vez, esta gestión ofrece oportunidades
de innovación y desarrollo social y urbano, además de tener un valor simbólico, en
términos de identidad comunitaria, de dignificación del espacio y de la ciudad y de
avance hacia la igualdad social.

En segundo lugar, para lograr su objetivo de cohesión social, la gestión de los espa-
cios públicos debe asumir la participación como componente central. Esta une
a la gente, la responsabiliza de su propia ciudad y la obliga a situarse en un pro-
ceso de diálogo con las autoridades públicas. Revaloriza la política y la dimensión
de gobierno de la ciudad como mediadora de los conflictos étnicos, de género e
intergeneracionales.

Sin embargo, para que la participación sea eficaz, como fin o instrumento de una
política pública urbana, es esencial que las autoridades y las comunidades asuman
su dimensión de proceso y de aprendizaje del cambio permanente. La participa-
ción depende, en gran parte, de la cultura democrática preexistente en la ciudad y

165
en las comunidades que la componen y tiene como condición que quien monitorea
el proceso -sea un agente político o técnico- tenga claridad sobre el carácter inclu-
sivo excluyente de los criterios de participación, así como de la relevancia de fijar
reglas precisas, que apunten al empoderamiento de la comunidad.

Los contenidos de la participación implican el reconocimiento de intereses dis-

tintos y potencialmente conflictivos, lo cual conlleva aceptar la divergencia y el
compromiso permanente, tomando conciencia de lo que se puede y se está dis-
puesto a pactar, y teniendo como eje el bien común. Además, una de las exigencias
fundamentales de la participación es la difusión de una información de calidad y
transparente.

En tercer lugar, hay que tener en cuenta que no hay recetas para el trabajo en los
espacios públicos. No las hay porque existen contextos locales, culturales e histó-
ricos diversos. Incluso fenómenos genéricos, como la migración, asumen formas
y expresiones distintas y tienen causas distintas: en las ciudades europeas, es
multicultural y está centrada en mejorar las condiciones económicas; mientras
que la migración regional en Latinoamérica muchas veces es producto de los
conflictos políticos, la guerrilla y el narcotráfico, convirtiendo a sus protagonis-
tas más que migrantes, en desplazados. Estas diferencias condicionan las formas
de resolver la cohesión social, porque hay una matriz cultural y lengua común en
Latinoamérica, situación que no se produce en Europa, lo que determina las accio-
nes emprendidas.

De modo que es la contextualización socioeconómica y cultural la que determina

la estrategia, la normatividad, las modalidades de acción inmediatas y de largo
plazo, siempre en el marco de un modelo de democracia inclusiva.

Como cuarto elemento, remarcando la idea de que no hay recetas, es preciso seña-
lar la existencia de elementos estructurantes de las intervenciones. Entre los más
importantes destacan:

• Protagonismo indispensable de los actores sociales

Autoridad local, grupos sociales involucrados y aún grupos conflictivos. No
hay democracia sin protagonismo real. Debido a ello es necesario remarcar
que la participación de los actores nunca es un fin en sí mismo en el conflicto
que da origen a la intervención. Al contrario, la participación en la gestión
del conflicto es percibida como un medio para educar en la participación
democrática que es el protagonismo de una sociedad civil empoderada.
En las realidades europeas se trata de trabajar también para la individua-
ción de canales y nuevas modalidades para involucrar diferentes sujetos de
la sociedad civil, dada la mayor dificultad en incluir las comunidades en los
procesos participativos.

166
• Normatividad flexible y orientadora
Es necesaria una normatividad que busque adaptarse a los contextos micro
o macro. La normatividad es percibida como un instrumento y para nada
como un fin en sí mismo. En esta línea, la sobrenormatividad de los espacios,
en algunos casos europeos, es percibida como un obstáculo más que un ins-
trumento adecuado para la gestión de los espacios públicos, ya que muchas
veces inhibe la espontaneidad de los actores sociales.

• Presencia imprescindible de la dimensión comunicativa

En todas las experiencias hay una necesidad de informar, tanto a la comuni-
dad interna (comunicación pedagógica al grupo beneficiado) como al resto
de la sociedad (comunicación estratégica) sobre los objetivos, procesos y
resultados de las intervenciones en el espacio público. Con ello se busca
influir sobre las otras políticas públicas y urbanas y sus enfoques, para tran-
sitar desde una visión paternalista de los actores sociales, hacia un enfoque
transversal de la participación, el empoderamiento y la sustentabilidad.

• Coproducción de la ciudad
Uno de los objetivos en todas las intervenciones es (re)construir una ciudad
donde el actor social defina los parámetros de producción de la ciudad. Para
ello, es fundamental la coproducción de seguridad como forma de ciudada-
nía plena y libre, que implica no sólo la transversalidad - raras veces lograda
plenamente, pero siempre buscada o negociada- sino también la capacidad
de modificar la propia estructura institucional para lograr los objetivos
buscados. En los casos analizados, en la Policía de Badalona fue creada la
Unidad de Convivencia y, en el Rimac usaron una pedagogía diversa dirigida
al(la) joven de la calle.

• Ciudadanía tolerante
El objetivo esencial y progresivo de todos los procesos es la búsqueda de un(a)
ciudadano(a) responsable y que acepte la diversidad. Este es el objetivo de
la instauración de procesos pedagógicos, que tienden a educar o reeducar a
los(as) protagonistas, permitiendo que creen habilidades y orientándoles. El
proceso educativo hacia la ciudadanía tolerante requiere de ciudadanos(as)
que no estén asistidos ni encerrados en una subcultura o marginalidad. El
proceso de inclusión es logrado gracias a dicho protagonismo y por ello los
casos de protagonismo desde la infancia son un ejemplo notable.

• Legitimación progresiva de las instituciones

En la medida que son coproductoras de ciudad y de seguridad, la municipa-
lidad, policía o familia se legitiman en el proceso. En el contexto europeo, un
trabajo participativo en los espacios públicos puede permitir recuperar la
relación público - ciudadano que se ha desdibujado con los años. Sobretodo

167
 la falta de ocasiones de confronto y la distancia entre ciudadanos(as) y insti-
tuciones ha provocado una desconfianza que es necesario dejar atrás.

Por último, los tipos de respuestas que cada una de las ciudades desarrolla frente
a los desafíos de cohesión de los espacios públicos responden a perspectivas com-
plementarias (ver tabla final).

De un lado, la ciudad latinoamericana debe hacer frente a la carencia de espacios

públicos, a niveles de insalubridad y daño ambiental y a la falta de presencia del
Estado en los barrios más pobres de la ciudad. Ante esta situación, el enfoque de
intervención canaliza los altos niveles de participación social –en términos compa-
rativos con las ciudades europeas– que, por otra parte, son decrecientes respecto
de décadas anteriores. A su vez, la intervención de los espacios públicos en las ciu-
dades latinoamericanas conlleva el ‘pago de una deuda pendiente’; la inclusión de
todos los segmentos sociales en la ciudad. Debido a ello son necesarias inversio-
nes cuantiosas, enfoques novedosos de trabajo y, por sobre todo, centrados en la
inclusión social.

Del otro lado, las ciudades europeas deben hacer frente al deterioro urbano, la
obsolescencia de sus centros urbanos o la funcionalidad de sus periferias. Además,
tienen que afrontar el problema de un utilizo multitarget y multifuncional del espa-
cio público que, a veces, es cruzado o usado por un sólo grupo de ciudadanos(as),
perdiendo la característica de espacio de confronto y encuentro. Junto con ello,
debe hacer frente a la inclusión social, sobre todo cultural y normativa de los
migrantes, poniendo en práctica la multiculturalidad y la diversidad. Frente a ello,
los conflictos en los espacios públicos son la expresión de un fenómeno mayor,
como mayor es también la forma en que los conflictos se resuelven en el espacio
público, una señal para la ciudad en su conjunto.

168
TIPOS DE TIPOS DE RESPUESTAS CONTEXTO
CONFLICTO

Espacios dete- Empoderamiento de la comunidad Cambio cultural por medio de la ciu-

riorados física y (fin del asistencialismo e inicio del dadanía responsable, de la inclusión
socialmente protagonismo urbano) de, y a partir de, los grupos más con-
flictivos: y normatividad educativa

Mirada transversal del espacio Inversiones públicas gatillan pro-

público desde la inversión del cesos de dinamización urbana en
gobierno local contextos de ciclos económicos
virtuosos.

Percepción de inse- Inclusión de, y a partir de, los grupos Rediseño del espacio urbano a partir
guridad, crímenes más conflictivos: jóvenes de los jóvenes como protagonistas
y delitos (presen-
cia de pandillaje, Inclusión a partir de los(as) niños(as) Contexto local de transformación
bandas, sicarios) como exigencia democrática de las características de la ciudad
(pasaje de ciudad industrial a ciudad
de servicios o pasaje de ciudad a
metrópoli)

Inclusión de, y a partir de, los Control, reconciliación, renovación y

grupos más conflictivos: de barrios modernidad funcional
marginados

Sustentabilidad Transversalidad en la respuesta y Crecimiento acelerado de la ciudad

ambiental y social protagonismo de la comunidad y, en sin condiciones de sustentabilidad.
especial, de los jóvenes Paso a la ciudad inclusiva y
sustentable

Uso del espacio Inclusión de los actores a partir de Derecho a la ciudad como base de
comunitario la mediación comunitaria y del uso la resolución de los conflictos entre
integrado de los espacios actores

Exclusión de Respeto e inclusión de la diversidad Referencia contextual al modelo

migrantes integrador de la ciudad europea

Normatividad flexible y orientadora Transición de la sobrenormatividad

al acuerdo y el compromiso

Instituciones adaptadas a los nuevos Flexibilidad y cambio de la interven-

problemas del espacio público ción pública

169
“Como anfitriones, estamos seguros de
que este proyecto puede entregar luces
a la reflexión sobre la recuperación del
espacio público, al desarrollo urbano en
las urbes modernas y a la cohesión social,
así como también aportar líneas de acción
concretas, probadas e implementadas de
manera exitosa en escenarios diversos”.

Municipalidad de Peñalolén, Chile

Este documento es el resultado de un fructífero intercambio y de un esfuerzo, de
este Municipio y del programa Urb-Al “Espacios públicos y cohesión social”, por
la sistematización de experiencias de rescate de espacios públicos desarrolladas
en las ciudades socias de Peñalolén (Chile), Salto (Uruguay), Rímac y Ate (Perú),
Medellín y Bogotá (Colombia), Recife (Brasil), Badalona y Barcelona (España) y
Torino (Italia).

Creemos que, en sus componentes fundamentales, pueden ser replicadas en dis-

tintos lugares del mundo y es por ello que ponemos estas reflexiones y aprendi-
zajes a disposición de quienes pudiesen estar interesados en realizar prácticas
colaborativas entre la ciudadanía y los gobiernos locales para una vida en mejores
condiciones de seguridad y cohesión social.

En nuestro norte está la urgencia de pensar a los gobiernos locales como líderes,
dinamizadores, mediadores e impulsores del trabajo participativo y no sólo como
entes normativos en su tarea de administrar estos espacios.

Para avanzar en la recuperación de la seguridad de estos lugares, es fundamental

reconocer que ésta es producto de las personas y del uso que ellas le dan al espa-
cio. Por ello, los gobiernos locales, las policías, las organizaciones civiles y comu-
nitarias, son actores claves en esta tarea.

Sólo el trabajo conjunto de todos los involucrados permite construir, recuperar y

profundizar los espacios comunes como el lugar preferente en donde se desarro-
lla y nutre el tejido social.

Municipalidad de Peñalolén, Región Metropolitana, Chile

Universidad Alberto Hurtado • URBAL • Espacios Públicos y Cohesión

Social • Municipalidad de Peñalolén / Reunión de hermanos