UNIDAD VI: EL GASTO PÚBLICO

1- Concepto y caracteres del gasto público. Evolución del concepto. Finalidades y límites del gasto público.
2- Clasificación de los gastos públicos. Distintos criterios. Vinculación con la estructura presupuestaria.
3- El crecimiento de los gastos públicos. Distintas causas.
4- Efectos económicos de los gastos públicos. Análisis según la fuente de financiación y según el destino. La
teoría del multiplicador y el principio acelerador.

(prof. Puleri)

EL GASTO PÚBLICO

CONCEPTO: son las erogaciones generalmente en dinero, o empleos de riqueza que realiza el Estado, en virtud de
una autorización legal y para cumplir con sus fines.

CARACTERES:

1- erogaciones generalmente en dinero, o empleos de riqueza: todo el gasto es pagado con dinero, salvo
excepciones en las que se paga en especie (por ejemplo cuando a algún funcionario, que por ej. trabaja en
el exterior, se le paga la casa, los servicios, los gastos)
2- que realiza el Estado: el gasto es efectuado por el estado Nacional, Provincial o Municipal, ya sea que se
haga por reparticiones centralizadas, descentralizadas (ej. Vialidad es un organismo descentralizado que
posee recursos pero recibe dinero del estado) o cuentas específicas (son fondos que tienen un destino
concreto (ej. fondo solidario hospitalario o lote hogar)
3- En virtud de una autorización legal: es el principio de legalidad del gasto que dice que no puede haber
gasto sin ley previa que lo autorice. Esta ley que debe ser sancionada para autorizarlo es la Ley de
Presupuesto. La relación Ley-gasto puede ser:
- En forma inmediata: cuando el gasto figura detallado en la ley de presupuesto (por ej. se
detalla que en la repartición “x” el gasto de personal será $X, el gasto de servicios
extraordinarios $x, el gasto de insumos $x)
- En forma mediata: cuando el gasto no figura en forma detallada en la ley de presupuesto, sino
que figura en montos globales (por ej. si se realiza un aporte a una empresa no perteneciente
a la administración central para cubrir su déficit, este aparece como un monto global pero no
detalladamente)

Ya sea que se trate de partidas detalladas o no detalladas la fuente del gasto siempre es la Ley.

4- Para cumplir con sus fines: la finalidad principal es la satisfacción de las necesidades públicas.

EVOLUCION DEL CONCEPTO:

Los fines del Estado se cumplen realizando una serie de gastos, pero observamos que el concepto sobre el gasto
no siempre ha sido el mismo, sino que ha ido evolucionando. Esta evolución está ligada a la concepción sobre la
misión (o función) del Estado (esta misión es fijada por el grupo gobernante, quienes determinan qué se va a
hacer1, siempre que no se oponga a la constitución).

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Las Políticas Públicas pueden ser:
- Políticas de Estado: cuando se elaboran planes fundamentales que los sucesivos gobiernos mantienen a lo largo
del tiempo (por ej. que los aportes a la educación no pueden ser menores al 6% del PBI)
- Políticas de Gobierno: solo duran lo que duran el gobierno.
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El Estado pasó del “dejar hacer, dejar pasar” (mano invisible que arregla todo, sin intervención) hasta las
planificaciones e intervenciones más profundas y diversas en muchos países y en algunas épocas.

Por estos motivos y por los montos (cantidades que gasta el estado), en este momento el gasto publico se ha
convertido en un considerable instrumento de gobierno.

Por qué este cambio del “dejar hacer” al intervencionismo? El estado dejó su papel de espectador por el de actor.
De esta manera la actividad del Estado dejó de ser neutra y pasó a ser activa, o sea con finalidades extra fiscales
(ejemplos de actividades extra fiscales: gastos del estado para regularizar la coyuntura (tratando de achicar la
brecha entre auges y depresiones), la justicia social, el desarrollo de la economía)

Distintas doctrinas acerca de las funciones del Estado:

- Clásica: para esta doctrina la actividad del Estado es improductiva. El Estado es un consumidor de bienes
que empobrece a la comunidad que se ve privada de esas riquezas que caen a un pozo sin fondo, por so
hablan del Estado “pozo”, “consumidor” o “gendarme”.
- Moderna: Considera que el Estado es redistribuidor de recursos porque mediante el gasto reintegra los
ingresos al circuito económico. El presupuesto actúa como filtro económico o como una bomba aspirante
(aspira la renta mediante el cobro de tributos a la comunidad), luego impele esos recursos mediante el
gasto público expandiendo los beneficios sobre toda la economía y abriendo nuevas posibilidades para el
consumo, ahorro2 e inversión (por ejemplo el gasto para una obra pública requiere obreros que cuando
cobran lo consumen, ahorran o invierten)
- Doctrina de la Iglesia: Le asigna al Estado una función subsidiaria, o sea que en determinadas
circunstancias “actúe en lugar de”. Considera el: -dejar hacer (a los particulares todo lo que éstos están en
condiciones de hacer), -ayudar a hacer (a los particulares lo que ellos no pueden hacer solos) y –hacer (lo
que los particulares no pueden o no quieren hacer) (esta doctrina sería el punto medio entre los clásicos y
los modernos).

Reparto del Gasto Público:

Se refiere a cómo el gasto se distribuye en todo el país.

Sistemas de reparto:

1- En relación al lugar: (responde a la pregunta ¿en donde se hace el gasto?) Existen distintas teorías:
- Una sostiene que el gasto se debe realizar en proporción a los ingresos obtenidos en cada
región o provincia (según esta teoría la región con mayores ingresos sería la pampa húmeda,
en donde existe mayor producción)
- Otra teoría sostiene que se debe realizar en las regiones o provincias donde la utilidad sea
máxima, o sea, donde el gasto es mas productivo. (en este caso el gasto seria mas útil también
en la zona de la pampa húmeda, ya que seria mas útil hacer por ejemplo una ruta en este lugar
que en san Juan)

A pesar de la diferencias entre estas teorías, el gasto se repartiría en el mismo lugar.

Críticas u objeciones a ambas teorías:

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Diferencia entre ahorro y atesoramiento: el ahorro es el que se realiza en los bancos, éste es considerado a nivel económico,
el atesoramiento es cuando la gente junta plata y lo guarda en sus casas, no considerándose en economía.
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 - La primera objeción se refiere a que es difícil determinar los ingresos de cada región o
provincia
- En segundo lugar, se invertiría en provincias mas desarrolladas, y el resto se despoblaría.

2- En relación al tiempo: (responde a la pregunta ¿cuándo se realiza el gasto?) Muchas veces la distribución
del gasto se hace en varios ejercicios y es por varios motivos:
- En primer lugar el costo de las grandes obras en algunas oportunidades no puede afrontarse
en el mismo ejercicio.
- El segundo motivo es porque las obras físicamente no pueden terminarse en un año o ejercicio
(ej: un camino de montaña, diques)
- En tercer lugar porque si los beneficios económicos del gasto se transfieren, es lógico que las
otras generaciones lo solventen también. (recurriendo al empréstito, o sea emitiendo bonos a
pagar en el futuro, las generaciones futuras financian el gasto actual)

3- Según la autoridad que lo realice: (responde a la pregunta ¿Quién realiza el gasto?) Se diferencia el gasto
según lo haga la nación, las provincias o los municipios. Este criterio es muy cambiante, ya que no es
posible determinar con precisión qué gasto hace cada una. Por este motivo existe la centralización o
descentralización del gasto. Por ejemplo: la enseñanza universitaria se centralizó en la Nación (antes las
universidades eran provinciales), y se descentralizó la enseñanza primaria y secundaria (es de las
provincias, aunque la nación decide la política salarial)
También se centraliza de la toma de decisiones y se descentraliza la ejecución, sería la centralización
normativa (la nación decide qué se hace y cómo se hace) y la descentralización operativa (las provincias lo
ejecutan). Por ejemplo la nación decidió y financió la realización del dique cuesta del viento y lo realizó la
subsecretaría de infraestructura de la provincia.

Finalidades del gasto público.

La finalidad del la de solventar el ejercicio de las funciones del Estado. Considerando la magnitud q representa el
gasto publico dentro del PBI de un país (superior al 30%) cualquier modificación en el mismo alteraría la economía,
por lo q su finalidad es económica tmb. Además puede tener más finalidades:
 Finalidad puramente electora: aveces no cumplen con el requisito de beneficio a la colectividad.
 Finalidad social: educación, salud, etc.
 Finalidad económica: todos los gastos q tienden a regular la economía.

Limites.
Diversos puntos de vista: Algunos sostienen q tiene q tener relación con el PBI y la Renta nacional. Duvenger
sostiene q nada impide q el gasto alcance el 100% de la renta nacional, tal es el caso de los países socialistas donde
el estado se hace cargo de toda la actividad económica.
Modernos sostienen la teoría de la “utilidad social máxima”, en donde el gasto tiene su límite en aquel punto donde
la ventaja social se compensa con los inconveniente q genera en los bolsillos de los particulares.
Gangemi sostiene q no tiene q superar ciertos limites q produzcan aumento de la presión tributario o inflación.
Clark, sostiene q cdo los impuestos superan la cuarta parte de la renta nacional se cae en inflación.

CLASIFICACION DEL GASTO PÚBLICO

CLASIFICACION GENERAL:

- Según el instrumento de pago:

o En moneda
o En especie
- Según el destino
o Personales

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 o Reales
- Según la periodicidad
o Ordinarios
o Extraordinarios

CLASIFICACION MODERNA:

- Clasificación Económica
o Gastos de funcionamiento
o Gastos de inversión o de capital

o Gastos por servicios

o Gastos de transferencia

o Gastos productivos
o Gastos improductivos

- Clasificación Administrativa
o Anexo
o Inciso
o Ítem
o Partida

- Clasificación Presupuestaria
o Hasta 2004: combinaba criteriop administrativo con económico e introducía finalidad y función.
 Institucional
 Carácter: administración central y organismo descentralizado.
 Jurisdicción: Gobernacion, cada ministerio y los poderes.
 Unidad de organización: reparticiones

 Finalidad y Función
 Finalidad: son las metashacia las cuales dirige su accionar el sector público, qué se
quiere hacer.
 Función: Son las acciones que realiza el estado para lograr sus metas, cómo se va a
hacer.

 Económica
 Secciones: gastos corrientes, de capital y figurativos(son contribuciones
destinadas a proveer o completar los recursosde organismos cuyas erogaciones
“figuran” en el presupuesto gral.)
 Sectores: son subdivisiones de las secciones.

 Por objeto de gasto

 Partida principal: montos fijados por la ley de presupuesto, ej: gastos de personal,
bienes de capital
 Partida parcial: montos fijados por el ejecutivo, ej: personal planta permanente,
temporario.
 Partida sub parcial: montos fijados por las reparticiones.

o A partir de 2005: Se introduce a partir de la entrada en vigencia del Sistema integrado de

información financiera. Mantiene las clasificaciones anteriores, con algunas modificaciones y
agrega una más (fuente de financiamiento y organismo financiador.
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  Institucional
 Niveles: administración central. Org. Descentralizados, poder ejecutivo y judicial,
fondos fiduciarios. (seria como carácter)
 Jurisdicción: gobernación, cada ministerio, org. De la constitución (tribunal de
cuentas, fiscalía de estado)
 Actividades: reparticiones (centralizadas o descentralizadas)

 Finalidad y Función: Han sacado 3 finalidades (antes eran 9 ahora son 6), se han cambiado
los nombres de las finalidades, algunas han desaparecido y aparecen como funciones. Ej:
salud, educación, ciencia y técnica aparecen como función de la finalidad servicios
sociales.
 Finalidad
 Función

 Económica: desaparecen los sectores, las secciones están subdivididas. Se mantiene

gastos corrientes y de capital y se agregan aplicaciones financieras(son las amortizaciones
de deuda)
 Secciones

 Por objeto de gasto: se mantiene partida principal y parcial pero algunas parciales se han
convertido en principales y otras cambiaron de nombre.
 Partida principal
 Partida parcial
 Partida sub parcial
 Por fuente de financiamiento y organismo financiador
 Fuente de financiamiento: consiste en presentar los gastos según los tipos de
recursos empleados para su financiamiento, como ser: tesoro provincial(montos
que ingresan a la provincia no afectados), coparticipación, recursos nacionales con
afectación especifica, créditos (interno y externo), donaciones. (por ejemplo un
barrio puede tener fuente nacional, provincial, crédito interno, etc. La ventaja de
la clasificación es que se puede ver con detalle el monto de cada financiación)
 Organismo financiador: nos permite saber quién lo financia (por ej un crédito
interno puede ser ANSSES)

(ver fotocopia de clasificación)

AUMENTO DEL GASTO PÚBLICO

Los gastos públicos en todos los países y en todos los tiempos han tenido una tendencia3 al aumento, salvo
periodos excepcionales y cortos.

Villegas dice que hasta 1914 (1º guerra mundial) el crecimiento fue a ritmo lento y luego se aceleró notablemente.

Martín en cambio hace partir el aumento desde la 2º guerra mundial.

Causas del aumento – Clasificación de las causas (según Villegas)

1- Causas APARENTES: el aumento es nominal y se debe a dos motivos:

a. Variaciones en el valor de la moneda: esto es un fenómeno generalizado porque el incremento se
produce porque el estado al comprar los bienes y servicios, lo que en un momento determinado le
cuesta una suma determinada, después le cuesta más, pero recibe el mismo servicio.

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Tendencia no quiere decir que siempre aumenta. El gasto público tiene aumentos y disminuciones, pero en general tiene
una propensión o comportamiento ascendente.
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 b. La evolución de las reglas presupuestarias: proviene de la adopción de ciertos principios
presupuestarios al modificarse la forma de considerar las erogaciones, por ejemplo: cuando por
aplicación del principio presupuestario de la universalidad pasamos de un presupuesto de cifras
netas a un presupuesto de cifras brutas.

2- Causas REALES: el aumento se debe a diferentes motivos:

a. Gastos militares: el equipamiento de las fuerzas armadas modernas, sea en guerra o en tiempos
de paz aparente, requiere la inversión de sumas extraordinarias. La magnitud se ve incrementada
por las frecuentes tenciones internacionales, la guerra fría, los descubrimientos científicos que
vuelven obsoletos el material usado.
b. Aumento de los costos: el aumento internacional de los costos de bienes (por ejemplo el petróleo,
las maquinarias, etc) y los servicios incide en los presupuestos público
c. La Democracia: la llegada al poder de las clases menos pudientes genera aumento de los gastos al
aparecer la figura del estado protector. La excesiva utilización del precio político y las
transferencias.
d. Expansión de la actividad del estado: Al aparecer nuevos conceptos en materia económica o social,
el estado puede asumir nuevas funciones.
e. El progreso técnico: origina gastos antes desconocidos por bienes y servicios no usados en la
administración pública (ejemplo: instalaciones telefónicas, internet)
f. La burocracia y la presión política y económica: tratamos la burocracia administrativa y la presión
de grupos o sectores con influencia política o económica que tienden a satisfacer sus intereses
particulares a consta de los intereses generales. En cuanto a la burocracia se puede confirmar con
las cifras de personal de los distintos presupuestos tanto nacional como provincial.

3- Causas RELATIVAS4: considera

a. Aumento del territorio: el aumento de éste genera mas gasto, pero puede ser compensado con los
ingresos de la anexada.
b. Aumento de la población: por un lado aumenta los gastos porque hay que prestar nuevos y
mayores servicios, pero también este incremento de la población puede incrementar los recursos
(por ejemplo se recauda mas impuestos)

EFECTOS ECONÓMICOS DEL GASTO PÚBLICO

Para su estudio debemos tener en cuenta:

1- Efectos según el estado de la economía (o sea el destino del gasto): Partimos de dos supuestos:
a. Que la economía se encuentra en estado de re Recesión: en este caso se supone que hay factores
productivos desempleados. El incremento del gasto público hace crecer el ingreso nacional porque
si el estado aumenta el gasto (por ej. haciendo una obra) hay mayor demanda laboral, más
personas van a recibir salarios (o se incrementa el salario de quienes ya trabajan) y de esta forma
se requieren más bienes y servicios al tener más dinero, y al demandarse más debe aumentarse la
producción5. Esto no quiere decir que el estado ocupa la mano de obra directamente, ya que lo
puede hacer también por terceros (mediante licitación)
Si además el gasto es productivo en sí mismo, por ejemplo si hacemos inversión en
infraestructura, ese gasto puede movilizar todos los resortes del sistema económico, aumentando
la producción nacional.

4
Esta causas relativas Ahumada las trata como aparentes y otros autores como reales)
5
La producción podrá aumentarse porque la economía está en recesión y no están ocupados todos los factores)
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 De esta manera se reactiva la economía en situación de receso.
Si la economía es subdesarrollada necesita la inversión privada nacional o extranjera.

b. Que la economía se encuentra en estado de Auge: quiere decir que hay pleno empleo de los
factores productivos. En este caso el efecto del aumento del gasto público probablemente será
deficitario. ¿Por qué? Si todos los factores están empleados no puede producirse más, entonces,
para el caso de la mano de obra la competencia que se produce entre el sector público y el
privado por la mano se obra escasa lleva a pagar mayores sueldos o salarios.
Este aumento de los ingresos conduce a un aumento de la demanda y se debe producir más, por
lo tanto el sector productivo de bienes y servicios requiere más mano de obra y vuelve a
incrementar los salarios y así sucesivamente. Es decir que se aumenta la demanda pero no la
oferta y esto lleva a incrementos en los precios (por ello el efecto inflacionario)
[Siempre al aumentar el gasto aumenta la demanda? No siempre. Si es un sector de bajos recursos
el aumento del gasto si aumenta la demanda ya que si una persona cobraba $2000 y pasa a cobrar
$2500, posiblemente aumente su consumo y lo gaste todo. No es así si es un sector de altos
ingresos ya que si ganaba $50000 y pasa a ganar $60000 posiblemente consumirá un poco más,
pero no se gastará todo, sino que ahorrará]
2- Efectos según el origen de los recursos con que financiamos el gasto público:
a. Origen en los impuestos: en el caso de recurrir al impuesto para financiar el gasto el poder de
compra de los particulares se transfiere al estado en la medida en que sean alcanzados por los
impuestos. El nivel de precios no sufre influencia grande porque la demanda por bienes, servicios,
salarios, etc, no fue transferida al estado en la medida del impuesto. No se crean nuevos medios
de pago.
El peligro estaría en el empleo antieconómico por parte del estado de esos fondos, por ejemplo
que en el pago de salarios, o en sus compras no se comporte como lo harían los particulares en
igual situación (por ejemplo si paga más alta remuneración, si hace trabajar menos horas, si
admite mayores precios en sus compras tanto en licitaciones como en cotejo de precios)
b. El Crédito Público: Transferencia del poder de compra de los particulares al Estado, como con los
impuestos. Ahumada tiene 2 teorías:

- Que el préstamo se realice con capacidad ociosa o disponible: se puede crear un sistema de
redistribución de la riqueza entre las distintas clases, según la fuente tributaria q se elija para
amortizar la deuda. Por ejemplo un fuerte impuesto a los automotores (en especial de alta
gama) podría ser redistributivo, no así en cambio un impuesto general sobre inmuebles. Otro
ejemplo seria una alícuota diferencial a los automotores de lujo o inmuebles suntuosos.

- Que el préstamo se realice sin capacidad ociosa: cuando no ha dinero ocioso) los efectos del
gasto dependen del grado de eficiencia con que el estado puede sustituir a los particulares en
la prestación de bienes o en la inversión.

c. La emisión: con éste se agregan medios de pago al mercado y no se produce el necesario aumento
en los bienes y servicios. Al tener más dinero la población se produce un aumento en los bienes y
servicios frente a una oferta estacionaria. Como consecuencia según la teoría cuantitativa
monetaria, se produce un alza general de los precios. Esta alza sacrifica a los que viven de renta
fija (asalariados) y a los inversionistas.

[PRINCIPIO DE ACELERADOR Y MULTIPLICADOR EN APUNTE]

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